Tese Magna França Orientado Doutoranda PDF

ANPED/ GT 5 (Estado e Políticas Educacionais)
Intercâmbio: “Federalismo e Políticas educacionais na efetivação do direito à educação no Brasil”

Curitiba, 12 e 13 de agosto de 2010
O FEDERALISMO E A EDUCAÇÃO NO BRASIL: FINANCIAMENTO DA

EDUCAÇÃO BÁSICA E PROPOSIÇÕES DA CONAE – 2010
Maria Aparecida dos Santos Ferreira1 - UFRN

Magna França2 - UFRN
cidasantosf@bol.com.br
Resumo
O presente trabalho, como parte integrante de um estudo de doutorado, se propõe a contribuir
com a discussão do federalismo e a sua relação com a política educacional. Considerando a
criação de Fundos – FUNDEF e FUNDEB no tocante ao financiamento da educação básica e as
proposições da Conferência Nacional de Educação (CONAE) no que se refere ao regime de
colaboração e financiamento. A pesquisa bibliográfica e documental permeia o processo
metodológico a partir de um referencial teórico de alguns estudos de especialistas educacionais,
e documentos governamentais. Os estudos preliminares apontam para a construção do Sistema
Nacional de Educação, enquanto mecanismo que dará efetividade ao regime de
colaboração entre os sistemas educacionais, no caso específico, ao financiamento. Nessa
perspectiva, do financiamento, a proposição da CONAE é ampliar o investimento em
educação pública em relação ao PIB, na proporção de, no mínimo, 1% ao ano, de forma a
atingir, no mínimo, 7% do PIB até 2011 e, no mínimo, 10% do PIB até 2014, respeitando a
vinculação de receitas à educação definidas e incluindo, de forma adequada, todos os tributos.
Torna-se, ainda, como diretriz política a normatização do Custo Aluno Qualidade (CAQi)
como referencial à uma educação básica de qualidade.
Palavras - chave: Federalismo, Educação, financiamento
1. Introdução
O Federalismo se faz presente, em toda a construção do moderno Estado

brasileiro, em especificidade, a partir do século XX. Sua influência sobre os gestores
públicos aumentou ainda mais com a redemocratização e a descentralização realizada
nos últimos anos. Observando a provisão dos serviços públicos e as demandas sociais
que cresciam nos últimos anos, as relações intergovernamentais tornavam-se mais
complexas. Com graus variados de autonomia e de ação dos gestores municipais,
referentes às políticas públicas do que no passado.
A coordenação entre os níveis de governo se torna cada vez mais necessária,
contudo, nem sempre a decisão de um ente federativo se coaduna com as dos demais.
Entender este intrincado jogo é tarefa fundamental para aqueles que se dedicam a
1
Doutoranda do Programa de Pós Graduação em Educação da Universidade Federal do Rio Grande do
Norte
2
Profª Drª do Departamento e do Programa de Pós-Graduação de Educação da Universidade Federal do
Rio Grande do Norte.
estudar e a trabalhar com programas governamentais, em destaque, o financiamento da

educação e seus programas de cunho descentralizadores (ABRÚCIO, 2010).
Os estudos sobre as políticas de financiamento da educação básica no Brasil
produzidos na década de 1990 caracterizavam-se por abordarem alguns temas:
desresponsabilização da União para com o financiamento da educação básica, rigidez e
insuficiência de recursos para educação infantil, ensino médio e educação de jovens e
adultos, e o discurso da adoção de políticas de ampliação dos investimentos. Paralelo,
em linha de diretrizes relacionava-se ao papel das agências financeiras internacionais na
definição das políticas educacionais nacionais.
Este artigo se propõe a contribuir com a discussão do federalismo e a sua relação
com a política educacional, mais específico, ao financiamento da educação básica e os
Fundos – FUNDEF e FUNDEB. Traz, ainda, algumas proposições da Conferência
Nacional de Educação (CONAE - 2010) no que se refere ao regime de colaboração.
1. O federalismo no Brasil e a educação
O federalismo é uma forma de governo baseada de certo modo, no exercício de

distribuir e exercer o poder político numa sociedade, sobre um determinado território,
que resulta da necessidade de preservar a diversidade de culturas ou da constatação das
origens diferenciadas da história e das tradições políticas dos Estados-membros. A
tradicional classificação entre as formas de Estado faz a divisão entre Estado Unitário e
Estado Federal. Estado Unitário se caracteriza pela centralização político-administrativa
em um único centro de poder produtor de decisões. O Estado Federal, por sua vez, é
definido como a união de vários Estados, prevista na Constituição Federal, em que estes
possuem autonomia e participação política. Esta forma de Estado pressupõe a
consagração de certas normas constitucionais para a sua configuração e para a
manutenção de sua indissolubilidade (CAFFARATE, 2010).
É importante diferenciar federalismo de federação. BARACHO (1986) assim
define os termos: federalismo, em uma primeira perspectiva, vincula-se às idéias,
valores e concepções do mundo, que exprimem uma filosofia compreensiva da
adversidade na unidade. Quanto à federação, é entendida como forma de aplicação
concreta do federalismo, objetivando incorporar as unidades autônomas ao exercício de
um governo central, sob bases constitucionais rigorosas.
O federalismo, portanto, é um sistema político em que organizações políticas

