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NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO § 9º - Cabe à lei complementar:
FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA:
Orçamento público. Orçamento público no Brasil. O ciclo orçamen-
tário. Orçamento programa. Planejamento no orçamento programa.
Orçamento na Constituição da República.
Conceituação e classificação de receita pública.
Classificação orçamentária de receita pública por categoria econô-
mica no Brasil.
Classificação de gastos públicos.
Tipos de créditos orçamentários.
Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar nº 101/2000.
Orçamento público.
Orçamento público no Brasil.
O ciclo orçamentário.
Orçamento programa.
Planejamento no orçamento programa.
Orçamento na Constituição da República.
DOS ORÇAMENTOS
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regi-
onalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de duração continuada.
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prio-
ridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramen-
to de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano pluria-
nual e apreciados pelo Congresso Nacional.
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstra-
tivo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de
isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financei-
ra, tributária e creditícia.
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibili-
zados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desi-
gualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à pre-
visão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da
lei.
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elabo-
ração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentá-
rias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da adminis-
tração direta e indireta bem como condições para a instituição e funciona-
mento de fundos.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreci-
ados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento
comum.
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e
Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e
sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanha-
mento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais
comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com
o art. 58.
§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre
elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das
duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos proje-
tos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenien-
tes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não
poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Con-
gresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este
artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja
alteração é proposta.
§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentá-
rias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao
Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art.
165, § 9º.
§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não
contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo
legislativo.
§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição
do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas corresponden-
tes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou
suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária
anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
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III - a realização de operações de créditos que excedam o montante
das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
Legislativo por maioria absoluta;
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino
e para realização de atividades da administração tributária, como determi-
nado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação
de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas
no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autori-
zação legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos
de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro,
sem prévia autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos
dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou
cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados
no art. 165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autoriza-
ção legislativa.
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de emprésti-
mos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Esta-
duais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com
pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais
de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do
pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata
o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício fi-
nanceiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou
sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercí-
cio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que,
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do
exercício financeiro subsequente.
§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para
atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de
guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no
art. 62.
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos im-
postos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam
os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou con-
tragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias,
compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos
órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da
Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em
duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, §
9º. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Esta-
dos, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites
estabelecidos em lei complementar.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remunera-
ção, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de
carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer
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título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusi-
ve fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser
feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às
projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorren-
tes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias,
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mis-
ta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida nes-
te artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediata-
mente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os
referidos limites. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste ar-
tigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes provi-
dências: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos
em comissão e funções de confiança; (Incluído pela Emenda Constitucio-
nal nº 19, de 1998)
II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não fo-
rem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei
complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o
cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especi-
fique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da
redução de pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará
jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de
serviço. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores se-
rá considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com
atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas
na efetivação do disposto no § 4º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998)
NATUREZA JURÍDICA
Grassa notória divergência entre os doutrinadores no pertinente em se
estabelecer a natureza jurídica do orçamento, alguns destacados estudio-
sos consideram o orçamento corno simples ato administrativo e outros não
menos importantes, consideram-no como uma lei, id est, um ato formal
legal.
Falar da natureza jurídica de um instituto é identificar o que significa
esse instituto no mundo do dever ser.
Régis Fernandes noticia que para León Duguit:
“o orçamento é ao mesmo tempo um ato administrativo em relação aos
gastos, porque basta mera operação administrativa para despesa e em
relação à arrecadação dos tributos, adquire caráter de lei em seu sentido
material, porque gera obrigações fiscais de conteúdo jurídico para o contri-
buinte e é geral e abstrata.”
Para Yves Gandra da Silva Martins, reconhecido tributarista pátrio, e
Celso Ribeiro Bastos, renomado constitucionalista:
“orçamento é materialmente constitucional, posto que é essencial ao
Estado de Direito, que se constitui na vida fiscal e nos gastos públicos."
Entretanto, em que pese essas divergências de ordem doutrinária, é
indiscutível reconhecer que em nosso ordenamento jurídico o orçamento
público é uma Lei em sua natureza, conforme estatui a própria Constituição
Federal de 1988 em seus arts. 165 e seguintes.
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Daí que, para nós não resta dúvida de que o orçamento é lei em senti-
do formal, posto que previsto na lei maior de nosso ordenamento e que
atende os requisitos do processo legislativo tratado no art. 59 da Constitui-
ção Federal de 1988. Logo o orçamento é uma lei ordinária temporária,
haja vista ser elaborada para vigorar num determinado exercício financeiro,
que entre nós é de um ano, conforme preceitua o art. 34 da Lei n. 4.320, de
17 de março de 1964.
O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (apro-
vado por lei) contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a
serem realizadas por um Governo em um determinado exercício (geralmen-
te um ano).
Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram os chamados or-
çamentos tradicionais, que se importavam apenas com o gasto (ênfase
no gasto). Eram meros documentos de previsão de receita e autorização
de despesas sem nenhum vínculo com um sistema de planejamento gover-
namental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar
e decidia-se o que comprar, sem nenhuma prioridade ou senso distributivo
na alocação dos recursos públicos.
O Orçamento evoluiu ao longo da história para um conceito de Orça-
mento-Programa, segundo o qual o Orçamento não é apenas um mero
documento de previsão da arrecadação e autorização do gasto, mas um
documento legal que contém programas e ações vinculados a um processo
de planejamento público, com objetivos e metas a alcançar no exercício (a
ênfase no Orçamento-Programa é nas realizações do Governo).
O Orçamento Público no Brasil (Orçamento Geral da União) inicia-se
com um texto elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder
Legislativo para discussão, aprovação e conversão em lei. O docu-
mento contém a estimativa de arrecadação das receitas federais para
o ano seguinte e a autorização para a realização de despesas do
Governo. Porém, está atrelado a um forte sistema de planejamento
público das ações a realizar no exercício.
O OGU é constituído de três peças em sua composição: o Orçamento
Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investi-
mento das Empresas Estatais Federais.
Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e
controle dos Orçamentos Públicos, que estão definidos no caso brasileiro
na Constituição, na Lei 4.320/64, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes
Orçamentárias e na recente Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsa-
bilidade pelo sistema de Planejamento e Orçamento, e a iniciativa dos
seguintes projetos de lei:
Plano Plurianual (PPA)
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Lei de Orçamento Anual (LOA)
O orçamento público brasileiro.
Suas origens, princípios norteadores e forma de execução
Antônio Carlos da Cunha Gonçalves
1.INTRODUÇÃO
A relevância do tema em apreço e a sua essencialidade para o Estado
seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com princípios
destinados a orientar a futura elaboração legislativa, retirando previamente
do legislador ordinário parcela de seu poder legiferante.
O princípio constitucional da legalidade das despesas públicas, corolá-
rio do princípio da legalidade tributária, conquistado a duras penas, informa-
nos que nenhuma despesa pode ser feita sem uma prévia aprovação
legislativa. No entanto, não podemos esquecer que todo o poder emana do
povo e, em última análise, é ele quem acaba aprovando ou reprovando a
utilização da receita pública em determinada despesa (!).
Como cediço, é a lei do orçamento que fixa as despesas do exercício,
sendo vedada a concessão de créditos ilimitados. Mas de onde surgiu a
ideia de criar um orçamento para gerir a receita pública? Quais são os
princípios que devem ser observados na elaboração de tal planejamento?
Como é elaborado o nosso orçamento? Procuraremos responder essas
perguntas neste ensaio, sem muitas delongas.
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
Um orçamento, em contabilidade e finanças, é a expressão das recei-
tas e despesas de um indivíduo, organização ou governo, relativamente a
um período de execução determinado. Deriva do processo de planejamento
da gestão, onde se deve estabelecer objetivos e metas materializados em
um plano financeiro, isto é, contendo valores em moeda, para o devido
acompanhamento e avaliação da gestão.
Não é apenas a mera fixação de receitas visando o pagamento de cer-
tas despesas, mas sim o direcionamento das receitas públicas para cum-
primento das diversas finalidades estatais, atribuindo verbas a cada uma
das diversas dotações orçamentárias, desdobrando-se cada uma delas em
vários elementos de despesas, atendendo ao princípio da transparência
orçamentária e possibilitando a fiscalização e o controle eficiente dos
gastos públicos pelo Legislativo.
No entanto, o orçamento público não nasceu do modo como o temos
hoje. Como parte do ordenamento jurídico, que é dinâmico e se modifica
conforme a sociedade se evolui, o orçamento público, também, foi se
modificando com o tempo, ganhando cada vez mais um aspecto social e
deixando de ser a simples análise das contas públicas.
Hoje, o exame do orçamento permite identificar o plano de ação gover-
namental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante
eleito estão refletidas ou não nesse programa de governo.
O nosso intuito, nesse artigo, é demonstrar a evolução do orçamento
público desde seu surgimento na Idade Média, passando pela Idade Mo-
derna e chegando à Idade Contemporânea. Mas não é só! Buscaremos
demonstrar a evolução principiológica orçamentária brasileira em nossas
Cartas Constitucionais e, por fim, esclarecer como é elaborado o orçamento
que, hoje, possuímos.
Não temos o intuito de esgotar o assunto, mas de trazer importantes
considerações que, certamente, irão auxiliar o leitor a compreender os
programas contidos em nossas leis orçamentárias, e, principalmente, o
motivo pelo qual o governo decide por executar determinada obra ou colo-
car em prática determinado programa.
Certo é que a Administração é dotada de uma grande parcela de dis-
cricionariedade, no entanto, tal discricionariedade da Administração deve
ser positivada, tornando-se um plano de metas, um orçamento, que como
já sabido, deve ser cumprido.
2.ASPECTOS HISTÓRICOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO
O estudo do orçamento público, com características contemporâneas,
remota à década de 1920 nos Estados Unidos da América, quando a ges-
tão empresarial deu enormes saltos de qualidade, propiciando o desenvol-
vimento de diversas técnicas de gestão e de elaboração do orçamento.
Desde 1916, o francês JULES HENRI FAYOL, em sua
obra Adminstração Industrial e Geral, já defendia que as empresas
eram conjuntos de funções (técnicas, comerciais, financeiras, segurança,
contábil e administrativas). Assim, com o desenvolvimento do pensamento
empresarial e acadêmico, para efetuar o acompanhamento e controle da
função administrativa, era necessário estabelecer mecanismos que propor-
cionassem bases seguras na condução das atividades empresariais. Nesse
sentido, surgiram as técnicas orçamentárias que conhecemos, dentre elas,
o Orçamento Público.
Orçamento Público é o instrumento de planejamento e execução das
finanças públicas. Na atualidade, tal conceito está intimamente ligado à
previsão das Receitas e fixação das Despesas públicas. Em outras pala-
vras, o Orçamento Público é o documento legal (ou o cojunto de documen-
tos legais) contendo aprevisão de receitas e despesas de um gover-
no, durante um determinado exercício.
Na verdade, a origem do orçamento advém desde o período de transi-
ção do Mercantilismo para o Liberalismo. Inicialmente, o orçamento vincu-
lou-se às reivindicações da burguesia, que buscava a limitação dos pode-
res do Soberano que, durante o Absolutismo, era visto como fonte de poder
absoluto, divino, acarretando que a vontade do Rei se confundia com o
próprio ordenamento normativo.
Se, hoje, o orçamento se apresenta como um método utilizado pela
Administração para coordenar as despesas e receitas públicas, imprimindo-
lhe organização e possibilitando um panorama geral dos negócios públicos
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bem como a avaliação e a correção do emprego dos recursos públicos, fato
é que a origem do orçamento não se deu a partir de um olhar financeiro
contemporâneo, que é marcado pela técnica e racionalidade financeiras [01].
As origens históricas do orçamento têm em conta as características so-
ciais, políticas e econômicas existentes na Idade Média, que definiam e
contextualizavam o seu aspecto financeiro.
Como, na época, não existiam os Estados Nacionais, a construção das
relações sociais, econômicas e militares se estabeleciam nos feudos, nas
relações de subordinação dos servos ao senhor feudal, em troca de alimen-
tos, abrigo e segurança, e nas relações de apoio recíproco deste com o
Rei, essencial à segurança e a manutenção daquela sociedade. O Rei
cobrava dos senhores feudais um valor referente à utilização das terras
reais. Tal preço dominial era o que proporcionava a formação e manuten-
ção do exército real.
Na insuficiência dos ingressos dominiais para o atendimento das ne-
cessidades supervenientes e extraordinárias, o Rei lançava tributos adicio-
nais o que, desde já, demonstrava a arbitrariedade na formação e recebi-
mento dos recursos reais. Em outras palavras, o Rei podia dispor de nume-
rários obtidos mediante a cobrança de impostos conforme os desígnios
reais.
Tal situação só foi alterada quando se passou a exigir o consentimento
dos principais vassalos reais para a cobrança dos tributos adicionais,
gerando a impossibilidade do Monarca, coativamente, arrecadar os tributos
almejados.
A partir de então, a instituição de tributos só seria possível se existisse
um caráter extraordinário e o consentimento dos principais súditos, que se
reuniam em conselhos ou assembleias, para autorizar a instituição do
tributo tido como extraordinário e essencial. Nesse sentido, ALIOMAR
BALEEIRO preleciona que:
com o tempo, essas assembleias, em cada país, receberam nomes es-
pecíficos. Viriam a tomar caráter periódico e, no mundo contemporâneo,
passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade
Média, no seio de vários povos da Europa, os monarcas encontravam
dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar
empréstimos forçados, sem o consentimento de certos órgãos colegiados,
que pretendiam falar em nome dos contribuintes. [02]
Diante da mobilização dos barões ingleses, que obrigaram o Rei João-
Sem-Terra a se submeter ao conselho do reino (que mais tarde viria a se
tornar o Parlamento inglês), vedando a cobrança de qualquer tributo sem o
consentimento deste, a assinatura da Magna Carta, em 1215, externou o
sentimento de que o Poder Real deveria ser exercido dentro de limites,
dentre os quais se incluía a impossibilidade de cobrança arbitrária de
tributos.
No Absolutismo, as origens orçamentárias estão identificadas, funda-
mentalmente, à limitação do poder absoluto do soberano por meio de
pressupostos legais que impediam a cobrança arbitrária de tributos.
Se, por um lado, as origens orçamentárias são identificadas nas Revo-
luções Liberais europeias ocorridas, sobretudo, nos séculos XVII e XVIII,
através da exigência de autorização parlamentar para a cobrança de tribu-
tos, por outro, não se pode deixar de reconhecer, nas palavras de RICAR-
DO LOBO TORRES, que:
esses impostos, a rigor, não se confundem com os que permanente-
mente passam a ser cobrados a partir da instauração da estrutura liberal de
Governo, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publi-
cidade que marca os tributos permanentes. [03]
Com a criação do Estado de Direito, fruto das Revoluções Liberais, foi
possível organizar e publicizar as finanças públicas, o que possibilitou o
lançamento e a cobrança regular de tributos efetuados, por uma autoridade
fortalecida devido à unidade nacional, além de definir os requisitos e limites
para a utilização dos recursos públicos.
O fortalecimento da autoridade real, expresso na possibilidade de co-
brança de tributos direta e permanentemente, sem a necessidade de inter-
mediação dos senhores feudais, não significou discricionariedade relativa
às finanças públicas. O Estado liberal traçou limites claros ao exercício do
poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria Constitucional, as
Administraçao financeira e orçamentária
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garantias individuais, a separação dos poderes em Legislativo, Executivo e
Judiciário e a criação de um Parlamento permanente demonstravam a
existência de um novo panorama filosófico, político e econômico que refleti-
ria na própria concepção orçamentária.
Pautado em normas constitucionais, o orçamento liberal tanto assegu-
rava a cobrança permanente de tributos com vistas ao atendimento das
despesas dos Estados Nacionais, como garantia, normativamente, a liber-
dade de seus cidadãos.
Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito, cujos
valores advieram do liberalismo, passando o orçamento a ser utilizado para
a avaliação da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas
públicas [04].
O dogma liberal, que era pautado na ideia de que não cabia ao Estado
a intromissão no setor econômico, estabeleceu um modelo de Estado em
que a preocupação financeira, particularmente a orçamentária, limitava-se a
assegurar a inexistência de déficits fiscais através da harmonização entre
os recursos gastos e os impostos arrecadados [05].
O Estado liberal, identificava-se por um comportamento eminentemente
negativo, limitando-se à interferência mínima na economia. Escreve ALIO-
MAR BALEEIRO que para o liberalismo "o melhor governo seria o que
governasse menos, a melhor despesa a menor possível (...) a sociedade
como estava, a atividade financeira obedecia a uma política eminentemente
conservadora". [06]
Diante da crise do Estado Liberal, ficou evidente a insuficiência desse
modelo orçamentário, já que sequer oferecia soluções às reivindicações
dos direitos sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do século
XIX , nem garantia o pleno funcionamento do mercado ou soluções que
pusessem fim às constantes crises econômicas.
Aconteceu que o agravamento da crise econômica do Estado e a ne-
cessidade de que este interviesse no domínio econômico possibilitou o
advento de um novo modelo de Estado, o Estado de Bem-estar Social.
Nesse contexto, para que o Estado cumprisse o seu novo papel, não
bastava o simples equilíbrio das contas estatais por meio de uma equaliza-
ção entre receitas e despesas; era necessário um, verdadeiro, planejamen-
to financeiro-estatal para atender às novas demandas surgidas.
Nesse contexto, fortalecido com o surgimento da teoria geral de JOHN
MAYNARD KEYNES (Teoria Keynesiana), houve o rompimento da ideia de
um orçamento neutro e se procurou ampliar o papel do Estado na socieda-
de e na economia, custeado através do aumento de tributos e da criação de
outras receitas orçamentárias. Atuando funcionalmente, a atividade finan-
ceira estatal devia orientar-se para influir sobre a conjuntura econômica,
sobrepondo-se à iniciativa privada, inclusive a benefício desta nos momen-
tos de desequilíbrios cíclicos.
Ao aumentar as prestações públicas, sobretudo na esfera da previdên-
cia e seguridade social e dos subsídios, o Estado de Bem-Estar Social criou
um sistema baseado na solidariedade que visava reduzir as desigualdades
sociais.
Noutro giro, no campo econômico, o orçamento passava a ser utilizado
para combater as crises do sistema capitalista e, principalmente, o proble-
ma da falta de empregos. É imperioso ressaltar que a teoria keynesiana foi
fomentada na crise capitalista da terceira década do século XX, período em
que se exigiu do Estado uma maior intervenção sobre o domínio econômi-
co, em busca do crescimento econômico, controlando os preços, instituindo
monopólios e criando barreiras aos mercados internos.
Estudando a forte influência keynesiana sobre o orçamento, ALIOMAR
BALEEIRO, escreveu que o orçamento se inclina a transformar-se em
alavanca de comando da conjuntura econômica. Diante disso:
as ideias e práticas buscam empregar o orçamento como o aparelho
para combater fases de depressão e de desemprego, promover investimen-
tos, ou para conter os quadros inflacionários. Os velhos princípios de técni-
ca orçamentária consagrados pelas gerações anteriores, vergam ao peso
dessa tarefa enorme.[07]
Nesse sentido, o orçamento deixa de ser mero documento financeiro
ou contábil para passar a ser o instrumento de ação do Estado.
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Através dele é que se fixam os objetivos a serem atingidos pelo Esta-
do. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de intervenção no
domínio econômico. Em resumo, o orçamento deixou de ser um mero
documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas
para se constituir em um documento dinâmico, solene, de atuação do
Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos.
Assim, os governos contemporâneos não se resignam a planejar ape-
nas a administração pública e passaram a planejar, também, a economia,
colocando-a como centro da política.
Essa nova perspectiva resultou na alteração da perspectiva eminente-
mente política do orçamento, que servia, sobretudo, como escudo de
defesa dos contribuintes para conter as despesas governamentais e, impli-
citamente, o aumento na tributação e passou a ser utilizado pelos governos
para o planejamento econômico recaindo sobre todos os setores da eco-
nomia.
Usando as palavras de RINALDO SEGUNDO:
Os sucessivos déficits orçamentários, as exacerbadas subvenções ao
capital privado e o volume de receitas incompatíveis com as despesas a
serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram à crise do Estado de
Bem-estar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenham-se modelos
de superação da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o
neoliberalismo tem sido a alternativa. Redução dos gastos sociais e redu-
ção de intervenção estatal na ordem econômica compõe algumas das
características desse Estado Mínimo. Para outros, a alternativa estaria
fundada na redução dos excessos provenientes duma época em que a
doutrina Keyneseana dominava a política econômica e fiscal dos Estados.
Na formação dessa nova concepção fiscal, retoma-se a preocupação com a
compatibilização entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em
que a saúde financeira do Estado é mantida por suas próprias fontes. A Lei
de Responsabilidade Fiscal reforçaria essa perspectiva.
Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor
interpretação é aquela que procura redirecionar os gastos públicos para os
setores mais carentes de cidadania. A própria Constituição Federal de
1988, numa interpretação calcada na vedação do retrocesso, desautoriza a
interpretação que propõe a redução dos gastos sociais. Contrariamente, os
gastos sociais devem ser empregados em maior volume e de forma mais
racional. [08]
No Brasil, a partir da Lei nº. 4.320, de 17.03.1964, e com o advento da
Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000, o orçamento público ganhou
o status com de orçamento-programa, integrado aos sistemas de contabili-
dade pública. Em direito administrativo brasileiro, o orçamento público é o
ato administrativo através do qual o Poder Legislativo autoriza o Poder
Executivo a executar determinada despesa pública, destinada a cobrir o
custeio do ente ou a seguir a sua política econômica.
O orçamento público brasileiro, conforme estudaremos adiante, com-
preende a elaboração e a execução de três leis básicas: (i) o Plano Pluria-
nual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Orçamentárias ("LDO") e a Lei de
Orçamento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam o planejamento e
a execução das políticas públicas de cada ente da Federação.
3.OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO ORÇAMENTO PÚBLICO
BRASILEIRO
Ensina-nos RICARDO LOBO TORRES, que:
Os princípios, sendo enunciados genéricos que quase sempre se ex-
pressam em linguagem constitucional ou legal, estão a meio passo entre os
valores e as normas na escala da concretização do direito e com eles não
se confundem. Os princípios representam o primeiro estágio de concretiza-
ção dos valores jurídicos a que se vinculam. A justiça e a segurança jurídi-
ca começam a adquirir concretitude normativa e ganham expressão escrita.
Mas os princípios ainda comportam grau elevado de abstração e indetermi-
nação. (...) Os princípios financeiros são dotados de eficácia, isto é, produ-
zem efeitos e vinculam a eficácia principiológica, conducente à normativa
plena, e não a eficácia própria da regra concreta, atributiva de direitos e
obrigações. [09]
Nesse sentido, JORGE MIRANDA afirma que:
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
Os princípios não se colocam, pois, além ou acima do Direito (ou do
próprio Direito positivo); também eles - numa visão ampla, superadora de
concepções positivistas, literalista e absolutizantes das fontes legais -
fazem parte do complexo ordenamental. Não se contrapõem às normas,
contrapõem-se tão-somente aos preceitos; as normas jurídicas é que se
dividem em normas-princípios e normas-disposições. [10]
Como resultado da história da gestão dos recursos públicos, os princí-
pios orçamentários foram desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudência,
permitindo que as normas orçamentárias adquirissem crescente eficácia, ou
seja, que produzissem o efeito desejado, tivessem efetividade social e
fossem observadas por seus receptores, em especial o administrador.
Como princípios informadores do direito, os princípios orçamentários
foram sendo, gradativa e cumulativamente, incorporados ao sistema norma-
tivo, projetando efeitos sobre o processo legislativo, possibilitando a colma-
tagem das lacunas existentes no ordenamento e auxiliando na interpreta-
ção do direito orçamentário, colaborando no exercício da função jurisdicio-
nal ao permitir a aplicação de uma norma a uma situação não regulada
especificamente.
Alguns desses princípios foram adotados determinados momentos por
condizerem com as necessidades da época e posteriormente abandona-
dos, ou pelo menos transformados, relativizados, ou mesmo mitigados, é o
que ocorreu, por exemplo, com o princípio do equilíbrio orçamentário, tão
precioso ao Estado Liberal do século XIX, como visto no Capítulo 1 deste
ensaio, e que foi em parte relativizado com o advento do Estado do Bem-
estar social no período pós-guerra.
Nas décadas de oitenta e noventa, o princípio do equilíbrio orcamentá-
rio foi revigorado com uma nova roupagem em face dos crescen-
tes déficits estruturais advindos da dificuldade do Estado em financiar os
extensos programas de segurança social e de alavancagem do desenvol-
vimento econômico.
Nossas Constituições, desde a Imperial até a atual, sempre deram tra-
tamento privilegiado à matéria orçamentária. De maneira crescente, foram
sendo incorporados novos princípios orçamentários às várias cartas consti-
tucionais reguladoras do Estado brasileiro, conforme passaremos a anali-
sar.
Foi com a Constituição Imperial, outorgada em 25.03.1824, que se ins-
taurou, no Brasil a ordem constitucional. Tal diploma constitucional, de
conturbada elaboração (sendo redigido, às portas fechadas, por um grupo
de dez cidadãos pertencentes ao Partido Português), em seus artigos 171 e
172, instituiu as primeiras normas sobre o orçamento público brasileiro,
estatuindo a reserva de lei - a aprovação da peça orçamentária deveria
observar um regular processo legislativo - e a reserva de parlamento - a
competência para a aprovação é privativa do Poder Legislativo, sujeita à
sanção do Poder Executivo - para a aprovação do orçamento. Eis os dispo-
sitivos em comento:
Art. 171. Todas as contribuições directas, á excepção daquellas, que
estiverem applicadas aos juros, e amortisação da Divida Publica, serão
annualmente estabelecidas pela Assembléa Geral, mas continuarão, até
que se publique a sua derogação, ou sejam substituidas por outras.
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos ou-
tros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas Repartições,
apresentará na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver
reunida, um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do
anno antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despezas
publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuições, e
rendas publicas. [11] (SIC)
Inseriu-se, também, o princípio da anualidade ou temporalidade, que
significa que a autorização legislativa do gasto deve ser renovada a cada
ano, pois o orçamento era para viger por um ano, sendo a sua elaboração
uma competência do Ministro da Fazenda, e cabendo à Assembleia-Geral a
sua discussão e aprovação.
Com a inserção da anualidade, fixou-se o princípio da legalidade da
despesa - advindo do princípio geral da submissão da Administração à lei -
onde a despesa pública deve ter prévia autorização legal. Todavia, no
período compreendido entre 1822 e 1829, o Brasil somente teve orçamen-
tos para a Corte e a Província do Rio de Janeiro, não sendo observado
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o princípio da universalidade, o qual previa que o orçamento deveria conter
todas as receitas e despesas da entidade, de qualquer natureza, procedên-
cia ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios.
Somente com o Decreto Legislativo de 15.12.1830 é que o primeiro or-
çamento geral do Império brasileiro veio a ser aprovado, referente ao
exercício de 1831/32. Tal orçamento continha normas relativas à elabora-
ção dos orçamentos futuros e dos balanços, à instituição de comissões
parlamentares para o exame de qualquer repartição pública e à obrigatorie-
dade dos ministros de Estado apresentarem relatórios impressos sobre a
situação dos negócios a cargo das respectivas pastas e a utilização das
verbas sob sua responsabilidade.
A reforma da Constituição Imperial de 1824, em 12.08.1834, regulou o
funcionamento das assembleias legislativas provinciais definindo-lhes a
competência na fixação das receitas e despesas municipais e provinciais,
bem como regrando a repartição entre os municípios e a sua fiscalização.
Com o advento do governo republicano e a promulgação da Constitui-
ção da República dos Estados Unidos do Brasil, em 24.02.1891, foram
introduzidas profundas alterações no processo orçamentário. A elaboração
do orçamento passou à competência privativa do Congresso Nacional
(artigo 34, 1º, CR/1891), no entanto, nas palavras de ARIZIO DE VIANA, "a
iniciativa sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante
entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comissão parlamen-
tar de finanças na confecção da lei orçamentária" [12].
Contudo, a experiência orçamentária da República Velha se revelou
inadequada. Os parlamentos, em toda parte, são mais sensíveis à criação
de despesas do que ao controle do déficit. A reforma Constitucional de
1926 tratou de eliminar as distorções observadas no orçamento da Repú-
blica, a qual ALIOMAR BALEEIRO costumeiramente chamava de "o parto
da montanha". Buscou-se, para tanto, promover duas alterações significati-
vas: (i) a proibição da concessão de créditos ilimitados e (ii) a introdução do
princípio constitucional da exclusividade, ao inserir-se preceito prevendo:
Art. 34. (...)
§ 1º As leis de orçamento não podem conter disposições estranhas à
previsão da receita e à despesa fixada para os serviços anteriormente
criados.
Não se incluíam nessa proibição (i) a autorização para abertura de cré-
ditos suplementares e para operações de crédito como antecipação da
receita e a (ii) determinação do destino a dar ao saldo do exercício ou do
modo de cobrir o deficit.
O princípio da exclusividade, ou da pureza orçamentária, limita o con-
teúdo da lei orçamentária, impedindo que nela se pretendam incluir normas
pertencentes a outros campos jurídicos, como forma de se tirar proveito de
um processo legislativo mais rápido, as denominadas "caudas orçamentá-
rias" (tackings dos ingleses, os riders dos norte-americanos, ou
os Bepackungen dos alemães, ou ainda os cavaliers budgetaires dos
franceses). Prática essa denominada por EPITÁCIO PESSOA, em 1922, de
"verdadeira calamidade nacional" e pelo saudoso RUY BARBOSA como
"orçamentos rabilongos", que introduziram o registro de hipotecas no Brasil
e até a alteração no processo de desquite propiciaram. Essa foi a primeira
inserção deste princípio em textos constitucionais brasileiros, já na sua
formulação clássica, segundo a qual a lei orçamentária não deveria conter
matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa, ressalva-
das: a autorização para abertura de créditos suplementares e para opera-
ções de crédito como antecipação de receita; e a determinação do destino
a dar ao saldo do exercício ou do modo de cobrir o déficit.
O princípio da exclusividade sofreu duas modificações na Constituição
da República Federativa do Brasil de 05.10.1988. Na primeira, não mais se
autoriza a inclusão na lei orçamentária de normas sobre o destino a dar ao
saldo do exercício como o fazia a Constituição da República Federativa do
Brasil, de 24.01.1967. Na segunda, podem ser autorizadas quaisquer
operações de crédito, por antecipação de receita ou não.
A mudança refletiu um aprimoramento da técnica orçamentária, princi-
palmente, com o advento da Lei nº 4.320, de 17.03.1964, que regulou a
utilização dos saldos financeiros apurados no exercício anterior pelo Tesou-
ro ou entidades autárquicas e classificou como receita do orçamento o
produto das operações de crédito.
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934,
promulgada 16.07.1934, que reformou profundamente a organização da
chamada República Velha (buscando "organizar um regime democrático,
que assegure à Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bem-estar social
e econômico", segundo o próprio preâmbulo) restaurou, no plano constitu-
cional, a competência do Poder Executivo para elaboração da proposta,
que passou à responsabilidade direta do Presidente da República.
Cabia ao Poder Legislativo a análise e votação do orçamento, que po-
dia, inclusive, ser emendado. Além disso, a Constituição de 1934 estabele-
ceu que a despesa deveria ser discriminada, obedecendo, pelo menos a
parte variável, à rigorosa especialização. Trata-se do princípio da especifi-
cação, ou especialidade, ou ainda, da discriminação da despesa, que se
confunde com a própria questão da legalidade da despesa pública e é a
razão de ser da lei orçamentária, prescrevendo que a autorização legislati-
va se refira a despesas específicas e não a dotações globais.
O princípio da especialidade abrange tanto o aspecto qualitativo dos
créditos orçamentários quanto o quantitativo, vedando a concessão de
créditos ilimitados. Tal princípio só veio a ser expresso quando promulgada
a Constituição de 1934, encerrando a explicitação da finalidade e da natu-
reza da despesa e dando efetividade à indicação do limite preciso do gasto,
ou seja, a dotação. Tal norma de limitação dos créditos orçamentários
permaneceu em quase todas as constituições subsequentes à reforma de
1926, sendo exceção a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, outor-
gada por Getúlio Vargas em 10.11.1937.
Expõe EBER SOEHLER SANTA HELENA, que:
O princípio da especificação tem profunda significância para a eficácia
da lei orçamentária, determinando a fixação do montante dos gastos,
proibindo a concessão de créditos ilimitados, que na Constituição de 1988,
como nas demais anteriores, encontra-se expresso no texto constitucional,
art. 167, VII (art. 62, § 1º, "b", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Pode ser
também de caráter qualitativo, vedando a transposição, remanejamento ou
a transferência de recursos de uma catergora (SIC) de programação para
outra ou de um órgão para outro, como hoje dispõe o art. 167, VI (art. 62,
§1º, "a", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Ou, finalmente pode o princípio
referir-se ao aspecto temporal, limitando a vigência dos créditos especiais e
extraordinários ao exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se
o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, caso em que reabertos nos limites dos seus saldos, serão incor-
porados ao orçamento do exercício financeiro subsequente, ex vi do atual
art. 167, § 2º (art. 62, § 4º, na de 1969 e sem previsão na de 1946). [13]
Tal princípio, no entanto, não constou da Constituição dos Estados
Unidos do Brasil de 1937, outorgada em 10.11.1937 (mesmo dia em que foi
implantado o regime ditatorial do Estado Novo), que previa a aprovação
pelo Legislativo de verbas globais por órgãos e entidades.
Nessa Constituição, a elaboração do orçamento continuava sendo de
responsabilidade do Poder Executivo - agora a cargo de um departamento
administrativo a ser criado junto à Presidência da República - e seu exame
e aprovação seria da competência da Câmara dos Deputados e do Conse-
lho Fiscal.
Durante o Estado Novo, entretanto, tal prerrogativa não chegou a ser
exercida, uma vez que as casas legislativas não foram instaladas e os
orçamentos do período compreendido entre 1938 e 1945 terminaram sendo
elaborados e aprovados pelo Presidente da República, com o assessora-
mento do recém criado Departamento Administrativo do Serviço Público
("DASP"). Assim, o período do Estado Novo marcou de forma indelével a
ausência do estado de direito, demonstrando cabalmente a importância da
existência de uma lei orçamentária, soberanamente aprovada pelo Parla-
mento, para a manutenção dos poderes constituídos, esteio da democracia.
Com o fim do Estado Novo, em 18.09.1946, foi promulgada a Constitui-
ção dos Estados Unidos do Brasil de 1946, que junto do Ato das Disposi-
ções Constitucionais Transitórias, de mesma data, consagrou as liberdades
individuais previstas na Constituição de 1934, que haviam sido retiradas
pela Constituição de 1937 (igualdade de todos perante a lei; liberdade de
manifestação, consciência e crença, inviolabilidade do sigilo de correspon-
dência, separação dos Poderes, dentre outros) e no campo financeiro
reafirmou a competência do Poder Executivo quanto à elaboração da
proposta orçamentária, devolvendo ao Poder Legislativo suas prerrogativas
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quanto à análise e aprovação do orçamento, inclusive emendas à proposta
do governo. Além disso, manteve intactos os princípios orçamentários até
então consagrados.
Sob a égide da Constituição de 1946 foi aprovada e sancionada a Lei
nº 4.320, de 17.03.64, estatuindo "Normas Gerais de Direito Financeiro
para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal". Verdadeiro estatuto das
finanças públicas, com statusde Lei Complementar, que incorporou impor-
tantes avanços em termos de técnica orçamentária, inclusive com a intro-
dução da técnica do orçamento-programa a nível federal. A Lei nº 4.320/64,
em seu artigo 15, estabeleceu que a despesa fosse discriminada no mínimo
por elementos ("Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa
far-se-á no mínimo por elementos." Dispositivo que teve a expressão no
mínimo vetada pelo Presidente da República João Goulart, veto que foi
derrubado pelo Congresso Nacional, conforme publicado no Diário Oficial
do dia 05.05.1964).
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1967 ("promulga-
da" em 15.03.1967, buscando legalizar e institucionalizar o regime militar,
decorrente da Revolução de 1964) registrou pela primeira vez em um texto
constitucional o princípio do equilíbrio orçamentário.
O axioma clássico de boa administração para as finanças públicas per-
deu seu caráter absoluto, tendo sido abandonado pela doutrina o equilíbrio
geral e formal, embora não se deixe de postular a busca de um equilíbrio
dinâmico. Inserem-se neste contexto as normas que limitam os gastos com
pessoal, acolhidas nas Constituições de 1967 e de 1988 [14] e a vedação à
realização de operações de créditos que excedam o montante das despe-
sas de capital (art. 167, III, da CF/88). Assim, atualmente, não mais se
busca o equilíbrio orçamentário formal, mas sim o equilíbrio amplo das
finanças públicas, como nos ensina MARCO NÓBREGA ao analisar a Lei
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000) e o
princípio do equilíbrio:
O grande princípio da Lei de Responsabilidade Fiscal é o princípio do
equilíbrio fiscal. Esse princípio é mais amplo e transcende o mero equilíbrio
orçamentário. Equilíbrio fiscal significa que o Estado deverá pautar sua
gestão pelo equilíbrio entre receitas e despesa. Dessa forma, toda vez que
ações ou fatos venham a desviar a gestão da equalização, medidas devem
ser tomadas para que a trajetória de equilíbrio seja retomada. [15]
Os princípios da unidade e da universalidade também sofreram altera-
ções na Constituição de 1967. Tais princípios são complementares e pre-
veem que todas as receitas e todas as despesas de todos os Poderes,
órgãos e entidades devem estar consignadas num único documento, numa
única conta, de modo a evidenciar a completa situação fiscal para o perío-
do.
A partir de 1967, a Constituição deixou de consignar expressamente o
mandamento de que o orçamento seria uno, inserto nas Cartas Constituci-
onais brasileiras desde 1934. Coincidentemente, foi nessa Constituição
que, ao lado do orçamento anual, introduziu-se o orçamento plurianual de
investimentos. Surgia, assim, um novo princípio constitucional-
orçamentário, o da programação – a programação constante da lei orça-
mentária relativa aos projetos com duração superior a um exercício finan-
ceiro devem observar o planejamento de médio e longo prazo constante de
outras normas preordenadoras.
Sem ferir o princípio da unidade, por se tratar de instrumento de plane-
jamento complementar à autorização para a despesa contida na lei orça-
mentária anual, ou o princípio da universalidade, que diz respeito unica-
mente ao orçamento anual, o princípio da programação veio propiciar uma
ligação entre o planejamento de médio e longo prazo com o orçamento
anual. O Orçamento Plurianual de Investimentos ("OPI") não chegou a ter
eficácia, não encontrando abrigo na Constituição de 1988, que estabeleceu,
ao invés, um Plano Plurianual ("PPA").
Não obstante o fato das Constituições e das legislação infraconstitucio-
nal alardearem os princípios da universalidade e unidade orçamentária, na
prática, até a metade da década de 80, parcela considerável dos dispên-
dios da União não passavam pelo Orçamento Geral da União ("OGU"). O
orçamento discutido e aprovado pelo Congresso Nacional não incluía os
encargos da dívida mobiliária federal, os gastos com subsídios e pratica-
mente a totalidade das operações de crédito de responsabilidade do Tesou-
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
ro, como fundos e programas. Tais despesas eram realizadas autonoma-
mente pelo Banco Central ("BACEN") e Banco do Brasil ("BB") por intermé-
dio dos denominados Orçamento Monetário ("OM"), do BACEN, e Conta-
movimento, do BB. Ainda tinha-se o chamado Orçamento-SEST, que
consistia no orçamento de investimento das empresas estatais (empresas
públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas
direta ou indiretamente pela União). Todos estes documentos eram apro-
vados, exclusivamente, pelo Presidente da República. [16]
Somente a partir de 1984, com a gradativa inclusão no OGU do OM, e
com a extinção da Conta-movimento, no Banco do Brasil e de outras medi-
das administrativas, coroadas pela promulgação da Carta Constitucional de
1988, é que se passou a dar efetividade aos princípios da unidade e da
universalidade orçamentária. [17]
A aplicação do princípio da unidade foi elastecido, na Constituição de
1988. No entanto, embora o parágrafo quinto de seu artigo 165 diga o que
"A lei orçamentária anual compreenderá", deixou de fora do orçamento
fiscal as ações de saúde e assistência social, tipicamente financiadas com
os recursos ordinários do Tesouro Nacional, para compor com elas um
orçamento distinto, em relação promíscua com as prestações da Previdên-
cia Social, que também foi merecedora de tratamento em documento
separado, observadas em seu âmbito a unidade e a universalidade, já que
se trata de um sistema distinto de prestações e contraprestações de caráter
continuado, que deve manter um equilíbrio econômico- financeiro auto-
sustentado.
Outra inovação da Constituição de 1988 foi o orçamento de investimen-
tos das empresas estatais. Não há aqui, entretanto, quebra da unidade
orçamentária, uma vez que se trata, obviamente, de um segmento nitida-
mente distinto do orçamento fiscal, a não ser no que se refere àquelas
unidades empresariais dependentes de recursos do Tesouro Nacional para
sua manutenção, caso em que devem ser incluídas integralmente no orça-
mento fiscal, como vem ocorrendo por força de disposições contidas na
últimas LDOs.
A adoção do Orçamento de Investimento nas empresas nas quais a
União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a
voto, nos termos do artigo 165, § 5º, correspondeu a um avanço na aplica-
ção do princípio da universalidade dos gastos, ainda que excluídos os
dispêndios relativos à manutenção destas entidades.
O princípio da não afetação de receitas determina que essas não se-
jam previamente vinculadas a determinadas despesas, a fim de que este-
jam livres para sua alocação racional, no momento oportuno, conforme as
prioridades públicas. A Constituição de 1967 o adotou, ressalvada a sua
aplicação nos impostos únicos e naqueles tributos cuja própria Constituição
e as leis complementares vedava. A Carta de 1988, por sua vez, restringe a
aplicação de tal princípio aos impostos, observadas as exceções indicadas
própria Constituição, não permitindo sua ampliação mediante lei comple-
mentar.
A Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 01.03.1994, ao criar o
Fundo Social de Emergência ("FSE") e desvincular, ainda que somente
para os exercícios financeiros de 1994 e 1995, 20% (vinte por cento) dos
impostos e contribuições da União, demonstrou a necessidade de se permi-
tir a flexibilidade na alocação dos recursos na elaboração e execução
orçamentária.
A Constituição de 1988, ainda, inovou em termos de constitucionaliza-
ção de princípios regentes dos atos administrativos em geral e aplicando-os
à matéria orçamentária, elevando a nível constitucional os princípios da
clareza e da publicidade, a exemplo do previsto no art. 165, § 6º - que
determina que o projeto da lei orçamentária venha acompanhado de de-
monstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decor-
rentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza
financeira, tributária e creditícia - e no art. 165, §3º - que estipula a publica-
ção bimestralmente de relatório resumido da execução orçamentária.
4.AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS BRASILEIRAS E A EXECUÇÃO DO
ORÇAMENTO
Como cediço e já ressaltado no Capítulo 1 deste ensaio, o orçamento
público brasileiro compreende a elaboração e a execução de três leis
básicas: (i) o Plano Plurianual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Orçamentárias
("LDO") e a Lei de Orçamento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam
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o planejamento e a execução das políticas públicas de cada ente da Fede-
ração (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). Nesse capítulo,
analisaremos cada uma das leis, buscando demonstrar a sua função no
sistema orçamentário brasileiro, e de que forma respeitam os orçamentários
pátrios, vistos no Capítulo 2.
4.1.O Plano Plurianual
O Plano Plurianual ("PPA"), no Brasil, previsto no artigo 165
da Constituição Federal de 1988, e regulamentado pelo Decreto nº 2.829,
de 29.10.1998, em plena compatibilidade com o princípio do orçamento
investimento, estabelece as medidas, gastos e objetivos a serem seguidos
pela Administração ao longo de um período (exercício) de quatro anos.
É aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de
tramitação e tem vigência do segundo ano de um mandato do Poder Exe-
cutivo até o final do primeiro ano do mandato seguinte.
Nele se prevê a atuação do Governo, durante o período mencionado,
em programas de duração continuada já instituídos ou a instituir no médio
prazo, buscando o cumprimento do princípio da continuidade da prestação
do serviço público, em prol do interesse público.
Com a obrigatoriedade do PPA, tornou-se obrigatório o Governo plane-
jar todas as suas ações e também seu orçamento de modo a não ferir as
diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em pro-
gramas estratégicos previstos na redação do PPA para o período vigente. A
Constituição, também, sugere que a iniciativa privada volte suas ações de
desenvolvimento para as áreas abordadas pelo plano vigente.
O PPA é dividido em planos de ações, e cada plano deverá conter: (i)
objetivo, órgão do Governo responsável pela execução do projeto, (ii) o
valor, (iii) o prazo de conclusão, (iv) as fontes de financiamento, (v) o indi-
cador que represente a situação que o plano visa alterar, (vi) a necessidade
de bens e serviços para a correta efetivação do previsto, (vii) a regionaliza-
ção do plano, etc.
Cada um desses planos (ou programas), será designado a uma unida-
de responsável competente, mesmo que durante a execução dos trabalhos
várias unidades da esfera pública sejam envolvidas. Também será desig-
nado um gerente específico para cada ação prevista no Plano Plurianual,
por determinação direta da Administração Pública.
O Decreto nº 2.829, 29.10.1998, que regulamentou o PPA prevê que
sempre se deve buscar a integração das várias esferas do poder públi-
co (federal, estadual e municipal), e também destas com o setor privado.
A cada ano, deverá ser realizada uma avaliação do processo de anda-
mento das medidas a serem desenvolvidas durante o período quadrienal –
não só apresentando a situação atual dos programas, mas também suge-
rindo formas de evitar o desperdício de dinheiro público em ações não
significativas. Com base nesta avaliação é que serão traçadas as bases
para a elaboração do orçamento anual.
A avaliação anual poderá se utilizar de vários recursos para sua efeti-
vação, inclusive de pesquisas de satisfação pública, quando viáveis.
Embora teoricamente todos os projetos do PPA sejam importantes e
necessários para o desenvolvimento sócio-econômico do ente, dentro do
mesmo devem ser estabelecidos projetos que detêm de maior prioridade na
sua realização.
4.2.A Lei de Diretrizes Orçamentárias
A Lei de Diretrizes Orçamentárias ("LDO") tem a finalidade precípua de
orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e de
investimento das empresas estatais. Busca sincronizar a Lei Orçamentária
Anual ("LOA") com as diretrizes, objetivos e metas da administração públi-
ca, estabelecidas no PPA, em estrita observância aos princípios do orça-
mento investimento e da unidade orçamentária.
De acordo com o parágrafo 2º, do art. 165, da Constituição Federal de
1988, a LDO (i) deverá trazer as metas e prioridades da administração
pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subse-
quente, (ii) orientará a elaboração da LOA, (iii) disporá sobre as alterações
na legislação tributária e (iv) estabelecerá a política de aplicação das agên-
cias financeiras oficiais de fomento.
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
Em observância do princípio da anualidade orçamentária, a LDO será
elaborada, anualmente, pela Administração e aprovada pelo Poder Legisla-
tivo que, após aprovação, devolverá ao Executivo para sação. É importante
destacar que a Constituição de 1988 não prevê a possibilidade de rejeição
do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, uma vez que prescreve, em
seu art. 57, §2º, que a sessão legislativa não será interrompida sem a
aprovação do projeto, logo, o projeto após entregue pelo Executivo deverá
ser analisado e encaminhado para aprovação.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de
04.05.2000) ampliou a importância da LDO, determinando a previsão de
várias outras situações, além das previstas na Constituição. São elas (i)
estabelecer os critérios para o congelamento de dotações, quando as
receitas não evoluírem de acordo com a estimativa orçamentária; (ii) esta-
belecer controles operacionais e suas regras de atuação para avaliação
das ações desenvolvidas ou em desenvolvimento; (iii) estabelecer as
condições de ajudar ou subvencionar financeiramente instituições privadas,
fornecendo o nome da instituição, valor a ser concedido, objetivo etc.,
sendo importante ressaltar que serão nulas as subvenções não previstas
na LDO, excluindo casos de emergência; (iv) estabelecer condições para
autorizar os entes a auxiliar o custeio de despesas próprias de outros
entes, como por exemplo, gastos de quartel da Polícia Militar, de Cartório
Eleitoral, Recrutamento Militar, de atividades da Justiça etc.; (v) estabelecer
critérios para o início de novos projetos, após o adequado atendimento dos
que estão em andamento; (vi) estabelecer critérios de programação finan-
ceira mensal; (vii) estabelecer o percentual da receita corrente líquida a ser
retido na peça orçamentária, como Reserva de Contingência.
Além do estabelecimento e definição dos itens acima, a LDO deverá
ser acompanhada dos chamados Anexos de Metas Fiscais. Esses Anexos
deverão conter: (i) metas anuais para receitas, despesas, resultados nomi-
nal e primário e montante da dívida para o exercício a que se referirem e
para os dois exercícios seguintes; (ii) a avaliação do cumprimento das
metas relativas ao ano anterior; (iii) o demonstrativo das metas anuais,
instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resulta-
dos pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três últimos exercí-
cios, evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da
política vigente; (iv) o demonstrativo da evolução do patrimônio líquido nos
últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos
obtidos com a alienação de ativos; (v) a avaliação financeira e atuarial de
todos os fundos e programas de natureza atuarial; (vi) o demonstrativo da
estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expan-
são das despesas obrigatórias de caráter continuado; (vii) a avaliação dos
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas, infor-
mando as providências, caso se concretizem, como por exemplo, é impor-
tante verificar os processos judiciais de devolução de tributos questioná-
veis, ou demanda de reivindicações salariais não concedidas.
Enfim, o Anexo de Metas Fiscais compreenderá: (i) a previsão trienal
da receita, da despesa, estimando, assim, os resultados nominal e primário;
(ii) a previsão trienal do estoque da dívida pública, considerando os passi-
vos financeiro e permanente; (iii) a avaliação do cumprimento das metas do
ano anterior; (iv) a evolução do patrimônio líquido ou passivo real descober-
to (resultado patrimonial negativo); (v) a avaliação financeira e atuarial dos
fundos de previdência dos servidores públicos; (vi) a Estimativa de com-
pensação da renúncia de receitas (anistias, remissões, isenções, subsídios
etc.) e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter
continuado.
4.3.A Lei Orçamentária Anual
A Lei Orçamentária Anual ("LOA") ou orçamento anual visa concretizar
os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabeleci-
das pela LDO, em conformidade com o princípio da unidade do orçamento
público. É uma lei, em sentido formal, elaborada pelo Poder Executivo e
aprovada pelo Poder Legislativo, que estabelece as despesas e as receitas
que serão realizadas em determinado ano (princípio da anualidade do
orçamento). A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e
aprovado até o final de cada Legislatura, sendo competência do Chefe do
Poder Executivo de cada ente público enviar ao órgão legislativo a proposta
do orçamento.
A proposta da LOA compreende os três tipos distintos de orçamentos,
a saber: (i) o Orçamento Fiscal, que compreende os poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, os Fundos, Órgãos, Autar-
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quias, inclusive as especiais, e Fundações instituídas e mantidas pelo ente
público; abrange, também, as empresas públicas e sociedades de econo-
mia mista em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer
recursos que não sejam provenientes de participação acionária, pagamen-
tos de serviços prestados, transferências para aplicação em programas de
financiamento atendendo ao disposto na alínea "c" do inciso I do art. 159 da
CF e refinanciamento da dívida externa; (ii) o Orçamento de Seguridade
Social, que compreende todos os órgãos e entidades a quem compete
executar ações nas áreas de saúde, previdência e assistência social, quer
sejam da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e funda-
ções instituídas e mantidas pelo Poder Público; compreende, ainda, os
demais subprojetos ou subatividades, não integrantes do Programa de
Trabalho dos Órgãos e Entidades mencionados, mas que se relacionem
com as referidas ações, tendo em vista o disposto no art. 194 da CF; e (iii)
o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: previsto no inciso II,
parágrafo 5º do art. 165 da CF, que abrange as empresas públicas e socie-
dades de economia mista em que o Estado, direta ou indiretamente, dete-
nha a maioria do capital social com direito a voto.
4.4.A Execução Orçamentária
A execução orçamentária ocorre concomitantemente com a financeira!
Esta afirmativa tem como sustentação o fato de que a execução tanto
orçamentária como financeira estão atreladas uma a outra. Havendo orça-
mento e não existindo o financeiro, não poderá ocorrer a despesa. Por
outro lado, havendo recurso financeiro, mas não se podendo gastá-lo, não
há que se falar em disponibilidade orçamentária.
Em consequência, pode-se definir execução orçamentária como sendo
a utilização dos créditos na LOA. Já a execução financeira, por sua vez,
representa a utilização de recursos financeiros, visando atender à realiza-
ção dos projetos e/ou atividades atribuídas às Unidades Orçamentárias
pelo Orçamento.
Na técnica orçamentária, inclusive, é habitual se fazer a distinção entre
as palavras crédito e recursos. O primeiro termo designa o lado orçamentá-
rio e o segundo, o lado financeiro. Crédito e Recurso são duas faces de
uma mesma moeda! O crédito é a dotação ou autorização de gasto ou sua
descentralização, e o recurso é o dinheiro ou saldo de disponibilidade
bancária.
Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execução orça-
mentária e de programação financeira para o exercício, e lançadas as
informações orçamentárias, cria-se o crédito orçamentário e, a partir daí,
tem-se o início da execução orçamentária propriamente dita.
Executar o orçamento é, portanto, realizar as despesas públicas nele
previstas, ressaltando que para que qualquer utilização de recursos públi-
cos seja efetuada, a primeira condição é que esse gasto tenha sido legal e
oficialmente previsto e autorizado pelo Poder Legislativo e que sejam
seguidos à risca os três estágios da execução das despesas previstos na
Lei nº 4.320/64, isto é, (i) o empenho, (ii) a liquidação e (iii) o pagamento –
atualmente se encontra em aplicação a sistemática do pré-empenho ante-
cedendo esses estágios, já que, após o recebimento do crédito orçamentá-
rio e antes do seu comprometimento para a realização da despesa, existe
uma fase geralmente demorada de licitação obrigatória junto a fornecedo-
res de bens e serviços que impõe a necessidade de se assegurar o crédito
até o término do processo licitatório.
Pois bem, o empenho é o primeiro estágio da despesa e pode ser con-
ceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria
para o Estado a obrigação de pagamento, pendente ou não, de implemento
de condição. Nele se registra o comprometimento da despesa orçamentá-
ria, obedecidos os limites estritamente legais, bem como aos casos em que
se faça necessário o reforço ou a anulação desse compromisso. Não se
deve confundir, entretanto, empenho da despesa com nota de empenho;
esta, na verdade, é a materialização daquele, embora, no dia-a-dia haja a
junção dos dois procedimentos em um único.
Todavia, ocorre que estando a despesa legalmente empenhada, nem
assim o Estado se vê obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que, o
implemento de condição poderá estar concluído ou não. Seria um absurdo
se assim não fosse, pois a Lei nº 4.320/64 determina que o pagamento de
qualquer despesa pública, seja ela de que importância for, passe pelo crivo
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
da liquidação. É nesse segundo estágio da execução da despesa que será
cobrada a prestação dos serviços ou a entrega dos bens, ou ainda, a
realização da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o implemento
de condição.
O segundo estágio da despesa pública é a liquidação, que consiste na
verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e
documentos comprobatórios do respectivo crédito, ou seja é a comprova-
ção de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho.
Esse estágio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o ob-
jeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve
pagar para extinguir a obrigação e é efetuado pelo documento Nota de
Lançamento ("NL"). Ele envolve, portanto, todos os atos de verificação e
conferência, desde a entrega do material ou a prestação do serviço até o
reconhecimento da despesa.
Ao fazer a entrega do material ou a prestação do serviço, o credor de-
verá apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompanha-
da da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionário competente
atestar o recebimento do material ou a prestação do serviço corresponden-
te, no verso da nota fiscal, fatura ou conta.
O último estágio da despesa é o pagamento, que consiste na entrega
de numerário ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o débito ou
obrigação. Esse procedimento normalmente é efetuado por tesouraria, que
deve ter como favorecido o credor do empenho. O pagamento normalmente
é efetuado por meio de crédito em conta bancária do favorecido. Se houver
importância paga a maior ou indevidamente, sua reposição aos órgãos
públicos deverá ocorrer dentro do próprio exercício.
Todo esse processo ocorre observando, estritamente, os princípios
constitucionais orçamentários, bem como aqueles que regem a Administra-
ção Pública, dentre eles a moralidade, a publicidade e a eficiência, de modo
que o interesse público seja sempre garantido.
5.CONCLUSÃO
Os argumentos aqui trazidos não dizem respeito somente ao orçamen-
to público, mas à própria essência do Estado, entendido como provedor de
bens e serviços, cujas relações com a comunidade são de subordinação e
domínio.
Como submisso, o Estado, ao ordenamento normativo gerado em seu
próprio seio, pela sociedade por ele regulada, a partir do instrumento da
representação política, deve observar os princípios e normas no momento
de elaboração de suas políticas, com vistas à promover o interesse social.
Como demonstrado, a relevância do orçamento e sua essencialidade
para o Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com
princípios destinados a orientar a futura elaboração legislativa, retirando
previamente do legislador ordinário parcela de seu poder legiferante.
Não é preciso chamar a atenção para a importância do orçamento na
vida política e administrativa de determinado Estado como o plano das suas
necessidades monetárias, em determinado período de tempo, exercendo
grande influência na vida estatal e produzindo reflexos negativos na tarefa
da consecução de suas atividades quando for deficiente ou mal-elaborado.
É através do orçamento que se fixam os objetivos a serem atingidos
pelo Estado. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de inter-
venção no domínio econômico.
O estudo do orçamento, desde sua origem, e principalmente de seus
princípios auxiliará o administrador público a não cometer erros no momen-
to da elaboração de sua proposta, ajudará o legislador a aprovar a propos-
ta, que se tornará lei, influenciará o administrador na execução das metas e
programas lançados na lei orçamentária e trará facilidades ao intérprete do
direito no momento da análise da legislação orçamentária.
Como visto, com o tempo e as evoluções sociais, o orçamento deixou
de ser um mero documento estático de previsão de receitas e autorização
de despesas para se constituir em um documento dinâmico, solene, de
atuação do Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos.
Mais do que isso! O orçamento deixou de ser instrumento de reivindicação
da burguesia medieval e passou a ser um instrumento de solidariedade,
que busca garantir os direitos constitucionais dos cidadãos, em um Estado
de Bem-estar social.
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Pode-se afirmar que o orçamento faz parte de
uma política de descentralização do governo, que já é prevista
na Constituição vigente. Pois, nas diretrizes estabelecidas em cada plano, é
fundamental a participação e apoio das esferas inferiores da administração
pública, que sem dúvida têm mais conhecimento dos problemas e desafios
que são necessários enfrentar para o desenvolvimento sustentável local.
Nesse giro, é interessante notar que os municípios vêm assumindo um
novo papel, que era dever do ente Federal e dos Estados: assegurar aos
cidadãos as condições básicas de sobrevivência e também impor limites ao
processo de exclusão. Esse novo papel é um dos resultado do processo
de descentralizaçãoadministrativa brasileira, onde a Constituição Federal
de 1988 outorgou aos governos locais a responsabilidade de definir as
novas de políticas públicas, o que se faz por meio do orçamento.
Por conta disso, os municípios preocupados com seu sucesso e com a
qualidade de vida de seus cidadãos devem integrar ou alinhar os seus
diferentes planejamentos.
E para terminar, há que se lembrar que o orçamento público permite ao
cidadão identificar o plano de ação governamental, bem como saber se as
promessas de campanhas do governante eleito estão refletidas ou não
nesse programa de governo, podendo cobrar da máquina administrativa o
cumprimento da lei, continuamente, com transparência, eficiência e morali-
dade.
Notas
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16ª ed.
Rio de Janeiro: Forense, 2002, pg. 412.
BALEEIRO, op. cit., pg. 43.
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e
Tributário. Volume V, O Orçamento na Constituição. 2ª ed. rev. e atual. Rio
de Janeiro: Renovar, 2000, pg. 3.
BALEEIRO, op. cit., pg. 26.
BALEEIRO, op. cit., pg. 420.
BALEEIRO, op. cit., pg. 26.
BALEEIRO, op. cit., pg. 423.
SEGUNDO, Rinaldo. Breves Considerações sobre o Orçamento Públi-
co. Artigo publicado no si-
te http://jus.com.br/revista/texto/4505">http://jus.com.br/revista/texto/4505">
http://jus.com.br/revista/texto/4505, acessado em 15.06.2009.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio
de Janeiro: Renovar, 2002, pg 77.
MIRANDA, Jorge. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1983,
pg.199.
Constituição Política do Império do Brazil de 25.03.1824.
VIANA, Arizio de. Orçamento Brasileiro. Rio de Janeiro: Edições Finan-
ceiras, 1986, pg. 43.
SANTA HELENA, Eber Zoehler, Evolução Histórica dos Princípios Or-
çamentário-constitucionais brasileiros. Artigo publicado no site
http://http://jus.com.br/revista/texto/5962">http://jus.com.br/revista/texto/596
2">http://jus.com.br/revista/texto/5962, acessado em 15.06.2009.
Vide artigo 169, da Constituição Federal de 1988.
NOBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal e Leis Orçamentá-
rias. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002, pg. 32.
GUARDIA, Eduardo Refinetti.O processo Orçamentário do Governo
Federal: Considerações sobre o Novo Arcabouço Institucional e a Experi-
ência Recente. São Paulo: Instituto de Economia do Setor Público, 1993,
pg. 5.GUARDIA, Eduardo Refinetti. op. cit., pg 5.
GONÇALVES, Antônio Carlos da Cunha. O orçamento público brasileiro.
Suas origens, princípios norteadores e forma de execução. Jus Navigandi,
Teresina, ano 15, n. 2523, 29 maio 2010 . Disponível
em: <http://jus.com.br/revista/texto/14940>. Acesso em: 25 jun. 2013.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle
das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficácia desse
controle, toma-se necessário que a constituição orgânica do orçamento se
vincule a determinadas regras, as quais se acham inseridas nos princípios
orçamentários.
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
Divergem os doutrinadores na fixação dos princípios orçamentários,
sendo que na nossa concepção, os principais são:
Anualidade: de conformidade com o princípio da anualidade, também
denominado princípio da periodicidade, as previsões de receita e despesa
devem referir-se, sempre a um período limitado de tempo (um ano), segun-
do os arts. 48, II; 165, III, § 50e art. 166 da Constituição Federal. O período
de vigência do orçamento denomina-se exercício financeiro.
No Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 de março de
1964, o exercício financeiro coincide com o ano civil , que se inicia em
primeiro de janeiro e termina em trinta e um de dezembro.
Unidade: segundo esse princípio o orçamento deve ser uno, isto é, de-
ve existir apenas um orçamento e não mais que um para cada exercício
financeiro. Busca-se com esse princípio eliminar a existência de orçamen-
tos paralelos.
Assim, o orçamento deve estar contido numa só peça, contemplando
todos os poderes e os respectivos órgãos da administração direta e indireta
(art. 165, § 5º, da Constituição Federal de 1988).
Universalidade: por esse princípio, a peça orçamentária deve conter
todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da União,
seus fundos. órgãos e entidades da administração direta e indireta, já que o
orçamento tem por escopo o planejamento de todas as despesas e receitas
públicas (art. 165, § 5º, II, III, Constituição Federal de 1988).
Exclusividade: consoante o princípio da exclusividade, o orçamento
deve conter apenas matéria orçamentária e não cuidar de assuntos estra-
nhos, o que aliás, está previsto no art. 165, § 8º, da Constituição Federal. A
exceção, a este princípio fica por conta da autorização para abertura de
créditos suplementares e a contratação de empréstimos, como se vê no
dispositivo constitucional citado.
Especificação: também denominado princípio da especialização, este
princípio tem por objetivo as autorizações globais, ou seja, que as despe-
sas devem ser classificadas de modo preciso, claro e detalhado. Dessa
forma as despesas e receitas orçamentárias devem ser discriminadas por
unidade administrativa e por elementos. Nos moldes do art. 15 da Lei 11.
4.320, de 17 de março de 1964, entende se por elementos, o desdobra-
mento da despesa com pessoal, material, serviços, etc.
Publicidade: define esse princípio que o conteúdo orçamentário deve
ser divulgado (publicado) através dos veículos oficiais de comunicação para
o conhecimento público e para a eficácia de sua validade, o que é princípio
exigido para todos os atos oficiais do governo, preconizado no caput do art.
37, e art. 165, § 3º. da (Constituição Federal de 1998, e mais recentemente
na Lei de Responsabilidade Fiscal. Enfim, deve o orçamento ser público e
notório).
Equilíbrio: pelo princípio do equilíbrio se entende que, em cada
exercício financeiro, o montante da despesa não deve ultrapassar a receita
prevista para o período. O equilíbrio é considerado, por muitos doutrina-
dores, como uma regra não rígida, embora a ideia de equilibrar receitas e
despesas continue ainda sendo perseguida a médio ou longo prazo. Urna
razão fundamentada para defender esse princípio é a convicção de que ele
constitui o único meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais.
Com o recente advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n. 101 de 4.5.2000), exigindo equilíbrio orçamentário, foi
elevada em nível de obrigação legal, a ser observada pelos
administradores públicos, pelo menos no Brasil.
Breves considerações sobre o Orçamento Público
Texto extraído do Jus Navigandi
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4505
Rinaldo Segundo
bacharel em Direito em Cuiabá (MT)
Sumário: 1. Aspectos históricos. 2. A natureza Instrumental do Orça-
mento. 3. Valores e Princípios Jurídicos. 4. Critérios de distinção e a peculi-
aridade dos Princípios em Relação às Regras Jurídicas. 4.1. Princípios
Jurídicos Orçamentários. 5. O Processo Orçamentário (as leis orçamentá-
rias). 5.1. Plano Plurianual – PPA. 5.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias –
LDO. 5.3. Lei Orçamentária Anual. 6. Vedações Orçamentárias. 7. Elabora-
ção e Tramitação Legislativa do Orçamento. 7.1. Iniciativa. 7.2. Comissão
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Mista Permanente de Deputados e Senadores. 7.3. Tramitação Legislativa.
7.4. Emendas Parlamentares. 7.5. Rejeição Parcial ou Total da proposta de
Lei Orçamentária. 8. Fiscalização Orçamentária. 9. Conclusão.
1. Aspectos históricos
A concepção de Orçamento sofreu alterações – assim como as pró-
prias finalidades e objetivos almejados pelo Estado – desde o período de
transição entre o Mercantilismo e o Liberalismo até os dias atuais.
A concepção inicial de orçamento vincula-se às reivindicações da então
revolucionária classe burguesa, desejosa de que houvesse limitações aos
poderes exercidos pelo Soberano que, no Absolutismo, era visto como
fonte de poder divino (absoluto), acarretando que a vontade de Sua Majes-
tade se confundisse com o próprio ordenamento legal.
Se, atualmente, o orçamento se apresenta como um verdadeiro méto-
do utilizado pela administração para coordenar comparativamente despe-
sas e receitas públicas imprimindo-lhe organização, ao possibilita a elabo-
ração de um panorama geral dos negócios públicos bem como a avaliação
e a correção do emprego dos recursos públicos, todavia, a origem do
orçamento não é encontrada a partir de um olhar financeiro contemporâ-
neo, marcadamente impregnado pela técnica e racionalidade financeira (1).
As origens históricas do orçamento devem ter em conta as característi-
cas sociais, políticas e econômicas existentes na sociedade medieval que
definem e contextualizam o seu aspecto financeiro. As relações sociais
eram estabelecidas, basicamente, no espaço destinado aos feudos. Como
não havia cidades, era ali que florescia a organização social, centralizada
na figura do senhor feudal, detentor de terras e propriedades, que estabe-
lecia uma relação de dependência aos servos. Estes, reservados aos
trabalhos do campo e submetidos à autoridade feudal, geravam a riqueza
do feudo, em troca de pão, abrigo e proteção.
De seu turno, o senhor feudal mantinha vínculos de recíproco apoio pa-
ra com o monarca, garantindo-lhe a utilização das terras reais, em troca do
cumprimento do dever de lealdade com o rei, além do pagamento de ren-
dimentos dominiais referentes às terras reais (2). Lembre-se que, nesse
período, não havia, ainda, Estados Nacionais, portanto, a construção de
relações sociais, econômicas e militares que estabelecessem laços entre o
monarca e o rei era essencial à segurança e a manutenção daquela socie-
dade, de outro modo, a arrecadação de recursos mediante o pagamento
pelo uso das terras reais proporcionaria ao monarca condições de manu-
tenção da estrutura real e a formação de exércitos.
Sendo insuficientes os ingressos dominiais para o atendimento das ne-
cessidades supervenientes e extraordinárias, o rei deveria lançar impostos
adicionais o que, em princípio, significava a arbitrariedade na formação e
recebimento dos recursos reais, ou seja, o rei podia dispor de numerários
obtidos mediante a cobrança de impostos conforme os desígnios reais. Tal
situação alterou-se, passando-se a exigir o consentimento dos principais
vassalos reais para a cobrança de impostos adicionais, gerando a impossi-
bilidade do poder real, direta e coativamente, arrecadar os impostos alme-
jados.
O lançamento de tributos pelo monarca só se justificaria diante de seu
caráter extraordinário e do consentimento de seus principais súditos que se
reuniam através de conselhos ou Assembleias, quando presente o caráter
extraordinário do lançamento tributário. Aliomar Baleeiro preleciona que
"com o tempo, essas Assembleias, em cada país, receberam nomes espe-
cíficos. Viriam a tomar caráter periódico e, no mundo contemporâneo,
passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade
Média, no seio de vários povos da Europa, os monarcas encontravam
dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar
empréstimos forçados, sem o consentimento de certos órgãos colegiados,
que pretendiam falar em nome dos contribuintes" (3).
Fruto da mobilização dos barões ingleses, que obrigaram o rei João-
Sem-Terra a se submeter ao parlamento, vedando a cobrança de qualquer
tributo sem o consentimento do conselho do reino/Parlamento, a assinatura
da Magna Carta, em 1215, na Inglaterra, externou o sentimento de que o
poder real deveria ser exercido dentro de limites, dentre os quais se incluía
a impossibilidade de cobrança arbitrária de tributos.
Durante o Absolutismo, portanto, as origens orçamentárias estão identi-
ficadas, fundamentalmente, à limitação do poder absoluto do soberano por
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meio de pressupostos legais que impedissem a cobrança arbitrária de
tributos.
Se, por um lado, as origens orçamentárias são identificadas na emer-
gência das Revoluções Liberais europeias ocorridas, sobretudo, nos sécu-
los XVII e XVIII, através da exigência de autorização parlamentar para a
cobrança de tributos, por outro, não se pode deixar de reconhecer que
"esses impostos, a rigor, não se confundem com os que permanentemente
passam a ser cobrados a partir da instauração da estrutura liberal de Go-
verno, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publicida-
de que marca os tributos permanentes" (4).
Fruto das Revoluções Liberais, a criação do Estado de Direito possibili-
tou a organização (5) e a publicização das finanças públicas, seja por
possibilitar o lançamento e a cobrança regular de tributos efetuados, agora,
por uma autoridade fortalecida devido à unidade nacional, independente-
mente de sua natureza real ou republicana, seja pela definição de requisi-
tos e limites para a utilização dos recursos públicos.
O fortalecimento da autoridade, expressa na possibilidade de cobrança
de tributos direta e permanentemente aos cidadãos, sem necessidade de
intermediação dos senhores feudais, não significou discricionariedade
relativa às finanças públicas. Explique-se. O Estado liberal traçou limites
claros ao exercício do poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria
Constitucional, as garantias individuais, a separação dos poderes em
Legislativo, Executivo e Judiciário e a criação de um Parlamento permanen-
te demonstram a existência de um novo panorama filosófico, político e
econômico que refletiria na própria concepção orçamentária.
Alçado à disciplina constitucional, o orçamento liberal tanto assegura a
cobrança permanente de tributos com vistas ao atendimento das despesas
dos Estados Nacionais, quanto garante normativamente a liberdade de
seus cidadãos. O preço à cobrança de tributos permanentes parece ter sido
às restrições à discricionariedade da autoridade em elevar impostos aos
súditos ou cidadãos. Lembra bem Ricardo Lobo Torres, referindo-se à
Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão francesa que proclama:
"todos os cidadãos têm o direito de constatar, por eles mesmos ou por seus
representantes, a necessidade da contribuição pública, de a consentir
livremente, de lhe acompanhar o emprego e de lhe determinar a quantida-
de, a base, o recolhimento e a duração". (6)
Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito conforme
ao valores do liberalismo, passando o Orçamento a ser utilizado para a
avaliação da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas públi-
cas (7). O dogma liberal, pautado na ideia de que não cabia ao Estado a
intromissão no setor econômico (já que o mercado poderia ser um auto
instrumento de regulação devido à concorrência entre os comerciantes),
estabeleceu o modelo de um Estado em que a preocupação financeira,
particularmente a orçamentária, se limitava a assegurar a inexistência de
déficits fiscais através da harmonização entre os recursos gastos e os
impostos arrecadados. (8)
O Estado liberal, também denominado de Guarda Noturno, identificava-
se por um comportamento eminentemente negativo, limitando-se a interfe-
rência mínima na economia. Ensina Aliomar Baleeiro que para o liberalismo
"o melhor governo seria o que governasse menos, a melhor despesa a
menor possível", sendo tal concepção designada como a das finanças
neutras. Essa neutralidade é duvidosa, já que "deixando a sociedade como
estava, a atividade financeira obedecia a uma política eminentemente
conservadora". (9)
A insuficiência desse modelo orçamentário ficaria evidente ante a crise
do Estado Liberal que nem oferecia soluções às reivindicações dos direitos
sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do século XIX , nem
garantia o pleno funcionamento do mercado ou soluções que pusessem fim
às constantes crises econômicas.
O agravamento da crise econômica do Estado e a necessidade de que
este interviesse no domínio econômico (10) possibilitou a edificação do
Estado de Bem-estar Social. (11) Agora, para que o Estado cumprisse o
seu novo papel, não bastava o equilíbrio das contas estatais por meio de
uma equalização entre receitas e despesas, impondo-se o planejamento
financeiro estatal para atender às novas demandas surgidas.
A teoria geral de Keynes rompia com a ideia de um orçamento neutro,
procurando ampliar o papel do Estado na sociedade e na economia, custe-
11
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ado através do aumento de impostos e da criação de outras receitas orça-
mentárias. Atuando funcionalmente, a atividade financeira estatal devia
orientar-se para influir sobre a conjuntura econômica, sobrepondo-se à
iniciativa privada, inclusive a benefício desta nos momentos de desequilí-
brios cíclicos.
Do ponto de vista social, ao aumentar as prestações públicas, sobretu-
do no esfera da previdência e seguridade social e dos subsídios, o Estado
de Bem-Estar Social criou um sistema baseado na solidariedade que visava
reduzir as desigualdades sociais.
De outro turno, no campo econômico, o orçamento passa a ser utiliza-
do para combater as crises cíclicas do capitalismo e a falta de empregos.
Recorde-se que a teoria keynesiana é fomentada no ardor da crise capita-
lista dos anos 30, período em que se exige do Estado mais atividade na
intervenção sobre o domínio econômico, atuando como promotor do cres-
cimento econômico, controlando os preços, instituindo monopólios, criando
barreiras aos mercados internos.
Analisando a influência keynesiana sobre o orçamento, ensina Aliomar
Baleeiro que depois da Segunda Guerra, o orçamento se inclina a trans-
formar-se em alavanca de comando da conjuntura econômica. Diante disso,
"as ideias e práticas buscam empregar o orçamento como o aparelho para
combater fases de depressão e de desemprego, promover investimentos,
ou para conter os quadros inflacionários. Os velhos princípios de técnica
orçamentária consagrados pelas gerações anteriores, vergam ao peso
dessa tarefa enorme". (12)
Como salientado por Régis Fernandes de Oliveira (13), o orçamento
"deixa de ser mero documento financeiro ou contábil para passar a ser o
instrumento de ação do Estado. Através dele é que se fixam os objetivos a
serem atingidos. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de
intervenção no domínio econômico. Em suma, deixa de ser mero documen-
to estático de previsão de receitas e autorização de despesas para se
constituir no documento dinâmico solene de atuação do Estado perante a
sociedade, nela intervindo e dirigindo seus rumos".
Os governos contemporâneos não se resignam a planejar apenas a
administração pública. Querem planejar a economia e colocá-la como
centro da política. Essa nova perspectiva resulta na alteração da perspecti-
va eminentemente política do orçamento, que servia, sobretudo, como
escudo de defesa dos contribuintes para conter as despesas governamen-
tais e, implicitamente, o aumento na tributação dos próprios contribuintes.
Dotado, agora, de uma finalidade econômica, o orçamento é utilizado pelos
governos para o planejamento econômico recaindo sobre todos os setores
da economia.
Os sucessivos déficits orçamentários, as exacerbadas subvenções ao
capital privado e o volume de receitas incompatíveis com as despesas a
serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram à crise do Estado de
Bem-estar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenham-se modelos
de superação da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o
neoliberalismo tem sido a alternativa. Redução dos gastos sociais e redu-
ção de intervenção estatal na ordem econômica compõe algumas das
características desse Estado Mínimo. Para outros (14), a alternativa estaria
fundada na redução dos excessos provenientes duma época em que a
doutrina Keyneseana dominava a política econômica e fiscal dos Estados.
Na formação dessa nova concepção fiscal, retoma-se a preocupação com a
compatibilização entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em
que a saúde financeira do Estado é mantida por suas próprias fontes. A Lei
de Responsabilidade Fiscal reforçaria essa perspectiva.
Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor
interpretação é aquela que procura redirecionar os gastos públicos para os
setores mais carentes de cidadania. A própria Constituição Federal de
1988, numa interpretação calcada na vedação do retrocesso, desautoriza a
interpretação que propõe a redução dos gastos sociais. Contrariamente, os
gastos sociais devem ser empregados em maior volume e de forma mais
racional.
2. A natureza Instrumental do Orçamento
Diferentes momentos históricos gerando diferentes concepções sobre a
atividade financeira e orçamentária do Estado. Apesar disso, identifica-se
uma característica que parece estar ínsita à própria concepção de orça-
mento: o seu caráter instrumental (15). É assim que durante a transição do
Administraçao financeira e orçamentária
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Absolutismo para as Monarquias Constitucionais, a lei orçamentária visou
criar obstáculos ao arbítrio do Monarca - que a seu bel-prazer aumentava
impostos -, tornando requisito para tanto a aprovação pelo Parlamento. Do
mesmo modo, a característica instrumental está presente no liberalismo,
onde o orçamento cumpria a função de compatibilizar receitas e despesas.
E, ainda, no modelo inaugurado pelo Estado de Bem-Estar Social, quando
o orçamento possibilitou o aumento dos gastos públicos e a intervenção no
domínio econômico.
Servindo de instrumento das diferentes concepções sobre a atividade
financeira e sobre a própria organização do Estado e da sociedade, o
orçamento inseriu-se no contexto ideológico de cada época permitindo a
implementação de diretrizes econômico-sociais. Esta a razão do processo
do orçamento, juntamente com os processos político e econômico, inserir-
se no processo histórico da nação. (16)
O caráter instrumental ou processual significa que o orçamento não é
um fim em si mesmo, ou seja, os objetivos do orçamento se encontram fora
de si, eis que visa a permitir a implementação de políticas públicas e a
atualização dos programas e do planejamento governamental. (17)
Frise-se: a característica instrumental não significa que o orçamento
seja uma fórmula garantidora das previsões que o contém, isto é, o orça-
mento não pode garantir que as previsões orçamentárias sejam realizadas
concretamente. Estas dependem do desempenho econômico e de decisões
políticas que a confirmem. Daí não se pode concluir que o orçamento é
uma declaração de receitas e despesas puramente exemplificativa das
intenções dos poderes estatais, já que resultando do conjunto de inter-
relações sociais, o orçamento representa a compatibilidade dos interesses
das diversas forças sociais dispostas contabilmente, efetuadas após o
cumprimento de requisitos legais para a sua constituição.
Observado isso, a função processual ou instrumental do orçamento se
revela no instante em que abriga previsões de resultados financeiros sobre
determinado período de tempo, possibilitando tanto a definição e o direcio-
namento das prioridades estatais, quanto o controle sobre as finanças
públicas. O sentido da expressão instrumental ou processual é utilizada
para designar a impossibilidade do orçamento dirigir a administração públi-
ca ou garantir os resultados econômicos previstos, contrariamente, a fun-
ção processual representa a baliza, o limite da ação pública definidos na
peça orçamentária. Cumpre-se a função processual, portanto, quando o
orçamento realiza o "servir", imanente a qualquer instrumento que, ressalte-
se, só tem razão de existir quando útil à realização de um objetivo fora de
si.
De outro modo, a condição instrumental imanente ao orçamento requer
a organização do instrumental orçamentário a fim de que se confira manu-
seabilidade e eficiência capazes de justificar a existência do próprio orça-
mento. A organização do instrumental orçamentário está disposta na Cons-
tituição Federal e em normas infra-constitucionais (Lei 4.320/64), onde se
definem os elementos, momentos e requisitos do processo orçamentário.
Na verdade, esse instrumento só se realiza e mede a sua utilidade a
partir da organização que é dada pelos elementos/requisitos que o consti-
tuem que, diga-se, parecem ter sido construídos tendo em vista a utilidade
que propiciará aos órgãos públicos e à própria sociedade. Interessante
observar que na própria expressão processo orçamentário, subsiste a ideia
de um conjunto de etapas, elementos e procedimentos organizados que o
informam e o caracterizam. Ser instrumento, portanto, exige a própria
organização do instrumento, no caso o processo orçamentário. A Lei nº
4.320/64 e a Constituição Federal, como se mencionou, regulam a temática
orçamentária e disciplinam os seus principais institutos.
3. Valores e Princípios Jurídicos
Saliente-se que ser considerado instrumental não significa a inexistên-
cia de valores e princípios (18) que informam o orçamento público. Em
verdade, não há contradição no fato do orçamento ser um instrumento e, ao
mesmo tempo, ser informado por valores e princípios.
A instrumentalidade define-lhe o aspecto e a finalidade estrutural. Por
sua vez, o aspecto valorativo a que está submetido o orçamento (particu-
larmente, neste aspecto, consubstanciado em princípios e regras jurídicas
dada a condição do valor ser essencialmente abstrata) é observado por
meio da definição de características essenciais para que o orçamento
público cumpra sua função de instrumentalidade.
12
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Além disso, o reconhecimento da existência de valores que imantam a
temática orçamentária contribui para a definição dos contornos diante dos
quais se situa o orçamento público, permitindo-se o reconhecimento de
eventuais desvios ocorridos, em seu manejo, para além das fronteiras
valorativas estabelecidas.
É possível traçar um paralelo com a relação existente entre o processo
(civil, penal) e o direito material. Nesse caso, o direito material representa o
direito subjetivo invocado pela parte em uma determinada lide (direito civil)
ou o direito conferido ao Estado de punir aqueles que desrespeitam as leis
penais (direito penal). Aí, o papel desempenhado pelo direito processual
também não se esgota em si mesmo, pois, o que se visa ao final é a apli-
cação do direito material. Isso não significa identificar o processo hermeti-
camente. O processo possui princípios e finalidades intrínsecas que propi-
ciará a facilitação da implementação do direito material.
Dizer, portanto, que o orçamento público possui característica proces-
sual ou instrumental não é, de modo algum, negar a existência de valores e
princípios que o informam. A esse respeito, informa-nos Ricardo Lobo
Torres: "o direito orçamentário, embora instrumental, não é insensível aos
valores nem cego para com os princípios jurídicos. Apesar de não ser
fundante de valores, o orçamento se move no ambiente axiológico, eis que
profundamente marcado por valores éticos e jurídicos que impregnam as
próprias políticas públicas. A lei orçamentária serve de instrumento para a
afirmação da liberdade, para a consecução da justiça e para a garantia e
segurança dos direitos fundamentais. Por isso mesmo torna-se objeto de
conhecimento teórico específico". (19)
A incorporação da temática dos valores ao direito propõe, grosso mo-
do, a reaproximação entre ética e direito dentro do que se denomina de
"virada kantiana". (20) Isso significa o enfraquecimento do ideário positivis-
ta, segundo o qual o direito se confunde com o direito posto pelo Estado.
Em uma jurisprudência dos valores, o direito não significa exclusiva-
mente legalidade, já que exige-se que as soluções adotadas atendam à
finalidade última do próprio direito: a pessoa humana. O retorno da temática
moral ao direito, como não poderia deixar de ser, abrange também a dis-
cussão sobre a questão orçamentária. (21)
4. Critérios de distinção e a peculiaridade dos Princípios em Relação às
Regras Jurídicas
A questão do valor é proposta diante da constatação de que um orde-
namento jurídico jamais será integrado exclusivamente por regras (22),
subsistindo, ainda quando se trata de regras, valores que informam o
ordenamento jurídico, situação que requer uma apreciação subjetiva do
operador do direito para além do conhecido método de subsunção. A
distinção entre valores, princípios e regras é fundamental para que se
alarguem as possibilidades de realização do ordenamento jurídico.
As regras jurídicas, por estarem mais carregadas em concretude, ao
menos em comparação com princípios e valores jurídicos, limitam-se quan-
to à sua possibilidade de ampliação valorativa, situação que acarreta a
impossibilidade de discussão acerca de sua verdade ou falsidade, restan-
do, tão somente, a aferição de sua vigência e/ou eficácia.
Por sua vez, os princípios jurídicos podem ser entendidos como "pro-
posições descritivas (e não normativas), através dos quais os juristas
referem, de maneira sintética, o conteúdo e as grandes tendências do
direito positivo". (23) O fato é que os princípios permitem a criação, a
aplicação ou a interpretação do direito. (24)
As limitações presentes nas regras jurídicas lhes são inerentes já que é
possível, desde o ato de sua criação, a previsão da produção dos seus
efeitos, que já estão definidos e delimitados em seu comando, isto é, é
possível identificar previamente, apenas a partir do dispositivo normativo,
um conjunto de resultantes provenientes daquele comando. A lógica de
aplicações das regras jurídicas é bem definida pela expressão cunhada por
Dworkin do "tudo ou nada". (25)
Diferentemente, todos os efeitos dos princípios jurídicos não podem ser
visualizados desde o momento de sua definição (até porque o reconheci-
mento da normatividade e do caráter imperativo dos princípios é fenômeno
recente). Isto porque possuem maior grau de abstração que as regras,
consequentemente, detém maior variabilidade e possibilidade de manipula-
ção, o que refletirá inegavelmente sobre os seus efeitos. Fato é que, no
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caso dos princípios, seus efeitos não podem ser antevistos desde já, como
ocorre com as regras jurídicas.
Canotilho, citado por Ana Paula de Barcellos, (26) distingue regras e
princípios a partir dos seguintes critérios:
Grau de abstração: os princípios são normas que possuem maior grau
de abstração comparadas às regras;
Grau de determinabilidade na aplicação do caso concreto: os prin-
cípios, por serem vagos e indeterminados, não se adequam ao esquema de
submissão fato-norma, requerendo mediação concretizadora. O mesmo
não ocorre com as regras que são suscetíveis de aplicação direta;
Grau de fundamentalidade no sistema das fontes de direito: devido
à sua posição hierárquica no sistema das fontes (ex.: princípios constitucio-
nais) ou à sua importância estrutural dentro do sistema jurídico (ex.: princí-
pio do Estado de Direito), os princípios são normas de natureza ou com um
papel fundamental no ordenamento jurídico, não se podendo dizer o mes-
mo das regras;
Proximidade da ideia de direito: os princípios são paradigmas juridi-
camente vinculantes radicados nas exigências de "justiça" (Dworkin) ou na
"ideia de direito" (Larenz), enquanto as regras podem ser vinculativas de
um conteúdo meramente funcional;
Natureza normogenética: os princípios são fundamento de regras, is-
to é, são normas que estão na base ou constituem a ratio de regras jurídi-
cas, desempenhando por isso, uma função normogenética fundamentante.
Interessante classificação de normas jurídicas é proposta por Dworkin
(27), chamando de "diretrizes as pautas que estabelecem objetivos a serem
alcançados, geralmente referidos a algum aspecto econômico, político ou
social (ainda que observa alguns objetivos sejam negativos, na medida em
que definem que determinados aspectos presentes devem ser protegidos
contra alterações adversas). Denomina princípios, por outro lado, as pautas
que devem ser observadas não porque viabilizem ou assegurem a busca
de determinadas situações econômicas, políticas ou sociais que sejam
tidas como convenientes, mas sim porque a sua observância corresponde a
um imperativo de justiça, de honestidade ou de outra dimensão da moral".
Para Dworkin, os direitos fundamentais são direitos morais reconheci-
dos no seio de uma comunidade política cujos integrantes são tratados com
igual respeito e consideração (equal protection). (28) O ponto crucial para a
compreensão do sistema jurídico proposto por Dworkin é a noção de princí-
pio que, inevitavelmente, importa em uma revisão da separação entre
Direito e Moral, fortemente cristalizada pelo positivismo. (29)
Analisando as diferenças entre princípios e regras do sistema jurídico
proposto por Dworkin, Ricardo Lobo Torres (30) estabelece dois aspectos
principais dessa diferença: "1º. As regras são aplicadas segundo o critério
de tudo-ou-nada (all-or-nothing), ou seja, tanto que válidos atingem o fato
nelas previstos, comportando apenas as exceções nelas próprias listadas;
já os princípios são enunciados genéricos, em que inexiste enumeração de
exceções, de modo que se abrem para incontáveis casos inimagináveis; 2º.
Enquanto os princípios tem diferentes pesos e podem ser escolhidos em
razão de sua importância maior ou menor, as regras não têm tal dimensão,
pois a diferente importância que possam possuir não conduz a que o confli-
to entre elas se resolva pelo peso relativo de cada qual".
A importância da diferenciação entre regras e princípios vem sendo ex-
posta reside no fato de que princípios morais - para utilizar uma leitura de
Dworkin - foram incorporados ao sistema de direitos fundamentais e à
própria Constituição, devendo a legislação infraconstitucional e as decisões
judiciais observar tal incorporação e guardar compatibilidade com os valo-
res por eles enunciados. Resulta daí uma postura ativa e construtiva a ser
praticada pelo aplicador do direito, "caracterizada pelo esforço de interpre-
tar o sistema de princípios como um todo coerente e harmônico dotado de
integridade". (31)
Saliente-se que os mencionados princípios são incorporados na ordem
jurídica através de um processo legislativo autorizado por um reconheci-
mento social, contudo, a identificação dos princípios não se limita à decisão
parlamentar realizada por meio de um processo legislativo. Há, verdadei-
ramente, princípios que transcendem a norma legal (ex: direitos fundamen-
tais), prescindindo de qualquer processo legislativo ou reconhecimento
oficial. Isso se justifica sob determinadas circunstâncias excepcionais,
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podendo ser a desobediência civil o meio utilizado para a superação da
injustiça imposta por uma norma contrária a um desses princípios transcen-
dentes. (32)
Ao mesmo tempo em que permite a abertura de um novo campo de
manipulação ao operador do direito, a distinção entre regras e princípios
jurídicos, todos de caráter normativo, insere-se no movimento de retomada
da questão do valor. Explica-se. Como os valores jurídicos são ideias
essencialmente abstratas, jamais traduzidos em uma linguagem jurídica
que lhes confira eficácia direta, impõe-se que haja um mecanismo de
vinculação/concretização desses valores que ocorre através de princípios
jurídicos. Estes apresentam menor grau de abstração comparados aos
valores, contudo, vinculam-se à eles ao lhes "representarem" com maior
grau de concretude.
A distinção entre princípios e regras significa o reconhecimento da
normatividade dos princípios, compreendendo, também, o próprio reconhe-
cimento das limitações impostas pelo positivismo ao direito, já que ao
identificá-lo com a estatalidade, o direito seria identificado apenas com as
leis produzidas no âmbito estatal desde que atendessem aos requisitos
formais de produção legislativa. A lógica positivista, ao não reconhecer a
normatividade dos princípios, reduz a atividade do operador do direito à
mera subsunção entre o fato social e a regra jurídica. É como se existisse
absoluta objetividade entre os acontecimentos sociais e as previsões le-
gais, desconhecendo-se a complexidade dos fatos sociais que inevitavel-
mente exigem uma análise subjetiva. A busca da neutralidade e objetivida-
de jurídicas pelo positivismo necessariamente impunha o afastamento de
alternativas que conduzissem a análises mais subjetivas, representada, por
exemplo, pela inclusão da manipulação dos princípios no ordenamento
jurídico.
Mediante a retomada dos valores e dos princípios jurídicos, a crítica ao
positivismo pretende fundamentar moralmente o direito a partir da desmisti-
ficação da pretensa neutralidade jurídica estabelecida pelo discurso positi-
vista, densamente fundado em bases ideológicas, resultando na redução
da apreciação e das possibilidades do direito. (33) Devido à isso, impõe-se
que o direito seja repensado sob o paradigma ético, o que necessariamente
requer a existência de princípios e valores que o informem. Sob esta pers-
pectiva, direito e justiça se confundem e o respeito aos direitos morais de
todas as pessoas da sociedade passa a ser uma das finalidades desse
direito renovado. Resulta daí que o respeito e a efetivação dos direitos
fundamentais ocupa posição de destaque no ordenamento jurídico.
A esse respeito leciona José Garcia Añón (34): "Assim, os direitos hu-
manos como direitos morais seriam aquelas exigências éticas, bens, valo-
res, razões ou princípios morais de especial importância gozados por todos
os seres humanos, pelo simples fato de serem seres humanos, de tal forma
que permitem supor uma exigência ou demanda frente o resto da socieda-
de..."
Como se pode observar, a exposição das principais distinções e pecu-
liaridades atinentes aos princípios e às regras contribui para a afirmação da
existência e da normatividade dos princípios no ordenamento jurídico, não
prosperando mais a afirmação de sua inexistência ou de não normativida-
de. É certo, assim, que o processo orçamentário se estrutura por regras
jurídicas, mas também por valores, princípios e sub princípios (35) que
comporão, do ponto de vista constitucional, o sub sistema temático atinente
às finanças públicas. Instrumental e fundado em valores, o orçamento
público proporciona a organização e o planejamento das finanças públicas,
estando vinculado aos valores e princípios que informam em última instân-
cia o ser humano como finalidade última da ação estatal.
A partir da contribuição de autores como Canotilho, Dworkin e Ricardo
lobo Torres parece óbvio que a questão orçamentária encontra-se permea-
da pela discussão acerca dos valores e efetuada sob a perspectiva dos
direitos fundamentais. A sua natureza instrumental, portanto, não descarta
o elemento ético.
Como leciona Ricardo Lobo Torres: "a opção em torno da tributação e
dos gastos públicos é sempre valorativa: a quem se deve distribuir o dinhei-
ro do orçamento? As decisões orçamentárias, portanto, incorporam a
reflexão filosófica sobre os valores". (36)
4.1. Princípios Jurídicos Orçamentários.
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A doutrina diverge acerca dos princípios orçamentários. Estevão Hor-
vath e Régis Fernandes de Oliveira, no Manual de Direito Financeiro (37),
identificam cinco princípios orçamentários: universalidade, anualidade,
exclusividade, unidade e não afetação.
Já Ricardo Lobo Torres, no Tratado de Direito Constitucional, Financei-
ro e Tributário, volume V, o orçamento na Constituição (38), identifica três
grandes grupos de princípios: os fundantes (soberania, cidadania, dignida-
de da pessoa humana, trabalho, livre iniciativa e pluralismo político), os
específicos (liberdade, justiça, equidade e segurança) e os gerais (equilíbrio
orçamentário, separação de poderes, igualdade, devido processo legal,
federalismo, eficiência, subsidiariedade, responsabilidade, ponderação e
razoabilidade).
Por sua vez, na obra Uma Introdução à Ciência das Finanças (39), Ali-
omar Baleeiro enumera a anualidade, a unidade, a universalidade, a dis-
criminação da despesa, a não especialização das receitas, a proibição do
estorno, a sinceridade e o equilíbrio como princípios orçamentários.
Cada doutrinador formula critérios que para a escolha e fundamentarão
dos princípios orçamentários, gerando diferentes classificações. Elenca-se
abaixo os princípios orçamentários que julgamos serem vitais à organiza-
ção orçamentária, advertindo-se, todavia, acerca da existência de princípios
gerais que fundam o sistema constitucional brasileiro, tais como, a sobera-
nia, a dignidade da pessoa humana e a cidadania.
Princípio da Exclusividade: segundo esse princípio, a lei orçamentá-
ria não conterá dispositivos estranhos à previsão da receita e à fixação da
despesa (art. 165, § 8º, CF).
Isso significa que as leis orçamentárias não podem conter dispositivos
estranhos, não relacionados às finanças públicas. Régis Fernandes de
Oliveira (40) afirma que "a exclusividade significa que não pode o texto da
lei orçamentária estabelecer a instituição de tributo" para concluir que "nem
qualquer outra determinação que fuja às finalidades específicas de previsão
de receita e fixação de despesa".
Esse princípio significou uma reação à prática de deputados e senado-
res da República Velha que inseriam, por meio de emendas à proposta do
Executivo, dispositivos totalmente estranhos ao direito financeiro, "o que
gerava as chamadas caudas orçamentárias ou orçamentos rabilongos na
expressão de Ruy Barbosa". (41)
Há duas exceções expressamente previstas no texto constitucional,
não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita. Em verdade, em tais casos, não há que se falar em
exceções haja vista que tanto os créditos suplementares, quanto as opera-
ções de crédito tem natureza orçamentária. (42)
Princípio da Não Afetação: é encontrado no art. 167, IV, CF/88, pre-
ceituando a vedação da vinculação de receita de impostos a órgão, fundo
ou despesa. A vedação atinge apenas os impostos, sendo possível a
vinculação de taxas e contribuições.
Tal princípio se justifica pois pretende garantir disponibilidade de recur-
sos orçamentários para que a própria administração, discricionariamente,
decida a melhor maneira de se efetuar a execução orçamentária, não se
podendo "colocar o Estado dentro de uma camisa de força, minguando
seus recursos, para que os objetivos traçados não fiquem ou não venham a
ser frustrados". (43)
A vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa possui
as seguintes exceções:
a) a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se refe-
rem os arts. 158 e 159 da CF;
b) a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saú-
de e para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, e 212;
c) a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste
artigo;"
Princípio da Anualidade: o orçamento público é lei com prazo deter-
minado de vigência. Cumpre os requisitos formais de qualquer lei, mas
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apresenta peculiaridades quanto à sua duração no tempo e à contínua
necessidade de renovação mediante autorização do Parlamento.
Diverge a doutrina (44) quanto ao fato da exigência da anualidade ser
um princípio financeiro, sendo, antes, periodicidade do orçamento que –,
como veículo que reúne os gastos e receitas públicas, as metas e progra-
mas governamentais – necessita ser atualizado a cada certo intervalo de
tempo, o qual, normalmente, tem sido estabelecido em um ano na maioria
das legislações estrangeiras e é adotado no Brasil desde a Constituição do
Império. (45)
A lei orçamentária anual, prevista no art. 165, III e § 5º tem a vigência
de um ano a partir do ano subsequente à sua aprovação, coincidindo, no
caso brasileiro, ao ano civil já que o exercício financeiro vai de 1º de janeiro
a 31 de dezembro conforme a lei 4.320/64.
Com a incorporação do plano plurianual (art. 165, I) ao ordenamento
constitucional brasileiro, com vigência durante os quatro anos seguintes à
sua aprovação, reconhece-se um novo princípio orçamentário, o princípio
da plurianualidade das despesas de investimento. É que, de acordo com o
artigo 167, § 1º, CF, "nenhum investimento cuja execução ultrapasse um
exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano pluri-
anual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsa-
bilidade".
O fato é que a subsistência do princípio da anualidade no ordenamento
jurídico brasileiro permite o controle anual pelo parlamento e, em tese, pela
população sobre a atividade financeira dos órgãos públicos bem como a
avaliação e o redirecionamento dos investimentos.
Princípio da Universalidade: o § 5º do artigo 165 da CF preceitua
que: "a lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referen-
te aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administra-
ção direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a
voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
e órgão a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público".
Isso significa que a lei orçamentária deve conter a previsão de todas as
receitas e despesas públicas, sem exceção, conforme a redação da Consti-
tuição Federal de 1988. O mencionado princípio contém a regra do produto
bruto ou orçamento bruto, segundo a qual receitas e despesas devem ser
previstas em sua totalidade sem que haja deduções ou compensações
entre uma e outra.
Princípio da Unidade: busca-se com este princípio a reunião de todos
os orçamentos em um único documento. O § 5º, art. 165 CF prevê a cria-
ção de três orçamentos: o fiscal, o de investimento das empresas e o da
seguridade, dessa forma, tais orçamentos devem ser agrupados em um
único documento.
Conforme Founrouge, (46) "el principio de unidade prescipuestaria
consiste en la reunión o agrupación de todos los gastos y recursos del
Estado en un documento único". A utilidade fundamental de tal princípio
consistiria na apresentação de dados relativos aos gastos e receitas públi-
cas de tal modo que permitisse a verificação mediante operações matemá-
ticas do total e da possível existência de um equilíbrio entre receitas e
despesas.
José Afonso da Silva (47) manifesta o entendimento da impossibilidade
do cumprimento desse princípio tal como formulado. Isso se deve, basica-
mente, ao surgimento de orçamentos paralelos de entidades da administra-
ção indireta e paraestatais e à a criação de "orçamentos" dentro do orça-
mento geral. Esta multiplicidade teria gerado a distinção entre orçamento
ordinário e orçamento extraordinário, orçamento corrente e orçamento de
capital, orçamento anual e orçamento plurianual.
A consequência disso é que à pretensão unidocumental, o orçamento
moderno torna-se necessariamente multidocumental. Daí a conclusão de
José Afonso da Silva: "o princípio da unidade orçamentária, na concepção
de orçamento-programa, não se preocupa com a unidade documental; ao
contrário, desdenhando-a, postula que tais documentos se subordinem a
uma unidade de orientação política, numa hierarquização dos objetivos a
serem atingidos e na uniformidade de estrutura do sistema integrado". (48)
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
Princípio da Legalidade: o artigo 5º, II da CF estabelece que: "nin-
guém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude da lei". Isso significa, a contrario sensu, que o administrador público
sujeita-se aos mandamentos legais, deles não se podendo afastar sob
pena de se praticar ato inválido que pode acarretar e expor-se a responsa-
bilidade disciplinar, civil e criminal.
Cumpre o referido princípio a função de limitar o poder estatal e de ga-
rantir a indisponibilidade do interesse público já que não há que se falar em
vontade pessoal no trato da coisa pública. Isso significa que a ação estatal
deve ser exercida nos contornos da autorização parlamentar consubstanci-
ada no plano plurianual, na lei de diretrizes orçamentárias, na lei orçamen-
tária anual ou em qualquer outra modalidade exigida de autorização legisla-
tiva relativa à temática orçamentária. Ex.: operações de abertura de crédito,
instituição de fundos.
Saliente-se que o órgão estatal, responsável pela execução do orça-
mento, deve cingir-se à autorização contida no sistema legal. Exemplar é a
lição de Celso Antonio Bandeira de Mello para quem "a legalidade de
oposição à lei, mas pressupõe autorização dela, como condição de sua
ação". (49)
Não se confunda, (50) contudo, o respeito às normas legais no momen-
to da execução orçamentária (de cunho eminentemente administrativo) com
a legalidade orçamentária propriamente dita, observada no momento de
elaboração da norma orçamentária.
Princípio do Equilíbrio Orçamentário: erigido a partir do dogma libe-
ral, segundo o qual receitas e despesas públicas deveriam estar compatibi-
lizados numericamente, o princípio de equilíbrio financeiro gozou de enor-
me prestígio nas finanças clássicas, tendo sido, inclusive, expresso na
Constituição de 1967 no art. 166, § 3º, sendo depois eliminado pela Emen-
da 001/69.
Um orçamento desequilibrado era totalmente condenado pela libera-
lismo, devendo-se tomar todas as medidas necessárias para mantê-lo em
equilíbrio anual. Lembre-se que os efeitos do orçamento sobre a economia
em geral eram desconsiderados. (51)
O desequilíbrio orçamentário ocorria em duas hipóteses:
a) quando a despesa autorizada superava a receita estimada, operava-
se o déficit;
b) quando a receita estimada era superior à despesa, observava-se o
superávit.
A contestação ao princípio do equilíbrio orçamentário é efetuada a par-
tir de Keynes diante dos efeitos da Grande Depressão de 1929, propondo,
a substituição de um orçamento "neutro", equilibrado anualmente por uma
política orçamentária que interviesse na economia, sobretudo, nos períodos
de crise do capitalismo por meio de orçamentos deficitários que possibili-
tassem a reativação da economia.
Para Keynes, afigurava-se impossível a pretensão de nivelamento do
orçamento anualmente, tanto nos anos bons quanto nos anos maus, situa-
ção que provocava profundas flutuações nos programas governamentais de
gastos, seguidos de variações muitas vezes perturbadoras nas alíquotas
dos tributos, agravando as flutuações da atividade econômica privada, com
todas as implicações. (52)
Desde esse período, o princípio do equilíbrio orçamentário seria con-
testado, inaugurando-se o período do Estado de Bem Estar Social, com
forte presença estatal na economia. Contudo, esse modelo de Estado e de
economia entra entra em crise no fim dos anos 70, resultando na retomada
do princípio do equilíbrio econômico a partir de uma agenda liberal.
Mesmo não tendo reconhecido explicitamente o referido princípio, pa-
rece que a Constituição Federal de 1988, implicitamente, o fez na medida
em que existem inúmeros dispositivos que induzem o equilíbrio orçamentá-
rio, tais como:
a) reserva de lei complementar para as normas gerais sobre a dívida
pública externa e interna, sobre a concessão de garantias pelas entidades
públicas e sobre a emissão e resgate de títulos da dívida pública (art. 163,
II, III e IV);
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b) proibição do Banco Central conceder empréstimos ao Tesouro (art.
164, §2º);
c) obrigatoriedade de depósito no Banco Central das disponibilidades
de Caixa da União (art. 164, §3º);
d)transparência na concessão de incentivos e nas renúncias de receita
(art. 165, §6º);
e) Proibição de realização de despesas ou assunção de obrigações di-
retas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (art. 167, II).
(53)
5. O Processo Orçamentário (as leis orçamentárias)
Denominamos processo orçamentário as leis orçamentárias previstas
constitucionalmente que pretendem garantir a realização de ações articula-
das do planejamento e da organização financeira estatal. Para isso, estabe-
lecem momentos independentes, contudo, relacionados entre si.
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a
Lei Orçamentária Anual (LOA) compõe as leis que regulam a atividade
orçamentária dos entes públicos federal, estaduais e municipais. Apesar de
se constituírem de etapas distintas, cada uma daquelas leis possui vínculos
recíprocos, estabelecendo nexos entre si e possibilitando que se possa
denominar a ação articulada dessas leis de processo orçamentário.
O modelo orçamentário constitucional, prevendo o Plano Plurianual, a
Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, se encontra na
ideia de orçamento-programa já que "abre amplas possibilidades à implan-
tação de um sistema integrado de planejamento do orçamento-programa,
de sorte que o orçamento fiscal, os orçamentos de investimento das em-
presas e o orçamento da seguridade social passam a constituir etapas do
planejamento de desenvolvimento econômico e social, ou, se se quiser,
conteúdo dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais, na
medida em que estes têm que compatibilizar-se com o plano plurianual...
(54).
A ideia é que o plano plurianual, a LDO e a LOA, ao se integrarem,
permitam um planejamento estrutural das ações governamentais com
repercussões no plano econômico.
5.1. Plano Plurianual - PPA
O plano plurianual é uma lei que regula os projetos governamentais de
longa duração, ou seja, aqueles programas tenham existência temporal
superior a um exercício financeiro. Como existem obras/ações/projetos
governamentais desenvolvidos em um intervalo de tempo superior a um
ano, a criação do plano plurianual pretende responder a essa necessidade
assegurando-se o planejamento e a transparência por meio de uma disci-
plina legal que regule tais casos.
A previsão do plano plurianual encontra-se no artigo 165, I CF e a sua
abrangência no §1º do mesmo artigo que dispõe: "§ 1º - A lei que instituir o
plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objeti-
vos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada".
Esse dispositivo define duas modalidades de despesas que devem
obrigatoriamente estar previstas no plano plurianual. A primeira delas é
relativa às despesas de capital que compreende os investimentos, as
inversões financeiras e as transferências de capital. (55)
A segunda despesa a ser considerada na elaboração do plano pluria-
nual é a dos programas de duração continuada, ou seja, todos aqueles que
tiverem a sua duração prolongada por mais de um exercício financeiro.
Inserindo-se dentro da ideia de planejamento financeiro estatal, o plano
plurianual qualifica este planejamento de estrutural na medida em que
todos os planos e programas têm suas estruturas ordenadas conforme
aquele (art. 165, §4º, CF). Disso resultaria a concepção de que o sistema
orçamentário concebido pela constituição adotou o orçamento-programa,
prevendo a integração do orçamento público com o econômico e garantindo
a necessária coordenação da política fiscal (intervencionismo indireto) com
a política econômica (intervencionismo indireto). (56) Certo é que o plano
plurianual é modalidade de planejamento conjuntural criado para promover
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o desenvolvimento econômico, o equilíbrio entre as diversas regiões do
País e a estabilidade econômica. (57)
O constituinte originário confiou na importância do plano plurianual e
buscou a sua efetividade, determinando, por exemplo, que nenhum inves-
timento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser inicia-
do sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a
inclusão sob pena de crime de responsabilidade, conforme redação do art.
167, § 1º, C.F..
Normatizando as principais características do instituto inovador, deixou
a Constituição à atribuição do legislador ordinário a tarefa de regular a
vigência e os prazos do plano plurianual mediante Lei Complementar (art.
165, § 9º C.F). Entretanto, como o referido diploma legal ainda não foi
elaborado, aplica-se o disposto no art. 35, § 2º, I, do ADCT. Tem-se assim
que este plano deve ser elaborado no primeiro ano de mandato do chefe do
poder executivo (presidente, governador ou prefeito), devendo ser encami-
nhado até quatro meses antes encerramento do primeiro exercício financei-
ro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Tendo vigência por quatro anos, inicia-se a execução do plano plurianual a
partir do segundo ano de governo até o final do primeiro ano no exercício
financeiro do mandato subsequente.
Saliente-se que os programas nacionais, regionais e setoriais previstos
no art. 43, § 1º, II da C.F. devem guardar consonância com o Plano Pluria-
nual (art. 165, § 4º). Aqueles planos visam articular a ação da União em um
mesmo complexo geoeconômico e social, visando desenvolver regiões e
reduzir desigualdades regionais (art. 43).
Um aspecto interessante a ser observado refere-se a característica
formal da lei do plano plurianual dependendo do orçamento anual para que
tenha eficácia quanto à realização das despesas. Nesse sentido, a elabora-
ção do orçamento anual pelo legislador não está vinculado ao Plano, cons-
tituindo mera programação ou orientação, que deve ser respeitada pelo
poder executivo na elaboração das leis orçamentárias. (58)
5.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
Inspirada nas constituições da República Federal da Alemanha e da
França (59), a Lei de Diretrizes Orçamentárias está prevista no §2º, art.
165, CF/88, compreendendo as metas e prioridades da administração
pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subse-
quente. Além disso, cabe a lei orçamentária anual orientar a elaboração da
lei orçamentária anual, dispor sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
A partir disso, identificam-se quatro conteúdos básicos desse novo ins-
tituto jurídico introduzido pelo constituinte originário:
a) definição das metas e prioridades da administração pública:
percebe-se aí que o orçamento não é um visa alcançar fim em si mesmo,
daí por que as disposições constantes do orçamento devem ser compara-
das com as metas e prioridades da administração pública. Isso permitiria se
auferir se o discurso governamental traduzido em suas metas e prioridades
podem, de fato, ser realizadas a partir dos dispositivos financeiros e
econômicos previstos na lei orçamentária anual;
b) orientação à elaboração da lei orçamentária anual: essa é uma
finalidade genérica que incluiria, inclusive, as metas e prioridades da admi-
nistração pública, as alterações na legislação tributária e a política de
aplicação das agências oficias de fomento. As diretrizes para a elaboração
da lei orçamentária, caracteriza a LDO como "um plano prévio, fundado em
considerações econômicas e sociais, para a ulterior elaboração da proposta
orçamentária do Executivo, do Legislativo (art. 51, IV e 52, XIII), do Judiciá-
rio (art. 99, § 1º) e do Ministério Público". (60)
A ação estatal é concebida pelo constituinte originário baseada em um
planejamento estrutural, requerendo ações articuladas que permitam a
definição de objetivos a serem alcançados, mas também a avaliação acer-
ca da efetividade dessa ação. Diante disso, apesar de ser um plano prévio
para a elaboração da lei orçamentária, possuindo, portanto, natureza formal
(a LDO orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, porém, esta não
está vinculada à elaboração daquela), a LDO estimula o planejamento da
ação estatal, permite maior abertura para se discutirem as prioridades e
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programas governamentais além de permitir que se avalie a seriedade com
que o executivo define a sua política financeiro-orçamentária.
c) disposição sobre as alterações na legislação tributária: os tribu-
tos deixaram de ser encarados especificamente em seu aspecto fiscal, ou
seja, destinados à obtenção de recursos para suprir as demandas gover-
namentais. Atualmente, os tributos são utilizados pelos governos para
interferir na economia indiretamente, estimulando e inibindo comportamen-
tos com o objetivo de alcançar as finalidades governamentais previstas.
Sobre esse prisma e tendo-se em vista que o planejamento estrutural
envolve o aspecto econômico, fiscal, financeiro, é natural que os governos
utilizem as possibilidades tributárias para alcançar os seus objetivos gover-
namentais;
d) estabelecimento da política de aplicação das agências financei-
ras oficiais de fomento: tais agências atuam estimulando o desenvolvi-
mento econômico e social do país, representando, desse modo, repercus-
sões na economia. A obrigatoriedade de estarem contidas na LDO evita a
ausência de controle sobre os gastos que serão efetuados;
e) Art. 169, § 1º, II: além das hipóteses acima elencadas, observe-se
outro conteúdo disposto no mencionado artigo: "a concessão de qualquer
vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e
funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou
contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da
administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas
pelo poder público, só poderão ser feitas:I – (...); II - se houver autorização
específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas
públicas e as sociedades de economia mista."
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é anual, devendo ser elaborada an-
tes da Lei Orçamentária Anual, já que tem a natureza de um plano prévio.
Segundo José Afonso da Silva (61), isso se deve à própria natureza da lei:
"porque ela é que vai dar as metas e prioridades que hão de constar do
orçamento anual".
Ante a inexistência da Lei Complementar referida no art. 165, § 9º, I e
II, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido
para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa
(art. 35, § 2º, II, C.F.).
Saliente-se, ao final, que sendo a Lei Orçamentária Anual um veículo
capaz de conduzir à efetivação de direitos, a Lei de Diretrizes Orçamentá-
rias - que pode ser alterada através de emendas parlamentares - pode
sinalizar ao Executivo o desejo da sociedade de que a Lei Orçamentária
Anual inclua objetivos e metas que realizem direitos.
5.3. Lei Orçamentária Anual - LOA
Expostos os principais aspectos que caracterizam o Plano Plurianual e
a Lei de Diretrizes Orçamentárias, cabe agora analisar a Lei Orçamentária
Anual, isto é, o instrumento legal que reúne a previsão de receitas e despe-
sas governamentais para o ano subsequente, além de orientar a ação
estatal e permitir a criação de parâmetros que possibilite a fiscalização.
Osvaldo Maldonado Sanches define-a como uma "lei de natureza es-
pecial – em razão do seu objeto e da forma peculiar de tramitação que lhe é
definida pela Constituição –, por meio da qual são previstas as receitas,
autorizadas as despesas públicas, explicitados a política econômica finan-
ceira e o programa de trabalho do Governo e definidos os mecanismos de
flexibilidade que a Administração fica autorizada a utilizar". (62)
O conteúdo da LOA é encontrada no § 5º, do art. 165, C.F.:
"§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, ór-
gãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público."
Administraçao financeira e orçamentária
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Consagrando o princípio da universalidade, que exige que todas recei-
tas e despesas do Poder Público (Poderes Legislativo, Executivo e Judiciá-
rio), fundos, órgãos, entidades da administração direta e indireta estejam
incluídas na Lei Orçamentária Anual, tem-se que a LOA deve conter:
a) o orçamento fiscal - Previsto no art. 165, §5º, I da C.F., o orçamen-
to fiscal é especificado na Lei 4.320/64, que disciplina o conteúdo, as
classificações (63), a elaboração, o exercício financeiro, a disposição
contábil além de outros aspectos relativos ao direito financeiro.
Na acepção dada pela Constituição Federal de 1988, que divide a lei
orçamentária anual em três orçamentos – Fiscal, de Investimentos de
Estatais e da Seguridade Social – a expressão orçamento fiscal significa o
detalhamento do conjunto de receitas a serem obtidas pelo estado median-
te o exercício do poder fiscal a ela conferido, bem como a programação das
despesas que serão despendidas por seu intermédio, sendo que esse
orçamento refere-se tanto à administração direta quanto à indireta. (64)
b) o orçamento de investimentos das empresas estatais - Previsto
no art. 165, § 5º, II C.F., o orçamento de investimento das empresas esta-
tais engloba todas as empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto. Esse orçamento é
composto exclusivamente pelos investimentos das empresas estatais que,
por sua vez, podem ser definidos como as "dotações para o planejamento e
a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis consi-
derados necessários à realização destas últimas, bem como para os pro-
gramas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e
material permanente e constituição ou aumento do capital de emprêsas que
não sejam de caráter comercial ou financeiro"(art. 12, §4º, lei nº 4.320/64).
Restringindo-se às despesas de capital, não atingido as de custeio es-
sa novidade constitucional visa impedir as transferências dos recursos do
tesouro e as emissões inflacionárias para suprir a ineficiência das empresas
estatais. (65)
c) o orçamento da seguridade social - Previsto no art. 165, § 5º III,
C.F., o orçamento da seguridade social abrange todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
É um orçamento que detalha os gastos relativas à saúde, à previdência
e à assistência social que serão efetuadas através do montante das recei-
tas vinculadas aos gastos da seguridade social – especialmente as contri-
buições sociais previstas no artigo 195, CF –, bem como outras que lhe
sejam asseguradas ou transferidas do orçamento fiscal. (66)
A seguridade social, conforme o artigo 194, C.F. "compreende um con-
junto integrado de ações de iniciativas dos poderes públicos e da socieda-
de, destinados a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social".
A saúde é entendida como direito de todos e dever do Estado, devendo
ser garantida através de políticas sociais e econômicas que reduzam o
risco de doença e outros agravos. Visando a promoção, proteção e recupe-
ração, há que se ter acesso universal e igualitário às ações e serviços. Já a
previdência social, fundada na ideia de solidariedade social, deve ser
organizada sob a forma de um regime geral, sendo este de caráter contri-
butivo e filiação obrigatória. Quanto à assistência social, apresenta caracte-
rística de universalidade já que será prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuição à seguridade social.
Mencione-se o princípio da exclusividade que norteará a elaboração do
orçamento, pois, "a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho
à previsão da receita e à fiscalização da despesa, excetuando-se a autori-
zação para abertura de créditos suplementares e contratação de operações
de crédito" (art. 165, § 8º, C.F.).
O prazo para envio da Lei Orçamentária Anual é encontrado no art. 35,
§ 2º, ADCT, C.F já que, como já explicado, a lei complementar mencionada
no art. 165, § 9º, I e II ainda não existe. Sendo assim, "o projeto de lei
orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encer-
ramento da sessão legislativa".
6. Vedações Orçamentárias
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Um dos objetivos do sistema orçamentário inaugurado pela Constitui-
ção Federal de 1988 é exatamente o de permitir o controle sobre os recur-
sos públicos e o equilíbrio orçamentário. Talvez por isso, o art. 167, CF
elenca vedações orçamentárias que, de algum modo, não possibilitariam
alcançar-se o controle dos recursos ou o equilíbrio orçamentário. Dentre
elas se destacam:
a) programas e projetos não podem se iniciados sem que estejam in-
cluídos na lei orçametária anual; (67)
b) a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas não
podem exceder os créditos orçamentários ou adicionais;
c) a realização de operações de crédito não podem exceder o montan-
te das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
Legislativo por maioria absoluta;
d) abertura de créditos suplementares ou especial está condicionada à
prévia autorização legislativa e a indicação dos recursos correspondentes;
e) impõe-se autorização legislativa para a transposição, o remaneja-
mento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação
para outra ou de um órgão para outro;
f) a concessão ou utilização de créditos é limitada.
Impondo limites às iniciativas do Executivo, ambos dispositivos preten-
dem limitar o gasto público ao previsto no orçamento, que é valorizado na
medida em que limita a ação do Poder Executivo.
7. Elaboração e tramitação Legislativa do Orçamento
7.1. Iniciativa
A elaboração do PPA, LDO e LOA cabe ao chefe do poder executivo
(Presidente da República, Governador do estado e Prefeito Municipal
conforme o nível de governo seja nacional, estadual ou municipal). Não é
preciso dizer que a elaboração da peça orçamentária deveria ser precedida
de um amplo diagnóstico de cada pasta governamental, indicando-se as
preementes deficiência serem priorizadas e as principais virtudes que
poderiam potencializar a resolução das demandas públicas. Evidentemente
que o ato de elaboração orçamentária é de decisão política que mão signi-
fica por isso, de modo algum, arbitrariedade para que o administrador
público decida as prioridades públicas sem atenção a um quadro diagnósti-
co que lhe indique quais as medidas solucionariam as deficiências.
Evidentemente que os demais poderes elaboram as respectivas pro-
postas orçamentárias, garantindo-se ao judiciário e legislativo a autonomia
relativa para a elaboração orçamentária, devendo o projeto unificado ser
sistematizado pelo poder executivo, sendo, a seguir, remetido ao Poder
Legislativo para discussão e votação.
No plano federal, tais projetos de lei (incluindo-se os créditos adicio-
nais) serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma
do regimento comum. No plano estadual, a apreciação e deliberação com-
pete às Assembleias legislativas, enquanto no plano municipal, a compe-
tência é das Câmaras Municipais.
Até a votação das leis orçamentárias nas comissões municipais ou es-
taduais ou na comissão mista, no caso de orçamento federal, o chefe do
poder executivo pode propor alterações nos referidos projetos conforme
redação do art. 166, § 5º, C.F.: "o Presidente da República poderá enviar
mensagem ao Congresso Nacional propondo modificação nos projetos a
que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na comissão
mista, da parte cuja alteração é proposta".
7.2. Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores
Esta comissão existe no âmbito federal, devido à existência de duas
casas no Congresso Nacional, o Senado Federal e a Câmara dos Deputa-
dos. Pode-se dividir a atribuição da Comissão Mista permanente de sena-
dores e deputados em dois grandes grupos:
a) a primeira delas inclui o exame e a emissão de parecer sobre o PPA,
a LDO e os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
na Constituição Federal;
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b) exercer atividade de controle sobre as contas apresentadas anual-
mente pelo Presidente da República e o acompanhamento e a fiscalização
orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congres-
so Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o artigo 58 da Consti-
tuição Federal.
A apreciação de referidos projetos pelas duas Casas do Congresso
Nacional, através de uma Comissão Permanente de Senadores e Deputa-
dos, repercutirá na votação das leis em conjunto efetuada pelas duas casas
legislativas, "até porque deverá se cifrar sobre os pareceres da Comissão
Mista". (68)
No âmbito estadual e municipal, não se concebe a existência de uma
comissão mista de parlamentares.
7.3. Tramitação Legislativa
Ressalte-se que não há um rito específico para a tramitação dos proje-
tos orçamentários, aplicando-se as normas do processo legislativo estabe-
lecidas no artigo 59 e seguintes. É o que dispõe o § 7º do art. 166: "Apli-
cam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o
disposto nesta Seção, as demais normas relativas ao processo legislativo".
A exceção nesse caso fica por conta dos dispositivos específicos previstos
no art. 166 da C.F., tais como, as condições de elaboração de emendas
pelos parlamentares (art. 166, § 3º). Isso significa que a tramitação das
emendas acompanha o processo legislativo de forma geral e, em particular,
os dispositivos específicos constantes da Seção II, Capítulo II, Título VII, da
Constituição Federal.
Seguindo o rito genérico do processo legislativo previsto na C.F. (arts.
59 a 69), conclui-se pela necessidade de "promulgação (atestação da
existência da lei), da sanção (aprovação pelo Executivo) ou veto (rejeição
do Executivo)" das leis orçamentárias. (69)
7.4. Emendas Parlamentares
Após anos de impossibilidade para a apresentação de emendas, à
ocasião do regime autoritário, a CF/88 legitimou a possibilidade de apresen-
tação de emendas pelos parlamentares. A efetiva utilidade inaugurada pelo
modelo orçamentário previsto na CF/88 é discutível na doutrina. Régis
Fernandes de Oliveira entende que "adquire o Legislativo, com a atual
redação, nova dignidade no tocante às emendas sobre o texto do projeto
tanto da lei anual como da de diretrizes" (70), enquanto Ricardo Lobo
Torres constata que a possibilidade de iniciativa parlamentar na apresenta-
ção de emendas dirigidas à Comissão Mista permitiu a escandalosa corrup-
ção revelada pela CPI do Orçamento no ano de 1993. (71) Vive-se o dilema
constitucional de, ao mesmo tempo em que se permite a apresentação de
emendas por deputados e senadores, estas se sirvam à malversação do
dinheiro público ou ao atendimento de privilégios pessoais, por exemplo.
As emendas parlamentares que alteram tais projetos podem ser pro-
postas após a remessa dos projetos orçamentários à Comissão Mista
Permanente de Deputados e Senadores (em se tratando de orçamento da
União). Cumpre, contudo, atender a algumas exigências constitucionais.
Primeiro, os parlamentares devem apresentar as suas emendas junto à
Comissão Mista, que emitirá parecer sobre elas. A seguir, tais emendas são
apreciadas pelo plenário nas duas Casas do Congresso Nacional na forma
regimental.
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual (ou os projetos que o
modifiquem) só poderão ser aprovadas se:
a) apresentarem compatibilidade entre o plano plurianual e a lei de di-
retrizes orçamentárias;
b) indicarem os recursos necessários, através da anulação de outras
despesas previstas na lei orçamentária. Porém, em hipótese alguma, a
anulação de despesa incidirá sobre:
b.1) dotações para pessoal e seus encargos;
b.2) serviço da dívida;
b.3) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios
e Distrito Federal.
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Emendas parlamentares podem ser propostas, ainda, para corrigirem
erros ou omissões da lei orçamentária anual ou guardarem relação com os
dispositivos do texto do projeto de lei.
Tem-se assim que: o modelo orçamentário brasileiro inicia-se com a
elaboração da lei orçamentária anual pelo Executivo, cabendo ao Legislati-
vo emendá-la desde que efetuada dentro de limites que têm claros objeti-
vos de:
a) reafirmar o planejamento estrutural do sistema orçamentário inaugu-
rado pela CF/88, resultando daí a necessidade de compatibilização das
emendas parlamentares à LOA com o PPA e a LDO.
b) impedir a realização de compromissos prioritários dos entes federa-
tivos que poderiam ocorrer ante a anulação de dotações orçamentárias
referentes ao pagamento de pessoal e encargos, ao serviço da dívida e às
transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito
Federal.
Observe-se que as emendas parlamentares à lei de diretrizes orçamen-
tárias somente podem ser aprovadas se apresentarem compatibilidade com
o plano plurianual (art. 166, § 4º).
7.5. Rejeição Parcial ou Total da proposta de Lei Orçamentária
Discute-se no âmbito doutrinário sobre as consequências da rejeição,
parcial ou total, ao projeto de lei orçamentária submetido ao parlamento.
Qual seria a solução adequada? A prorrogação do orçamento ou outra
solução?
O impasse tem origem no julgamento do Supremo Tribunal Federal que
entendeu inconstitucional o dispositivo da Constituição do Estado de São
Paulo de 1969 que previa a manutenção da lei do orçamento anual em
caso de rejeição da LOA. A decisão do STF foi a de entender não devolvido
o projeto enviado ao Congresso Nacional, aproximando-se da solução dada
pela Constituição Federal de 1967 com a Emenda 01/69 que em caso de
não devolução da peça orçamentária, preceituava que o projeto de orça-
mento seria promulgado como lei: "Entendia-se que a disposição valia tanto
para a hipótese de não devolução, como para a de rejeição". (72)
A Constituição Federal de 1988 parece não permitir a mesma interpre-
tação. É o que defende José Afonso da Silva, citado por Régis Fernandes
de Oliveira, para quem "a consequência mais séria da rejeição do projeto
de lei orçamentária anual é que a administração fica sem orçamento, pois
não pode ser aprovado outro. Não é possível elaborar orçamento para o
mesmo exercício financeiro". (73)
Nesse caso, a solução possível, encontrada a partir da técnica do direi-
to orçamentário, seria a abertura de créditos especiais para as despesas
que não podem efetivar-se senão devidamente autorizadas, prévia e espe-
cificamente, pelo Legislativo, garantindo-se, desse modo, o direito do poder
legislativo rejeitar totalmente o projeto de lei orçamentária.
Em caso de rejeição parcial do projeto de lei orçamentária ou de ativi-
dade de emenda parlamentar que resulte a alteração do projeto de lei do
orçamento anual, acarretando sobra de receitas, logicamente, esta receita
sobrante não se perderia, podendo ser utilizada mediante a abertura de
créditos especiais ou suplementares, desde que haja prévia e específica
autorização legislativa.
8. Fiscalização Orçamentária
Aprovado o projeto de lei orçamentária anual pelo parlamento, inicia-se
a execução orçamentária pelo efetuada executivo a partir do ano seguinte.
Tais despesas implementadas por meio de recursos públicos não podem
estar imunes à fiscalização, matéria que é, inclusive, disciplinada constitu-
cionalmente na Seção IX , Capítulo I, Título IV intitulada Da Fiscalização
Contábil, Financeira e Orçamentária, disposta nos artigos 70 à 75.
O artigo 70 da C.F./88 traça as linhas gerais da sistema de fiscalização
constitucional ao preceituar que: "a fiscalização contábil, financeira, orça-
mentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da adminis-
tração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Con-
gresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada poder".
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
Verifica-se aí que a fiscalização dos recursos orçamentários abrange
cinco áreas:
a) Contábil: através da contabilidade, busca-se instrumentalizar o con-
trole. O art. 83, da Lei 4.320/64 informa que "a contabilidade evidenciará
perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo,
arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela
pertencentes ou confiados". O dispositivo obriga que os registros contábeis
sejam efetuados claramente, possibilitando a identificação daqueles que
estejam relacionados com a arrecadação, guarda e administração de bens
e valores da administração pública.
É uma atividade eminentemente técnica, pois mediante registros con-
tábeis e balanços deve possibilitar a compreensão do registro das opera-
ções realizadas, por exemplo, no momento da execução orçamentária,
quando deverá permitir o seu acompanhamento, o conhecimento da com-
posição do patrimônio da administração pública, a determinação dos custos
dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a
interpretação dos resultados econômicos e financeiros (art. 85, lei nº
4.320/64). Todavia, tal contabilidade reveste-se de conteúdo jurídico na
medida em que há "um verdadeiro Direito da Contabilidade Pública, embu-
tido no Direito Orçamentário e no Direito Financeiro". (74)
b) Financeira: compreende a descrição das despesas e receitas or-
çamentárias após o momento posterior à arrecadação e à execução.
c) Orçamentária: a partir dos dados concernentes à receita arrecada e
à despesa realizada, verifica o adequado emprego dos recursos públicos
conforme as leis orçamentárias aprovadas, analisando a compatibilidade
das despesas aprovadas com as efetivamente realizadas na execução.Vem
daí a necessidade de estar manifesta nos registros contábeis da adminis-
tração pública, o montante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa
empenhada e a despesa realizada, à conta dos mesmos créditos, e as
dotações disponíveis (art. 90, lei nº 4.320/64).
Essa modalidade fiscalização é exercida sobre a execução do orça-
mento, objetivando, através da contabilidade, das análises e das verifica-
ções, mensurar o nível de concretização das previsões constantes da lei
anual. (75)
d) Operacional: há certa dificuldade doutrinária para a definição dessa
modalidade de fiscalização. Ricardo Lobo Torres entende que essa modali-
dade de fiscalização "visa ao controle das operações de crédito e de des-
pesas que não constem da previsão orçamentária" (76), por sua vez, Régis
Fernandes de Oliveira vincula a operacionalidade a um "rigoroso controle
sobre as formas de procedimento da despesa, atendendo-se ao atingimen-
to dos objetivos traçados". (77)
e) Patrimonial: objetiva a preservação dos bens públicos de modo que
as autoridades públicas não dêem utilização ímproba no patrimônio público.
Os destinatários da fiscalização orçamentária são tanto as pessoas da
administração direta, quanto as entidades da administração indireta e,
ainda, pessoas físicas que recebam recursos públicos. É a interpretação do
parágrafo único do art. 70, "prestará contas qualquer pessoa física, física
ou jurídica e administração direta ou indireta, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos
ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obriga-
ções de natureza pecuniária".
Isso significa uma ampliação das pessoas submetidas ao controle em
relação à constituição anterior, onde apenas as autarquias (além dos entes
da administração direta) eram mencionadas explicitamente como objetos de
controle e fiscalização. Tem-se assim que estão sob controle:
a) as entidades da administração direta, incluindo-se aí o Executivo
(secretarias e ministérios), o Legislativo, o Judiciário, o Tribunal de Contas
e o Ministério Público;
b) a administração indireta: abrange as autarquias, as empresas pú-
blicas, as sociedades de economia mista, as fundações instituídas e manti-
das pelo poder público;
c) a pessoa física/entidades privadas que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre bens e valores públicos.
A mencionada fiscalização verifica se no emprego dos recursos públi-
cos foram observados a:
19
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a) Legalidade: a despesa executada deve ter guardado compatibilida-
de com o disposto na peça orçamentária. Além disso, há requisitos legais
(ex. lei nº 4.320/64) e constitucionais para que a despesa tenha sido reali-
zada que em ser considerados;
b) Legitimidade: é fundamental que a despesa pública atenda às reais
necessidades públicas, "efetuando-se o contraste da norma com as finali-
dades encampados no sistema financeiro, para saber-se do atingimento do
bem jurídico que se pretendeu alcançar". (78)
c) Economicidade: a despesa pública deve alcançar o máximo da efe-
tividade, devendo a racionalidade, representada pela relação custo-
benefício, pautar a ação do agente público.
d) Aplicação das subvenções - também será objeto de controle inter-
no e externo pelo poder público. Entende-se que o constituinte originário
pretendeu com essa medida evitar a concessão indiscriminada de subven-
ções e subsídios que ocorria no sistema constitucional anterior.
Subvenções são os auxílios e as transferências concedidas pelo poder
público às entidades públicas ou privadas sem finalidade lucrativa objeti-
vando atender as suas despesas de custeio que devem atender à finalida-
des relevantes e de interesse público.
e) Renúncias de receita: o poder público deve exigir as receitas públi-
cas a que tem direito, todavia, em algumas situações, o poder público
renuncia a receita a que teria direito. Isso é o que ocorre no caso das
deduções, quando há a diminuição da alíquota ou da base de cálculo de
determinado imposto, tendo a natureza de uma isenção parcial, pela dis-
pensa do pagamento de uma parcela. (79)
Há dois tipos de controle dos recursos públicos. O primeiro deles, o
controle externo, é efetuado pelos órgãos que não estão diretamente en-
volvidos na execução orçamentária, a saber, o Congresso Nacional e o
Tribunal de Contas; o segundo, o controle interno, é efetuado pelo próprio
órgão gestor dos recursos gastos. O sistema de fiscalização construído
pela CF/88 adota as duas modalidades de controle. Veja-se quais são as
principais características de um e outro modelo.
Controle externo: é realizado pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo
Tribunal de Contas da União. É externo por que não é a entidade que
executa o orçamento que o fiscaliza, contrariamente, a fiscalização é efetu-
ada por instituições alheias à arrecadação ou gasto dos recursos públicos,
com atribuições específicas que lhes conferem poderes de fiscalização. O
controle externo é efetuado posterior, contemporânea ou simultaneamente
à execução orçamentária.
a) Controle posterior: é aquele efetuado após a prática do ato adminis-
trativo ou do encerramento do exercício financeiro.
O Tribunal de Contas tem papel importante nessa modalidade de con-
trole quando: aprecia as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta
dias a contar de seu recebimento (art. 71, I, CF/88); julga as contas dos
administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores
públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e socie-
dades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daque-
les que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuízo ao erário público (art. 71, II, CF/88); aprecia, para fins de
registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título,
na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de
provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias,
reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem
o fundamento legal do ato concessório (art. 71, III, CF/88); fiscaliza as
contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a
União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitu-
tivo (art. 71, V, CF/88); fiscaliza a aplicação de quaisquer recursos repas-
sados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município (art. 71, VI,
CF/88).
Exemplo de controle posterior é encontrado também no art. 51, II,
CF/88 onde se estabelece a competência da Câmara dos Deputados para
proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a
abertura da sessão legislativa.
b) Controle contemporâneo: também é realizado posteriormente à exe-
cução orçamentária, porém, em um intervalo menor de tempo, ou seja, o
controle é feito quase ao mesmo tempo à execução orçamentária.
Exemplificam essa modalidade a competência do Tribunal de Contas
para a realização de inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e demais entidades referidas no
art. 71, II, CF/88 (80), por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito (art. 71, IV, CF/88)
ou para a prestação das informações solicitadas pelo Congresso Nacional
sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patri-
monial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas (art. 71, VII,
CF/88).
Também o Congresso Nacional (no plano federal) tem competência pa-
ra "fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os
atos do Poder Executivo, inclusive os da administração indireta" (art. 49, X),
incluindo-se aí a possibilidade de formação de comissões que investiguem
os gastos orçamentários.
Saliente-se que em tais casos a fiscalização empreendida pelo Tribunal
de Contas ou Parlamento deve ser realizada contemporaneamente à exe-
cução do orçamento.
c) Controle simultâneo: é realizado ao mesmo tempo em que se de-
senvolve a execução do orçamento. É realizada pela Comissão Mista
Permanente de Deputados e Senadores que, diante de indícios de despe-
sas não autorizadas, pode solicitar esclarecimentos da autoridade gover-
namental responsável no prazo de cinco dias.
Diante da insuficiência dos esclarecimentos ou da negativa da autori-
dade responsável em prestá-la, a Comissão solicitará ao Tribunal de Con-
tas pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.
Com o pronunciamento do Tribunal seja pela irregularidade da despe-
sa, a Comissão Mista proporá ao Congresso Nacional a sustação das
despesas autorizadas desde que causem dano irreparável ou grave lesão à
economia pública (art. 72, CF).
Entendemos, também, que o controle simultâneo se verifica na compe-
tência do Tribunal de Contas em sustar a execução de ato impugnado.
Evidentemente, isso só ocorrerá se a autoridade responsável pelo ato não
ter atender á solicitação do Tribunal de Contas. Sendo assim, a decisão de
sustação deve ser comunicada à Câmara dos Deputados e ao Senado
Federal (art. 71, X).
Saliente-se que no caso de contrato, o ato de sustação será adotado
diretamente, pelo Congresso Nacional, que solicitará imediatamente as
medidas cabíveis ao Poder Executivo. Em noventa dias, caso o Congresso
Nacional ou o Poder Executivo efetivem as medidas cabíveis, o TC decidirá
a respeito.
Controle interno: é realizado por cada um dos poderes públicos res-
ponsáveis pela gestão de recursos públicos, fulcrada na probidade, legali-
dade, legitimidade e economicidade.
Basicamente, as finalidades do controle interno são:
a) a avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual,
a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União (art. 74,
I, CF/88).
O próprio órgão gestor se incumbe de controlar o adequado processa-
mento da "gestão econômica e financeira e se exerce, à diferença do
controle externo, durante a própria execução orçamentária". (81) Como a
ação dos órgãos públicos deve ser planejada, impõe-se a avaliação do
planejamento de programas e ações estatais que permitiam a verificação
do atingimento das finalidades previstas, contribuindo para a correção dos
eventuais erros e desajustes do planejamento ainda no curso da execução
orçamentária.
b) comprovação da legalidade e avaliação dos resultados da gestão or-
çamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administra-
20
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ção federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de
direito privado (art. 74, II, CF/88).
Verifica-se, aí, a repetição do disposto no enunciado do art. 70, caput,
CF, que, naquele caso, era efetuada por um órgão externo à execução
financeira. No presente caso, quer o legislador que a fiscalização empreen-
dida no momento da execução poupe recursos e evite desvios que podem
ser acarretados senão detectados a tempo.
c) exercício do controle das operações de crédito, avais e garantias,
bem como dos direitos e haveres da União (ar. 74, III, CF/88).
A finalidade deste inciso é estender o controle interno a todos os direi-
tos e haveres da União (plano federal), não havendo direito ou interesses
dos órgãos públicos sobre os quais não recaia o controle interno.
d) apoio ao controle externo no exercício de sua missão institucional
(art. 74, IV, CF/88).
Tanto o controle interno quanto o controle externo pretendem atingir a
racionalidade da execução orçamentária. É lógico, portanto, que haja apoio
recíproco entre ambas as entidades responsáveis por cada controle. Sendo
assim, o referido inciso deve ser entendido de modo a permitir o intercâm-
bio de informações e dados, a cooperação entre os órgãos responsáveis
pelo controle externo e pelo controle interno.
Além disso, os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhe-
cimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao
Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária (art.
74, §1º, CF/88).
Ressalte-se que qualquer cidadão, partido político, associação ou sin-
dicato é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades pe-
rante o Tribunal de Contas da União na forma da lei (art. 74, §2º, CF/88).
Tal dispositivo é um incentivo para que o cidadão denuncie irregularidades
e exerça o seu direito de cobrar ações estatais ímprobas, eficazes, legais e
legítimas.
9. Conclusão.
a) A concepção de Orçamento sofreu alterações desde o período de
transição entre o Mercantilismo e o Liberalismo até os dias atuais. Contudo,
a natureza instrumental é um aspecto em comum em que pese as diferen-
tes concepções;
b) Ao lado da característica instrumental, há valores e princípios infor-
mando o orçamento público. A distinção entre princípios e regras possibilita
a retomada da questão do valor, resultando como um dos seus efeitos a
juridicidade a que estão submetidos os princípios orçamentários;
c) Os princípios da Exclusividade, da Não-Afetação, da Anualidade, da
Universalidade, da Unidade, da Legalidade e do Equilíbrio Orçamentário
informam o processo orçamentário;
d) As leis orçamentárias englobam o plano plurianual, a lei de diretrizes
orçamentárias e a lei orçamentária anual. Tais leis estão submetidas à
tramitação legislativa e possuem prazos definidos para a sua aprovação.
Compõe àquilo que se denomina de processo orçamentário.
NOTAS
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à ciência das finanças. 16ª ed.
Rio de Janeiro: Forense, 2002, pg. 412.
BALEEIRO, op. cit., pg. 412.
BALEEIRO, op. cit., pg. 43.
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e
Tributário, volume V, o orçamento na Constituição. 2. ed. rev. e atual. Rio
de Janeiro: Renovar, 2000, pg. 3.
A observação do Professor Ricardo Lobo Torres sobre esse assunto
merece ser destacada: "O Estado[liberal] se restringia ao exercício do
poder de polícia, da administração da justiça e da prestação de uns poucos
serviços públicos, não necessitava de sistemas tributários amplos, por não
assumir demasiados encargos na via da despesa pública e por não ser o
provedor da felicidade do povo, como acontecia no patrimonialismo" TOR-
RES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 11.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 04.
BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.26.
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
"A opinião pública, nos séculos XVII e XVIII, contemplava com justifica-
do horror as despesas públicas. Reis absolutos estavam sempre embara-
çados por dinheiro para guerras de puro interesse dinástico. As aventuras
galantes dos reis de França, através da vasta galeria de favoritos famosos
e ostensivos, como a La Vallière, Montespon, Maistenon, Dubarry e Pom-
podour, as dissipações de Maria Antonieta e outros fatos dessa época,
concorreram para explicar a hostilidade dos contribuintes que nenhum
proveito quase recebiam do funcionamento da opressora e parasitária
máquina do governo" BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.420.
BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.26.
GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. 6ª
ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 15.
Em que pese a enorme controvérsia acerca da existência do Estado de
Bem-estar social em países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil,
não se pode negar que a partir do pós guerra o Estado viria desempenhar
um papel ativo tanto no domínio econômico, quanto na oferta de prestações
públicas (seguridade social, saúde...) através, sobretudo, do aumento das
receitas tributárias.
BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p. 423.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Manual de Direito
Financeiro. 5ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, pg. 89.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., p. 56-57.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 89.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 2.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 39.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 109.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 109.
BINENBOJM, Gustavo. A nova jurisdição constitucional brasileira: legi-
timidade democrática e instrumentos de realização. Rio de Janeiro: Reno-
var, 2001, p. 76.
A discussão sobre o custo dos direitos é um exemplo de como o valor
permeia a questão orçamentária. Historicamente, tal discussão tem signifi-
cado um obstáculo à possibilidade de exigibilidade dos direitos sociais
enquanto um direito subjetivo. O argumento era o de que os direitos civis e
políticos, enquanto prestações estatais negativas, não eram custosas e,
portanto, desde logo, exigíveis; contrariamente, os direitos sociais e
econômicos, enquanto prestações estatais positivas, eram onerosos ao
Estado devendo, portanto, estar submetidos à reserva do possível. Atual-
mente, parece ter sido reforçada a tese daqueles que defendiam ser a
restrição à exigibilidade dos direitos sociais e econômicos fundada em
argumento ideológico. O debate polêmico sobre a questão do custo dos
direitos se associa diretamente às escolhas trágicas, expressão que repre-
senta as escolhas políticas constantes da peça orçamentária e ao fato de
que existirão interesses legítimos não escolhidos. Em breve síntese, o
aspecto ético se refere à impossibilidade do Estado suprir todas as neces-
sidades reclamadas pelos seus cidadãos, devendo estar, portanto, vincula-
do às escolhas que melhor reflitam o paradigma de que o homem é o fim
do Estado, em outras palavras, a temática atinente aos direitos humanos e
a pessoa humana está incorporada no debate orçamentário.
GRAU, Eros Roberto. Op. Cit., pg. 78.
GRAU, Eros Roberto. Op. cit., pg. 79.
GRAU, Eros Roberto. Op. cit., pg. 78.
BARCELLOS, Ana Paula de. "O Mínimo Existencial e Algumas Funda-
mentações: John Rawls, Michael Walzer e Robert Alexy", In: Legitimação
dos Direitos Humanos. Ricardo Lobo Torres (org.) Rio de Janeiro: Renovar,
2002, pg. 77.
BARCELLOS, Ana Paula de. Op. Cit., pg. 47.
GRAU, Eros Roberto. Op. Cit., pg. 86.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 244.
BINENBOJM, Gustavo. Op. Cit., pg. 83.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 129-130.
BINENBOJM, Gustavo. Op. Cit., pg. 85.
BINENBOJM, Gustavo. Op. Cit., pg. 84.
Não há que se esquecer também que atribui-se às possibilidades inau-
guradas pelo discurso positivista, a utilização do direito para a violação dos
direitos humanos, particularmente, durante a Segunda Guerra Mundial,
pelos regimes fascista e nazista.
21
 ApostilasBrasil.com
SILVA, Fernanda Duarte Lopes Lucas da. "Fundamento os Direitos
Humanos: um Breve Inventário". In: Legitimação dos Direitos Humanos.
Ricardo Lobo Torres (org.) Rio de Janeiro: Renovar, 2002. A autora traduz
livremente excerto de José Garcia Añon no artigo "Los Derechos Humanos
como Derechos Morales: Aproximación a unas Teorias com Problemas de
Concepto, Fundamento y Validez". In: BALLESTEROS, JESUS (Ed.).
Derechos Humanos. Madrid: Tecnos, 1992, pg. 61.
GRAU, Eros Roberto. Op. cit., p. 78.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 106.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 91-94.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 140-141.
BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p. 436.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 93.
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 704.
Lembre-se que conforme o artigo 41, lei nº 4.320/64 "Os créditos adici-
onais classificam-se em: I - suplementares, os destinados a refôrço de
dotação orçamentária;" (negrito nosso). Ou seja, a natureza do crédito
suplementar é a de reforçar a despesa que fora prevista de modo insufici-
ente na lei orçamentária anual, incorporando, portanto, a sua natureza. Por
sua vez, as operações de crédito mantém a mesma natureza orçamentária
haja vista que se tratam de uma antecipação de receita.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 94.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 92.
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 706.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 93. In:
FOUNROUGE, Giuliano. Derecho Financiero. 2ª ed. Buenos Aires: Depal-
ma. V. I.
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 708.
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 708.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.
13ª ed. rev., atual. e ampliada. São Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 37.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 245.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 245.
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 715. IN: LANE, Felipe Herrera,
Fundamentos de la política fiscal, Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1965, p.
129.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 286. Esses exemplos são elenca-
dos pelo autor.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16.
ed. rev. e atual. São Paulo, Malheiros, 1999, pg. 711.
A definição destes institutos jurídicos encontra-se no art. 12, §§4º, 5º e
6º, Lei nº 4.320/64. In verbis: "§ 4º Classificam-se como investimentos as
dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destina-
das à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas
últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de
instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumen-
to do capital de emprêsas que não sejam de caráter comercial ou financei-
ro. § 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas
a: I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; II - aqui-
sição de títulos representativos do capital de emprêsas ou entidades de
qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento
do capital; III - constituição ou aumento do capital de entidades ou emprê-
sas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações
bancárias ou de seguros. § 6º São Transferências de Capital as dotações
para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito
público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação
direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou
contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei
especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida
pública".
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 711. O autor cita Alejandro
Ramirez Cardona, Sistema de hacienda pública, Bogotá, Themis, 1970, p.
484.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pgs. 61-62.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 64.
Ricardo Lobo Torres entende que a Lei de Diretrizes Orçamentárias
trouxe mais distorções e desajustes que vantagens. Isto porque tendo sido
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
transplantada de países de sistema parlamentarista, não poderia ter se
adaptado com facilidade ao sistema presidencialista brasileiro. No caso dos
sistemas parlamentaristas europeus, a Lei de Diretrizes Orçamentárias
possui um caráter regulador da atividade administrativa, o que não ocorre
no caso brasileiro onde é o próprio Presidente da República quem elabora
o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias. TORRES, Ricardo Lobo. Op.
cit., pg. 71.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 67.
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 710.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de Orçamento, Planeja-
mento e Áreas Afins. 1ªedição. Brasília: Prisma, 1997, pg. 145.
A Lei 4.320/64 dispõe sobre a classificação das receitas e despesas
públicas que constarão no orçamento anual, adotando a classificação por
categorias econômicas quanto à receita pública, dividindo-as em receitas
correntes e receitas de capital. O §§ 1º e 2º do art. 11, lei 4.320/64 estabe-
lecem que: "§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contri-
buições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda,
as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de
direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classifi-
cáveis em Despesas Correntes;" "§ 2º - São Receitas de Capital as prove-
nientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de
dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebi-
dos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender
despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do
Orçamento Corrente". Quanto à despesa pública, a Lei 4.320/64 prevê que
a Lei Orçamentária Anual adote a classificação por unidade orçamentária,
que é definida no art. 14 da lei nº 4.320/64 como sendo "o agrupamento de
serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consig-
nadas dotações próprias".
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Op. cit., pg. 171.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 81.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Op. cit., pg. 170.
A esse respeito Régis Fernandes de Oliveira disserta: "Visa o dispositi-
vo evitar que a mudança de governo ou mesmo a orientação demagógica
de algum político possam adulterar o orçamento. Da mesma forma, evita a
ausência de planos e veda a improvisação administrativa". OLIVEIRA,
Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 110.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 315.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 108.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 108.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 318.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 109.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 109.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 332.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 332.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 332.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 121.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 122.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 335.
"Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exer-
cido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...); II
- julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,
bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as
fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal,
e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregula-
ridade de que resulte prejuízo ao erário público;"
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 351.
Plano Plurianual de Ações-PPA: Procura ordenar as ações do gover-
no (federal, estadual e municipal) que levem ao cumprimento das metas
fixadas para um período de quatro anos. Seus elementos essenciais são o
planejamento estratégico, compreendendo a avaliação da situação atual e
perspectivas para desenvolver ações futuras e continuadas, e os progra-
mas, definindo as ações que propiciarão o alcance dos objetivos de gover-
no.
Classificações Orçamentárias
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De grande importância para a compreensão do orçamento são os crité-
rios de classificação das contas públicas. As classificações são utilizadas
para facilitar e padronizar as informações que se deseja obter. Pela classifi-
cação é possível visualizar o orçamento por Poder, por Instituição, por
Função de Governo, por Programa, por Subprograma, por Projeto e/ou
Atividade, ou, ainda por categoria econômica.
Várias são as razões por que deve existir um bom sistema de classifi-
cação no orçamento. Podemos citar algumas:
1) Facilitar a formulação de programas.
2) Proporcionar uma contribuição efetiva para o acompanhamento da
execução do orçamento.
3) Determinar a fixação de responsabilidades.
4) Possibilitar a análise dos efeitos econômicos das atividades gover-
namentais.
Dependendo do critério de classificação, alguns aspectos das contas
poderão ser evidenciados. A Lei estabelece a obrigatoriedade de classifica-
ção segundo vários critérios, conforme veremos a seguir:
Classificação por Categoria Econômica
A classificação por categoria econômica é importante para o conheci-
mento do impacto das ações de governo na conjuntura econômica do país.
Ela possibilita que o orçamento constitua um instrumento de importância
para a análise e ação de política econômica, de maneira a ser utilizado no
fomento ao desenvolvimento nacional, no controle do déficit público, etc.
Por esse critério, o orçamento se divide em dois grandes grupos: as Contas
Correntes e Contas de Capital:
RECEITAS CORRENTES RECEITAS DE CAPITAL
Receita Tributária Operações de Crédito
Receita de Contribuições Alienação de Bens
Receita Patrimonial Amortização de Empréstimos
Receita Agropecuária Transferências de Capital
Receita Industrial Outras Receitas de Capital
Receita de Serviços
Transferências Correntes
Outras Receitas Correntes
DESPESAS CORRENTES DESPESAS DE CAPITAL
Pessoal e Encargos Sociais Investimentos
Juros e Encargos da Dívida Inversões Financeiras
Outras Despesas Correntes Amortização da Dívida
Outras Despesas de Capital
Classificação Funcional Programática
A classificação Funcional Programática representou um grande avanço
na técnica de apresentação orçamentária. Ela permite a vinculação das
dotações orçamentárias a objetivos de governo. Os objetivos são viabiliza-
dos pelos Programas de Governo. Esse enfoque permite uma visão de "o
que o governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado do
enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra".
Os programas, na classificação funcional-programática, são desdobra-
mentos das funções básicas de governo. Fazem a ligação entre os planos
de longo e médio prazos e representam os meios e instrumentos de ação,
organicamente articulados para o cumprimento das funções. Os programas
geralmente representam os produtos finais da ação governamental. Esse
tipo de orçamento é normalmente denominado Orçamento-Programa.
No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas cate-
gorias programáticas, ou níveis de programação, que representam objetivos
da ação governamental em diversos níveis decisórios. Assim, a classifica-
ção funcional programática apresenta:
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
· Um rol de funções, representando objetivos mais gerais: o maior ní-
vel de agregação das ações, de modo a refletir as atribuições permanentes
do Governo.
· Um rol de programas, representando produtos concretos. São os
meios e instrumentos de ações organicamente articulados para o cumpri-
mento das funções. Uma função se concretiza pela contribuição de vários
programas.
· Um rol de subprogramas, representando produtos e ações parciais
dos programas.
Por exemplo, a função Saúde e Saneamento está desdobrada em pro-
gramas de Saúde, Saneamento e Proteção ao Meio Ambiente. O programa
de Saneamento está desdobrado em subprogramas de Abastecimento
D’água, Saneamento Geral e Sistema de Esgoto.
Aos subprogramas estarão vinculados os projetos e atividades. Cada
projeto se subdivide em vários subprojetos e cada atividade em várias
subatividades. Os subprojetos e subatividades constituem o menor nível de
agregação das ações e concorrem diretamente para a obtenção dos objeti-
vos pretendidos nos outros níveis de programação.
Em síntese:
· As funções representam as áreas de atuação do Governo;
· Os programas e subprogramas representam os objetivos que se pre-
tende alcançar;
· Os projetos e atividades representam os meios de alcançar tais obje-
tivos.
Conceituação e classificação da receita e da despesa orçamentá-
ria brasileira.
Receita pública
Receita pública é o montante total em dinheiro recolhido pelo Tesouro
Nacional, incorporado ao patrimônio do Estado, que serve para custear as
despesas públicas e as necessidades de investimentos públicos.
Em sentido amplo, receita pública é o recolhimento de bens aos cofres
públicos, sendo sinônimo de ingresso ou entrada.
Diferencia-se da receita tributária pois ao contrário desta, não está
limitada à arrecadação de tributos e multas, sendo que a receita tributária é
um dos tipos de receita pública.
A receita pública também embarca as receitas das empresas estatais,
a remuneração dos investimentos do Estado e os juros das dívidas fiscais.
Ingresso - outras entradas que não se consideram receita, é a receita
que não foi arrematada, operações de curso anormal. ex: Antecipação de
Receita Orçamentária.
Classificação da receita pública no Brasil
A receita pública se divide em dois grandes grupos: as receitas
orçamentárias e as extra-orçamentárias.
Receita orçamentária
Receitas orçamentárias são aquelas que ingressam de forma definitiva
no patrimônio, são recursos próprios que poderão financiar políticas
públicas e os programas de governo. Podem estar prevista no orçamento
público LOA ou não.O fato de estar ou não estar prevista na LOA ou em Lei
de Crédito Adicional não serve de parâmetro para a diferenciação de
receita orçamentária e extra-orçamentária
'1- receitas correntes — Conforme a lei 4.320/64 Art.11 § 1º São
Receitas Correntes as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial,
agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de
recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou
privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em
Despesas Correntes.
a manutenção das atividades governamentais;
receita tributária — é a proveniente de impostos, taxas e contribuições
de melhorias;
23
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receita de Contribuições — é a proveniente das seguintes contribuições
sociais(previdência social, saúde e assistência social), de intervenção
domínio econômico(tarifas de telecomunicações) e de interesse das
categorias profissionais ou econômicas(órgãos representativos de
categorias de profissionais), como instrumentos de intervenção nas
respectivas áreas;
receita patrimonial — rendas obtidas pelo Estado quando este aplica
recursos em inversões financeiras, ou as rendas provenientes de bens de
propriedade do Estado, tais como aluguéis;
receita agropecuária — é a proveniente da exploração de atividades
agropecuárias de origem vegetal ou animal;
receita de serviços — é a proveniente de atividades caracterizadas
pelas prestações de serviços financeiros, transporte, saúde, comunicação,
portuário, armazenagem, de inspeção e fiscalização, judiciário,
processamento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes a
atividades da entidade entre outros;
receita industrial — resultante da ação direta do Estado em atividades
comerciais, industriais ou agropecuárias;
transferências correntes — recursos financeiros recebidos de outras
entidades públicas ou privadas e que se destinam a cobrir despesas
correntes;
outras receitas correntes — provenientes de multas, cobrança da
dívida ativa, indenizações e outra receitas de classificação específica;
2- receitas de capital — provenientes de operações de crédito,
alienações de bens, amortizações de empréstimos concedidos,
transferências de capital e outras receitas de capitais;
operações de crédito — oriundas da constituição de dívidas
(empréstimos e financiamentos);
alienação de bens — provenientes da venda de bens móveis e imóveis
e de alienação de direitos;
amortização de empréstimos concedidos — retorno de valores
anteriormente emprestados a outras entidades de direito público;
transferência de capital — recursos recebidos de outras pessoas de
direito público ou privado, destinados à aquisição de bens;
outras receitas de capital — classificação genérica para receitas não
especificadas na lei; também classifica-se aqui o superávit do orçamento
corrente (diferença entre receitas e despesas correntes), embora este não
constitua item orçamentário.
Receita extra-orçamentária
Receitas extra-orçamentárias são aquelas que não fazem parte do
orçamento público.
Como exemplos temos as cauções, fianças, depósitos para garantia,
consignações em folha de pagamento, retenções na fonte, salários não
reclamados, operações de crédito por antecipação de receita (ARO) e
outras operações assemelhadas.
Sua arrecadação não depende de autorização legislativa e sua
realização não se vincula à execução do orçamento.
Tais receitas também não constituem renda para o Estado, uma vez
que este é apenas depositário de tais valores. Contudo tais receitas
somam-se às disponibilidades financeiras do Estado, porém têm em
contrapartida um passivo exigível que será resgatado quando da realização
da correspondente despesa extra-orçamentária.
Em casos especiais, a receita extra-orçamentária pode converter-se
em receita orçamentária. é o caso de quando alguém perde, em favor do
Estado, o valor de uma caução por inadimplência ou quando perde o valor
depositado em garantia. O mesmo acontece quando os restos a pagar têm
sua prescrição administrativa decorrida. É importante frisar que cauções,
fianças, e depósitos efetuados em títulos e assemelhados quando em
moeda estrangeira são registrados em contas de compensação, não sendo,
portanto considerados receitas extra-orçamentárias.
Despesa pública
Despesa pública é o conjunto de dispêndios realizados pelos entes
públicos para custear os serviços públicos (despesas correntes) prestados
à sociedade ou para a realização de investimentos (despesas de capital).
As despesas públicas devem ser autorizadas pelo Poder legislativo,
através do ato administrativo chamado orçamento público. Exceção são as
chamadas despesas extra-orçamentárias.
As despesas públicas devem obedecer aos seguintes requisitos:
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
utilidade (atender a um número significativo de pessoas)
legitimidade (deve atender uma necessidade pública real)
discussão pública (deve ser discutida e aprovada pelo Poder
Legislativo e pelo Tribunal de Contas)
possibilidade contributiva (possibilidade da população atender à carga
tributária decorrente da despesa)
oportunidade
hierarquia de gastos
deve ser estipulada em lei
Divide-se, no Brasil, em despesa orçamentária e despesa extra-
orçamentária.
Despesa orçamentária
Despesa Orçamentária é aquela que depende de autorização
legislativa para ser realizada e que não pode ser efetivada sem a existência
de crédito orçamentário que a corresponda suficientemente.
Classificam-se em categorias econômicas, também chamadas de
natureza da despesa e tem como objetivo responder à sociedade o que
será adquirido e qual o efeito econômico do gasto público. Dividem-se,
segundo a lei 4.320/64, art. 12, conforme o esquema abaixo:
Despesas correntes:
Despesas de custeio: destinadas à manutenção dos serviços criados
anteriormente à Lei Orçamentária Anual, e correspondem entre outros
gastos, os com pessoal, material de consumo, serviços de terceiros e
gastos com obras de conservação e adaptação de bens imóveis;
Transferências correntes: são despesas que não correspondem a
contraprestação direta de bens ou serviços por parte do Estado e que são
realizadas à conta de receitas cuja fonte seja transferências correntes.
Dividem-se em:
Subvenções sociais: destinadas a cobrir despesas de custeio de
instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, desde
que sem fins lucrativos;
Subvenções econômicas: destinadas a cobrir despesas de custeio de
empresas públicas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
Despesas de capital:
Despesas de investimentos: despesas necessárias ao planejamento e
execução de obras, aquisição de instalações, equipamentos e material
permanente, constituição ou aumento do capital do Estado que não sejam
de caráter comercial ou financeiro, incluindo-se as aquisições de imóveis
considerados necessários à execução de tais obras;
Inversões financeiras: são despesas com aquisição de imóveis, bens
de capital já em utilização, títulos representativos de capital de entidades já
constituídas (desde que a operação não importe em aumento de capital),
constituição ou aumento de capital de entidades comerciais ou financeiras
(inclusive operações bancárias e de seguros). Ou seja, operações que
importem a troca de dinheiro por bens.
Transferências de capital: transferência de numerário a entidades para
que estas realizem investimentos ou inversões financeiras. Nessas
despesas, inclui-se as destinadas à amortização da dívida pública. Podem
ser:
Auxílios: se derivadas da lei orçamentária;
Contribuições: derivadas de lei posterior à lei orçamentária.
As categorias econômicas dividem-se em elementos que se separam
em subelementos, estes por sua vez bifurcam, por fim, em rubricas e sub-
rubricas.
A estrutura da conta, para fins de consolidação nacional dos Balanços
das Contas Públicas e cumprir dispositivo da LRF, apresenta 6 dígitos. O 1º
dígito (1º nível) corresponde a categoria econômica. O 2º dígito (2º nível)
corresponde ao grupo da despesa. O 3º e 4º dígitos (3º nível) corresponde
a modalidade da despesa. O 5º e 6º dígitos (4º nível) correspondem ao
elemento da despesa.
Categorias Econômicas
3 - DESPESAS CORRENTES
4 - DESPESAS DE CAPITAL
Grupo da Natureza da Despesa
1 - PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS
2 - JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA
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3 - OUTRAS DESPESAS CORRENTES O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progressiva, no
4 - INVESTIMENTOS prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões macro-
5 - INVERSÕES FINANCEIRAS econômicas em razão proporcional à população, a partir da situação verifi-
cada no biênio 1986-87.
6 - AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA
7 - RESERVA DO RPPS Resta, entretanto, que as regiões estão definidas como sendo as ma-
8 - RESERVA DE CONTINGÊNCIA crorregiões adotadas pelo IBGE. Mas, de qualquer forma, cerca de 80%
Despesa extra-orçamentária das ações propostas nos projetos orçamentários estão “regionalizadas” na
Constituem despesa extra-orçamentária os pagamentos que não classificação “nacional” - o que em nada ajuda para o cumprimento do
dependem de autorização legislativa, ou seja, não integram o orçamento preceito constitucional.
público. Se resumem a devolução de valores arrecadados sob título de
receitas extra-orçamentárias. Além disso, é mister lembrar que o mandado constitucional exige que
estados, municípios e o Distrito Federal também pratiquem o sistema de
Instrumentos de Planejamento e Orçamento
planejamento esboçado na Carta Magna. Nesse caso, quais seriam os
Vander Gontijo
parâmetros da regionalização a ser adotada?
Introdução
A terceira questão refere-se ao termo "programa de duração continua-
da". O que seria isso? Não existe ainda nenhum delineamento satisfatório
O modelo orçamentário brasileiro é definido na Constituição Federal de
para este conceito. Sua definição, apesar do destaque constitucional, não
1988 do Brasil. Compõe-se de três instrumentos: o Plano Plurianual – PPA,
consta nem mesmo dos projetos orçamentários apresentados.
a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA.
Um passo paralelo foi dado pela LRF:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa cor-
II - as diretrizes orçamentárias;
rente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que
III - os orçamentos anuais.
fixe para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior
a dois exercícios.
O PPA, com vigência de quatro anos, tem como função estabelecer as
diretrizes, objetivos e metas de médio prazo da administração pública.
Então, um programa que abrigue tal tipo de despesa corrente poderia
Cabe à LDO, anualmente, enunciar as políticas públicas e respectivas
ser caracterizado também como programa de duração continuada! Foi
prioridades para o exercício seguinte. Já a LOA tem como principais objeti-
nesse sentido as interpretações dadas por ocasião do PPA 1991-96 e na
vos estimar a receita e fixar a programação das despesas para o exercício
apreciação dos Projetos de Lei Complementar nº 222, de 1990, e nº 135,
financeiro. Assim, a LDO ao identificar no PPA as ações que receberão
de 1996. Todas focalizavam apenas no caráter finalístico das ações.
prioridade no exercício seguinte torna-se o elo entre o PPA, que funciona
como um plano de médio-prazo do governo, e a LOA, que é o instrumento
Felizmente, e por acaso, uma definição objetiva, mas esdrúxula, surge
que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que se refere.
no Substitutivo do PPA 2004-07 do Senador Sibá Machado. A redação do
art. 2º da Proposta do PPA era a seguinte:
De acordo com a Constituição Federal, o exercício da função do plane-
jamento é um dever do Estado, tendo caráter determinante para o setor
Art. 2º Os Programas, no âmbito da Administração Pública federal, co-
público e indicativo para o setor privado.
mo instrumento de organização das ações de Governo, ficam restritos
àqueles integrantes do Plano Plurianual.
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica,
o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e
Ou seja, dada a exigência da compatibilidade da Lei Orçamentária com
planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo
o PPA, o programa nela proposto deveria constar necessariamente deste
para o setor privado.
Plano. Mas, qual o problema com esse dispositivo? Vários programas que
Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual assume a forma
constam da Lei Orçamentária Anual não necessariamente constam do PPA
de grande moldura legal e institucional para a ação nacional, bem como
(programas de suporte administrativo, por exemplo). Portanto, alguma
para a formulação dos planos regionais e setoriais.
alteração havia que ser feita para consertar o problema. Qual foi o substitu-
tivo para esse dispositivo?
O § 1º do inciso XI do art. 167 da Constituição Federal é um argumento
forte em relação à importância que os constituintes deram ao planejamento
Art. 2º Os Programas, no âmbito da Administração Pública Federal, pa-
no Brasil:
ra efeito do art. 165, § 1º, da Constituição, são os integrantes desta Lei.
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício fi-
Assim, ao tentar resolver um problema, resolveu-se outro, o da defini-
nanceiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou
ção do "programa de duração continuada". Agora são aqueles que integram
sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
a Lei que institui o PPA.
Plano Plurianual - PPA
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
Encontram-se, na literatura orçamentária e financeira, indicações de
Uma das principais funções da LDO é estabelecer parâmetros neces-
alguns problemas relacionados com o funcionamento do modelo orçamen-
sários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir,
tário acima descrito. Decorrem, em sua maioria, da inexistência da lei
dentro do possível, a realização das metas e objetivos contemplados no
complementar mencionada no § 9º do art. 165 da CF.
PPA. É papel da LDO ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às
reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional e selecionar dentre os
Em relação ao PPA, a primeira questão que pode ser colocada neste
programas incluídos no PPA aqueles que terão prioridade na execução do
contexto se refere ao entendimento da expressão "de forma regionalizada".
orçamento subsequente.
Sua finalidade está ligada ao mandato constitucional de "redução das
desigualdades regionais" (§ 7º do art. 165 da CF 88). Ou seja, sendo apre-
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
sentado de forma regionalizada, o plano permitirá ser devidamente avaliado
em relação àquele objetivo.
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prio-
Mas que regiões seriam estas a que se refere a Constituição? Uma
ridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital
primeira indicação encontra-se no art. 35 do ADCT - CF 1988
para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei

Administraçao financeira e orçamentária 25

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orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
Observe-se que prioridade pode ser entendida como o grau de prece-
dência ou de preferência de uma ação ou situação sobre as demais op-
ções. Em geral, é definida em razão da gravidade da situação ou da impor-
tância de certa providência para a eliminação de pontos de estrangulamen-
to. Também se considera a relevância do empreendimento para a realiza-
ção de objetivos estratégicos de política econômica e social.
MOGNATI (2008) observa, entretanto, que a importância do Anexo de
Metas e Prioridades da LDO para a lei orçamentária tem sido relativizada
pelo governo federal nos últimos orçamentos, sendo inclusive motivo de
crítica por parte do Tribunal de Contas da União.
Da SILVA (2007) questionou a existência de compatibilidade entre as
metas constantes no PPA, na LDO e na LOA: “Se esses instrumentos de
planejamento devem manter perfeita sintonia entre si, então, depreende-se
que a inconsistência de um refletirá no resultado do outro.”
Ao observar os dados do seu estudo, constatou falta de consonância,
compatibilidade e integração entre o PPA, a LDO e a LOA. Dentre as
principais inconsistências encontradas cita:
a) falta de coerência entre o que foi planejado no PPA e as metas
físicas estabelecidas nas LDOs;
b) b) execução orçamentária de programas do orçamento de inves-
timento das estatais acima da dotação autorizada na LOA;
c) divergências entre as metas prioritárias estipuladas pelo Governo
na LDO e as efetivamente registradas na LOA; e
d) programas prioritários que não foram executados.
Apesar da existência de vários problemas relacionados com este im-
portante instrumento de planejamento, não há dúvidas que ele continua
sendo útil em antecipar o debate dos grandes problemas orçamentários
(como por exemplo, salário mínimo, compensações a estados e municípios,
alterações tributárias, política de pessoal) no fórum adequado, no plenário
do Poder Legislativo.
Lei Orçamentária Anual - LOA
A lei orçamentária da União estima receitas e fixa as despesas para um
exercício financeiro. De um lado, permite avaliar as fontes de recursos
públicos no universo dos contribuintes e, de outro, quem são os beneficiá-
rios desses recursos. Reza o § 5º do artigo 165 da Constituição de 1988:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, ór-
gãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
a) Orçamentos Fiscal e da Seguridade
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
O Orçamento Fiscal abrange os três poderes, seus fundos, órgãos, au-
tarquias, inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
Compreende também as empresas públicas, sociedades de economia
mista e demais controladas que recebam quaisquer recursos do Tesouro
Nacional, exceto as que percebam unicamente sob a forma de participação
acionária, pagamento de serviços prestados, ou fornecimento de bens,
pagamento de empréstimo e financiamento concedidos e transferências
para aplicação em programa de financiamento. Este último, refere-se aos
3% do IR e do IPI destinados aos FNO, FCO, FNE, e 40% das contribui-
ções do PIS/PASEP, destinados ao BNDES.
b) O Orçamento da Seguridade Social
Particularmente, constitui o detalhamento dos montantes de receitas
vinculados aos gastos da seguridade social - especialmente as contribui-
ções sociais nominadas no art. 195 da Constituição. Compreende também
outras contribuições que lhe sejam asseguradas ou transferidas pelo orça-
mento fiscal, bem como do detalhamento das programações relativas à
saúde, à previdência e à assistência social que serão financiadas por tais
receitas. Esse orçamento abrange todas as entidades e órgãos vinculados
à seguridade social, da administração direta e indireta, bem como fundos e
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
c) Orçamento de Investimento das Estatais
As Estatais, operando nas condições e segundo as exigências do mer-
cado, não teriam obrigatoriedade de ter suas despesas e receitas operacio-
nais destas empresas integrem o orçamento público. As despesas de
custeio das empresas estatais vinculadas ao Executivo (entendidas como
empresas públicas e as sociedades de economia mista, subsidiárias, con-
troladas) terão seus orçamentos organizados e acompanhados com a
participação do MPO, mas não são apreciadas pelo Legislativo.
A inclusão de seus investimentos é justificada na medida em que tais
aplicações constam com o apoio do orçamento fiscal e até mesmo da
seguridade que fornecem os recursos ou com o apoio do Tesouro que
concede aval para as operações de financiamento, ou com "lucros e exce-
dentes" de aplicações de recursos públicos. Por uma questão de racionali-
dade, transparência e evitar a dupla contagem não se incluem neste orça-
mento as programações de estatais cujos trabalhos integrem os orçamen-
tos fiscal e da seguridade social (CBTU, CODEVASF, CONAB, CPRM,
EMBRAPA, RADIOBRÁS, SERPRO).
Ciclo de planejamento e orçamento
O PPA é peça de mais alta hierarquia dentre a tríade orçamentária,
embora esta seja somente constituída de leis ordinárias. Esse é o modelo
disposto em nossa Carta Magna, que determina em seu art. 165, § 7º, que
os orçamentos devem ser compatibilizados com o plano plurianual. No § 2º
desse artigo exige que a LOA deve ser elaborada conforme dispuser a
LDO. E no art. 166 § 3º, I, prevê a admissão de emendas ao orçamento
somente se compatíveis com o plano plurianual e com a LDO.
A técnica utilizada na elaboração dessas leis orçamentárias – a do Or-
çamento Programa, ao possibilitar uma linguagem unificada nas relações
entre essas três leis, permite a desejada e preconizada integração entre o
planejamento e o orçamento.
Todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo que
as envia, sob a forma de proposta, para apreciação e aprovação do Poder
Legislativo. Cabe ao Chefe do Poder Executivo sancioná-las e executá-las.
Compete ao Poder Legislativo acompanhar e fiscalizar sua execução. O
ciclo integrado de planejamento e orçamento pode ser ilustrado da seguinte
maneira:
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Apreciação do Orçamento pelo Poder Legislativo

MOGNATTI (2008) descreve, de forma sucinta, o processo de apreciação do orçamento no Congresso Nacional. Reconhece que é o Poder Executivo
que determina a formação da agenda para o conjunto de políticas públicas a serem formalizadas no orçamento.

