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LAS REGLAS
DE JUEGO
CAMINOS PARA EVITAR EL
COLAPSO INSTITUCIONAL Y SOCIAL
EDITORES
RONNIE FARFÁN
SANTIAGO MARIANI
CECILIA O’NEILL
© Ronnie Farfán, Santiago Mariani y Cecilia O’Neill, editores, 2018
De esta edición:
© Universidad del Pacífico
Av. Salaverry 2020
Lima 11, Perú
BUP
Prólogo 7
Introducción 9
5
Reformas al Congreso para los nuevos retos de la democracia
Milagros Campos 103
Conclusiones 287
6
Prólogo
7
Prólogo
de los países vecinos, estamos todavía transitando por una etapa de fragilidad
y precariedad que probablemente requiere un mayor compromiso que en otras
latitudes. Es nuestro anhelo que las propuestas que dan vida al libro contribuyan
de alguna forma con una democracia que nunca debemos asumir como dada o
carente del peligro de nuevos retrocesos autoritarios.
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Introducción
Ronnie Farfán, Santiago Mariani y Cecilia O’Neill
1
Durante la última década, son numerosos los estudios que dan cuenta de la insatisfacción
generalizada y la baja credibilidad que cosechan las instituciones democráticas. Véanse, por ejemplo,
los informes de Latinobarómetro. Pueden consultarse en http://www.latinobarometro.org/lat.jsp
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Introducción
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Ronnie Farfán / Santiago Mariani / Cecilia O’Neill
2
Es un término que utilizó Menem para ilustrar la implementación radical de reformas de cuño
neoliberal en Argentina durante su presidencia (1989-1999). Tomado de http://www.proceso.com.
mx/183537/en-argentina-ldquocirugia-mayor-sin-anestesia-rdquo
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Introducción
ser tanto formales como informales y las organizaciones son los jugadores que
persiguen determinados objetivos compartidos (Burki & Perry, 1998; Drinot,
2006). Pero aun cuando las instituciones son de enorme relevancia, el entramado
particular de cada contexto donde se insertan resulta crucial para ensayar explica-
ciones sobre los niveles de desarrollo alcanzados o las limitantes que lo imposibi-
litan (Drinot, 2006).
De acuerdo con este razonamiento sobre la importancia de pensar las institu-
ciones tomando en cuenta el entramado donde se insertan, los nuevos intentos
de reformas en la región deberían de considerar las diversas variables que operan
en el contexto particular de cada situación. El contexto importa, entonces, tanto
o más que el tipo de instituciones que se diseñen, porque es el marco donde se
asientan y porque las reglas no formales también determinan los distintos efectos
que finalmente producen estas reformas (Nohlen, 2008).
A partir de esta mirada, según la cual es crucial tomar en cuenta el contexto
donde operan las reglas formales, se proponen, en esta obra una serie de reflexio-
nes y posibles aterrizajes en forma de propuestas que podrían contribuir a fortale-
cer el endeble andamiaje institucional sobre el que se asienta la dinámica política,
económica y social peruana. De allí que el conjunto de trabajos que conforman
el libro tienen como punto de contacto el contexto específico peruano en una
mirada histórica de largo plazo.
Los posibles cambios que se proponen, se asumen entonces desde los con-
dicionamientos reales que determina el contexto a través de las ideas y valores
que se ponen en juego, tanto a nivel de las élites como de la sociedad en general.
Desde este punto de vista, como se señala en parte de la literatura, consideramos
que la cultura política sería una de las variables de mayor importancia para el
debate sobre el tipo de instituciones que mejor podrían contribuir a consolidar la
democracia en el Perú (Nohlen, 2008). Tampoco se puede perder de vista que la
variable en cuestión, a diferencia de los países donde se ha consolidado la demo-
cracia como forma de gobierno, opera en un marco de condicionantes históricos
y restricciones estructurales particulares.
