La Educación en Colombia Men-1-64

Revisión de políticas nacionales de educación Re
vi
La educación en Colombia si
¿De qué manera puede Colombia mejorar la calidad y la igualdad de su sistema de
ón
de
Revisión de políticas
educación, al tiempo que aborda sus problemas de eficiencia? A pesar de transformar
significativamente su sistema de educación durante las últimas dos décadas, Colombia po nacionales de educación
enfrenta dos desafíos críticos: altos niveles de desigualdad desde los primeros años líti
La educación en
de educación y un bajo nivel de calidad en el sistema educativo. Este informe evalúa ca
las políticas y prácticas de Colombia, en comparación con las mejores propuestas s
en educación y las competencias educativas de los países miembros de la OCDE. na
Asimismo, analiza las mayores fortalezas del sistema educativo, así como los desafíos
que enfrenta, desde la educación inicial y atención integral a la primera infancia hasta la
ci
on Colombia
educación superior. Gracias a observaciones basadas en investigaciones internacionales, al
este reporte hace recomendaciones sobre la forma en que Colombia puede mejorar la es
calidad y la igualdad de su sistema educativo, a fin de alcanzar su meta de ser el país de
"mejor educado" de América Latina para el año 2025. Este documento será de interés ed
particular para Colombia, así como para otros países que buscan mejorar la calidad, uc
igualdad y eficiencia de sus sistemas educativos. ac
ió
Índice
n
Capítulo 1. Colombia y su sistema educativo
Capítulo 2. Educación Inicial y atención integral a la primera infancia en Colombia
Capítulo 3. Educación primaria y básica secundaria en Colombia
Capítulo 4. Educación media en Colombia
Capítulo 5. Educación superior en Colombia
La
ed
uc
La versión original de este libro fue impresa con el título Education in Colombia © 2016, ac
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), París. ió
n
Versión en inglés: (ISBN 9789264250598/http://dx.doi.org/10.1787/9789264250604-en) en
C
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Revisión de políticas nacionales de educación
Educación en Colombia
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de cualquier discrepancia entre el trabajo original y la traducción,
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Publicado originalmente por la OCDE en inglés bajo el título:

Education in Colombia
©2016 OECD
©2016 Ministerio de Educación Nacional para esta versión en español
PRÓLOGO – 3
Prólogo
Colombia ha puesto a la educación como la principal prioridad para

mejorar la prosperidad económica y social del país y ha prometido más
recursos para este sector que para cualquier otra área de política. Ya ha
dado grandes pasos para ofrecer una educación incluyente y de calidad. Ha
logrado alargar el periodo de tiempo que los niños colombianos van a la
escuela, y ha garantizado que más niños ingresen al sistema desde edades
más tempranas y continúen hasta la educación superior, en particular, entre
los más desfavorecidos. Se han introducido mecanismos de aseguramiento
de la calidad y se han hecho esfuerzos para mejorar la profesión docente.
Estos son logros notables considerando los retos socioeconómicos y las
disparidades regionales que enfrenta el país. Sostener este progreso será
crucial para convertir en realidad las ambiciones de Colombia de ser el país
mejor educado de América Latina.
Este informe ha sido desarrollado como aporte para el proceso de
la adhesión de Colombia a la OCDE. Evalúa las políticas y prácticas
colombianas y las compara con las mejores políticas y prácticas de la OCDE
en lo referente a la educación y a las competencias. Evalúa la educación
como un sistema integral desde la atención y educación de la primera
infancia hasta la educación superior, usando cinco principios importantes de
los sistemas educativos con buen desempeño:
• un marcado enfoque en el mejoramiento de los resultados del aprendizaje
• equidad de oportunidades educativas
• capacidad para recopilar y usar datos para documentar las políticas
• uso efectivo de la financiación para orientar las reformas
• mayor participación de las múltiples partes interesadas en el diseño
y la implementación de las políticas
REVISIÓN DE POLÍTICAS NACIONALES DE EDUCACIÓN: EDUCACIÓN EN COLOMBIA

4 – PRÓLOGO
El informe destaca las innumerables fortalezas del sistema educativo

colombiano, los retos que afronta, y ofrece recomendaciones para mejorarlo.
Espero que este informe apoye a Colombia en sus esfuerzos de reforma
para mejorar la calidad y equidad de su sistema educativo y fortalecer la
contribución de la educación y las competencias al crecimiento social y
económico del país. La OCDE está presente para ayudarle a Colombia en
este esfuerzo.
Andreas Schleicher
Director de Educación y Competencias y Asesor Especial en Política
Educativa para el Secretario General
OCDE

AGRADECIMIENTOS – 5
Agradecimientos
Este informe es el resultado de la evaluación de las políticas y prácticas

de Colombia en el campo de la educación y las competencias, documentado
con la experiencia y las mejores prácticas internacionales de los países que
pertenecen a la OCDE. El proceso de evaluación recurrió a varias fuentes,
entre otras, un informe de antecedentes elaborado por el Ministerio de
Educación Nacional, una visita de la OCDE previa a la revisión para ayudar
a determinar los actores y los principales aspectos de la política, y una
visita principal de revisión, realizada por el equipo de la OCDE y expertos
internacionales en marzo de 2015.
El equipo de revisión de la OCDE expresa su gratitud al gobierno
colombiano, el cual, bajo el liderazgo del Ministerio de Educación,
gentilmente ha apoyado este estudio. Nuestro especial agradecimiento para
la Ministra de Educación, Gina Parody, y su equipo. La participación de
Colombia en este informe fue coordinada por Paola Andrea Muñoz Gómez,
Directora de la Oficina de Relaciones Internacionales y Cooperación, y
Victoria Gómez Castillo, Asesora de la Oficina de Asuntos Internacionales
y Cooperación. También agradecemos el apoyo de la Ministra de Educación
anterior, María Fernanda Campo, y a su personal durante el inicio del
proceso de adhesión a la OCDE en educación y competencias.
También nos gustaría agradecer a los consultores del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), quienes elaboraron el Informe de
Antecedentes del País: Alba Nury Martínez, Alexandra González, Luis
Jaime Piñeros y Diana Isabel Cárdenas. Las innumerables contribuciones
y aclaraciones del personal del Ministerio de Educación Nacional también
fueron invaluables para nuestro trabajo. El equipo de revisión de la OCDE
desea expresarles su más sincero agradecimiento a los innumerables
participantes en la visita de revisión, quienes destinaron tiempo de sus
apretadas agendas para compartir sus puntos de vista, su experiencia y
sus conocimientos. Una gran cantidad de actores de todos los niveles de
gobierno y de todos los niveles educativos proporcionaron abundantes
ideas y observaciones. Estamos muy agradecidos con las innumerables
partes interesadas colombianas, entre ellas, los funcionarios de los distintos
REVISIÓN DE POLÍTICAS NACIONALES DE EDUCACIÓN: EDUCACIÓN EN COLOMBIA © OCDE 2016

6 – AGRADECIMIENTOS
ministerios, organismos nacionales e instituciones educativas, miembros

del Congreso, sindicatos de docentes, investigadores y funcionarios de
organizaciones no gubernamentales, del sector privado y de las oficinas
presentes en el país del BID, de la Organización de Estados Iberoamericanos
(OEI) para la Educación, Ciencia y Cultura, de UNICEF y del Banco
Mundial. Nuestro especial agradecimiento para los Secretarios de Educación
de Antioquia, Armenia de Mantequilla, Bogotá, Cundinamarca, Manizales,
Medellín y Riohacha. La cortesía y hospitalidad con que nos recibieron
durante nuestra estadía en Colombia permitieron que nuestra labor fuera tan
agradable, como estimulante y exigente.
El equipo de revisión de la OCDE (Anexo A) fue dirigido por Elizabeth
Fordham (Secretaría de la OCDE) y coordinado por Anna Pons (Secretaría
de la OCDE), y estuvo conformado por José Joaquín Brunner (Universidad
de Diego Portales, Chile), Candido Alberto Gomes (Universidad Católica
de Brasilia, Brasil), Rowena Phair (Secretaría de la OCDE) y Juliana
Zapata (Secretaría de la OCDE). Martha Laverde Toscano y Caroline
Macready aportaron sus valiosas contribuciones al informe. El equipo de
revisión agradece el apoyo de Andreas Schleicher, Director de Educación
y Competencias; Richard Yelland, Jefe de la División de Implementación y
Asesoría en Políticas; y de Etienne Albiser, Simon Field, Caitlyn Guthier,
Ineke Litjens y Paulo Santiago, quienes proporcionaron retroalimentación
y consejos de fondo en etapas críticas del proceso de redacción del informe.
También agradecemos a otros colegas de la OCDE en el Centro para el
Desarrollo; la Dirección General de Empleo, Trabajo y Asuntos Sociales; el
Departamento de Economía; la Dirección de Gestión y la Dirección Jurídica.
Rebekah Cameron brindó apoyo administrativo, Sally Hinchcliffe editó el
informe, y Rachel Linden organizó el proceso de publicación.
REVISIÓN DE POLÍTICAS Y PRÁCTICAS DE EDUCACIÓN EN COLOMBIA

ÍNDICE – 7
Índice
Siglas y abreviaturas...................................................................................................11
Resumen Ejecutivo..................................................................................................15
Capítulo 1. Colombia y su sistema educativo.......................................................19

Contexto...............................................................................................................20
Sistema educativo colombiano.............................................................................24
Principales tendencias en cuanto a acceso, calidad y equidad..............................29
Aspectos transversales del sistema educativo colombiano...................................38
Dirigir un sistema educativo complejo y descentralizado.....................................39
Garantizar una financiación adecuada y efectiva para la educación.....................48
Usar la información para mejorar todo el sistema................................................58
Conclusiones........................................................................................................62
Anexo 1.A1. Indicadores clave............................................................................63
Anexo 1.A2. Actores clave en la gestión clasificados por nivel............................66
Anexo 1.A3. Sistema de información colombiano...............................................69
Bibliografía..........................................................................................................75
Capítulo 2. Educación inicial y atención integral

a la primera infancia en Colombia....................................................82
Contexto y principales características..................................................................84
Aspectos clave de la política educativa..............................................................100
Aspecto 1 de la política: mejorar los beneficios educativos de la EIAIPI.......100
Aspecto 2 de la política: garantizar el acceso universal y una transición
exitosa a la escuela..........................................................................................110
Aspecto 3 de la política: fortalecer la estructura de todo el sistema para la
EIAIPI............................................................................................................117
Recomendaciones...............................................................................................125
Anexo 2.A1. Iniciativas clave de la EIAIPI (1970-2014)...................................131
Bibliografía........................................................................................................134

8 – ÍNDICE
Capítulo 3. Educación primaria y básica secundaria en Colombia..................140

Contexto y principales características................................................................141
Aspecto 1 de la política: Centrarse en el aprendizaje de los estudiantes.........165
Aspecto 2 de la política: Desarrollar una fuerza laboral docente más
fortalecida y el liderazgo escolar....................................................................173
Aspecto 3 de la política: mejorar las escuelas para que los estudiantes
tengan igualdad de oportunidades de aprendizaje...........................................188
Bibliografía........................................................................................................209
Capítulo 4. Educación media en Colombia.........................................................214

Aspecto 1 de la política: mejorar la calidad y la pertinencia...........................233
Aspecto 2 de la política: avanzar en pos del acceso universal y la
culminación de los estudios............................................................................245
Aspecto 3 de la política: crear sinergias para mejorar.....................................253
Bibliografía........................................................................................................263
Capítulo 5. Educación superior en Colombia.....................................................268

Aspecto 1 de la política: ampliar el acceso y mejorar la calidad.....................292
Aspecto 2 de la política: garantizar la calidad y la pertinencia.......................305
Aspecto 3 de la política: fortalecer la gestión y la financiación......................312
Bibliografía........................................................................................................329
Anexo A. Los autores...........................................................................................333
Tablas
Tabla 1.A1.1 Indicadores clave...............................................................................63
Tabla 1.A2.1 Actores clave en la gestión clasificados por nivel.............................66
Tabla 1.A3.1 Sistema de información colombiano..................................................69
Tabla 2.1. Tipos de prestación de EIAIPI en Colombia.....................................92
Tabla 2.A1.1 Iniciativas clave de la EIAIPI (1970-2014).....................................131
Tabla 3.1. Número de sedes escolares y de estudiantes (2014)........................147
Tabla 5.1. Instituciones de educación superior por tipo (2013)........................280
Tabla 5.2. Instituciones y programas con AAC por tipo (diciembre de 2013) 282

ÍNDICE – 9
Tabla 5.3. Número de matriculados por nivel (2013*) y cambio en los

porcentajes (2010-13*)....................................................................286
Tabla 5.4. Matriculados, tasas de deserción, número de programas
acreditados y niveles de pobreza por departamento (2013).............288
Tabla 5.5. Personal académico por nivel educativo (2010 y 2013)..................291
Tabla 5.6. Valor relativo de los distintos certificados o títulos (2012 y 2013) 293
Figuras
Figura 1.1 Población en Colombia según el último censo (2005).......................21
Figura 1.2 Estructura del sistema educativo colombiano....................................25
Figura 1.3 Esperanza de vida escolar en todos
los niveles educativos (2000-2011)...................................................30
Figura 1.4 Desempeño en las pruebas PISA y cambio anualizado en todas las
materias (2006, 2009 y 2012)............................................................31
Figura 1.5 Proporción de estudiantes resilientes en los países de América
Latina y de la OCDE (2012)..............................................................35
Figura 1.6 Disparidades regionales en Colombia según las pruebas SABER
11 (2013) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Figura 1.7 Estructura colombiana de gestión en todos los niveles educativos 41
Figura 1.8 Gasto público anual en instituciones públicas por estudiante en
Colombia y países seleccionados (2011)...........................................49
Figura 1.9 Gasto por estudiante entre 6 y 15 años de edad y desempeño en
matemáticas en las pruebas PISA (2012)..........................................50
Figura 1.10 Distribución de la financiación por fuente y por departamentos y
ETC seleccionadas............................................................................53
Figura 1.11 Relación entre el desempeño en las pruebas SABER y el gasto
por estudiante por departamentos y ETC seleccionadas (2014).........56
Figura 1.12 Sistema de información del MEN, incluidas las bases de datos y
las fuentes de información sobre educación......................................60
Figura 2.1 Actores nacionales en la gestión de la EIAIPI...................................87
Figura 2.2 Porcentajes de participación en la EIAIPI por nivel
socioeconómico (2012).....................................................................97
Figura 2.3 Servicios de la EIAIPI e índices de pobreza por departamento
(2013) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
Figura 2.4 Diferencias en el desempeño en matemáticas según la asistencia a
educación preescolar (2012)..............................................................99
Figura 3.1 Proporción de estudiantes de 15 años de edad que repitieron
por lo menos un año, PISA 2012.....................................................152
Figura 3.2 Desempeño en las pruebas SABER 5 y 9 por tipo de colegio/
escuela y ubicación (2009, 2012 y 2013)........................................162
Figura 4.1 Número de matriculados en educación media en Colombia
( 2 0 0 2 - 1 2 ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

10 – ÍNDICE
Figura 4.2 Tasas de supervivencia de una cohorte de estudiantes colombianos,

por edad y ubicación.......................................................................230
Figura 5.1 Graduados de educación superior (2002-13)...................................272
Figura 5.2 Gasto público en educación superior (2013)...................................275
Figura 5.3 Gasto en educación superior proveniente de fuentes privadas y
públicas, porcentaje del PIB (2007-13)...........................................277
Figura 5.4 Gasto en instituciones de educación superior proveniente de
fuentes privadas y públicas, porcentaje del PIB (2011)...................278
Figura 5.5 Tasas brutas de matrículas en educación superior por país (2004-
13) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
Figura 5.6 Probabilidad de ingresar a la educación superior por quintil
socioeconómico...............................................................................287
Figura 5.7 Avanzar hacia el sistema de educación superior basado en dos
pilares..............................................................................................314
Cuadros
Cuadro 1.1. Establecer las prioridades del sistema educativo (2014-18)..............38
Cuadro 1.2. Transformar la educación a través de una descentralización
efectiva..............................................................................................44
Cuadro 1.3. Apoyar la escolarización a través de transferencias monetarias
condicionadas, Más Familias en Acción............................................57
Cuadro 2.1. Apoyar a los niños De Cero a Siempre..............................................85
Cuadro 2.2. Introducir los lineamientos de enseñanza en Bogotá.......................104
Cuadro 2.3. Explicarles a las familias la importancia de la EIAIPI.....................114
Cuadro 2.4. Apoyar la transición a la escuela brindándoles mejor información
a los niños........................................................................................118
Cuadro 2.5. Programa Buen Comienzo en Medellín...........................................121
Cuadro 3.1. Programa Todos a Aprender............................................................159
Cuadro 3.2. Estándares profesionales para docentes y rectores en Chile............175
Cuadro 3.3. Transformar los rectores para transformar las escuelas...................188
Cuadro 3.4. Escuela Nueva, una innovación colombiana....................................190
Cuadro 4.1. Modernización de la educación media en Colombia.......................217
Cuadro 4.2. Lecciones de la ampliación de la educación media en Corea..........256
Cuadro 4.3. Promoción de la participación de partes interesadas clave en
México............................................................................................258
Cuadro 5.1. Principales hallazgos en la revisión de la OCDE y del Banco
Mundial en 2012 sobre la educación superior en Colombia............270
Cuadro 5.2. SABER PRO...................................................................................283
Cuadro 5.3. Antioquia: educación superior en el desarrollo regional..................304
Cuadro 5.4. Visión y estrategia a largo plazo del Consejo Nacional de
Educación Superior.........................................................................315

SIGLAS Y ABREVIATURAS – 11
Siglas y abreviaturas
AAC Acreditación Voluntaria de Alta Calidad