No âmbito do Poder Legislativo federal a apreciação das peças orçamentárias cabe à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização
(CMO) (Art. 166, § 1º, I e II, CF), composta por trinta Deputados Federais e dez Senadores da República, com igual número de suplentes, regida pela Reso-
lução nº 1 do Congresso Nacional, de 26 de dezembro de 2006 (Resolução nº 1/06-CN).

A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais e suas alterações (créditos adi-
cionais), além de outras matérias de cunho orçamentário. Em seu âmbito são apresentadas as emendas aos projetos para inclusão dos interesses dos par-
lamentares, respeitando os prazos, limites e condições determinados pela Resolução.

Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe proposições acessórias durante sua tramitação, que auxiliarão na análise das proposições principais e de-
terminarão regras para atuação dos relatores e a apresentação de emendas. Dentre essas proposições acessórias destacam-se o parecer preliminar, os
relatórios setoriais (somente no caso do projeto da LOA), as emendas e os destaques.

As emendas podem ser apresentadas pelos parlamentares de forma individualizada ou coletiva. As emendas individuais são apresentadas por qualquer
parlamentar detentor do mandato e também por relatores das propostas, sendo estas limitadas à correção de erros ou omissões contidas nos projetos em
análise. As emendas coletivas derivam do consenso dos parlamentares reunidos em comissões permanentes de cada Casa do Congresso Nacional – Emen-
das de Comissão – ou dos parlamentares pertencentes à mesma unidade da federação – Emendas de Bancada. No caso das Emendas de Comissão, sua
apresentação fica condicionada à aprovação pela maioria de seus membros, e as Emendas de Bancada devem constar de ata assinada por, no mínimo, 3/4
(três quartos) de deputados federais e 2/3 (dois terços) de senadores da respectiva unidade da federação para serem submetidas à apreciação da CMO.

Um resumo desse procedimento pode ser visualizado no desenho criado por MOGNATTI (2008):

Administraçao financeira e orçamentária 27

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Fonte: MOGNATTI (2005, p.19).

RGF: Relatório de Gestão Fiscal
RREO: Relatório Resumido da Execução Orçamentária

CICLO ORÇAMENTÁRIO “o ciclo orçamentário, que é a sequência das etapas desenvolvidas

pelo processo orçamentário, estão consubstanciadas em elaboração,
Segundo Heilio Kohama estudo e aprovação, execução e avaliação”.
Elaboração: consiste no estabelecimento de objetivos que possam ser
alcançados naquele período, levando-se em conta os recursos necessários