Creemos que el valor de este compendio de propuestas de reformas institucio-
nales enfocadas en la democracia peruana reside en la diversidad y amplitud de
temas que se intenta abarcar, expresión de esa complejidad económica, política y
social que debe considerarse para un país como el Perú. Los aportes en cuestión
se extienden desde la discusión general sobre el desafío de implementar reformas
institucionales en un contexto como el peruano; el plano de una representación
política disminuida y los efectos que se generan sobre el proceso de toma de deci-
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Ronnie Farfán / Santiago Mariani / Cecilia O’Neill
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Introducción
porque puede inducir el debate sobre las reformas que se necesitan solamente en
el nivel de la representación, esto es, en el quién toma las decisiones. Las reformas
así pensadas se agotarían en una reforma política a nivel de los gobernantes o de-
cisores, pero entendemos que la burocracia estatal tiene también una importante
influencia en la implementación de las decisiones que se toman.
Vale decir que las reformas dirigidas solamente en el nivel de la representación,
como respuesta a las demandas de cambio, parecen haber sido o serían insufi-
cientes, porque profundizarían aún más la brecha de legitimidad. Por lo tanto, la
visión de una reforma que abarque solamente la dimensión de la representación,
sin tener en cuenta la eficacia del aparato del Estado para la implementación
de las políticas públicas, seguirá siendo insuficiente para romper la secuencia o
círculo vicioso entre desconfianza, demandas de reformas, respuestas incorrectas
y mayor aumento de la brecha. El delivery o los resultados, en forma de bienes
públicos de calidad, requiere incluir también el desafío de pensar las estructuras
del Estado. De ello dependerá el fortalecimiento de los niveles de legitimidad, que
a su vez dependen de la trama de incentivos que oriente la conducta de los actores
(Malamud, 2002).
Aspiramos, a partir de este esfuerzo conjunto de un grupo de académicos, a
que la combinación de propuestas de reformas sobre las reglas del régimen polí-
tico, pero también sobre los distintos niveles de implementación del aparato del
Estado, representen otro aporte a la discusión sobre la gobernabilidad. Hemos
apostado por una convocatoria a colegas de distintas especialidades para que ela-
boren propuestas pensadas en estos distintos niveles, que, como sugieren algunos
autores, es desde donde se podría lograr una mayor eficacia gubernamental y
avanzar hacia una mayor dosis de gobernabilidad democrática (Malamud, 2002).
De hecho, todo lo hasta aquí expuesto es compatible con las hipótesis for-
muladas por los distintos autores que participan de este libro. Paula Muñoz y
Eduardo Dargent advierten el riesgo de desatender las circunstancias particulares
del país en el momento de intentar promover cambios a través de la modificación
de reglas formales. Coinciden Ronnie Farfán y Leda M. Pérez, al llamar la aten-
ción sobre un Estado que promueve políticas públicas y regulaciones que no son
evaluadas y sobre las cuales muchas veces ni siquiera existen reglas o sistemas de
información que permitan fiscalizar su cumplimiento. Y, en la misma línea, Rocío
Villanueva y Carlos J. Zelada dan cuenta de cómo las estructuras normativas no
son suficientes allí donde no exista un aparato burocrático debidamente capacita-
do para hacerlas cumplir; en estos casos, para la protección de las mujeres ante la
violencia y para el reconocimiento de derechos de la ciudadanía LGBTI.
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Ronnie Farfán / Santiago Mariani / Cecilia O’Neill
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Introducción
esas respuestas concretas que necesita una democracia que, luego de haber sido
recuperada en 2002, se asienta todavía sobre una estructura endeble y precaria
susceptible de colapsar o de permanecer en esa inercia que obstruye el ingreso del
Perú a la senda del desarrollo.
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Importando Dinamarca por decreto:
panfleto contra el institucionalismo ingenuo
Eduardo Dargent y Paula Muñoz
21
Importando Dinamarca por decreto. Panfleto contra el institucionalismo ingenuo
1
El reformismo formalista no es el único discurso ingenuo. El hablar de valores como forma de
cambiar el marco institucional «desde abajo» es otro discurso que usted escuchará constantemente y
que tiene en realidad limitados efectos prácticos. Se dice que lo que importan son los valores, cambiar
a las personas, que ellas cambiarán al sistema. De acuerdo, educar y sensibilizar es importante, pero
tenemos una mala noticia: sin organizaciones que hagan respetar estos valores, probablemente los
ciudadanos sigan actuando igual. Es muy difícil cambiar la forma en que se actúa si el entorno
sigue premiando conductas que implican pasar por encima de los derechos de los demás y buscar
ventaja por sobre el bien común. La educación en valores, por el contrario, suele ser el tema que
desde dentro de instituciones corruptas se levanta para no hacer cambios de fondo. Hacer cumplir
la ley parece ser la única forma efectiva de que esa educación adquiera sentido cotidiano. Pensar en
estrategias conjuntas parece lo más adecuado.