ANSPE Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema
ASCUN Asociación de Universidades Colombianas
CAFAM Programa de Educación Continuada
CAIP Centros de Atención Integral al Preescolar
CAP Certificado de Aptitud Profesional
CDI Centros de Desarrollo Infantil
CERES Centros Regionales de Educación Superior
CESU Consejo Nacional de Educación Superior
CIPI Comisión Intersectorial de Primera Infancia
CNA Consejo Nacional de Acreditación
COLCIENCIAS Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología
e Innovación
CONACES Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de
la Calidad de la Educación Superior
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social
COP Peso colombiano
CREE Impuesto sobre la Renta para la Equidad
CTI Ciencia, Tecnología e Innovación
CUEE Comité Universidad- Empresa-Estado
CUÉNTAME Sistema de Información para la Primera infancia
DANE Departamento Nacional de Estadística
DHS Encuesta Demográfica y de Salud

12 – SIGLAS Y ABREVIATURAS
DNP Departamento Nacional de Planeación

DPS Departamento para la Prosperidad Social
DUE Directorio Único de Establecimientos Educativos
EAU Escuela Activa Urbana
ECERS Escala de Calificación del Entorno en la Primera Infancia
ECV Encuesta Nacional de Calidad de Vida
EDI Instrumento para el Desarrollo Temprano
EIAIPI Educación Inicial y Atención Integral a la Primera Infancia
EM Educación Media
ENS Escuelas Normales Superiores
ES Educación Superior
ETC Entidades Territoriales Certificadas
ETDH Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano
EYFS Educación Preescolar (Inglaterra, Reino Unido)
FAMI Familia, Mujer e Infancia
FDCRS Escala de Calificación de los Proveedores de Cuidado Infantil
en el Hogar
FECODE Federación Colombiana de Educadores
FEM Fondo de Fomento de la Educación Media
FEV Formación y Educación Técnica
FODESEP Fondo de Desarrollo de la Educación Superior
GEIH Gran Encuesta Integrada de Hogares
HCB Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar
ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
ICCS Estudio Internacional sobre Educación Cívica y Ciudadana
ICETEX Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos
en el Exterior
ICFES Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación
ICONTEC Instituto Colombiano de Normas Técnicas y de Certificación
IED Inversión Extranjera Directa

IES Instituciones de Educación Superior

ISCED Clasificación Internacional Normalizada de Educación
ISCE Índice Sintético de Calidad Educativa
LAC América Latina y el Caribe
MBE Marco para la Buena Enseñanza
MEN Ministerio de Educación Nacional
MIDE Modelo de Indicadores del Desempeño de la Educación
MNC Marco Nacional de Cualificaciones
NINI Ni trabaja, ni estudia, ni recibe formación
OCyT Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología
OLE Observatorio Laboral para la Educación
ONG Organización no gubernamental
PAIPI Programa de Atención Integral a la Primera Infancia
PED Plan de Desarrollo para la Prestación del Servicio Educativo
PEI Proyecto Educativo Institucional
PIB Producto Interno Bruto
PISA Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes de la
OCDE
PND Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
PNLE Plan Nacional de Lectura y Escritura “Leer es mi cuento”
PPP Paridad de poder adquisitivo
PTA Programa para la Transformación de la Calidad Educativa
“Todos a Aprender”
RENE Registro Nacional de Educación
RR. HH. Sistema de Información de Gestión de Recursos Humanos
SABER Pruebas estandarizadas colombianas
SACES Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación
Superior
SAT Sistema de Aprendizaje Tutorial
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje

SGCF Sistema de Información de Gestión y Control Financiero

SGP Sistema General de Participaciones
SICIED Sistema Interactivo de Consulta de Infraestructura Educativa
SIE Sistema Institucional de Evaluación
SIET Sistema de Información de la Educación para el Trabajo y el
Desarrollo Humano
SIGCE Sistema de Gestión de la Calidad Educativa
SIMAT Sistema Integrado de Matrícula
SINEB Sistema de Información Nacional de Educación Básica y Media
SIPI Sistema de Información para la Primera Infancia
SISBEN Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de
Programas Sociales
SISNACES Sistema Nacional de Calidad de la Educación Superior
SNATC Sistema Nacional de Acumulación y Transferencia de
Créditos SNET Sistema Nacional de Educación Terciaria
SNIES Sistema Nacional de Información de la Educación Superior
SPADIES Sistema para la Prevención de la Deserción de la Educación
Superior
SSNN Sistema de Seguimiento y Monitoreo Niño a Niño
SUIN Sistema Único de Información de la Niñez
TALIS Encuesta Internacional sobre Docencia y Aprendizaje de la
OCDE
TERCE Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo
TIMSS Estudio de las Tendencias en Matemáticas y
Ciencias TyT Educación Técnica y Tecnológica
UNIDOS Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza
Extrema

Resumen Ejecutivo
En las últimas dos décadas, el sistema educativo colombiano ha

experimentado una transformación fundamental. El acceso a la educación
ha sido una prioridad, con políticas ambiciosas que buscan incrementar el
número de estudiantes matriculados en todos los niveles y llevar los
servicios educativos a todos los rincones del país. En solo una década, la
esperanza de vida escolar ha aumentado dos años, y la participación en la
Atención Integral y Educación de la Primera Infancia (EIAIPI) y la
educación superior se ha incrementado en más del doble; hasta el 40% y
50% respectivamente. Un mayor enfoque en los resultados del aprendizaje
ha conducido a grandes reformas de la profesión docente y al
establecimiento de un sistema de evaluación sólido. Una mejor gestión y
distribución de los fondos han sentado las bases para tener un sistema más
eficaz y satisfacer las necesidades de un país tan diverso. Las consultas
nacionales sobre la reforma educativa han despertado un fuerte compromiso
de la sociedad para mejorar el sistema. En conjunto, estas políticas han
llevado al sistema educativo colombiano a un punto de inflexión, justo antes
del posconflicto.
Colombia actualmente enfrenta dos retos cruciales: cerrar las brechas
existentes en términos de participación y mejorar la calidad de la educación
para todos. Las desigualdades comienzan a temprana edad; muchos niños
desfavorecidos nunca van a la escuela, o no empiezan a tiempo o asisten a
instituciones de menor calidad. Las diferencias resultantes en términos de
nivel de estudios alcanzado son abismales. La expectativa de vida escolar de
los estudiantes con las peores condiciones de pobreza es de solo seis años,
en comparación con la cifra de 12 años de los más ricos, y solo el 9% se
matricula en educación superior, en comparación con el 53% de los
pertenecientes a las familias más acaudaladas. La baja calidad de la
educación es un factor determinante de este retiro progresivo. Un apoyo
deficiente del aprendizaje desde el principio deja a demasiados niños sin
unas bases sólidas, por tanto, deben esforzarse al máximo para progresar a
un ritmo aceptable, tienen que repetir años o desertar del todo. Entre
aquellos estudiantes que continúan en el sistema hasta la edad de 15 años,
los estudiantes colombianos tuvieron un desempeño inferior comparado con
el de sus pares en los países de la OCDE en el Programa Internacional para
la Evaluación de Estudiantes (PISA) (376 puntos, en comparación con 494
en 2012). Un poco más de la mitad (51%) no alcanzó el estándar mínimo
correspondiente a una participación socioeconómica plena en la edad adulta.
Hacer frente a estos desafíos será clave si el país desea aprovechar al
máximo el talento de su población joven.

Esta revisión se realizó como parte del proceso de adhesión de Colombia

a la OCDE. Su propósito es evaluar las políticas y prácticas colombianas en
comparación con las mejores políticas y prácticas de la OCDE en el área de
educación. La revisión también contempla la situación actual de Colombia
y analiza qué tan lejos se encuentra de alcanzar la meta de ser el país mejor
educado de América Latina en el año 2025. Esta comparación muestra en
primer plano las innumerables fortalezas del sistema educativo colombiano y
señala las áreas en las que necesita desarrollarse más.
Mejorar la calidad y la pertinencia de los resultados del aprendizaje

Con el fin de mejorar los resultados del aprendizaje, el país, primero
que todo, necesita fijar expectativas claras de los valores, los conocimientos
y las competencias que deben adquirir los estudiantes en cada etapa del
ciclo educativo. La falta de un marco nacional curricular para la educación
básica y media les dificulta tanto a los docentes, como las escuelas y a los
estudiantes encaminar sus esfuerzos en pos de estándares más altos. Definir
expectativas de aprendizaje claras también ayudaría a reforzar los aportes de
la educación al cumplimiento de las metas económicas y sociales nacionales.
Será vital elevar la calidad de la enseñanza para mejorar el aprendizaje de
los estudiantes. Ya se han dado pasos importantes para garantizar que el
ingreso al magisterio y los ascensos en la profesión docente se basen en el
mérito, y para fortalecer las competencias de la fuerza laboral actual. Llegar
a un acuerdo sobre lo que significa ser un buen maestro consolidaría estos
esfuerzos, y establecería expectativas altas y orientaría la formación, la
remuneración y la evaluación docente. Realizar más esfuerzos de manera
proactiva para compartir y multiplicar las innovaciones y buenas prácticas
locales permitiría agilizar las mejoras en todo el sistema.
Promover la equidad de oportunidades educativas

El origen socioeconómico y la ubicación de un estudiante aún tienen
demasiado impacto en el acceso a la educación y en sus logros en Colombia.
La expansión de modelos flexibles como la “Escuela Nueva”, la abolición
de las cuotas escolares, y las transferencias monetarias condicionadas
han permitido llevar la educación a las áreas menos favorecidas y hacerla
asequible. Para lograr esta meta de disminuir las grandes disparidades de
desempeño, Colombia tendrá que tomar medidas más contundentes para
garantizar que todos los estudiantes tengan acceso a una educación de alta
calidad. La participación en una Atención Integral y Educación de la
Primera Infancia de buena calidad permitiría que los niños menos
favorecidos tuvieran oportunidades más equitativas para tener éxito en la
escuela. Se deben diseñar políticas troncales, como la jornada única escolar
y el nuevo Índice Sintético

RESUMEN EJECUTIVO – 17
de Calidad Educativa (ISCE), para promover el mejoramiento de la calidad

en las escuelas menos favorecidas y con bajo desempeño. Las reformas a la
educación media y superior deberían tener como prioridad la reducción de
las brechas de inequidad existentes entre regiones y grupos socioeconómicos
y llevar educación de calidad a las zonas rurales. Con oportunidades
educativas significativas, los estudiantes menos favorecidos tienen más
probabilidades de permanecer en el sistema escolar y aprovechar al máximo
su educación.
Recopilar y usar datos con el fin de orientar las mejoras

Colombia ha avanzado considerablemente en el diseño de políticas
educativas que se basen más en las pruebas. Se evalúan iniciativas
destacadas y con los resultados se documentan desarrollos adicionales de las
políticas. El país tiene uno de los sistemas de información más robustos de
América Latina, y continúa invirtiendo en el mejoramiento de los sistemas
de gestión y recopilación de datos. Múltiples evaluaciones, entre otras, la
evaluación externa en la educación superior, pionera en Colombia, permiten
comparar en conjunto el desempeño de los estudiantes, del personal, de las
instituciones educativas y del sistema. Ahora la prioridad debería ser
ayudarles a los docentes, a las instituciones educativas y a las autoridades
locales a transformar esta ingente cantidad de información en mejoras, y
usarla para documentar las políticas y prácticas y fortalecer el apoyo de la
sociedad a la reforma.
Usar los instrumentos financieros para orientar la reforma

Se han hecho importantes reformas para mejorar la efectividad de la
asignación y el uso de los recursos en Colombia. La introducción de una
fórmula de financiación por estudiante ha permitido adaptar la financiación a
las necesidades, aunque se necesitan mejoras adicionales para garantizar que
todas las escuelas reciban los recursos mínimos para brindar oportunidades
de aprendizaje de calidad. Varios esquemas de incentivos basados en los
resultados han estimulado a los gobiernos locales, las escuelas y los docentes
a centrar más su atención en los resultados del aprendizaje. Con el fin de
garantizar que dichas medidas eleven los estándares de todos los niños, será
importante tener más en cuenta las distintas necesidades locales, su contexto
y su capacidad. En el caso de la educación superior, será indispensable crear
un nuevo sistema de financiación para cumplir los ambiciosos planes de
reforma del país. En el presupuesto para la educación, la asignación de más
recursos a los ciclos educativos iniciales podría mejorar los resultados, y
reducir las deficiencias debidas a la repetición de cursos y la deserción
escolar. En la actual desaceleración económica, se ha protegido el gasto en
la educación pública. Para cumplir las ambiciosas metas educativas
colombianas a largo

18 – RESUMEN EJECUTIVO
plazo será necesario, por lo menos, mantener los niveles actuales de gasto
público y movilizar recursos adicionales.
Incorporar a las partes interesadas en el diseño y la implementación de

la política
Una gran fortaleza de Colombia es la cantidad y variedad de actores

involucrados activamente en la educación. Sin embargo, se pueden hacer
más cosas para aprovechar esta pluralidad con el fin de mejorar las políticas
y ampliar la base de recursos técnicos y financieros para la educación. Por
ejemplo, será esencial hacer un mayor esfuerzo para conectar las escuelas
con las instituciones de educación superior y los empleadores a nivel local,
con el fin de garantizar que la docencia y el currículo promuevan las
competencias necesarias para el empleo y el crecimiento. Estimular una
mayor participación y apoyo de los padres en la educación –especialmente
en los años que no son obligatorios– intensificaría la necesidad de cambio y
ayudaría a sustentar los esfuerzos de reforma del gobierno.

CAPÍTULO 1. COLOMBIA Y SU SISTEMA EDUCATIVO – 19
Capítulo 1
Colombia y su sistema educativo
La transición de Colombia hacia la paz y hacia niveles más altos de desarrollo

depende de muchos factores, pero ninguno será más importante para el futuro
del país que su capacidad para construir un sistema educativo sólido.
Colombia tiene muchas ventajas; tiene una población joven, abundantes
recursos naturales y una economía abierta. Transformar este potencial en la
base de un crecimiento sólido e incluyente requerirá niveles más altos de
aprendizaje y de competencias. El presente capítulo examina los factores
socioeconómicos que influirán en la transformación de Colombia en un país
mejor educado. Asimismo describe cómo está organizado el sistema educativo
colombiano y analiza las principales tendencias en términos de acceso, calidad
y equidad. La última sección examina los factores estructurales del sector
educativo: gestión, financiación y uso de la información, y cómo se pueden
aprovechar para apoyar los esfuerzos de reforma.

20 – CAPÍTULO 1. COLOMBIA Y SU SISTEMA EDUCATIVO
La transición de Colombia hacia la paz y hacia niveles más altos de

desarrollo depende de muchos factores, pero ninguno será más importante
para el futuro del país que su capacidad para construir un sistema educativo
sólido. Colombia tiene muchas ventajas; tiene una población joven,
abundantes recursos naturales y una economía abierta. Transformar este
potencial en la base de un crecimiento sólido e incluyente requerirá niveles
más altos de aprendizaje y de competencias. Este capítulo examina los
factores socioeconómicos que influirán en esta transformación. Asimismo
describe cómo está organizado el sistema educativo colombiano y analiza
las principales tendencias en términos de acceso, calidad y equidad. Por
último, también examina los factores estructurales del sector educativo en
términos de gestión, financiación y uso de la información, y cómo pueden
ser aprovechados para contribuir en los esfuerzos de reforma.
Contexto
Colombia es el quinto país más grande de América Latina y, con una
población estimada de 47,6 millones de habitantes, ocupa el tercer lugar,
después de Brasil y México en cuanto a población. Su población es joven y
relativamente diversa. Más de una cuarta parte de los colombianos son
menores de 15 años y, aunque a un ritmo más lento, la población aún está
creciendo a un índice del 1,4%, lo que equivale a más del doble del
promedio de los países de la OCDE (OCDE, 2015a). Los colombianos son
una mezcla étnica de los habitantes oriundos de la región con personas
originarias de África, Europa y Oriente Medio. Los afrocolombianos y los
indígenas constituyen los grupos minoritarios más grandes, con el 11% y el
3% de la población, respectivamente (Hernández y Pinilla, 2010).
La mayoría de los colombianos (76%) vive en zonas urbanas, aunque los
índices de urbanización varían significativamente a lo largo del país (OCDE,
2015a). La población y los niveles de desarrollo están concentrados en
algunos departamentos y municipios (Figura 1.1). Si bien cuatro municipios
(Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla) tienen poblaciones superiores a 1
millón de habitantes, de los 1.122 municipios existentes, unos 746 tienen
menos de 20.000 habitantes. Estas zonas rurales escasamente pobladas,
ubicadas principalmente en el oriente del país, afrontan retos particulares de
infraestructura, seguridad, pobreza y desarrollo.
La república democrática colombiana es una de las democracias más
antiguas y estables de América Latina. El poder ejecutivo colombiano está
encabezado por el presidente, el vicepresidente y el gabinete de ministros.
El presidente y el congreso (102 senadores y 122 representantes) son
elegidos por voto popular por períodos de cuatro años. Los 32
departamentos colombianos y el Distrito Capital de Bogotá tienen
autonomía administrativa

Figura 1.1 Población en Colombia según el último censo (2005)
Población
Territorios fronterizos especialmente biodiversos
0 50 100 200Km.
Fuente: DANE (n/d), “Distribución de la población total, según municipio 2005”, Geoportal,
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, http://geoportal.dane.gov.co/indicadores/
servicioMax.html?s=Distribucion_Poblacion_1&c=PoblacionyDemografia&sc=Distribucion_Poblacion.