Administraçao financeira e orçamentária 28

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à sua execução. Ex: recursos financeiros; recursos materiais; recursos
humanos etc.
Cada unidade da Administração Pública, fará propostas parciais, em
formulário próprio, devendo conter detalhamento das despesas realizadas
no exercício anterior; a despesa para o exercício em que a proposta esta
sendo elaborada e a despesa para o exercício a que a proposta esta se
referindo. O departamento contábil ou de arrecadação é o responsável por
organizar os demonstrativos das receitas arrecadadas para que sirvam
como base para a proposta de orçamento, levando-se em consideração e
demonstrativo da arrecadação dos últimos 3 (três) anos (art. 30 da Lei
n.4.320/64).
O Poder Executivo Federal deverá enviar o projeto de lei orçamentária
até 31 de agosto; sendo que, cm regra geral, os demais entes federados
obedecem esta data limite. Contudo, se houver previsão nas Constituições
Estaduais, ou nas Leis Orgânicas Municipais, esse limite poderá ser
ampliado.
A proposta orçamentária, segundo o art. 22 da Lei n. 4.320, de 17 de
março de 1964, deverá conter:
Art. 22. A proposta orçamentária, que o Poder Executivo encaminhará
ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas constituições e nas Leis
Orgânicas dos Municípios, compor-se-á de:
I. Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação
econômico-financeira, documentada com demonstração da divida fundada
e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros
compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política
econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa,
particularmente no tocante ao orçamento de capital;
II. Projeto de Lei de Orçamento;
III.Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e
despesa, constarão, cm colunas distintas e para fins de comparação:
a.a receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele em
que se elaborou a proposta;
b.a receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta;
e. a receita prevista para o exercício a que se refere a proposta;
d.a despesa realizada no exercício imediatamente anterior;
e.a despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta;
f. a despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta.
IV. Especificação dos programas especiais de trabalho, custeados por
dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa
do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de
justificação econômica, financeira, social e administrativa.
Parágrafo único. Constará da proposta orçamentária, para cada
unidade administrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades,
com indicação da respectiva legislação.
Estudo e aprovação: Esta fase é exclusiva do Poder Legislativo, onde
o orçamento será discutido, sendo, posteriormente, devolvido ao Poder
Executivo.
O art. 32 da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, esclarece que:
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas
Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
Ao se discutir a proposta orçamentária, se o Poder Legislativo, quiser
propor emendas, as mesmas só serão aprovadas se observados o disposto
no art. 166, § 3º I, II e III, e § 4º da Constituição Federal de 1988.
Art. 166. (omissis)
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos
que o modifiquem somente serão aprovadas caso:
I. Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
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II.Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes
de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b)serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
Distrito Federal; ou
III.sejam relacionadas:
a)com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não
poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
Se a proposta orçamentária for aprovada pelo Poder Legislativo, a
mesma será enviada ao Poder Executivo para a sanção ou veto do seu
Chefe.
Execução: esta se caracteriza na mobilização de recursos humanos,
materiais e financeiros para que sejam alcançados os objetivos propostos.
A execução orientar-se-á no orçamento aprovado.
Avaliação: tem como função orientar a execução do orçamento. Nesta
fase ressalta-se a importância dos sistemas contábil e estatístico, de modo
a exercer a controladoria da gestão financeira. Assim, através das
informações obtidas junto a todos os setores da Administração Pública, o
órgão encarregado do exercício do controle interno, deve proceder uma
avaliação dos objetivos fixados nas Leis Orçamentárias (PPA – LDO –
LOA), diagnosticando, prontamente, as modificações e os problemas
surgidos quando de sua execução.
Esta avaliação, que na prática utiliza-se de dados obtidos junto à
contabilidade e o planejamento estatístico da Administração Pública, deve
ser feita de forma ativa e simultânea, de modo a permitir o acompanha-
mento da execução orçamentária e o conhecimento da composição
patrimonial, através de demonstrativos, cuja análise possibilitará a tomada
de decisões por parte dos dirigentes estatais.
A propósito, convém trazer à lume, os ensinamentos de KOHAMA,
para quem:
“A constatação do que realiza, e do que deixar de fazer, como é
obvio, restringir-se somente ao julgamento a posteriori. A avaliação
deve ser ativa, desempenhar um papel importante como orientadora
da execução fixar em bases consistentes as futuras programações,
por isso esta fase é simultânea à execução, e a informação que forne-
ce deve estar disponível quando dela se necessitar".
É oportuno destacar, também, que esta avaliação é de vital importância
para a condução dos negócios públicos, tanto que a Lei de Responsabili-
dade Fiscal, estabelece normas de gestão, que obrigam os Administradores
Públicos a procederem demonstrativos periódicos, de molde a publicizar a
avaliação da execução orçamentária.
Resumindo:
Na lei orçamentária anual (LOA) estão estimadas as receitas que serão
arrecadadas durante o ano e definidas as despesas que o governo espera
realizar com esses recursos, conforme aprovado pelo Legislativo. A LOA
contém três orçamentos, previstos na Constituição Federal: o orçamento
fiscal, o orçamento da seguridade social (previdência, assistência e saúde)
e o orçamento de investimentos das empresas estatais.
O projeto de lei orçamentária é elaborado pela Secretaria de Orçamen-
to Federal (SOF) e encaminhado ao Congresso Nacional pelo Presidente
da República. O Executivo possui exclusividade na iniciativa das leis orça-
mentárias. Composto pelo texto da lei, quadros orçamentários consolidados
e anexos dos Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento
das Empresas Estatais, o projeto de lei deve ser encaminhado para apreci-
ação do Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano.
A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) orienta a elaboração e execu-
ção do orçamento anual e trata de vários outros temas, como alterações
tributárias, gastos com pessoal, política fiscal e transferências da União.
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O plano plurianual (PPA) estabelece os projetos e os programas de
longa duração do governo, definindo objetivos e metas da ação pública
para um período de quatro anos.
Lei de Diretrizes Orçamentárias
No Brasil, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO tem como a
principal finalidade orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da
seguridade social e de investimento do Poder Público, incluindo os poderes
Executivo, Legislativo, Judiciário e as empresas públicas e autarquias.
Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual -LOA com as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no Plano
Plurianual. De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da Constituição
Federal, a LDO:
 compreenderá as metas e prioridades da administração pública,
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente;
 orientará a elaboração da LOA;
 disporá sobre as alterações na legislação tributária; e
 estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais
de fomento.
A Constituição não admite a rejeição do projeto de lei de diretrizes
orçamentárias, porque declara, expressamente, que a sessão legislativa
não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes
orçamentárias (art. 57, § 2º.).
O Processo de elaboração do Orçamento brasileiro
Trechos de artigos que explicam as etapas do processo orçamentário
no Brasil.
(O trecho abaixo foi retirado do artigo "Programação Fiscal: Sugestões
a médio prazo" de Fábio Giambiangi. Ele explica o que são o Plano Pluria-
nual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, assim como o papel que eles
desempenham na elaboração do orçamento público no Brasil)
O processo orçamentário no Brasil: uma descrição
O nosso processo orçamentário obedece aos ditames estabelecidos na
Constituição (Constituição, 1988; Serra, 1989; Afonso, 1999; Pereira,
1999). A seção II (“dos orçamentos”) do capítulo II (“das finanças públicas”)
do título VI (“da tributação e do orçamento”) da mesma trata, nos artigos
165 a 169, das disposições gerais que norteiam o referido processo. Em
particular, o artigo 165 confere ao Poder Executivo a obrigatoriedade de
estabelecer o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e o orçamento.
No referido artigo, define-se que a lei que instituir o PPA deve “estabe-
lecer ... as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de duração continuada”. Enquanto isso, a LDO, submetida
ao Congresso Nacional no início de cada ano, “compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da
lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária
e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento”. Por último, define-se também que a lei orçamentária anual, que
deve ser enviada ao Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano,
“compreenderá: I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União,
seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusi-
ve fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o orçamento
de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto; III – o orçamento da
seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vincula-
dos, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público”.
A atribuição pela elaboração do PPA, da LDO e do OGU cabe ao Mi-
nistério de Planejamento e Orçamento (MPO), sendo o primeiro elaborado
pela Secretaria de Planejamento e os outros dois pela Secretaria de Or-
çamento Federal (SOF), que deve “preparar as instruções para a elabora-
ção das propostas orçamentárias, orientar e coordenar as atividades dos
órgãos setoriais e regionais, analisar e consolidar as propostas orçamentá-
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rias dos órgãos setoriais, elaborando a proposta do orçamento geral da
União, bem como disciplinar os critérios de execução das dotações orça-
mentárias no âmbito federal” (Pereira, 1999, páginas 170/171).
Cabe também mencionar, como parte do contexto legal em que se pro-
cessa a política fiscal, a recentemente aprovada LRF, que normatiza uma
série de procedimentos a serem obedecidos pelas autoridades nos diferen-
tes níveis de Governo, dispondo sobre regras de endividamento e de con-
trole fiscal em geral.
Entre outras modificações, essa Lei define: i) que a política fiscal do se-
tor público deve obedecer aos limites para a dívida pública consolidada, a
serem estabelecidos pelo Senado Federal por proposta do Presidente da
República; e ii) os limites para o gasto com pessoal por cada um dos três
Poderes, como proporção da receita corrente líquida.
Por último, deve ser citada a Lei 4320, de 17 de março de 1964, que
“estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle
dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do
Distrito Federal” e ainda constitui a referência legal que normatiza os pro-
cedimentos contábeis a serem seguidos na elaboração dos orçamentos.
(O trecho abaixo foi retirado do artigo "Comportamento estratégico em
Presidencialismo de Coalizão: As relações entre Executivo e Legislativo na
elaboração do orçamento brasileiro" de Carlos Pereira e Bernardo Mueller.
Ele explica as etapas de elaboração da Lei Orçamentária Anual.)
O processo de Elaboração do Orçamento no Brasil
Historicamente, o processo de elaboração do orçamento brasileiro tem
alternado situações em que o Congresso efetivamente participa e define
onde e como os recursos públicos são distribuídos e outras nas quais ele
tem pouca ou nenhuma influência direta (ver Serra, 1994; Bezerra, 1999).
Atualmente, mesmo quando os parlamentares têm um papel efetivo, este
se limita essencialmente à proposição de emendas ao projeto de lei orça-
mentária que visam direcionar para suas bases eleitorais programas e
projetos de interesse local.
A Constituição de 1988 gerou um novo conjunto de normas complexas
para regulamentar o processo decisório do orçamento federal. O principal
objetivo dessas inovações foi criar um sofisticado sistema hierárquico de
coordenação e planejamento para um período de quatro anos, ampliando,
assim, o ciclo orçamentário para além da formulação do projeto de lei anual
(Rocha e Machado, 1995). Foram criados três instrumentos institucionais
responsáveis pela regulamentação, planejamento e distribuição dos recur-
sos federais: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias -
LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. Pela Constituição, esta tríade se
liga hierarquicamente em diferentes etapas.
As metas e diretrizes definidas pelo PPA e pela LDO são utilizadas pe-
lo Executivo para elaborar o Projeto de Lei Orçamentária - PLO. Este
projeto de orçamento estima o total das receitas e fixa as despesas para o
exercício fiscal subsequente, ou seja, a proposta detalha programas e
atividades específicas que devem estar de acordo com os dois instrumen-
tos mencionados. O presidente da República está obrigado a enviar para o
Congresso o PLO até 30 de agosto e o prazo que este tem para emendar e
aprovar o projeto se estende até 15 de dezembro. O exame da proposta é
realizado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscali-
zação - CMPOF, sendo em seguida apreciado pelas duas Casas do Con-
gresso. O PLO, posteriormente, é devolvido ao Executivo para sanção, com
ou sem vetos.
A Lei Orçamentária Anual é composta de três orçamentos diferentes:
fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. O orçamento
fiscal abrange impostos e as despesas de toda a administração pública,
incluindo os três Poderes e as fundações mantidas pelo Estado. O orça-
mento da seguridade social corresponde à ação do governo em três seto-
res: saúde, previdência e assistência social. Por último, o orçamento de
investimentos das estatais é responsável pelo montante total das receitas
de capital5 (de origem não fiscal) a ser investido pelos órgãos públicos.
Como será mostrado adiante, a rubrica "investimentos", constante nos três
orçamentos, é um dos componentes mais importantes do orçamento fede-
ral, porque é basicamente aqui que se dá a participação dos parlamentares
com a apresentação de emendas individuais e coletivas. A participação dos
congressistas depende, portanto, da disponibilidade de recursos de inves-
timentos, os quais se baseiam nas receitas de capital.
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O Executivo é responsável pela coordenação e elaboração da Proposta
de Orçamento Anual - POA, mais especificamente, compete à Secretaria de
Orçamento Federal - SOF, do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, a coordenação e detalhamento da POA. A SOF estima o total de
receitas e despesas de cada ministério (pessoal, contribuições previdenciá-
rias, dívidas etc.), do Legislativo e do Judiciário. Na sequência, define os
parâmetros para todas as demais despesas, inclusive operacionais e de
investimentos, além de especificar os limites de despesas para cada pro-
grama que cada um dos órgãos públicos se propõe a desenvolver. Após
considerar esses limites orçamentários, cada ministério e órgão público
devolve seu projeto à SOF, que fica com a responsabilidade de consolidar
tudo em uma proposta única, o PLO, que é então encaminhado ao Con-
gresso.
É importante notar que é nessa etapa que alguns parlamentares, espe-
cialmente os de mais prestígio e poder político, recorrem às suas redes
políticas dentro dos ministérios e órgãos federais para incluir projetos de
seu interesse na proposta que o Executivo deve enviar ao Congresso
Nacional. Em outras palavras, esses parlamentares saltam um estágio
importante das negociações no Congresso, fazendo constar seus pedidos
já no projeto enviado pelo presidente da República. É nessa fase que se
dão as negociações mais ardilosas dentro do Poder Executivo, com cada
parte buscando alargar seu quinhão do orçamento e o Tesouro procurando
conter as reivindicações de todos.
Mas o jogo orçamentário não acaba depois que o PLO é aprovado pelo
Congresso e sancionado pelo presidente da República. Mesmo esgotadas
essas etapas, ainda é possível modificar o projeto mediante créditos adici-
onais que abrem a possibilidade de introduzir novas emendas com poten-
cial de redistribuir recursos. Esse mecanismo institucional torna o processo
orçamentário quase interminável, convertendo-o emumjogo sequencial em
que Executivo e Congresso interagem em mais de uma ocasião. Conforme
demonstraremos adiante, o Executivo participa desse jogo em uma posição
mais favorável, pois se utiliza da assimetria de informações e de mecanis-
mos institucionais que lhe outorgam consideráveis poderes discricionários.
Há três tipos de créditos adicionais: suplementares, especiais e extra-
ordinários. Os créditos suplementares reforçam as alocações orçamentárias
já incluídas na LOA quando o montante original de recursos é insuficiente
para concluir o projeto. Se essa mudança está dentro dos limites estabele-
cidos pela LOA, os créditos suplementares significam basicamente uma
redistribuição de recursos sem implicar novas despesas. Por essa razão, o
crédito é autorizado por decreto presidencial e não requer aprovação do
Congresso, o que confere ao Executivo um instrumento adicional para
recompensar ou punir os parlamentares em função de como votam no
Congresso.
Se a mudança desejada pelo Executivo ultrapassa o limite autorizado
pela LOA, ou se corresponde a uma atividade ou projeto inteiramente
novos, isto é, um gasto não associado a uma alocação orçamentária, é
necessário que se crie um crédito especial. Nesse caso, é preciso enviar ao
Congresso um novo projeto de lei que, por sua vez, deve ser aprovado pela
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização-CMPOF.
Esta, todavia, não tem poderes nem para alterar a destinação de recursos
nem para mudar a soma total do crédito proposto. Além disso, o crédito
especial tem de ser aprovado por maioria simples do Congresso Nacional,
o que não é difícil para um governo que possua uma maioria confortável de
votos, como não raro tem acontecido.
Finalmente, o crédito extraordinário somente é utilizado em casos ur-
gentes e não previstos tais como guerra, desastres naturais ou situação
semelhante, e é autorizado por Medida Provisória. Em resumo: enquanto o
crédito suplementar redistribui as despesas dentro dos limites previstos
pela LOA, o crédito especial implica uma reformulação do orçamento,
exigindo novas negociações com os parlamentares. As verbas a ser do
cancelamento de despesas previstas na LOA, de excedentes da arrecada-
ção tributária e de empréstimos. Observe-se que o Executivo leva vanta-
gem no processo por concentrar as informações sobre a disponibilidade de
recursos no Tesouro Nacional.
A participação dos parlamentares no ciclo orçamentário tem lugar, so-
bretudo, na CMPOF. Rocha (1997:108), ao comparar o número de emen-
das aprovadas pela CMPOF e pelo plenário do Congresso, chama a aten-
ção para o fato de que o Congresso não modifica substancialmente o
relatório ratificado pela comissão. De acordo com esse autor, a Comissão
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
de Orçamento é o principal lócus decisório do orçamento no âmbito do
Congresso (ver, também, Castro Santos e Machado, 1995). Trata-se da
comissão mais numerosa, com 84 membros efetivos e 84 suplentes, 63 dos
quais são deputados e 21 senadores. Sua composição baseia-se na pro-
porção de cadeiras que cada partido político detém no Congresso, daí que
os grandes partidos têm uma representação maior na mesma. Segundo as
normas internas do Congresso, os líderes partidários são responsáveis não
só pela indicação dos membros da CMPOF, como também têm considerá-
vel influência na escolha do presidente e dos três vice-presidentes. Essas
funções hierárquicas, mais a de relator, são alternadas a cada ano entre
representantes do Senado e da Câmara dos Deputados. Dada a importân-
cia desses cargos, as prerrogativas dos líderes partidários na composição
da comissão representam, para eles, um importante instrumento de contro-
le do processo de elaboração do orçamento, assim como um meio de
recompensar ou punir seus membros.
A CMPOF estrutura-se ainda em subcomissões temáticas formadas
por, no máximo, sete parlamentares. Cada subcomissão tem um sub-relator
setorial cuja responsabilidade é preparar um relatório parcial contendo as
emendas aprovadas por seus membros. O relator geral da CMPOF consoli-
da todos esses relatórios. As funções de relator geral e de relator setorial
são de grande influência e dependem de indicação do presidente da comis-
são, respeitando-se a norma da entre os partidos.
Quando um projeto de lei chega à CMPOF, o relator geral apresenta
um parecer preliminar baseado nas negociações realizadas entre as lide-
ranças dos partidos. Um dos aspectos mais importantes desse parecer é
definir os parâmetros e prazos finais para que os parlamentares proponham
emendas coletivas e individuais. Isto faz com que eles travem acirradas
disputas para integrar a comissão e, principalmente, para ser nomeados
para as principais funções hierárquicas, de relator e sub-relator. Seus
ocupantes têm a prerrogativa de propor a redistribuição de verbas, já que o
processo de aprovação de emendas é centralizado no relator. Além disso,
somente os membros das comissões podem intitular as emendas durante o
processo de votação no plenário da comissão.
Embora os parlamentares tenham direito de propor emendas aos proje-
tos de lei, cujo encaminhamento ao Congresso Nacional é direito exclusivo
do presidente da República, eles somente podem fazê-lo se as emendas
forem compatíveis com o Plano Plurianual elaborado pelo Executivo e com
a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Ademais, o Congresso pode não autori-
zar despesas que excedam a receita orçamentária. As normas sobre o
processo de apresentação de emendas ao PLO têm variado muito nos
últimos anos. Em 1992, somente eram aceitas emendas propostas indivi-
dualmente pelos parlamentares. Em 1993, também as bancadas estaduais
e outros grupos de congressistas podiam apresentar emendas coletivas.
Para os orçamentos de 1994 e 1995, foram aceitos quatro tipos de emen-
das: de comissões permanentes, de partidos políticos, de bancadas esta-
duais e de parlamentares individuais. Com a Resolução nº 2/95-CN, de
1996, as comissões permanentes, as bancadas estaduais e regionais e os
parlamentares podem propor emendas.
As emendas coletivas têm mais chances de aprovação porque têm o
apoio não só de indivíduos mas de um grupo que chegou a um acordo
coletivo. Porém, a admissão de emendas coletivas não quer dizer que as
individuais tenham desaparecido ou perdido importância. Não é raro que
parlamentares entrem em acordo com políticos nos estados e municípios
para propor emendas individuais - conhecidas como "rachadinhas" - disfar-
çadas de coletivas, pois consistem na apresentação de emendas genéricas
ao orçamento, sem indicação do município onde será aplicado o recurso.
Depois de aprovada a emenda, entretanto, os parlamentares enviam para o
ministério responsável pela obra uma lista de municípios que deverão ser
contemplados na hora da liberação da verba. De acordo com o deputado
Sérgio Miranda (PC do B-MG), integrante da CMPOF,
"[...] é óbvio que há uso eleitoral, pois vincula a obra ao deputado ou
senador. E são todas obras localizadas e em geral de baixo valor em di-
nheiro e grande apelo popular. Isso é uma distorção do espírito da emenda
coletiva, criada para atender obras estruturais nos estados. Esta prática
vem aumentando consideravelmente nos últimos anos, onde quase 40%
das emendas coletivas estão sendo usadas para atender a obras eleitorais
de deputados e senadores no Orçamento da União de 2002"(Folha de S.
Paulo, Caderno Brasil, 13/11/2001).
31
 ApostilasBrasil.com
Até 1993 não havia limite ao número de emendas que cada parlamen-
tar podia propor. A Resolução nº 1/93 restringiu esse número a cinquenta
por parlamentar, em uma tentativa de racionalizar o processo, dando priori-
dade às emendas coletivas e refreando os numerosos conflitos entre os
congressistas. Em 1995, a Resolução nº 2/95-CN reduziu-o a vinte e esta-
beleceu um teto de R$ 1,5 milhão como valor total de emendas por parla-
mentar. Recentemente, este valor foi elevado para R$ 2 milhões. É impor-
tante ter em mente, entretanto, que, ao compartilhar ou dar um uso indivi-
dual às emendas coletivas, os parlamentares conseguem extrapolar esse
teto de R$ 2 milhões reservados para as emendas individuais.
A Resolução nº 2/95-CN também estabeleceu novos limites ao número
de emendas coletivas: cinco para as comissões permanentes, cinco para
as bancadas regionais e dez para as bancadas estaduais. Contudo, mesmo
com esse limite de valor e de número de emendas, os parlamentares não
têm certeza de que suas propostas serão aprovadas pela Comissão Mista
do Orçamento e, por isso, ainda precisam negociar com os relatores e
líderes para que seus pedidos sejam aprovados na LOA, já que muitos são
simplesmente deixados de lado.
Outra importante mudança institucional introduzida em 1995 foi a des-
centralização do poder dentro da CMPOF, com o aumento da autonomia
dos relatores das subcomissões em relação ao relator geral da comissão, o
qual perdeu a prerrogativa de apresentar emendas de relator e o direito de
reapresentar emendas rejeitadas. Vale notar que a distribuição de poder
dentro da comissão e das subcomissões não é equilibrada e depende da
quantidade de recursos disponíveis. Assim, as subcomissões responsáveis
pela definição da alocação de recursos para educação, saúde e infra-
estrutura são muito mais disputadas. Os parlamentares muitas vezes
contam com o apoio de seus prefeitos e governadores para fazer lobby dos
seus pedidos no Congresso.
As mudanças introduzidas no funcionamento da comissão visando
descentralizá-la, o aumento do poder dos sub-relatores e o estabelecimento
de limites ao número de emendas tiveram o propósito de reduzir os custos
de transação e os problemas de ação coletiva entre os congressistas. A
intenção era redistribuir o poder no sentido de viabilizar o acesso equitativo
aos recursos, aumentando com isso a probabilidade de aprovação mútua
de emendas por acordo de apoio recíproco entre parlamentares [logrolling].
Entretanto, todos esses passos e complexas negociações para aprovar
emendas não garantem que um projeto, uma vez aprovado e sancionado
pelo presidente da República, seja realmente implementado. Embora os
parlamentares tenham o direito de propor emendas individuais e coletivas
ao orçamento anual, cabe ao Executivo determinar quais delas serão
executadas, na dependência dos recursos disponíveis no Tesouro Nacio-
nal.
A grande maioria dos parlamentares lança mão dessa prerrogativa pa-
ra propor emendas destinadas a beneficiar suas principais bases eleitorais,
isto é, essa estratégia é utilizada por uma política clientelista com o objetivo
de maximizar o futuro eleitoral e a carreira do parlamentar. Dessa maneira,
é plausível supor que o Executivo, que tem grande poder discricionário na
execução do orçamento anual, use este poder para fazer pressão sobre a
atuação dos parlamentares (Pereira, 2000).
É a falta de sincronia entre a arrecadação fiscal e as despesas previs-
tas que permite ao Executivo agir estrategicamente ao contingenciar a
liberação das emendas à disponibilidade de recursos. Em consequência
disso, o Executivo usa de extrema flexibilidade e arbítrio na negociação
com os parlamentares, ao não aplicar critérios homogêneos quando decide
sobre as emendas que serão de fato executadas. As evidências apresenta-
das neste artigo demonstram que o presidente da República recompensa
os parlamentares que sistematicamente votam a favor dos projetos de
interesse do governo, autorizando a execução de suas emendas individu-
ais, e, ao mesmo tempo, pune os que não votam nesses projetos simples-
mente não executando as emendas propostas por eles. O artigo afirma
ainda que, mantidas constantes as demais condições, quanto maior o valor
das emendas executadas deumcongressista, maiores são suas chances de
reeleição (Pereira, 2000; Pereira e Rennó, no prelo).
Em outras palavras, em face desse arcabouço institucional, não admira
que alguns parlamentares votem sistematicamente nos projetos do gover-
no, porque sabem que tal comportamento aumenta a probabilidade de os
seus pedidos serem atendidos pelo chefe do Executivo. Por outro lado, os
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
parlamentares que não acompanham com tanta frequência as preferências
do governo têm menos possibilidades de implementar programas e projetos
que beneficiem seu eleitorado.
Aqui, procuramos responder por que os parlamentares se contentam
com um papel tão reduzido no processo de elaboração do orçamento e por
que a maioria dos parlamentares não tenta alcançar um melhor equilíbrio
no que diz respeito ao acesso aos recursos públicos. A resposta é que esse
papel, mesmo que limitado, proporciona altos retornos eleitorais, pois
quanto mais emendas individuais são executadas, maiores serão as chan-
ces de reeleição do parlamentar.
ORÇAMENTO-PROGRAMA: CONCEITOS E OBJETIVOS.
CONCEITO DE ORÇAMENTO-PROGRAMA
Orçamento-Programa é aquele que enfatiza o que o governo faz, rea-
liza, e não aquilo que o governo adquire. É o que se chamou de orçamento
de realizações ou desempenho onde apresenta os propósitos e objetivos
para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas
propostos para atingir àqueles objetivos e dados quantitativos que meçam
as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa.
Diante desta definição, viu-se que os elementos essenciais do Orça-
mento-Programa são:
 os objetivos e propósitos, perseguidos pela instituição e cuja consecu-
ção são utilizados os recursos orçamentários;
 os programas, como instrumentos de integração dos esforços gover-
namentais no sentido da concretização dos objetivos;
 os custos dos programas medidos através de identificação dos meios e
insumos (pessoal, material, equipamentos, serviços etc.) necessários
para obtenção dos resultados; e
 medidas de desempenho com a finalidade de medir realizações (produ-
to final) e os esforços despendidos na execução dos programas.
A MENSURAÇÃO E OS CUSTOS NA TÉCNICA DO ORÇAMENTO-
PROGRAMA.
O Orçamento-Programa se destaca por ter como consequência de sua
aplicação, a mensuração das ações de governo, consistindo na medição
dos trabalhos governamentais. Através de um sistema que meça o rendi-
mento do trabalho através dos quais se buscam objetivos. Performance
Budget (apud Giacomoni, 1998:145)
Segundo a Organização das Nações Unidas, os objetivos básicos da
mensuração são os seguintes:
"...medir fisicamente o trabalho e seus resultados e estabelecer re-
lações pertinentes com o emprego de recursos a fim de obter dados
que sejam úteis para formular e apresentar as propostas orçamentá-
rias, dotar pessoal e distribuir fundos aos órgãos encarregados de
executar planos aprovados, e verificar o progresso alcançado na
consecução dos objetivos da política e metas dos programas e traba-
lhos. Tais medidas contribuem para modificar os planos e programas
de modo que a administração possa adaptá-los às exigências conjun-
turais fazendo face, também, a acontecimentos imprevistos. Além
disso, servem para comparar as realizações de operações semelhan-
tes e avaliar a eficiência relativa de unidades administrativas de práti-
cas e métodos."
Dentro da estrutura organizacional que é composta de vários níveis,
existem várias exigências no que concerne à mensuração.
Níveis superiores de governo - estão as decisões das grandes estraté-
gias de governo envolvendo os campos de desenvolvimento administrativo,
econômico e social, e sofrem diretamente a ação da política do momento.
Neste nível poderão ser vistas medidas como renda per capita, por exem-
plo.
Níveis intermediário de governo - onde estão as direções de unidades
administrativas e ou entidades descentralizadas a mensuração é feita com
base nos programas. Durante a elaboração da proposta orçamentária, são
imputados aos programas metas ou produtos que, durante a execução e
especialmente na avaliação final do orçamento, indicarão se estes objetivos
32
 ApostilasBrasil.com
foram alcançados, medindo-se, assim a eficácia da instituição.(Giacomoni,
1998 : 157).
Nos níveis executivos - ou nível operacional, estão os projetos e/ou as
atividades e é o lugar onde a mensuração ocorre. Esta mensuração indica
a eficiência com que os setores executivos se comportam, através do seu
esforço para obtenção do resultado final e neste nível é possível se verificar
e acompanhar os custos de cada etapa de trabalho. http://www.eps.ufsc.br/
PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA: ELABORAÇÃO, DISCUSSÃO, VO-
TAÇÃO E APROVAÇÃO.
ELABORAÇÃO
A elaboração do orçamento, de conformidade com o disposto na lei de
diretrizes orçamentárias, compreende a fixação de objetivos concretos para
o período considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materi-
ais e financeiros, necessários à sua materialização e concretização.
Como consequência desta etapa, devemos providenciar a formalização
de um documento onde fique demonstrada a fixação dos níveis das ativida-
des governamentais, através da formulação dos programas de trabalho das
unidades administrativas, e que, em última análise, constituirá a Proposta
Orçamentária.
Compete privativamente ao Presidente da República enviar ao Con-
gresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentá-
rias e as propostas de orçamento.
Constará da proposta orçamentária, para cada unidade administrativa,
descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação da respecti-
va legislação.
ESTUDO e APROVAÇÃO
Esta fase é de competência do Poder Legislativo, e o seu significado
está configurado na necessidade de que o povo, através de seus represen-
tantes, intervenham na decisão de suas próprias aspirações, bem como na
maneira de alcançá–las. Caso, o Poder Legislativo não receba a proposta
no prazo constitucional, será considerada como proposta a Lei Orçamentá-
ria vigente no próprio exercício.
“As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que
o modifiquem, somente podem ser aprovados caso: (Art. 166, § 3º, CF/88)
� Entretanto, em matéria orçamentária, os poderes do Legislativo se am-
 indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes
de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre:
- dotações para pessoal e seus encargos;
- serviços da dívida
- transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
Distrito Federal
 sejam relacionadas:
- com a correção de erros ou omissões; ou
- com os dispositivos do texto do projeto de lei.
O Presidente da República, além de sancionar a Lei Orçamentária, de-
verá promulgá–la e fazê–la publicar no DOU. Se houver veto – total ou
parcial – ele será votado em sessão conjunta do Congresso Nacional.
EXECUÇÃO
A execução do orçamento constitui a concretização anual dos objetivos
e metas determinados para o setor público, no processo de planejamento
integrado, e implica a mobilização de recursos humanos, materiais e finan-
ceiros.
AVALIAÇÃO
A avaliação refere–se à organização, aos critérios e trabalhos destina-
dos a julgar o nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações
nele ocorridas durante a execução; à eficiência com que se realizam as
ações empregadas para tais fins e grau de racionalidade na utilização dos
recursos correspondentes.
Outras características sobre o ciclo orçamentário
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
ELABORAÇÃO, DISCUSSÃO, VOTAÇÃO E APROVAÇÃO DA LEI
DO ORÇAMENTO
O processo de elaboração e discussão da proposta orçamentária de-
senvolve-se praticamente durante todo o ano, a fim de permitir que o orça-
mento seja executado a partir do início do exercício financeiro seguinte. As
fases da discussão, votação e aprovação são prerrogativas exclusivas do
Poder Legislativo amparado pelo artigo 166 da CF/88 que diz “ Os projetos
de lei relativas ao Plano Plurianual, às Diretrizes orçamentárias, ao
orçamento anual e aos créditos adicionais, serão apreciados pela
duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum”
Em seu parágrafo 1º, o artigo 166 da CF/88 designa essa apreciação a
uma “Comissão Mista permanente de Senadores e Deputados”, que
detém uma série de responsabilidades conforme previsto neste artigo.
A resolução nº 1, de 17/05/1991, do Congresso nacional, alterada pela
nº 1, de 2/06/1993, dispôs sobre a Comissão Mista, composta de sessenta
e três deputados e vinte e um senadores, que passou a denominar-se
Comissão mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização.
A mesma resolução criou subcomissão permanente incumbida de
acompanhar e fiscalizar a execução orçamentária.
ELABORAÇÃO
Compete privativamente ao Presidente da República enviar ao Con-
gresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentá-
rias e as propostas de orçamento (CF, art. 84, inciso XXIII).
Esta fase do ciclo orçamentário é de competência exclusiva do Poder
Executivo, que tem como Órgão responsável central do sistema de orça-
mento, a Secretaria de Orçamento Federal – SOF, do Ministério de Or-
çamento e Gestão.
Cabe a ela a compatibilização final das propostas de todos os outros
poderes, inclusive a do Ministério Público, para então remeter ao Congres-
so Nacional a proposta da Lei Orçamentária.
Uma vez enviada essa proposta ao Congresso Nacional, a regra geral
é a de não se admitirem emendas que aumentem a despesa prevista (CF,
art. 63, inciso I), uma vez que os projetos da lei orçamentária e os que a
modifiquem são de iniciativa exclusiva do Presidente da República.
pliaram consideravelmente, há ampla margem de manobra para a apresen-
tação de emendas, mediante a anulação de despesas, ou mesmo reesti-
mativa de receitas, respeitando contudo as condições especificadas no art
166, § 3º, CF.
Essa emendas estão previstas na CF/88 nos termos e condições do
art. 166, §§ 2º, 3º e 4º.
O Presidente da República poderá, utilizando de sua prerrogativa ex-
clusiva, alterar o projeto da lei orçamentária, enviando ao Congresso Naci-
onal mensagem para propor alteração no projeto original, porém deverá
respeitar o prazo previsto no § 5º do art. 166 da CF, que diz: “O Presidente
da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para
propor odificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto
não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é
proposta” .
Enquanto não entrar em vigor a lei complementar prevista no art. 165 §
9º da CF, vigorarão os prazos previstos no Ato das Disposições Constituci-
onais Transitórias em seu art. 35 § 2º.
Na União, o projeto de lei orçamentária anual deve ser enviado pelo
Presidente da República ao Congresso Nacional até quatro meses antes
do início do exercício financeiro seguinte. Como esse coincide com o ano
civil, o projeto deve ser encaminhado até 31 de agosto de cada ano.
Caso, entretanto, este prazo não seja respeitado pelo Executivo, ou se-
ja, se o Poder Legislativo não receber a proposta orçamentária no prazo
constitucional, será considerada como proposta, a lei orçamentária vigente
no próprio exercício (Lei 4.320/64, art 32.
DISCUSSÃO E VOTAÇÃO
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No Congresso Nacional, o projeto de lei do orçamento anual é recebido
pela Comissão Mistas de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização.
Integrada por 84 congressistas e subdividida em oito subcomissões setori-
ais, a Comissão analisa e emite parecer sobre o projeto de lei, assim como
recebe e pronuncia-se sobre as emendas apresentadas.
A discussão e votação da proposta oriunda do Executivo, assim como
das emendas aprovadas no âmbito da Comissão mista, deve dar-se em
sessão conjunta das duas casas do Congresso Nacional, as emendas só
podem ser votadas na Comissão Mista, logo o Plenário aprova ou rejeita o
projeto como um todo. Até o encerramento da sessão legislativa, o projeto
devidamente aprovado deve ser encaminhado ao Presidente da República
para sanção.
APROVAÇÃO E PUBLICAÇÃO DA LEI DO ORÇAMENTO
APROVAÇÃO - Como nas demais leis a aprovação do orçamento é
formalizada através dos seguintes atos:
a) decretação pelo Poder Legislativo
b) sanção pelo chefe do Executivo; e
c) promulgação por um ou outro poder
A decretação revela toda decisão, tomada por uma pessoa ou por uma
instituição, a que se conferem poderes especiais e próprios para decidir ou
julgar, resolver ou determinar.
A sanção representa a concordância do chefe do Executivo com os
termos da lei decretada pelo Legislativo.
A promulgação é o ato que sucede à decretação ou a sanção como
elemento indispensável ao início da exigibilidade das regras e princípios
contidos na lei que se divulga. É a própria divulgação ou publicação do
texto legal, de modo solene.
Poderão ocorrer as seguintes situações quanto a aprovação do orça-
mento (CF, art. 66):
1) O chefe do Executivo recebe o projeto aprovado (decretado) pelo
Legislativo e, concordando com seus termos, sanciona-o.
2. O chefe do Executivo recebe o projeto aprovado pelo Legislativo e,
julgando-o no todo ou em parte inconstitucional ou contrário ao interesse
público, poderá vetá-lo total ou parcialmente. Para isso o Executivo terá o
prazo de 15 dias úteis a contar da data do recebimento do projeto, além de
48 horas para comunicar ao presidente do Senado as razões do veto. O
veto parcial ou total deverá ser apreciado em sessão do Congresso Nacio-
nal e votado num prazo não superior a 30 dias. Com o voto da maioria
absoluta dos deputados e senadores, em escrutínio secreto, o veto será
rejeitado, e o projeto aprovado anteriormente pelo Legislativo retornará ao
Executivo para promulgação, que terá quarenta e oito horas para promulgá-
la ou em caso de silêncio será promulgado pelo Presidente do Senado ou
Vice Presidente do Senado, após 48 horas.
No caso de manutenção de veto parcial, o projeto será promulgado pe-
lo Executivo sem a parte vetada. Alexandre Vasconcellos
O Processo Legislativo Orçamentário e suas Peculiaridades
barbara_montibeller
1. INTRODUÇÃO
O processo legislativo orçamentário segue regras próprias que o distin-
guem do processo legislativo ordinário. Trata-se, portanto, de um processo
legislativo especial, com uma série de regras específicas estabelecidas
pela Constituição Federal, tais como: apreciação conjunta pelas duas
Casas do Congresso, restrições às emendas parlamentares, limite temporal
para deliberação, vigência limitada, dentre outras. Tudo isso faz do proces-
so legislativo orçamentário um modelo peculiar previsto pela Carta Magna.
Nos termos do art. 165 da CF/88, a Constituição confere ao Chefe do
Poder Executivo a iniciativa das leis que envolvem matéria orçamentária:
Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.
Trata-se de uma iniciativa privativa e indelegável. A omissão do Chefe do
Executivo na elaboração das qualquer das três propostas orçamentárias
(PPA, LDO, LOA) importa em crime de responsabilidade.
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
Em todo caso, não pode ficar o país sem orçamento e a Constituição
Federal de 1988 não regulou tal hipótese. A rigor, o nosso ordenamento
jurídico não oferece soluções expressas em caso do não envio da proposta
orçamentária ou seu envio em atraso, bem como nos casos de rejeição
pelo legislativo da proposta orçamentária, ou ainda, na hipótese da não
devolução pelo legislativo da proposta orçamentária aprovada para sanção
pelo Chefe do Executivo.
Nesse sentido, buscaremos nesta sintética apresentação abordar bre-
ves comentários sobre o processo legislativo das leis orçamentárias e suas
principais regras que o diferenciam do processo legislativo ordinário, anali-
sando, ao final, a solução que o ordenamento jurídico brasileiro oferece na
hipótese eventual e improvável da não aprovação da lei orçamentária, seja
por atraso, não envio da proposta, sua rejeição ou não devolução para
sanção.
2. NOÇÕES GERAIS SOBRE O PROCESSO LEGISLATIVO ORÇA-
MENTÁRIO
Uma vez consolidada a proposta das leis orçamentárias pelo Presiden-
te da República, este encaminhará para apreciação do Poder Legislativo. O
art. 166 da Constituição Federal inaugura as disposições referentes ao
processo legislativo das leis orçamentárias, nos termos a seguir:
"Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreci-
ados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento
comum.
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e De-
putados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e
sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer
o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação
das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de
acordo com o art. 58".
Um dos traços mais marcantes que diferenciam o processo legislativo
das leis orçamentárias refere-se à existência da chamada Comissão Mista
Permanente. A proposta do orçamento será encaminhada para analise
conjunta das duas casas do Congresso Nacional, por meio da Comissão
Mista formada por Senadores e Deputados. Isso só ocorre em matéria
orçamentária, sendo traço peculiar dessa espécie.
A Comissão Mista Permanente ocorre no âmbito do Congresso Nacio-
nal em decorrência do sistema bicameral (Senado Federal e Câmara dos
Deputados) adotado para o Legislativo federal. No âmbito dos Estados e
Municípios, respectivamente, Assembleias Legislativas e Câmaras dos
Vereadores, haverá Comissão Permanente Orçamentária, mas não serão
Comissões Mistas. Ou seja, tanto nos Estados como nos Municípios, existe
na estrutura dos respectivos Poderes Legislativos, uma Comissão Perma-
nente com idênticas atribuições da Comissão Mista Permanente, mas não
se trata, naqueles casos, de comissão mista, haja vista serem os Poderes
Legislativos estaduais e Municipais unicamerais.
A Comissão Mista Permanente é o órgão do legislativo que aprecia, em
primeiro plano, as leis orçamentárias. sendo a instância responsável por
todo o tratamento da matéria orçamentária, apreciação dos projetos, rece-
bimentos das emendas, elaboração do texto final, parecer sobre os pro-
gramas, para fins de encaminhamento para discussão e votação conjunta
pelo Plenário do Congresso Nacional.
Nos termos do art. 166, §1º, da CF/88, caberá à Comissão Mista Per-
manente emitir parecer sobre os programas e planos de governo, bem
como os projetos das leis orçamentárias, sobretudo facilitando a posterior
apreciação final conjunta pelo Plenário das duas Casas do Congresso
Nacional. Não só os projetos de leis orçamentárias são objeto de aprecia-
ção, mas a Comissão Mista Permanente também deve emitir parecer sobre
os projetos legislativos referentes aos créditos adicionais, embora não
esteja expresso na CF/88.
Ademais, também é atribuição da Comissão Mista Permanente a fisca-
lização e o controle da execução orçamentária. Conforme art. 166, §1º, da
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CF/88, caberá à Comissão Mista Permanente examinar e emitir parecer
prévio sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repú-
blica, bem como exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária.
Em caso de denúncia de eventual irregularidade na execução orçamentá-
ria, ou se o Tribunal de Contas enviar alguma representação, será a Co-
missão Mista Permanente que irá trabalhar na fiscalização orçamentária no
âmbito do Congresso.
Relembre-se, ainda, nos termos do art. 72 da CF/88, que a Comissão
Mista Permanente, diante de indícios de despesas não autorizadas, poderá
solicitar à autoridade governamental responsável que preste os esclareci-
mentos necessários. Trata-se, enfim, de efetiva fiscalização e controle
orçamentário exercida pela Comissão Mista. Se não forem prestados os
esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará
ao Tribunal de Contas pronunciamento conclusivo sobre a matéria e, sendo
irregular a despesa, a Comissão poderá propor ao Congresso a sustação
do ato, se julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão
à economia pública.
Por fim, cabe também à Comissão Mista Permanente emitir parecer
sobre emendas parlamentares. Nesse ponto, vale destacar o que determi-
nam o art. 166, § 2º da Lei Maior:
"§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre
elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das
duas Casas do Congresso Nacional".
Como já se sabe, é do Chefe do Executivo de cada ente federativo a
iniciativa para a elaboração dos projetos de leis orçamentárias e encami-
nhamento ao Legislativo correspondente para aprovação. Quando os
projetos das leis orçamentárias chegam no âmbito do Congresso, submeti-
dos à análise pela Comissão Mista Permanente, nesse momento é possível
aos parlamentares promover alterações nos textos dos projetos orçamentá-
rios, fazendo-o por meio das chamadas emendas parlamentares.
Na verdade, a proposta orçamentária, quando chega no Congresso, já
se encontra balanceada, contendo receitas em mesmo montante que as
despesas, justamente pelo princípio do equilíbrio orçamentário. Do mesmo
modo, o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias são definidos
após criterioso estudo de programas e metas do poder público, aos quais
estão vinculadas as receitas e despesas do projeto do orçamento anual.
Ou seja, para qualquer das três leis orçamentárias, os projetos respec-
tivos, encaminhados pelo Chefe do Executivo, já se encontram amarrados,
fechados. Por isso, existem regras mais fortes a serem observadas para
fins de alteração dos projetos por meio de emenda parlamentar. Assim, é
possível emendas parlamentares aos projetos de leis orçamentárias, mas
não de forma indiscriminada. Nesse sentido, o art. 166, §§ 3° e 4º, da
Constituição Federal, traz algumas restrições para as emendas parlamenta-
res:
"§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos proje-
tos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenien-
tes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não po-
derão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual".
Do presente dispositivo, retiramos quatro requisitos a serem observa-
dos para as emendas parlamentares. O primeiro deles refere-se à compati-
blidade das emendas com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamen-
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
tárias, consoante art. 166, §3°, I, da CF/88. Aliás, esse condicionante é
repetido no §4° da CF/88, especificamente em relação a emendas em face
da lei de diretrizes orçamentárias. Trata-se de requisito óbvio, porque se a
lei orçamentária deve estar em sintonia com a lei de diretrizes orçamentá-
rias, e ambas, devem se compatibilizar com o plano plurianual, evidente-
mente que as emendas a esses projetos necessariamente também devem
guardar a mesma harmonia (princípio da unidade orçamentária).
O segundo requisito é a indicação dos recursos necessários à altera-
ção orçamentária, nos termos do art. 166, §3°, II, da CF/88. Não é possível
despesa a descoberto, sem a fonte de custeio. Os projetos orçamentários
são encaminhados ao Congresso pelo Chefe do Executivo após estar
equilibrado o orçamento, logo, para que seja incluída emenda parlamentar,
deve ser indicado onde estão os recursos necessários, de forma a manter o
equilíbrio das contas.
O terceiro requisito, por sua vez, é que, na indicação dos recursos, só
poderá ocorrer anulação de despesas, e desde que não incidam sobre
despesas com pessoal, serviços da dívida, ou transferências constitucio-
nais, conforme dispõe o art. 166, §3°, II, "a" a "c", da CF/88. Ou seja, não
pode um parlamentar indicar receita não prevista no orçamento, salvo se a
indicação da fonte de custeio necessariamente ocorrer por meio de uma
anulação de despesa prevista no orçamento. Quer dizer, ao preparar uma
emenda, o parlamentar tem que indicar qual a outra despesa estaria sendo
subtraída, sempre compatibilizado com a LDO e o PPA.
Contudo, obviamente as despesas não podem ser alteradas por emen-
das sem qualquer critério, daí porque as alíneas "a" a "c" do inciso II do §3°
do art. 166 estabelecem que não poderá haver redução de despesa refe-
rente: (i) despesa com pessoal (porque a competência para tal assunto é
exclusiva do chefe do executivo); (ii) serviços da dívida (porque sempre é
privilegiada a redução do endividamento); (iii) transferências constitucionais
(porque é condição necessária à manutenção do pacto federativo a auto-
nomia financeira dos entes da Federação).
Por último, o quarto requisito para a possibilidade de emendas seria o
caso de tratarem apenas de correção de erros ou omissões, bem como
dispositivos do texto do projeto de lei. Nesse caso, evidentemente, a emen-
da parlamentar é até desejada, porque retira algum vício contido nas leis
orçamentárias. Aliás, o art. 12, §1°, da LRF, estabelece a possibilidade do
legislativo fazer a reestimativa de receita, em caso de erro ou omissão de
ordem técnica ou legal. Por outro lado, quando voltadas para os dispositi-
vos do texto do projeto orçamentário, são as chamadas emendas de reda-
ção, que visam dar maior clareza e precisõ ao texto da lei.
Portanto, em suma, é possível emenda parlamentar aos projetos de
leis orçamentárias, desde que: (i) compatibilizem-se com o Plano Plurianual
e a Lei de Diretrizes Orçamentárias; (ii) indiquem a fonte de custeio; (iii) os
recursos decorram de redução de despesa, salvo despesas com pessoal,
serviços da dívida e transferências constitucionais; (iv) corrijam erros ou
omissões. Importante destacar que, mesmo após todo o trabalho dos
parlamentares para inserirem emendas aos projetos de leis orçamentárias,
é possível ainda haver o veto pelo Chefe do Executivo, ou ainda, mesmo
que seja sancionadas e constem na aprovação do texto final do orçamento,
poderão ser contingenciadas, sem aplicabilidade prática, uma vez que as
despesas contidas na peça orçamentária não vinculam o governante à sua
execução, possuindo natureza de mera autorização. Daí porque, atualmen-
te, é crítica constante do legislativo que o ordenamento jurídico confira
maior impositividade ao orçamento.
Após a análise e tratamento da proposta orçamentária e das emendas
parlamentares no âmbito da Comissão Mista Permanente, os projetos são
submetidos, nos termos do regimento comum, para discussão e votação
pelo Plenário do Congresso Nacional. A apreciação e votação será feita
conjuntamente pelas duas Casas do Congresso Nacional, com deliberação
em Plenário em sessão conjunta.
Por fim, ressalte-se que, embora a competência para a elaboração das
leis orçamentárias já seja dos Chefes do Executivo de cada ente federativo,
nos termos do at. 165 da CF/88 ainda é possível a alteração das propostas
já encaminhadas ao Legislativo, desde, contudo, que ainda não tenha sido
iniciada a votação, pela Comissão Mista Permanente, da parte cuja altera-
ção é proposta. Isso é o que expressa o art. 166, §5°, da Carta Magna:
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"§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Con-
gresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este
artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja
alteração é proposta".
Trata-se da chamada mensagem retificadora, enviada pelo Chefe do
Executivo ao respectivo Poder Legislativo, com a alteração do texto dos
projetos orçamentários a que se refira, sendo analisado pela Comissão
Mista Permanente. Ressalte-se, contudo, que o prazo para que o Presiden-
te assim proceda é até o início da votação do projeto pela Comissão Mista,
O art. 166, §5°, da CF/88, fala expressamente na possibilidade deferida ao
Presidente da República, mas o dispos também se extende aos Chefes dos
demais Executivos, pelo princípio da simetria incerente ao pacto federativo.
Podemos, então, fazer o seguinte encadeamento para o processo le-
gislativo das leis orçamentárias: (i) iniciativa do Chefe do Executivo consoli-
dando as propostas de todos os órgãos e Poderes; (ii) recebimento dos
projetos orçamentários pela Comissão Mista Permanente; (iii) emissão de
pareceres pela Comissão Mista e controle orçamentário; (iv) possibilidade
de recebimento de emendas parlamentares, com restrições; (v) redação
final dos projetos dada pela Comissão Mista e encaminhamento para o
Plenário do Congresso Nacional; (vi) votação em sessão conjunta pelo
Plenário do Congresso Nacional.
Obedecidas as regras especiais da tramitação legislativa dos projetos
orçamentários, são aplicadas as demais normas relativas ao processo
legislativo ordinário, naquilo que não lhe contrariar, nos termos do art. 166,
§ 7º, da Carta Magna, in verbis:
"§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não
contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo
legislativo".
Por fim, vale ressaltar que o procedimento ora analisado aplica-se à
tramitação dos projetos de lei pertinentes ao plano plurianual, lei de diretri-
zes orçamentárias, lei orçamentária anual e, ainda, os projetos de créditos
adicionais, salvo os créditos extraordinários, admitidos para atender a
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, como-
ção interna ou calamidade pública, que se operam por meio de medida
provisória e não lei ordinária, por isso seguem procedimento próprio, con-
forme estabelecido no art. 62 da CF/88.
3. PRAZOS PARA ELABORAÇÃO E APROVAÇÃO DAS LEIS OR-
ÇAMENTÁRIAS
O art. 166, §6°, da Constituição Federal de 1988, assim estabelece:
"§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentá-
rias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao
Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art.
165, § 9º".
Ou seja, a Constituição Federal reserva à lei complementar que dispo-
nha sobre direito financeiro o estabelecimento dos prazos para as leis
orçamentárias Atualmente, regulam o citado dispositivo a Lei n°. 4320/64
(normas gerais de direito financeiro) e a Lei Complementar nº. 101/2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal), contudo, tais normativos silenciam no que
diz respeito ao prazo para envio das propostas das leis orçamentárias.
Assim, a depeito da previsão constitucional, ainda não há regulamentação
específica, daí porque os prazos para encaminhamento do PPA, LDO e
LOA seguem o disposto no art. 35, §2°, do Ato das Disposições Constituci-
onais Transitórias (ADCT), nos seguintes termos:
"Art. 35. O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progres-
siva, no prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões
macroeconômicas em razão proporcional à população, a partir da situação
verificada no biênio 1986-87.
§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art.
165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro
exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encami-
nhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício
financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislati-
va;
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até
oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvi-
do para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislati-
va;
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até qua-
tro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa".
Conforme estabelece o referido dispositivo, portanto, até que venha lei
complementar regulamentando o art. 166, §6°, da CF/88, são os prazos
para o encaminhamento das propostas das leis orçamentárias:
(a) Plano Plurianual (PPA): até quatro meses antes do encerramento
do primeiro exercício de cada novo mandato executivo (30/ago), sendo
devolvido para sanção até o fim da sessão legislativa (fim do ano), para
duração de quatro anos;
(b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): até oito meses e meio antes
do encerramento de cada exercício (15/abr), sendo devolvido para sanção
até o final do primeiro período da sessão legislativa (fim do primeiro semes-
tre), para duração de um ano;
(c) Lei Orçamentária Anual (LOA): até quatro meses antes do encerra-
mento de cada exercício (30/ago), sendo devolvido para sanção até o final
da sessão legislativa (fim do ano), para duração de um ano.
Tais disposições gerais aplicam-se nas condições normais, conside-
rando que tais prazos serão respeitados pelos Poderes competentes. Mas
indaga-se: e se os referidos prazos forem descumpridos, qual a solução
jurídica adotada pelo ordenamento jurídico brasileiro? Nesse ponto, a
Constituição Federal de 1988 é omissa, dificultando a análise do tema.
Vejamos, nesse sentido, algumas situações inesperadas que podem surgir
na tramitação das propostas orçamentárias.
3.1. Rejeição da Proposta Orçamentária:
O referido art. 166, §8º, da Constituição Federal, prevê expressamente
a possibilidade de rejeição da lei orçamentária anual, nos seguintes termos:
"§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição
do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas corresponden-
tes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou
suplementares, com prévia e específica autorização legislativa".
A princípio, ressalte-se desde logo que, que embora o Poder Legislati-
vo tenha a prerrogativa de rejeitar a Lei Orçamentária Anual, isso não
poderá ocorrer com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, porque o art. 57,
§2°, da CF/88, determina que a sessão legislativa não será interrompida
sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Ou seja, não
se admite rejeição da LDO, devendo a sua discussão e apreciação continu-
ar, inclusive não se interrompendo a sessão legislativa, até que ocorra a
sua aprovação. Por outro lado, há quase consenso na doutrina também
acerca da impossibilidade jurídica de rejeição do Plano Plurianual, embora
não haja vedação expressa, tal como ocorre com a LDO.
Assim, a única possibilidade em que a CF/88 possibilita a rejeição é
expressamente no caso da Lei Orçamentária Anual (LOA). Assim, é possí-
vel admitir que, diante de graves distorções e incongruências na proposta
pelo Chefe do executivo, não sanadas por vias de emendas, vislumbre-se a
possibilidade de rejeição, inclusive total, da proposta orçamentária. Por
outro lado, se ao Legislativo é possível a rejeição total, também ao Executi-
vo é possível o veto (parcial ou total). Nesse sentido, o próprio art. 166, §8º,
da CF/88, deixa expresso isso. Seja veto, seja rejeição, nesse caso os
recursos devem ser utilizados mediante créditos especiais ou suplementa-
res, com prévia e específica autorização legislativa.
3.2. Não Devolução no Prazo para Sanção:
Apesar dos prazos para envio das propostas orçamentárias estarem fi-
xados na Constituição Federal de 1988, art. 35, §2º, do ADCT, uma prática
muito comum que ocorre no Brasil é a aprovação da lei orçamentária anual
no mesmo ano de sua vigência, ou seja, no mesmo exercício financeiro em
que deva ser cumprida, em afronta direta ao princípio da precedência e, até
mesmo, ao princípio da anualidade, porque nessa hipótese a lei orçamentá-
ria teria duração inferior a 12 (doze) meses.
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Isso ocorre porque o projeto da lei orçamentária é submetido à discus-
sões, são propostas emendas parlamentares, e muitas vezes o processo
de votação acaba se extendendo e findando apenas no exercício seguinte.
Nesse caso, ficando o ente federativo sem orçamento aprovado para o
exercício seguinte porque a aprovação do orçamento ainda não foi concluí-
da, a Constituição Federal não diz expressamente como se proceder.
Trata-se, portanto, de situação não regulada pelo ordenamento jurídico,
havendo silêncio a respeito. A doutrina, então, imiscui-se na tarefa de
encontrar a solução para o caso. Uma primeira solução seria a abertura de
créditos especiais, com aplicação análoga do art. 166, §8º, da CF/88, visto
atrás. Uma segunda solução seria recorrer à lei de diretrizes orçamentárias
do respectivo exercício. Normalmente, estas vêm tratando da questão,
estabelecendo que o Executivo fica autorizado a gastar determinada pro-
porção (x/12) da proposta que ainda está tramitando. De todo modo, não há
solução jurídica expressa nesse sentido.
3.3. Não Envio da Proposta Orçamentária:
Não sendo o caso de não devolução da proposta orçamentária, mas
tratando da hipótese de não envio da lei orçamentária pelo Chefe do Exe-
cutivo no prazo estipulado, nesse caso, a solução a ser adotada é diversa,
havendo expressa previsão legal para a hipótese, nos termos do art. 32 da
Lei n°. 4320/64:
"Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Consti-
tuições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo conside-
rará como proposta a Lei de Orçamento vigente".
Portanto, em caso de não recebimento da proposta orçamentária no
prazo estipulado, o Poder Legislativo deve considerar como proposta a lei
orçamentária vigente, conforme dispõe o art. 32 da Lei n°. 4320/64, porque
aqui há expressa previsão legal regulando especificamente a hipótese.
Na verdade, a omissão do Chefe do Executivo caracteriza crime de
responsabilidade, justamente porque a situação do não envio das leis
orçamentárias acarreta situação de enorme gravidade. Em todo caso, não
pode ficar o país sem orçamento, razão pela qual, apesar da Constituição
Federal não regular tal hipótese, há de ser aplicado o art. 32 da Lei n°.
4320/64, lei formal ordinária que foi recepcionada como lei complementar,
possibilitando excepcionalmente a utilização da proposta vigente para o
exercício seguinte.
A rigor, tal dispositivo vai de encontro às premissas lógicas do plane-
jamento orçamentário. Cada orçamento é editado em um determinado
contexto, de sorte que diversos programas se exaurem no próprio exercício,
tornando-se sem sentido a sua prorrogação para um exercício subsequen-
te. Tal dispositivo, se bem analisado, está em sintonia com o conceito de
orçamento tradicional que se limitava a prever receitas e fixar despesas,
sem servir de instrumento de planejamento, o que não mais se amolda à
sistemática atual.
Contudo, é de se reconhecer que a Constituição não traz diretrizes pa-
ra resolver impasse dessa natureza, de modo que só resta tal solução, com
vistas a conferir uma espécie de prorrogação, ou revalidação, aos dispositi-
vos da lei orçamentária anterior. Portanto, na inesperada hipótese de não
envio da proposta orçamentária pelo Chefe do Executivo, o Poder Legislati-
vo pode considerar como proposta a lei orçamentária vigente. Apesar de
absurda, essa é a hipótese prevista no ordenamento pátrio, solução ainda
não regulada de outro modo.
4. CONCLUSÃO
O processo legislativo orçamentário segue regras próprias que o distin-
guem do processo legislativo ordinário. Na verdade, trata-se de processo
legislativo especial, com regras específicas estabelecidas pela Constituição
Federal, dentre as quais, a apreciação conjunta pelas duas Casas do
Congresso por meio da Comissão Mista Permanente, além da existência de
restrições às emendas parlamentares, bem como o limite temporal para
deliberação e apreciação das propostas orçamentárias, dentre outros.
Nesse sentido, sem o intuito de esgotar o tema, buscamos nesta sintética
apresentação expor os principais pontos pertinentes a este tema, inclusive
apresentando as soluções provocadas pela doutrina na hipótese de não
aprovação da proposta orçamentária, no intuito de fomentar o debate
acadêmico.
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
Conceituação e classificação de receita pública.
Classificação da receita pública no Brasil
A receita pública se divide em dois grandes grupos: as receitas orça-
mentárias e as extra-orçamentárias.
Receita orçamentária
Receitas orçamentárias são aquelas que ingressam de forma definitiva
no patrimônio, são recursos próprios que poderão financiar políticas públi-
cas e os programas de governo. Podem estar previstas no orçamento
público LOA ou não.O fato de estar ou não estar prevista na LOA ou em Lei
de Crédito Adicional não serve de parâmetro para a diferenciação de recei-
ta orçamentária e extra-orçamentária
'1- receitas correntes — Conforme a lei 4.320/64 Art.11 § 1º São Recei-
tas Correntes as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agrope-
cuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos
financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado,
quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Corren-
tes.
a manutenção das atividades governamentais;
receita tributária — é a proveniente de impostos, taxas e contribuições
de melhorias;
receita de Contribuições — é a proveniente das seguintes contribuições
sociais(previdência social, saúde e assistência social), de intervenção
domínio econômico(tarifas de telecomunicações) e de interesse das cate-
gorias profissionais ou econômicas(órgãos representativos de categorias de
profissionais), como instrumentos de intervenção nas respectivas áreas;
receita patrimonial — rendas obtidas pelo Estado quando este aplica
recursos em inversões financeiras, ou as rendas provenientes de bens de
propriedade do Estado, tais como aluguéis;
receita agropecuária — é a proveniente da exploração de atividades
agropecuárias de origem vegetal ou animal;
receita de serviços — é a proveniente de atividades caracterizadas pe-
las prestações de serviços financeiros, transporte, saúde, comunicação,
portuário, armazenagem, de inspeção e fiscalização, judiciário, processa-
mento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes a atividades
da entidade entre outros;
receita industrial — resultante da ação direta do Estado em atividades
comerciais, industriais ou agropecuárias;
transferências correntes — recursos financeiros recebidos de outras
entidades públicas ou privadas e que se destinam a cobrir despesas cor-
rentes;
outras receitas correntes — provenientes de multas, cobrança
da dívida ativa, indenizações e outra receitas de classificação específica;
2- receitas de capital — provenientes de operações de crédito, ali-
enações de bens, amortizações de empréstimos concedidos, transfe-
rências de capital e outras receitas de capitais;
operações de crédito — oriundas da constituição de dívidas (emprésti-
mos e financiamentos);
alienação de bens — provenientes da venda de bens móveis e imóveis
e de alienação de direitos;
amortização de empréstimos concedidos — retorno de valores anteri-
ormente emprestados a outras entidades de direito público;
transferência de capital — recursos recebidos de outras pessoas de di-
reito público ou privado, destinados à aquisição de bens;
outras receitas de capital — classificação genérica para receitas não
especificadas na lei; também classifica-se aqui o superávit do orçamento
corrente (diferença entre receitas e despesas correntes), embora este não
constitua item orçamentário.
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Receita extra-orçamentária
Receitas extra-orçamentárias são aquelas que não fazem parte do or-
çamento público.
Como exemplos temos as cauções, fianças, depósitos pa-
ra garantia, consignações em folha de pagamento, retenções na fonte,
salários não reclamados, operações de crédito por antecipação de receita
(ARO) e outras operações assemelhadas.
Sua arrecadação não depende de autorização legislativa e sua realiza-
ção não se vincula à execução do orçamento.
Tais receitas também não constituem renda para o Estado, uma vez
que este é apenas depositário de tais valores. Contudo tais receitas so-
mam-se às disponibilidades financeiras do Estado, porém têm em contra-
partida um passivo exigível que será resgatado quando da realização da
correspondente despesa extra-orçamentária.
Em casos especiais, a receita extra-orçamentária pode converter-se
em receita orçamentária. é o caso de quando alguém perde, em favor do
Estado, o valor de uma caução por inadimplência ou quando perde o valor
depositado em garantia. O mesmo acontece quando os restos a pagar têm
sua prescrição administrativa decorrida. É importante frisar que cauções,
fianças, e depósitos efetuados em títulos e assemelhados quando em
moeda estrangeira são registrados em contas de compensação, não sendo,
portanto considerados receitas extra-orçamentárias.
Processamento da receita pública
Processamento da receita pública é o conjunto de atividades desenvol-
vidas pelos órgãos arrecadadores, com o objetivo de arrecadar dinheiros e
bens públicos que, por força de lei ou contrato, pertençam ao Estado.
O processamento da receita pública abrange dois períodos distintos: a
estimação da receita (onde se elabora a proposta orçamentária) e a reali-
zação da receita.
Estágio da realização da receita
O estágio de realização da receita pública reúne atividades que são
classificadas em estágios que segundo o Regulamento de Contabilidade
Pública, se dividem em lançamento, arrecadação e recolhimento.
Lançamento
É a individualização e o relacionamento dos contribuintes, discriminan-
do a espécie, o valor e o vencimento do tributo de cada um. Realizado para
os casos de impostos diretos (os que recaem sobre a propriedade e a
renda) e outras receitas que também dependem de lançamento prévio
(aluguéis, arrendamentos, foros, etc.). É de se observar que não são todas
as receitas que passam por esta fase.
Arrecadação
É o momento onde os contribuintes comparecem perante os agentes
arrecadadores a fim de liquidarem suas obrigações para com o Estado.
Recolhimento
É o ato pelo qual os agentes arrecadadores entregam diariamente o
produto da arrecadação ao Tesouro Público.
É importante observar que nenhum agente arrecadador pode utilizar o
produto da arrecadação para realizar pagamentos. Os pagamentos devem
ser feitos com recursos específicos para este fim.
Resíduos ativos ou restos a arrecadar
Os créditos não lançados e não arrecadados até o último dia
do exercício financeiro a que pertencem constituirão receita no exercício
em que forem arrecadados.
Já os créditos lançados e não arrecadados são, no Brasil, incorporados
ao patrimônio, no ativo permanente, como componente da dívida ativa.
Contabilização
A receita pública é contabilizada de forma analítica e sintética.
Administraçao financeira e orçamentária
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A contabilização analítica é feita no diário da receita orçamentária e
no diário do movimento extra-orçamentário, escriturados por partidas sim-
ples.
A escrituração sintética é feita no diário geral pelos totais mensais e pe-
lo método das partidas dobradas.
Classificação orçamentária de receita pública por categoria
econômica no Brasil.
A classificação econômica da receita orçamentária é estabelecida pela
Lei nº4.320/64 para sustentar o conceito com base no ingresso de recursos
financeiros e não pelo reconhecimento do direito, conforme o princípio
contábil da competência de registro.
Portanto, deve-se proceder ao registro da receita orçamentária, mas
antes disto deve-se proceder ao registro do direito no momento em que for
reconhecido para refletir o realestado patrimonial da entidade.
A classificação econômica da receita orçamentária é sustentada por
conceitos próprios, sem nenhuma ligação com os princípios fundamentais
de contabilidade e qualquer utilização de mesmas terminologias é mera
coincidência. O fato de serem diferentes os conceitos e os princípios orça-
mentários dos conceitos e princípios contábeis não elimina a condição de
serem refletidos harmonicamente pela contabilidade.A Lei nº 4.320/64
classificou a receita pública orçamentária em duas categorias econômicas:
Receitas Correntes e Receitas de Capital.
Receita orçamentária
Receitas orçamentárias são aquelas que fazem parte do orçamento
público estabelecidos na LOA.
1- receitas correntes — destinadas a cobrir as despesas orçamen-
tárias que visam a manutenção das atividades governamentais;
receita tributária — é a proveniente de impostos, taxas e contribui-
ções de melhorias;
receita de Contribuições — é a proveniente das seguintes contribui-
ções sociais(previdência social, saúde e assistência social), de interven-
ção domínio econômico(tarifas de telecomunicações) e de interesse das
categorias profissionais ou econômicas(órgãos representativos de cate-
gorias de profissionais), como instrumentos de intervenção nas respecti-
vas áreas;
receita patrimonial — rendas obtidas pelo Estado quando este aplica
recursos em inversões financeiras, ou as rendas provenientes de bens de
propriedade do Estado, tais como aluguéis;
receita agropecuária — é a proveniente da exploração de atividades
agropecuárias de origem vegetal ou animal;
receita de serviços — é a proveniente de atividades caracterizadas
pelas prestações de serviços financeiros, transporte, saúde, comunica-
ção, portuário, armazenagem, de inspeção e fiscalização, judiciário, pro-
cessamento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes a
atividades da entidade entre outros ;
receita industrial — resultante da ação direta do Estado em ativida-
des comerciais, industriais ou agropecuárias;
transferências correntes — recursos financeiros recebidos de outras
entidades públicas ou privadas e que se destinam a cobrir despesas cor-
rentes;
outras receitas correntes — provenientes de multas, cobrança
da dívida ativa, indenizações e outra receitas de classificação específica;
2- receitas de capital — provenientes de operações de crédito, ali-
enações de bens, amortizações de empréstimos concedidos, transfe-
rências de capital e outras receitas de capitais;
operações de crédito — oriundas da constituição de dívidas (emprés-
timos e financiamentos);
alienação de bens — provenientes da venda de bens móveis e imó-
veis e de alienação de direitos;
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amortização de empréstimos concedidos — retorno de valores ante-
riormente emprestados a outras entidades de direito público;
transferência de capital — recursos recebidos de outras pessoas de
direito público ou privado, destinados à aquisição de bens;
outras receitas de capital — classificação genérica para receitas não
especificadas na lei; também classifica-se aqui o superávit do orçamento
corrente (diferença entre receitas e despesas correntes), embora este
não constitua item orçamentário.
Receita extra-orçamentária
Receitas extra-orçamentárias são aquelas que não fazem parte do or-
çamento público.
Como exemplos temos as cauções, fianças, depósitos pa-
ra garantia, consignações em folha de pagamento, retenções na fonte,
salários não reclamados, operações de crédito a curto prazo e outras
operações assemelhadas.
Sua arrecadação não depende de autorização legislativa e sua realiza-
ção não se vincula à execução do orçamento.
Tais receitas também não constituem renda para o Estado, uma vez
que este é apenas depositário de tais valores. Contudo tais receitas so-
mam-se às disponibilidades financeiras do Estado, porém têm em contra-
partida um passivo exigível que será resgatado quando da realização da
correspondente despesa extra-orçamentária.
Em casos especiais, a receita extra-orçamentária pode converter-se
em receita orçamentária. é o caso de quando alguém perde, em favor do
Estado, o valor de uma caução por inadimplência ou quando perde o valor
depositado em garantia. O mesmo acontece quando os restos a pagar têm
sua prescrição administrativa decorrida. É importante frisar que cauções,
fianças, e depósitos efetuados em títulos e assemelhados quando em
moeda estrangeira são registrados em contas de compensação, não sendo,
portanto considerados receitas extra-orçamentárias.
Classificação de gastos públicos:
Despesa orçamentária
Despesa Orçamentária é aquela que depende de autorização legisla-
tiva para ser realizada e que não pode ser efetivada sem a existência
de crédito orçamentário que a corresponda suficientemente.
Classificam-se em categorias econômicas, também chamadas de natu-
reza da despesa e tem como objetivo responder à sociedade o que será
adquirido e qual o efeito econômico do gasto público. Dividem-se, segundo
a lei 4.320/64, art. 12, conforme o esquema abaixo:
Despesas correntes:
Despesas de custeio: destinadas à manutenção dos serviços cria-
dos anteriormente à Lei Orçamentária Anual, e correspondem entre ou-
tros gastos, os com pessoal, material de consumo, serviços de tercei-
ros e gastos com obras de conservação e adaptação de bens imóveis;
Transferências correntes: são despesas que não correspondem a
contraprestação direta de bens ou serviços por parte do Estado e que
são realizadas à conta de receitas cuja fonte seja transferências cor-
rentes. Dividem-se em:
Subvenções sociais: destinadas a cobrir despesas de custeio de
instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural,
desde que sem fins lucrativos;
Subvenções econômicas: destinadas a cobrir despesas de cus-
teio de empresas públicas de caráter industrial, comercial, agrícola
ou pastoril.
Despesas de capital:
Despesas de investimentos: despesas necessárias ao planeja-
mento e execução de obras, aquisição de instalações, equipamentos e
material permanente, constituição ou aumento do capital do Estado
que não sejam de caráter comercial ou financeiro, incluindo-se as
aquisições de imóveis considerados necessários à execução de tais
obras;
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
Inversões financeiras: são despesas com aquisição de imó-
veis, bens de capital já em utilização, títulos representativos de capital
de entidades já constituídas (desde que a operação não importe em
aumento de capital), constituição ou aumento de capital de entidades
comerciais ou financeiras (inclusive operações bancárias e de segu-
ros). Ou seja, operações que importem a troca de dinheiro por bens.
Transferências de capital: transferência de numerário a entidades
para que estas realizem investimentos ou inversões financeiras. Nes-
sas despesas, inclui-se as destinadas à amortização da dívida pública.
Podem ser:
Auxílios: se derivadas da lei orçamentária;
Contribuições: derivadas de lei posterior à lei orçamentária.
As categorias econômicas dividem-se em elementos que se separam
em subelementos, estes por sua vez bifurcam, por fim, em rubricas e sub-
rubricas.
A estrutura da conta, para fins de consolidação nacional dos Balanços
das Contas Públicas e cumprir dispositivo da LRF, apresenta 6 dígitos. O 1º
dígito (1º nível) corresponde a categoria econômica. O 2º dígito (2º nível)
correponde ao grupo da despesa. O 3º e 4º dígitos (3º nível) corresponde a
modalidade da despesa. O 5º e 6º dígitos (4º nível) correspondem ao
elemento da despesa.
Categorias Econômicas
3 – DESPESAS CORRENTES
4 – DESPESAS DE CAPITAL
Grupo da Natureza da Despesa
1 – PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS
2 – JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA
3 – OUTRAS DESPESAS CORRENTES
4 – INVESTIMENTOS
5 – INVERSÕES FINANCEIRAS
6 – AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA
7 – RESERVA DO RPPS
9 – RESERVA DE CONTINGÊNCIA
Central de favoritos e Wikiipédia
Tipos de créditos orçamentários.
Créditos orçamentários e suas fontes
O QUE SÃO CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS?
São autorizações constantes na Lei Orçamentária para a realização de
despesas.
O QUE SÃO CRÉDITOS ADICIONAIS?
São autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente
dotadas na lei de orçamento. Estes créditos classificam-se em:
· Suplementares: Os destinados a reforços de dotação orçamentária.
Ex: acréscimo das despesas com pessoal, acima do previsto, em virtude do
aumento dos vencimentos.
· Especiais: Os destinados a despesas para as quais não haja dotação
orçamentária específica. Ex: criação de órgão.
· Extraordinários: Os destinados a despesas urgentes e imprevisíveis,
em caso de guerra ou calamidade pública.
Os Suplementares e Especiais são autorizados por lei e abertos por
decreto do Executivo; os extraordinários são abertos por decreto do Execu-
tivo, que dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo. Normalmente, a
própria lei orçamentária já autoriza o Poder Executivo a abrir créditos
suplementares até um determinado limite. Deve-se, contudo, observar que
a transposição, o remanejamento, ou a transferência de recursos de uma
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categoria de programação para outra, ou de um órgão para outro, é proibi-
da sem prévia autorização legislativa (art. 167, VI da CF).
A vigência dos créditos adicionais não pode ultrapassar o exercício fi-
nanceiro, exceto os especiais e os extraordinários, quando houver expressa
determinação legal.
QUAIS AS FONTES DOS CRÉDITOS ADICIONAIS?
São as seguintes as origens dos créditos adicionais:
· Excesso de arrecadação — É o saldo positivo das diferenças acumu-
ladas mês a mês, entre a receita realizada (arrecadada) e a prevista.
· Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício an-
terior — saldo positivo entre o ativo e o passivo financeiro.
· Anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos
adicionais - eliminação de despesas
· Operações de Crédito realizadas - empréstimos tomados no mercado
financeiro.
· Recursos decorrentes de vetos, de emendas ou rejeição do projeto de
lei orçamentária anual.
DÍVIDA ATIVA
São créditos que a Fazenda Pública possui contra terceiros. Pode ser:
TRIBUTARIA: originada de crédito decorrente da falta de pagamento de
tributos, incluindo correção monetária, juros e multas.
NÃO TRIBUTARIA
Originada de outras fontes. Ex: não cumprimento de contrato.
O QUE É CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA - CDA?
É o documento que certifica a inscrição do débito em dívida ativa. So-
mente após essa etapa é que a Fazenda Pública pode realizar a cobrança
judicial de seu crédito.
O QUE SÃO FUNDOS ESPECIAIS?
Os fundos especiais são o produto de receitas especificadas que por lei
se vinculam à realização de determinados objetos ou serviços, facultada a
adoção de normas peculiares de aplicação: Fundo Municipal de Saúde —
FMS, Fundo Municipal de Assistência Social — FMAS, Fundo Nacional de
Desenvolvimento de Ensino Fundamental e Valorização do Magistério -
FUNDEF.
Salvo determinação em contrário da lei que os institui, o saldo positivo
do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício
seguinte, a crédito do mesmo fundo. A lei que instituir fundo especial pode-
rá determinar normas particulares de controle, prestação e tomada de
contas, sem de qualquer modo, afastar a competência específica do Tribu-
nal de Contas ou órgão equivalente. http://www.dhnet.org.br/3
exec/orcamento/cap07.html
LEI No 4.320, DE 17 DE MARÇO DE 1964.
Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal.
Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a
seguinte Lei;
DISPOSIÇÃO PRELIMINAR
Art. 1º Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elabora-
ção e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto no art. 5º, inciso
XV, letra b, da Constituição Federal.
TÍTULO I
Da Lei de Orçamento
CAPÍTULO I
Disposições Gerais
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e des-
pesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de
trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e
anualidade.
§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento:
I - Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do
Governo;
II - Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categori-
as Econômicas, na forma do Anexo nº. 1;
III - Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;
IV - Quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração.
§ 2º Acompanharão a Lei de Orçamento:
I - Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos
fundos especiais;
II - Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos ns. 6 a
9;
III - Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo,
em termos de realização de obras e de prestação de serviços.
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá Todas as receitas, inclusi-
ve as de operações de crédito autorizadas em lei.
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as
operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-
moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros
. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá Todas as despesas próprias
dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por inter-
médio os se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.
Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destina-
das a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços
de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no
artigo 20 e seu parágrafo único.
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento
pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a
outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a
transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.
§ 2º Para cumprimento do disposto no parágrafo anterior, o calculo
das cotas terá por base os dados apurados no balanço do exercício anterior
aquele em que se elaborar a proposta orçamentária do governo obrigado a
transferência. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo
para:
I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedeci-
das as disposições do artigo 43; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
II - Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de
crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa.
§ 1º Em casos de déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de
recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua
cobertura.
§ 2° O produto estimado de operações de crédito e de alienação de
bens imóveis somente se incluirá na receita quando umas e outras forem
especificamente autorizadas pelo Poder Legislativo em forma que juridica-
mente possibilite ao Poder Executivo realizá-las no exercício.
§ 3º A autorização legislativa a que se refere o parágrafo anterior, no
tocante a operações de crédito, poderá constar da própria Lei de Orçamen-
to.
Art. 8º A discriminação da receita geral e da despesa de cada órgão
do Governo ou unidade administrativa, a que se refere o artigo 2º, § 1º,
incisos III e IV obedecerá à forma do Anexo n. 2.
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§ 1° Os itens da discriminação da receita e da despesa, mencionados CAPÍTULO III

nos artigos 11, § 4°, e 13, serão identificados por números de códigos
decimal, na forma dos Anexos ns. 3 e 4. Da Despesa

§ 2º Completarão os números do código decimal referido no parágrafo Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econô-
anterior os algarismos caracterizadores da classificação funcional da des- micas: (Vide Decreto-lei nº 1.805, de 1980)
pesa, conforme estabelece o Anexo n. 5. DESPESAS CORRENTES
§ 3° O código geral estabelecido nesta lei não prejudicará a adoção de Despesas de Custeio
códigos locais.
Transferências Correntes
CAPÍTULO II
DESPESAS DE CAPITAL
Da Receita
Investimentos
Art. 9º Tributo e a receita derivada instituída pelas entidades de direito Inversões Financeiras
publico, compreendendo os impostos, as taxas e contribuições nos termos
da constituição e das leis vigentes em matéria financeira, destinado-se o Transferências de Capital
seu produto ao custeio de atividades gerais ou especificas exercidas por § 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para
essas entidades (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a
Art. 10. (Vetado). atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.

Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômi- § 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para
cas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. (Redação dada pelo Decreto despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou
Lei nº 1.939, de 20.5.1982) serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à
manifestação de outras entidades de direito público ou privado.
§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições,
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as § 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transfe-
provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de rências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficia-
direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classifi- das, distinguindo-se como:
cáveis em Despesas Correntes. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou
de 20.5.1982) privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;
§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recur- II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas
sos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de
direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em § 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planeja-
Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corren- mento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de
te. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982) imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como
para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equi-
§ 3º - O superávit do Orçamento Corrente resultante do balanceamento pamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de
dos totais das receitas e despesas correntes, apurado na demonstração a empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.
que se refere o Anexo nº 1, não constituirá item de receita orçamentá-
ria. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982) § 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destina-
das a:
§ 4º - A classificação da receita obedecerá ao seguinte esque-
ma: (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982) I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;
RECEITAS CORRENTES II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou
entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não
RECEITA TRIBUTÁRIA importe aumento do capital;
Impostos III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que
Taxas visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias
ou de seguros.
Contribuições de Melhoria
§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou
RECEITA DE CONTRIBUIÇÕES inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado
RECEITA PATRIMONIAL devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou
serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, se-
RECEITA AGROPECUÁRIA gundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente
anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.
RECEITA INDUSTRIAL
Art. 13. Observadas as categorias econômicas do art. 12, a discrimi-
RECEITA DE SERVIÇOS nação ou especificação da despesa por elementos, em cada unidade
TRANSFERÊNCIAS CORRENTES administrativa ou órgão de Governo, obedecerá ao seguinte esquema:
OUTRAS RECEITAS CORRENTES DESPESAS CORRENTES
RECEITAS DE CAPITAL Despesas de Custeio
OPERAÇÕES DE CRÉDITO Pessoa Civil
Pessoal Militar
ALIENAÇÃO DE BENS Material de Consumo
AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS Serviços de Terceiros
Encargos Diversos
TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL
Transferências Correntes
OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL

Administraçao financeira e orçamentária 41

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Subvenções Sociais Art. 17. Somente à instituição cujas condições de funcionamento forem
Subvenções Econômicas julgadas satisfatórias pelos órgãos oficiais de fiscalização serão concedidas
Inativos subvenções.
Pensionistas
Salário Família e Abono Familiar II) Das Subvenções Econômicas
Juros da Dívida Pública Art. 18. A cobertura dos déficits de manutenção das empresas públi-
Contribuições de Previdência Social cas, de natureza autárquica ou não, far-se-á mediante subvenções econô-
Diversas Transferências Correntes. micas expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da
DESPESAS DE CAPITAL União, do Estado, do Município ou do Distrito Federal.

Investimentos Parágrafo único. Consideram-se, igualmente, como subvenções

Obras Públicas
Serviços em Regime de Programação Especial
Equipamentos e Instalações
Material Permanente
Participação em Constituição ou Aumento de Capital
de Empresas ou Entidades Industriais ou Agrícolas
Inversões Financeiras
Aquisição de Imóveis
Participação em Constituição ou Aumento de Capital
de Empresas ou Entidades Comerciais ou Financei-
ras
Aquisição de Títulos Representativos de Capital de
Empresa em Funcionamento
Constituição de Fundos Rotativos
Concessão de Empréstimos
Diversas Inversões Financeiras
Transferências de Capital
Amortização da Dívida Pública
Auxílios para Obras Públicas
Auxílios para Equipamentos e Instalações
Auxílios para Inversões Financeiras
Outras Contribuições.
Art. 14. Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços
subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas
dotações próprias. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Parágrafo único. Em casos excepcionais, serão consignadas dotações
a unidades administrativas subordinadas ao mesmo órgão.
Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no
mínimo por elementos. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
§ 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com
pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a admi-
nistração publica para consecução dos seus fins. (Veto rejeitado no D.O.
05/05/1964)
§ 2º Para efeito de classificação da despesa, considera-se material
permanente o de duração superior a dois anos.
econômicas:
a) as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de
mercado e os preços de revenda, pelo Governo, de gêneros alimentícios ou
outros materiais;
b) as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores
de determinados gêneros ou materiais.
Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qual-
quer título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subven-
ções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial.
SEÇÃO II
Das Despesas de Capital
SUBSEÇÃO PRIMEIRA
Dos Investimentos
Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento
segundo os projetos de obras e de outras aplicações.
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua nature-
za, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execu-
ção da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas
entre as Despesas de Capital.
SUBSEÇÃO SEGUNDA
Das Transferências de Capital
Art. 21. A Lei de Orçamento não consignará auxílio para investimentos
que se devam incorporar ao patrimônio das empresas privadas de fins
lucrativos.
Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se às transferências de
capital à conta de fundos especiais ou dotações sob regime excepcional de
aplicação.
TÍTULO II
Da Proposta Orçamentária
CAPÍTULO I
Conteúdo e Forma da Proposta Orçamentária

SEÇÃO I Art. 22. A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará

Das Despesas Correntes
SUBSEÇÃO ÚNICA
Das Transferências Correntes
I) Das Subvenções Sociais
Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras
a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essen-
ciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplemen-
tação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se
mais econômica.
Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será
calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou
postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de
eficiência previamente fixados.
ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis
Orgânicas dos Municípios, compor-se-á:
I - Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação
econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada
e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compro-
missos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico-
financeira do Governo; justificação da receita e despesa, particularmente no
tocante ao orçamento de capital;
II - Projeto de Lei de Orçamento;
III - Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e
despesa, constarão, em colunas distintas e para fins de comparação:
a) A receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele
em que se elaborou a proposta;
b) A receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta;
c) A receita prevista para o exercício a que se refere a proposta;

Administraçao financeira e orçamentária 42

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d) A despesa realizada no exercício imediatamente anterior;
e) A despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; e
f) A despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta.
IV - Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por
dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa
do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de
justificação econômica, financeira, social e administrativa.
Parágrafo único. Constará da proposta orçamentária, para cada uni-
dade administrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades, com
indicação da respectiva legislação.
CAPÍTULO II
Da Elaboração da Proposta Orçamentária
SEÇÃO PRIMEIRA
Das Previsões Plurienais
Art. 23. As receitas e despesas de capital serão objeto de um Quadro
de Recursos e de Aplicação de Capital, aprovado por decreto do Poder
Executivo, abrangendo, no mínimo um triênio.
Parágrafo único. O Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital
será anualmente reajustado acrescentando-se-lhe as previsões de mais um
ano, de modo a assegurar a projeção contínua dos períodos.
Art. 24. O Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital abrangerá:
I - as despesas e, como couber, também as receitas previstas em
planos especiais aprovados em lei e destinados a atender a regiões ou a
setores da administração ou da economia;
II - as despesas à conta de fundos especiais e, como couber, as
receitas que os constituam;
III - em anexos, as despesas de capital das entidades referidas no
Título X desta lei, com indicação das respectivas receitas, para as quais
forem previstas transferências de capital.
Art. 25. Os programas constantes do Quadro de Recursos e de Apli-
cação de Capital sempre que possível serão correlacionados a metas
objetivas em termos de realização de obras e de prestação de serviços.
Parágrafo único. Consideram-se metas os resultados que se preten-
dem obter com a realização de cada programa.
Art. 26. A proposta orçamentária conterá o programa anual atualizado
dos investimentos, inversões financeiras e transferências previstos no
Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital.
SEÇÃO SEGUNDA
Das Previsões Anuais
Art. 27. As propostas parciais de orçamento guardarão estrita confor-
midade com a política econômica-financeira, o programa anual de trabalho
do Governo e, quando fixado, o limite global máximo para o orçamento de
cada unidade administrativa.
Art. 28 As propostas parciais das unidades administrativas, organiza-
das em formulário próprio, serão acompanhadas de:
I - tabelas explicativas da despesa, sob a forma estabelecida no artigo
22, inciso III, letras d, e e f;
II - justificação pormenorizada de cada dotação solicitada, com a
indicação dos atos de aprovação de projetos e orçamentos de obras públi-
cas, para cujo início ou prosseguimento ela se destina.
Art. 29. Caberá aos órgãos de contabilidade ou de arrecadação orga-
nizar demonstrações mensais da receita arrecadada, segundo as rubricas,
para servirem de base a estimativa da receita, na proposta orçamentária.
Parágrafo único. Quando houver órgão central de orçamento, essas
demonstrações ser-lhe-ão remetidas mensalmente.
Art. 30. A estimativa da receita terá por base as demonstrações a que
se refere o artigo anterior à arrecadação dos três últimos exercícios, pelo
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
menos bem como as circunstâncias de ordem conjuntural e outras, que
possam afetar a produtividade de cada fonte de receita.
Art. 31. As propostas orçamentárias parciais serão revistas e coorde-
nadas na proposta geral, considerando-se a receita estimada e as novas
circunstâncias.
TÍTULO III
Da elaboração da Lei de Orçamento
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas
Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento
que visem a:
a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando
provada, nesse ponto a inexatidão da proposta;
b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja
aprovado pelos órgãos competentes;
c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que
não esteja anteriormente criado;
d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados
em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subven-
ções.
TÍTULO IV
Do Exercício Financeiro
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
I - as receitas nele arrecadadas;
II - as despesas nele legalmente empenhadas.
Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas
não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das
não processadas.
Parágrafo único. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com
vigência plurienal, que não tenham sido liquidados, só serão computados
como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito.
Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orça-
mento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para
atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os
Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhe-
cidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos
à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por
elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.
Art. 38. Reverte à dotação a importância de despesa anulada no
exercício, quando a anulação ocorrer após o encerramento dêste conside-
rar-se-á receita do ano em que se efetivar.
Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não
tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem
arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. (Redação dada pelo
Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
§ 1º - Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do
prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria,
como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez e
certeza, e a respectiva receita será escriturada a esse título. (Incluído pelo
Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
§ 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa
natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos
adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da
Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios,
contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza,
exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação,
custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos
43
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públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis
definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações
em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra
garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. (Incluído
pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
§ 3º - O valor do crédito da Fazenda Nacional em moeda estrangeira
será convertido ao correspondente valor na moeda nacional à taxa cambial
oficial, para compra, na data da notificação ou intimação do devedor, pela
autoridade administrativa, ou, à sua falta, na data da inscrição da Dívida
Ativa, incidindo, a partir da conversão, a atualização monetária e os juros
de mora, de acordo com preceitos legais pertinentes aos débitos tributá-
rios. (Incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
§ 4º - A receita da Dívida Ativa abrange os créditos mencionados nos
parágrafos anteriores, bem como os valores correspondentes à respectiva
atualização monetária, à multa e juros de mora e ao encargo de que tratam
o art. 1º do Decreto-lei nº 1.025, de 21 de outubro de 1969, e o art. 3º do
Decreto-lei nº 1.645, de 11 de dezembro de 1978. (Incluído pelo Decreto
Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
§ 5º - A Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria
da Fazenda Nacional. (Incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
TÍTULO V
Dos Créditos Adicionais
Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não
computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:
I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dota-
ção orçamentária específica;
III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas,
em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por
lei e abertos por decreto executivo.
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da
existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida
de exposição justificativa. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não
comprometidos: (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício
anterior; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
II - os provenientes de excesso de arrecadação; (Veto rejeitado no
D.O. 05/05/1964)
III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentá-
rias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei; (Veto rejeitado no D.O.
05/05/1964)
IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que
juridicamente possibilite ao poder executivo realiza-las. (Veto rejeitado no
D.O. 05/05/1964)
§ 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o
ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos
créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles vincula-
das. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
§ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo,
o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação
prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercí-
cio. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
§ 4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de
excesso de arrecadação, deduzir-se-a a importância dos créditos extraordi-
nários abertos no exercício.(Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder
Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
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Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício
financeiro em que forem abertos, salvo expressa disposição legal em
contrário, quanto aos especiais e extraordinários.
Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a
espécie do mesmo e a classificação da despesa, até onde fôr possível.
TÍTULO VI
Da Execução do Orçamento
CAPÍTULO I
Da Programação da Despesa
Art. 47. Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e
com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo aprovará um quadro
de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autori-
zada a utilizar.
Art. 48 A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá
aos seguintes objetivos:
a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil a soma de
recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu programa
anual de trabalho;
b) manter, durante o exercício, na medida do possível o equilíbrio
entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao
mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.
Art. 49. A programação da despesa orçamentária, para feito do dispos-
to no artigo anterior, levará em conta os créditos adicionais e as operações
extra-orçamentárias.
Art. 50. As cotas trimestrais poderão ser alteradas durante o exercício,
observados o limite da dotação e o comportamento da execução orçamen-
tária.
CAPÍTULO II
Da Receita
Art. 51. Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o
estabeleça, nenhum será cobrado em cada exercício sem prévia autoriza-
ção orçamentária, ressalvados a tarifa aduaneira e o impôsto lançado por
motivo de guerra.
Art. 52. São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer
outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contra-
to.
Art. 53. O lançamento da receita, o ato da repartição competente, que
verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e
inscreve o débito desta.
Art. 54. Não será admitida a compensação da observação de recolher
rendas ou receitas com direito creditório contra a Fazenda Pública.
Art. 55. Os agentes da arrecadação devem fornecer recibos das
importâncias que arrecadarem.
§ 1º Os recibos devem conter o nome da pessoa que paga a soma
arrecadada, proveniência e classificação, bem como a data a assinatura do
agente arrecadador.(Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
§ 2º Os recibos serão fornecidos em uma única via.
Art. 56. O recolhimento de Todas as receitas far-se-á em estrita obser-
vância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmenta-
ção para criação de caixas especiais.
Art. 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3. desta
lei serão classificadas como receita orçamentária, sob as rubricas próprias,
Todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de
crédito, ainda que não previstas no Orçamento. (Veto rejeitado no D.O.
05/05/1964)
CAPÍTULO III
Da Despesa
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Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade com-
petente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não
de implemento de condição. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Art. 59 - O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos
créditos concedidos. (Redação dada pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)
§ 1º Ressalvado o disposto no Art. 67 da Constituição Federal, é
vedado aos Municípios empenhar, no último mês do mandato do Prefeito,
mais do que o duodécimo da despesa prevista no orçamento vigen-
te. (Parágrafo incluído pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)
§ 2º Fica, também, vedado aos Municípios, no mesmo período, assu-
mir, por qualquer forma, compromissos financeiros para execução depois
do término do mandato do Prefeito. (Parágrafo incluído pela Lei nº 6.397,
de 10.12.1976)
§ 3º As disposições dos parágrafos anteriores não se aplicam nos
casos comprovados de calamidade pública. (Parágrafo incluído pela Lei nº
6.397, de 10.12.1976)
§ 4º Reputam-se nulos e de nenhum efeito os empenhos e atos prati-
cados em desacordo com o disposto nos parágrafos 1º e 2º deste artigo,
sem prejuízo da responsabilidade do Prefeito nos termos do Art. 1º, inciso
V, do Decreto-lei n.º 201, de 27 de fevereiro de 1967. (Parágrafo incluído
pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)
Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.
§ 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dis-
pensada a emissão da nota de empenho.
§ 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante
não se possa determinar.
§ 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras,
sujeitas a parcelamento.
Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado
"nota de empenho" que indicará o nome do credor, a representação e a
importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação
própria.
Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado
após sua regular liquidação.
Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito
adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobató-
rios do respectivo crédito.
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar; (Vide Medida Provisória nº 581,
de 2012)
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços
prestados terá por base:
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva
do serviço.
Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade
competente, determinando que a despesa seja paga.
Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em
documentos processados pelos serviços de contabilidade (Veto rejeitado no
D.O. 05/05/1964)
Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou
pagadoria regularmente instituídos por estabelecimentos bancários creden-
ciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.
Art. 66. As dotações atribuídas às diversas unidades orçamentárias
poderão quando expressamente determinado na Lei de Orçamento ser
movimentadas por órgãos centrais de administração geral.
Parágrafo único. É permitida a redistribuição de parcelas das dotações
de pessoal, de uma para outra unidade orçamentária, quando considerada
indispensável à movimentação de pessoal dentro das tabelas ou quadros
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comuns às unidades interessadas, a que se realize em obediência à legis-
lação específica.
Art. 67. Os pagamentos devidos pela Fazenda Pública, em virtude de
sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e
à conta dos créditos respectivos, sendo proibida a designação de casos ou
de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos
para esse fim.
Art. 68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas
expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a
servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de
realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de
aplicação.
Art. 69. Não se fará adiantamento a servidor em alcance nem a res-
ponsável por dois adiantamento. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Art. 70. A aquisição de material, o fornecimento e a adjudicação de
obras e serviços serão regulados em lei, respeitado o princípio da concor-
rência.
TÍTULO VII
Dos Fundos Especiais
Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas
que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços,
facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.
Art. 72. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a turnos
especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de Orçamento ou
em créditos adicionais.
Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo
positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o
exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.
Art. 74. A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas
peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem de qualquer
modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão
equivalente.
TÍTULO VIII
Do Controle da Execução Orçamentária
CAPÍTULO I
Disposições Gerais
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou
a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obriga-
ções;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis
por bens e valores públicos;
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos
monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
CAPÍTULO II
Do Controle Interno
Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se
refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou
órgão equivalente.
Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentá-
ria será prévia, concomitante e subsequente.
Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando institu-
ída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levanta-
mento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens
ou valores públicos.
Art. 79. Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária
ou a outro indicado na legislação, caberá o controle estabelecido no inciso
III do artigo 75.
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Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando fôr o caso, em termos
de unidades de medida, previamente estabelecidos para cada atividade.
Art. 80. Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalen-
tes verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais atribuídas
a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for instituído para
esse fim.
CAPÍTULO III
Do Controle Externo
Art. 81. O controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo,
terá por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e legal
emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento.
Art. 82. O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder
Legislativo, no prazo estabelecido nas Constituições ou nas Leis Orgânicas
dos Municípios.
§ 1º As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Legis-
lativo, com Parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
§ 2º Quando, no Município não houver Tribunal de Contas ou órgão
equivalente, a Câmara de Vereadores poderá designar peritos contadores
para verificarem as contas do prefeito e sobre elas emitirem parecer.
TÍTULO IX
Da Contabilidade
CAPÍTULO I
Disposições Gerais
Art. 83. A contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública a
situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem
despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados.
Art. 84. Ressalvada a competência do Tribunal de Contas ou órgão
equivalente, a tomada de contas dos agentes responsáveis por bens ou
dinheiros públicos será realizada ou superintendida pelos serviços de
contabilidade.
Art. 85. Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a
permitirem o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento
da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços indus-
triais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos
resultados econômicos e financeiros.
Art. 86. A escrituração sintética das operações financeiras e patrimo-
niais efetuar-se-á pelo método das partidas dobradas.
Art. 87. Haverá controle contábil dos direitos e obrigações oriundos de
ajustes ou contratos em que a administração pública fôr parte.
Art. 88. Os débitos e créditos serão escriturados com individuação do
devedor ou do credor e especificação da natureza, importância e data do
vencimento, quando fixada.
Art. 89. A contabilidade evidenciará os fatos ligados à administração
orçamentária, financeira patrimonial e industrial.
CAPÍTULO II
Da Contabilidade Orçamentária e Financeira
Art. 90 A contabilidade deverá evidenciar, em seus registros, o mon-
tante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e a
despesa realizada, à conta dos mesmos créditos, e as dotações disponí-
veis.
Art. 91. O registro contábil da receita e da despesa far-se-á de acordo
com as especificações constantes da Lei de Orçamento e dos créditos
adicionais.
Art. 92. A dívida flutuante compreende:
I - os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida;
II - os serviços da dívida a pagar;
III - os depósitos;
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IV - os débitos de tesouraria.
Parágrafo único. O registro dos restos a pagar far-se-á por exercício e
por credor distinguindo-se as despesas processadas das não processadas.
Art. 93. Todas as operações de que resultem débitos e créditos de
natureza financeira, não compreendidas na execução orçamentária, serão
também objeto de registro, individuação e controle contábil.
CAPÍTULO III
Da Contabilidade Patrimonial e Industrial
Art. 94. Haverá registros analíticos de todos os bens de caráter per-
manente, com indicação dos elementos necessários para a perfeita carac-
terização de cada um deles e dos agentes responsáveis pela sua guarda e
administração.
Art. 95 A contabilidade manterá registros sintéticos dos bens móveis e
imóveis.
Art. 96. O levantamento geral dos bens móveis e imóveis terá por base
o inventário analítico de cada unidade administrativa e os elementos da
escrituração sintética na contabilidade.
Art. 97. Para fins orçamentários e determinação dos devedores, ter-se-
á o registro contábil das receitas patrimoniais, fiscalizando-se sua efetiva-
ção.
Art. 98. A divida fundada compreende os compromissos de exigibilida-
de superior a doze meses, contraídos para atender a desequilíbrio orça-
mentário ou a financeiro de obras e serviços públicos. (Veto rejeitado no
D.O. 05/05/1964)
Parágrafo único. A dívida fundada será escriturada com individuação e
especificações que permitam verificar, a qualquer momento, a posição dos
empréstimos, bem como os respectivos serviços de amortização e juros.
Art. 99. Os serviços públicos industriais, ainda que não organizados
como empresa pública ou autárquica, manterão contabilidade especial para
determinação dos custos, ingressos e resultados, sem prejuízo da escritu-
ração patrimonial e financeiro comum.
Art. 100 As alterações da situação líquida patrimonial, que abrangem
os resultados da execução orçamentária, bem como as variações indepen-
dentes dessa execução e as superveniências e insubsistência ativas e
passivas, constituirão elementos da conta patrimonial.
CAPÍTULO IV
Dos Balanços
Art. 101. Os resultados gerais do exercício serão demonstrados no
Balanço Orçamentário, no Balanço Financeiro, no Balanço Patrimonial, na
Demonstração das Variações Patrimoniais, segundo os Anexos números
12, 13, 14 e 15 e os quadros demonstrativos constantes dos Anexos núme-
ros 1, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 16 e 17.
Art. 102. O Balanço Orçamentário demonstrará as receitas e despesas
previstas em confronto com as realizadas.
Art. 103. O Balanço Financeiro demonstrará a receita e a despesa
orçamentárias bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza
extra-orçamentária, conjugados com os saldos em espécie provenientes do
exercício anterior, e os que se transferem para o exercício seguinte.
Parágrafo único. Os Restos a Pagar do exercício serão computados
na receita extra-orçamentária para compensar sua inclusão na despesa
orçamentária.
Art. 104. A Demonstração das Variações Patrimoniais evidenciará as
alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da
execução orçamentária, e indicará o resultado patrimonial do exercício.
Art. 105. O Balanço Patrimonial demonstrará:
I - O Ativo Financeiro;
II - O Ativo Permanente;
III - O Passivo Financeiro;
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IV - O Passivo Permanente;
V - O Saldo Patrimonial;
VI - As Contas de Compensação.
§ 1º O Ativo Financeiro compreenderá os créditos e valores realizáveis
independentemente de autorização orçamentária e os valores numerários.
§ 2º O Ativo Permanente compreenderá os bens, créditos e valores,
cuja mobilização ou alienação dependa de autorização legislativa.
§ 3º O Passivo Financeiro compreenderá as dívidas fundadas e outros
pagamento independa de autorização orçamentária.
§ 4º O Passivo Permanente compreenderá as dívidas fundadas e
outras que dependam de autorização legislativa para amortização ou resga-
te.
§ 5º Nas contas de compensação serão registrados os bens, valores,
obrigações e situações não compreendidas nos parágrafos anteriores e
que, imediata ou indiretamente, possam vir a afetar o patrimônio.
Art. 106. A avaliação dos elementos patrimoniais obedecerá as nor-
mas seguintes:
I - os débitos e créditos, bem como os títulos de renda, pelo seu valor
nominal, feita a conversão, quando em moeda estrangeira, à taxa de câm-
bio vigente na data do balanço;
II - os bens móveis e imóveis, pelo valor de aquisição ou pelo custo de
produção ou de construção;
III - os bens de almoxarifado, pelo preço médio ponderado das com-
pras.
§ 1° Os valores em espécie, assim como os débitos e créditos, quando
em moeda estrangeira, deverão figurar ao lado das correspondentes impor-
tâncias em moeda nacional.
§ 2º As variações resultantes da conversão dos débitos, créditos e
valores em espécie serão levadas à conta patrimonial.
§ 3º Poderão ser feitas reavaliações dos bens móveis e imóveis.
TÍTULO X
Das Autarquias e Outras Entidades
Art. 107. As entidades autárquicas ou paraestatais, inclusive de previ-
dência social ou investidas de delegação para arrecadação de contribui-
ções para fiscais da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Fede-
ral terão seus orçamentos aprovados por decreto do Poder Executivo, salvo
se disposição legal expressa determinar que o sejam pelo Poder Legislati-
vo.
Parágrafo único. Compreendem-se nesta disposição as empresas com
autonomia financeira e administrativa cujo capital pertencer, integralmente,
ao Poder Público.
Art. 108. Os orçamentos das entidades referidas no artigo anterior
vincular-se-ão ao orçamento da União, dos Estados, dos Municípios e do
Distrito Federal, pela inclusão:
I - como receita, salvo disposição legal em contrário, de saldo positivo
previsto entre os totais das receitas e despesas;
II - como subvenção econômica, na receita do orçamento da beneficiá-
ria, salvo disposição legal em contrário, do saldo negativo previsto entre os
totais das receitas e despesas.
§ 1º Os investimentos ou inversões financeiras da União, dos Estados,
dos Municípios e do Distrito Federal, realizados por intermédio das entida-
des aludidas no artigo anterior, serão classificados como receita de capital
destas e despesa de transferência de capital daqueles.
§ 2º As previsões para depreciação serão computadas para efeito de
apuração do saldo líquido das mencionadas entidades.
Art. 109. Os orçamentos e balanços das entidades compreendidas no
artigo 107 serão publicados como complemento dos orçamentos e balan-
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ços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal a que
estejam vinculados.
Art. 110. Os orçamentos e balanços das entidades já referidas, obede-
cerão aos padrões e normas instituídas por esta lei, ajustados às respecti-
vas peculiaridades.
Parágrafo único. Dentro do prazo que a legislação fixar, os balanços
serão remetidos ao órgão central de contabilidade da União, dos Estados,
dos Municípios e do Distrito Federal, para fins de incorporação dos resulta-
dos, salvo disposição legal em contrário.
TÍTULO XI
Disposições Finais
Art. 111. O Conselho Técnico de Economia e Finanças do Ministério
da Fazenda, além de outras apurações, para fins estatísticos, de interesse
nacional, organizará e publicará o balanço consolidado das contas da
União, Estados, Municípios e Distrito Federal, suas autarquias e outras
entidades, bem como um quadro estruturalmente idêntico, baseado em
dados orçamentários.
§ 1º Os quadros referidos neste artigo terão a estrutura do Anexo n. 1.
§ 2 O quadro baseado nos orçamentos será publicado até o último dia
do primeiro semestre do próprio exercício e o baseado nos balanços, até o
último dia do segundo semestre do exercício imediato àquele a que se
referirem.
Art. 112. Para cumprimento do disposto no artigo precedente, a União,
os Estados, os Municípios e o Distrito Federal remeterão ao mencionado
órgão, até 30 de abril, os orçamentos do exercício, e até 30 de junho, os
balanços do exercício anterior.
Parágrafo único. O pagamento, pela União, de auxílio ou contribuição
a Estados, Municípios ou Distrito Federal, cuja concessão não decorra de
imperativo constitucional, dependerá de prova do atendimento ao que se
determina neste artigo.
Art. 113. Para fiel e uniforme aplicação das presentes normas, o
Conselho Técnico de Economia e Finanças do Ministério da Fazenda
atenderá a consultas, coligirá elementos, promoverá o intercâmbio de
dados informativos, expedirá recomendações técnicas, quando solicitadas,
e atualizará sempre que julgar conveniente, os anexos que integram a
presente lei.
Parágrafo único. Para os fins previstos neste artigo, poderão ser
promovidas, quando necessário, conferências ou reuniões técnicas, com a
participação de representantes das entidades abrangidas por estas normas.
Art. 114. Os efeitos desta lei são contados a partir de 1º de janeiro de
1964 para o fim da elaboração dos orçamentos e a partir de 1º de janeiro
de 1965, quanto às demais atividades estatuídas. (Redação dada pela Lei
nº 4.489, de 19.11.1964)
Art. 115. Revogam-se as disposições em contrário.
Brasília, 17 de março de 1964; 143º da Independência e 76º da Repú-
blica.
Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar nº
101/2000.
LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE
2000.
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsa-
bilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso
Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei Complementar:
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
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Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo
II do Título VI da Constituição.
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condi-
ções no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pesso-
al, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, opera-
ções de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garan-
tia e inscrição em Restos a Pagar.
§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
§ 3o Nas referências:
I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão
compreendidos:
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribu-
nais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;
b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, funda-
ções e empresas estatais dependentes;
II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;
III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da
União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas
dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.
Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:
I - ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada
Município;
II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com
direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação;
III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do
ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com
pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso,
aqueles provenientes de aumento de participação acionária;
IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de
contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transfe-
rências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:
a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por
determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas
na alínea a do inciso I e noinciso II do art. 195, e no art. 239 da Constitui-
ção;
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determina-
ção constitucional;
c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servido-
res para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as
receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9º do art. 201
da Constituição.
§ 1o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valo-
res pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar no 87, de 13
de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposi-
ções Constitucionais Transitórias.
§ 2o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito
Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da
União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1o do
art. 19.
§ 3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas
arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as
duplicidades.
CAPÍTULO II
DO PLANEJAMENTO
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
Seção I
Do Plano Plurianual
Art. 3o (VETADO)
Seção II
Da Lei de Diretrizes Orçamentárias
Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do
art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas
hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no
inciso II do § 1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados
dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a
entidades públicas e privadas;
II - (VETADO)
III - (VETADO)
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de
Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e
primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e
para os dois seguintes.
§ 2o O Anexo conterá, ainda:
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodo-
logia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as
com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistên-
cia delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercí-
cios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alie-
nação de ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores
públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza
atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita
e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continua-
do.
§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais,
onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de
afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas,
caso se concretizem.
§ 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em
anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial,
bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e
variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subsequente.
Seção III
Da Lei Orçamentária Anual
Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compa-
tível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as
normas desta Lei Complementar:
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I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programa-
ção dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de
que trata o § 1o do art. 4o;
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165
da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de
receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e mon-
tante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na
lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos
fiscais imprevistos.
§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contra-
tual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.
§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na
lei orçamentária e nas de crédito adicional.
§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinan-
ciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de
diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.
§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade
imprecisa ou com dotação ilimitada.
§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com
duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano
plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no §
1o do art. 167 da Constituição.
§ 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orça-
mentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos
sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assis-
tência aos servidores, e a investimentos.
§ 7o (VETADO)
Art. 6o (VETADO)
Art. 7o O resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a consti-
tuição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e
será transferido até o décimo dia útil subsequente à aprovação dos balan-
ços semestrais.
§ 1o O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o
Banco Central do Brasil e será consignado em dotação específica no orça-
mento.
§ 2o O impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo Banco
Central do Brasil serão demonstrados trimestralmente, nos termos em que
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias da União.
§ 3o Os balanços trimestrais do Banco Central do Brasil conterão notas
explicativas sobre os custos da remuneração das disponibilidades do
Tesouro Nacional e da manutenção das reservas cambiais e a rentabilidade
de sua carteira de títulos, destacando os de emissão da União.
Seção IV
Da Execução Orçamentária e do Cumprimento das Metas
Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos
em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto
na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a progra-
mação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade
específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua
vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o
ingresso.
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da
receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado
primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes
e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes neces-
sários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimenta-
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
ção financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentá-
rias.
§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parci-
al, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á
de forma proporcional às reduções efetivadas.
§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obri-
gações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao
pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes
orçamentárias.
§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério
Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o
Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os
critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. (Vide ADIN 2.238-5)
§ 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder
Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada
quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art.
166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e
municipais.
§ 5o No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semes-
tre, o Banco Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comis-
sões temáticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumpri-
mento dos objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial,
evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados
demonstrados nos balanços.
Art. 10. A execução orçamentária e financeira identificará os beneficiá-
rios de pagamento de sentenças judiciais, por meio de sistema de contabi-
lidade e administração financeira, para fins de observância da ordem crono-
lógica determinada no art. 100 da Constituição.
CAPÍTULO III
DA RECEITA PÚBLICA
Seção I
Da Previsão e da Arrecadação
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na
gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os
tributos da competência constitucional do ente da Federação.
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias
para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos
impostos.
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e
legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do
índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator
relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos
últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se
referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
§ 1o Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será
admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.
§ 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não
poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei
orçamentária.(Vide ADIN 2.238-5)
§ 3o O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos de-
mais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo
final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e
as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da
corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.
Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas serão des-
dobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com
a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à
evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para
cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos
tributários passíveis de cobrança administrativa.
Seção II
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Da Renúncia de Receita
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natu-
reza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompa-
nhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em
que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na
lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condi-
ções:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada
na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que
não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei
de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da
elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação
de tributo ou contribuição.
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito pre-
sumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota
ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de
tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a trata-
mento diferenciado.
§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de
que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o
benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas
no mencionado inciso.
§ 3o O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos
I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o;
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos
respectivos custos de cobrança.
CAPÍTULO IV
DA DESPESA PÚBLICA
Seção I
Da Geração da Despesa
Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao
patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que
não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governa-
mental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que
deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem ade-
quação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibi-
lidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:
I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dota-
ção específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico,
de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e
a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os
limites estabelecidos para o exercício;
II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentá-
rias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e
metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas dispo-
sições.
§ A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada
2o
das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.
§ 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada
irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 4o As normas do caput constituem condição prévia para:
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução
de obras;
II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art.
182 da Constituição.
Subseção I
Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa
corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo
que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período
superior a dois exercícios.
§ 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata
o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art.
16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
§ 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de
comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas
de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo
seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo
aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
§ 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita
o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo,
majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente,
conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do
exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano
plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
§ 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da
implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instru-
mento que a criar ou aumentar.
§ 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao
serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que
trata o inciso X do art. 37 da Constituição.
§ 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada
por prazo determinado.
Seção II
Das Despesas com Pessoal
Subseção I
Definições e Limites
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como
despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação
com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos,
cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com
quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens,
fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pen-
sões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais
de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhi-
das pelo ente às entidades de previdência.
§ 1o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se
referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabi-
lizados como "Outras Despesas de Pessoal".
§ 2o A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realiza-
da no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores,
adotando-se o regime de competência.
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição,
a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente
da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente
líquida, a seguir discriminados:
I - União: 50% (cinquenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municípios: 60% (sessenta por cento).
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§ 1o Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo,
não serão computadas as despesas:
I - de indenização por demissão de servidores ou empregados;
II - relativas a incentivos à demissão voluntária;
III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 57
da Constituição;
IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período
anterior ao da apuração a que se refere o § 2o do art. 18;
V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Ro-
raima, custeadas com recursos transferidos pela União na forma
dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda
Constitucional no 19;
VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custe-
adas por recursos provenientes:
a) da arrecadação de contribuições dos segurados;
b) da compensação financeira de que trata o § 9o do art. 201 da Cons-
tituição;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a
tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos,
bem como seu superávit financeiro.
§ 2o Observado o disposto no inciso IV do § 1o, as despesas com
pessoal decorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do
respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.
Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder
os seguintes percentuais:
I - na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo,
incluído o Tribunal de Contas da União;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executi-
vo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal
decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constitui-
ção e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma pro-
porcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos,
em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios
financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Comple-
mentar;
d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União;
II - na esfera estadual:
a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas
do Estado;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;
III - na esfera municipal:
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas
do Município, quando houver;
b) 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Executivo.
§ 1o Nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites
serão repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das
despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verifica-
das nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publica-
ção desta Lei Complementar.
§ 2o Para efeito deste artigo entende-se como órgão:
I - o Ministério Público;
II - no Poder Legislativo:
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da União;
b) Estadual, a Assembleia Legislativa e os Tribunais de Contas;
c) do Distrito Federal, a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do
Distrito Federal;
d) Municipal, a Câmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do
Município, quando houver;
III - no Poder Judiciário:
a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituição;
b) Estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver.
§ 3o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judiciário, a
cargo da União por força do inciso XIII do art. 21 da Constituição, serão
estabelecidos mediante aplicação da regra do § 1o.
§ 4o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios,
os percentuais definidos nas alíneas a e c do inciso II do caput serão,
respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por
cento).
§ 5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos
recursos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por
Poder e órgão será a resultante da aplicação dos percentuais definidos
neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias.
§ 6o (VETADO)
Subseção II
Do Controle da Despesa Total com Pessoal
Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despe-
sa com pessoal e não atenda:
I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o dis-
posto no inciso XIII do art. 37 e no § 1o do art. 169 da Constituição;
II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com
pessoal inativo.
Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte
aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteri-
ores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no
art. 20.
Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos
arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95%
(noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão
referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:
I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de
remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou
de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso
X do art. 37 da Constituição;
II - criação de cargo, emprego ou função;
III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despe-
sa;
IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal
a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou
falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;
V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do
§ 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes
orçamentárias.
Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido
no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo
das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser elimi-
nado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no
primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§
3º e 4o do art. 169 da Constituição.
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§ 1o No caso do inciso I do § 3º do art. 169 da Constituição, o objetivo
poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela
redução dos valores a eles atribuídos. (Vide ADIN 2.238-5)
§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com
adequação dos vencimentos à nova carga horária.(Vide ADIN 2.238-5)
§ 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto
perdurar o excesso, o ente não poderá:
I - receber transferências voluntárias;
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao
refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despe-
sas com pessoal.
§ 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa
total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano
do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20.
Seção III
Das Despesas com a Seguridade Social
Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social
poderá ser criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de
custeio total, nos termos do § 5o do art. 195 da Constituição, atendidas
ainda as exigências do art. 17.
§ 1o É dispensada da compensação referida no art. 17 o aumento de
despesa decorrente de:
I - concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilita-
ção prevista na legislação pertinente;
II - expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados;
III - reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de preservar
o seu valor real.
§ 2o O disposto neste artigo aplica-se a benefício ou serviço de saúde,
previdência e assistência social, inclusive os destinados aos servidores
públicos e militares, ativos e inativos, e aos pensionistas.
CAPÍTULO V
DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transfe-
rência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente
da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que
não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao
Sistema Único de Saúde.
§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além
das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
I - existência de dotação específica;
II - (VETADO)
III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos
e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à presta-
ção de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à
saúde;
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em
Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
d) previsão orçamentária de contrapartida.
§ 2o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade
diversa da pactuada.
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
§ 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferên-
cias voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas
relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
CAPÍTULO VI
DA DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA O SETOR PRIVADO
Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir
necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá
ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei
de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus
créditos adicionais.
§ 1o O disposto no caput aplica-se a toda a administração indireta,
inclusive fundações públicas e empresas estatais, exceto, no exercício de
suas atribuições precípuas, as instituições financeiras e o Banco Central do
Brasil.
§ 2o Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, financia-
mentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a
composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em
constituição ou aumento de capital.
Art. 27. Na concessão de crédito por ente da Federação a pessoa
física, ou jurídica que não esteja sob seu controle direto ou indireto, os
encargos financeiros, comissões e despesas congêneres não serão inferio-
res aos definidos em lei ou ao custo de captação.
Parágrafo único. Dependem de autorização em lei específica as pror-
rogações e composições de dívidas decorrentes de operações de crédito,
bem como a concessão de empréstimos ou financiamentos em desacordo
com o caput, sendo o subsídio correspondente consignado na lei orçamen-
tária.
Art. 28. Salvo mediante lei específica, não poderão ser utilizados
recursos públicos, inclusive de operações de crédito, para socorrer institui-
ções do Sistema Financeiro Nacional, ainda que mediante a concessão de
empréstimos de recuperação ou financiamentos para mudança de controle
acionário.
§ 1o A prevenção de insolvência e outros riscos ficará a cargo de
fundos, e outros mecanismos, constituídos pelas instituições do Sistema
Financeiro Nacional, na forma da lei.
§ 2o O disposto no caput não proíbe o Banco Central do Brasil de
conceder às instituições financeiras operações de redesconto e de emprés-
timos de prazo inferior a trezentos e sessenta dias.
CAPÍTULO VII
DA DÍVIDA E DO ENDIVIDAMENTO
Seção I
Definições Básicas
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as
seguintes definições:
I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem
duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas
em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de
operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses;
II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos
emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e
Municípios;
III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão
de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financi-
ada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a
termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;
IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação
financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele
vinculada;
52
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V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para
pagamento do principal acrescido da atualização monetária.
§ 1o Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento
ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cum-
primento das exigências dos arts. 15 e 16.
§ 2o Será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à
emissão de títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil.
§ Também integram a dívida pública consolidada as operações de
3o
crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do
orçamento.
§ 4o O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá,
ao término de cada exercício financeiro, o montante do final do exercício
anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento
para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização mone-
tária.
Seção II
Dos Limites da Dívida Pública e das Operações de Crédito
Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Com-
plementar, o Presidente da República submeterá ao:
I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da
dívida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que esta-
belece o inciso VI do art. 52 da Constituição, bem como de limites e condi-
ções relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo artigo;
II - Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o
montante da dívida mobiliária federal a que se refere o inciso XIV do art. 48
da Constituição, acompanhado da demonstração de sua adequação aos
limites fixados para a dívida consolidada da União, atendido o disposto no
inciso I do § 1o deste artigo.
§ 1o As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas altera-
ções conterão:
I - demonstração de que os limites e condições guardam coerência
com as normas estabelecidas nesta Lei Complementar e com os objetivos
da política fiscal;
II - estimativas do impacto da aplicação dos limites a cada uma das
três esferas de governo;
III - razões de eventual proposição de limites diferenciados por esfera
de governo;
IV - metodologia de apuração dos resultados primário e nominal.
§ 2o As propostas mencionadas nos incisos I e II do caput também
poderão ser apresentadas em termos de dívida líquida, evidenciando a
forma e a metodologia de sua apuração.
§ 3o Os limites de que tratam os incisos I e II do caput serão fixados
em percentual da receita corrente líquida para cada esfera de governo e
aplicados igualmente a todos os entes da Federação que a integrem,
constituindo, para cada um deles, limites máximos.
§ 4o Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do
montante da dívida consolidada será efetuada ao final de cada quadrimes-
tre.
§ 5o No prazo previsto no art. 5o, o Presidente da República enviará ao
Senado Federal ou ao Congresso Nacional, conforme o caso, proposta de
manutenção ou alteração dos limites e condições previstos nos incisos I e II
do caput.
§ 6o Sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata
este artigo, em razão de instabilidade econômica ou alterações nas políti-
cas monetária ou cambial, o Presidente da República poderá encaminhar
ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solicitação de revisão dos
limites.
§ 7o Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orça-
mento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para
fins de aplicação dos limites.
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Seção III
Da Recondução da Dívida aos Limites
Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar
o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzi-
da até o término dos três subsequentes, reduzindo o excedente em pelo
menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.
§ 1o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido:
I - estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa,
inclusive por antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do
principal atualizado da dívida mobiliária;
II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao
limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na forma
do art. 9o.
§ 2o Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto
perdurar o excesso, o ente ficará também impedido de receber transferên-
cias voluntárias da União ou do Estado.
§ 3o As restrições do § 1o aplicam-se imediatamente se o montante da
dívida exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato
do Chefe do Poder Executivo.
§ 4o O Ministério da Fazenda divulgará, mensalmente, a relação dos
entes que tenham ultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobili-
ária.
§ 5o As normas deste artigo serão observadas nos casos de descum-
primento dos limites da dívida mobiliária e das operações de crédito inter-
nas e externas.
Seção IV
Das Operações de Crédito
Subseção I
Da Contratação
Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e
condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da
Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indire-
tamente.
§ 1o O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em
parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-
benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das
seguintes condições:
I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no
texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica;
II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos
provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação
de receita;
III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;
IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de
operação de crédito externo;
V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição;
VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Com-
plementar.
§ 2o As operações relativas à dívida mobiliária federal autorizadas, no
texto da lei orçamentária ou de créditos adicionais, serão objeto de proces-
so simplificado que atenda às suas especificidades.
§ 3o Para fins do disposto no inciso V do § 1o, considerar-se-á, em
cada exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele
ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o seguin-
te:
I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a
forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de
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promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da
Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus deste;
II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for
concedido por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, o
valor da operação será deduzido das despesas de capital;
III - (VETADO)
§ 4o Sem prejuízo das atribuições próprias do Senado Federal e do
Banco Central do Brasil, o Ministério da Fazenda efetuará o registro eletrô-
nico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa, garan-
tido o acesso público às informações, que incluirão:
I - encargos e condições de contratação;
II - saldos atualizados e limites relativos às dívidas consolidada e
mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias.
§ 5o Os contratos de operação de crédito externo não conterão cláusu-
la que importe na compensação automática de débitos e créditos.
Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com
ente da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa,
deverá exigir comprovação de que a operação atende às condições e
limites estabelecidos.
§ 1o A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Com-
plementar será considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento,
mediante a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e de-
mais encargos financeiros.
§ 2o Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos
recursos, será consignada reserva específica na lei orçamentária para o
exercício seguinte.
§ 3o Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou consti-
tuída a reserva, aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3o do art.
23.
§ 4o Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao
excesso, se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constitui-
ção, consideradas as disposições do § 3o do art. 32.
Subseção II
Das Vedações
Art. 34. O Banco Central do Brasil não emitirá títulos da dívida pública
a partir de dois anos após a publicação desta Lei Complementar.
Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente
da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação
ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da admi-
nistração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou
postergação de dívida contraída anteriormente.
§ Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as operações
1o
entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, inclusive suas
entidades da administração indireta, que não se destinem a:
I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes;
II - refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição conce-
dente.
§ O disposto no caput não impede Estados e Municípios de comprar
2o
títulos da dívida da União como aplicação de suas disponibilidades.
Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financei-
ra estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiá-
rio do empréstimo.
Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira
controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender
investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União
para aplicação de recursos próprios.
Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados:
Administraçao financeira e orçamentária
Seu Futuro é o Nosso Presente!
I - captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo
ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do
disposto no § 7o do art. 150 da Constituição;
II - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder
Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com
direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação;
III - assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação
assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante
emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação
a empresas estatais dependentes;
IV - assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com
fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.
Subseção III
Das Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária
Art. 38. A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a
atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as
exigências mencionadas no art. 32 e mais as seguintes:
I - realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício;
II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o
dia dez de dezembro de cada ano;
III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a
taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa
básica financeira, ou à que vier a esta substituir;
IV - estará proibida:
a) enquanto existir operação anterior da mesma natureza não inte-
gralmente resgatada;
b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito
Municipal.
§ 1o As operações de que trata este artigo não serão computadas para
efeito do que dispõe o inciso III do art. 167 da Constituição, desde que
liquidadas no prazo definido no inciso II do caput.
§ 2o As operações de crédito por antecipação de receita realizadas por
Estados ou Municípios serão efetuadas mediante abertura de crédito junto
à instituição financeira vencedora em processo competitivo eletrônico
promovido pelo Banco Central do Brasil.
§ 3o O Banco Central do Brasil manterá sistema de acompanhamento
e controle do saldo do crédito aberto e, no caso de inobservância dos
limites, aplicará as sanções cabíveis à instituição credora.
Subseção IV
Das Operações com o Banco Central do Brasil
Art. 39. Nas suas relações com ente da Federação, o Banco Central
do Brasil está sujeito às vedações constantes do art. 35 e mais às seguin-
tes:
I - compra de título da dívida, na data de sua colocação no mercado,
ressalvado o disposto no § 2o deste artigo;
II - permuta, ainda que temporária, por intermédio de instituição finan-
ceira ou não, de título da dívida de ente da Federação por título da dívida
pública federal, bem como a operação de compra e venda, a termo, daque-
le título, cujo efeito final seja semelhante à permuta;
III - concessão de garantia.
§ 1o O disposto no inciso II, in fine, não se aplica ao estoque de Letras
do Banco Central do Brasil, Série Especial, existente na carteira das insti-
tuições financeiras, que pode ser refinanciado mediante novas operações
de venda a termo.
§ 2o O Banco Central do Brasil só poderá comprar diretamente títulos
emitidos pela União para refinanciar a dívida mobiliária federal que estiver
vencendo na sua carteira.
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§ 3o A operação mencionada no § 2o deverá ser realizada à taxa
média e condições alcançadas no dia, em leilão público.
§ 4o É vedado ao Tesouro Nacional adquirir títulos da dívida pública
federal existentes na carteira do Banco Central do Brasil, ainda que com
cláusula de reversão, salvo para reduzir a dívida mobiliária.
Seção V
Da Garantia e da Contragarantia
Art. 40. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito
internas ou externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art.
32 e, no caso da União, também os limites e as condições estabelecidos
pelo Senado Federal.
§ A garantia estará condicionada ao oferecimento de contragaran-
1o
tia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e à adim-
plência da entidade que a pleitear relativamente a suas obrigações junto ao
garantidor e às entidades por este controladas, observado o seguinte:
I - não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do próprio
ente;
II - a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou
pelos Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas
tributárias diretamente arrecadadas e provenientes de transferências consti-
tucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-las e empregar o
respectivo valor na liquidação da dívida vencida.
§ 2o No caso de operação de crédito junto a organismo financeiro
internacional, ou a instituição federal de crédito e fomento para o repasse
de recursos externos, a União só prestará garantia a ente que atenda, além
do disposto no § 1o, as exigências legais para o recebimento de transferên-
cias voluntárias.
§ 3o (VETADO)
§ 4o (VETADO)
§ 5o É nula a garantia concedida acima dos limites fixados pelo Sena-
do Federal.
§ 6o É vedado às entidades da administração indireta, inclusive suas
empresas controladas e subsidiárias, conceder garantia, ainda que com
recursos de fundos.
§ 7o O disposto no § 6o não se aplica à concessão de garantia por:
I - empresa controlada a subsidiária ou controlada sua, nem à presta-
ção de contragarantia nas mesmas condições;
II - instituição financeira a empresa nacional, nos termos da lei.
§ 8o Excetua-se do disposto neste artigo a garantia prestada:
I - por instituições financeiras estatais, que se submeterão às normas
aplicáveis às instituições financeiras privadas, de acordo com a legislação
pertinente;
II - pela União, na forma de lei federal, a empresas de natureza finan-
ceira por ela controladas, direta e indiretamente, quanto às operações de
seguro de crédito à exportação.
§ 9o Quando honrarem dívida de outro ente, em razão de garantia
prestada, a União e os Estados poderão condicionar as transferências
constitucionais ao ressarcimento daquele pagamento.
§ 10. O ente da Federação cuja dívida tiver sido honrada pela União
ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédi-
to, terá suspenso o acesso a novos créditos ou financiamentos até a total
liquidação da mencionada dívida.
Seção VI
Dos Restos a Pagar
Art. 41. (VETADO)
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos
últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa
que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parce-
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las a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibi-
lidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão
considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final
do exercício.
CAPÍTULO VIII
DA GESTÃO PATRIMONIAL
Seção I
Das Disponibilidades de Caixa
Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão
depositadas conforme estabelece o § 3o do art. 164 da Constituição.
§ 1o As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social,
geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos
específicos a que se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão
depositadas em conta separada das demais disponibilidades de cada ente
e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos limites e
condições de proteção e prudência financeira.
§ 2o É vedada a aplicação das disponibilidades de que trata o § 1o em:
I - títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações
e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da
Federação;
II - empréstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder
Público, inclusive a suas empresas controladas.
Seção II
Da Preservação do Patrimônio Público
Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da aliena-
ção de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financia-
mento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de
previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.
Art. 45. Observado o disposto no § 5o do art. 5o, a lei orçamentária e
as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente
atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação
do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orça-
mentárias.
Parágrafo único. O Poder Executivo de cada ente encaminhará ao
Legislativo, até a data do envio do projeto de lei de diretrizes orçamentá-
rias, relatório com as informações necessárias ao cumprimento do disposto
neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação.
Art. 46. É nulo de pleno direito ato de desapropriação de imóvel urba-
no expedido sem o atendimento do disposto no § 3o do art. 182 da Consti-
tuição, ou prévio depósito judicial do valor da indenização.
Seção III
Das Empresas Controladas pelo Setor Público
Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que
se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá
de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sem prejuízo do dispos-
to no inciso II do § 5o do art. 165 da Constituição.
Parágrafo único. A empresa controlada incluirá em seus balanços
trimestrais nota explicativa em que informará:
I - fornecimento de bens e serviços ao controlador, com respectivos
preços e condições, comparando-os com os praticados no mercado;
II - recursos recebidos do controlador, a qualquer título, especificando
valor, fonte e destinação;
III - venda de bens, prestação de serviços ou concessão de emprésti-
mos e financiamentos com preços, taxas, prazos ou condições diferentes
dos vigentes no mercado.
CAPÍTULO IX
DA TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO
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Seção I
Da Transparência da Gestão Fiscal
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais
será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso
público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as pres-
tações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da
Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões
simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também median-
te: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públi-
cas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de
diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº
131, de 2009).
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da socieda-
de, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução
orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso públi-
co; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e contro-
le, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder
Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei Comple-
mentar nº 131, de 2009).
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único
do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física
ou jurídica o acesso a informações referentes a: (Incluído pela Lei Comple-
mentar nº 131, de 2009).
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gesto-
ras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização,
com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do corres-
pondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa
física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao proce-
dimento licitatório realizado; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de
2009).
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita
das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordiná-
rios. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão
disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no
órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação
pelos cidadãos e instituições da sociedade.
Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrati-
vos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento,
incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especi-
ficando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriun-
dos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências
financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades
no exercício.
Seção II
Da Escrituração e Consolidação das Contas
Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública,
a escrituração das contas públicas observará as seguintes:
I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que
os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identi-
ficados e escriturados de forma individualizada;
II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segun-
do o regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o
resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;
III - as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjunta-
mente, as transações e operações de cada órgão, fundo ou entidade da
administração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa estatal
dependente;
Administraçao financeira e orçamentária
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IV - as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas em
demonstrativos financeiros e orçamentários específicos;
V - as operações de crédito, as inscrições em Restos a Pagar e as
demais formas de financiamento ou assunção de compromissos junto a
terceiros, deverão ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e a
variação da dívida pública no período, detalhando, pelo menos, a natureza
e o tipo de credor;
VI - a demonstração das variações patrimoniais dará destaque à
origem e ao destino dos recursos provenientes da alienação de ativos.
§ 1o No caso das demonstrações conjuntas, excluir-se-ão as opera-
ções intragovernamentais.
§ 2o A edição de normas gerais para consolidação das contas públi-
cas caberá ao órgão central de contabilidade da União, enquanto não
implantado o conselho de que trata o art. 67.
§ 3o A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a
avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e
patrimonial.
Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de
junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos
entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação,
inclusive por meio eletrônico de acesso público.
§ 1o Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder
Executivo da União nos seguintes prazos:
I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Esta-
do, até trinta de abril;
II - Estados, até trinta e um de maio.
§ 2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até
que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transfe-
rências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas
ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.
Seção III
Do Relatório Resumido da Execução Orçamentária
Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165 da Constitui-
ção abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até
trinta dias após o encerramento de cada bimestre e composto de:
I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica,
as:
a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como
a previsão atualizada;
b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o
exercício, a despesa liquidada e o saldo;
II - demonstrativos da execução das:
a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão
inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimes-
tre, a realizada no exercício e a previsão a realizar;
b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despe-
sa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas
empenhada e liquidada, no bimestre e no exercício;
c) despesas, por função e subfunção.
§ 1o Os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária
constarão destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas
despesas com amortização da dívida.
§ 2o O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às
sanções previstas no § 2o do art. 51.
Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos
a:
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I - apuração da receita corrente líquida, na forma definida no inciso IV
do art. 2o, sua evolução, assim como a previsão de seu desempenho até o
final do exercício;
II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do
art. 50;
III - resultados nominal e primário;
IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4o;
V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art. 20,
os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar.
§ 1o O relatório referente ao último bimestre do exercício será acom-
panhado também de demonstrativos:
I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição,
conforme o § 3o do art. 32;
II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e
próprio dos servidores públicos;
III - da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a
aplicação dos recursos dela decorrentes.
§ 2o Quando for o caso, serão apresentadas justificativas:
I - da limitação de empenho;
II - da frustração de receitas, especificando as medidas de combate à
sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscaliza-
ção e cobrança.
Seção IV
Do Relatório de Gestão Fiscal
Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos
Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado
pelo:
I - Chefe do Poder Executivo;
II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório
equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo;
III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Admi-
nistração ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos
órgãos do Poder Judiciário;
IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados.
Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades
responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem
como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido
no art. 20.
Art. 55. O relatório conterá:
I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar,
dos seguintes montantes:
a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionis-
tas;
b) dívidas consolidada e mobiliária;
c) concessão de garantias;
d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;
e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o;
II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultra-
passado qualquer dos limites;
III - demonstrativos, no último quadrimestre:
a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de de-
zembro;
b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas:
1) liquidadas;
2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das
condições do inciso II do art. 41;
3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da
disponibilidade de caixa;
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4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos
foram cancelados;
c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV
do art. 38.
§ 1o O relatório dos titulares dos órgãos mencionados nos incisos II, III
e IV do art. 54 conterá apenas as informações relativas à alínea a do inciso
I, e os documentos referidos nos incisos II e III.
§ 2o O relatório será publicado até trinta dias após o encerramento do
período a que corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive por
meio eletrônico.
§ 3o O descumprimento do prazo a que se refere o § 2o sujeita o ente
à sanção prevista no § 2o do art. 51.
§ 4o Os relatórios referidos nos arts. 52 e 54 deverão ser elaborados
de forma padronizada, segundo modelos que poderão ser atualizados pelo
conselho de que trata o art. 67.
Seção V
Das Prestações de Contas
Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo inclui-
rão, além das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes
Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art.
20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo
Tribunal de Contas.
§ 1o As contas do Poder Judiciário serão apresentadas no âmbito:
I - da União, pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos
Tribunais Superiores, consolidando as dos respectivos tribunais;
II - dos Estados, pelos Presidentes dos Tribunais de Justiça, consoli-
dando as dos demais tribunais.
§ 2o O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido
no prazo previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referida no §
1o do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas esta-
duais e municipais.
§ 3o Será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das
contas, julgadas ou tomadas.
Art. 57. Os Tribunais de Contas emitirão parecer prévio conclusivo
sobre as contas no prazo de sessenta dias do recebimento, se outro não
estiver estabelecido nas constituições estaduais ou nas leis orgânicas
municipais.
§ 1o No caso de Municípios que não sejam capitais e que tenham
menos de duzentos mil habitantes o prazo será de cento e oitenta dias.
§ 2o Os Tribunais de Contas não entrarão em recesso enquanto existi-
rem contas de Poder, ou órgão referido no art. 20, pendentes de parecer
prévio.
Art. 58. A prestação de contas evidenciará o desempenho da arreca-
dação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no
âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de
recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como
as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribui-
ções.
Seção VI
Da Fiscalização da Gestão Fiscal
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribu-
nais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministé-
rio Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complemen-
tar, com ênfase no que se refere a:
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentá-
rias;
II - limites e condições para realização de operações de crédito e
inscrição em Restos a Pagar;
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III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao
respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23;
IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recon-
dução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos
limites;
V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo
em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar;
VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais,
quando houver.
§ 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos
no art. 20 quando constatarem:
I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do
art. 4o e no art. 9o;
II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90%
(noventa por cento) do limite;
III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das opera-
ções de crédito e da concessão de garantia se encontram acima de 90%
(noventa por cento) dos respectivos limites;
IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do
limite definido em lei;
V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas
ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária.
§ 2o Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os cálculos dos
limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão referido no art.
20.
§ 3o O Tribunal de Contas da União acompanhará o cumprimento do
disposto nos §§ 2o, 3o e 4o do art. 39.
CAPÍTULO X
DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
Art. 60. Lei estadual ou municipal poderá fixar limites inferiores àque-
les previstos nesta Lei Complementar para as dívidas consolidada e mobili-
ária, operações de crédito e concessão de garantias.
Art. 61. Os títulos da dívida pública, desde que devidamente escritura-
dos em sistema centralizado de liquidação e custódia, poderão ser ofereci-
dos em caução para garantia de empréstimos, ou em outras transações
previstas em lei, pelo seu valor econômico, conforme definido pelo Ministé-
rio da Fazenda.
Art. 62. Os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de
competência de outros entes da Federação se houver:
I - autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária
anual;
II - convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação.
Art. 63. É facultado aos Municípios com população inferior a cinquenta
mil habitantes optar por:
I - aplicar o disposto no art. 22 e no § 4o do art. 30 ao final do semes-
tre;
II - divulgar semestralmente:
a) (VETADO)
b) o Relatório de Gestão Fiscal;
c) os demonstrativos de que trata o art. 53;
III - elaborar o Anexo de Política Fiscal do plano plurianual, o Anexo de
Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da lei de diretrizes orçamentá-
rias e o anexo de que trata o inciso I do art. 5o a partir do quinto exercício
seguinte ao da publicação desta Lei Complementar.
§ 1o A divulgação dos relatórios e demonstrativos deverá ser realizada
em até trinta dias após o encerramento do semestre.
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§ 2o Se ultrapassados os limites relativos à despesa total com pessoal
ou à dívida consolidada, enquanto perdurar esta situação, o Município
ficará sujeito aos mesmos prazos de verificação e de retorno ao limite
definidos para os demais entes.
Art. 64. A União prestará assistência técnica e cooperação financeira
aos Municípios para a modernização das respectivas administrações tribu-
tária, financeira, patrimonial e previdenciária, com vistas ao cumprimento
das normas desta Lei Complementar.
§ 1o A assistência técnica consistirá no treinamento e desenvolvimento
de recursos humanos e na transferência de tecnologia, bem como no apoio
à divulgação dos instrumentos de que trata o art. 48 em meio eletrônico de
amplo acesso público.
§ 2o A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e
valores, o financiamento por intermédio das instituições financeiras federais
e o repasse de recursos oriundos de operações externas.
Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Con-
gresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na
hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:
I - serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabe-
lecidas nos arts. 23 , 31 e 70;
II - serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limita-
ção de empenho prevista no art. 9o.
Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de
defesa ou de sítio, decretado na forma da Constituição.
Art. 66. Os prazos estabelecidos nos arts. 23, 31 e 70 serão duplica-
dos no caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto
(PIB) nacional, regional ou estadual por período igual ou superior a quatro
trimestres.
§ 1o Entende-se por baixo crescimento a taxa de variação real acumu-
lada do Produto Interno Bruto inferior a 1% (um por cento), no período
correspondente aos quatro últimos trimestres.
§ 2o A taxa de variação será aquela apurada pela Fundação Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística ou outro órgão que vier a substituí-la,
adotada a mesma metodologia para apuração dos PIB nacional, estadual e
regional.
§ 3o Na hipótese do caput, continuarão a ser adotadas as medidas
previstas no art. 22.
§ 4o Na hipótese de se verificarem mudanças drásticas na condução
das políticas monetária e cambial, reconhecidas pelo Senado Federal, o
prazo referido no caputdo art. 31 poderá ser ampliado em até quatro qua-
drimestres.
Art. 67. O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da
política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conse-
lho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e
esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas repre-
sentativas da sociedade, visando a:
I - harmonização e coordenação entre os entes da Federação;
II - disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na
alocação e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no
controle do endividamento e na transparência da gestão fiscal;
III - adoção de normas de consolidação das contas públicas, padroni-
zação das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de
gestão fiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais
simples para os pequenos Municípios, bem como outros, necessários ao
controle social;
IV - divulgação de análises, estudos e diagnósticos.
§ 1o O conselho a que se refere o caput instituirá formas de premiação
e reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados
meritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a
prática de uma gestão fiscal pautada pelas normas desta Lei Complemen-
tar.
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§ 2o Lei disporá sobre a composição e a forma de funcionamento do
conselho.
Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituição, é criado o Fundo do
Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência
e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento
dos benefícios do regime geral da previdência social.
§ 1o O Fundo será constituído de:
I - bens móveis e imóveis, valores e rendas do Instituto Nacional do
Seguro Social não utilizados na operacionalização deste;
II - bens e direitos que, a qualquer título, lhe sejam adjudicados ou que
lhe vierem a ser vinculados por força de lei;
III - receita das contribuições sociais para a seguridade social, previs-
tas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituição;
IV - produto da liquidação de bens e ativos de pessoa física ou jurídica
em débito com a Previdência Social;
V - resultado da aplicação financeira de seus ativos;
VI - recursos provenientes do orçamento da União.
III – 4 (quatro) anos para os Municípios que tenham até 50.000 (cin-
quenta mil) habitantes. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
Parágrafo único. Os prazos estabelecidos neste artigo serão contados
a partir da data de publicação da lei complementar que introduziu os dispo-
sitivos referidos nocaput deste artigo. (Incluído pela Lei Complementar nº
131, de 2009).
Art. 73-C. O não atendimento, até o encerramento dos prazos previs-
tos no art. 73-B, das determinações contidas nos incisos II e III do parágra-
fo único do art. 48 e no art. 48-A sujeita o ente à sanção prevista no inciso I
do § 3o do art. 23. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
Art. 74. Esta Lei Complementar entra em vigor na data da sua publica-
ção.
Art. 75. Revoga-se a Lei Complementar no 96, de 31 de maio de 1999.
Brasília, 4 de maio de 2000; 179o da Independência e 112o da Repú-
blica.
PROVA SIMULADA
Testes 1 a 50 - Profº Alexandre Vasconcellos