(estados) ou grupos se unem para formar uma organização mais ampla como, por
exemplo, um Estado Central. No sistema federalista, os estados que o integram mantêm
a sua autonomia. Um exemplo de federalismo são os Estados Unidos da América. Os
estados se unem para formar o sistema central, porém possuem autonomia para definir
assuntos de diversas naturezas como, por exemplo, criação de leis, definição de políticas
públicas, criação e arrecadação de impostos. O Brasil também segue o sistema
federalista.
Na primeira Assembléia Constituinte do Brasil, em 1824, já estava presente o
ideal federativo. Contudo, naquele momento histórico, prevaleceu a centralização do
poder em torno do monarca. No entanto, o desejo de que fosse conferido maior poder de
deliberação sobre os interesses regionais às províncias acompanhou todo o período
imperial, desaguando na Proclamação da República, em 15 de novembro de 1889.
Ocorria, a opção pela Federação como forma do Estado brasileiro pelos constituintes em
1891.
Como nos Estados Unidos, foram relacionadas, na primeira Constituição da
República, as matérias de competência da União, ficando as demais reservadas aos
Estados federados. Embora tenha sido assegurada ampla autonomia aos Estados no
plano político, houve uma grande dificuldade de se implantar uma verdadeira
democracia. Isso porque as primeiras décadas daquele século no Brasil foram marcadas
pelo domínio dos grandes proprietários de terra e por eleições fraudulentas, a exemplo
do que sempre ocorreu no Império.
Assim, enquanto na América do Norte a Federação se formou dos Estados para o
centro, criando o poder central, no Brasil a opção por essa forma de Estado teve o
propósito de esvaziar o poder centralizado.
No Brasil, a seqüência de governos ditatoriais observada na segunda metade do
século XX talvez represente o principal fator explicativo da tendência centralizadora
anotada no país àquela época. O processo de redemocratização que vem se
consolidando desde o final da década de 1980 exige medidas descentralizantes,
contempladas pela Constituição Federal de 1988. Entretanto, foram nítidas as
dificuldades de se executar a política de descentralização, principalmente aquela
relacionada aos recursos, em concomitância com a descentralização das
responsabilidades públicas.
Dentre os maiores desafios de um regime federativo está a redução das

disparidades regionais, sendo que no cenário ideal o potencial tributário de cada ente
federativo deveria ser razoavelmente semelhante. Todavia, a inquestionável
concentração regional das atividades econômicas no país conduz a um cenário onde
também as fontes de receitas governamentais estão muito concentradas. Cabe à União,
assim, atuar na intermediação das transferências de recursos de forma a contribuir para a
construção de uma federação minimamente equânime.
Para Afonso (1994), a realidade brasileira se afasta do ideal proposto na
Constituição em virtude do papel ainda substantivo assumido pelo Governo Federal na
gestão de serviços públicos, quando se esperava que seu papel estivesse mais
direcionado para ações nas áreas sociais. A tributação é mais intensa sobre a produção, e
não sobre o patrimônio ou a propriedade, diminuindo o potencial arrecadador de
governos locais, responsáveis pela maior fatia deste tipo de taxação.
A delimitação da atuação dos distintos níveis de governo é outro ponto
controverso, em virtude da falta de uniformidade nas atribuições públicas de cada
governante. Todavia, não chega a ser surpreendente que num país de dimensões
continentais, com indiscutíveis disparidades econômicas, sociais e culturais, as
competências de cada jurisdição apresentem características particulares (AFONSO,
1994).
Conforme Abrucio (2010), no plano das políticas públicas, há cinco grandes
pilares presentes na Constituição de 1988. O primeiro é a busca da universalização das
políticas, com o objetivo de garantia plena dos direitos sociais. O segundo é a
democratização da gestão estatal, tanto no que se refere à participação no plano
deliberativo, como no campo do controle público. O terceiro é o da profissionalização
da burocracia, por meio dos concursos e carreiras públicas, tomada como uma condição
essencial para a qualidade na formulação e implementação das ações governamentais.
Os dois últimos pilares são interligados e fazem parte da dinâmica federativa. Seria,
pois, a descentralização e a preocupação com a interdependência federativa, na forma de
medidas de combate à desigualdade, por meio da cooperação intergovernamental.
O referido autor analisa que a efetivação e a combinação desses pilares não
ocorreram conforme previa as normas constitucionais. Dentre eles, o que mais se
efetivou após a Constituição de 1988 foi à descentralização. Significa não só passar
mais recursos e poder aos governos subnacionais, mas principalmente, promover a
municipalização. Porém, os resultados da municipalização foram bastante díspares,

