Badell & Grau

16/4/2020 Badell & Grau
| English
Buscar
Inicio La Firma Legislación, Jurisprudencia y Doctrina Contacto
Acto Administrativo
Consideraciones generales sobre el acto administrativo Contenidos
Consideraciones generales sobre el

CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL ACTO ADMINISTRATIVO acto administrativo
I JORNADAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO EN LA UNIVERSIDAD

CATÓLICA ANDRÉS BELLO EN HOMENAJE A JOSÉ ARAUJO JUÁREZ
[1]
Rafael Badell Madrid
[1] *Doctor en Derecho. Individuo de Número de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales. Profesor
de la Universidad Católica Andrés Bello (pregrado y postgrado). Profesor de la Universidad Monteávila.
Ocupó la Cátedra Andrés Bello en la Universidad de Oxford durante el año académico 1998-1999.
Senior Associate Member de la Universidad de Oxford durante el año académico 2006-2007. Socio
fundador del Despacho de Abogados Badell & Grau 1985.
PRIMERA PARTE
EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO EXPRESION DE LA FUNCION
ADMINISTRATIVA
I. Orígenes
La historia del acto administrativo es la historia del Derecho Administrativo.

Cualquier estudio destinado a conocer el origen del acto administrativo debe partir
inevitablemente de la Revolución Francesa, pues el largo desenvolvimiento histórico
del acto administrativo cristalizó definitivamente con la expedición de la ley de 16-24
de agosto de 1790, dictada por la Asamblea Constituyente, que consagraba el principio
de separación entre la autoridad judicial y la autoridad administrativa, preceptuando en
su artículo 13 lo siguiente:
“Las funciones judiciales son distintas y permanecerán siempre separadas de

las funciones administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de prevaricación, turbar
[1]
de cualquier manera que sea las operaciones de los cuerpos administrativos.”
Luego, la Ley del 16 Fructidor del año III, por medio de la cual se prohibía a
los tribunales judiciales el conocimiento de actos de administración de toda especie,
constituye el primer texto legislativo francés en incluir una expresión similar a la
[2]
actual. De acuerdo al Prof. Eloy Lares Martínez, la expresión acto administrativo,
surge así, como una noción opuesta al Derecho, por cuanto comprende una categoría
[3]
de actos que en ese momento escapa totalmente a la intervención judicial.
https://www.badellgrau.com/?pag=14&ct=2011 1/99
Estima el Prof. Raymond Odent, citado por Gustavo Penagos, que la

Revolución Francesa cambió completamente la organización administrativa de Francia,
la legislación revolucionaria aplicó el principio de la separación de los poderes, para
asegurarse la no intervención del poder judicial en las actividades del llamado Poder
Ejecutivo, perfeccionándose la jurisdicción contencioso administrativa con la creación
del Consejo de Estado en el año de 1799, el cual a través de toda su historia ha
[4]
elaborado por vía jurisprudencial la teoría del acto administrativo.
La expresión acto administrativo se comienza a utilizar a partir de 1790 cuando

se trata de determinar la materia que compete al contencioso administrativo y que en
consecuencia escapa a la autoridad judicial. Con este fin, el Directorio por ley de 2
Germinal del año V, calificó como actos de la administración “todas las operaciones
que se realizan por orden del gobierno, de sus agentes inmediatos, bajo su vigilancia y
[5]
con fondos proporcionados por el tesoro público” .
A partir de entonces, la noción de acto administrativo se incorpora en la

literatura jurídica francesa que trata de aplicar los principios filosóficos de la
[6]
revolución que son la base de toda elaboración posterior.
Los textos legales que se expidieron en la Revolución Francesa buscaron la

consolidación del principio de separación de los poderes, especialmente la autonomía
de la justicia administrativa de la judicial, con el fin de impedir que los tribunales
comunes conocieran de los asuntos que interesaban únicamente a la administración.
En los repertorios franceses editados antes de la Revolución no se encuentra la

expresión acto administrativo. El repertorio Denisart en 1771 y el de Guyot en 1784
[7]
dan a la palabra acto un significado limitado al derecho civil y procesal.
La primera definición doctrinaria de acto administrativo aparece a comienzos

del siglo XIX, en el Repertoire de Jurisprudence del jurista Merlín, donde se define
como “...una resolución, una decisión de la autoridad administrativa, o una acción, un
[8]
hecho de la administración que tiene relación con sus funciones”. Se puede observar
como, en un principio se tenía de acto administrativo un concepto vago y genérico que
no se diferenciaba mucho del de actividad de la administración en sentido subjetivo y
formal. Sin embargo, gracias a la práctica y desarrollo posterior en Francia, las
decisiones jurisprudenciales van a aportar todo el material para la elaboración
doctrinaria posterior de la teoría de los actos administrativos.
Buscando una precisión de la noción de acto administrativo, la doctrina

comentadora de estas decisiones, señaló que el carácter administrativo del acto debía
provenir de la naturaleza misma del acto y no solamente de su autor o del fin que se
[9]
propusiera.
A los únicos fines de precisar los actos que escapaban del control de los
tribunales, surgió el criterio instrumental por el cual el acto administrativo era todo
aquél emanado de la Administración en ejercicio de su “potencia pública”, donde rige
el principio de autoridad, y que por lo tanto exceden de las facultades de los
ciudadanos. Como correspondencia a estos actos de “puissance publique”, surgió la
categoría de los actos de gestión, constituidos por aquellos que la Administración
cumple, motivada por el interés público, en su calidad de gerente y de intendente de los

servicios públicos y no como depositario de una parte de la soberanía, es decir sin que
[10]
intervenga la potencia pública.
La distinción entre actos de autoridad o de potencia pública y los actos de

gestión dominó la doctrina y jurisprudencia francesa durante casi todo el siglo XIX,
hasta que a inicios de la Tercera República francesa, el 8 de febrero de 1873, el
Tribunal de Conflictos diera origen al criterio de servicio público, que pasó a dominar
el derecho administrativo francés. Ahora, si bien es cierto que la mayoría de las
instituciones francesas pasaron a ser definidas por su relación con el servicio público,
el acto administrativo no. El acto administrativo permaneció atado a la noción de
potencia pública. Aunque, cabe advertir, existen algunos autores que lo definen
[11]
combinando ambos criterios, el de potestad pública y el de servicio público.
Según Forsthoff, desde la segunda mitad del siglo XIX, se comprende bajo el
concepto de acto administrativo las acciones de las más variada índole, realizadas por
la Administración, que caen bajo las doctrinas y principios por los que se rige el obrar
[12]
de la misma.
Aun cuando en un principio el acto administrativo surgió como una noción

extraña a cualquier intervención judicial, en la propia Francia prontamente se dieron
cuenta de la necesidad de someter estos actos a algún tipo de control de derecho.
Inicialmente este control era ejercido por la misma Administración activa, pero luego
pasó a ser responsabilidad de tribunales creados en el seno de la propia
Administración. Varios países siguieron el modelo francés; algunos, como Venezuela,
adoptaron un sistema judicialista, esto es la sumisión de los actos administrativos al
control de legalidad ejercido por los órganos del poder judicial; y otros, en fin, han
adoptado sistemas mixtos. Pero de alguna u otra forma, actualmente se reconoce a
nivel mundial que el acto administrativo es un acto en ejecución de la ley, que debe
estar, tanto en cuanto a su forma como a su contenido, ceñido al ordenamiento jurídico
y que la legalidad del mismo debe estar asegurada por órganos estatales aptos para
[13]
declarar la nulidad en casos de inconformidad con el Derecho.
La noción de acto administrativo nace finalmente para designar un acto de

naturaleza específica que viene a determinar el sentido en que la regla de derecho debe
aplicarse al caso individual. La significación de acto administrativo entraña una doble
vertiente: (i) viene a ejecutar o a concretar la Ley; (ii) se convierte condición previa de
toda operación material de la Administración Pública o, al menos, de aquellas
operaciones que rozan la esfera de la libertad o de la propiedad de los particulares.
Siendo así, se concluye:
· La noción de acto administrativo es consecuencia de la sumisión de la

Administración Pública al régimen de Derecho. No obstante en sus orígenes
surge paradójicamente para calificar aquellas actuaciones de la
Administración Pública excluida de la fiscalización de los tribunales.
· La Administración del Estado-Policía realizaba actos, que en un sentido

amplio eran asimilables a la denominación de actos administrativos, sin
embargo es precisamente en esta etapa, y separados ya los asuntos de la

Administración de los asuntos de justicia, que fue cuando el derecho
germánico extendió el principio de exclusión de los actos administrativos
del régimen de derecho.
· A pesar de que durante el antiguo régimen en Francia se configura ya un

recurso jerárquico que, consiguientemente, implica un examen jurídico de
determinados actos de las autoridades administrativas, es la consagración
del principio de legalidad de la Administración Pública, luego de la
revolución francesa, la que concede a ciertos actos de la administración la
significación particular de actos administrativos. La ley de 16-24 de agosto
de 1790, dictada en Francia por la Asamblea Constituyente, en la primera
fase de la Revolución Francesa, consagra el principio de separación entre la
autoridad judicial y la autoridad administrativa. Durante el proceso de la
mencionada revolución, diversas disposiciones legales insistieron en
prohibir la injerencia de los tribunales en las tareas atribuidas al Poder
Ejecutivo. Surgiendo, históricamente, la noción ya mencionada, como una
figura de cierto modo opuesta al derecho, por cuanto comprende una
categoría de actos que en ese momento escapa totalmente a la intervención
judicial. Sin embargo, es en la propia Francia, donde posteriormente se
advirtió la necesidad de someter esos actos a algún control de derecho,
ejercido inicialmente por la misma administración activa, y después , por
tribunales, creados en el seno de la administración.
· Nace finalmente una noción de acto administrativo para designar un acto

de naturaleza específica que viene a determinar el sentido en que la regla de
derecho debe aplicarse al caso individual.
· La significación de acto administrativo entrañará una doble vertiente:
_ Viene a ejecutar o a concretar la Ley.
_ Se convierte condición previa de toda operación material de la Administración Pública

o, al menos, de aquellas operaciones que rozan la esfera de la libertad o de la propiedad
de los particulares.
II. El acto administrativo en el contexto de la actividad administrativa
La actividad administrativa es toda aquella actividad estatal que no fuera ni

actividad de gobierno, ni actividad judicial, ni actividad legislativa. La decisión
negativa o residual no satisface el razonamiento lógico, por lo cual resulta necesario
formularla en forma positiva.
Para ello no puede emplearse un criterio orgánico, pues si bien el cumplimiento

