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Estructura del Estado y Marco Institucional

Concepto de Estado 02
Funciones del Estado 03
Separación de poderes 04
Poder legislativo 06
Poder ejecutivo 06
Módulo Análisis de las Instituciones Públicas

Poder judicial 07
Estructura y rol del Estado 08
Relaciones de la política con la función pública 10
Análisis de las decisiones gubernamentales 14
Características de las decisiones 15
Seguimiento y Evaluación de las decisiones 17
Responsabilidad 18
Objetivos del método de análisis y evaluación continua 19
Fases de Evaluación y Seguimiento 20
Casos Prácticos Resueltos
 Estructura del Estado y Marco Institucional

I. Concepto de Estado

El Estado se configura entorno a un territorio delimitado con una po-

blación concreta y con un Gobierno soberano reconocido internacio-
nalmente. Para ser considerado un Estado se requieren tres requisitos:
Población, Territorio y Gobierno soberano.

El gobierno es el requisito principal. De hecho, La forma de gobierno es la

que define el concepto de Estado ya que es-tablece el marco institucional
que regula la vida de la sociedad dentro del territorio: organización política,
estructura económica, orden social, misión histórica...

Los Estados se pueden clasificar por su estructura como:

ശശ Estados de estructura simple. Aquellos en los que el control está en un único
centro de poder en todo el territorio y el sistema de administración de los po-
deres legislativo y judicial es único para todo el Estado.
ശശ Estados de estructura compleja. Son aquellos en los que determinados territo-
rios gozan de cierta autonomía legislativa y administrativa. Se clasifican a su vez
en:
ശശ Federaciones: es el Estado integrado por varios Estados que se unen
bajo el poder soberano de un marco de un Supraestado o gobierno
de la Federación. Tienen competencias en determinadas materias
que son distintas de las que corresponden a la administración federal
(Supraestado). Ejemplo de Estados Federales son Alemania o Estados
Unidos.
ശശ Confederación. Es la unión permanente de Estados soberanos con
un fin común como puede ser la defensa, la lucha contra la pobreza,
la integración social, etc. Conservan su soberanía y se rigen por leyes
comunes a través de un Tratado o Convenio para la competencia so-
berana que hayan cedido. Por ejemplo, la Unión Europea ha sido tra-
tada por diversos Estados como una Confederación. Así se recoge por
el Tribunal Constitucional Alemán al señalar que el Tratado de la UE
no crea un Estado europeo sino que se trata de una Confederación de
Estados soberanos (mitgliedstaatlicher Verbund) del que es posible
retirarse1.

1. Sentencia del Tribunal Constitucional federal a propósito del Tratado de Maastricht, C.II.2. d2

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El gobierno se ejerce de diversas formas. La organización del sistema de go-

bierno es la forma en la que la autoridad del Estado coordina las institucio-
nes que tiene a su cargo. Las formas clásicas son la monarquía y la república:
ശശ Monarquía: la jefatura del Estado se designa en general de forma hereditaria y
su asignación es personal y vitalicia. Actualmente se configuran como monar-
quías parlamentarias en las que el monarca tiene la posición de Jefe del Estado,
pero con poderes simbólicos y muy limitados.
ശശ República: la soberanía la ejerce el pueblo mediante la designación (de forma
directa o indirecta) del Jefe del Estado. Entre los tipos de repúblicas destacan
las presidencialistas donde el presidente está al frente del poder ejecutivo
siendo jefe del Estado y del Gobierno. El ejemplo más característico es Estados
Unidos. Las semipresidencialistas donde hay un presidente y un primer minis-
tro que ejerce las funciones de jefe del gobierno: Por ejemplo Francia. En las
repúblicas parlamentarias el presidente de la República tiene competencias
ceremoniales, como por ejemplo Alemania.

Otras formas de gobierno más residuales en su utilización son:

ശശ Teocracia: el sistema de gobierno coincide con los principios de la religión
dominante. El ejemplo más claro es la Ciudad del Vaticano siendo el papa el
máximo responsable de la Iglesia y además Jefe de Estado.
ശശ Juntas militares: el gobierno está formado por las fuerzas armadas del país que
asumen las funciones tras un golpe de Estado, que fueron recurrentes durante
los años 70 en Europa y América Latina.

II. Funciones del Estado

El Estado es la institución pública encargada de definir y hacer cumplir el

derecho en la sociedad civil. En él se concentra el poder de tomar las deci-
siones que afectan al conjunto de la población y desarrolla funciones que
lo convierten en un agente político y económico fundamental. Sus princi-
pales funciones son:
ശശ Asignación: provisión de bienes y servicios sociales.
ശശ Distribución: distribución equitativa y justa de la renta y la riqueza.
ശശ Estabilidad: garantizar la estabilidad económica mediante la utiliza-
ción de la política presupuestaria como medio para obtener empleo,
nivel de precios y una elevada tasa de crecimiento económico.

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La función del Estado es la forma en la que realiza los actos que entran dentro
de sus competencias y conforman sus actuaciones. Las funciones más comu-
nes son aquellas que afectan al ámbito social y económico.