pois, resultados negativos também foram produzidos. Dentre eles destacam-se a
dependência financeira ou a escassez de recursos para dar conta das demandas dos
cidadãos; baixa capacidade administrativa, o que implica dificuldade para formular e
implementar os programas governamentais e os males que atrapalham a democratização
dos municípios, como por exemplo, o clientelismo ainda bastante presente em alguns
municípios.
A discussão da educação no contexto do federalismo demonstra que mesmo o
país nascendo em uma estrutura de Estado Unitário, o império optou pela divisão das
responsabilidades no que se refere à política educacional. De acordo com a Constituição
Federal de 1827 caberiam as províncias, a responsabilidade pela educação primária,
enquanto o poder central concentrou a maioria dos seus esforços que não foram tantos,
no ensino superior. Essa mesma legislação tinha um enfoque nacional e havia previsto a
gratuidade da educação primária (ABRUCIO, 2010).
O modelo imperial inaugurou a duplicidade de redes no federalismo educacional
brasileiro, como afirma (CURY apud ABRÚCIO, 2010, p. 53): “a estrutura em si, não é
problemática, pois muitos países federativos funcionam assim. O problema é que à
duplicidade se somou, ao longo da história, uma falta de articulação e coordenação entre
as redes de ensino, num ambiente de grande desigualdade no plano subnacional.
A Primeira República continuou com o modelo de duplicidade de redes, mas
dando maior autonomia aos governos estaduais, no bojo do federalismo estadualista que
não vigorava. A constituição de 1891 deixou a cargo dos governadores a definição da
gratuidade e da obrigatoriedade do ensino primário. Os efeitos perversos dessa norma
legal podem ser mais bem compreendidos levando-se em conta duas características da
federação naquele momento: a oligarquização do poder e a existência de uma estrutura
assimétrica – o que provocou o aumento da desigualdade entre os estados ao longo do
período (ABRUCIO, 2010).
Ainda conforme Abrucio (2010), o período “Getúlio Vargas” aumentou a
participação nacional na definição dos rumos educacionais, com a criação do Ministério
dos Negócios da Educação e da Saúde Pública. Porém, a visibilidade da nova estrutura
político-administrativa acontece somente em 1934, com a nomeação de Gustavo
Capanema, cuja gestão durou doze anos. Apesar de ter sido um período reformista,
inclusive do ensino secundário, a escolarização básica da população não sofreu grandes

reformulações, nesse período.
Do ponto de vista federativo, o período não democrático de Vargas no poder,
especialmente em 1937, manteve a estrutura dual das redes, mas com um governo
federal mais forte no plano normativo. O período de 1946-1964 tornaram a federação
brasileira mais dinâmica e mais democrática, combinando os princípios de autonomia e
interdependência do que os momentos anteriores. Pela primeira vez no plano
constitucional, estabeleceu-se uma preocupação, mesmo que incipiente com a maior
coordenação federativa, mesmo que num arremedo de “federalismo cooperativo”. Além
disso, a defesa da descentralização, no que se refere a municipalização ganhou força.
Nesse período houve a confluência de um movimento mais geral em torno do
municipalismo com a participação de Anísio Teixeira e outros que produziram uma
concepção de “federalismo tridimencional” no Plano da Educação. Porém, a
promulgação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional-Lei 4.024/61, “[...] não
expressou os apelos do movimento municipalista no sentido da consolidação de
sistemas de ensino de bases locais” (ARAÚJO, apud ABRUCIO, 2010 p. 55).
O federalismo cooperativo serviu mais para reduzir intervenções centralizadoras
que retirassem a autonomia dos governos subnacionais do que para aumentar a
colaboração intergovernamental com vistas à melhoria e expansão da educação no
Brasil. O governo federal ampliou sua intervenção na educação básica, mudando sua
organização, com a extensão para oito anos de estudo e denominando-a de ensino de
primeiro grau. Ainda nesse ciclo educacional, ocorreu aumento de recursos federais
(instauração do FNDE, em 1968) e de tributos ou transferências obrigatórias destinadas
aos estados e municípios. Abrucio (2010, p. 57) analisa que o conjunto de programas e
o maior intervencionismo da União na educação tiveram dois resultados “uma
combinação entre nacionalização da política e descentralização (tutela) da execução,
além de uma complexificação maior do funcionamento do setor, com mais ações sendo
feitas e mais questões contempladas”.
A relação entre educação e federalismo no regime militar revela que a expansão
dos serviços e dos temas de atuação foi feita sob novas bases políticas, administrativas e
financeiras, por uma forte centralização no plano federal, que se revestia de
características tecnocratas e clientelistas na implementação desconcentrada da política
no plano subnacional. Portanto, nesse período, do ponto de vista federativo, não se