de ésta, está reservado a ciertos órganos estatales, la actividad administrativa esta
encomendada, tampoco puede identificarse como el resultado del ejercicio de una
función estatal, pues allá resulta tanto del ejercicio de la función administrativa,
jurisdiccional, legislativa del Poder Ejecutivo, las Cámaras Legislativas los tribunales,
tampoco puede utilizarse un criterio formal de graduación pues no solo la actividad
administrativa tiene carácter sublegal, la actividad administrativa consiste tanto en la
producción de actos heterogéneos, sino que los actos unilaterales pueden ser de efectos
generales o actos administrativos particulares, como en la realización de operaciones
materiales.
III. Concepto de acto administrativo
La doctrina emplea un doble punto de vista para descubrir la noción de acto

administrativo entre el conjunto de actos que emanan del Estado, un punto de vista
formal y uno material, sin embargo, afirma Fernando Garrido Falla en su Tratado de
Derecho Administrativo, que “sólo a los actos que emanan de la Administración
Pública, entendida en sentido subjetivo, puede aplicarse un régimen jurídico
unitario”. “Sólo los actos que emanan de la administración pública tienen valor
formal de acto administrativos (frente al valor formal de la ley o de la sentencia)”;
solo estos actos interesan al derecho administrativo.
Desde la concepción formal:
En un sentido formal, habrá que tomar en cuenta ya no el contenido u objeto

del acto que se dicta, sino la naturaleza del órgano del que emana el acto. Así serán
Legislativos, Administrativos y Jurisdiccionales los actos que emanen de los
respectivos órganos (a los que por su naturaleza, le sean inherentes tales funciones). En
este sentido son actos administrativos los que emanen del órgano Administrativo. En
resumen, será acto administrativo aquel que emane del órgano administrativo, en
cumplimiento de sus funciones.
De esta forma, Eduardo García De Enterría ha definido el acto administrativo
como la “Declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada
por la Administración en ejercicio de una potestad Administrativa distinta a la
reglamentaria.”. En el mismo sentido, Jaime Santofinio expresa que se trata de “Toda
manifestación unilateral de voluntad de quienes ejercen funciones administrativas
tendiente a la producción de efectos jurídicos.”.
El acto administrativo es concebido entonces como toda declaración concreta y
unilateral de voluntad de la administración o autoridad administrativa, en ejercicio de
la potestad administrativa (Manuel María Diez, esto es, en ejercicio de sus propias
funciones sobre derechos, deberes e intereses, de las entidades administrativas, o de los
particulares respecto de ellos (Rafael Bielsa), que produce efectos jurídicos respecto de
sujetos extraños a la misma Administracion Pública (Enrique Sayagués Laso, Vitta).
Entre otras definiciones formales del acto administrativo podemos enunciar las
siguientes:
Renato Alessi: “Es la manifestación voluntaria de actividad de una autoridad

administrativa, con autonomía estructural y funcional dirigida a la inmediata y
concreta realización de intereses públicos concretos.”.
García Oviedo: “Es una declaración especial de voluntad de un órgano público,

preferentemente de un órgano administrativo para la satisfacción de un interés
administrativo.”.
Gustavo Urdaneta Troconis: “Es la declaración de voluntad realizada por la

administración, con el propósito de producir un efecto jurídico.”.
Luis Humberto Delgadillo: “Es aquella declaración unilateral y concreta del

órgano ejecutivo que produce efectos jurídicos directos e inmediatos.”.
George Vedel: “Es un acto jurídico emitido unilateralmente por la
administración con el objeto de modificar el ordenamiento jurídico mediante las
obligaciones que impone o por los derechos que confiere.”.
Massimo Severo Giannini: “Los actos administrativos en sentido amplio, son

actos en los cuales se manifiesta la administración, son los actos de la actividad
administrativa de derecho público. Estos se dividen en declaraciones y actos
reales, las declaraciones a su vez comprenden los proveimientos administrativos
y los actos administrativos instrumentales, proveimiento administrativo es el
acto mediante el cual la autoridad administrativa dispone en orden a los
intereses públicos que le están atribuidos, ejerciendo la propia potestad y
correlativamente incidiendo en situaciones subjetivas de los particulares. Los
otros actos de la administración son actos instrumentales.”.
José Guillermo Andueza: “Es una manifestación de voluntad de la

Administración Pública, claro está, entendida esta como un conjunto de órganos
que ejercen el poder ejecutivo.”.
Fernando Garrido Falla: “Son el conjunto de actos sometidos al régimen

jurídico Administrativo, por lo que se rigen por dos principios fundamentales,
sumisión a la ley y a las normas jerárquicamente superiores; siendo posible esta
sumisión gracias a la fiscalización jurisdiccional.”.
Desde la visión material
Manuel María Diez define acto administrativo, desde un punto de vista

material, como toda manifestación de voluntad de un órgano del Estado, sea
administrativo, legislativo o judicial, con sustancia o contenido administrativo. En este
sentido – afirma el propio autor- puede ser acto administrativo el acto emanado del órgano
legislativo, sea que este se trate de una ley formal, como sería la de aprobación de un
presupuesto, o sea que se trate de medidas de carácter interno de las cámaras, como las
relativas al nombramiento, ascenso y licencia del personal. También sería acto
administrativo, aquel emanado del órgano judicial, también de contenido
administrativo, como lo sería la autorización al tutor para vender bienes del pupilo, o el
nombramiento del personal, etc.
Igualmente, podemos encontrar entre las definiciones materiales de acto

administrativo las que a continuación se señalan:
Tivaroni: “Es cualquier manifestación productiva de efectos jurídicos, de

voluntad, de conocimiento, de apreciación, de opinión, de deseo, de los órganos
del Estado o de otros sujetos de Derecho Público, reconocidos como tales,
dirigida a la satisfacción, en el ámbito del Derecho Objetivo de las necesidades
propias de tales entes.”.
Agustín Gordillo: “Una declaración unilateral realizada en ejercicio de la

función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma
inmediata.”.
Juan Carlos Cassagne: “Es toda declaración de un órgano estatal, en ejercicio

de función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen
exorbitante, que produce efectos jurídicos individuales, en forma directa, en
relación a los administrados o terceros destinatarios del acto.”.
Allan Brewer Carias: “Es toda manifestación de voluntad de carácter sublegal,

realizada, primero por los órganos del Poder Ejecutivo, es decir, por la
administración Pública, actuando en ejercicio de la función administrativa, de
la función legislativa y de la función jurisdiccional; segundo, por los órganos
del Poder Legislativo (de carácter sublegal) actuando en ejercicio de la función
administrativa; y tercero, por los órganos del Poder Judicial, actuando en
ejercicio de la función administrativa y de la función legislativa.”.
Como lo define la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
“Artículo 7°: Se entiende por acto administrativo o a los fines de esta

ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de
acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por
los órganos de la Administración Pública.”.
Esta definición acoge, evidentemente, el criterio orgánico del acto

administrativo, es decir que para los efectos de la mencionada definición solo son actos
administrativos, aquellas decisiones emanadas de los órganos de la administración
pública.
A los fines de esta ley, no es una definición universal. La ley se destina, a la

administración Pública descentralizada funcionalmente. Además a otros órganos que
gozan de autonomía funcional y que define en forma incompleta. Solo habla de la
Fiscalía General y de la Contraloría General.
La Ley extiende la posibilidad de su aplicación a los Estados y Municipios. Sin
embargo, esto es discutible en virtud, del signo de autonomía manifiesto a nivel
estadal y municipal, y que es la autonomía administrativa. El hecho de que la
constitución, haga referencia a que es de la competencia nacional las leyes de
procedimiento, esta referencia debe entenderse dirigida a los procedimientos de
carácter nacional (procedimientos judiciales), pero no a los procedimientos
administrativos de las administraciones territoriales.
Los actos administrativos que pueden regular la ley son aquellos que emanan a
la Administración Pública. Pero además la definición legal, ésta es inconveniente. En
efecto, la ley da una definición a sus propios fines, pero no a los fines de otros textos
que hablan de actos administrativos.
No podemos definir acto administrativo a los fines de cada una de las leyes de
la República, porque sería sembrar el caos dentro de la interpretación del Derecho
Administrativo y del objeto del recurso contencioso-administrativo.
La noción de acto administrativo, sin duda, continúa siendo una de las parte
modulares del derecho administrativo ya que su definición depende la identificación de
la actividad administrativa unilateral frente a las otras actividades del Estado, el objeto
de los recursos contencioso-administrativo de anulación contra los actos
administrativos.
La jurisprudencia considera como actos administrativos no sólo algunos
emanados de órganos legislativos, sino también, los dictados por órganos
administrativos, en ejercicio de funciones jurisdiccionales.
4. Tratamiento jurisprudencial del concepto de acto administrativo
Mediante sentencia de 2 de junio de 1964, la Sala Político-Administrativa de la

Corte Suprema de Justicia estableció que se entiende como acto administrativo las
“manifestaciones de voluntad emanadas de las autoridades administrativas y que tienen
por objeto producir efectos de derecho, generales o individuales”.
Inclusive el 01 de febrero de 1983 la Corte Primera de lo Contencioso

Administrativa en sentencia con ponencia de Román Duque Corredor, al transcribir la
definición de acto administrativo prevista en el artículo 7 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, afirmó:
“En razón de esta definición, el acto administrativo per se produce efectos
jurídicos relativos de creación, modificación o eliminación de situaciones
individuales, o generales, o la aplicación a un sujeto de derecho una situación
jurídica general. Y además, el acto administrativo por sí mismo tiene
ejecutividad y ejecutoriedad, de manera que no necesita para su eficiencia del
concurso de otros funcionarios administrativos, y tampoco de los órganos
judiciales.”
Por su parte, la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en

sentencia de fecha 09 de noviembre de 1993, con ponencia de Alfredo Ducharne, al
respecto decidió:
“Por otra parte el acto administrativo es una manifestación de voluntad

unilateral, de carácter sublegal y tiende a producir efectos jurídicos
determinados que pueden ser la creación, modificación o extinción de una
situación jurídica individual o general o la aplicación a un sujeto de derecho
de una situación jurídica general.”
5.1 Aporte a la noción de acto administrativo por la doctrina venezolana
De acuerdo con Eloy Lares Martínez, “las declaraciones o decisiones de los