y financiera. Cada departamento tiene un gobernador y una asamblea elegida

directamente por períodos de cuatro años; algunos departamentos con
municipios grandes tienen subdivisiones administrativas locales especiales.
Cada departamento está dividido en municipios, cada uno con un alcalde
y un concejo. El gobierno central establece las principales prioridades
para todos los niveles de gobierno a través de un sistema de planificación
plurianual impulsado por el Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018: Todos
por un Nuevo País (PND). El PND actual define tres prioridades principales:
paz, equidad y educación, y proporciona el marco rector para los planes de
desarrollo municipales y departamentales.
Colombia ha puesto de su parte para fortalecer sus instituciones y
promover la buena gestión, aunque aún quedan retos significativos. Al
igual que otros países latinoamericanos, Colombia tiene un sector público
pequeño, lo cual limita su capacidad para prestar servicios públicos. En el
2010, los empleados del gobierno constituían menos del 4% de la fuerza
laboral, muy por debajo del promedio de la OCDE (15%) y de las economías
latinoamericanas (11%) (OCDE/BID, 2014). El país ha establecido
instituciones de auditoría y control, junto con sistemas de información y
herramientas de evaluación de desempeño para enfrentar la corrupción y
mejorar el proceso de formulación de políticas. Sin embargo, la deficiente
capacidad y coordinación en los niveles de gestión es uno de los mayores
retos estructurales que han contribuido a empeorar las inequidades
regionales y territoriales (OCDE, 2013a, próximo a publicarse). La
corrupción sigue siendo un problema grave, alimentado por la burocracia
ineficiente del gobierno y la falta de transparencia en la información (Nieto
Parra y Olivera, 2012; OCDE, 2013a, 2015a; FEM, 2014). Estos retos
también son evidentes en el sector educativo.
Colombia, un país con un nivel de ingresos mediano alto, ha tenido un
crecimiento económico robusto en los últimos años, soportado por una
sólida gestión macroeconómica, mejor seguridad y el auge petrolero y
minero. Entre el 2009 y el 2013, Colombia disfrutó de un crecimiento anual
del Producto Interno Bruto (PIB) del 4%, muy por encima del promedio de
la OCDE, del 1,3%, y de los demás países latinoamericanos, incluido Brasil
(1,0%) (Banco Mundial, 2015). Este crecimiento produjo importantes
beneficios sociales como la disminución de los índices de pobreza y mayores
tasas de empleo. Las ciudades y los departamentos con economías locales
fuertes, ubicaciones estratégicas y climas seguros se han impulsado hacia
adelante. Bogotá y Antioquia, en particular, han alcanzado niveles de
desarrollo altos, y hoy dan cuenta de aproximadamente el 24% y el 13% del
PIB nacional, respectivamente. Sin embargo, no todas las regiones y
grupos sociales han participado en la misma proporción de este
crecimiento. La reciente desaceleración económica y la caída de los precios
de las materias primas han

elevado la importancia de diversificar la economía, aumentar la productividad

de los trabajadores y pasar a sectores de mayor valor agregado.
La pobreza y la desigualdad siguen siendo retos considerables para
Colombia y son aún más pronunciados entre una región y otra. El PIB per
cápita en Colombia es menos de la tercera parte del promedio de la OCDE:
USD 10.303 en cuanto a la paridad de poder adquisitivo (PPA) comparado
con el promedio de la OCDE (USD 35.453) y está muy por debajo del de
México (USD 17.125) (OCDE, 2014a). Aproximadamente uno de cada tres
colombianos vive en condiciones de pobreza (33%), una cifra mayor a la de
cualquier país de la OCDE y considerablemente superior al promedio de la
OCDE del 11% (OCDE, 2015a, 2014c). La desigualdad total, según el
índice de Gini, es muy alta (0,539) y comparable con la de países como
Haití, Honduras y Sudáfrica (Banco Mundial, 2015). A lo largo de las
regiones de Colombia, las tasas de pobreza son mucho más pronunciadas en
zonas rurales, llegando a más del 55% en La Guajira y superando el 62% en
Cauca y Chocó (DNP, 2015). El ingreso por regiones también puede variar
considerablemente; el departamento con mayores ingresos, el Meta,
productor de petróleo, tiene un PIB per cápita 10 veces superior al del
departamento más pobre, Vaupés. Los indicadores de salud, nutrición y
acceso a los servicios básicos, como el agua potable, también varían de un
departamento a otro. Las desigualdades pueden ser aún más pronunciadas
entre los municipios de un departamento.
Los altos niveles de informalidad laboral dificultan los esfuerzos para
reducir la pobreza. Aunque la tasa de empleo global de Colombia (76%) está
ligeramente por encima del promedio de la OCDE (73%), casi el 70% de la
fuerza laboral está empleada en la economía informal 1 (OCDE, 2015b). La
informalidad, además de limitar el acceso de los ciudadanos a las
prestaciones sociales, recorta la base tributaria y afecta la capacidad del
gobierno para proporcionar servicios públicos como la educación. Este
fenómeno es particularmente alto en sectores como la agricultura y la
construcción, y entre los jóvenes con competencias poco desarrolladas
(OCDE, 2015a; Peña, 2013). Para los jóvenes colombianos, el empleo
vulnerable (no remunerado o trabajadores por cuenta propia) es más difícil
que el desempleo. Si bien la tasa de desempleo en Colombia de los recién
graduados es similar al de los países de la OCDE (8% para las personas
entre 15 y 29 años de edad), esta cifra enmascara el hecho de que
aproximadamente el 65% de los jóvenes (15 a 24 años) trabaja en la
economía informal (OCDE, 2015b; Peña, 2013). Mejorar las competencias y
los vínculos con el mercado laboral formal será importante para reducir la
informalidad, disminuir las desigualdades y fortalecer el crecimiento y la
productividad.
El conflicto interno colombiano, que lleva casi cinco décadas, ha tenido
un impacto decisivo en todos los aspectos del desarrollo económico y social

del país, incluida la educación. Los departamentos costeros y fronterizos,

como Arauca, Chocó, Nariño, Norte de Santander y Putumayo, han sido
los más afectados. Los niveles de violencia han disminuido drásticamente;
sin embargo, la tasa de homicidios del país, (31 por 100.000 personas en el
2012) aún está muy por encima del promedio de la OCDE de 2,2 y es
superior a la de cualquiera de los países de la OCDE (OCDE, 2015a). Una
cuarta parte de los municipios tuvo tasas altas de violencia en 2013,
amenazando la seguridad de las comunidades y las instituciones sociales,
incluidas las escuelas y colegios. Los niños, las familias y las comunidades
de las áreas con altos índices de violencia y conflicto armado están
expuestos a amenazas, muerte, reclutamiento forzado para la guerra y
exclusión del sistema social y educativo (UNICEF, 2012). Las
oportunidades educativas en zonas de conflicto y para las personas
desplazadas son limitadas, y en algunas partes, nulas. Se estima que 5,7
millones de personas, en su mayoría indígenas o afrocolombianos, han sido
desplazadas debido al conflicto armado desde 1985 (ACNUR, 2015; iDMC,
2013). En 2013, se registraron como desplazados cerca de 110.000
estudiantes, una cifra cuatro veces mayor que la del 2005 (MEN, 2015a). Un
objetivo clave del PND actual es terminar el conflicto, y sus tres
prioridades predominantes —paz, equidad y educación— son consideradas
como los motores interconectados del crecimiento sostenible y sostenido del
país.
Sistema educativo colombiano

La educación en Colombia es un derecho ciudadano y una prioridad del
gobierno. De conformidad con la Constitución de 1991 y la Ley General
de Educación de 1994, todos los colombianos tienen derecho a acceder a
la educación para su desarrollo personal y para el beneficio de la sociedad.
La educación obligatoria actualmente es de 10 años, desde los 5 hasta los
15 años de edad, equivalente al promedio de la OCDE (desde los 6 hasta
los 16).2 En un esfuerzo por ampliar el acceso y mejorar las competencias,
muchos países, incluidos otros con economías emergentes como México y
Chile, han ampliado el período de educación obligatoria. De acuerdo con el
PND, Colombia también busca que para el año 2030 la educación
obligatoria incluya la educación media (MEN, 2015a).
El sistema educativo colombiano está organizado en cuatro etapas clave
(Figura 1.2). La educación postsecundaria no universitaria y la educación
para adultos están fuera del alcance principal de esta revisión y no serán
tratadas a fondo. La Educación Inicial y Atención Integral a la Primera
Infancia (EIAIPI) incluye servicios para los niños desde el nacimiento hasta
los 6 años. En teoría, los estudiantes entran al sistema educativo en el año de
transición (Grado 0 o a los 5 años de edad). La educación básica comprende
nueve años (Grados 1 a 9, para niños de 6 a 14 años) e incluye cinco años de

educación primaria y cuatro años de básica secundaria. La educación media

dura dos años (Grados 10 y 11, para jóvenes de 15 y 16 años), un año menos
que el promedio de la OCDE de tres años (UNESCO-UIS, 2015). El sistema
de educación superior en Colombia es especialmente complejo, con una gran
variedad de proveedores y múltiples programas de distintas duraciones y
niveles. Los estudiantes de Colombia son menores que sus pares de la
OCDE cuando ingresan a la educación superior, y es probable que hayan
recibido menos años de educación.3
Figura 1.2 Estructura del sistema educativo colombiano
1-5 Maestr Doctora Especialización
Años ía do MERCADO
LABORAL
5 Años
4 Años
3 Años Universidad e
2 Años Instituciones Tecnológi Técnico
17+ 1 Año universitarias cas Profesio
nal
2 Educaci
Años ón
superior
16 1 Año EDUCACIÓN MEDIA Servicio
Escuela especial
15 11 (Opciones académicas o sy para educación
10 técnicas) colegios y formación
14 técnica
13 9
EDUCACIÓN BÁSICA
1 7 8
2 SECUNDARIA
1 6
1
1 5
0 EDUCACIÓN
9 4 PRIMARIA
8 3
7 2
6 41 Jardín
5 30 Prejardí
Transici EDUCACIÓN INICIAL Y ATENCIÓN INTEGRAL A LA PRIMERA
2
ón n INFANCIA
1
0
Edad GradoTrayectoria educativa
Señala la educación obligatoria

Señala la educación postsecundaria no universitaria Señala la
educación superior
Puede necesitar un año adicional
La EIAIPI en Colombia llega a casi 2,9 millones de niños y madres

embarazadas o lactantes a través de los distintos escenarios (MEN, 2015a).
La estrategia De Cero a Siempre, presentada por el gobierno en 2006,
establece

las prioridades y la visión de Colombia con respecto a la EIAIPI para todos

los menores de seis años. Promueve un enfoque holístico, basado en los
derechos, que busca abordar la atención y educación de los niños, además
de su salud, nutrición, enseñanza, recreación y socialización. La estrategia
define las tres modalidades de atención de la EIAIPI —institucional, familiar
y comunitaria— de la siguiente manera:
• La modalidad de atención comunitaria hace referencia a los Hogares
Comunitarios Familiares para niños con edades entre dos y cinco años y
comprende la mayor parte (69%) de la prestación de EIAPI.
• La modalidad institucional presta servicios de atención en centros a niños
con edades entre dos y cinco años o hasta que ingresen a transición, y
comprende el 7% de la prestación de EIAIPI.
• La modalidad familiar presta atención principalmente en el hogar y está
dirigida a mujeres embarazadas, lactantes y niños desde el nacimiento hasta
los dos años de edad en zonas rurales. En algunos casos, en la modalidad
familiar pueden participar niños hasta de cinco años, lo cual representa el
25% de la prestación de EIAPI.
Los servicios de EIAIPI para niños con edades entre 3 y 5 años también
se prestan a través del sistema de educación formal. De conformidad con la
Ley General de Educación (Ley 115) de 1994 y el Decreto 2247 de 1997,
el sistema escolar comprende tres años de pre-jardín y jardín, en los cuales
fueron matriculados 197.264 niños en 2013; y el año de transición
obligatorio, en el cual fueron matriculados 800.052 niños en 2013 (MEN,
2015a). A pesar de los esfuerzos de ampliar el número de inscritos en
preescolar, la existencia de múltiples proveedores implica que
aproximadamente 1 millón de niños con edades entre 3 y 6 años son
atendidos en las modalidades de EIAIPI y no han ingresado al sistema de
educación formal (MEN, 2015a).
En el 2014, aproximadamente 7,5 millones de estudiantes se
matricularon en educación básica en Colombia, la cual comprende la
educación primaria (Grados 1 a 5) y la educación básica secundaria (Grados
6 a 9). Las 50.991 sedes escolares en Colombia están organizadas en
instituciones educativas, algunas de las cuales incluyen preescolar y
educación media (véase la Tabla
3.1 en el Capítulo 3). Muchas escuelas y colegios en Colombia tienen una
jornada escolar estimada de 5 a 6 horas, aunque el gobierno está haciendo
esfuerzos para implementar la jornada única en todas las escuelas y colegios,
con un mínimo de 7 horas, de conformidad con la Ley General de Educación
de 1994. Al terminar la educación básica secundaria, los estudiantes reciben
un Certificado de Estudios de Bachillerato Básico, el cual es un prerrequisito
para matricularse en la educación media.
Aproximadamente 1,1 millones de jóvenes están matriculados en
educación media en Colombia. De ellos, más de tres cuartas partes

(76%) están matriculados en programas de formación académica general

(bachillerato académico), y los demás en programas que ofrecen opciones
de formación y educación vocacional (FEV) (bachillerato técnico) (MEN,
2015b; OCDE, 2014a). Colombia también cuenta con 137 Escuelas
Normales Superiores (ENS) de carácter oficial, las cuales forman a los
futuros maestros de preescolar y primaria y ofrecen 2 años de educación
secundaria y 2 años adicionales de educación postsecundaria. Al culminar
satisfactoriamente la educación media, los estudiantes obtienen el título de
bachiller y deben aprobar un examen nacional (SABER 11) para ingresar a
la educación superior. Las instituciones de educación superior tienen
autonomía en sus criterios de admisión y pueden incluir requisitos
adicionales de ingreso.
En Colombia, existen aproximadamente 288 instituciones de educación
superior, las cuales ofrecen programas académicos y vocacionales y están
divididas en 4 tipos principales:
• Las universidades corresponden al 28% de todas las instituciones de
educación superior y ofrecen programas académicos de pregrado y
posgrado.
• Las instituciones universitarias representan el 42% de todas las instituciones
de educación superior y ofrecen programas profesionales de pregrado y
especialización (superior al pregrado e inferior a la maestría).
• Las instituciones tecnológicas representan el 18% de todas las
instituciones de educación superior, con una oferta de programas
técnicos que ofrecen conocimientos y competencias de alto nivel en
la misma área temática.
• Las instituciones técnicas profesionales representan el 13% de todas las
instituciones de educación superior y ofrecen programas de formación
profesional para trabajos u ocupaciones específicos (MEN, 2015a).
Otros proveedores y programas específicos también ofrecen educación
superior. El Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) ofrece la mayoría
(58%) de programas técnicos y tecnológicos de educación superior, aunque
funciona de forma independiente del Ministerio de Educación Nacional
(MEN) (MEN, 2015a). Asimismo, en el año 2003 se introdujeron los
Centros Regionales de Educación Superior (CERES) para ampliar el acceso
en áreas subatendidas y regiones remotas. En 2013, había 155 centros, con
36.168 estudiantes matriculados (véase el Capítulo 5).
Colombia tiene una gran variedad de modelos educativos flexibles y no
formales para atender a los grupos menos favorecidos y brindar segundas
oportunidades a los innumerables jóvenes y adultos que no estudiaron o se

retiraron de sus estudios antes de adquirir sus competencias básicas. Los

modelos flexibles, como la Escuela Nueva, dan cuenta de cerca del 16% de
los estudiantes matriculados en educación básica. Las escuelas y colegios
con poblaciones indígenas considerables pueden seguir un programa de
educación étnica (centro etnoeducativo), el cual es desarrollado en
colaboración con la comunidad local. El Programa Nacional de
Alfabetización y Educación Básica para Jóvenes y Adultos está dirigido a
los 2 millones de adultos en Colombia (cerca del 6% de personas mayores de
15 años) que no saben leer ni escribir y les permite a aquellos que no
obtuvieron el título de educación básica obtener el reconocimiento formal de
sus competencias (Banco Mundial, 2015). Además, 3.514 instituciones
dirigidas por el SENA y otros proveedores públicos y privados ofrecen
programas de FEV de corta duración (conocidos en Colombia como
Educación para el trabajo y el desarrollo humano, EWHD) para desarrollar,
actualizar y reconocer los conocimientos y las competencias de las personas.
Estos programas del SENA les ofrecen a los estudiantes un certificado de
asistencia al terminar, o un certificado de conocimientos académicos si el
programa dura más de 160 horas. Los estudiantes de educación media y
educación superior pueden adquirir experiencia en el mercado laboral a
través de contratos de prácticas y pasantías, aunque dichas oportunidades
son bastante limitadas. La legislación reciente (CONPES 173 del 2014)
busca adaptar mejor los programas en los lugares de trabajo administrados
por el Ministerio de Trabajo y el MEN usando estándares comunes, y
mejorar la transición al mercado laboral (DNP, 2014).
El sistema educativo colombiano tiene un poco más de estudiantes
matriculados en instituciones privadas que el promedio de la OCDE. Las
instituciones privadas matriculan el 19% de los estudiantes de primaria
y básica secundaria (el promedio de la OCDE es del 10% y 14%,
respectivamente) y el 23% de los estudiantes de educación media (el
promedio de la OCDE es del 19%). El número de inscritos en educación
privada es particularmente alto en la educación superior: 47%, comparado
con el promedio de la OCDE del 30% (OCDE, 2014a). Las estadísticas
nacionales indican que Colombia tenía 9.559 sedes escolares privadas de
primaria y secundaria y 51.948 sedes escolares públicas en 2014 (véase la
Tabla 3.1 en el Capítulo 3). En un país con altos índices de pobreza, el
alcance de la prestación del servicio por entes privados tiene implicaciones
importantes para la equidad en la educación.