efetivou uma combinação adequada entre nacionalização e a descentralização.
A década de 1980 é marcada pela redemocratização do país e pelo discurso da
descentralização traduzida principalmente como municipalização. As origens disso têm
raízes mais gerais, vinculadas à visão de que o processo descentralizador teria uma
enorme potencialidade democratizadora e aumentaria a eficiência na provisão dos
serviços.
O artigo 211 da Constituição Federal de 1988 resume o modelo federativo ao
propor três coisas: a primeira foi a divisão de competências mais descentralizadas na
execução dos serviços, dando peso importante aos municípios; a segunda foi a adoção
de elementos matizadores da descentralização, no sentido de não tornar um elemento
prejudicial a um pais tão desigual. Nesse sentido, a União desempenha um papel
fundamental produzindo diretrizes e normas nacionais, ao que se soma a sua função
redistributiva e supletiva a fim de garantir a equalização das oportunidades educacionais
e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos
Estados, Distrito Federal e aos Municípios. Este mesmo artigo 211, complementa a
terceira característica com a noção de regime de colaboração. O objetivo seria a
articulação dos entes federativos nas várias ações educacionais que lhes cabem. Nesse
sentido, desenha-se o federalismo cooperativo proposto para a área educacional,
reforçado, após, pela LDB, Lei, nº 9.394/96.
O governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1994-2002) impulsionou
ações nacionalmente, criando também critérios de avaliação para a distribuição de
avaliação. O governo subseqüente, de Luís Inácio Lula da Silva, até a data de hoje, ou
seja, (2003-2010) deu continuidade às ações, aperfeiçoando os indicadores que
mensuram os resultados e ampliou o leque de temas de atuação nacional do governo
federal. Os efeitos desse tipo de coordenação federativa são importantes, porém, não
resolve estruturalmente o problema da cooperação e responsabilização entre os níveis de
governo, ou entidades federativas.
O exemplo mais importante na tentativa de efetivar o regime de colaboração, na
política educacional foi a implementação dos Fundos: o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, em 1996, no
governo de FHC e o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
de Valorização dos Profissionais da Educação, em 2006, no governo Lula.
3 O financiamento da educação básica: FUNDEF e FUNDEB
A educação pública de acordo com as normas legais vigentes deve ser realizada
pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, que tem a
responsabilidade e competência pela manutenção e expansão do sistema de ensino. Para
viabilizar os gastos, foi estabelecida uma estrutura de financiamento assim explicativo.
A União deve aplicar recursos na execução de alguns programas, que caracterizam
ações próprias, além de transferir recursos para os sistemas estaduais e municipais. Na
composição de suas receitas, os estados somam os recursos recebidos da União aos
provenientes de suas fontes, os quais são utilizados na manutenção e expansão de seus
sistemas de ensino. Na composição dos recursos destinados à manutenção e expansão
de suas redes de ensino, os municípios recebem recursos da União e dos Estados, os
quais são somados aos seus recursos próprios (ABRAHÃO, 2005).
Assim, guiados pela norma legal, o regime de financiamento entre os entes
federados deve se pautar pela colaboração, pela ação supletiva e distributiva da União e
dos Estados. Porém, está condicionada à plena capacidade de atendimento e esforço
fiscal de Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Ao analisar a política de financiamento da educação básica no Brasil, a partir
dos anos de 1990, (FARENZENA, 2006 apud FRANÇA, 2007) aponta as seguintes
diretrizes: a) a descentralização como sendo a transferência ou a ampliação de
competências e responsabilidades de planejamento, gestão e controle dos recursos
financeiro; b) O regime de colaboração no financiamento, por meio do
compartilhamento de responsabilidades no aporte de recursos financeiros entre a União,
os Estados e os Municípios. A estabilidade relativa do volume de recursos disponível
para a educação define o atual ordenamento podendo, assim, ser caracterizados: pela
vinculação à manutenção e ao desenvolvimento do ensino de percentuais da receita
resultante de impostos de cada esfera de governo e pela instituição do salário-educação
e, devido a forte predominância dessas, com fontes de financiamento da educação
escolar brasileira.
Em sequência à análise das diretrizes políticas para o financiamento, a autora
citada expõe, ainda: a) a hierarquização da alocação de recursos financeiros, conforme
as responsabilidades e prioridades de cada esfera de governo na garantia dos direitos a
educação e à natureza das despesas e instituições a quem se destinam os recursos; b) a
responsabilização dos órgãos educacionais na gestão financeira da educação, pela