órganos de la Administración, corresponde propiamente la calificación de actos
administrativos.”.
Solo estas declaraciones o decisiones de los órganos de la administración son

las que “están bajo el régimen del derecho administrativo, y sujeto a los recursos
creados por el ordenamiento jurídico para hacer efectiva la supremacía de la ley” “los
actos sancionados por las cámaras legislativas, no importa cuál sea su contenido, están
regulados por el derecho constitucional y los actos emanados de los tribunales y
penales, por el derecho procesal civil y penal.”.
Resulta decir hoy que los actos de un órgano del Estado sólo están regidos por
una específica rama del derecho, la opción de Lares Martínez parece tener una
justificación procesal, solo son actos administrativos los que pueden ser objeto de
control parte de la jurisdicción Contencioso-administrativo.
Por su parte, José Guillermo Andueza afirma que la Constitución Venezolana

acoge el criterio orgánico y formal para la distribución de competencia. Los actos
legislativos son aquellos que emanan del Congreso. Pero dicta leyes y otros actos. Para
diferenciar estos diversos tipos de actos hay que acudir el criterio formal, es decir, hay
que atenerse al procedimiento y formas prescritos para la producción de una ley o de
un acto de control. Los actos administrativos, son aquellos declaraciones de voluntad
de la Administración Pública sometidas al derecho administrativo. Esta voluntad se
expresa en diversas formas: el decreto, la resolución, las circulares o instrucciones de
servicio. Los actos judiciales son las declaraciones emanadas de un juez para concretar
la voluntad de la ley, suelen recogerse en la forma de sentencia, pero también puede
adoptar la forma de auto. Entonces, de acuerdo con este autor, acto administrativo es
una manifestación de voluntad de la Administración Pública entendida ésta como
conjunto de órganos que ejercen el Poder Ejecutivo. Criterio material para definir el
acto administrativo, lo cual no es exacto.
Luis H. Farías Mata identifica al criterio orgánico, como el único capaz de

unificar o reconducir a unidad la actividad administrativa como el determinante para la
identificación de las funciones del Estado. En definitiva Farías Mata señala como
elemento característico del acto administrativo, su origen con la administración, con la
consecuencia fundamental de poder ser impugnados en vía contencioso-administrativa.
Es decir, se identifica la noción de acto administrativo con la de recurribilidad del
mismo en la vía contencioso-administrativa.
Hildegard Rondón De Sansó define al acto administrativo como un acto

autoritario de la Administración, es decir, como el acto a través del cual se actualiza la
potestad autoritaria de la Administración, no basta que el acto emane de una autoridad
administrativa dotada de potestad para emanarlo, sino que es necesario que este acto
administrativo sea por parte de una autoridad competente. De esta forma, Hildegard
Rondon de Sansó señala que el acto administrativo “Es toda declaración de carácter
general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos
en la ley, por los órganos de la Administración pública.”.
5.2 El criterio funcional
Según el criterio funcional, el acto administrativo es concebido como aquella

manifestación de voluntad realizada por una autoridad pública cuando en ejercicio
cuando en ejercicio de la función administrativa, con el objeto de producir efectos
jurídicos.
Esta forma de definición lleva a un criterio material rígido. Así, el acto

administrativo sólo podía ser dictado en ejercicio de la función administrativa y esta
consistía primordialmente en el cumplimiento de los actos administrativos por parte de
la autoridad competente.
IV. Principios que rigen el acto administrativo
1. Principio de legalidad
La LOPA es su artículo 1º consagra el principio de legalidad, por el cual

toda actuación de los órganos del Estado debe desarrollarse de conformidad
con el derecho, de la siguiente forma:
“La Administración Pública Nacional y la Administración Pública

Descentralizada, integradas en la forma prevista en sus respectivas leyes
orgánicas, ajustarán su actividad a las prescripciones de la presente ley.
Las administraciones Estadales y Municipales, la Contraloría General
de la República y la Fiscalía General de la República, ajustarán
igualmente sus actividades a la presente ley, en cuanto les sea
aplicable.”
En tal sentido, cabe destacar que todos los órganos del estado, y en concreto los
de la Administración Pública, están sometidos al ordenamiento jurídico, en cuya
cúspide está la Constitución. Para algunos órganos del estado, sin embargo, por su
posición en la jerarquía de las normas, el derecho al cual deben someter su actuación,
solo está consagrado en la Constitución, por lo que el principio de legalidad sería más
propiamente, en esos casos, sólo “principio de la constitucionalidad”.
Para la Administración, el orden jurídico al cual deben someterse los órganos

administrativos está conformado por todas las fuentes del derecho. Estando sometido el
Parlamento, desde siempre, a control judicial de la constitucionalidad, con mayor razón
la administración ha estado sometida al control judicial de la legalidad, en su sentido
más amplio. En nuestro marco constitucional, la legalidad se ha visto sometida a una
serie de inflexiones, circunstancias excepcionales, que han encontrado encuadramiento
constitucional, en la posibilidad atribuida al Poder Ejecutivo, generalmente con
intervención legislativa de restringir o suspender las garantías constitucionales de los
derechos fundamentales y decretar el estado de emergencia económica, alarma o
conmoción, modificándose, al adoptarlas, el ámbito de la legalidad que rige la
Administración, pero sin que quede excluida la posibilidad de control judicial de
constitucionalidad y legalidad conforme al nuevo marco jurídico que deriva de dichas
medidas.
El principio de legalidad se ha consagrado, fundamentalmente, con la

construcción jurisprudencial de los principios generales del derecho, y en concreto, del
derecho administrativo .El derecho a la defensa, el principio de la igualdad, de no
discriminación y con el de la no retroactividad de los actos administrativos, con la
teoría de la indemnización debida por la lesión a los derechos adquiridos, etc.
Formulados mayormente por la doctrina y que han encontrado consagración positiva
en las Ley Orgánica Procedimientos Administrativos.
La legalidad administrativa implica el sometimiento de la administración a la

regla de derecho preexistente, tanto en un sentido exógeno, esto es, la que se le es
impuesta desde afuera por la Constitución y la Ley, como endógena, constituida por la
que emana de su propio seno. El principio de legalidad implica, la no contrariedad al
derecho, que los actos administrativos, para ser legales, no pueden ser incompatibles
con las normas que facultan la acción; asimismo, la noción conformidad, que alude a
un vínculo más estrecho y riguroso, por cuanto, en virtud de la misma, la
Administración, no podría actuar sino actos ya previstos y autorizados por la ley, sin
apartarse del contenido de la misma.
De los anteriores conceptos, derivan algunos de los elementos del acto

administrativo:
1.1 Legalidad formal: La cual alude a la necesidad de una base legal para el
ejercicio del poder de la autoridad administrativa, agotándose este principio, en la
existencia de una norma atributiva de la facultad de actuar.
1.2 Legalidad sustancial: Está constituida por la necesidad de una ley contentiva
de una disciplina, reguladora en su totalidad, de la materia que ha de ser objeto del
poder atribuido. El acto debe contener una serie de elementos intrínsecos por una parte
y que no atente contra una serie de disposiciones prohibitivas por la otra, estos
elementos intrínsecos son:
Competencia: De esta se ha dicho que no es requisito del acto sino un elemento

externo, anterior al mismo. Al respecto, el ordinal 4to del artículo 19 de la LOPA
sanciona con nulidad absoluta el acto dictado “por autoridades manifiestamente
incompetentes”. La competencia es una de las bases en las cuales se apoya el principio
de legalidad administrativa, que es el sustento de la actuación administrativa y está
comprendido en el artículo 137 de la CRBV:
“Artículo 137: La Constitución y la ley definirán las

atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público,
a las cuales deben sujetarse las actividades que
realicen.”.
La competencia es en la Ley administrativa, en consecuencia, el ámbito de

actuación legítimamente reconocida por ley a los órganos de la
administración. Tal como se señaló, la ley sancionada no tiene un título
específico sobre la competencia y su derogatoria, en el cual se establezcan las
reglas generales relativas a esta última, esto es, todo lo concerniente a la
delegación, la avocación, la sustitución, la suplencia, etc.
Contenido: Como lo indica la definición legal, es “una declaración” de voluntad, de

juicio o de conocimiento, esto es un pronunciamiento relativo a un hacer y este “hacer”
es el contenido mismo del acto que puede ser de la más variada naturaleza, por cuanto
cubre todo aquello para lo cual está facultada la Administración: prohibir, sancionar,
autorizar, conceder, restringir, homologar, facultar, limitar. De allí que la acción
querida y manifestada en el acto es su contenido. Requisito para la validez del
contenido es que sea “posible y de legal ejecución”, condiciones esta que derivan de lo
dispuesto en el ordinal tercero del artículo 19 que sanciona con nulidad absoluto los
actos cuyo contenido sea de ilegal o de imposible ejecución. De allí que la acción
querida por el acto debe ser fáctica y jurídicamente posible. El acto carecerá de
contenido cuando la acción no pueda ser realizada por ir contra las leyes naturales o
leyes que rigen la conducta administrativa. El contenido del acto, por otro lado, será
jurídicamente imposible cuando cree sanciones o modifique las establecidas en las
leyes; cuando establezca impuestos u otras contribuciones, salvo dentro de los límites
determinados por ley (como lo establece el artículo 10 de la LOPA); cuando viole lo
establecido en otro de superior jerarquía; cuando siendo un acto particular vulnere lo
señalado en una disposición de carácter general, aun cuando emanare de autoridad de
igual o superior rango a la que dictó la disposición general (artículo 13 de la LOPA).
En efecto esta última disposición viene a sancionar el llamado Principio de
inderogabilidad de los actos generales por actos particulares, el cual es una desviación
del principio más amplio de legalidad administrativa.
Objeto: Es aquello sobre lo cual a de recaer su contenido, es decir lo que ha de sufrir

la acción querida por el órgano que lo dicta. No existe ninguna disposición expresa que
aluda al objeto, pero es obvio que el objeto, al igual que contenido, debe ser posible
tanto jurídica como materialmente, debiendo ser idóneo para sufrir el efecto que el acto
tiende a producir.
Motivación: Es la indicación de los hechos y de los fundamentos legales del acto. La

ley expresamente exige que los actos administrativos de carácter particular estén
dotados de motivación, exceptuando solamente a los de simple trámite o a aquellos a
los cuales una disposición expresa exonere de ella. En tal sentido, cabe destacar que los
actos administrativos deben atender, adicionalmente, a las prohibiciones de la ley.
Muchas de las prohibiciones, como antes se señaló, aluden a los elementos del acto y
recaen específicamente sobre ellos. Entre tales prohibiciones podemos enunciar: 1) La
prohibición antes señalada de crear contribuciones; o sanciones o de modificar las
establecidas en la Ley, salvo que exista un limite creado por la misma. 2) La
prohibición de dar nuevas interpretaciones a situaciones anteriores, salvo que ésta fuere
más favorable para los administrados 3) La prohibición también citada de derogar el
orden jerárquico de la administración establecido en el artículo 13 de la LOPA. 4)
Prohibición de resolver un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y
que haya creado derechos particulares.
1.3 Legalidad teleológica: No basta con que el acto tenga todos sus requisitos
sustanciales convalidados; con que llene todas las condiciones de forma y haya seguido
el procedimiento prescrito, además de eso hace falta que se cumpla con los fines de la
norma que acordó la competencia facultativa de la actuación del órgano del cual
emana. En tal sentido la LOPA establece que el acto discrecional debe cumplir con los
fines que el legislador acordó (Art. 12.). Por último, una contradicción a este fin,
configura el delito conocido como desviación de poder previsto en el artículo 139 de la
CRBV.
En general, la doctrina sintetiza el contenido del principio de la legalidad en el