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Eduardo Dargent / Paula Muñoz
mundo en desarrollo en general, es que las que son débiles son las reglas formales
(constitución, leyes, reglamentos), esas que en teoría deberían ser obedecidas pero
que no lo son2. Hay otras reglas que regulan nuestra conducta, son predecibles,
pero no siempre son formales. Son instituciones informales con gran poder. En
el Perú, instituciones formales e informales conviven, y con frecuencia las segun-
das son más fuertes que las primeras. Por ejemplo, el «diezmo», la coima que se
paga en obras públicas, es una de esas poderosas instituciones informales. No está
escrita, pero todos sabemos que existe y se hace cumplir3. Lo mismo sucede con
las conocidas instituciones de la «vara» o la «coima», a las que los ciudadanos re-
curren con frecuencia para recibir un trato preferencial o evitar una sanción luego
de haber incumplido una ley o norma.
Segundo, este no es un manifiesto disciplinario, una llamada de atención desde
la ciencia política a otras disciplinas. Si bien es común que abogados y economis-
tas caigan en estas simplificaciones, los politólogos tampoco escapan al problema.
Contra una rica literatura que cuestiona este institucionalismo ingenuo, hay po-
litólogos también conocidos por su «optimismo» reformista y por dar mucha im-
portancia al cambio de leyes electorales o de otro tipo como solución a problemas
diversos en el mundo en desarrollo. Es tan ingenuo pensar, como Bentham en el si-
glo XIX, que los problemas de Bolivia se solucionarían con una constitución ideal,
como considerar que un «buen» diseño constitucional solucionaría en la década de
1990 los profundos problemas de países en desarrollo en proceso de democratiza-
ción. Nuestra crítica es a un institucionalismo ingenuo que sobrevalora el efecto
del cambio de reglas formales para la reforma institucional, no a una disciplina.
La ciencia política también debe dialogar más con una rica literatura institucional
desarrollada por sociólogos, economistas y politólogos, que precisamente coloca a
las instituciones en un contexto económico, social y político mucho más amplio.
Compartimos el llamado de Alejandro Portes, en esta extensa cita, a comprender
mejor de qué hablamos cuando hablamos de instituciones:
En síntesis, los economistas del desarrollo y los neoinstitucionalistas tratan de
dar forma a la intuición de North de que las restricciones sociales importan.
Sin embargo, por falta de un marco teórico sólido los resultados prácticos de
este «giro institucional» han sido los que cabía esperar. En manos de los pro-
2
Como señala Hodgson: «If laws or declarations are neither customary nor embedded in individual
dispositions, then formal or not, they have insignificant effects. They are mere declarations or
proclamations, not effective social rules» (Hodgson, 2006, p. 18).
3
Para una revisión conceptual del vínculo entre instituciones y desarrollo, puede revisarse Portes
(2012).
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Importando Dinamarca por decreto. Panfleto contra el institucionalismo ingenuo
Receta típica: nuestras instituciones son malas, hay que adoptar «bue-
nas» instituciones
Comencemos con una mirada general sobre por qué es difícil crear «buenas insti-
tuciones». Como señalábamos antes, un sentido común muy extendido en el país
apunta a que la solución a nuestros problemas políticos es crear buenas institucio-
nes. De acuerdo, con buenas instituciones seguro estaríamos mejor. El problema
es que concluir que para superar nuestra debilidad institucional debemos crear
instituciones buenas es como decir que uno tiene cáncer y la solución es curarse.
La pregunta clave es cómo lograrlo. Y apuntar a reformas de reglas no es una so-
lución que responda a la magnitud de ese desafío.