Las funciones tendrán un ámbito de aplicación interno (aquellas orientadas

a regir las relaciones de los ciudadanos entre ellos y con la Administración) y
externo (las que están orientadas a actuaciones en política exterior y en po-
lítica internacional con el resto de los estados).

Una de las funciones jurídicas fundamentales en cualquiera de los ámbitos

es la elaboración de las normas que han de regir la convivencia (función
legislativa), que establece las leyes para organizar la sociedad y también
para organizar la propia estructura del estado. Otra función es la ejecutiva.
Dentro de la función ejecutiva se encuentra la función política.

La función política se establece en base a un programa político en el que se

detallan los fines y actividades que realizará el Gobierno para cumplir los ob-
jetivos establecidos.

Dentro de la función Ejecutiva está la función Administrativa para cumplir

con los objetivos propuestos por el Gobierno y las actuaciones legales. La
función Judicial vela por el cumplimiento del derecho, interpreta la legisla-
ción y su ámbito de aplicación.

La división de poderes es una de las características esenciales del Estado

otorgando a cada órgano sus competencias y funciones.

III. Separación de poderes

Montesquieu desarrolló la Teoría de la separación de poderes sobre la
base de la experiencia que le permitió comprobar que todo hombre inves-
tido de autoridad abusa de ella1, por lo que el único medio de salvaguardar
la libertad de los ciudadanos es la separación de los poderes legislativo,
ejecutivo y judicial para poder imponer un sistema de frenos y contrapesos
entre esos tres poderes2.

Propone que el poder contenga al poder, dividiendo el poder estatal en

distintos órganos institucionales con personas físicas distintas y oponiendo
estas distintos órganos para que se controlen entre ellos.

1. C’est une experience éternelle, que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser: Il va jusqu’ à ce qu’il trouve des limites
2. Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arréte la pouvoir

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La idea ya había sido tratada previamente por Polibio y Locke3, pero fue
Montesquieu quien se erigió autor del modelo de separación de poderes en
su obra L’espirit des Lois4, un modelo que ha perdurado durante dos siglos y
que se ha constituido como un pilar del Estado de Derecho en el constitucio-
nalismo moderno liberal. Su “éxito” se debió a que fue el primero en asignar
de forma clara las funciones a los órganos (aquellos que eran más adecuados
para cumplir las funciones) y dar un modelo de aplicación universal con rela-
ciones de contrapesos entre los distintos órganos.

La distribución de funciones se ha asignado de forma diferente en las dife-

rentes Constituciones de cada país pero todas han introducido los requisitos
que señala Montesquieu en su Teoría: que el que hace las leyes no las apli-
que ni las ejecute, que el que las ejecute no las juzgue ni las haga y que el
que las juzgue no las haga ni las ejecute. Lo importante no es sólo la división
en órganos sino una verdadera división de funciones donde cada órgano
tenga asignado una única función del Estado.

El poder del Estado se ejercerá por al menos tres órganos: el legislativo,

el ejecutivo y el judicial, que se descomponen en órganos legislativos: en
el caso de España son a nivel nacional el Congreso de los Diputados y el
Senado (también tienen competencias legislativas las Asambleas de las
Comunidades Autónomas). El órgano judicial se descompone en los órga-
nos judiciales: los tribunales. A nivel ejecutivo según las instituciones que
derivan del Gobierno: ministerios y demás unidades superiores incluyendo
a aquellas de Administración periférica como las Delegaciones del Gobierno.

Siguiendo la teoría de Montesquieu el pueblo elige al legislativo (parla-

mento) que a su vez elige al ejecutivo (Gobierno) según la mayoría. El judi-
cial debe velar por la aplicación de las leyes en nombre del pueblo ya que
(en palabras de Montesquieu) debían ser una boca muda que sólo pronun-
cian las palabras de la ley.

3. http://noticias.juridicas.com/conocimiento/articulos-doctrinales/4419-la-division-de-poderes-en-las-transformaciones-del-estado-de-derecho-i/
4. El espíritu de las Leyes

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1. Poder legislativo

Se encarga de elaborar las leyes de ámbito general que regulan la es-

tructura y el funcionamiento del Estado y de la sociedad.

Las leyes que elabora siempre tendrán que ser imperativas y de ámbito
general. Es decir, no se puede legislar a título individual (para regular la
actuación de un individuo en concreto).

A pesar de que el poder legislativo es el encargado de elaborar las leyes,

no es una función exclusiva ya que el poder ejecutivo también puede
elaborar reglamentos para regular ciertas actividades de la sociedad y
sentar las bases de la convivencia. A pesar de que su contenido puede
ser similar a una ley se encuentran subordinadas a la ley por jerarquía
normativa por lo que no pueden contradecirla.

Además existen ciertas limitaciones en el desarrollo reglamentario ya

que no se pueden regular materias de reserva de ley. Son aquellas ma-
terias que la Constitución señala que deberán regularse por una ley y no
por un reglamento. El poder ejecutivo también puede elaborar regla-
mentos pero sólo para ordenar su funcionamiento.