desarrollo de dos grandes postulados: El de la primacía de la Ley y el de la reserva
legal.
En efecto, la ley, define y precisa el principio de la legalidad, al establecer, en el

artículo 1°, como una obligación de todos los órganos que están sometidos a sus
normas, el ajustar su actividad a las prescripciones de la Ley. Al prescribir que
ajustarán su actividad, establece para la administración, la obligación de someterse a la
Ley, y en sentido amplio, a la legalidad. No olvidemos que cuando la Constitución
precisa la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso- administrativa
(Art. 259 CRBV) exige que la administración se ajuste al derecho y, por tanto, no sólo
a la Ley como fuente formal escrita, sino a todas las otras fuentes escritas y no escritas
del derecho, que han conformado tradicionalmente en Venezuela, el bloque de la
legalidad, y dentro del cual, la mayor importancia la han tenido los principios
generales del derecho administrativo, muchos de los cuales la Ley les da carácter de
derecho positivo.
2. El carácter sublegal de la actividad administrativa
En primer lugar, la Ley precisa el carácter sublegal de la actividad y acción

administrativa; es decir, que la actividad administrativa, dentro de las actividades del
Estado, es una actividad que se desarrolla vinculada y sometida a la Ley, por debajo de
la Ley, y que, por tanto, no puede invadir competencias que están reservadas
constitucionalmente al legislador.
La reserva legal se ha definido en la constitución fundamentalmente en tres

aspectos:
El hecho de que la administración no puede crear impuestos ni contribuciones e

impuestos. (Art. 317 CRBV, 224 de la derogada)
La imposibilidad de establecer delitos y sanciones (ord. 6 Art. 49 CRBV, Art. 60
de la derogada).
Ni limitar los derechos constitucionales.
El artículo 10 de la LOPA textualmente dispone:
“Artículo 10. Ningún acto administrativo podrá crear sanciones, ni

modificar las que hubieran sido establecidas en las leyes, crear impuestos
u otras contribuciones de derecho público, salvo dentro de los limites
determinados por la ley.”.
Esta norma establece que ningún acto administrativo podría crear sanciones, ni
modificar las que hubieran sido establecidas en las Leyes, crear impuestos u otras
contribuciones de derecho público, salvo dentro de los limites determinados por la Ley.
Esta norma, por una parte, corrobora el carácter sublegal de la actividad administrativa,
por tanto, reformula el principio de la reserva legal en estas materias. Sin embargo, la
última parte del artículo debe destacarse cuando señala que la reserva legal existe, pero
que la administración podría regular sobre esas materias “dentro de los limites
determinados por Ley”, con lo cual se establece, expresamente, una práctica legislativa
que hasta ahora venía aplicándose, y que deriva de que, con frecuencia, el Legislador
deja en manos del Ejecutivo, el establecimiento por vía reglamentaria, de algunas
sanciones o regulación concreta de algunas contribuciones.
3. La jerarquía de los actos administrativos
El artículo 13 de la LOPA textualmente dispone:
“Artículo 13. Ningún acto administrativo podrá violar lo

establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular
vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter
general, aun cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la
que dicto la disposición general.”.
Conforme a la norma precedentemente transcrita, el acto administrativo no sólo

debe estar sometido a la Ley y ser de carácter sublegal, sino que, además, tiene que
estar sometido a los otros actos administrativos de jerarquía superior. Es decir, los
actos de los inferiores no pueden vulnerar lo establecido en los actos de los superiores,
con lo cual se establece expresamente el principio de la jerarquía en la organización
administrativa. Como consecuencia inmediata a este principio tenemos, que el acto
administrativo no puede violar lo establecido por otro de rango superior, por lo que se
generaría una violación al principio de legalidad, el cual sería controlable por vía
jurisdiccional.
Al respecto, el artículo 14 eiusdem, precisa:
“Artículo 14. Los actos administrativos tienen la siguiente

jerarquía: decretos, resoluciones, órdenes, providencias y otras decisiones
dictadas por órganos y autoridades administrativas.”.
De la disposición precedentemente transcrita, se deriva la jerarquía de los

actos establecida en materia administrativa:
3.1 Decretos (15 LOPA)
“Artículo 15. Los decretos son las decisiones de mayor jerarquía dictadas
por el Presidente de la República y, en su caso, serán refrendados por aquel o
aquellos Ministros a quienes corresponda la materia o por todos, cuando la
decisión haya sido tomada en Consejo de Ministros. En el primer caso, el
Presidente de la República, cuando a su juicio la importancia del asunto lo
requiera, podrá ordenar que sea refrendado además, por otros ministros.”.
3.2 Resoluciones (16 LOPA)
“Artículo 16. Las resoluciones son decisiones de carácter general o

particular adoptadas por los ministros por disposición del Presidente de la
República o por disposición específica de la ley.
Las resoluciones deben ser suscritas por el ministro respectivo.
Cuando la materia de una resolución corresponda a más de un ministro,

deberá ser suscrita por aquellos a quienes concierna el asunto.”..
3.3 Órdenes y Providencias (17 LOPA)
“Artículo 17. Las decisiones de los órganos de la Administración Pública

Nacional, cuando no les corresponda la forma de decreto o resolución,
conforme a los artículos anteriores, tendrán la denominación de orden o
providencia administrativa. También, en su caso, podrán adoptar las formas
de instrucciones o circulares.”.
3.4 Otras decisiones dictadas por órganos y autoridades

administrativas
Se entiende de forma residual, es decir, todas aquellas decisiones de los órganos de

la Administración Pública que no les corresponda de forma de decreto o resolución y
por su contenido no tendrán la denominación de orden o providencia.
Con ello queda claro que un Decreto, por ser emanado del Presidente de la
República, se aplica con prioridad frente a Resoluciones Ministeriales y éstas se
aplican con prioridad frente a las otras Órdenes, Providencias y Decisiones, dictadas
por órganos inferiores; e en estos, la jerarquía de los actos se determina por la de los
órganos de los cuales emana.
El propio artículo 13 de la LOPA, establece adicionalmente, la inderogabilidad

singular de los reglamentos, conforme al cual los actos administrativos de efectos
generales no pueden ser vulnerados o derogados por los actos administrativos de
efectos particulares, “aun cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la
que dictó la disposición general.”. Por ejemplo, Si se dicta una Resolución
Reglamentaria por un Ministro, no sólo este funcionario no puede vulnerarla con sus
actos particulares, sino que el Presidente de la República tampoco puede vulnerar
dicha disposición general, con un acto de efectos particulares.
En resumen:
· Los actos administrativos han de atender a la jerarquía establecida en

forma tal que los actos de menor rango no pueden derogar a los de
rango superior.
· Regla de contenido del acto. De acuerdo con esta regla, un acto
administrativo particular no puede derogar la disposición de carácter
general aun cuando la última haya sido dictada por in órgano de
jerarquía inferior.
4. El principio de ejecutividad
Por principio de ejecutividad, la doctrina ha entendido que “Es aquel en virtud del cual
los actos administrativos definitivamente firmes producen los efectos perseguidos con
su emanación, sin necesidad de una homologación por parte de un órgano extraño a la
esfera de la administración. La idoneidad del acto administrativo para obtener el
objetivo para el cual ha sido dictado.” (Hildegard Rondón De Sansó); asimismo “Es
una característica de los actos de la administración, que puede llevarlos a la práctica
por sí misma, sin acudir a ninguna resolución judicial, e inclusive existiendo un pleito
contra el acto, salvo que el tribunal acuerde lo contrario.” (Guillermo Cabanella). Eloy
Lares Martínez ha dispuesto que “La ejecutividad es la cualidad de aquellos actos
administrativos no solo perfectos, sino también eficaces, provistos de la fuerza
necesaria para producir sus efectos naturales.”, por su parte Luís Humberto Delgadillo
Gutiérrez afirma que “La ejecutividad es la fuerza intrínseca del acto, es un atributo del
acto. El acto administrativo es ejecutivo en razón de que la Ley autoriza a la autoridad
administrativa a emitir sus propias resoluciones, sin necesidad de la participación de
otro poder.”.
Este principio implica, como bien lo explica Allan Brewer-Carias, que la

Administración no tiene necesidad de acudir ante un órgano judicial para que su
derecho sea formalmente declarado, pues sus actos tienen carácter de título ejecutivo y
de allí su ejecutividad, es decir la posibilidad de ser ejecutados de inmediato. La
administración cuando dicta un acto administrativo tiene, en realidad la facultad de
declarar sus derechos mediante actos unilaterales que crean obligaciones Para los
administrados, y estos actos, en sí mismos, tienen fuerza de títulos ejecutivos.
En Venezuela, el principio de ejecutividad lo recoge la LOPA en su artículo 8, en

tal sentido, expresa la norma:
“Los actos administrativos que requieren ser cumplidos mediante

actos de ejecución, deberán ser ejecutados por la Administración
en el término establecido. A falta de este término, se ejecutarán de

inmediato.”.
Precisamente, es esta posibilidad de ejecución inmediata de los actos

administrativos, en el sentido de que para ser ejecutados, se basta a sí mismo y no
requieren de la intervención de ninguna otra autoridad, la que configura esta primera
características de la “ejecutividad” de los actos administrativos, esta ejecutividad de los
actos administrativos, es consecuencia directa de su presunción de legitimidad, de
manera que los efectos de los mismos no se suspenden por el hecho de que contra ellos
se intenten recursos contencioso- administrativos.
Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden firmes al concluir un
procedimiento administrativo tienen carácter ejecutivo, es decir, son suficientes, por si
mismos, para que la administración pueda de inmediato ejecutar los actos inmediatos
para su cumplimiento.
Cuando la administración dicta un acto administrativo, declara por si misma el

derecho mediante esos actos unilaterales, que crean directamente derechos y
obligaciones y tienen en sí mismos fuerza de títulos ejecutivos; dictado el acto éste
debe ser ejecutado. La ejecutividad de los actos administrativos, en definitiva,
significa, que éstos, al dictarse son ejecutables porque tienen carácter ejecutivo. Tal
como lo ha resumido P. Devolvé “El carácter ejecutorio de la decisión tiene un doble
aspecto: La decisión es ejecutoria, a la vez, cuanto a que ordena la ejecución
obligando a sus destinatarios a conformarse con ella, y en cuanto a que ella comporta
en sí misma la ejecución, conllevado ella misma, desde su adopción, el resultado que
ella ordena.”.
5. Principio de ejecutoriedad
5.1 Concepto
El principio de ejecutoriedad consiste en la facultad o cualidad que le es inherente a la