Un par de libros muy difundidos nos muestran la dificultad de crear institu-
ciones saludables y por qué no es tan sencillo como «adoptarlas» por medio de
reformas formales: Por qué fracasan los países de Daron Acemoglu y James Robinson
(2012) y El otro sendero de De Soto, Ghibellini y Ghersi. Tenemos varias críticas
a estos textos; a decir verdad, tenemos con ellos más «peros» que coincidencias,
pero nos centramos en aquellos puntos que enseñan sobre la dificultad de cambiar
y mejorar el marco institucional de un país4. El primer texto muestra cómo las
instituciones suelen sostenerse en el poder dentro de una sociedad mayor, por lo
4
Hay aspectos de ambos textos que no nos convencen, como han señalado también diversos
autores. En el primer caso, esa dicotomía entre instituciones «buenas» (inclusivas) y «malas»
(extractivas) es demasiado simplista para enmarcar la variedad de marcos institucionales que existen.
Además, se dejan de lado factores importantes (geográficos, por ejemplo) que, creemos, no son para
nada secundarios con respecto a la posibilidad de contar con instituciones para el desarrollo. En
el segundo trabajo, nos parece inadecuada esa suerte de dicotomía entre contar con derechos de
propiedad y no tenerlos. En realidad, toda sociedad tiene mecanismos intermedios que garantizan
la propiedad, no solo la propiedad formal. Además, hay diversas actividades en las cuales la no
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Eduardo Dargent / Paula Muñoz
que las normas legales difícilmente podrán cambiar los poderosos determinantes de
«malas» instituciones (y menos aún si el Estado es débil). El segundo texto muestra
la importancia de un Estado profesional y fuerte para hacer cumplir las reglas.
Es común escuchar o ver citado en columnas de opinión el libro Por qué
fracasan los países, todo un bestseller académico. Los autores dividen a los países
en dos tipos: los que cuentan con instituciones económicas y políticas inclusivas
y aquellos que tienen instituciones extractivas. Las inclusivas, en apretado e in-
completo resumen, son las que premian la iniciativa individual y la innovación,
permiten la acumulación de riqueza a los ciudadanos y evitan la concentración
del poder. Por el contrario, en la mayoría de los Estados, las que rigen son ins-
tituciones extractivas, aquellas que benefician a grupos que concentran poder y
aseguran la reproducción de dicho poder, evitando el bienestar de las mayorías.
El mensaje que muchos sacan del libro es que hay que adoptar esas instituciones
inclusivas porque traen prosperidad y generan un círculo virtuoso de desarrollo.
Conclusión: ¡hagamos reformas legales inclusivas!
El problema de esta lectura superficial es que no recoge uno de los puntos más
valiosos discutidos por los autores. A través de sus páginas, ellos muestran que las
condiciones para desarrollar instituciones inclusivas son excepcionales y, por tan-
to, difíciles de repetir por simple decisión. No es tan sencillo como «adoptarlas».
Fíjense en los casos donde se desarrollaron instituciones inclusivas mencionados
en el libro. Europa, tras siglos de guerra y competencia feroz entre Estados en un
limitado espacio territorial. Estados Unidos, gracias a la posibilidad de los colo-
nos de escapar a la supervisión de las empresas que los llevaron a dicho país y la
ausencia de riqueza que los obligó a ser trabajadores virtuosos. O Corea del Sur,
cuando tuvo que, sí o sí, desarrollarse en términos económicos y sociales ante la
amenaza externa de guerra por su vecino del norte y el temor a revueltas internas
de guerrillas comunistas.
Para los autores, las instituciones son en gran medida endógenas; esto es, fuer-
temente determinadas por la distribución del poder y las condiciones materiales
de la sociedad en cuestión. Para lograr cambiarlas, se necesita de algún cambio
considerable que permita alterar el balance de poder existente y superar los inte-
reses de quienes se benefician por las instituciones extractivas. Es decir, se requiere
que se desarrolle un nuevo balance de poder que dé continuidad y «apoye» a estas
nuevas instituciones virtuosas que se irán enraizando. En esa línea, en un influ-
formalización es una decisión estratégica por los beneficios que concede, no una pérdida de recursos
potenciales para informales que se beneficiarían de ser formales, tono que mantiene el libro.