Entre las funciones del poder legislativo también se encuentra la apro-

bación de los Presupuestos Generales del Estado y el control a las fun-
ciones del gobierno.

2. Poder ejecutivo

Se encarga de la gestión del Estado y de aplicar las políticas apro-

badas por el poder legislativo. Representa la voluntad popular y
la Nación y nombra las Fuerzas Armadas. Pueden firmar Tratados
Internacionales, unirse a determinadas coaliciones de países, reali-
zar intercambios comerciales...

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El poder ejecutivo suele ser unipersonal y lo ostenta por lo general

el jefe de Gobierno, que en los sistemas parlamentarios suele ser del
partido con mayor representación en el poder legislativo. El jefe de
Gobierno designa los ministros para que asuman las responsabilidades
en las áreas del poder ejecutivo.

Además de elaborar reglamentos, tiene otras dos funciones significati-

vas:
ശശ Función política: toma todas aquellas decisiones necesarias para lograr el bien-
estar social de los ciudadanos.
ശശ Función administrativa: es la ejecución de las políticas diseñadas y tomadas a
través de las instituciones del Estado y del personal funcionario y laboral a su
cargo.

3. Poder judicial

El poder judicial es un órgano imparcial e independiente encargado

de impartir justicia, de tomar decisiones para la resolución de conflic-
tos basándose en las leyes.

Los jueces han de ser independientes, no sujetos o órdenes o instruccio-

nes sobre cómo han de resolver los asuntos que conocen.

Alfonso Guerra (diputado del partido socialista desde 1977 hasta 2015)
hacía popular la frase de “Montesquieu ha muerto” por cómo está con-
figurado el órgano de gobierno del poder judicial. El Consejo General del
Poder Judicial, que es el órgano de gobierno se conforma por 21 vocales
y 20 de ellos son elegidos por el poder legislativo, por un reparto entre
los grupos parlamentarios (el presidente del CGPJ es el presidente del
Tribunal Supremo y es el único que no es por designación). A pesar de
que se ha debatido públicamente sobre la necesidad de una reforma
para que 12 de esos vocales fuesen nombrados entre los propios jueces,
la reforma no se llevó a cabo¹. La función principal del CGPJ es velar por
la independencia de los jueces frente a los demás poderes del estado.

1. http://www.elmundo.es/espana/2013/11/20/528c1a2d61fd3df1478b4582.html

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IV. Estructura y Rol del Estado

El Estado está integrado por órganos de gobierno para administrar y apli-

car las decisiones del poder legislativo, ejecutivo y judicial. Los órganos
están relacionados entre sí formando la estructura de Estado. Para su fun-
cionamiento han de regirse por las normas emanadas del poder legislativo.

Los ámbitos de actuación de los órganos del Estado son muy amplios depen-
diendo de las competencias que tengan asignadas. Las relaciones entre ellos
se basan en criterios de igualdad e independencia.

La jerarquía normativa exige que se acate la supremacía de la Constitución

que fija los límites de los poderes del Estado y establece su relación seña-
lando las bases para el gobierno y la organización.

La Constitución es la que organiza el Estado moderno sobre la división de

poderes con la asignación formal a los distintos órganos. Es la norma que
regula la estructura y funciones de los órganos del Estado, las relaciones que
se producen entre ellos y con los particulares.

La Constitución garantiza a los ciudadanos sus derechos fundamentales y

libertades públicas (derecho a la vida, derecho de reunión, libertad de cáte-
dra...) así como sus obligaciones(pago de los impuestos, obligaciones milita-
res o de servicio civil…). El Rol del Estado es el papel que asume, las funcio-
nes que debe realizar, el grado de intervención que tiene que realizar.

El Estado debe realizar las actividades esenciales, aquellas que se entienden

exclusivas (definir las leyes, imponer justicia, recaudar impuestos, mantener
la seguridad y el orden, defensa del territorio, representación exterior, etc.).
Las actividades educativas y los servicios sociales la ejecución no es necesa-
riamente exclusiva de la Administración Pública pero sí tiene que asegurar la
accesibilidad a dichos servicios a todas las personas.

En la producción de bienes y servicios para el mercado debe haber participa-

ción del sector privado. El sector privado tiene también sus actividades esen-
ciales como es hacer crecer la economía produciendo bienes y ejecutando
servicios (aquellos no exclusivos del Estado).

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El Estado debe velar por crear las condiciones en las que las personas pue-
dan desarrollarse. Debe intervenir para solventar los fallos del mercado y
paliar desigualdades sociales que se generen, a pesar de que en su interven-
ción no se logre una eficiencia en la gestión. Una vez se ha definido el grado
de intervención del estado y se han asignado las competencias a los distintos
organismos, se puede establecer un marco institucional difícilmente modi-
ficable que haga que varias administraciones presten bienes o servicios de
manera duplicada. En concreto, este tipo de duplicidades en España ha su-
puesto un sobrecoste para el estado de 70 mil millones de euros¹. Resolver
esta situación donde las organizaciones estaban “acostumbradas” a prestar
esos servicios ha sido una labor muy complicada. De hecho, siguen exis-
tiendo duplicidades entre las administraciones aunque se haya realizado ya
el ejercicio de analizar qué organización debía prestar los servicios mediante
el establecimiento de comisiones de duplicidades en las distintas asambleas
legislativas².