Administracion de ejecutar el acto, aun en contra de la voluntad de su destinatario, es
decir, para hacer efectivas sus decisiones sin necesidad de acudir ante los órganos
judiciales (Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez, Eloy Lares Martínez). Se trata
igualmente del carácter que posee el acto administrativo, o en palabras de Hildegard
Rondón de Sansó ¨la consecuencia de una especial manifestación de eficacia¨, para ser
puesto en práctica, para ser hecho efectivo por la Administracion misma y con sus
propios medios (Bartolomé Fiorini), salvo aquellos casos en que la ley formal exija la
intervención de los tribunales (Héctor Jorge Escola, José María Rodríguez Oliver,
Rafael Entrena Cuesta).
Sin embargo, parte de la doctrina –Miguel Acosta Romero- disiente de la

mencionada concepción puesto que manifiestan que “Se entiende por ejecutorio
aquella sentencia o acto contra el cual ya no cabe ningún medio de impugnación, es
decir, que es completamente definitivo, pero consideramos que el acto administrativo
no tiene esa característica puesto que, en general, puede ser modificado bien del poder
de revisión o por alguno de los innumerables medios de impugnación que constituyen
los recursos y procesos administrativos y los procesos judiciales.”.
5.2 Sistemas de ejecución de los actos administrativos.
Cuando la Administración se enfrenta a un particular que se niega a cumplir

voluntariamente la orden administrativa, será necesario iniciar un procedimiento de
ejecución forzosa. A tal efecto, se distinguen en el Derecho Comparado dos sistemas
de ejecución forzosa de los actos administrativos.
A. Sistema de ejecución judicial
El primero de ellos, es el sistema de ejecución judicial, en el cual, como su

nombre lo indica, la regla general es que la Administración no puede ejecutar
forzosamente sus propios actos, sino que debe acudir ante el Juez, a objeto de que éste,
luego del respectivo proceso, haga cumplir el contenido del acto administrativo en
contra de la voluntad de su destinatario.
Bajo este esquema, habrá que seguir procedimientos judiciales para conseguir
los efectos del acto administrativo ante la resistencia de los particulares, y sólo en
casos específicamente previstos por las leyes, puede utilizarse la fuerza de la propia
Administración para hacer respetar sus órdenes.
Si este sistema judicial es el que se espera en Inglaterra y Estados Unidos, no

nos sorprenda que también él se aplicare inicialmente en Francia, pues, no existe
regulación general que prevea la ejecución forzosa de los actos administrativos por la
propia Administración. Por el contrario, las encomiables respuestas jurisprudenciales
del Tribunal de Conflictos de 1902, cierran la posibilidad de que la propia
Administración ejecute sus actos forzosamente, sin contar con el auxilio del Juez. Juez
Penal, en el caso francés, por cuanto la desobediencia de los mandatos administrativos,
se castiga según lo dispuesto en el Código Penal.
Conforme a este sistema judicial, solo en casos excepcionales, i.e.: urgencia,

salubridad, o ausencia de sanción expresa, se permite que la Administración ejecute
sus actos con sus propios medios.
B. Sistema de ejecución administrativa
La otra forma de lograr la ejecución forzosa de los actos administrativos,

reconoce, como regla, la potestad de autotutela ejecutiva a favor de la Administración.
El principio consiste, entonces, en considerar que la Administración puede hacer
cumplir, forzosamente y con sus propios medios, los actos que dicta, sin necesidad de
solicitar la intervención de un Juez. Este sistema de ejecución administrativa de los
actos, rige en la mayoría de los países de régimen administrativo, con excepción,
curiosamente, de Francia, país que sirvió de cuna a ese régimen.
La presentación originaria de la tesis que reconoce facultades a la

Administración, para hacer cumplir coactivamente sus propias decisiones, sin el
auxilio de los jueces, obedece al autoritario criterio que informó, en sus orígenes, la
relación administración-administrado. Que el acto administrativo sea ejecutorio, y aún
más, su mandato exigido y logrado coactivamente por la propia Administración,
presenta, más que a un administrado, a un súbdito. Fue esa la fórmula originaria como
lo presentó Otto Mayer y el mismo Giannini ha dicho que "la imperatividad y la
autotutela se apoyan en principios, no escritos, que el Estado contemporáneo ha
heredado del Estado Absoluto".
Recibir estas ideas fue fácil en países que carecían de textos constitucionales
protectores de los derechos y libertades de los ciudadanos. Así ocurrió, inicialmente,
en España, cuya doctrina fue trasladada, sin más, a América Latina, desde que en la
mayoría de los casos se erigía un frente y autoritario Poder Ejecutivo, frente a un débil
y entregado Poder Judicial.
En España, sin embargo, ha habido un cambio formidable en la extensión de

este principio, a propósito de la Constitución de 1978, de manera que la moderna
doctrina propugna el reacomodo de las relaciones entre la Administración y el
administrado. El replanteamiento de las relaciones entre Administración y
administrado, tienen como notable defensor a GARCÍA DE ENTERRÍA, quien,
invocando la primacía adquirida por los derechos y libertades públicas a raíz de la
Constitución Española del 78, dio por concluida la invocación ritual de los intereses
generales, como sinónimo de superiores.
La defensa de los intereses generales, no puede ser un obstáculo para el respeto

de los derechos fundamentales que, aun cuando individuales, son el fundamento del
orden político y de la paz social, y no existe interés general más importante que su
logro y mantenimiento. No creemos que sea irreconciliable la idea de un interés
general, atendido por la Administración, frente al interés constitucional, de respetar los
derechos fundamentales. Antes por el contrario, la satisfacción de los intereses
públicos, responsabilidad de la Administración, debe realizarse con respeto a los

derechos fundamentales y es allí en donde, en extremo delicado, resulta el análisis de
la ejecutoriedad directa de los actos administrativos.
5.3 La adopción del sistema de ejecución administrativa en Venezuela.
El reajuste que ahora se postula en las relaciones Estado-Administrado no se

encontraba suficientemente madurado en Venezuela, por lo que en 1982, la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos recogió las más estrictas posturas
sostenidas el siglo pasado en Alemania, Italia y España, al consagrar en su artículo 79
el sistema de ejecución administrativa:
"La ejecución forzosa de los actos administrativos será realizada de oficio por
la propia administración, salvo que por expresa disposición legal deba ser
encomendada a la autoridad judicial».
5.4 Excepciones y límites aplicables en nuestro régimen al principio de ejecución

administrativa de los actos.
En contraste con la categórica y enfática formulación legal, ese principio de

ejecución directa de los actos administrativos encuentra, al menos, tres límites
fundamentales, cuyo desarrollo nos proponemos efectuar en el siguiente orden:
I.- La ejecución forzosa en vía administrativa sólo la puede utilizar la autoridad

administrativa para hacer cumplir los actos desfavorables para el administrado.
II.- La ejecución forzosa administrativa no procede para hacer cumplir actos

administrativos de sustancia jurisdiccional, a través de los cuales la Administración
resuelve un conflicto privado de dos partes.
III.- La ejecución administrativa de los actos debe sujetarse a las exigencias

derivadas de los derechos y garantías fundamentales del ciudadano.
La ejecutoriedad incide sobre el objeto del acto administrativo, en virtud de

este principio, la administración se sobrepone a la voluntad del particular-
administrado, ella constituye la posibilidad de que la Administración ejecute, por sus
propios medios, e incluso en forma forzosa, sus actos administrativos, con facultad,
incluso de ser necesario de recurrir a la fuerza pública.
La Dra. Hildegard Rondón de Sansó en sus “Comentarios a la Ley Orgánica de

Procedimientos administrativos” nos dice:
“Si la eficacia es la idoneidad del acto para producir los efectos para los cuales
ha sido dictado y la ejecutividad consiste como se vio, en la cualidad de los actos que
requieran ejecución de que la misma sea realizada por la propia administración, la
ejecutoriedad implica una cualidad mucho más específica. En efecto, ella es
igualmente una condición relativa a la eficacia del acto; pero sólo de los actos capaces
de incidir en la esfera jurídica de los particulares imponiéndoles cargas (tanto reales,
como personales; de hacer, de dar o de abstenerse). Lo relevante de la ejecutoriedad es
que la administración puede obtener el cumplimiento de lo ordenado aun en contra de
la voluntad del administrado y sin necesidad de recurrir a los órganos jurisdiccionales.
La ejecutoriedad del acto administrativo se presenta en consecuencia como una
especial manifestación de eficacia de los actos administrativos que imponen cargas, en
virtud de la cual se puede obtener el objetivo perseguido por el acto aun en contra de la
voluntad de los administrados sobre los cuales dichas cargas recaigan, y sin necesidad
de recurrir a los órganos jurisdiccionales. En la redacción que emplea el texto
sancionado el principio general que rige en materia de ejecución forzosa es su
realización de oficio por la propia administración, salvo que exista una expresa
disposición legal que la encomiende a la autoridad judicial”.
La ley, en este sentido, perfila los principios y las garantías que confiere a los
particulares:
· La ejecutoriedad solo procede cuando hay un acto administrativo
formal. Al efecto el artículo 78 de la LOPA afirma: “Ningún órgano de
la Administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o
perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que
previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a
tales actos.”.
· Existe la necesidad efectiva de notificar el acto. Al respecto, el artículo
73 de la LOPA indica que los actos que afecten los derechos subjetivos
o los intereses legítimos personales y directos de los particulares,
deberán serle notificados. La notificación debe tener el texto íntegro del
acto con la indicación, si fuere el caso, de los recursos que proceden y
el señalamiento de los términos para el ejercicio y de los órganos o
tribunales ante los cuales deben interponerse. Los vicios de la
notificación por falta de los requisitos previamente indicados, hará que
la misma se considere como defectuosa y que no produzca efecto
alguno.
La mencionada ley, también establece, también, la ejecución por

constreñimiento sobre el patrimonio mediante multas, en el supuesto, de si se trata de
actos de ejecución personalísima y el obligado se resiste a cumplirlos, la
Administración puede imponer nuevas multas iguales o mayores a las que hubieren
aplicado, concediéndosele un plazo razonable para que cumpla lo ordenado (Art. 80.2
eiusdem). Asimismo, cuando se trate de actos que por no ser personalísimos son
susceptibles de ejecución indirecta con respecto al obligado (Art. 80.1 LOPA). Y, si la
carga impuesta es una prestación de hacer susceptible de ejecución indirecta, la
Administración procede a efectuarla, bien por si misma, o bien designando a un tercero

y cargará las gastos a costa del obligado (Art. 14.1 LOPA).
Por último cabe destacar, que el artículo 70 de la LOPA establece los supuestos
de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos por el transcurso de un
lapso de 5 años de estar firmes, cuando en ese período la Administración no ha
realizado los actos que le corresponda para ejecutarlos.
5.5 Limitaciones a la ejecución administrativa derivadas de los derechos y

garantías Constitucionales
En adición a los límites naturales y legales anteriormente examinados, la

potestad de autotutela ejecutiva enfrenta restricciones derivadas del debido respeto de
los derechos y garantías fundamentales de los ciudadanos.
Derecho a la defensa y tutela judicial efectiva.
El primer derecho constitucional que debe ser conciliado con el ejercicio de esa
potestad exorbitante es, sin duda, el de defensa y tutela judicial efectiva consagrado en
el artículo 68 del Texto Constitucional.
1) Necesidad de acto previo.