alocação periódica dos recursos do setor educacional aos órgãos executivos de cada rede
pública de ensino; c) o controle público e social da gestão financeira, pela observância à
administração pública, referente à aplicação dos recursos vinculado à priorização
financeira do ensino fundamental e pela atuação de conselhos de acompanhamento e
controle social dos recursos; e, d) a definição de critérios para a fixação e distribuição
dos recursos, diretriz esta oriunda da Emenda Constitucional nº 14/96. Como fatores,
não menos importantes, aparecem às questões federativas.
A atual política de financiamento da educação básica baseia-se tem como carro-
chefe a implementação de Fundos para atender à educação básica, considerado por
alguns estudiosos de uma mini-reforma tributária. O FUNDEF veio congregar
importantes mudanças na gestão de verbas para a educação fundamental no Brasil. Sua
sistemática introduz critérios de rateio e transferência de recursos para um Fundo
voltado, exclusivamente, para a educação fundamental. Os objetivos do Fundo podem
ser assim sintetizados: a) aperfeiçoamento do gerenciamento orçamentário e financeiro
ligado à educação; b) implementação de política redistributiva de correção de
desigualdades sociais e regionais; c) garantia de transparência na gestão dos recursos
para a educação; e d) valorização do magistério.
A avaliação razoavelmente positiva do FUNDEF, pelo menos no que diz
respeito à regularidade no envio de recursos para as administrações subnacionais,
fomentou a discussão para a ampliação da abrangência do Fundo, hoje denominado de
FUNDEB. Neste novo Fundo, não apenas o Ensino Fundamental, mas toda a educação
básica seria contemplada pela vinculação de recursos públicos para o seu financiamento.
A diferença básica do FUNDEB está na sua composição de impostos e
matrículas a serem atendidas. O restante é bastante parecido com o FUNDEF, inclusive
os seus limites. A sua composição, a partir do 4º ano de implantação (2010) passa a ser
de 20% dos impostos estaduais (ICMS, IPVA, ITCM e dívida ativa e juros e multas dos
impostos) e dos federais (FPE, FPM, LC 87/96, IR dos servidores estaduais e
municipais, ITR) transferidos ao governo estadual e aos municipais de cada Estado.
Até o quarto ano, a composição de impostos do novo Fundo será variável. A proporção
dos impostos vinculados anteriormente ao FUNDEF (ICMS, FPM, FPE, IPI-exp LC
87/96) será de 16,25%, no primeiro ano; 17,5%, no segundo; 18,75%, no terceiro;
alcançando os 20%, no quarto, no caso dos impostos não vinculados ao FUNDEF
(IPVA, ITCM, IR dos servidores estaduais e municipais, ITR e dívida ativa dos
impostos). Os percentuais serão de 5%, 10% e 15%, respectivamente, no primeiro,
segundo e terceiro anos, chegando aos 20% só no quarto ano. Na composição do
FUNDEB, não entram os impostos municipais (IPTU, ISS, ITBI e dívida ativa destes
impostos).
A complementação federal para o FUNDEB só será feita quando o valor por
matrícula de cada nível e modalidade de ensino do Fundo de cada Estado não alcançar o
valor mínimo nacional. Esse Fundo é gerido por Conselhos Gestores formados por
representação do poder executivo, estadual e municipal e por representantes da
sociedade civil, na forma da lei complementar. Ele definirá também a distribuição de
responsabilidades e recursos para a educação básica entre o Estado e os Municípios e
ainda, a complementação da União para atendimento das crianças e adolescentes entre 0
e 17 anos de idade somada a população de Jovens e Adultos que não teve acesso à
educação em idade própria. Essa complementação está definida da seguinte forma: 2,0
bilhões de reais em 2007; 3,0 bilhões de reais em 2008; 4,5 bilhões de reais em 2009 e
10% do valor do Fundo a partir de 2010. A Emenda Constitucional nº 53/2006, que
criou o FUNDEB, estabeleceu um prazo de 14 anos a partir da sua promulgação. E
ainda:
A obrigatoriedade da complementação de recursos pela União às

Unidades Federadas poderá sofrer sanção disciplinar, conforme o
estabelecido na citada Ementa, a saber: “o não cumprimento do
disposto nos incisos V e VII do caput do artigo 2º importará crime de
responsabilidade da autoridade competente”. Também o inciso XII
estabelece que a proporção não inferior a 60% de cada Fundo deverá
ser destinada ao pagamento dos profissionais do magistério da
educação básica em efetivo exercício (FRANÇA, 2007, p. 190).
Esse Fundo, segundo Davies (2008), não proporcionará as transformações das

quais necessita a educação básica do nosso país. Para Davies (2008, p.37-38),
A principal fragilidade do FUNDEB, assim como do FUNDEF, é que

traz poucos recursos novos para o sistema educacional como um todo,
uma vez que apenas redistribui 20% de grande parte dos recursos já
constitucionalmente vinculados à educação, entre o governo estadual e
as prefeituras, com base no número de matrículas nos âmbitos de
atuação constitucional prioritária desses governos na educação básica,
o que significa que, quando não houver complementação federal, uns
governos ganharão, mas outros perderão na mesma proporção,
complementação esta que será o único recurso novo para o sistema