La globalización está obligando a los Estados a redefinir su papel y la inter-

vención que deben realizar en la sociedad. Están asumiendo un proceso de
modernización en el que deben ser eficientes ya que los ciudadanos están
asumiendo un papel más protagonista tanto en la fiscalización del gasto pú-
blico como en la participación directa en la definición de las políticas públi-
cas.

La globalización está haciendo que el Estado pierda autonomía en su capaci-

dad de formular las políticas macroeconómicas en el contexto internacional.
Sin embargo, el Estado debe seguir actuando en el ámbito social para pro-
teger a todos los sectores de la población, especialmente a los más vulnera-
bles y debe establecer las normas de mercado y fijar y supervisar los contro-
les para asegurar la competencia entre empresas.

1. http://www.lavanguardia.com/local/madrid/20120524/54299768092/la-asamblea-aprueba-el-dictamen-de-la-comision-de-duplicidades-que-
contempla-fusion-voluntaria-de.html
2. https://cincodias.elpais.com/cincodias/2012/04/13/economia/1334453011_850215.html

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V. Relaciones de la política con la función pública

Lo fundamental es que la política no se apodere de la Administración para

respetar su objetividad e imparcialidad.

La dicotomía entre administración y política ha sido motivo de debate desde

el S.XIX por personajes históricos como Woodrow Wilson que planteaba
la necesidad de su separación. Wilson, académico, intelectual y político
(presidente de los Estados Unidos de 1913-1916) realizó el estudio de la
Administración Pública. Exponía la necesidad de racionalizar la actuación del
poder ejecutivo para erradicar las malas prácticas que se estaban llevando
a cabo en la administración americana. Señalaba que la Administración pú-
blica se encontraba desligada de la política y viceversa. Que la política es
quien decide los objetivos a lograr y que la Administración pone en ejecu-
ción las líneas de actuación diseñadas por la Política. Por tanto, para Wilson,
la Administración se debía encontrar fuera de la esfera de la política, estable-
ciendo una separación clara entre administración pública y política.

En esa separación, a la política le adjudicaba la toma de decisiones y a la ad-

ministración la ejecución de dichas decisiones, es decir a la política el diseño
y a la administración la puesta en marcha.

No obstante, pese a esta diferenciación de Wilson es difícil realizar una sepa-

ración entre política y administración porque están íntimamente relaciona-
das. La administración es la que hace llegar los bienes y servicios públicos a
la sociedad, por lo que el Estado se relaciona con la ciudadanía a través de la
administración pública. La actividad del gobierno se transmite a la sociedad
a través de la Administración Pública.

a) Retos en la parte política con respecto a esa relación

Esa separación de la administración pública con respecto a la política se con-

sidera fundamental para la propia existencia del Estado. No obstante, existe
un “ocupamiento” de la clase política sobre las instituciones públicas.

En el caso de España, esa apropiación se da en el CGPJ como veíamos pre-

viamente, pero también en órganos reguladores como los tribunales de

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 Estructura del Estado y Marco Institucional

cuentas, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, o el propio Banco de

España, entre otros. En este último, el nombramiento del gobernador siem-
pre había sido una persona alejada del contexto político, pero en 2005 el po-
der ejecutivo nombró como gobernador al Secretario de Estado de Hacienda
y Presupuestos de España, Miguel Ángel Fernández Ordoñez, persona que
posteriormente estaría imputada¹ y bajo cuyo mandato los inspectores del
banco de España acudían a periodistas internacionales para denunciar cómo
se falsificaban los informes sobre las cajas de ahorro. Si en ese momento se
hubiese sabido la situación de las cajas de ahorro hubiese afectado de forma
muy negativa la gestión del gobierno².

Ese distanciamiento entre la política y la función pública lo señalaba García

Pelayo en el libro El Estado de los partidos³, indicando que tiene que ser un
límite efectivo al sistema de partidos actual.

Sin duda la separación no obliga a que las Administraciones Públicas sean

cotos de burócratas en las que no haya ninguna influencia política. Como ve-
remos en el capítulo de economía, la tecnocracia tampoco se presenta como
la solución a los problemas de gestión.

La Administración debe estar al servicio de la clase política, que representa

la voluntad popular, ejecutar lo que decidan. Pero debe también mantener
su objetividad en la actuación administrativa. Por tanto, se ha de evitar que
la apropiación de la Administración con fines partidistas.

En España en el año 2006 salió a la escena pública este debate del uso de
medios administrativos (en este caso más logísticos) para fines políticos. El
Presidente del Gobierno utilizó un avión de las fuerzas armadas para ir a un
mitin electoral de su partido político⁴.