La debida observancia de este derecho fundamental exige, en primer lugar, que la
actividad de ejecución forzosa esté precedida de un acto administrativo, dictado luego
de cumplirse el correspondiente procedimiento con audiencia del interesado.
En este sentido, el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos prohíbe realizar actos materiales que menoscaben o perturben el
ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la
decisión que sirva de fundamento a tales actos.
Cualquier actuación material de ejecución, que no esté precedida de un acto

administrativo, se traduce en una vía de hecho, violatoria por tanto del derecho a la
defensa del administrado que sufre las consecuencias de esa ilegal actuación de la
Administración.
2) Posibilidad cierta de obtener la suspensión de efectos.
El derecho a la defensa y tutela judicial efectiva sólo queda debidamente

garantizado, si en el trámite de los recursos contra un acto administrativo, el particular
puede evitar que la ejecución del proveimiento administrativo le cause daños de
imposible o difícil reparación.
A modo de asegurar el cumplimiento de este derecho fundamental, las leyes

venezolanas prevén la posibilidad de suspender preventivamente los efectos del acto
administrativo impugnado, cautela ésta que puede obtenerse tanto en sede

administrativa , como en vía judicial .
Sin embargo, este remedio cautelar no garantiza, en forma plena, el derecho a

la tutela judicial efectiva, pues, por una parte, para que la suspensión de efectos sea
acordada en vía administrativa, es necesario prestar una caución o garantía a favor de
la Administración, lo cual limita en muchos casos la posibilidad de acceder a la
medida preventiva.
Además, el acordar la suspensión con ocasión de la interposición de un recurso

administrativo, aparece como una potestad discrecional de la Administración, de modo
que la protección de los derechos del administrado queda al arbitrio del funcionario
administrativo de turno.
De otra parte, exigir que se agote la vía administrativa, como requisito de

admisibilidad del juicio contencioso administrativo de anulación, conspira contra la
efectividad de la suspensión de efectos en vía judicial. En efecto, si se cumplen
estrictamente los plazos del procedimiento administrativo, se logrará acceder al juicio
contencioso administrativo después de que el acto original tenga más de ciento veinte
(120) días hábiles de haberse dictado, de manera que el derecho a obtener la
suspensión judicial de los efectos del acto, y con ello el derecho a la tutela judicial
efectiva, puede ser frustrado fácilmente por la Administración, si en ese plazo tan
extenso decide llevar a cabo la ejecución forzosa del acto administrativo.
Por último, la suspensión de efectos no es una medida idónea cuando el acto

impugnado contiene una decisión negativa, pues tradicionalmente se ha considerado
que la suspensión de efectos de los actos de esa especie, implicaría dotar de efectos
positivos al acto, lo cual no puede hacerse mediante un pronunciamiento cautelar.
Las deficiencias del mecanismo ordinario de suspensión de efectos, ha

permitido la construcción jurisprudencial de nuevos principios, que se muestran más
acordes con el derecho de tutela judicial efectiva.
En este sentido, es conocida la tesis del Tribunal Supremo Español , según la

cual, los actos sancionadores en cuanto producen, de suyo, perjuicios de difícil
reparación, al menos moral y personalmente, no pueden ser ejecutados en forma
inmediata por la Administración, sino que su ejecución forzosa se encuentra
condicionada a que se agoten todas las instancias dentro de la propia vía
administrativa. Con elemental razón, el profesor PARADA, presente en estas Jornadas,
señala que en los casos de actos sancionadores "la ejecutoriedad puede y debe
quedar remitida todavía a un momento posterior: el del auto judicial en el que se
resuelva la petición de suspensión de efectos de la resolución recurrida en vía
contencioso administrativa".
En tal virtud, debe reconocerse que los actos administrativos sancionatorios, no

pueden ser ejecutados forzosamente por la Administración, sino después de que el Juez
Contencioso Administrativo tenga oportunidad de desestimar la solicitud de

suspensión de efectos.
3) Posibilidad de emitir órdenes cautelares positivas.

Se han superado también, incluso en nuestro ámbito, las ideas restrictivas que
negaban la suspensión de efectos de los actos de contenido negativo y se admite ahora,
que el Juez Contencioso Administrativo, con el objeto de evitar los daños de difícil o
imposible reparación derivados del acto negativo, dicte medidas de ejecución
provisional a favor del recurrente, anticipando de ese modo, en cierta medida, los
efectos de la decisión definitiva .
4) Proscripción de la regla "solve et repete".

Finalmente, con el objeto de resguardar el derecho a la defensa y asegurar la
tutela judicial efectiva de los ciudadanos, el Supremo Tribunal, en sentencia de fecha
14 de octubre de 1990 (Caso Scholl Venezolana, C.A), proscribió, por inconstitucional,
la regla solve et repete, de modo que en la actualidad el ejercicio de los recursos
administrativos o judiciales contra los actos que establecen cargas económicas
(liquidación de multas, tributos, etc.) no puede estar condicionado al pago previo o a la
presentación de fianza para asegurar el pago. Respecto de estos actos, además, se ha
generalizado por vía de jurisprudencia el principio según el cual la interposición de los
recursos tiene efectos suspensivos inmediatos.
Derecho de presunción de inocencia.
La ejecución directa de los actos administrativos enfrenta restricciones

también, derivadas del derecho a la presunción de inocencia y de la protección a la
honra y reputación de los ciudadanos.
1) Postergación de la ejecución de actos sancionatorios.

Ciertamente, las modernas tendencias jurisprudenciales señalan que los actos
administrativos a través de los cuales se imponen sanciones a los ciudadanos, no
pueden ser ejecutados de manera inmediata por la Administración, no sólo porque los
perjuicios que ellos provocan son de difícil reparación por la definitiva, asunto éste
que atiende a la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva, sino también, y
fundamentalmente, porque "la potestad ejecutoria en el ámbito sancionador ... tiene su
límite más exigente en otra presunción, la presunción de inocencia, configurada
también constitucionalmente, que impide así ... la ejecutividad inmediata de la sanción
impuesta en procedimiento disciplinario por un órgano administrativo» .
A esta conclusión tendrá que llegar también nuestra jurisprudencia

contencioso-administrativa, pues la ejecución inmediata de las sanciones
administrativas de carácter personal hace nugatorio el derecho de presunción de
inocencia, desde que produce un efecto estigmatizante en el inculpado, que
difícilmente podrá ser borrado por un fallo posterior que anule el acto administrativo.
2) Inconstitucionalidad de sanciones moralizantes.
En defensa también del derecho a la presunción de inocencia y a la protección

de la honra y reputación, consideramos que deben desaplicarse, por inconstitucionales,
los efectos "moralizantes" de los actos sancionatorios. En este sentido, observamos que
diversas leyes, como la del Consejo de la Judicatura y la de Salvaguarda del
Patrimonio Público, ordenan publicar en Gaceta Oficial los actos a través de los cuales
se imponen las respectivas sanciones disciplinarias a los Jueces, o se declara la
responsabilidad administrativa de algún funcionario público.
Ninguna justificación y utilidad, que no sea provocar un daño moral

irreversible contra el sancionado, tienen esas disposiciones legales. Su
inconstitucionalidad nos parece evidente, no solo porque atenta, como ya dijimos,
contra el derecho a la protección de la honra y reputación, sino además porque
infringen de manera directa el precepto constitucional según el cual "Nadie podrá ser
condenado a penas ...infamantes" (artículo 60, numeral 7 de la Constitución).
Creemos entonces, que la publicidad de los actos sancionatorios, es una medida

infamante que lesiona gravemente el derecho de protección de la honra y reputación,
razón por la cual, el funcionario afectado puede solicitar con fundamento en el artículo
3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales- que se
desapliquen, a su caso concreto, las disposiciones legales que permiten difundir el acto
sancionatorio en los medios de publicación oficial.
Inviolabilidad del hogar doméstico.
Otra garantía constitucional que pocas veces es tenida en cuenta por la

Administración, a la hora de ejecutar forzosamente sus actos, es la relativa a la
inviolabilidad del hogar doméstico.
De acuerdo con el artículo 62 de la Constitución, el hogar doméstico es

inviolable y no podrá ser allanado sino para impedir la perpetración de un delito o para
cumplir, de acuerdo con la ley, las decisiones que dicten los Tribunales.
Obsérvese que las únicas decisiones cuya ejecución podría utilizarse como
excusa para allanar el hogar doméstico, son las que "dicten los Tribunales".
Siendo ello así, es evidente que la Administración no puede ejecutar, por sus
propios medios y sin auxilio judicial, los actos administrativos, cuando para la
ejecución efectiva del acto sea necesario entrar en un hogar doméstico en contra de la
voluntad de sus ocupantes. La violación de esa prohibición constitucional, por parte de
los funcionarios públicos, se encuentra sancionada con pena de prisión por el artículo
185 del Código Penal.
Por lo tanto, cuando la Administración pretenda ejecutar un acto administrativo

y precise para ello ingresar al hogar doméstico en contra de la voluntad de sus
ocupantes, deberá requerir el auxilio de la autoridad judicial. En España, el auxilio
judicial en estos casos se concreta, de acuerdo con el artículo 18.2 de la Constitución y
87.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en una autorización de allanamiento que
expide el Juez Penal. Este mecanismo no resulta aplicable en nuestro país, toda vez
que la garantía de inviolabilidad del hogar doméstico se encuentra constitucionalmente
garantizada en términos más rígidos y, como ya hemos señalado, sólo cede para
impedir la perpetración de un delito, o para "cumplir, de acuerdo con la ley, las
decisiones que dicten los Tribunales".
Puede afirmarse entonces, que la Administración está desprovista de la potestad