educacional em geral que não é tão significativo assim [...].
Nesse sentido, observa-se que os únicos recursos novos destinados para o

conjunto nacional das redes estaduais e municipais são aqueles referentes à
complementação federal que foi irrisória no FUNDEF (menos de 1% da receita nacional
em 2006) e bem pequena no FUNDEB (menos de 5% da receita nacional em 2007 e
10% do total a partir de 2010).
Dentre as questões mais substantivas relacionadas tanto ao FUNDEF quanto ao
FUNDEB está a transferência intergovernamental de recursos. O mecanismo de
funcionamento da vinculação consiste na reunião de parcela de recursos destinados a
estado e municípios em um único Fundo, com posterior redistribuição dos mesmos de
acordo com o número de matrículas em cada jurisdição. Desta forma, é natural que
ocorram transferências entre uma esfera e outra, de acordo com o peso de cada rede de
ensino.
Porém, a distribuição de recursos, no entanto, responde a questão da cobertura
(eficácia) e não tem indicadores referentes à eficiência e a efetividade da política. A
universalização do acesso não é acompanhada de instrumentos que permitam aos
Fundos melhorar a qualidade do gasto da educação no Brasil.
4 CONAE 2010: regime de colaboração e financiamento da educação básica
As deliberações da Conferência Nacional de Educação (CONAE-2010),

realizada em Brasília, no período de 28 de março a 1º de abril de 2010 foram acopladas
em o documento final que resultou de um rico processo de construção coletiva. Decisão
política de submeter ao debate social as idéias e proposições em torno da construção do
Sistema Nacional de Educação, que assegure a articulação entre os entes federados e os
setores da sociedade civil, bem como proposições sobre a articulação desse Sistema e
como se poderia garantir o princípio da gestão democrática. Nas proposições da
CONAE ocorreu, ainda, a proposta de se construir um sistema público de educação,
feita pelo professor José Marcelino Rezende Pinto, da Faculdade de Filosofia, Ciências
e Letras da Universidade de São Paulo de Ribeirão Preto. Neste caso, a gestão caberia
aos municípios ou ainda a localidades do município (CARA, 2010).
A construção de um Sistema Nacional de Educação requer o

redimensionamento da ação dos entes federados, garantindo diretrizes educacionais
comuns a serem implementadas em todo o território nacional, tendo como perspectiva a
superação das desigualdades regionais. Objetiva-se o desenvolvimento de políticas
públicas educacionais nacionais universalizáveis, por meio da regulamentação das
atribuições específicas de cada ente federado no regime de colaboração e da educação
privada pelos órgãos de Estado. O Sistema Nacional de Educação assume, assim, o
papel de articulador, normatizador, coordenador e regulamentador do ensino público e
privado e financiador dos sistemas de ensino públicos (federal, estadual/DF e
municipal), garantindo finalidades, diretrizes e estratégias educacionais comuns, mas
mantendo as especificidades próprias de cada um (BRASIL, 2010).
A ausência de um efetivo Sistema Nacional de Educação configura a forma
fragmentada e desarticulada do projeto educacional, ainda vigente no País. Assim, a sua
criação passa, obrigatoriamente, pela regulamentação do regime de colaboração, que
envolva as esferas de governo no atendimento à população em todas as etapas e
modalidades de educação, em regime de co-responsabilidade, utilizando mecanismos
democráticos, como as deliberações da comunidade escolar e local, bem como a
participação dos profissionais da educação nos projetos político-pedagógicos das
instituições de ensino (BRASIL, 2010).
Como resultado da conferência, o Sistema Nacional de Educação contemplará o
setor público e privado, este em regime de concessão. Atualmente, as instituições
privadas funcionam em regime de autorização. A mudança implica em maior agilidade
na retirada de funcionamento do estabelecimento. A concessão pode ser retirada
automaticamente quando os critérios estabelecidos não são cumpridos.
A regulamentação do Regime de Colaboração deve explicitar a participação da
União na cooperação técnica e, especialmente, na determinação de transferências
regulares e contínuas de recursos financeiros às instituições públicas dos Estados, DF e
Municípios. Essas unidades federativas com baixo índice de desenvolvimento
socioeconômico e educacional (IDH), altas taxas de pobreza, índice de fragilidade
educacional na oferta de EJA, dentre outros, que permitam indicar aqueles que mais
demandam apoio para a garantia do Custo Aluno Qualidade (BRASIL, 2010).
O documento final da CONAE (BRASIL, 2010) traz orientações precisas sobre
a regulamentação, devendo prever meios de superação das desigualdades regionais,
especialmente por meio da construção de uma política de financiamento, ancorada na