La partitocracia, además de la pérdida de objetividad de la administración y

la pérdida de confianza de la ciudadanía, es la inevitable pérdida de control
sobre el poder político que tienen que realizar ciertas. Es un camino allanado
a la corrupción de la que posteriormente también hablaremos, en un mundo
en el que las instituciones (por mucho peso y tradición que tengan) están en
constante supervisión y evolución.

1. https://www.elconfidencial.com/empresas/2017-02-13/la-audiencia-nacional-imputa-a-mafo-y-segura-por-el-caso-bankia_1330914/
2. https://eldebatedehoy.es/economia/banco-espana-fernandez-ordonez/
3. https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/2011904.pdf
4. http://www.abc.es/20090526/nacional-politica/zapatero-utilizo-avion-fuerza-20090526.html

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 Estructura del Estado y Marco Institucional

Dicho de otro modo, lo que se entendía como una pieza esencial en la de-
mocracia moderna, los partidos políticos, hoy en día también están en tela
de juicio. Los partidos son sin duda un instrumento fundamental para la
participación política. No obstante, la opinión pública los valora poco en
una tendencia creciente. Es más, el reciente ejemplo del presidente de la
República Francesa nos ha enseñado que para llegar a gobernar un país y
detentar el poder máximo, no hace falta hacerlo con un partido político.
Con un “movimiento político” creado en año y medio consiguió llegar al
Elíseo¹. Algo parecido sucedió en España con el arranque del partido político
Podemos que con el impulso que le dio el tener un tertuliano como líder de
partido consiguió ser la revolución en unas elecciones europeas en las que
no contaba con una estructura territorial fuerte y que no le permitió presen-
tar candidaturas en las elecciones municipales que venían a continuación
por no tener “estructura” de partido y para evitar ser un “coladero de candi-
datos no contrastados”².

Los partidos políticos han perdido su prestigio, por lo que deberían tomar
medidas para asegurar su permanencia en un contexto tan cambiante como
el actual. Para ello es necesario que renuncien a ciertas áreas de poder más
que por generosidad, por necesidad.

b) Retos en la función pública con respecto a esa relación

No sólo se pone en tela de juicio los partidos políticos o las instituciones,

sino también la supervivencia de la propia administración. La revolución tec-
nológica está dotando de un papel mucho más protagonista a un ciudadano
que cuestiona las estructuras y que espera que generen un valor añadido
para poder permanecer. La economía colaborativa está haciendo desapare-
cer a los intermediarios y en esta misma línea se están “atacando” otros sec-
tores como el político (visto en el ejemplo anterior), el cultural (es conocida
la crisis de los medios de comunicación por ejemplo en España de 2008 a
2015 cerraron 375 medios de comunicación³ en donde ya no son necesarios
para conocer lo que sucede, la inmediatez de las noticias se tiene por otras
vías) o educativo (donde se cuestiona la necesidad de las Universidades).

En concreto, en este último punto baste con el ejemplo de becas que se

están otorgando a jóvenes talentos para que abandonen la universidad y
emprendan un negocio4. El sistema universitario está reaccionando de una
forma muy lenta y lo que se está enseñando actualmente en materias como
1. http://www.libertaddigital.com/internacional/europa/2017-05-07/macron-el-primer-presidente-sin-partido-1276598464/
2. http://www.eldiario.es/politica/Podemos-candidaturas-generalizadas-elecciones-municipales_0_286622050.html
3. https://politica.elpais.com/politica/2015/12/16/actualidad/1450287352_341538.html
4. https://www.elconfidencial.com/tecnologia/2017-06-20/jorge-izquierdo-aragon-peter-thiel-fellowship-paypal_1401475/

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 Estructura del Estado y Marco Institucional

por ejemplo la informática puede no tener vigencia pasados los 5 años de

carrera universitaria.¹

La Administración Pública también tendrá que resultar “útil” para pervivir. Es

evidente que no desaparecerá del todo, pero irá reduciendo su margen de
actuación según vaya satisfaciendo al ciudadano cada vez más empoderado.
Un ejemplo se representa en España en materia de empleo. Si bien en la ma-
yoría de los países de la Unión Europea cuando un ciudadano busca empleo
acude a los servicios públicos de empleo para ofrecerse como candidato, en
España eso no sucede. Acuden, por el contrario, a empresas privadas como
infojobs, linkedin, etc. El Servicio Público de Empleo (SEPE) en España no ha
realizado su función y ha sido absorbido por empresas privadas. No es un
servicio público creíble, ni útil y los ciudadanos no lo utilizan. Al SEPE sólo
se acude para cobrar la prestación por desempleo, pero no para buscar un
puesto de trabajo si lo has perdido y, mucho menos, si quieres mejorar. Esos
huecos que deja la Administración se están ocupando por actores más rápi-
dos (las empresas privadas, las ONGs o los nuevos modelos de organización
social).

Los retos a los que se enfrenta son muchos, entre ellos cabe destacar los si-
guientes:

Como veíamos, los partidos políticos se encuentran alejados de la sociedad

en una constante lucha por el poder. Viven alejados de los problemas de la
ciudadanía y para aquellas necesidades que tienen claras (la vivienda digna,
el trabajo digno, una jubilación digna) no son capaces de darles solución.