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Importando Dinamarca por decreto. Panfleto contra el institucionalismo ingenuo
yente texto sobre política africana, Michael Bratton y Nicolás van de Walle (1997)
muestran cómo en África poderosas instituciones informales regulan la vida polí-
tica: una institucionalidad patrimonialista basada en una alta desigualdad, con un
poder omnímodo del Poder Ejecutivo, y un clientelismo y corrupción rampantes,
marcan la conducta de ciudadanos y funcionarios. Mientras los altos niveles de
desigualdad y este poder concentrado se mantengan igual, el cambio institucional
hacia un sistema más virtuoso en estos países es muy improbable. El poder real
determina las instituciones, por ello el reformador se enfrenta a enormes fuerzas
al intentar cambiarlas.
Otro ejemplo. En El otro sendero, Hernando de Soto y sus coautores Ghibelli-
ni y Ghersi señalan el potencial revolucionario del reconocimiento de derechos de
propiedad para el desarrollo de los países. Los Estados que dificultan el acceso a
la formalidad, al reconocimiento y uso de estos derechos, están desaprovechando
una fuente de riqueza social. Con más seguridad jurídica y menor interferencia
estatal que reduzca los costos de transacción, las sociedades podrían progresar
en forma rápida. La receta que algunos lectores sacan del texto, especialmente
popular en el Perú, es que hay que reformar leyes y normas para que los proce-
dimientos burocráticos sean más sencillos, acotados y rápidos. Avanzar hacia la
formalización debe ser algo sencillo de lograr para esa gran capa informal que ca-
rece de seguridad jurídica que la beneficiaría. Receta: ¡simplificar procedimientos!
Lo que se pierde de vista es que el libro no solo contiene una receta de sim-
plificación administrativa y de «no hacer». Cuando se estudia El otro sendero en
seminarios académicos, también se discute otra arista: la necesidad de fortalecer
el Estado para que pueda hacer cumplir sus reglas en su territorio. Para hacer
efectivos los derechos de propiedad, el Estado debe poder declarar y garantizar
derechos, así como resolver disputas. Esto es mucho más que «no intervenir».
Significa subordinar a retadores que no reconocen a la autoridad estatal (mafias,
traficantes de terrenos, mineros ilegales, contrabandistas, etc.) y construir buro-
cracias profesionales autónomas de intereses económicos y políticos, con recursos
propios. No es poca cosa. No es tan sencillo como cambiar las reglas y «no meter-
se» con el progreso individual. Para tener un marco institucional que se respete,
se necesita un Estado fuerte y eficiente (Fukuyama, 2004).
Nuestro punto, entonces, es que estos trabajos muestran la dificultad de re-
formar el marco institucional de un país y las limitaciones de centrarse solamente
en las reformas legales. Avanzamos poco repitiendo clichés sin contenido del tipo
«Hay que cambiar las instituciones para mejorar las instituciones». Las recetas
extraídas de ambos trabajos, en realidad, deberían ser reconocer las fuerzas políti-
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Eduardo Dargent / Paula Muñoz
cas y sociales que sustentan las instituciones existentes y la poca relevancia de las
leyes, por más razonables que sean, si no hay capacidad estatal para aplicarlas y
hacerlas cumplir. La literatura institucional más «densa» a la que hacía referencia
Portes, precisamente pone énfasis en esta dificultad de entender las instituciones
como simples «causas» que al cambiarse generan de inmediato consecuencias po-
sitivas. Las nuevas reglas operarán en un contexto a veces contrario al propósito
de su adopción. Por ello, varios trabajos en temas de reforma institucional pre-
cisamente apuntan a entender a las instituciones en el contexto mayor en el que
operan (Evans, 1996, 2004; Fukuyama, 2004; Hirschman, 1958; Portes, 2012).
Algo muy similar pasa con la reforma electoral, y por ello nuestro rechazo a
centrar la discusión en estos temas. Lo antes dicho sobre la solidez de «malas» ins-
tituciones y la dificultad de cambiarlas muestra por qué difícilmente, por sí mis-
mas, las reformas electorales van a poder «crear» un mejor sistema político o de
partidos fuertes. Nadie duda de que haya algunas reformas legales que son nece-
sarias y pueden lograr avances. Pero no podemos verlas como la clave del cambio.
¿Por qué? Por dos razones, en parte ya mencionadas en los párrafos precedentes.