perspectiva do CAQi3.
As propostas fortalecem a centralização no regime de colaboração, no sentido de
prever meios de superação das desigualdades regionais, especialmente por meio da
construção de uma política de financiamento, ancorada na perspectiva do CAQi que,
está prescrita na LDB, no PNE (2001-2010), na Emenda Constitucional nº. 53/2006 e na
Lei nº. 11.494/2007, como referências sobre o padrão mínimo de qualidade. O novo
PNE (2011-2020) será a estratégia de implementação do Sistema Nacional de Educação,
e deve tomar a territorialidade como princípio político administrativo, de forma que no
território o direito à educação seja garantido em sua plenitude. O novo Plano deve trazer
as determinações sobre os Conselhos de Educação, os quais devam ser fortalecidos em
suas competências e com dotação orçamentária, cuja implementação deve ocorrer por
meio do Fórum Nacional de Educação.
Para a regulamentação do regime de colaboração entre os entes federados e,
consequentemente, entre os sistemas de ensino, algumas ações devem ser aprofundadas,
como prevê o documento final da CONAE (2010):
a) Ampliar e fiscalizar o atendimento dos programas de renda mínima

associados à educação, a fim de garantir a toda a população o acesso e
a permanência na escola.
b) Estabelecer política nacional de gestão e avaliação educacional,
garantindo mecanismos e instrumentos que contribuam para a
democratização das instituições educativas e dos processos formativos
da escola e do ensino.
c) Assegurar a elaboração e implementação de planos estaduais e
municipais de educação, seu acompanhamento e avaliação, com
ampla, efetiva e democrática participação da comunidade escolar e da
sociedade.
d) Articular a construção de projetos político-pedagógicos e planos de
desenvolvimento institucionais, sintonizados com a realidade e as
necessidades locais.
e) Promover e garantir autonomia (pedagógica, administrativa e
financeira) das instituições de educação básica, profissional,
tecnológica e superior, bem como o aprimoramento dos processos de
gestão, para a melhoria de suas ações pedagógicas.
f) Assegurar a efetivação da autonomia universitária, conforme
preconizado na CF/88.
g) Apoiar e garantir a criação e consolidação de conselhos estaduais e
municipais, plurais e autônomos, com funções deliberativa, normativa
e fiscalizadora, compostos, de forma paritária, por representantes
dos/das trabalhadores/as da educação, pais, gestores/as, estudantes,
3
Sobre o CAQi ver publicação da Campanha Nacional pelos Direitos Humanos, de 2009.
tanto do setor público quanto do privado, bem como conselhos e

órgãos de deliberação coletivos nas instituições educativas, com
diretrizes comuns e articuladas quanto à natureza de suas atribuições,
em consonância com a política nacional, respeitando as diversidades
regionais. Fortalecer e consolidar os conselhos estaduais e municipais
de educação, apoiando sua criação e funcionamento, com dotação
orçamentária e autonomia financeira e de gestão garantidos por lei,
com diretrizes comuns articuladas em consonância com a política
nacional, explicitando a natureza e o objeto de suas competências.
h) Estabelecer mecanismos democráticos de gestão que assegurem a
divulgação, a participação de profissionais da educação, estudantes,
mães/pais e/ou responsáveis e da comunidade local na elaboração e
implementação orgânica de planos estaduais e municipais de
educação, bem como de projetos político-pedagógicos e planos de
desenvolvimento institucionais.
i) Estimular a organização dos sistemas municipais de ensino.
j) Orientar os conselhos municipais de educação, para que se tornem
órgãos de normatização complementar do ensino público municipal e
das instituições privadas de educação infantil, no contexto do SNE,
dando suporte técnico e jurídico efetivo aos municípios que ainda não
constituíram seus conselhos;
k) Estabelecer base comum nacional, de maneira a assegurar formação
básica comum e respeito aos valores culturais e artísticos, nacionais e
regionais – CF de 1988, art. 210 (BRASIL, 2010).
Os desafios estão postos para a efetivação do Regime de Colaboração. No que

se refere ao financiamento da educação constitui tarefa complexa, devido ao
envolvimento entre os diferentes entes federados e a esfera privada, bem como a
inexistência de regulamentação do regime de colaboração entre os entes, à ambígua
relação entre o público e o privado e implementação de uma gestão democrática. Desse
modo, deve ser estabelecida lei específica que defina as competências, a participação
nos investimentos educacionais e as demais responsabilidades de cada ente federado e
devem ser estabelecidos meios de controle e medidas de punição no caso de
descumprimento desse dispositivo legal. A esses aspectos, somam-se a urgência na
definição de padrões mínimos que estabeleçam referenciais para a qualidade da
educação e, em específico, o critério custo-aluno qualidade em todos os níveis, etapas e
modalidades educacionais.
Em relação aos recursos, a CONAE (2010) ressaltou a importância de haver
aumento dos mínimos constitucionais, para 25% para União e 30% para estados, DF e
municípios, cobrando ainda a realização da Reforma Tributária para uma distribuição
mais justa e descentralizada de verbas. É importante destacar a deliberação de que
dinheiro público seja destinado tão somente para escola pública. Hoje há margem para
parcerias público-privadas. E o gestor público da educação deve ser o gestor do recurso