de autotutela para ejecutar sus decisiones, cuando ello implique ingresar al hogar
doméstico en contra de la voluntad de sus ocupantes, pues, de acuerdo con la
Constitución, la orden de ejecución forzosa debe estar contenida en una decisión de un
Tribunal.
En esos casos, en ausencia de un procedimiento de ejecución especial,

consideramos aplicable el procedimiento de ejecución de sentencias consagrado en los
artículos 523 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, el cual, según se ha
explicado con anterioridad, sirve también para obtener el cumplimiento forzoso de los
actos que tengan fuerza de sentencia, como serían los actos administrativos firmes.
Garantía de interdicción de la arbitrariedad.
La Administración, al realizar la actividad material de ejecución, goza de una

amplia discrecionalidad, toda vez que la ley se limita a autorizar la ejecución forzosa a
costa del obligado, sin regular en detalle los mecanismos y medios materiales que
puede utilizar la autoridad administrativa encargada de hacer cumplir el acto
administrativo.
Ahora bien, el hecho de que pueda la Administración escoger con mayor

libertad los medios que utilizará para obtener la ejecución forzosa de sus actos, no la
autoriza a proceder en forma arbitraria.
Antes por el contrario, en obsequio del principio de interdicción de la

arbitrariedad el cual en España tiene incluso rango constitucional- debe la
Administración, al ejecutar sus actos administrativos, actuar con la debida
proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y
cumplir también los trámites requisitos y formalidades necesarios.
En cuanto a los requisitos formales de la ejecución forzosa en vía

administrativa, es oportuno recordar que el uso de la fuerza administrativa es un último
recurso, razón por la cual sólo cabe acudir a él en caso de que el obligado se niegue a
ejecutar voluntariamente la orden contenida en el acto administrativo. Por lo tanto,
para iniciar el procedimiento de ejecución forzosa en vía administrativa, no basta la
existencia del acto administrativo, sino que se requiere también que la decisión haya
sido notificada debidamente al administrado, y que se le hubiere concedido un plazo
razonable para su cumplimiento voluntario.
De otra parte, la proporcionalidad y adecuación del supuesto de hecho con el

fin de la norma, obliga a la Administración a emplear los medios materiales
estrictamente necesarios para lograr el cumplimiento del acto administrativo, sin
causar daños mayores o perjuicios al administrado ejecutado. Útil, sin duda, habría
resultado explicar esto, a los funcionarios que en días pasados, con el objeto de
remover un vehículo aparcado en un sitio prohibido, lo dinamitaron en una estruendosa
demostración de arbitrariedad.
6. Principio de motivación
La motivación, es la expresión del motivo del acto, entendiéndose por

motivo, el fin que se persigue con su emanación. A falta de norma expresa que
establezca otras exigencias, en los actos vinculados, el motivo está dado por el propio
legislador que es el que establece el objetivo o fin de la decisión y por ello la remisión
especificada a la disposición en la cual se fundamenta el acto, actúa como motivo del
mismo. En los actos discrecionales el motivo lo indica el propio autor del acto, quien
señala la razón o fundamento de la decisión. La importancia de este requisito, ha hecho
posible su elevación de principio a una verdadera disposición legal:
“Artículo 9: Los actos administrativos de carácter particular

deberán ser motivados, excepto los de simple trámite, o salvo
disposición expresa de la Ley. A tal efecto deberán hacer
referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto.”.
La motivación consiste entonces, en la referencia a los hechos y a los

fundamentos legales del acto. Se establece así la necesidad tanto de la motivación
fáctica como de la motivación jurídica.
La motivación con los elemento, ya señalados, es exigida sólo a los actos de
carácter particular.
No requieren de motivación los actos de simple trámite, al efecto de la Ley,
estos actos de simple trámite son los que se dictan a todo lo largo del procedimiento de
formación de un proveimiento definitivo y que operan como actuaciones
instrumentales, por cuanto no tienen efecto constitutivo alguno, estando destinados
principalmente a ordenar la apertura de una fase; a efectuar notificaciones o citaciones
y otras finalidades análogas. Asimismo, dispone la Ley, casos en los cuales se
exceptúa a ciertos actos del requisito de la motivación.
7. Principio de discrecionalidad.
7.1 Conceptos:
El principio de discrecionalidad tiene lugar cuando la Ley otorga a la

Administracion un poder libre de apreciación o ¨no reglado¨ para decidir si debe obrar
o abstenerse, así como el momento y el modo de obrar (Rafael Bielsa, Gabino Fraga),
es decir, que la autoridad administrativa posee la libertad de escoger entre varias
soluciones posibles (Eloy Lares Martínez), aplicando sus criterios de oportunidad y

conveniencia del acto administrativo (Hildegard Rondón de Sansó), dentro de ciertos
límites (Enrique Sayagués Laso). Dicha potestad exige que, al no ser reglada, ser
motivada (puesto que las regladas se confrontan fácilmente con la regla legal), y tiene
respaldo su existencia en la imposibilidad de la norma de prever absolutamente todo lo
que el interés público exige (José María Rodríguez Oliver).
En nuestra legislación dicha potestad está establecida en el artículo 12 de la

LOPA de la siguiente manera:
“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria

deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente,
dicha medida o providencia deberá mantener la debida
proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines
de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades
necesarios para su validez y eficacia.”
La ley consagra el principio de discrecionalidad al permitir en el artículo 12, que

por “disposición legal o reglamentaria” pueda dejarse alguna “medida o providencia a
juicio de la autoridad competente”. La posibilidad de disponer de un margen libre de
apreciación que permita al órgano administrativo aplicar sus criterios de oportunidad y
conveniencia en la emanación del acto, no emerge sólo del legislador, sino también del
uso de la potestad reglamentaria, o de lo que es lo mismo, por vía reglamentaria puede
acordarse la discrecionalidad. Ahora bien, esta facultad que se otorga se encuentra
severamente limitada, al sancionarse el Principio de racionalidad, el cual puede ser
definido como aquél en virtud del cual el ejercicio de la potestad discrecional debe
efectuarse, “manteniendo la debida proporcionalidad y adecuación a la situación”
específica que se haya planteado. Está abierto así el camino del control jurisdiccional
de la potestad discrecional, por cuanto, si la decisión ha de ser adecuada, esto es,
conforme y pertinente en relación a los elementos del acto y es la situación jurídica
sobre lo cual opera, esto significa que el juez puede valorar el mérito de la misma y
puede compararla con los resultados obtenidos.
Por lo que atañe a la “proporcionalidad”, la misma alude a una relación causa-

efecto de naturaleza cuantitativa, por cuanto a través de ella podrá valorarse si la
medida adoptada guardaba relación numérica con la situación planteada. La
“adecuación” exigida constituye un control cualitativo del uso de la discrecionalidad;
en cuanto que la proporcionalidad alude al control cuantitativo sobre la misma.
7.2 Los límites al poder discrecional
La LOPA en su artículo 12, establece límites al poder discrecional de la

Administración. La discrecionalidad, lo ha dicho la jurisprudencia y lo ha trabajado la
doctrina, no puede convertirse en arbitrariedad. En tal sentido, ya citado artículo 12 de
la LOPA expresa:
“Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna

medida o providencia deberá mantener la debida
proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con

los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y
formalidades necesarios para su validez y eficacia.”.
En efecto expresamente regula la discrecionalidad al establecer que cuando

una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la
autoridad administrativa competente, dicha medida, es decir el acto que se adopte
debe mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y
con los fines de la norma, y cumplir los trámite, los requisitos y las formalidades
necesarias para su validez y su eficacia.
Proporcionalidad:
Configura uno de los límites que la jurisprudencia exigía a la autoridad

administrativa frente a la discrecionalidad. El acto discrecional no puede ser
desproporcionado, porque la desproporción es arbitrariedad. La decisión por tanto
debe ser equilibrada al supuesto de hecho y a la situación fáctica. Por ejemplo, Si por
la infracción a una norma se puede aplicar una sanción entre dos límites, máximo y
mínimo, según la gravedad de la falta, ajuicio de la autoridad administrativa, dentro de
su libre apreciación de la situación, la administración no puede ser arbitraria y aplicar
medidas desproporcionadas. La decisión que tome tiene que ser proporcional al
supuesto de hecho.
Por supuesto cabe destacar que la proporcionalidad como límite a la

arbitrariedad no solo rige en materia de sanciones, sino en general, respecto de toda
medida discrecional que tome la administración.
Adecuación a la situación de hecho:
El acto debe tener adecuación con los supuestos de hecho que constituyen su
causa. Es decir el acto debe ser justo, racional y equitativo en relación a los motivos
que constituyen su causa. El alcance de este principio lo constituye, en primer lugar,
todo acto debe tener una causa o motivo, identificado, precisamente en los supuestos
de hecho. En segundo lugar, debe haber adecuación entre lo decidido y el supuesto de
hecho, y para que ello pueda ser cierto, es necesario que ese supuesto de hecho haya
sido comprobado, teniendo tal carga, la administración. El acto no puede estar basado
en una simple apreciación arbitraria de la Administración. Además de la verificación
de la causa que motiva la emanación del acto, es necesario, una adecuada calificación
de los supuestos de hechos. Siendo así, el acto no puede partir de un falso supuesto de
hecho, o de una calificación arbitraria, puesto que son estas los principales vicios del
acto administrativo. En conclusión, la administración no puede tragiversar los hechos,
sino que debe dársele un tratamiento racional a los hechos comprobados técnicamente.
Esto abre toda una serie de límites derivados de la racionalidad, de la justicia y de la
equidad en el tratamiento y en los procedimientos.
La finalidad
El acto discrecional debe tener adecuación con los fines de la norma que
prevé su emisión por el funcionario. Con esto el artículo 12, consagra legalmente el
principio de adecuación a la finalidad legal de los actos administrativos, de manera que
el funcionario al dictarlos, no puede desviar estos fines, y perseguir fines distintos a los
previstos en la norma. La no adecuación a los fines de la norma, se conoce como el
vicio de desviación de poder.
d. La formalidad
Significa que el acto administrativo debe seguir los trámites requisitos y las
formalidades necesarias para su validez y eficacia. Por tanto, el acto discrecional nunca
puede ser arbitrario en sus formalidades.
La igualdad
El acto no puede atentar contra el principio de la igualdad consagrado en el

artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Por tanto si
en el supuesto de hecho se aplicó una medida a un particular, en otro supuesto de
hecho igual debe aplicarse la misma medida al otro particular. Por tanto, no es libre la
Administración de sancionar, arbitrariamente, a los particulares, partiendo de una
apreciación aislada, en cada caso debe partir del principio de igualdad, de
imparcialidad, frente a las situaciones jurídicas de los particulares, encontrando la
imparcialidad, asidero en el artículo 30 de la LOPA, y encontrando sanción en un
principio al cual nos hemos referido, como es el de la no distorsión de los
procedimientos para perjudicar a los particulares, previsto en el artículo 3 de la LOPA,
en concordancia con el Art. 100 eiusdem.
“Artículo 3. Los funcionarios y demás personas que presten