Principales tendencias en cuanto a acceso, calidad y equidad
Mayor acceso y participación

Las políticas educativas recientes han contribuido a ampliar
significativamente la participación de la educación en Colombia, en
particular en aquellos niveles en los que el número de matriculados había
estado disminuyendo. Entre 2000 y 2012-2013, la proporción de niños
matriculados en educación preescolar (es decir, los programas para niños
menores de la edad de ingreso a primaria, pero con un componente
educativo) se incrementó del 36% al 45%, una cifra aún inferior al promedio
de la OCDE (84%) pero superior a Turquía (28%) (UNESCO-UIS, 2015).
Una serie de medidas, desde la prestación de educación pública gratuita
hasta grandes inversiones en infraestructura y recursos educativos, han
permitido incrementar drásticamente la cobertura de educación secundaria.
Entre 2002 y 2012- 2013, las tasas netas de matriculados aumentaron del
59% al 70% en básica secundaria y del 30% al 41% en educación media
(UNESCO-UIS, 2015). El número de inscritos en educación superior
también se ha disparado, con una tasa bruta de matriculados duplicada, del
24% al 48% entre 2000 y 2013. El promedio de la OCDE aumentó del 52%
al 72% durante el mismo período (UNESCO-UIS, 2015; véase el Anexo
1.A1).
Colombia ha incrementado la esperanza de vida escolar en 2 años en
la última década (pasando de 11,4 años en 2001 a 13,5 años en 2010),
mientras que los países de la OCDE y de América Latina aumentaron la
esperanza de vida escolar en 1 año en promedio, hasta 16,5 años y 13,4 años,
respectivamente (Figura 1.3). A pesar de este incremento, solo los niños
con edades entre 7 y 13 años están cerca de disfrutar de acceso universal a
la educación (definido como tasas de inscritos superiores al 90%), mientras
que la mayoría de los países de la OCDE aseguran acceso universal o un alto
número de inscritos para todos los niños entre 5 y 14 años (OCDE, 2014a).
Varios factores inciden en las bajas tasas de asistencia escolar en
Colombia, entre otros, una deficiente transición entre niveles, las altas tasas
de deserción escolar y un número significativo de niños que no ingresan
al sistema educativo. Aunque la tasa de deserción desde preescolar hasta
educación secundaria se ha reducido a más de la mitad entre 2002 y 2013, la
proporción de niños en edad de cursar primaria que no están estudiando, de
hecho, ha aumentado, del 4% en 2000 al 9% en 2010. Aproximadamente
uno de cada cinco estudiantes en Colombia no continúa estudiando después
de la primaria (OCDE/CAF/CEPAL, 2014). La proporción de jóvenes en
edad de cursar educación básica secundaria que no están estudiando ha
disminuido, del 15% en 2005 al 9% en 2013, y actualmente es inferior a la
de México (13%) (UNESCO-UIS, 2015). Sin embargo, la educación básica
secundaria sigue siendo el eslabón más débil del sistema educativo
colombiano, con una

tasa de deserción anual del 4,5%, superior a la de educación primaria (3,2%)

y educación media (3,1%) (MEN, 2015a; UNICEF, 2012). Solo el 30% de
los jóvenes hace la transición de la escuela o colegio a la educación superior,
y de estos, muchos desertarán antes de terminar; las tasas de deserción anual
en educación superior varían entre el 10,4% en las universidades y el 22,2%
en las instituciones técnicas y tecnológicas (DNP, 2015; MEN, 2015a). Las
constantes tasas de deserción y la débil transición indican que Colombia
tiene uno de los porcentajes más altos de jóvenes entre los 15 y los 19 años
de edad que no están estudiando; un 36% en total, es decir, más del doble
que el promedio de la OCDE (13%) y similar a la situación en México
(35%) (OCDE, 2015b). Además, el 19% de los jóvenes entre 15 y 19 años
ni estudia, ni trabaja, ni recibe educación (NINI) en comparación con el
promedio de la OCDE del 7% (OCDE, 2015b). Muchos obstáculos limitan
el acceso de los jóvenes a la educación, entre otros, la falta de oportunidades
educativas, la pobreza, la presión por empezar a trabajar, el conflicto y la
violencia. Será fundamental apoyar a los estudiantes en todos los niveles, en
particular durante la transición de primaria hasta terminar educación básica
secundaria, para garantizar que los estudiantes adquieran el nivel mínimo
de conocimientos y competencias necesarios para participar económica y
socialmente (OCDE, 2011).
16
Figura 1.3 Esperanza de vida escolar en todos los niveles educativos (2000-2011)
15
Colombia América Latina y el Caribe Promedio de la OCDE

14
17
13
Esperanza de vida escolar en años
12
11
10
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
Nota: los enlaces que faltan sugieren que los datos de ese año en particular no estaban disponibles.
Fuente: UNESCO-UIS (2015), “Browse by theme: Education”, Centro de Datos, Instituto de Estadística
de la UNESCO, www.uis.unesco.org/DataCentre/Pages/BrowseEducation.aspx.

El acceso a y la participación de los estudiantes colombianos en la

educación también se dificultan por el ingreso tardío y los altos niveles
de repetición de grados, lo cual puede afectar los logros académicos e
incrementar el riesgo de deserción (OCDE, 2013b; García Villegas et al.,
2013; Barrera, 2014).
Figura 1.4 Desempeño en las pruebas PISA y cambio anualizado en todas las
asignaturas (2006, 2009 y 2012)
2012 2009 2006
550
Puntuación media
500
450
400
350
Promedio
Promedio
Promedio
Colombia
Colombia
Colombia
México
México
México
300
Chile
Chile
Chile
de la OCDE
de la OCDE
de la OCDE
Lectura Matemática Ciencias naturales

s
Nota: los países que no pertenecen a la OCDE se muestran en azul.
Fuente: OCDE (2014b), PISA 2012 Results: What Students Know and Can Do (Volumen I, edición
revisada, febrero del 2014): Student Performance in Mathematics, Reading and Science, OECD
Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264208780-en.

La repetición de grados en Colombia también es una de las más altas

entre los países que participan en el Programa Internacional para la
Evaluación de Estudiantes (PISA) de la OCDE: en 2012, el 41% de los
jóvenes de 15 años había repetido por lo menos un grado, en comparación
con el promedio de la OCDE del 12% (OCDE, 2013b). La alta tasa de
repetición de grados es un factor importante que explica la gran proporción
de estudiantes demasiado mayores para los grados que cursan. La repetición
de grados tiene costos elevados, es ineficaz para resolver el bajo desempeño
y puede incrementar el riesgo de desertar, y además, los estudiantes
mayores son los que pagan los costos de oportunidad más altos por
permanecer en el sistema educativo (OCDE, 2012a).
La evidencia sugiere que una infraestructura y unos materiales
educativos inadecuados afectan el acceso y cumplimiento de logros. Este es
un problema en todos los niveles del sistema. Si bien no parece que haya
escasez de maestros en educación básica, hay brechas en cuanto al número
de docentes en los niveles de preescolar y educación media, y en todo el
sistema, el nivel de calificación de los docentes es preocupante. Mejorar
tanto la infraestructura escolar como la calidad de los docentes son
prioridades fundamentales para el gobierno.
Bajos resultados de aprendizaje

La calidad está mejorando, pero la mayoría de los estudiantes tiene
competencias básicas insuficientes cuando termina sus estudios. Las pruebas
PISA evalúan qué saben y qué pueden hacer con lo que saben los estudiantes
de 15 años de todo el mundo. Colombia ha participado en estas pruebas
desde el año 2006. Los resultados sugieren que la comprensión lectora
de los estudiantes ha mejorado desde los primeros ciclos de evaluación
hasta el presente, pero sigue siendo baja comparada con el promedio de la
OCDE y con otros países latinoamericanos (Figura 1.4). El desempeño en
matemáticas y ciencias no ha cambiado. En matemáticas, los estudiantes
colombianos de 15 años están, en promedio, atrasados más de tres años (118
puntos) con respecto a sus pares de países miembros de la OCDE (OCDE,
2014b). El Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (TERCE)
el cual evalúa las competencias en matemáticas, ciencias y escritura de los
estudiantes latinoamericanos de los Grados 3 y 6,5 muestra que los
estudiantes colombianos empiezan a atrasarse con respecto a sus países
vecinos como Chile, Costa Rica y México, en los primeros años de
educación (Oficina de la UNESCO de Santiago, 2015). Las pruebas
nacionales SABER en Grado 9 (teóricamente a la edad de 14) y Grado 11 (a
la edad de 16) también muestran niveles globales bajos, con tendencias
negativas en los puntajes de lectura y matemáticas en algunos grados y años.

Colombia ha progresado en elevar el rendimiento de los estudiantes

en la parte más baja de la escala de desempeño, aunque la proporción de
estudiantes con menor rendimiento sigue siendo una de las más altas entre
los países de la OCDE. Los estudiantes con el desempeño más bajo en
lectura (décimo percentil más bajo) mejoraron sus puntajes en las pruebas
PISA en más de 50 puntos hasta llegar a 295 puntos entre 2006 y 2012,
equivalentes a un poco más de un año escolar, pero la proporción de
estudiantes con menor rendimiento no disminuyó significativamente en los
ciclos de las pruebas PISA. En las pruebas PISA 2006, el 56% de los
estudiantes colombianos de 15 años tuvo un desempeño inferior al nivel 2 de
aptitud, comparado con el promedio de la OCDE del 21%. En las pruebas
PISA 2012, estadísticamente la proporción permaneció igual, en 51,4%, muy
por encima del promedio de la OCDE del 18% (OCDE, 2014b). En las
evaluaciones de lectura y escritura de las pruebas nacionales SABER 2014
se encontró que el 49% de los estudiantes en Grado 3, el 67% en Grado 5 y
el 73% en Grado 9 no cumplían los estándares mínimos.
Una proporción significativa de estudiantes colombianos no están bien
preparados para ingresar a la educación superior o al mercado laboral; el
27% de las personas que presentaron las pruebas nacionales SABER 11 en
2013 tuvieron resultados en el nivel bajo o inferior, con implicaciones
importantes para la retención y el éxito en la educación superior (DNP,
2015).
Los índices de nivel de estudios alcanzados y los resultados del mercado
laboral muestran si un sistema educativo puede desarrollar personas que
contribuyan al desarrollo económico y social de su país. Colombia ha
mejorado considerablemente los índices de nivel de estudios alcanzados en
la educación media de una generación a otra; el 40% de las personas entre
25 y 34 años ha obtenido un título de bachiller o de educación
postsecundaria no universitaria; equivalente a más del doble del índice entre
las personas entre 55 y 64 años (16%) (OCDE, 2015b). Los datos de la
encuesta de hogares sugieren que los estudiantes que continúan sus estudios
después de terminar su educación básica secundaria tienen mejores salarios
y una mayor posibilidad de ser empleados en la economía formal que
aquellos que no obtuvieron un título de bachiller (CEDLAS/Banco
Mundial, 2014). La retribución del mercado laboral a la educación superior
es significativa, y ha permanecido constante pese al creciente número de
graduados (véase el Capítulo 5). Sin embargo, las recompensas del mercado
laboral por la educación son limitadas, por el tamaño de la economía
informal y las debilidades en las competencias de muchos graduados. La
diferencia en las tasas de empleo para las personas entre 25 y 34 años de
edad en Colombia que no han terminado el bachillerato (73%) y aquellos
que sí tienen título de bachiller o educación postsecundaria no universitaria
(76%) es pequeña; mientras que la diferencia promedio de la OCDE es de 18
puntos porcentuales (OCDE, 2015b). Romper este ciclo de baja calidad de
la educación y retribuciones limitadas del mercado laboral

requerirá esfuerzos coordinados para estimular la oferta, la demanda y el uso

de competencias en la fuerza laboral.
Desigualdades en el acceso y el aprendizaje

Colombia ha implementado una variedad de iniciativas para enfrentar
las disparidades en cuanto a aprendizaje y acceso a la educación. Las
políticas de EIAIPI han buscado incrementar la participación y mejorar el
desempeño escolar de los estudiantes vulnerables y en condiciones de
pobreza. Desde el año 2012, la educación ha sido gratuita desde transición
hasta terminar la educación media, aunque persisten los costos indirectos,
como el transporte y los materiales para el aprendizaje. La selección
temprana por parte de los estudiantes entre dos caminos distintos —
académico o prevocacional— puede dificultar los esfuerzos de equidad, pero
Colombia ofrece educación integral hasta terminar la educación básica
secundaria a la edad de 15 años y diploma de bachiller, ya sea académico o
técnico, el cual permite ingresar a la educación superior. Las políticas de
financiación, como las transferencias monetarias condicionadas y los
créditos para educación superior, han aumentado la equidad. El gobierno,
además de enfocarse en los niños provenientes de comunidades en
condiciones de pobreza, ha introducido medidas adaptadas para satisfacer las
necesidades de otros grupos vulnerables, como las comunidades étnicas, los
niños con necesidades educativas especiales, las personas afectadas por la
violencia y las poblaciones rurales. Los modelos educativos flexibles, la
educación étnica, la alimentación y el transporte escolar han contribuido a
llegar a los grupos menos favorecidos. Sin embargo, el origen
socioeconómico, la ubicación geográfica, la etnia y el género aún
condicionan en gran medida las oportunidades educativas de los niños
colombianos.
La desigualdad social ha contribuido a profundizar las disparidades en
el acceso a la educación y el cumplimiento de logros en Colombia. Según
la Encuesta Demográfica y de Salud de Colombia 2009-2010, un estudiante
del nivel socioeconómico más bajo (estrato 1) 6 tiene una esperanza de
vida escolar de 6 años, es decir, la mitad en comparación con un niño del
nivel socioeconómico más alto (estrato 6), y es mucho más probable que esté
fuera del sistema escolar (García Villegas et al., 2013; UNESCO- UIS,
2015). Las evaluaciones nacionales e internacionales indican que el origen
socioeconómico es un factor determinante del desempeño escolar en
Colombia (Barrera, 2014; García Villegas et al., 2013). Los resultados de las
pruebas PISA 2012 muestran que Colombia tiene uno de los porcentajes más
bajos de estudiantes resilientes en comparación con los países de la OCDE y
latinoamericanos, lo que significa que pocos niños desfavorecidos superan
su origen para alcanzar resultados altos (OCDE, 2013c y Figura 1.5). Solo el
9% de los jóvenes desfavorecidos entre los 17 y 21 años de edad está
matriculado

en instituciones de educación superior, en comparación con el 62% de los

jóvenes privilegiados (ECV, 2012 en el DNP, 2015). Una evaluación de los
resultados de las pruebas SABER indica que el origen socioeconómico y el
nivel educativo de los padres de familia tiene un efecto determinante en los
logros de los estudiantes en Colombia (Barrera, 2014; García Villegas et al.,
2013; ICFES, 2012).
Figura 1.5 Proporción de estudiantes resilientes en los países de América Latina y de la
OCDE (2012)
20
Porcentaje de estudiantes resilientes
15
10
Notas: un estudiante es clasificado como resiliente cuando se encuentra en el 25% inferior del índice de Corea Japón Suiza Estonia
estatus económico, social y cultural (ESCS) del Programa Internacional para la Evaluación de
Estudiantes (PISA) en el país de la evaluación y su desempeño se encuentra en el 25% superior de los
estudiantes de todos los países, después de tener en cuenta el estatus socioeconómico. los países que no
pertenecen a la OCDE se muestran en azul.
Fuente: OCDE (2013c), PISA 2012 Results: Excellence through Equity (Volume II): Giving Every
Student
the Chance to Succeed, PISA, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264201132-en.
La desigualdad socioeconómica en Colombia también es evidente en

las diferencias existentes entre las instituciones educativas. La evidencia en
Bernal (2014) indica que el 61% de los niños de familias privilegiadas (en el
quintil superior) asisten a educación privada en la primera infancia (jardín
preescolar) en comparación con el 2% de las familias menos favorecidas.