da educação, com acesso a conta bancária específica. Em muitos lugares não é assim.
Considerações Finais
No Brasil, com a Proclamação da República, nasce a Federação na perspectiva

da descentralização. Surge como uma forma de organização capaz de permitir aos entes
federados gozar de maior autonomia do que no Império. Entretanto, um maior grau de
descentralização pode corresponder a um maior grau de desigualdade, a menos que a
união exerça um contrapeso no sentido de implementar ações supletivas. A relação entre
centralização e descentralização e a forma de colaboração ou relacionamento entre a
União e os demais entes federados é fundamental para compreender a política
educacional (SOUSA e OLIVEIRA, 2010).
O direito à educação pressupõe igualdade de condições para todos. Ao
consolidar o Sistema Nacional de Educação, asseguram-se, as políticas e mecanismos
necessários à garantia dos recursos públicos, exclusivamente para a educação pública. E
estes, direcionados à superação do atraso educacional e ao pagamento da dívida social e
educacional do Estado para com a nação, como também a manutenção e
desenvolvimento da educação escolar em todos os níveis e modalidades, em todos os
sistemas de educação, com exclusividade para as instituições públicas na perspectiva da
universalização da educação básica.
A construção do Sistema Nacional de Educação, que dará efetividade ao regime
de colaboração entre os sistemas de ensino, é uma luta histórica dos profissionais da
educação e de toda a sociedade brasileira. Deve-se compreender, portanto, a
necessidade de sua construção e implementação, por meio de uma legislação objetiva
sobre as regras, em que os custos sejam devidamente compartilhados e pautados por
uma política referenciada na unidade nacional, dentro da diversidade.
Na perspectiva do financiamento deve ampliar o investimento em educação pública
em relação ao PIB, na proporção de, no mínimo, 1% ao ano, de forma a atingir, no mínimo, 7%
do PIB até 2011 e, no mínimo, 10% do PIB até 2014, respeitando a vinculação de receitas à
educação definidas e incluindo, de forma adequada, todos os tributos (impostos, taxas e
contribuições). Essa política, ancorada na perspectiva do financiamento da educação
básica, baseado no custo aluno qualidade (CAQi).
Referências
ABRAHÃO, Jorge. Financiamento e gasto público da educação básica no Brasil e

comparações com alguns países da OCDE e América Latina. In: Políticas públicas de
regulação: problemas e perspectivas da educação básica. Educação e Sociedade.
Revista de Ciências da Educação. São Paulo: Cortez, CEDES. Vol. 26, N. Especial 92,
2005.
ABRUCIO, Luiz Fernando. A dinâmica federativa da educação brasileira: diagnóstico e
propostas de aperfeiçoamento. In: OLIVEIRA e SANTANA (Orgs.). Educação e
Federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade. Brasília:
UNESCO, 2010.
AFONSO, J.R.R. Federalismo Fiscal e Reforma Institucional: falácias, conquistas e
descentralização. Nova Economia, v. 4, n. 1, p. 79-106. 1994.
BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo. Rio de Janeiro:
Forense, 1986.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. São Paulo: Saraiva, 1988.
______. LDB: Diretrizes e Bases da Educação Nacional: Lei 9394, de 1996 que
estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. 2. ed. Brasília: Câmara dos
Deputados, 2001.
______. Ministério da Educação e Cultura. Emenda Constitucional Nº 53 de 19 de
dezembro de 2006. Disponível em: <http://www.mec.gov.br>. Acesso em: 20 dez.
2006.
______. Documento Final da CONAE, 2010.
CAFFARATE, Viviane Machado. Federalismo: uma análise sobre sua temática atual.
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DAVIES, Nicholas. FUNDEB: a redenção da educação básica? Campinas, SP: Autores
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FRANÇA, Magna O financiamento da educação básica: do Fundef ao fundeb. In:
CABRAL NETO, Antônio et al. Pontos e contrapontos da política educacional: uma
leitura contextualizada de iniciativas governamentais. Brasília: Líber Livro Editora,
2007.
OLIVEIRA, Romualdo Portela e SOUSA, Sandra Zákia. Introdução. In: OLIVEIRA e

SANTANA (Orgs.). Educação e Federalismo no Brasil: combater as desigualdades,
garantir a diversidade. Brasília: UNESCO, 2010.

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ANPED/ GT 5 (Estado e Políticas Educacionais)

Intercâmbio: “Federalismo e Políticas educacionais na efetivação do direito à educação no Brasil”

O FEDERALISMO E A EDUCAÇÃO NO BRASIL: FINANCIAMENTO DA

Maria Aparecida dos Santos Ferreira1 - UFRN

Palavras - chave: Federalismo, Educação, financiamento

O Federalismo se faz presente, em toda a construção do moderno Estado

estudar e a trabalhar com programas governamentais, em destaque, o financiamento da

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