Hacer frente a la revolución tecnológica que se está viviendo. La

Administración Pública ha ido adaptándose a los cambios que se han pro-
ducido en la sociedad en todas las épocas. Sin embargo, la revolución digital
ha cambiado el ritmo y obliga a que la Administración se modernice a una
velocidad vertiginosa. Las perspectivas futuras obligan a asumir que la ges-
tión pública tiene que realizarse ha de ágil, eficaz y digital. Por ejemplo, en
Estonia los juicios de bajo importe económico se realizan de forma digital,
incluidas las vistas ante el juez. De hecho, Estonia representa el mejor ejem-
plo de e-administración.

El último de los retos que se reseñará aquí (pero no el último de los retos
ante los que se enfrenta la Administración) y que tiene una importancia re-
lativamente alta en España, es la adecuación del funcionario público a los

1.https://retina.elpais.com/retina/2017/06/16/tendencias/1497610158_240482.html?id_externo_rsoc=LK_CC

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 Estructura del Estado y Marco Institucional

desafíos que se presentan en la actualidad. Si bien la gestión pública ha sido

siempre de alta calidad, nos enfrentamos a una situación donde la media de
edad de los empleados públicos es muy alta (es una media muy envejecida),
donde la revolución digital “obliga” a que trabajen en ciertas tecnologías que
desconocen y donde, los puestos directivos de la administración se nombran
por criterios políticos y no profesionales.

Por último, señalar que no es sólo el ejecutivo el que tiene que adaptarse a
los cambios que están por llegar. El poder judicial y el legislativo también. A
modo de reseña, es obvio que leyes van demasiado por detrás de la revolu-
ción digital. Los usos sociales cambian rápido pero las normas van a un ritmo
mucho más lento. Muchos de los sectores profesionales están asaltando el
mercado en la “a legalidad” como por ejemplo Uber o AirBnb “saltándose”
las reglas, que no normas.

VI. Análisis de las decisiones gubernamentales

Las Decisiones Gubernamentales son el conjunto de acciones tomadas

por el Estado para resolver los problemas de los ciudadanos. En la gestión
pública hay varios decisores y ejecutores que interactúan en diferentes
niveles con cuotas de poder, circunstancias y condiciones desiguales.
Hay que conocer e integrar las características de sus tres grandes com-
ponentes: el Estado, el Mercado y la Economía.

El Estado es el eje central de las políticas públicas. Ha de evaluarse su acción

en el seno de la sociedad. En su diseño e implementación confluyen discipli-
nas como la economía, la sociología y la ingeniería.

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 Estructura del Estado y Marco Institucional

Las políticas gubernamentales se componen de objetivos, instrumentos, ac-

tores y recursos. Se basan en una ideología y buscan generar el cambio. Hay
que definir su rol en la sociedad civil, en los procesos políticos (negociación,
concertación y aprobación presupuestaría, ejecución, seguimiento y evalua-
ción) y en las instituciones.

Es fundamental el papel de los Estados en materia de política económica

ya que deciden sobre el alcance y forma de intervención en la economía.
En América Latina esta intervención empezó a darse de manera creciente
a mediados del siglo pasado por la necesidad de satisfacer las deman-
das de la población y el influjo de ideologías externas. En las Decisiones
Gubernamentales hay que analizar:
ശശ Los procesos políticos y sus costes.
ശശ El papel que juegan los incentivos dentro del marco institucional.
ശശ La aplicación de criterios normativos y la selección de políticas mediante el
voto democrático.
ശശ Sus objetivos, instrumentos y restricciones presupuestarias.

VII. Características de las decisiones

Para saber si son acertados los sistemas de gestión de una decisión gu-
bernamental hay que analizar si existe un proyecto de inversión especí-
fico, claro, medible, realista y limitado en el tiempo.

El principal objetivo de las políticas públicas de los Estados en Iberoamérica

está siendo la búsqueda de la calidad. La mayoría de los países han gastado
una cantidad ingente de energía y recursos al asociar la calidad de la gestión
con el volumen de la inversión descuidando consideraciones tales como la
forma en que se realiza la intervención, los tiempos que se determinan para
llevarla a cabo, los actores que se eligen y la forma como se ejecuta.

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 Estructura del Estado y Marco Institucional

Una buena gestión de las políticas públicas está basada en sus resultados:
ശശ Estabilidad: Si es estable en el tiempo.
ശശ Adaptabilidad a las circunstancias.
ശശ Coherencia y coordinación: en qué medida es compatible con políticas.
ശശ Calidad de implementación y aplicación.
ശശ Orientación hacia el interés público: en la medida que sea posible.
ശശ Eficiencia: asignación de recursos escasos que asegure resultados.

Eficiencia y equidad han de estar relacionados ya que sin capacidad para

redistribuir la riqueza y elevar la calidad de vida de la población las políticas
públicas dejarían de cumplir su papel fundamental. Para hacer un análisis de
las decisiones gubernamentales hay que centrarse en la coordinación ya que
sin ella se produce:
ശശ Fragmentación de los objetivos y pérdida del horizonte de la política. Es decir,
el rumbo de la política no queda claro. 