Las familias de niveles socioeconómicos más altos suelen tener mayores

tasas de participación en la educación en la primera infancia dirigida a los
niños de tres a cinco años (Bernal, 2014). Los estudiantes menos favorecidos
también suelen asistir a escuelas y colegios en desventaja, los cuales a
menudo no cuentan con recursos humanos ni financieros (OCDE, 2011). La
evidencia proveniente de un análisis de las pruebas SABER indica que el
nivel socioeconómico de las instituciones educativas explica en gran parte
la diferencia en cuanto a los logros, sugiriendo que hay una alta tasa de
segregación entre escuelas y colegios con base en el nivel socioeconómico
de los estudiantes (Duarte et al., Barrera, 2014). Los resultados de las
pruebas PISA 2012 también indican que, después de tener en cuenta el
contexto socioeconómico de las escuelas y colegios, no hubo diferencias
significativas en el desempeño de los estudiantes que asisten a escuelas o
colegios públicos o privados, lo que sugiere que el contexto socioeconómico
donde se ubica la institución educativa puede afectar negativamente el
desempeño de los estudiantes (OCDE, 2013b).
En las zonas rurales, las personas suelen tener menos acceso a las
oportunidades educativas y menos logros académicos que sus pares de
zonas urbanas (Figura 1.6). Los colombianos que viven en zonas rurales
tienen múltiples desventajas, como mayores índices de pobreza (43% en
comparación con el 27% en zonas urbanas), desnutrición, embarazo de
adolescentes y violencia, sumado a una infraestructura insuficiente (CIPI,
2013). La mayoría de los indígenas y afrocolombianos vive en zonas rurales,
y enfrenta barreras adicionales para acceder a la educación (Barrera, 2014).
La participación en educación es, en promedio, inferior en municipios y
departamentos rurales que en zonas más urbanizadas, en particular en los
niveles de EIAIPI y educación media (MEN, 2015a; DNP, 2015; García
Villegas et al., 2013; Bernal, 2014; OAS, 2010). En 2013, el número de años
promedio de escolaridad, entre las poblaciones rurales de 15 años de edad
y más, era de 5,47 años solamente, comparado con 9,36 en zonas urbanas
(MEN, 2015a). En cuanto a la educación superior, varios departamentos
rurales (Amazonas, Arauca, Guainía, Guaviare, Huila, Putumayo, San
Andrés, Vichada y Vaupés) tuvieron índices brutos de matriculados
inferiores al 20%, mientras que los departamentos más urbanizados como
Quindío y Santander, tuvieron índices cercanos al 60% (MEN, 2015a).
En Colombia, los estudiantes con necesidades educativas especiales
tienen índices de participación inferiores, aunque no se cuenta con datos de
calidad (MEN, 2012). Según los datos del MEN, en 2014, 119.060
estudiantes diagnosticados con necesidades educativas especiales fueron
matriculados en educación básica. Aun así, los datos del censo del 2005
indican que había
426.425 menores de 17 años con alguna forma de discapacidad en
Colombia, lo que sugiere que muchos no están estudiando y que se debería
mejorar la recopilación de datos para garantizar que estos estudiantes sean
identificados

y se les brinde apoyo (MEN, 2012). Se han elaborado lineamientos para

mejorar el apoyo a los niños y jóvenes con necesidades especiales, y el
MEN asigna fondos adicionales para instituciones educativas con el fin
de cofinanciar el costo de prestación de servicios educativos a estudiantes
discapacitados o con talentos o capacidades excepcionales (MEN, 2015a).
Contar con mejores datos contribuiría a que estas políticas fueran más
eficaces.
Figura 1.6 Disparidades regionales en Colombia según las pruebas SABER 11 (2013)
Muy bajo Bajo Promedio Alto Muy alto
100
Porcentaje de estudiantes
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Chocó Guainía Vaupés Amazonas Magdalena
Fuente: DNP (2015), Bases Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018, Departamento Nacional de
Planeación, Bogotá, https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de-Desarrollo/Paginas/Que-es-el-Plan-
Nacional-de-Desarrollo.aspx, Gráfico IV-2, página 62.
En varios indicadores, los hombres suelen obtener mejores resultados

que las mujeres en Colombia, y estas disparidades son más marcadas que en
la mayoría de países de la OCDE. Los niños superaron por mucho a las
niñas en las evaluaciones de matemáticas y ciencias de las pruebas PISA
2012, con una de las diferencias más marcadas entre los países de la OCDE:
25 puntos de diferencia en matemáticas y 18 en ciencias, en comparación
con los promedios de la OCDE de 11 puntos y 1 punto, respectivamente.
Esta gran

diferencia puede deberse, en parte, al hecho de que a los 15 años, los niños
con mal desempeño tienen más probabilidad de haber dejado los estudios
que las niñas. En la evaluación de lectura, las niñas superaron a los niños en
19 puntos, mientras que en los países de la OCDE la diferencia promedio fue
del doble, de 38 puntos (OCDE, 2014b). Los índices de nivel de estudios
alcanzados en educación superior entre las mujeres de 25 a 34 años fueron
del 29%, superior a los hombres, con una tasa del 23%, pero los dos
estuvieron por debajo del promedio de la OCDE del 46% y 35%,
respectivamente. Sin embargo, las colombianas entre 25 y 34 años enfrentan
tasas de desempleo muy superiores (13%) a las del promedio de la OCDE
(8%) y a las de los colombianos del mismo grupo etario (8%, promedio
de la OCDE del 7%) (OCDE, 2015b). Las jóvenes entre los 15 y 29 años de
edad también tienen más probabilidad de ser excluidas de la oferta
educativa, laboral y de formación que sus homólogas en otros países de
la OCDE (31%, en comparación con el promedio de la OCDE del 18%)
(OCDE, 2015b). Reducir la desigualdad de género en la educación y en el
mercado laboral debe hacerse sincronizadamente si Colombia quiere ampliar
su grupo de talentos y lograr un crecimiento más incluyente.
Aspectos transversales del sistema educativo colombiano

La educación es uno de los tres pilares fundamentales del Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018. El PND, centrado en el mejoramiento del
desempeño de los estudiantes y en la reducción de las brechas en equidad,
establece prioridades claras para cada nivel educativo (Cuadro 1.1) y metas
globales para que Colombia sea el país mejor educado de América Latina
antes del año 2025 (DNP, 2015). Entre sus políticas destacadas están la
introducción de la jornada única, un impulso a la excelencia de los docentes
y la reestructuración del sistema de educación superior. Los siguientes
capítulos analizarán más a fondo estas prioridades de la política. Esta
sección se enfoca en tres factores a nivel de sistema, que serán
fundamentales para cumplir los objetivos educativos de Colombia: 1) dirigir
un sistema educativo complejo y descentralizado; 2) garantizar la
financiación adecuada y efectiva para la educación; y 3) usar la información
para mejorar todo el sistema.
Cuadro 1.1. Establecimiento de prioridades del sistema educativo (2014-2018)

El Plan Nacional de Desarrollo de Colombia 2014-2018: Todos por un Nuevo País (PND),
establece la meta para el nuevo período presidencial y para el gobierno. La educación es uno
de los tres pilares clave del desarrollo económico y social, junto con la paz y la equidad. El
PND establece varios objetivos y estrategias para mejorar el acceso, la calidad y la
pertinencia de la educación en todos los niveles, con la visión fundamental de transformar a
Colombia en el país mejor educado de América Latina en el año 2025. Los objetivos clave
incluyen:

Cuadro 1.1. Establecimiento de prioridades del sistema educativo (2014-2018)

(Continuación)
• Fortalecer la atención integral y educación de la primera infancia (EIAIPI)
garantizando la sostenibilidad jurídica de la actual estrategia De Cero a Siempre,
mejorar la calidad del personal y del sistema de monitoreo, y ampliar el programa de
transferencias monetarias condicionadas Más Familias en Acción.
• Mejorar la calidad de la educación primaria y secundaria, enfocándose en los distintos
componentes de la excelencia docente como el programa “Todos a Aprender”, 2012,
ampliando la implementación de la jornada única y reformando el Sistema General de
Participaciones (SGP), con el fin de incrementar la equidad y la eficacia de la
asignación de recursos.
• Aumentar el acceso y la participación en la educación a través del rediseño de la
educación media, el mejoramiento de la educación en zonas rurales, y la
implementación del programa de alimentación escolar.
• Desarrollar el acceso a y la calidad en la educación superior, y su pertinencia, a
través de una variedad de estrategias, entre ellas la creación de un sistema nacional
de cualificaciones, un sistema nacional de acumulación y transferencia de créditos
(SNATC), y el mejoramiento de la fuerza laboral docente de la educación superior.
• Disminuir la tasa de analfabetismo, enfocándose en el sistema de educación indígena,
mejorando el sistema de educación bilingüe y reforzando el apoyo para los mejores
estudiantes.
El PND incluye indicadores para hacerle seguimiento, evaluar y valorar los objetivos clave
establecidos. La mayoría de los objetivos tiene varios indicadores para medir el progreso.
Con base en estos objetivos, el MEN desarrollará su estrategia decenal de educación con
objetivos que serán ejecutados por las secretarías locales de educación.
Fuente: DNP (2015), Bases Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018, Departamento Nacional de
Planeación, Bogotá.
Dirigir un sistema educativo complejo y descentralizado

La gestión se refiere a las estructuras, instituciones y dinámicas
mediante las cuales se define e implementa la política. La gestión de la
educación es particularmente compleja en Colombia, debido a la gran
cantidad de instituciones involucradas y a la forma irregular en que la
descentralización ha ocurrido en el sector. La responsabilidad del sistema
educativo es compartida entre el Ministerio de Educación Nacional (MEN) y
las Entidades Territoriales Certificadas (ETC) (véase abajo), aunque otras
instituciones desempeñan un papel importante en la prestación de la
educación, generando retos en términos de coherencia normativa y rendición
de cuentas. En algunas regiones de Colombia, la descentralización ha creado
oportunidades para la innovación

y el liderazgo, y ha permitido mayor capacidad de respuesta a las

necesidades locales. Sin embargo, no todas las zonas del país se han
beneficiado por igual. Los departamentos y los municipios más pobres a
menudo no cuentan con la orientación, la capacidad y el apoyo para
proporcionar una educación de manera efectiva. El gobierno central aún
cumple un papel fundamental en el establecimiento de los objetivos
normativos para el sector, pero no tiene los mecanismos adecuados para
dirigir los organismos regionales y garantizar que se responda por los
resultados. Si bien la descentralización puede haber facilitado el aumento del
número de matriculados, la falta de estándares comunes supone un reto para
mejorar la calidad de la educación (Melo, 2005). Estas desconexiones y
desfases suponen retos significativos para la reforma a la educación en el
país. Si bien no hay una manera correcta para dirigir los sistemas
educativos, la evidencia indica que las disposiciones de gestión son más
eficaces cuando son coherentes y acordes, y cuando se cuenta con sistemas
de apoyo y de rendición de cuentas adecuados para garantizar que los
distintos niveles y actores trabajen mancomunadamente hacia los mismos
objetivos (OCDE, 2015c).
Garantizar la coherencia institucional y un liderazgo claro

El MEN es el principal organismo responsable de la educación en
Colombia y su mandato abarca todo el sector, desde preescolar hasta la
educación superior. De conformidad con el Decreto 5012 del 2009, el MEN
determina los criterios y las políticas nacionales, define los estándares,
garantiza y protege el derecho de acceso a la educación, formula directivas,
apoya a los territorios e inspecciona y evalúa la calidad del sistema
educativo. El MEN tiene dos viceministerios; uno encargado de la
preprimaria/EIAIPI, la educación básica (primaria y básica secundaria) y la
educación media; y el otro, encargado de la educación superior. En cada
viceministerio, los departamentos encargados de cada nivel educativo
dirigen y planifican la política educativa.
Muchos otros organismos también ayudan a determinar la política
educativa en Colombia, entre ellos, la oficina de la presidencia, otros
ministerios, diversas comisiones multisectoriales y múltiples entidades,
institutos y consejos (Anexo 1.A2). Aunque esta complejidad institucional es
una característica común de los sistemas educativos de todos los países
(OCDE, 2015c; Cerna, 2014a), lo que llama la atención en Colombia es el
papel decisivo y ampliamente autónomo de estos otros organismos en
algunos niveles educativos (Figura 1.7). Aunque el MEN define la política
nacional de EIAIPI, la entidad principal encargada de implementarla es el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el organismo nacional
responsable de los menores de cinco años. El ICBF es en gran medida
responsable de regular sus propias instituciones y la coordinación con el
ministerio y las

secretarías locales de educación es limitada. En el nivel de educación

superior, el MEN es el encargado de establecer las políticas nacionales y de
promover, supervisar e inspeccionar las instituciones de educación superior
(IES) públicas y privadas. Sin embargo, la Constitución de 1991 les concede
a las IES autonomía de amplio alcance y el MEN tiene pocos mecanismos
para asegurarse de que sus políticas son implementadas. Además, el SENA,
que opera bajo el Ministerio de Trabajo, es el encargado de ofrecer e
implementar opciones de formación y educación técnica, y educación y
formación no formal (conocida como educación para el trabajo y el
desarrollo humano). EL SENA provee el 70% de la educación técnica y
tecnológica en el nivel de educación superior y está desempeñando un papel
cada vez mayor en la educación media. El SENA administra sus fondos
propios y decide su propia política y reglamentación (Saavedra y Medina,
2012).
Figura 1.7 Estructura colombiana de gestión en todos los niveles educativos
Educación Inicial y Atención Educación Educación

Integral preescolar, superior
a la Primera Infancia primaria y
secundaria
ICBF
MEN MEN SENA
Proveedores del Entidades

servicio Territoriales Instituciones de
Certificadas Educación Superior
Instituciones de Municipios no
EIAIPI certificados
Instituciones
educativas
Nota: véanse en el Anexo 1.A2 detalles adicionales de los actores de la gestión.

Fuente: actualizado de Piñeros, L., B. Caro Acero y L. Villa Arcila (2013), “Diagnóstico de los sistemas
de información de la educación inicial, básica, media y superior”, ESOCEC, julio del 2013.
Esta amplitud de compromiso y grado de autonomía puede ser una

ventaja. La mayoría de países tienen varias instituciones involucradas en la
EIAIPI y en la FEV, y no hay duda de que en Colombia el ICBF y el SENA
han incrementado los recursos para educación, han mejorado la capacidad
para prestar el servicio y han habilitado servicios para satisfacer mejor las
diversas necesidades de las distintas poblaciones. También hay razones
históricas y políticas que explican la independencia de la educación superior
en Colombia, y como en muchos otros países latinoamericanos, es
importante

entenderlas. Estas ventajas, y los posibles retos derivados de las mismas,

serán analizados más a fondo en los capítulos posteriores. Lo que es
importante destacar desde la perspectiva del sistema en conjunto es hasta
qué punto está fragmentado el liderazgo en todo el sector educativo. En
Colombia, el MEN tiene medios limitados para influir en la reforma más allá
de la educación básica. Esto dificulta efectuar mejoras a nivel de sistema y
crear caminos consistentes para el aprendizaje desde la primera infancia
hasta la educación superior. Esto crea brechas en la rendición de cuentas y en
la recopilación y vigilancia de los datos. La existencia de distintas
instituciones con fondos y presupuestos independientes también crea
deficiencias y dificulta aunar recursos y capacidades, y a su vez evitar
duplicaciones. Las complejidades del gobierno central pueden magnificarse
en los gobiernos locales y a nivel escolar, donde la capacidad para coordinar
múltiples actores a menudo es insuficiente (OCDE, 2013a).
Las reformas educativas con las cuales Colombia se ha comprometido
requerirán un liderazgo claro y una gran coordinación en todo el sector.
Actualmente, esto será difícil debido a la falta de claridad con respecto a
los roles y responsabilidades de importantes instituciones involucradas en la
prestación de la educación.
Garantizar una descentralización efectiva

Hay una tendencia creciente hacia la descentralización de la educación
en los países miembros de la OCDE. La experiencia internacional sugiere
que el proceso de descentralización puede mejorar la capacidad de respuesta
local, estimular la creatividad en el uso de recursos, promover la innovación
y crear incentivos para mejorar la calidad (Waslander, Pater y van der Weide,
2010 en OCDE, 2012a). Sin embargo, la gestión descentralizada solamente
es efectiva cuando se cuenta con capacidades, medidas de coordinación y
mecanismos de rendición de cuentas adecuados (OCDE, próximo a
publicarse). Sin estas condiciones, la descentralización puede profundizar la
desigualdad y dificultar más el mejoramiento de la calidad.
Colombia fue uno de los primeros países en América Latina en empezar
a descentralizar su sistema educativo y es el estado unitario más
descentralizado de la región. El proceso fue rápido y de amplio alcance, pero
aún está incompleto. La Constitución de 1991 y la Ley General de
Educación de 1994 allanaron el camino para traspasar las responsabilidades
a los departamentos y municipios, entre las cuales se incluyen garantizar los
servicios educativos desde preprimaria hasta secundaria, administrar el
personal educativo y los fondos educativos y supervisar a las instituciones
privadas (Cortés, 2010). La Ley General de Educación también les dio a las
escuelas y colegios una autonomía considerable en lo que respecta al
currículo y a la evaluación. La Ley 715 del 2001 dejó más claras las
responsabilidades de cada nivel de gobierno y reformó el sistema de
asignación de recursos para la educación,

con el fin de ajustar mejor la financiación con las necesidades de las

autoridades regionales.
La descentralización ha sido gestionada mediante un proceso de
certificación, por medio del cual todos los departamentos,
independientemente de su capacidad, y cualquier distrito o municipio que
cumpla unos criterios específicos, reciben el estatus de Entidades
Territoriales Certificadas (ETC). La certificación depende de varios factores,
como los recursos físicos y financieros adecuados, un sistema de
información básico y la capacidad para manejar la profesión docente. Hasta
el año 2015, había 95 ETC, cada una dirigida por una Secretaría de
Educación y regida por un Plan de Desarrollo para la Prestación del Servicio
Educativo (PED). Las ETC se encargan de definir e implementar la política
educativa, vigilar la calidad y la prestación de la educación en todas las
escuelas y los colegios públicos y privados, y de apoyar a los municipios que
no están certificados.
Este sistema ha permitido que las ETC que cuentan con la capacidad y
los fondos innoven y mejoren el desempeño (García Jaramillo et al., 2014).
La descentralización ha sido un factor positivo en el incremento de las tasas
de matriculados, en particular, en las regiones donde la demanda local por
la reforma educativa es alta (Faguet y Sánchez, 2008). La descentralización
también les ha permitido a los municipios recurrir a la educación privada
subsidiada para ampliar la prestación de la educación (Cortés, 2010). Varios
departamentos y territorios, como Bogotá, Medellín y Manizales, se han
beneficiado de esta mayor autonomía tanto para ampliar el acceso como para
elevar los estándares (Cuadro 1.2). Sin embargo, la mayoría de las ETC,
especialmente aquellas ubicadas en zonas rurales, no cuentan con la
capacidad financiera ni humana para manejar efectivamente su sistema
escolar e impulsar las mejoras.
La capacidad de los gobiernos locales certificados en Colombia para
llevar a cabo sus funciones varía considerablemente (Banco Mundial, 2014;
García Jaramillo et al., 2014). El MEN ha identificado 48 ETC que no
cuentan con esta capacidad de acuerdo con varios indicadores como el
número de matriculados, la calidad y la gestión (MEN, 2015c). Muchos
municipios no cuentan con los recursos humanos, financieros ni técnicos
para garantizar la calidad de las escuelas o colegios bajo su responsabilidad.
En casos extremos, como Chocó, el MEN ha relevado a las ETC que no han
podido hacer una gestión efectiva (Cortés, 2010; MEN, 2015c). La
capacidad normalmente es mínima en aquellas regiones donde las
necesidades educativas son mayores, como las áreas remotas y aisladas y
aquellas afectadas por el conflicto, con la consecuencia de que la
descentralización ha acentuado la desigualdad. Esto fue evidente en la visita
de revisión, en la cual el equipo observó que los municipios urbanos más
grandes tenían alianzas y estrategias relativamente sofisticadas y
prometedoras, y que estas fueron menos evidentes en las áreas más pobres.