§ 2o O Fundo será gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social, na 01) Os princípios básicos da Administração Pública, no Brasil, segundo o
forma da lei. Art 37 da Constituição Federal são:
a) universalidade, anualidade, moralidade e legalidade;
Art. 69. O ente da Federação que mantiver ou vier a instituir regime
b) legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência;
próprio de previdência social para seus servidores conferir-lhe-á caráter
c) economicidade, eficiência e eficácia;
contributivo e o organizará com base em normas de contabilidade e atuária
d) bem-servir, auto controle, eficiência e economia;
que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial.
e) nenhuma das alternativas é correta.
Art. 70. O Poder ou órgão referido no art. 20 cuja despesa total com
pessoal no exercício anterior ao da publicação desta Lei Complementar 02) Os princípios orçamentários consagrados pela literatura e pelo uso,
estiver acima dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 deverá enquadrar- tidos como fundamentais, são:
se no respectivo limite em até dois exercícios, eliminando o excesso, gra- a) legalidade, praticidade, exclusividade, unidade e exclusividade;
dualmente, à razão de, pelo menos, 50% a.a. (cinquenta por cento ao ano), b) legalidade, periodicidade (anualidade), exclusividade, unidade e univer-
mediante a adoção, entre outras, das medidas previstas nos arts. 22 e 23. salidade;
c) honestidade, anualidade, exclusividade, verdade e legalidade;
Parágrafo único. A inobservância do disposto no caput, no prazo d) exclusividade, legalidade, obrigatoriedade, equilíbrio;
fixado, sujeita o ente às sanções previstas no § 3o do art. 23. e) equilíbrio, correcção, legalidade e exclusividade e temporariedade.
Art. 71. Ressalvada a hipótese do inciso X do art. 37 da Constituição,
até o término do terceiro exercício financeiro seguinte à entrada em vigor 03) O princípio, segundo o qual, a lei orçamentária não conterá dispositivo
desta Lei Complementar, a despesa total com pessoal dos Poderes e estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, é:
órgãos referidos no art. 20 não ultrapassará, em percentual da receita a) anualidade;
corrente líquida, a despesa verificada no exercício imediatamente anterior, b) unidade;
acrescida de até 10% (dez por cento), se esta for inferior ao limite definido c) universalidade;
na forma do art. 20. d) legalidade;
e) nenhuma das respostas.
Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos
referidos no art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente 04) O princípio, segundo o qual, o Poder Executivo deve submeter a pro-
líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, posta orçamentária ao Poder Legislativo para o ser votada, a cada ano, é:
até o término do terceiro exercício seguinte. a) exclusividade;
b) legalidade;
Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão
c) anualidade;
punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de
d) unidade;
1940 (Código Penal); a Lei no1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei
e) nenhuma das respostas.
no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e
demais normas da legislação pertinente.
05) O princípio, segundo o qual, todas as receitas e despesas do Governo
Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato devem compor um único orçamento, evitando-se a pluralidade de orçamen-
é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao tos, é:
órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições a) anualidade;
estabelecidas nesta Lei Complementar. (Incluído pela Lei Complementar nº b) universalidade;
131, de 2009). c) legalidade;
d) unidade;
Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumpri- e) nenhuma das respostas
mento das determinações dispostas nos incisos II e III do parágrafo único
do art. 48 e do art. 48-A: (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). 06) O princípio, segundo o qual, o orçamento deve abranger todas as
I – 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Muni- receitas e despesas do governo, evitando-se a prática das despesas extra-
cípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; (Incluído pela Lei Com- orçamentárias, é:
plementar nº 131, de 2009). a) universalidade;
b) tipicidade
II – 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre 50.000 (cin- c) exclusividade
quenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; (Incluído pela Lei Complemen- d) unidade;
tar nº 131, de 2009). e) nenhuma das respostas

Administraçao financeira e orçamentária 59

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e) Equilíbrio
07) Analise o proposto nos itens seguintes, depois responda.
I – O princípio da Legalidade define que orçamento dever ser compatível 15) O princípio orçamentário que determina que as receitas e despesas
com a Constituição Federal, a lei do PPA e a da LDO. devem ser detalhadas de forma que pormenorizadamente se possa saber a
II – O princípio da Exclusividade determina que a lei orçamentária deve sua composição, chama-se:
tratar tão-somente da arrecadação da receita e execução da despesa. a) Unidade
III – O princípio da Periodicidade exige que o orçamento deve ser proposto, b) Discriminação
elaborado e executado em períodos predefinidos, geralmente um ano. c) Equilíbrio
a) Só os itens II e III estão corretos. d) Universalidade
b) As três alternativas estão corretas.
c) Só as alternativas I e II estão corretas. 16) Quanto ao aspecto político o orçamento brasileiro se classifica como:
d) Nenhum dos itens está correto. a) Executivo
b) Legislativo
08) A ausência de informações no Orçamento Público relativa a alguma das c) Judiciário
suas Receitas ou Despesas: d) Misto
a) gera um déficit orçamentário e) Presidencialista
b) gera um superávit orçamentário
c) promove o desequilíbrio financeiro 17) A lei do orçamento poderá conter autorização do Executivo para:
d) fere o princípio da unidade I - Abrir créditos suplementares até determinada importância
e) fere o princípio da universalidade II – Realizar operações de crédito, inclusive por antecipação da receita.
III – Abrir créditos extraordinários
09) O princípio da ANUALIDADE, contido no orçamento, indica que ele IV – Abrir créditos para despesas não computadas
deverá ser: Com base nas assertivas marque a opção correta:
a) anualmente votado para ter vigência de 01 janeiro a 31 de dezembro a) Apenas a opção III é falsa
b) anualmente votado para ter vigência a partir do mês de fevereiro b) Apenas a opção II é falsa
c) votado e aprovado pelo Poder Executivo um mês antes de sua execução c) As opções III e IV são falsas.
d) anualmente votado para ter início em 01 janeiro a 30 de novembro d) As opções II e III são falsas.
e) semestralmente aprovado e) Todas as opções são corretas.

10) Orçamento tradicional ou ortodoxo é aquele:
a) Que põe em destaque as metas, os objetivos e as intenções do governo.
b) Planejamento estratégico com vigência de quatro anos.
c) Trata-se de um simples relacionamento das receitas a arrecadar e das
despesas de custeio, não tem cunho de planejamento.
d) Abrange todas as entidades e órgãos da administração direta e indireta
bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
11) O orçamento é peça que agrupa todas as receitas e despesas que
serão utilizadas pela administração pública, sendo assim:
I - A lei orçamentária anual não conterá matéria estranha a previsão da
receita e fixação da despesa.
II – O orçamento de cada ente da unidade de federação, conterá as recei-
tas e despesas dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e todos os
orgãos da administração direta e indireta.
III – As receitas e despesas extra-orçamentárias estarão contidas no orça-
mento.
a) Todas as afirmativas estão corretas
b) Somente as afirmativas I e II estão corretas
c) Somente a afirmativa I está correta.
d) Todas as afirmativas estão erradas
12) O princípio orçamentário que consagra que o orçamento público deve
conter todas as receitas e despesas do estado é:
a) Unidade
b) Anualidade
c) Exclusividade
d) Universalidade
e) Equilíbrio
13) O princípio orçamentário que se caracteriza como fator neutro da eco-
nomia e pelo total das despesas igual ao todas das receitas é:
a) Unidade
b) Universalidade
c) Equilíbrio
d) Publicidade
14) O princípio orçamentário que determina que o orçamento não pode
conter matéria estranha a previsão da receita e a fixação da despesa:
a) Unidade
b) Anualidade
c) Exclusividade
d) Universalidade
18) Acerca dos princípios orçamentários, podemos afirmar:
I - O princípio da anualidade está previsto na Lei n° 4.320/64.
II - O princípio da universalidade está implicitamente contido na Constitui-
ção Federal.
III- No Brasil, a legislação não obriga o princípio da especificação.
a) Todas as alternativas estão corretas.
b) Somente I e III estão corretas.
c) Somente II e III estão corretas.
d) Nenhuma das respostas acima satisfaz a questão.
19) Quando se diz que as receitas e despesas devem constar na lei de
orçamento, sem
quaisquer deduções, isto decorre da aplicação do princípio:
a) da universalidade;
b) da exclusividade;
c) do orçamento bruto;
d) da exatidão
e) da totalidade
20) O crédito adicional que, segundo a Lei nº 4.320/64 não precisa da
indicação dos recursos compensatórios com fonte de cancelamento total ou
parcial de dotações orçamentárias, para ser aberto, é o:
a) suplementar;
b) especial;
c) extraordinário;
d) extra-orçamentário.
21) As autorizações de despesas não computadas no orçamento anual ou
dotadas de forma inferior, constituem créditos e se classificam em:
a) suplementar, especial e extraordinário;
b) suplementar, especial e extra-orçamentário
c) orçamentário, especial e extraordinário.
d) orçamentário, corrente e extra-orçamentário
e) corrente, especial e extra-orçamentário
22) Os créditos especiais, autorizados pela Constituição, dependem de
autorização legislativa, uma vez que tal situação não foi prevista no pro-
grama de trabalho do governo.
Essa autorização será expressa em:
a) Lei complementar
b) Lei de Diretrizes Orçamentárias
c) Lei específica
d) Decreto do Poder Executivo

Administraçao financeira e orçamentária 60

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c) Receita de operações de crédito

23) Não é considerada Receita Corrente:
a) a alienação de bens;
b) a receita tributável;
c) a receita industrial;
d) a receita patrimonial.
24) São consideradas Receitas de Capital, exceto:
a) as operações de crédito;
b) as alienações de bens;
c) as receitas de serviços;
d) as amortizações de empréstimos.
25) As afirmativas abaixo estão CORRETAS, exceto:
a) Entende-se como arrecadação a fase do estágio da receita onde o
credor se habilita ao recebimento do valor e concede ao poder público a
plena quitação através da emissão do recibo.
b) Dentre os estágios da receita temos o lançamento de receita. É o estágio
onde se descrimina a espécie, o valor e o vencimento do tributo de cada
um.
c) O recolhimento é a fase onde os agentes arrecadadores (públicos ou
privados), entregam ao tesouro público o produto da arrecadação.
d) A dívida ativa é a composição das importâncias relativas a tributos,
multas e créditos fazendários lançados, mas não cobrados ou não recebi-
dos no prazo de vencimento.
d) Transferências correntes
31) Para cobrir despesas não previstas no orçamento, autorizadas com a
indicação de recursos disponíveis, poderão ser criados créditos adicionais
denominados:
a) especiais
b) suplementares
c) extraordinários
d) superavitários
e) iniciais
32) Assinale a(s) alternativa (s) correta (s)
a) Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na
Constituição serão elaborados em consonância com o Plano Plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional.
b) O demonstrativo do efeito sobre as receitas e despesas, decorrentes de
isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financei-
ra, tributária e creditícia deverá acompanhar a Lei de Diretrizes Orçamentá-
rias.
c) É vedada a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia
autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes.
d) Em caso de guerra, as emendas ao projeto de Lei de Diretrizes Orça-
mentárias poderão ser aprovadas ainda que incompatíveis com o Plano
Plurianual.

26) A receita orçamentária decorrente de um empréstimo tomado pelo 33) A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existên-
Governo é classificada na subcategoria econômica: cia de recursos disponíveis para ocorrer à despesa e será precedida de
a) Receita Patrimonial. exposição justificativa.
b) Transferência de Empréstimos. Considera(m)-se recurso(s)para atender a esta abertura dos créditos su-
c) Operações de Crédito. plementares e especiais, desde que não-comprometidos, entre outros:
d) Amortização de Empréstimos. a) o superávit patrimonial apurado em balanço orçamentário do exercício
anterior;
27) A despesa orçamentária é constituída por três estágios: empenho, b) o superávit do orçamento corrente;
liquidação e pagamento. O estágio da liquidação é aquele em que: c)os resultantes de anulação de créditos especiais anteriormente aprova-
a) se verifica o direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e dos;
documentos comprobatórios do respectivo crédito. d) as transferências intergovernamentais para despesas de capital;
b) o credor comparece perante o agente pagador, identifica-se, recebe seu e) o superávit do orçamento de capital.
crédito e dá a competente quitação.
c) é procedida a licitação da despesa como objetivo de verificar, entre os 34) O projeto, na classificação funcional-programática, entre outras, tem a
vários fornecedores habilitados, quem oferece condições mais vantajosas. seguinte característica:
d) através de ato emanado de autoridade competente, é criada para o a) envolver um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e
Poder Público uma obrigação de pagamento. permanente, necessário à manutenção da ação do Governo;
b)envolver um conjunto de operações, limitadas no tempo, que concorrem
28) A Dívida Fundada compreende: para a expansão ou o aperfeiçoamento dá ação do Governo;
a) os compromissos provenientes de débitos de funcionamento. c) ser um instrumento de programação financeira que compõe a Lei Orça-
b) os empréstimos realizados para amortização a curto prazo. mentária Anual;
c) os empréstimos realizados para atender a imediata insuficiência de d) compreender, pelo menos, exercícios financeiros, integrando o Plano
caixa, fundamentada no fluxo de caixa. Plurianual, quando envolver despesas de capital;
d) os compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos e) ter objetivos que podem ser avaliados quantitativamente e/ou qualitati-
para atender desequilíbrios orçamentários ou financiamento de obras e vamente.
serviços públicos.
35) A Constituição veda a realização de crédito que excedam as despesas
29) Utilizando o dígito 1 para Despesas Correntes e o dígito 2 para Despe- capital, mas ressalva as autorizadas mediante créditos suplementares ou
sas de Capital, assinale a opção que indica a correta classificação econô- especiais com finalidade precisa, aprovadas pela maioria absoluta do
mica das seguintes despesas públicas: Legislativo. Justifica-se o dispositivo:
- subvenções sociais ( ) a) considerando-se o quorum qualificado exigido para matérias de que
- subvenções econômicas ( ) decorra aumento do nível de endividamento;
- material de consumo ( ) b) para impedir o endividamento com a finalidade de atender a despesas de
- aquisição de imóveis ( ) custeio;
- concessão de empréstimos ( ) c) pois as receitas de capital devem estar vinculadas a despesas de capital;
- amortização da dívida pública ( ) d) pois é vedado ao Executivo comprometera utilização de receitas corren-
a) 1 – 1 – 1 – 2 – 2 – 2 tes futuras à liquidação de compromissos anteriormente assumidos;
b) 1 – 2 – 1 – 2 – 1 – 2 e) em virtude de tal autorização não poder constar da Lei Orçamentária
c) 1 – 2 – 1 – 2 – 2 – 2 Anual, tendo em vista o princípio da exclusividade.
d) 2 – 2 – 1 – 2 – 2 – 2
e) 2 – 1 – 2 – 1 – 1 – 1 36) Os restos a pagar são classificados em:
a) orçamentários e extra-orçamentários;
30) Os recursos para execução dos programas de trabalhos do governo b) processados e não processados;
são especificados no orçamento anual através de: c) do ano anterior e de outros exercícios;
a) Créditos orçamentários d) direto e indireto
b) Receita orçamentária

Administraçao financeira e orçamentária 61

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37) Não são passíveis de realização através de suprimento de fundos as c) crédito extraordinário;
despesas com: d) lançamento
a) diligências especiais;
b) aquisição de material permanente; 45) Para cada empenho será extraído um documento que indicará o nome
c) viagens ao exterior; do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedu-
d) missão oficial; ção desta do saldo da dotação própria. Tal documento recebe o nome de:
e) despesas miúdas de pronto pagamento. a) crédito tributário
b) nota de crédito
38) No segundo estágio da despesa orçamentária, ocorre: c) nota de empenho
a) o empenho da despesa; d) crédito de empenho
b) a extinção da obrigação do Estado;
c) o lançamento contábil da despesa; 46) Assinale a alternativa correta.
d) a verificação do direito adquirido pelo credor. a) As despesas serão classificadas por categorias sociais.
b) O custeio é uma despesa de capital.
39) Quando se tratar de despesa cujo montante não se possa determinar, c) Os investimentos são despesas correntes.
deve-se utilizar o empenho (§ 2°, art. 60 da Lei n° 4.320/64): d) As inversões financeiras são despesas de capital.
a) global;
b) estimativa; 47) As dotações para despesas, às quais não corresponda contraprestação
c) ordinário; imediata de bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções
d) especial. destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público
ou privado, denomina-se:
40) Deverá ser efetuada a liquidação da despesa quando do recebimento a) despesas de custeio;
do material, da execução da obra ou da prestação do serviço,inclusive b) transferências correntes;
aquela inscrita em Restos a Pagar, com base: c) transferências de capital,
I - no contrato, convênio, acordo ou ajuste, se houver; d) inversões financeiras.
II- no empenho da despesa;
III – em Nota Fiscal ou documento equivalente 48) As transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidade
IV – no documento de recebimento do objeto do contrato. oficiais recebe o nome de:
Assinale a alternativa correta. a) subvenções;
a) Todas as alternativas estão corretas. b) gerações de crédito;
b) Somente a afirmativa I está correta. c) transferências de capital;
c) Somente as afirmativas I e IV estão corretas. d) transferências correntes.
d) Somente a afirmativa IV está incorreta.
49) Acerca das despesas públicas podemos afirmar:
41) A despesa orçamentária obedece a 3 estágios: empenho, liquidação e I - A aquisição de um terreno para doação a uma instituição de caridade
pagamento. O estágio da liquidação é aquele em que: classifica-se como Inversão Financeira
a) o Tesouro Público entrega aos agentes pagadores os meios de paga- II – Subvenções sociais podem ser classificadas como despesas de cus-
mento; teio.
b) o credor comparece perante o agente pagador, identifica-se, recebe seu III - Quando a União aumenta o capital da Petrobrás para que esta consiga
crédito e dá a competente quitação; amortizar seus débitos no exterior, tal despesa não se caracteriza como
c) se verifica o direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e despesa com investimentos.
documentos comprobatórios do respectivo crédito; a) ( ) Todas as alternativas estão corretas.
d )é procedida a licitação da despesa com o objetivo de verificar, entre os b) ( ) Somente I e III estão corretas.
vários fornecedores habilitados,quem oferece condições mais vantajosas; c) ( ) Somente I e II estão corretas.
e) através de ato emanado de autoridade competente. é criada fiara o d) ( ) Somente II e III estão corretas.
Poder Público, obrigação de pagamento, com emissão de nota de empe- e) ( ) nenhuma das respostas acima satisfaz a questão.
nho.
50) O Poder Executivo é responsável pela elaboração da proposta orça-
42) A prescrição relativa a Restos a Pagar ocorre: mentária, que deve ser entregue ao Poder Legislativo em prazo adequado.
a) no final do exercício subsequente; A nível federal, o prazo para encaminhamento da proposta orçamentária ao
b) quando tiver havido cancelamento da inscrição, sem manifestação do poder legislativo é até:
credor, n os 90 dias seguintes; a) 15 de abril
c) por decreto do Poder Executivo, nos casos de conveniência e oportuni- b) 15 de agosto
dade para a Administração; c) 30 de setembro
d) quando o credor se tornar inadimplente de suas obrigações contratuais, d) 31 de agosto
por mais de 90 dias;
e) após 5 anos contados a partir da data de inscrição, excetuando-se os RESPOSTAS
casos em que haja interrupções decorrentes de atos judiciais. 01. B 11. D 21. A 31. A 41. C
02. B 12. D 22. C 32. A/C 42. E
43) As despesas empenhadas, mas não pagas ate 31 de dezembro consi- 03. E 13. C 23. A 33. C 43. B
deram-se: 04. C 14. C 24. C 34. B 44. A
a) Sobras de Caixa; 05. D 15. B 25. A 35. B 45. C
b) Restos a Pagar; 06. A 16. D 26. C 36. B 46. D
c) Restos a receber; 07. A 17. C 27. A 37. B 47. B
d) Inversões financeiras. 08. E 18. B 28. D 38. D 48. A
09. A 19. A/C 29. A 39. B 49. E
44) O ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado 10. C 20. C 30. A 40. A 50. D
obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição
denomina-se:
a) empenho;
b) crédito pessoal;

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