Primero, porque las reglas electorales son, en gran medida, endógenas al pro-
ceso político vigente. Reflejan parcialmente los intereses de los actores representa-
dos en el sistema político. Esos actores difícilmente adoptarán reglas que afecten
sus intereses. Por ejemplo, la valla que impide que partidos con menos del 5 por
ciento de los votos en las elecciones ingresen al Congreso parecía ser una buena
idea para reducir el número de partidos presente en dicho poder del Estado y
reducir la atomización. Pero partidos débiles en el Congreso adoptaron disposi-
ciones adicionales para atenuar el efecto de la valla: se permitieron las alianzas.
Entonces, hoy varios partidos pequeños que por sí solos no pasarían la valla,
pueden ingresar al Congreso bajo el gorro de la «alianza». Pero estas alianzas nor-
malmente no resultan en la conformación de nuevos partidos disciplinados en la
toma de decisiones sino que se rompen rápidamente una vez iniciado el Gobierno
(Levitsky & Zavaleta, 2016; Zavaleta, 2014). Son alianzas electorales puntuales,
destinadas solamente a cumplir con el requisito formal que las disposiciones le-
gales imponen para la competencia política. Las nuevas instituciones a menudo
nacen incompletas, peleadas con su objetivo original.
Pero, incluso si logramos aprobar las reglas tal como las queremos, es muy pro-
bable que no se apliquen como deseamos. Si bien los sistemas electorales proveen
incentivos para la acción estratégica, el contexto socioeconómico e institucional
más amplio provee también otras oportunidades, limitaciones e incentivos. La
ley es un incentivo más en el Perú, a veces no el más fuerte. Por ejemplo, ¿el voto
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Importando Dinamarca por decreto. Panfleto contra el institucionalismo ingenuo
preferencial es lo que causa que personas con recursos, pero sin mayor interés po-
lítico, o personajes famosos sin vocación ni educación política entren al Congre-
so? ¿O es más bien que partidos débiles necesitan recursos y votos para ser com-
petitivos, y aceptan postulantes que les briden dinero y popularidad mediática?
Este punto es crucial pues nos permite entender el efecto limitado de la reformas,
muy alejado de esos efectos «buenos» que observamos (y asociamos) en el mundo
desarrollado. Eliminar el voto preferencial muy probablemente no hará que nos
parezcamos a los países desarrollados que tienen listas cerradas, sino que motivará
a que los primeros puestos de cada lista sean más caros o que se usen a famosos
como locomotoras de listas parlamentarias. Como discutimos más adelante, no
hay que asumir que la regla va a llegar a producir efectos positivos sin considerar
el contexto en el que operará. Algunas de estas reformas presuponen partidos
fuertes para funcionar... ¡precisamente lo que se busca conseguir con ellas!
Y en el Perú, como en otros países en desarrollo, hay otros desafíos adicionales
que se deben tener en cuenta al pensar en los retos de una reforma institucional.
Primero, la debilidad institucional se reproduce; es difícil hacer borrón y cuenta
nueva. Nos acostumbramos a vivir con el débil cumplimiento de las reglas, que se
vuelve lo predecible (Levitsky & Murillo, 2009). Como comentamos antes, en el
Perú las leyes y normas formales tienen escasa institucionalización, por lo que no
regulan efectivamente el comportamiento de las personas. De hecho, en nuestro
país, «sacarle la vuelta a la ley» es la norma. Por ello, será un reto doble hacer
creíble la implementación de las normas. En otros países la ley goza de inmediato
de autoridad. Aquí es un dato referencial más para los ciudadanos, ya que es alta-
mente probable que al final no se aplique. ¿No han visto al circular por Lima esas
fantásticas amnistías tributarias municipales que reducen en un 80 por ciento o
más las moras de las deudas de los ciudadanos? Los ciudadanos ya cuentan con la
amnistía, saben que no se cobrarán tributos.