Cuadro 1.2. Transformar la educación a través de una descentralización efectiva

El departamento de Antioquia es una región de Colombia ubicada hacia el occidente de
Bogotá. Su capital es Medellín, la segunda ciudad más grande de Colombia. Tanto Antioquia
como Medellín tienen su propia estructura de gestión y manejan su sistema educativo de
manera independiente. En comparación con otras regiones, Antioquia y Medellín tienen
estructuras de gestión sólidas, economías grandes, alianzas público-privadas y niveles altos
de capital humano (DNP, 2015; Cortés, 2010). En el 2012, las tasas de matriculados en
educación básica y media estuvieron por encima del promedio nacional (MEN, 2015b). Los
resultados de las pruebas SABER en el año 2014 muestran resultados positivos, con una
disminución del porcentaje de estudiantes con bajo desempeño y un incremento de
estudiantes con excelente desempeño. Sin embargo, como en otras regiones, la participación
académica y el desempeño varían, especialmente en zonas de la región con altos niveles de
comunidades marginadas.
La descentralización ha permitido que las secretarías de educación de las ETC implementen
iniciativas que han servido de ejemplo para la estrategia nacional. La evidencia internacional
indica que las regiones con buena capacidad pueden experimentar con políticas e iniciativas
(Cerna, 2014b). Por ejemplo, antes de la iniciativa nacional sobre los contratos públicos para
ubicar alumnos en colegios privados, Antioquia ya había implementado una estrategia para
subsidiar la escolarización privada de niños de escuelas y colegios públicos en su esfuerzo
por incrementar el número de matriculados (Cortés, 2010). Medellín también ha sido capaz
de impulsar políticas exitosas y continuarlas a pesar de los cambios políticos. Por ejemplo,
presentó políticas como Buen Comienzo, que sirvió como ejemplo para la estrategia nacional
De Cero a Siempre.
El MEN ha puesto de su parte para fortalecer la capacidad de las ETC

y sus secretarías de educación mediante varios mecanismos de apoyo. El
Proyecto de Modernización de las Secretarías de Educación fue introducido
en el 2004 para brindar apoyo diferenciado, con el fin de satisfacer
necesidades administrativas y contextuales específicas de las ETC (MEN,
2015c). De acuerdo con el proyecto, se elaboraron planes de soporte técnico
para ayudar a los territorios con menos capacidades, y se estableció un
equipo de asesores, entre ellos, las secretarías de educación anteriores, para
orientar la implementación (MEN, 2015c). No obstante, el proyecto fue
descontinuado en el 2014 y una reciente evaluación de los modelos
educativos flexibles indicó que solo la mitad de las ETC colaboró con el
MEN en la implementación de la política, lo que sugiere que las relaciones
entre los gobiernos locales y el gobierno central aún son insuficientes
(Econometría/ SEI, 2014).
Una prioridad central del PND 2014-2018 es eliminar las discrepancias
entre los gobiernos regionales y locales (DNP, 2015). El Departamento
Nacional de Planeación (DNP) está diseñando un enfoque diferenciado,
basado en una cuidadosa evaluación de las competencias institucionales de

los municipios y enfocado en apoyar a aquellos donde la capacidad es menor

(OCDE, próximo a publicarse). Los nuevos programas educativos, como la
jornada única, también incluyen disposiciones explícitas para el desarrollo
de capacidades y asistencia técnica (DNP, 2015). Además, el MEN ofrece
capacitación para ayudarles a las ETC con menos capacidades a solicitar
subvenciones nacionales y participar en los nuevos esquemas competitivos
de financiación que buscan incentivar el mejoramiento de la calidad, aunque
probablemente se necesite más apoyo para garantizar que los mecanismos de
financiación basados en los resultados no dejen a los departamentos menos
desarrollados mucho más rezagados (véase el Capítulo 3).
Será importante para Colombia continuar con estos esfuerzos si desea
mejorar los estándares de desempeño en todo el país y garantizar una mayor
equidad en cuanto a las oportunidades de aprendizaje. Es importante contar
con mecanismos con una excelente coordinación en las estructuras de
gobierno descentralizadas, tanto para garantizar la coherencia y congruencia
entre los actores como para apoyar el desarrollo de las capacidades (Charbit,
2011; OCDE, próximo a publicarse). El aprendizaje puede ser un poderoso
catalizador para mejorar, y hay espacio para que el MEN desempeñe un
papel más determinante en la facilitación de intercambios de conocimientos
entre las ETC. El MEN normalmente reúne a las secretarías de educación
para debatir sobre la implementación de la política; estas reuniones podrían
estructurarse para compartir de manera más sistemática las buenas políticas
y prácticas. Varios países de la OCDE con sistemas educativos
descentralizados, como Canadá, Alemania y Suiza, han recurrido a consejos
nacionales de las secretarías de educación para crear una visión colectiva
de la reforma y estimular el intercambio de conocimientos (OCDE,
2015c). También han creado plataformas en colaboración para fortalecer la
capacidad local. En Alemania, por ejemplo, el programa «Aprender
Localmente» (Lernen vor Ort) ha contribuido al desarrollo de redes para
fortalecer la capacidad del gobierno local en aspectos como la vigilancia, la
gestión y la consultoría en la educación. La descentralización será una
fuerza efectiva para mejorar solamente si el MEN tiene la información
adecuada para identificar y vigilar a las ETC, y si éstas y los gobiernos
locales tienen la capacidad para impulsar el cambio y apoyar efectivamente a
las escuelas y colegios y a sus rectores.
Crear una visión compartida a largo plazo

Para que la descentralización sea efectiva, se requiere una visión
común para todos los actores nacionales y los niveles de gobierno. Esto es
particularmente importante cuando se gestiona el mejoramiento en un
sistema complejo, donde es necesario reunir una gran variedad de
instituciones y actores de distintos niveles en pos de metas comunes de
reforma (Hargreaves y Shirley, 2011; Fullan, 2011). Crear una visión
común requiere tener

metas claras acordadas entre todos y comunicadas de manera efectiva. Las

plataformas para el diálogo, donde distintas partes interesadas puedan
reunirse a discutir los objetivos de la política, también son importantes para
garantizar una mayor pertenencia con la reforma y una implementación
coherente.
La elevación de la educación como prioridad presidencial, y la ambición
predominante de convertir a Colombia en el país mejor educado de América
Latina antes del 2025, constituyen bases sólidas para crear una visión común
de la reforma en el país. El PND 2014-2018 define un conjunto de
prioridades estratégicas, con metas cuantificables a mediano plazo, además
de objetivos de cambios a más largo plazo en todos los niveles educativos,
los cuales están siendo desarrollados más en este momento en un Plan
Sectorial para la Educación con una duración de 4 años. En el sector
educativo es importante planificar a largo plazo, donde se necesita tiempo
para que el cambio surta efecto y las grandes reformas, como la introducción
de un nuevo currículo, necesitan una planificación y consultoría cuidadosas.
En Colombia, este horizonte temporal más largo está respaldado por un Plan
Decenal de Educación, del cual se debe elaborar una nueva versión para el
periodo 2016-2026.
Colombia ha realizado esfuerzos en el fortalecimiento del diálogo
nacional sobre la reforma. Las prioridades presentadas en el PND han
sido desarrolladas a través de consultas con autoridades regionales y una
gran variedad de partes interesadas, incluida la Federación Colombiana de
Educadores (FECODE) y el sector privado. El Consejo Nacional de Política
Económica y Social (CONPES), dirigido por el Departamento de Planeación
Social, provee una plataforma adicional para consultas multisectoriales sobre
aspectos clave de la educación y otras áreas de la política. A nivel de
educación superior, el Consejo Nacional de Educación Superior, un
organismo asesor del MEN, ha facilitado un debate de base amplia sobre el
futuro de la educación superior, del que ha surgido una visión compartida a
largo plazo para el sector, la cual se describe detalladamente en el Acuerdo
sobre la Educación Superior 2034 (CESU, 2015) (véase el Capítulo 5). Un
proceso de consulta similar documentó la elaboración de la estrategia De
Cero a Siempre creada para la educación en la primera infancia. Este
enfoque incluyente es importante para crear un marco común de las
prioridades estratégicas. El reto es mantener este impulso de colaboración
en la etapa crítica de implementación de las reformas.
Involucrar a las secretarías de educación para respaldar una agenda
común para el cambio será esencial para desarrollar satisfactoriamente la
reforma en Colombia. En las estructuras de gestión multinivel como las de
Colombia, una coordinación estrecha entre las autoridades nacionales y
locales es esencial para realizar una implementación efectiva (Charbit,
2011). El principal instrumento de ajuste de la política en Colombia son los
Planes de Desarrollo

para la Prestación del Servicio Educativo (PED) de las ETC, lo que permite
que se les exija a todas las secretarías de educación explicar detalladamente
cómo van a mejorar el sistema educativo conforme a los objetivos
nacionales. En el caso de los programas prioritarios, como la jornada única,
el MEN está estableciendo acuerdos independientes con las secretarías de
educación para garantizar un marco común con respecto a las metas y la
rendición de cuentas por los resultados. El MEN también ha introducido
incentivos financieros para estimular a los gobiernos locales a darle más
prioridad a la educación. Este compromiso proactivo es importante, puesto
que la experiencia con otras iniciativas nacionales, como la estrategia De
Cero a Siempre, da a entender que el escepticismo y la resistencia a nivel
local han obstaculizado la reforma (Bernal, 2014; CIPI, 2013) (véase el
Capítulo 2).
Un diálogo permanente entre el MEN y las secretarías de educación es
vital para cimentar las relaciones y la confianza necesarias para realizar una
reforma exitosa. Las secretarías de educación también necesitan asumir un
enfoque proactivo para conseguir el apoyo político para la educación en los
municipios a su cargo, especialmente en zonas rurales extensas, donde los
sistemas escolares están muy dispersos. Antioquia, el segundo departamento
más grande de Colombia, ha involucrado a los alcaldes locales como pilar
central de su campaña para hacer del departamento el mejor educado
de Colombia. Este liderazgo local es esencial para desarrollar la visión
estratégica del gobierno en las aulas de clase colombianas.
La evidencia internacional muestra que la reforma es más exitosa
cuando todos los niveles de la sociedad están involucrados (OCDE, 2015c).
Hacer partícipes a las familias y comunidades, los sindicatos de maestros, las
organizaciones no gubernamentales (ONG) y el gremio empresarial es
crucial para alcanzar un mejoramiento continuo. Las regiones que han
avanzado en las reformas educativas, como Manizales y Bogotá, han
invertido en la creación de alianzas y un movimiento social para el cambio.
El MEN ha buscado generar dicho compromiso a nivel nacional creando el
Día de la Excelencia Educativa - Día E; cada año, durante un día específico,
todos los colombianos serán llamados a reflexionar sobre la calidad de la
educación y su importancia para las personas y para el desarrollo nacional.
La introducción de un Índice Sintético de Calidad Educativa para cada
centro educativo también busca movilizar la demanda pública de
mejoramiento. Sin embargo, como sugieren los capítulos posteriores de este
informe, se necesitan más esfuerzos para comprometer a la sociedad civil, en
particular, a los padres de familia y a las comunidades, en el proceso de
reforma educativa. Los países miembros de la OCDE han desarrollado
varios vehículos para estimular esta clase de compromiso. El ejemplo de la
Estrategia Éxito/Aprendizaje del Estudiante hasta los 18 años, en Ontario,
Canadá, enseña cómo un gobierno puede movilizar una gran cantidad de
partes interesadas para respaldar metas

comunes y evidencia resultados positivos en el desempeño de los estudiantes

(Cerna, 2014b).
Crear una visión común de la educación puede ayudar a proteger la
reforma a largo plazo y evitar cambios innecesarios de rumbo cuando se
posesione un nuevo gobierno. Colombia se ha embarcado en una travesía
ambiciosa de mejoramiento que se extiende hasta el 2025. Es importante que
se mantenga el curso. La revisión del Plan Decenal de Educación 2006-2016
será una oportunidad para incorporar los objetivos dispuestos en el PND en
una estrategia a más largo plazo y garantizar el apoyo político y financiero
sostenido para las reformas necesarias de amplio alcance.
Garantizar una financiación adecuada y efectiva para la educación

Colombia afronta múltiples necesidades de financiación en un
momento de desaceleración del crecimiento económico. En comparación
con la mayoría de países de la OCDE, pero en común con otras economías
emergentes, Colombia aún necesita financiar una considerable ampliación
de las matrículas, en particular, en los niveles de preescolar y posteriores a
la primaria. Simultáneamente, se necesitan más recursos para financiar las
mejoras en la calidad de la enseñanza y el aprendizaje. Colombia también
debe buscar la manera de reducir los altos índices de desigualdad tanto para
el acceso como para la calidad en comparación tanto con los países
miembros de la OCDE como con muchos otros países de América Latina.
Para satisfacer estas demandas se requerirán niveles adecuados de
financiación pública para la educación, mayor eficacia y efectividad en el
uso de los recursos y coherencia entre las políticas, con el fin de garantizar
que el impulso para la excelencia no acentúe las desigualdades y que las
mejoras en acceso y calidad se fortalezcan mutuamente. La experiencia
internacional muestra que con las políticas adecuadas, los países pueden
progresar en los dos frentes y alcanzar retribuciones altas de sus sociedades
y sus economías.
Movilizar los fondos adecuados para la educación

A pesar del incremento de la inversión en los últimos años, la
financiación pública para la educación en Colombia está por debajo de otras
economías emergentes de América Latina y el gasto per cápita está muy por
debajo del promedio de la OCDE. Continuar con la expansión de la base de
recursos públicos para la educación, así como emplear fondos adicionales y
mejorar la efectividad del uso de los recursos, será importante si Colombia
desea alcanzar sus ambiciosas metas educativas.
Colombia destina una parte considerable y creciente de recursos
nacionales a la educación. En el 2011, el gasto total (público y privado) en

todos los niveles educativos ascendió al 6,7% del PIB, una cifra ligeramente
superior al promedio de la OCDE del 6,1% (OCDE, 2014a). Entre 2000 y
2013, el gasto del gobierno en educación aumentó del 3,5% del PIB al 4,9%
(UNESCO-UIS, 2015). Esto ubica a Colombia en un punto medio de la
referencia internacional, entre 4% y 6%, de gasto público en educación en
las economías en desarrollo y emergentes, por encima de Chile (4,5%), pero
por debajo de Costa Rica (6,8%), Brasil (6,3%), y México (5,1%)
(UNESCO-UIS, 2015). En los países de la OCDE, el gasto público
promedio en educación fue del 5% en 2011 (OCDE, 2014a).
Figura 1.8 Gasto público anual en instituciones públicas por estudiante en Colombia y
países seleccionados (2011)
Preescolar Primaria, secundaria y postsecundaria no universitaria Total
Superior
30 000
Gasto Anual por Estudiante (PPA)
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
Colombi Méxic Bras Chil Promedio de la

a o il e OCDE

Fuente: OCDE (2014a), Education at a Glance 2014: OECD Indicators, OECD Publishing, París,
http://dx.doi.org/10.1787/eag-2014-en, Tabla B3.3.
El aumento repentino del gasto privado sugiere que los fondos públicos
no han podido mantener el ritmo de la creciente demanda de educación
en Colombia. Entre 2005 y 2011, el gasto privado aumentó en un 31%,
equivalente al 35% del gasto total en educación, más del doble que el
promedio de la OCDE (16%) y cercano al alto nivel de gasto privado de
Chile (40%) (OCDE, 2014a). Al igual que en Chile, la mayor parte del gasto
privado en Colombia proviene de los hogares y es particularmente alto en
los niveles de preprimaria y educación superior, donde representa el 56% y

46% de todos los recursos (comparado con los promedios de la OCDE del
31% y 19%). Como se muestra en los capítulos posteriores, este alto
volumen de fondos privados influye en las marcadas desigualdades en el
acceso a la educación en la primera infancia y en la educación superior en
Colombia.
Figura 1.9 Gastos por estudiante entre 6 y 15 años de edad y desempeño en matemáticas
en las pruebas PISA (2012)
600
Desempeño en matemáticas en las pruebas PISA 2012
Finlandi
a
550
Nueva Zelanda Corea
Eslovenia
Japón Países
Polonia Canadá Bajos
IrlandaSuiza Bélgica
Alemani Australia
Estonia
a
500 República Austri
Franci
Checa
Eslovaqu a Dinamarca Norueg
ia a Estados Unidos
a
Españ Luxembur
Hungrí Sueci
450 Israel a Reino Unido go
Turquí a Italia Islandia
Portugal
a a
México Chil
Uruguay e
400
Bras
Colombi
il
a
350 Perú
0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000 180 000 200 000
Gastos por estudiante en el 2012

Fuente: OCDE (2013b), PISA 2012 Results: What Makes Schools Successful? (Volumen IV):
Resources, Policies and Practice, PISA, OECD Publishing, París,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264201156-en, Figura IV. 1.8, 2013a.
El gasto público por estudiante en Colombia está muy por debajo del
promedio de la OCDE y del de otras grandes economías emergentes en
América Latina. Esto aplica para todos los niveles, pero en particular,
para la educación media y la educación superior (Figura 1.8). Casi toda la
financiación pública para educación primaria y secundaria es absorbida por
los salarios de los docentes (83% comparado con el promedio de la OCDE
del 63%). Esto deja fondos limitados para invertir en recursos que podrían
mejorar la calidad, como el desarrollo profesional de los docentes y libros de
texto. Asimismo hay escasez de recursos para la renovación y ampliación de
la infraestructura educativa: El 1,7% del gasto se destina a inversión de
capital
—comparado con el 7% en la OCDE (OCDE, 2014a) 7— y en alimentación,
transporte y alojamiento, aspectos que son importantes para llegar a los
estudiantes menos favorecidos de Colombia.