ശശ Dualidad y dispersión de esfuerzos. Es decir, la sinergia de la política se pone en
tela de juicio. 

ശശ Contradicciones y posiciones encontradas entre los agentes. Con lo cual el con-
senso se hace más difícil. 

ശശ Mayores costos y, por lo tanto, el presupuesto y la programación se incumplen. 

ശശ Menor satisfacción y un menor grado de apoyo hacia la política por parte de la

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 Estructura del Estado y Marco Institucional

ciudadanía, por cuanto no observa unidad de criterio ni integración entre sus

partes. 

ശശ Argumentos de desconfianza y baja credibilidad por parte de la ciudadanía ha-
cia el Estado y sus instituciones, incluyendo los partidos políticos. 

ശശ Frustración, que pueden inducir reacciones de protesta y descontento por
parte de la ciudadanía.

Si los éxitos de nivel macroeconómico no se trasladan a las políticas regiona-

les y locales por falta de coordinación con las políticas de infraestructura e
inversión social los ciudadanos no las ven traducidas en mejoras de su vida
diaria.

Desde el punto de vista de la economía institucional se da una gran impor-

tancia a las formas de competencia, cooperación y coordinación. Los proble-
mas del desarrollo y la falta de crecimiento tienen como explicación o son
consecuencia (entre otros) de errores de coordinación que se producen por
falta de información sobre los planes, expectativas e intenciones.

VIII. Seguimiento y Evaluación de las decisiones

El seguimiento y evaluación de las decisiones gubernamentales es funda-

mental para conseguir la optimización de los recursos públicos. Para ello
hay que:
ശശ Realizar la evaluación del programa mediante el análisis de los objeti-
vos, los recursos disponibles, los impactos, la sostenibilidad y la cohe-
rencia con las demás políticas sociales.
ശശ Identificar los indicadores del contexto y del programa para propor-
cionar información del escenario económico y social y conocer los
efectos de sus actuaciones. La evaluación de las políticas públicas y
la medición de la gestión a través del uso de indicadores constituyen
una excelente herramienta para medir el grado de eficiencia y equi-
dad de las Administraciones Públicas.

La Agencia Estatal de Evaluación de la Calidad de los Servicios y de las

Políticas Públicas de España define la Evaluación como:
“el proceso sistémico de observación, medida, análisis e interpretación encaminado al
conocimiento de una intervención pública, sea esta una norma, programa, plan o política
para alcanzar un juicio valorativo basado en evidencias, respecto de su diseño, puesta en
práctica, efectos, resultados e impactos”.

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 Estructura del Estado y Marco Institucional

1. Responsabilidad

La responsabilidad de las decisiones gubernamentales le asigna

a la dimensión de la gestión pública un conjunto de valores y un
marco donde el concepto de rendimiento va más allá de la buena
gestión e introduce un sistema de control por resultados que está
asociado a incentivos y sanciones. El rendimiento crea valor agre-
gado a la gestión pública.

El Gobierno tiene la obligación de rendir cuentas a la sociedad. El

ejemplo más claro es el proyecto anual de Presupuestos Generales
de los Estados que se lleva a los órganos parlamentarios represen-
tativos para su debate y aprobación.

ശശ Control parlamentario. Se ejerce mediante el control mutuo entre el poder eje-

cutivo y legislativo.
ശശ Por medio de controles procedimentales clásicos. Se ejerce mediante mecanis-
mos internos y externos tales como comisiones de fiscalización, rendición de
cuentas financieras y jurídicas sobre el comportamiento de instituciones y fun-
cionarios, tribunales de cuentas, auditorías e investigaciones ad hoc del poder
judicial, legislativo o ejecutivo, para juzgar el uso de los recursos o situaciones
de corrupción.
ശശ A través del control social. Los ciudadanos hacen las veces de “controladores”
de los gobernantes mediante la participación en las directrices de las políticas,
en la asignación de gastos de los presupuestos, en la gestión de servicios públi-
cos mediante la utilización de mecanismos democráticos como votaciones en
plebiscitos o haciendo parte de órganos de fiscalización.
ശശ Mediante la introducción de la lógica de los resultados. Por medio de la evalua-
ción del desempeño de las políticas.
ശശ Por competencia administrativa. Pasando del monopolio a la pluralidad de
agentes y estableciendo competencia entre ellos para mejorar la calidad de las
políticas públicas y la capacidad del gobierno para rendir cuentas a la pobla-
ción.

