Capítulo 1 Políticas públicas, estudios de caso y teoría política.

THEODORE J. LOWI

Los ESTUDIOS de caso sobre el proceso de elaboración de las políticas son uno
de los métodos más importantes de análisis de la ciencia política. ¿en qué consiste
la contribución de todos estos estudios de caso? Como resultado de sus materiales,
¿qué tanto más se ha avanzado por el camino de la teoría política?, ¿qué
preguntas importantes han planteado los autores de estos estudios y qué hipótesis
y generalizaciones no obvias han ofrecido acerca de “quién gobierna y por qué?

1. La inexistencia de una teoría del poder en la ciencia política

norteamericana

Era inevitable que algunas nociones generales acerca del poder y de las políticas
públicas se desarrollaran a partir de la literatura de los estudios de caso. El análisis
requiere simplemente un inventario de los grupos participantes y de sus
estrategias, generalmente en forma cronológica, ya que la política es vista como un
proceso. En la teoría de grupos, todos los recursos se manejan de manera
equivalente e intercambiable. Y todas las variedades de interacción entre los
grupos y entre los grupos y las autoridades son también fundamentalmente
equivalentes, a tal grado que sólo se emplea un único término para definir todas las
formas de interacción política: En conclusión, el poder está altamente
descentralizado, es fluido y situacional. No hay una sola élite, sino un sistema
"multicéntrico", en el cual los muchos centros viven en constante y mutua relación
de conflicto y negociación.

El modelo pluralista destaca el conflicto y afirma que su resolución ocurre a través

de la negociación entre grupos y coaliciones organizados alrededor de intereses
compartidos. Los elitistas destacan que la reducción del conflicto ocurre entre las
altas autoridades formales en una arena mucho más restringida, centralizada y
estable. La "estructura de poder" logra su estabilización en los "puestos de mando"

El enfoque pluralista ha generado una multitud de estudios de caso que

"demuestran" y "comprueban" el modelo con descubrimientos predeterminados por
el enfoque mismo. Se escogen ciertos asuntos de investigación, porque el conflicto
los ha hecho públicos. Se descubre la influencia de los grupos porque en los
conflictos públicos participan los grupos sean influyentes o no. El enfoque elitista es
igualmente autoafirmativo.

Asimismo sólo estudios igualmente cuidadosos y sistemáticos de los procesos

políticos nacionales nos proporcionarán un acercamiento equilibrado y bien
fundamentado a la teoría. Bauer, Pool y Dexter descubrieron que el modelo
pluralista era de poca utilidad en su estudio. También les resultaba claro que el
modelo elitista lo era aún menos. Ninguno de los enfoques tiene las características
de un modelo. Cada uno es, si acaso, un punto de partida que se valida en sí
mismo: el enfoque pluralista plantea qué hay que buscar y el elitista qué no hay que
buscar. Al final de un estudio empírico, ningún enfoque aporta elementos
suficientes para acumular datos .y descubrimientos con abstracciones coherentes y
contrastables respecto de otros descubrimientos; proporcionan sólo una base para
repetir los supuestos del principio.

II. Arenas de poder: un esquema interpretativo para los estudios de caso

En general, la ciencia política norteamericana parece estar condenada a una

permanente separación entre la teoría y la investigación. El esquema se basa en el
siguiente argumento:

1) El tipo de relaciones entre la gente está determinado por sus expectativas, por lo
que cada actor espera obtener de la relación con los demás;

2) en política, (politics), las expectativas están determinadas por los productos

gubernamentales o políticas (policies);

3) en consecuencia, la relación política está determinada por el tipo de política en

juego, de manera que para cada tipo de política es posible encontrar un tipo
específico de relación política.

Uno debe identificar el ámbito del poder e identificar las élites, las estructuras de
poder y realidades similares dentro de cada uno de los ámbitos predefinidos o
"áreas de cuestiones" Obviamente, el problema analítico más importante es
identificar los tipos de productos o políticas. He decidido definir las políticas en
términos de su impacto o de su impacto esperado en la sociedad. Cuando las
políticas se definen de esta forma, sólo hay un número reducido de tipos; una vez
que todo se ha dicho y hecho, se descubre que es mínimo el número de funciones
que el gobierno puede llevar a cabo. Existen tres categorías fundamentales de
políticas públicas en el esquema: distribución, regulación y redistribución.

DEFINICIÓN DE ARENAS DE POLÍTICA

A) Pueden ser consideradas redistributivas, porque a lo largo del tiempo

algunas personas pagan más impuestos que lo que reciben en servicios.
También todas pueden considerarse regulatorias porque, a largo plazo, una
decisión gubernamental sobre la utilización de recursos termina por sustituir
o reducir las posibles opciones de decisión privada sobre los recursos.
B) Las políticas regulatorias causan también impactos específicos e
individuales, pero no pueden desagregarse casi al infinito como las políticas
distributivas. Las políticas regulatorias se distinguen de las distributivas
porque la decisión regulatoria involucra una elección directa sobre quién se
verá afectado y quién beneficiado en el corto plazo. las políticas regulatorias
no pueden desagregarse a la medida de' cada organización específica o
individual (como 'en el caso de las políticas distributivas), porque las
decisiones particulares deben ser una aplicación de la regla general y, por
tanto, caen dentro de la normatividad universal de la ley. Las decisiones se
reparten, prácticamente en la misma forma, entre todos los individuos sujetos
a la ley.

C) Las políticas redistributivas son similares a las políticas regulatorias, en el

sentido de que incluyen las relaciones entre amplias categorías sociales de
individuos. El objetivo que persigue la política redistributiva no es el uso de la
propiedad sino la propiedad misma, no un trato igual sino igual propiedad, no
el comportamiento sino la existencia misma. El hecho de que nuestro
 impuesto al ingreso sea sólo medianamente redistributivo no altera los
objetivos y los beneficios que persigue la política fiscal.

ARENAS DE PODER

1) La arena distributiva puede ser identificada a partir del estudio de caso de

Schattschneider. La arena es "pluralista" sólo en el sentido de que en ella
opera un gran número de pequeños intereses perfectamente organizados. De
hecho, actúa un número de participantes muy superior al que puede explicar
el modelo de "grupos de presión", pues esencialmente es una política en la
que cada individuo cuenta por sí mismo. Las personas y las empresas son,
individualmente, los principales activistas.
2) La arena regulatoria difícilmente puede ser mejor identificada que en las
miles de páginas escritas por los pluralistas sobre la política. La arena
regulatoria aparece compuesta por una multiplicidad de grupos organizados
alrededor de relaciones tangenciales o, en palabras de Truman, de "actitudes
compartidas". Dentro de este contexto más reducido de decisiones
regulatorias es posible llegar a aceptar el planteamiento pluralista más
extremo, según el cual la política tiende a ser el resultado de la interacción
conflictiva entre los grupos.