El análisis de la OCDE muestra que la excelencia en educación requiere

mucho más que recursos financieros (OCDE, 2013b). Países como Turquía y
Uruguay tienen gastos totales por estudiante semejantes a los de Colombia,
pero tienen resultados de aprendizaje muchos más altos, lo que indica que
la forma en que son asignados los fondos es tan importante como el nivel
de recursos disponibles. Sin embargo, los datos sugieren que hay un umbral
de gasto por estudiante por debajo del cual es probable que se afecten los
logros (Figura 1.9). En países como Colombia, con un gasto acumulado
inferior a USD 50.000 por estudiante, un gasto más alto en educación está
correlacionado con puntajes más altos de los estudiantes (OCDE, 2013b).
La experiencia de muchos países en vías de desarrollo y emergentes sugiere
que en contextos con niveles altos de pobreza, los gastos adicionales, usados
efectivamente, pueden mejorar los resultados de aprendizaje de los
estudiantes más pobres (UNESCO, 2015).
Colombia se ha comprometido a sostener los fondos para la educación
a pesar de las recientes presiones tributarias por la caída de los precios de
las materias primas en todo el mundo. Los recortes presupuestales han
afectado significativamente muchas áreas de gobierno, pero las prioridades
educativas fijadas en el PND 2014-2018 seguirán teniendo el apoyo en
los niveles previstos. El presupuesto nacional para educación aumentó de
COP 27,3 billones (aproximadamente USD 9.800 millones 8) en 2014 a un
estimado de COP 28.9 billones (aproximadamente USD 10.400 millones)
en 2015, superando el gasto en defensa (COP 28.2 billones o USD 10.100
millones).9 La reserva de fondos para la educación en el presupuesto actual
es una medida bien recibida. El gobierno también está implementando varias
medidas para mejorar la eficiencia del gasto en la educación; una de ellas
es reorganizar las redes escolares (véase el Capítulo 3). Sin embargo, es
poco probable que esto sea suficiente para alcanzar las mejoras educativas
necesarias en Colombia y con las que el gobierno se ha comprometido en el
PND. Se estima que solo la construcción de nuevas aulas de clase, de
acuerdo con la iniciativa de la jornada única, requerirá COP 4.500 millones
(cerca de USD 1,5 millones) antes del 2018.
Se necesitarán medidas adicionales para ampliar la base de financiación
para la educación. Aumentar los ingresos tributarios nacionales representa
un reto estructural considerable para mejorar la prestación de servicios
públicos en Colombia, y este aspecto es examinado con más detalle en la
Encuesta Económica de Colombia de la OCDE (OCDE, 2015a). Otras
políticas también serán importantes para ampliar la base de recursos
públicos para la educación. Los recursos locales son una de las fuentes
importantes de financiación para la educación que menos ha sido explotada
en Colombia, y estimular una mayor inversión local en el sector será
esencial para consolidar el proceso de descentralización. Contar con alianzas
público-privadas más desarrolladas y usar más los modelos innovadores de
financiación también puede ayudar a incrementar la base y el nivel de
fondos disponibles.

Un liderazgo local más fuerte en la financiación de la educación es

esencial si Colombia desea mejorar el acceso, la equidad y la calidad
de la educación. El sistema de financiación actual aún está fuertemente
centralizado, y a muchos gobiernos locales les falta compromiso, capacidad
e incentivos para financiar las mejoras a la educación. La mayoría de los
recursos públicos para la educación en Colombia son transferidos por el
Ministerio de Educación a los departamentos, los municipios y los centros
educativos a través del Sistema General de Participaciones (SGP) que es el
canal principal para redistribuir los fondos de los impuestos nacionales para
apoyar los servicios públicos en todo el país (Figura 1.10). La participación
de la financiación pública asignada a través del SGP ha disminuido en los
últimos años, reduciéndose del 80% en 2002 al 60% en 2013, mientras que
la participación de la financiación pública movilizada por las ETC se ha
incrementado (del 8% al 13%), al igual que la participación de los fondos
distribuidos por el MEN para políticas educativas específicas, como la
educación gratuita (Álvarez et al., próximo a publicarse; MEN, 2015a). No
obstante, el gasto local en educación sigue siendo extremadamente bajo
comparado con los países de la OCDE. En el 2011, el gobierno central
respondía por el 84% de todos los recursos públicos para educación en
Colombia, en comparación con el promedio de la OCDE del 52% (OCDE,
2014a).
Hay una clara necesidad y también una oportunidad, para movilizar
más recursos locales para la educación en Colombia. Los departamentos
y municipios con economías locales sólidas y compromiso político con
la educación, como Antioquia, Barranquilla, Bogotá, Cali, Manizales y
Medellín, han tenido éxito en la asignación de fondos locales considerables
para la educación. Sin embargo, la evidencia sugiere que la mayoría de las
ETC no tienen ni la capacidad fiscal ni la voluntad política para invertir en
educación (Melo, 2005; Sánchez Torres y Pachón, 2013; Galvis, 2014). Para
estimular una mayor inversión local se requerirá la combinación adecuada
de incentivos y desarrollo de capacidades. El MEN ya está haciendo mucho
más para usar los fondos nacionales para estimular un gasto local superior,
por ejemplo, a través de cofinanciación y convocatorias de propuestas
para subvenciones, y está proporcionando asistencia técnica para ayudar a
las ETC con menos capacidades a que se beneficien igualmente de dichas
oportunidades. Sin embargo, la insuficiente inversión local en educación
sigue siendo una barrera importante para poder mejorar (Álvarez et al.,
próximo a publicarse; véase Capítulo 3).
Las alianzas público-privadas más desarrolladas ofrecen otro canal para

incrementar la inversión en educación, aunque es una opción que se debe
explorar con cuidado. Varias ETC han subcontratado la prestación de
servicios de educación con proveedores privados como medio para crear
capacidades adicionales y así ampliar el acceso a la escolarización. Las
organizaciones financiadas con fondos privados desempeñarán un papel
importante en la

prestación de educación étnica para comunidades y poblaciones específicas

y para la provisión de muchas modalidades escolares flexibles en Colombia.
La mayoría de los servicios de EIAIPI a cargo del ICBF también son
prestados por proveedores privados. La experiencia de Medellín, donde casi
la mitad de los estudiantes asiste a instituciones privadas con apoyo de
cupones del gobierno, enseña los mecanismos necesarios para evitar algunos
de los riesgos de las alianzas público-privadas, como la segregación en
escuelas y colegios y la calidad asimétrica (Patrinos, Barrera-Osorio y
Guáqueta, 2009). Por ejemplo, Medellín promueve activamente la creación
de redes de contactos entre las escuelas y los colegios públicos y privados
para garantizar que las instituciones con más desventaja aprendan de las
mejores.
Figura 1.10 Distribución de la financiación por fuente, por departamentos y ETC

en pesos colombianos
seleccionadas
SGP MEN Entidades Territoriales Certificadas (ETC) Otras entidades públicas
de millones)
4 000
educación
enmiles
3 500
Gasto total(en
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
Bogotá D.C. Antioquia
500
Fuente: datos del ministerio.

Colombia también ha estado activa en el desarrollo de modelos

innovadores de financiación para la educación. Cada vez más, los países
están buscando nuevas formas de financiar la educación y así ampliar la
base de recursos y usar fondos de maneras más efectivas para estimular el
mejoramiento (IFF, 2013). En el SENA, Colombia tiene un sistema sólido
y experimentado para captar recursos empresariales con el fin de apoyar la
formación y educación técnica. Financiado a través del Impuesto sobre la
Renta para la Equidad (CREE), este es un ejemplo de cómo Colombia está
buscando mejorar los mecanismos para redistribuir las retribuciones del
crecimiento económico, apoyar una mayor equidad en la educación, y cerrar
las brechas financieras en los sectores con deficiencia de recursos, como la
EIAIPI. En el 2012, el gobierno asignó el 10% de las regalías petroleras y
mineras para financiar la Ciencia, Tecnología e Innovación (véase el
Capítulo 5). Este es un buen ejemplo de cómo los beneficios inesperados
pueden ser invertidos en ganancias de capital humano a largo plazo. Con el
fin de ayudar a financiar la jornada única escolar, el MEN tiene la intención
de crear un Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa para
reunir recursos públicos y privados, y está buscando incentivar más la
inversión privada en el desarrollo de infraestructura escolar. A nivel local,
algunos gobiernos han introducido impuestos especiales para captar ingresos
destinados a la educación. En Antioquia, por ejemplo, el 2% de todas las
ventas de licor está reservado para la educación y el departamento ha sido
proactivo en la movilización del gasto empresarial local para la
formación y educación superior. Este es un ejemplo que otros gobiernos
locales podrían seguir.
Proporcionar financiación más efectiva para apoyar la equidad

y calidad
El incremento de la financiación para la educación solo traerá mejoras
si los recursos son asignados de manera efectiva. La evidencia muestra
que la forma en que se distribuyen y usen los recursos tiene un impacto
considerable en los resultados de la educación (OCDE, 2013b). Las
estrategias de financiación, si son bien diseñadas, pueden ayudar a orientar
las mejoras tanto de equidad como de calidad. Los grandes avances de
Colombia en la ampliación del acceso a la educación han sido impulsados
por políticas deliberadas para eliminar barreras financieras para la
educación. Medidas como la abolición de los gastos escolares, las
transferencias monetarias condicionadas y los programas de nutrición y
transporte escolar han aumentado el número de jóvenes colombianos en la
educación básica, mientras que los préstamos para la educación superior han
permitido que muchos estudiantes desfavorecidos sean los primeros de sus
familias en continuar su educación hasta niveles más altos de aprendizaje.
Además de mejorar la distribución de los recursos para compensar las
desigualdades, el gobierno ha buscado nuevas formas para usar los
fondos para incentivar

reformas de calidad y estimular los logros. A pesar de estos esfuerzos, el

origen socioeconómico aún determina los resultados del aprendizaje en
Colombia, mucho más que en la mayoría de los países de la OCDE. La
pertinaz y enorme brecha en el desempeño entre los estudiantes y las
regiones más pobres y las más ricas sugiere que las políticas de financiación
podrían mejorarse más para garantizar que todos los niños de Colombia
tengan las mismas oportunidades para aprender.
En los últimos años se han visto mejoras importantes en el SGP,
el mecanismo de financiación que determina cómo se distribuyen los
recursos en los territorios y da cuenta de la mayoría del gasto en educación,
especialmente en los municipios más pobres. La fórmula de financiación
ha sido revisada varias veces para ocuparse de los costos adicionales de
educar mejor a los estudiantes de bajos ingresos, con la introducción de
ponderaciones para compensar la ruralidad, la pobreza, la condición de
minoría y otros marcadores de desventajas (Barrera-Osorio, Maldonado y
Rodríguez, 2012). Recientemente se han hecho esfuerzos adicionales para
simplificar la metodología empleada para asignar recursos. El hecho de
que los fondos del Sistema General de Participaciones ahora dependan del
número de estudiantes ha eliminado las distorsiones que se presentaban en el
pasado, cuando la contratación de docentes estaba desligada de la cantidad
de estudiantes y los costos de personal aumentaban. En un esfuerzo por
elevar los estándares, el MEN también ha buscado desarrollar un enfoque
que se base más en los resultados, y que una proporción del SGP esté ligada
a los indicadores de desempeño como la tasa de deserción, la repetición de
grados y los logros en las pruebas SABER (véase el Capítulo 3). Sin
embargo, solo el 8% del SGP está disponible para dichos incentivos. El
hecho de que el 83% de todos los recursos en educación primaria y
secundaria aún sean absorbidos por los salarios de los maestros limita
seriamente el alcance para usar las transferencias nacionales para mejorar la
equidad y calidad (Álvarez et al., próximo a publicarse). Además, las partes
interesadas entrevistadas durante la visita de revisión sugirieron que una
mayor sofisticación de la fórmula de financiación crearía una complejidad
innecesaria y mayor imprevisibilidad para los gobiernos locales, y crearía
retos para la transparencia y rendición de cuentas. Se resalta este riesgo en
las investigaciones internacionales, las cuales señalan la necesidad de que
dichos esquemas de financiación se combinen con políticas
complementarias, especialmente para fortalecer la capacidad de los
establecimientos educativos, si se busca obtener el impacto deseado
(Fazekas, 2012).
La Figura 1.11 relaciona los logros de los estudiantes de Grado 5 en
las pruebas SABER con el gasto por estudiante. Destaca la necesidad de un
enfoque multidimensional para abordar los factores que se superponen y
afectan el desempeño de la educación en Colombia. Tanto los gastos como
los resultados varían tremendamente de un territorio a otro. Es evidente que

la mayoría de departamentos y territorios gasta muy poco por estudiante y

sus resultados son igualmente bajos. El nivel de gasto por estudiante también
parece estar indebidamente relacionado con el nivel de las necesidades de
los estudiantes. Muchos departamentos con niveles altos de necesidades
básicas insatisfechas están asignando muy pocos recursos para apoyar a
los estudiantes menos favorecidos (Santa María, et al., 2009). Por ejemplo,
Chocó, un departamento rural, con un índice de pobreza de más del 60%,
gasta lo mismo por estudiante que Bogotá, uno de los municipios más ricos
del país, con uno de los índices de pobreza más bajos (DNP, 2015). Sin
embargo, aquellos departamentos y municipios que asignan más fondos para
apoyar a los estudiantes, como Amazonas, Guaviare y Vichada, no están
viendo mejoras sustanciales en la calidad. La mala gestión, la corrupción y
la falta de políticas complementarias para apoyar la capacidad local para
mejorar la escolarización impiden el uso efectivo de fondos adicionales para
mejorar el desempeño (OCDE, 2012a, 2012b).
220
260
280
300
320
240
Figura 1.11 Relación entre el desempeño en las pruebas SABER y el gasto por
estudiante, por departamentos y ETC seleccionadas (2014)
Putumayo
Antioquia
Casanare Nariño
Huila
Valle Caldas
a
Vichad
Santander
340 Norte de
á
Caquet
Resultados en idiomas de las pruebas SABER (Grado 5)
Chocó
Guainía
Amazonas
Guajira
Tolima
r
Santande
Cauca
San Andrés
Meta
Risaralda
Quindío Arauca
Boyacá
e Magdalena
SucrCórdoba
Bolívar
Atlántico
Cesar
nacional
Promedio
Barranquilla
Medellín
Cundinamarca
e
Guaviar
s
Manizale
2,00 2,50 3,00 3,50 4,00 4,50

i
Cal
Financiación pública por estudiante en Colombia (en millones de pesos)
Fuente: datos proporcionados por el MEN (Ministerio de Educación Nacional); DANE (2015),
“Educación formal”, página web del Departamento Administrativo Nacional de Estadística,
www.dane.gov.co/index.php/esp/cultura-estadistica/89-sociales/educacion/3901-educacion-formal.
á
Bogot
nacional
o
Promedi
Para que la financiación sea más efectiva en Colombia será necesario

adoptar una variedad de medidas en todos los niveles de gobierno. La
capacidad del MEN para usar el SGP con el fin de dirigir el cambio seguirá

siendo limitada, a menos que las autoridades nacionales y locales tengan

mayor flexibilidad con respecto a la asignación de docentes y los medios
para enviar más docentes mejor calificados hacia las regiones y los centros
educativos más pobres. Debido a los limitados fondos excedentes
disponibles bajo el SGP, los recursos canalizados a través de programas
nacionales, como la jornada única y Todos a Aprender serán cruciales para
mejorar la equidad y la calidad en el país. Será importante que estos
programas se fortalezcan el uno al otro y se integren eficazmente con otras
estrategias para la equidad, como el programa Más Familias en Acción, para
alcanzar mejores resultados (Cuadro 1.3). Un incremento de los recursos
para las regiones y los centros educativos más pobres también debe estar
acompañado de mejores auditorías y controles, y una adecuada inversión en
la capacidad de gestión, para garantizar que los fondos sean usados para
apoyar los objetivos pretendidos.
Cuadro 1.3. Apoyar la escolarización a través de transferencias monetarias

condicionadas, Más Familias en Acción
Más Familias en Acción es una transferencia monetaria condicionada para las familias
vulnerables, (SISBEN1 y grupos especiales). En el 2001, el programa comenzó como una
medida temporal, Familias en Acción, para contrarrestar los efectos sociales negativos
de la crisis económica a finales de la década del noventa, y en 2012 se convirtió en una
política nacional después de recibir evaluaciones positivas. El programa incluye dos tipos
de transferencias de efectivo: 1) un pago único por familia con hijos menores de 7 años
(independientemente del número de hijos) sujeto a controles de salud de los niños; 2) por
cada hijo entre 5 y 18 años de edad (hasta un máximo de 3 hijos por familia) matriculado y
que asista regularmente a la escuela o colegio (hasta Grado 11) sin perder un grado más de
dos veces. En 2013, el programa tenía un presupuesto total del 0,23% del PIB, y las
transferencias monetarias representaban un gasto promedio anual de USD 310 por familia
(USD 173 por hijo), 15% del valor de la línea de pobreza o 34% de la línea de pobreza
extrema. Ese mismo año, las transferencias monetarias se ajustaron conforme al nivel de
urbanización y pobreza del municipio, y se incrementaron cuando el menor llegaba a Grado
11. En 2013, 2,7 millones de familias (4,7 millones de personas) participaron en Más
Familias en Acción, y distintas evaluaciones estimaron que el impacto del programa en las
tasas de pobreza estaba entre el 1% y el 1,2%. El índice de desigualdad de Gini hubiera sido
medio punto más alto si no hubiera sido implementado el programa. Los niños de las familias
participantes en promedio asisten más a sus clases (4 puntos porcentuales), tienen mayor
probabilidad de terminar secundaria (6,4 puntos porcentuales) y menor probabilidad de estar
trabajando entre los 7 y 11 años (1,3 puntos porcentuales). En promedio, la participación en
el programa aumentó la educación de los jóvenes entre 18 y 26 años de edad en 0,6 años.
1. Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales, SISBEN.
Fuente: OCDE (2015d), OECD Reviews of Labour Market and Social Policies: Colombia 2016, OECD
Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264244825-en.