Pero, además, también hay diferencias de opinión sobre qué son «buenas ins-
tituciones», sobre qué reformas hacer. No es un punto menor. Si ustedes ven la
diversidad de opiniones sobre qué son instituciones inclusivas al intentar traducir
en recetas concretas el libro de Acemoglu y Robinson, se sorprenderán. En el
Perú, por ejemplo, autores de derecha consideran que las reformas de la década de
1990 son instituciones inclusivas, mientras que críticos desde la izquierda consi-
deran que son extractivas (dicho sea de paso, Robinson considera que siguen sien-
do extractivas). O piensen en el tema de la diversificación productiva discutido en
los últimos años en el Perú. La mayoría está de acuerdo en que es necesaria para
no depender de los recursos naturales y aumentar la productividad. Pero ¿cómo
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Eduardo Dargent / Paula Muñoz
se logra? ¿Cuánta intervención estatal es adecuada? Las recetas son diversas y van
desde un impulso decidido a la industria con fuerte intervención estatal, hasta
simplemente facilitar información a los ciudadanos sobre productos competiti-
vos. O pensemos también en cómo la coyuntura en que se aplicaron ciertas refor-
mas determinan que las consideremos «buenas» o «malas»: ¿fueron malas per se o
el contexto internacional no les dio la menor posibilidad de desarrollarse por lo
que fueron consideradas «malas»? Decidir qué rumbo seguir (qué es lo deseable)
para definir una política pública y cómo nuestro contexto afectará recetas exitosas
de otros países es también un proceso complicado.
En tercer lugar, un problema general señalado en América Latina es la enorme
distancia entre la ley y lo que finalmente se implementa, la llamada «brecha de
implementación» (Grindle, 2009). Un Estado fuerte, profesional, ayuda a redu-
cir esa brecha. Pero empujar reformas requiere no solo de un Estado más fuerte
(que tomará tiempo construir), sino también de «músculo» político para hacerles
seguimiento y contrarrestar a grupos de interés que obstaculicen su implementa-
ción. Las reformas son antes que todo un proceso político y necesitan de políticos
y coaliciones tanto para iniciarse como, más importante, para sostenerse en el
tiempo. No se trata solamente de realizar reformas «técnicas» descuidando su
sostenibilidad política. Además, es crucial que haya apoyo desde la política y la
sociedad, que se demande esa implementación en línea con lo buscado con las
reformas. Eso es lo que permitirá que la ley no se convierta en letra muerta, o que
sus contenidos sean adaptados para que finalmente nada cambie. Se requiere, en-
tonces, de poder político (partidos o coaliciones políticas) que garantice la conti-
nuidad de las reformas y empuje su implementación, y grupos de apoyo a favor de
las reformas en la sociedad. Y, como ya estarán pensando, esto será complicado de
lograr en un país con partidos débiles y un alto desprestigio de la política, como
el nuestro. La sociedad civil también puede ser un gran aliado en la implementa-
ción de políticas o la vigilancia del cumplimiento de derechos (Amengual, 2014),
pero si la sociedad civil es débil, tampoco avanzamos mucho. En conclusión, es
difícil avanzar aun cuando existan políticos y burócratas que actúan de buena fe
si estos se encuentran solos y no tejen las alianzas necesarias para los embates de
contrarreformas que, con seguridad, vendrán (Grindle, 2012).
En términos generales, entonces, creemos que al poner el acento en el cambio
de leyes, perdemos de vista que en el Perú el verdadero problema tiene mucho
más que ver con el cumplimiento de la ley y con construir el poder político ne-
cesario para empujar e implementar reformas. Muchas leyes vigentes son perfec-
tamente razonables: el problema es que no se aplican. Lo que hay es una falta de
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Eduardo Dargent / Paula Muñoz
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Conclusión
Esperamos que nuestro pesimismo sea bien recibido. En un inteligente y provo-
cador libro, Cualquier hombre es una isla, Mario Montalbetti (2014, pp. 264-265)
nos dice que en el país solemos ver la corrupción como un barril de manzanas
donde algunas están podridas. Por ello creemos que «si extraemos las manzanas
podridas es posible restablecer lo que juzgamos es el orden natural del barril: un
conjunto de manzanas rojas, saludables, nutritivas». Pero, según el autor, nos
estamos engañando con esta imagen: «Comienzo a sospechar que no son las man-
zanas, sino que es el barril lo que está podrido».
Del mismo modo, reformar instituciones debe llevarnos a evaluar todos los
obstáculos para lograrlo. Evaluar que, como el barril, las fuerzas que dificultan
el cambio son considerables y tiene la capacidad de torcer hasta las mejores leyes
para que no cambie nada. La mirada que ofrecemos es mucho más modesta en lo
que promete, y ser consciente de las dificultades no garantiza el éxito, pero cuan-
do menos nos da una mejor posibilidad en la pelea.
32
Referencias
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