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 Estructura del Estado y Marco Institucional

2. Objetivos del método de análisis y evaluación continua

Partiendo de los datos que nos suministra el seguimiento continuo

y los resultados que arroja la evaluación es posible identificar los
siguientes objetivos de su puesta en práctica:

ശശ Establecer diferencias entre los objetivos obtenidos y los programados. El se-

guimiento y la evaluación suministran información sobre la marcha de las po-
líticas. Permiten conocer las divergencias entre lo real y lo programado de las
políticas en materia de coste, cobertura, calidad y tiempo.
ശശ Unificar los criterios de planificación de los distintos estamentos nacionales,
regionales y locales : el seguimiento y la evaluación es una de las herramientas
más importantes para conocer en qué medida los objetivos de los planes y po-
líticas de carácter nacional se están cumpliendo en el nivel regional y local. Esta
información permite conocer la evolución y los esfuerzos por lograr sociedades
más igualitarias, con mayor cohesión e inclusión social.
ശശ Conseguir mayor eficiencia de las políticas y programas. Con mejor informa-
ción sobre la marcha de las políticas es posible anticipar errores y enmendar
situaciones en cuanto al cumplimiento de los objetivos de eficiencia, eficacia y
equidad.
ശശ Establecer sistemas de fiscalización y de rendición de cuentas. El seguimiento
y la evaluación también conllevan un sentido de responsabilidad y de utilidad
social a través de la rendición de cuentas internas y externas sobre compro-
misos contractuales y sobre uso de recursos para garantizar una gestión más
transparente, mejorar los servicios prestados y dar prioridad a la perspectiva
del ciudadano y el usuario.
ശശ Dotar a los sistemas de medidas de coordinación entre la administración pú-
blica en el plano sectorial, regional y local. El seguimiento y la evaluación coad-
yuvan a mejorar la coherencia y la articulación de objetivos entre una institu-
ción y el resto del aparato público.
ശശ Democratizar la sociedad y el desarrollar las instituciones. A través del segui-
miento y la evaluación de las políticas la promesa de acercar el ejercicio del
poder a las necesidades del ciudadano se hace más viable. La participación
social agrega valor al seguimiento y a la evaluación vía manifestación de sus
percepciones, conocimiento sobre niveles de satisfacción, información sobre
los problemas y comprobación en el terreno de los resultados.

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 Estructura del Estado y Marco Institucional

3. Fases de evaluación y seguimiento

La toma de decisiones de las decisiones gubernamentales se han

convertido en un proceso que conlleva su seguimiento y evalua-
ción estableciéndose un procedimiento que hay que tener en
cuenta para que las actividades vayan agregando valor y logre un
mayor impacto sobre actores, instituciones y la sociedad en gene-
ral. El ciclo puede ser representado en ochos fases de la siguiente
manera:

ശശ Definición y diseño: en ella se han de planificar las acciones desde el principio.

Es una de las tareas más importantes del proceso de evaluación. Los responsa-
bles políticos deben especificar con antelación el enfoque metodológico sobre
los destinos del seguimiento y la evaluación, los actores interesados, la oportu-
nidad y su coste.
ശശ Ejecución. Seguimiento y evaluación de las políticas públicas a implementar. La
institución (nacional, regional o local) responsable deberá supervisar, controlar
y auditar permanentemente el proceso.
ശശ Análisis. Implica procesar la información, estandarizar los resultados, sistemati-
zar los logros, reflexionar y extraer conclusiones.
ശശ Feedback. Análisis y presentación de los resultados para introducir los cambios
que procedan y reorientar procesos y actividades.
ശശ Difusión. Consiste en dar a conocer los resultados, publicar los hallazgos a
los actores públicos y a la sociedad en general, manteniendo la reserva sobre
aquellos aspectos que puedan ser de exclusivo conocimiento interno por consi-
derarse estratégicos o de uso reservado para la toma de decisiones.
ശശ Socialización de logros (stakeholders). Los hallazgos del seguimiento y la eva-
luación han de ser compartidos , dado que si quedan en el “secretismo” no
cumplirán sus fines y objetivos . Lo recomendable es que sean compartidos con
los actores más interesados en conocerlos e interpretarlos. De esta manera se
les involucra y se les hace parte del esfuerzo colectivo. Y nos permitirá corregir
el rumbo si estuviese errado.
ശശ Evaluación con empoderamiento (Empowerment evaluation). Ayudar a la po-
blación y a los actores en el uso y aplicación de conceptos y técnicas para fo-
mentar el desarrollo y la autodeterminación. Descansa en principios tales como
mejora, propiedad comunitaria, inclusión, participación democrática, justicia
social, conocimiento de la comunidad, estrategias basadas en la evidencia,
construcción de capacidades, aprendizaje organizacional y responsabilidad.
ശശ Homogenización de resultados en las instituciones: los resultados del segui-

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 Estructura del Estado y Marco Institucional

miento y la evaluación no pueden quedar como productos sueltos o docu-

mentos aislados para la Dirección, sin ninguna trascendencia. Tienen que ser
comentados y analizados y servir de apoyo para justificar los cambios, para
demostrar si ha sido acertada o no la política y para satisfacer demandas de los
usuarios pero sobre todo para modificar comportamientos y formas de traba-
jar.
ശശ Mejora de la gestión institucional: los resultados del seguimiento y la evalua-
ción tienen que tener como finalidad crear instituciones sostenibles y efectivas,
crear compromisos y apoyos políticos.

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