Para que la financiación sea efectiva, se requieren mecanismos muy

desarrollados de rendición de cuentas. Colombia tiene un sistema
establecido de auditorías e informes anuales de progreso que las ETC deben
cumplir. Recientemente se han hecho esfuerzos para extremar esos controles,
principalmente en las instituciones de educación superior. Los sistemas
informáticos más avanzados también han ayudado a mejorar la rendición de
cuentas, pero todavía hay cosas por hacer (Barrera, 2014, véase más abajo).
Hay una necesidad puntual de mejorar la información, la rendición de
cuentas y la capacidad de gestión a nivel escolar. A menos que los rectores y
maestros tengan facultades para usar recursos adicionales para apoyar el
aprendizaje en el aula de clase, las políticas de financiación tendrán un
impacto limitado (véase el Capítulo 3).
Una última consideración es cómo son asignados los recursos públicos
en los niveles educativos. Como es natural para una economía emergente
con población joven, Colombia invierte más en educación primaria y básica
secundaria (3,6% del PIB) que el promedio de la OCDE (2,5%). Sin
embargo, la inversión pública en educación preprimaria es baja, en particular
cuando se compara con el gasto en educación superior, el cual es superior al
promedio de la OCDE (2% en Colombia comparado con el promedio de la
OCDE del 1,6%). Con 10% de la población colombiana menor de 4 años de
edad y alrededor del 60% de los niños pequeños viviendo en condición de
pobreza, esta asignación parece retrógrada, especialmente si se tiene en
cuenta que la educación superior sigue estando fuera del alcance de la
mayoría de estudiantes provenientes de hogares con bajos ingresos. Tanto la
evidencia internacional como la investigación nacional indican que la
inversión en enseñanza de calidad en los primeros años arroja tasas de
retorno altas en términos de desempeño escolar de los estudiantes y con una
gran variedad de resultados en la edad adulta, y estas tasas de retorno son las
más altas para aquellos de los grupos más marginados (OCDE, 2012a;
Bernal, 2014). Una de las decisiones de financiación más efectivas que
puede tomar Colombia para impulsar las mejoras del sistema educativo es
priorizar el gasto en los primeros años (véase el Capítulo 2).
Usar la información para mejorar todo el sistema

Desde el año 2000, Colombia ha hecho grandes esfuerzos para mejorar
los datos sobre la educación y el análisis de los mismos. En muchos ámbitos,
como la medición del valor agregado de la educación superior, Colombia ha
sido pionera. El Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación
(ICFES) tiene el potencial para ser de talla mundial. El país también tiene
una comunidad de investigación en educación influyente y desarrollada,
cuyo trabajo es usado ampliamente para documentar la política nacional.
Estas son fortalezas, y para desarrollarlas, Colombia tendrá que fortalecer

la administración de su sistema de información y cerrar las brechas entre la

calidad de los datos y la capacidad para usarlos.
Crear un sistema de información más integrado

El sistema de información colombiano ha sido moldeado por su
estructura de gestión Comprende una gran cantidad de bases de datos, a
menudo mal coordinadas, lo que crea duplicaciones y vacíos en la
información; por tanto, es difícil tener una visión clara del desempeño de la
educación (Figura 1.12). El MEN es la entidad encargada por ley de
desarrollar e implementar el sistema nacional de información sobre la
educación, pero muchos otros actores nacionales participan en el proceso.
Las tres bases de datos predominantes de información sobre la atención
integral y educación de la primera infancia son administradas por distintos
actores: el MEN, el ICBF y la Comisión Intersectorial de Primera Infancia
(CIPI). El MEN administra múltiples bases de datos en preprimaria, primaria
y secundaria, y también se le exige a cada territorio certificado que cuente
con su propia información. Si bien el MEN les proporciona pautas a estos
últimos, las secretarías de educación también pueden diseñar sus propios
sistemas. Las instituciones de educación superior administran su propia
información; se les exige por ley que compartan la información con el MEN,
aunque, hasta hace poco, el ministerio tenía medios limitados para
asegurarse de que lo hicieran. El SENA administra su propio sistema de
información, y aplica sus propios criterios y estándares para hacerle
seguimiento a las instituciones técnicas y tecnológicas (OCDE/BIRF/Banco
Mundial, 2013; MEN, 2014). En el Anexo 1.A3 se presenta una descripción
general de los principales sistemas de datos en Colombia. Un análisis
reciente de esta compleja matriz ha mostrado que la mayoría de bases de
datos opera independientemente una de la otra, con sus propias estructuras,
indicadores y objetivos (Piñeros et al., 2013). A menudo es difícil acceder a
la información y usarla, y existen pocas herramientas para conectar sistemas
de datos.
Esta falta de integración supone serios retos para las partes interesadas
en la educación que desean usar la información para rendir cuentas y
mejorar. Al no contar con indicadores y estándares comunes, es difícil
garantizar la consistencia de los datos. Esto afecta la capacidad para hacerle
seguimiento a las tendencias en los niveles educativos, evaluar el desempeño
en cada ETC y entre ellas, y explotar la información para diseñar políticas
(Piñeros et al., 2013; OCDE/BIRF/Banco Mundial, 2013). El MEN está
empezando a abordar estas desconexiones; por ejemplo, el CIPI hace poco
introdujo un sistema de información que busca conectar los datos de varios
servicios de primera infancia con el Sistema de Información para la Primera
Infancia (SIPI); además, el Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT) ahora
puede vincularse para proporcionar información sobre los niños de cinco
años que

entran al año de transición. Hay otras reformas en desarrollo. El gobierno

planea crear un Registro Nacional de Educación (RENE) que estará a
disposición del público y proporcionará información sobre la educación
desde la primera infancia hasta la educación superior (MEN, 2015d). La
creación del Índice Sintético de Calidad Educativa (ISCE), el cual integra
los datos de las pruebas SABER y del MEN, también busca brindar un
panorama más holístico del desempeño escolar (MEN, 2014). Otro paso que
Colombia podría considerar es establecer un marco común de estándares,
indicadores y métodos de presentación de información que cobije todas las
instituciones (OCDE, 2013d; Piñeros et al., 2013). Esto no solo ayudaría a
facilitar la integración del sistema y la evaluación del desempeño en todas
las instituciones y regiones, sino que también contribuiría al establecimiento
de estándares iguales para la calidad de la información.
Figura 1.12 Sistema de información del MEN, incluidas las bases de datos y las fuentes
de información sobre educación
Atencióny Educación de la Educación Educación

Primera Infancia preescolar, superior
SIPI (MEN) CUÉNTAME SGCF primaria y
RR.HH. SICIED SNIES SACES OLE
(ICBF) secundaria
SUIN (CIPI) SINEB DUE SIMAT SIET SPADIES
SIMPADE SIGCE
Fuentes de información sobre educación en todos los

niveles educativos
ProyeccionesSistemadeIdentificación
Encuesta Nacional de poblacióndePotencialesBeneficiarios
deGranEncuestaIntegrada Calidad deVida deProgramasSociales(SISBEN)
(ECV)deHogares(GEIH)
ICFES
Observatorio
Colombiano
deCienciay
ICETEX Tecnología(OC
yT)
Mejorar la calidad de los datos

Unos datos de buena calidad son la columna vertebral de un sistema de
información robusto. Para que los datos sean un apoyo efectivo para el
diseño de políticas, estos deben ser consistentes, estar completos, ser
confiables, oportunos y precisos. Los países constantemente se esfuerzan por
mejorar la calidad de sus datos sobre educación mejorando los indicadores,
recopilando

la información de manera más sistemática y fortaleciendo el aseguramiento

de la calidad (OCDE, 2013d). En Colombia, el sistema de información tiene
algunos problemas de calidad de los datos, y de estos problemas, los más
importantes son la poca capacidad de recopilación y uso de datos, en
especial a nivel local, y la falta de un organismo nacional independiente y
desarrollado que se encargue del aseguramiento de la calidad.
La diversidad de capacidades de las regiones para hacer evaluaciones
estadísticas produce grandes diferencias en términos de calidad y
puntualidad de los datos recopilados por las ETC y presentados al MEN.
En el 2012, el MEN realizó una auditoría de las instituciones educativas
para verificar las cifras de matriculados; más de 300.000 estudiantes
que dijeron estar matriculados resultaron ser estudiantes "fantasma". La
evidencia circunstancial sugiere que muchas secretarías de educación tienen
dificultades para llegar a las zonas rurales con el fin de hacer auditoría de
la fiabilidad de los datos y a menudo no cuentan con la capacidad técnica
para ello. La información sobre la infraestructura, en particular en zonas
rurales, es limitada, aunque el MEN está adoptando medidas al respecto
mediante la creación de un inventario integral entre 2015 y 2018. Aunque
los centros educativos privados por ley deben proporcionarles a las ETC
los datos relacionados con el costo de las matrículas, a menudo faltan datos
sobre el número de matriculados y otros datos escolares. Una revisión
reciente de los sistemas de información de la EIAIPI encontró que había
mucha información incompleta y que no era fiable (Bernal, 2014). A nivel
de educación superior, la capacidad institucional para proporcionar
información varía considerablemente a lo largo del país (Piñeros et al.,
2013). En todos los niveles, a menudo falta información desagregada, aun
cuando esta es esencial para diseñar respuestas efectivas en las políticas en
un país con un alto grado de desigualdad y diversidad local. Por ejemplo,
los datos sobre las escuelas y colegios no incluyen las variables sobre
equidad, las cuales les permitirían a los legisladores identificar y abordar los
factores que influyen en el desempeño de las instituciones o regiones en
desventaja (Piñeros et al., 2013). Además de la capacidad insuficiente para
recopilar datos, también parece que hace falta comprender el valor de los
mismos en el diseño de políticas y sobre cómo se puede usar la
información para encaminar el mejoramiento. Las partes interesadas locales
entrevistadas durante la visita de revisión se refirieron a los mecanismos
nacionales de vigilancia y presentación de informes como "simples
requisitos por cumplir", y otros estudios han descubierto vacíos para
comprender a nivel de gobierno local e instituciones individuales cómo estos
ejercicios pueden apoyarlos en su trabajo diario. Esto resalta la importancia
de garantizar que los esfuerzos por desarrollar capacidades estadísticas sean
combinados con medidas para explicar el porqué de los procesos de
seguimiento y presentación de informes y ayudarles a las partes interesadas
clave, en particular a las secretarías de educación y a los rectores, a
comprender los resultados.

Para mejorar la calidad de los datos, muchos países han introducido un

organismo independiente de aseguramiento de la calidad o una combinación
de entidades responsables del sistema de información y de otras áreas de
evaluación y valoración. Los organismos centrales de aseguramiento de
la calidad pueden coordinar sistemas de información complejos, ayudar a
determinar los estándares, garantizar la calidad de los datos y responsabilizar
a las distintas partes interesadas (OCDE, 2013d). Una entidad central
independiente también puede ser imparcial y ayudar a documentar el debate
nacional sin estar sujeta a cambios políticos. Entre los países de la OCDE,
México, por ejemplo, le dio al Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación autonomía para desarrollar una visión estratégica y coherente
sobre la evaluación en colaboración con la Secretaría de Educación Pública
y organismos descentralizados (OCDE, 2015c). Colombia podría considerar
fortalecer y ampliar el papel del ICFES para supervisar el seguimiento y
la evaluación en todos los niveles educativos, incluyendo las instituciones
administradas por el SENA y el ICBF, como medio tanto para mejorar la
integración como la calidad de los datos (García Jaramillo et al., 2014;
OCDE/BIRF/Banco Mundial, 2013). El ICFES podría tener la
responsabilidad de establecer los protocolos de datos y de presentación de
informes, y ayudar a desarrollar las capacidades de los distintos proveedores
de datos.
Conclusiones
La inminente renovación del plan decenal de educación del país es una
oportunidad para que Colombia diseñe una agenda para la reforma a largo
plazo del sector. Se necesitan cambios en todos los niveles de la educación,
y los siguientes capítulos examinarán las políticas prácticas que pueden
ayudarle a Colombia a educar los talentos de su población joven, desde los
primeros años, pasando por las escuelas y colegios y hasta el nivel superior.
Ejecutar estas reformas requerirá las condiciones adecuadas que permitan
una administración eficaz, una financiación efectiva y buenos sistemas de
información. El potencial del gobierno descentralizado de Colombia solo
será alcanzado si los gobiernos locales tienen la capacidad para mejorar el
aprendizaje en las escuelas y colegios, y si los múltiples actores
involucrados en la educación trabajan juntos hacia las mismas metas. La
financiación será un cuello de botella para la reforma, a menos que haya una
fuerte inversión colectiva en educación, con una base tributaria más amplia,
mayor compromiso local y un sistema de asignación que disminuya las
brechas y premie el progreso de elevar los resultados de aprendizaje. Los
sistemas de información —que son sólidos pero están subutilizados en
Colombia— deben reorientarse hacia el mejoramiento y deben fortalecerse
para enfocarse en lo que importa: brindar oportunidades de aprendizaje de
buena calidad para todos.

Anexo 1.A1
Indicadores clave
Tabla 1.A1.1. Indicadores

clave
Prome M M
No. Indicadores clave dio o ín. áx.
Colombia total O O
CD CD
E E
Información sobre el origen socioeconómico
Economía
1 PIB per cápita, 2011, en USD equivalentes convertidos n/a 17, 88.
125 668
10,303 usando la paridad de poder adquisitivo (PPA) (OCDE, 2014a)
2 Crecimiento del PIB 2013 (OCDE, 2015a, 2015e) 4,9% 1,4 - 4,4
% 3,9 %
%
Sociedad
3 Densidad de población, hab/km2, 2014 (OCDE, 2015a, 41,7 36,7 3,0 499
2015e) 5
4 Población menor de 15 años expresada como 27,7% 18,5 12, 28,
porcentaje de la población total, 2012 (OCDE, 2014d) % 8% 8%
Información sobre la
educación
5 Duración de la educación obligatoria 10 1 8 12
0
6 Edad a la que empiezan a estudiar (OCDE, 2014a) 5 6 4 7
7 Esperanza de vida escolar, número estimado de años 13,5 16,5 12, 19,
desde primaria hasta educación superior, 2011 8 9
(UNESCO-UIS, 2015)
8 Primera edad de selección en el sistema educativo 15 1 10 16
(OCDE, 2013b) 4
T de matriculados
as
as
9 Tasas de matriculados entre 3 y 4 años de edad en 61% 76% 12 99
educación % %
para la primera infancia expresados como porcentaje de la
población del mismo grupo etario, 2012 (OCDE, 2014a)
10Rango de edades en el cual más del 90% de la población 7-13 4-16 6-13 3-18
en edad escolar está matriculada, 2012 (OCDE, 2014a)

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Revisión de políticas nacionales de educación Re

Esta traducción es publicada gracias a un acuerdo con la OCDE. No es

Publicado originalmente por la OCDE en inglés bajo el título:

Colombia ha puesto a la educación como la principal prioridad para

REVISIÓN DE POLÍTICAS NACIONALES DE EDUCACIÓN: EDUCACIÓN EN COLOMBIA

El informe destaca las innumerables fortalezas del sistema educativo

REVISIÓN DE POLÍTICAS NACIONALES DE EDUCACIÓN: EDUCACIÓN EN COLOMBIA

Este informe es el resultado de la evaluación de las políticas y prácticas

REVISIÓN DE POLÍTICAS NACIONALES DE EDUCACIÓN: EDUCACIÓN EN COLOMBIA © OCDE 2016

ministerios, organismos nacionales e instituciones educativas, miembros

REVISIÓN DE POLÍTICAS Y PRÁCTICAS DE EDUCACIÓN EN COLOMBIA

Capítulo 1. Colombia y su sistema educativo.......................................................19

Capítulo 2. Educación inicial y atención integral

REVISIÓN DE POLÍTICAS NACIONALES DE EDUCACIÓN: EDUCACIÓN EN COLOMBIA

Capítulo 3. Educación primaria y básica secundaria en Colombia..................140

Capítulo 4. Educación media en Colombia.........................................................214

Capítulo 5. Educación superior en Colombia.....................................................268

Anexo A. Los autores...........................................................................................333

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Tabla 5.3. Número de matriculados por nivel (2013*) y cambio en los

REVISIÓN DE POLÍTICAS NACIONALES DE EDUCACIÓN: EDUCACIÓN EN COLOMBIA

Figura 4.2 Tasas de supervivencia de una cohorte de estudiantes colombianos,

REVISIÓN DE POLÍTICAS NACIONALES DE EDUCACIÓN: EDUCACIÓN EN COLOMBIA © OCDE 2016

AAC Acreditación Voluntaria de Alta Calidad

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DNP Departamento Nacional de Planeación

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IES Instituciones de Educación Superior

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SGCF Sistema de Información de Gestión y Control Financiero

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En las últimas dos décadas, el sistema educativo colombiano ha

REVISIÓN DE POLÍTICAS NACIONALES DE EDUCACIÓN: EDUCACIÓN EN COLOMBIA © OCDE 2016

Esta revisión se realizó como parte del proceso de adhesión de Colombia

Mejorar la calidad y la pertinencia de los resultados del aprendizaje

Promover la equidad de oportunidades educativas

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de Calidad Educativa (ISCE), para promover el mejoramiento de la calidad

Recopilar y usar datos con el fin de orientar las mejoras

Usar los instrumentos financieros para orientar la reforma

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Incorporar a las partes interesadas en el diseño y la implementación de

Una gran fortaleza de Colombia es la cantidad y variedad de actores

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Colombia y su sistema educativo

La transición de Colombia hacia la paz y hacia niveles más altos de desarrollo

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La transición de Colombia hacia la paz y hacia niveles más altos de

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Figura 1.1 Población en Colombia según el último censo (2005)

Territorios fronterizos especialmente biodiversos

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y financiera. Cada departamento tiene un gobernador y una asamblea elegida

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elevado la importancia de diversificar la economía, aumentar la productividad

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del país, incluida la educación. Los departamentos costeros y fronterizos,

Sistema educativo colombiano

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educación primaria y cuatro años de básica secundaria. La educación media

Señala la educación obligatoria

La EIAIPI en Colombia llega a casi 2,9 millones de niños y madres

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