servicios en la administración pública, están en la obligación de
tramitar los asuntos cuyo conocimiento les corresponda y son
responsables por las faltas en que incurran.
Los interesados podrán reclamar, ante el superior jerárquico

inmediato, del retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de
cualquier procedimiento, trámite o plazo, en que incurrieren los
funcionarios responsables del asunto.
Este reclamo deberá interponerse en forma escrita y razonada

y será resuelto dentro de los quince (15) días siguientes. La
reclamación no acarreará la paralización del procedimiento, ni
obstaculizará la posibilidad de que sean subsanadas las fallas u
omisiones. Si el superior jerárquico encontrare fundado el reclamo,
impondrá al infractor o infractores la sanción prevista en el artículo
100 de la presente Ley sin perjuicio de las demás responsabilidades y

sanciones a que hubiere lugar.¨
“Artículo 100. El funcionario o empleado público

responsable de retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de
cualquier disposición, procedimiento, trámite o plazo, establecido en
la presente Ley, será sancionado con multa entre el cinco por ciento
(5%) y el cincuenta por ciento (50%) de su remuneración total
correspondiente al mes en que cometió la infracción, según la
gravedad de la falta.”.
8. El valor del precedente y la irretroactividad de los Actos Administrativos
A) Conceptos de precedente administrativo
Se ha entendido por precedente administrativo, el modo reiterado de actuación

de la Administración Pública que constituye una conducta uniforme respecto de la
interpretación y aplicación de las normas (José María Rodríguez Oliver), sin embargo,
también se comprende en la misma noción la posibilidad que tiene la Administracion
de modificar sus criterios de interpretación en su actuación frente a los particulares, es
decir, que ante nuevas situaciones se pueden adoptar nuevas interpretaciones (Allan
Brewer-Carias).
La Ley Orgánica de Procedimientos administrativos prevé en su artículo 11:
“Artículo 11. Los criterios establecidos por los distintos

órganos de la administración pública podrán ser
modificados, pero la nueva interpretación no podrá aplicarse
a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los
administrados. En todo caso, la modificación de los criterios
no dará derecho a la revisión de los actos definitivamente
firmes.”.
En este artículo se establece cual es el valor del precedente administrativo, y se

consagra, en forma indirecta, otro principio que es el de la irretroactividad de los actos
administrativos.
El artículo 11 señala, en efecto, como principio general, que los criterios

establecidos por los distintos órganos de la Administración Pública, pueden ser
modificados; es decir, la Administración, no está sujeta a sus precedentes y, por tanto,
ante nuevas situaciones se pueden adoptar nuevas interpretaciones. Pero esta
posibilidad de la Administración de modificar sus propios criterios presenta límites:
· La nueva interpretación no puede aplicarse a situaciones anteriores,

con esto, dictado el acto administrativo en un momento determinado
conforme a una interpretación, si luego se cambia la interpretación, no
puede afectarse la situación y el acto anterior.
· La aplicación de un criterio distinto, al que venía constituyendo la
práctica común de la administración, debe constituir, en aras de la
preservación del principio de igualdad, el criterio aplicable a los casos
subsiguientes, salvo que la administración lo disponga de otra forma (
teniendo como limite por supuesto los principios enunciados, en
especial el de igualdad). En tal sentido, cabe destacar que la aplicación
de un determinado criterio para un caso especial, debe ir en
consonancia con los principios de proporcionalidad, de adecuación y
evaluación de los hechos; y acompañado de una referencia donde se
haga expresa mención de la aplicación de ese determinado criterio para
el caso particular.
La administración, puede entonces variar sus criterios, sin embargo, los nuevos
criterios no pueden aplicarse a situaciones anteriores, pues sus actos carecen de efectos
retroactivos. Pero además, el nuevo criterio que se aplique, no le da derecho a un
particular, a pedir que el acto que lo afectó en un tiempo atrás, sea modificado cuando
ese acto ya es un acto definitivamente firme; es decir, la administración no puede verse
compelida, cuando varía el criterio, a modificar sus actos dictados conforme a criterios
anteriores, por un pretendido derecho del particular, a que variado el criterio, se aplique
ese nuevo criterio a las actuaciones precedentes. Esto, además de la irretroactividad del
acto administrativo, implica la consagración del principio de la irrevocabilidad de los
actos administrativos, es decir, no son libremente revocables, en cuanto a que el
particular, en este caso no tiene derecho a pedir que la administración modifique
libremente sus actos.
9. La sujeción a la cosa juzgada administrativa
Se trata de la obligación que tiene la Administración de someterse a sus propios

actos, es decir, de la sujeción a la cosa juzgada administrativa y por tanto, de la
limitación a la revocabilidad de los actos administrativos.
La LOPA consagra normas a favor de los particulares frente a la existencia de

prácticas administrativas viciadas y arbitrarias. En tal sentido, se deduce por vía de
interpretación en contrario del artículo 82 ejusdem, la potestad revocatoria pero dentro
de límites precisos, al establecer que los actos administrativos que no originen

derechos subjetivos, o intereses legítimos, personales y directos para un particular,
podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma
autoridad que los dictó o por el superior jerárquico. Es decir, aquí se consagra el
principio de la revocación de los actos administrativos que no creen derechos a favor
de particulares, originando por interpretación en contrario, la irrevocabilidad de los
actos administrativos que crean derechos a favor de los particulares, y esto se
confirma en la propia Ley Orgánica, al sancionarse como viciado de nulidad absoluta,
aquel acto administrativo que revoque un acto anterior creador de derechos a favor de
particulares. El artículo 19, ordinal 2° establece expresamente que son nulos de nulidad
absoluta, los actos administrativos que resuelven un caso precedentemente decidido
por otro acto administrativo, con carácter definitivo y que haya creado derechos
particulares. Ahora bien, cabe destacar, que los actos nulos de nulidad absoluta, no
pueden surtir ningún efecto y pueden ser revisados en cualquier momento sin ninguna
limitación, tal como lo establece el artículo 83 de la LOPA, al decir que la
administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de parte, reconocer
la nulidad absoluta de los actos dictados por ella. Por supuesto, la nulidad absoluta,
como vicio de los actos administrativos está establecida en la Ley, de forma taxativa,
en 5 causales previstas en el artículo 19 eiusdem, las demás irregularidades,
constituyen causas de anulabilidad del acto.
SEGUNDA PARTE
LA ESENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
I. Elementos del acto administrativo
Los elementos del acto administrativo son la competencia, la voluntad, los

motivos, el contenido, el fin y la forma.
1. La competencia del órgano del que emana el acto
Definida como la aptitud legal del órgano administrativo para actuar en sus
relaciones con organismos públicos y con los particulares, que exige un texto
normativo expreso. La competencia objetiva determina la posibilidad de actuar del
órgano y también el deber de actuar.
La competencia es una función administrativa que se distribuye de acuerdo a la

materia, el territorio, el grado y el tiempo. Se trata de una obligación inderogable e
improrrogable salvo norma legal expresa, ya que es materia de orden público.
A su vez la competencia subjetiva determina que el órgano debe ser capaz o

tener aptitud para actuar en relación con dicho órgano y con los interesados. Esto
quiere decir que el funcionario que dicte el acto debe haber sido legalmente designado,
según la forma establecida para dicho cargo; debe reunir las condiciones
constitucionales y legales para ocupar válidamente el cargo; y debe haber identidad
entre la persona nombrada y el que ejerce las funciones, excepto en el caso de las
suplencias.
La competencia en razón de la materia, se refiere a las actividades o tareas que

legítimamente puede desempeñar el órgano, es decir, al objeto de los actos y a las
[14]
situaciones de hecho ante las que puedan dictarlos. En este sentido, la LOPA hace
referencia de la competencia por la materia en los artículos 15 y 16 en el caso de los
Ministros, es así como se refleja el principio legalmente establecido
La competencia en razón del Territorio comprende el ámbito espacial en el cual

es legítimo el ejercicio de la función, es decir, la competencia está delimitada por un
espacio legalmente establecido en el cual el órgano solo podrá desenvolverse solo
dentro de ese límite establecido.
La competencia en razón del grado se refiere a la posición que ocupa un órgano

dentro de la ordenación jerárquica de la Administración. Ello se refiere a que los
órganos solo podrán realizar las funciones legalmente establecidas y un órgano inferior
no podrá tomar decisiones que le correspondan a un órgano superior, ni viceversa. Es
así como el artículo 13 de la LOPA establece que un acto administrativo no podrá
violar a uno superior, así como tampoco los de carácter particular sobre los de carácter
general, y de esta forma protege el principio de jerarquía. Claro existe la excepción en
los casos en que se haya producido delegación o avocación.
La competencia en razón del tiempo, se refiera a las determinadas facultades

que tiene un órgano concedidas por un lapso de tiempo determinado. Por lo tanto, hay
situaciones en las cuales se le otorga ciertas facultades a un órgano, para que sea capaz
de realizarlas durante un tiempo establecido.
La competencia no se presume, debe estar expresamente establecida en el

ordenamiento jurídico, pues la ley como algunos mecanismos legales establecidos, son
los que otorgan la función a los órganos de la administración.
Es importante señalar que la Competencia es un requisito de validez de los

actos administrativos, por cuanto la LOPA en su artículo 19, al referirse de los vicios
de nulidad absoluta, consagra que la incompetencia acarrea la nulidad del acto. Pero
ello se encuentra explicado con detalle en el capítulo de los vicios y nulidades.
La Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia estableció en el Caso

Compagnie Generale Maritime (CGM) Vs. República (Ministerio de Sanidad) con
ponencia de la Magistrada Josefina Calcaño de Temeltas de fecha 25 de julio de 1990,
que “La competencia es , ciertamente, la medida de la potestad atribuida por la Ley a
cada órgano, de modo que no habrá competencia ni, desde luego, actuación
administrativa válida, si no hay previamente el señalamiento, por norma legal expresa,
de la atribución que se reconoce al órgano y de los límites que la condicionan. En este
orden de ideas, en extensión interpretativa de esta Sala se ha establecido que si hay
inexistencia o falseamiento de los presupuestos fácticos, el órgano no podrá ejercitar el
poder que el ordenamiento le ha atribuido y la actuación que cumpla estará viciada de
ilegalidad y de nulidad absoluta acorde con la previsión contenida en el numeral 4° del
artículo 19, de la ya citada Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”
2. La voluntad
En el caso de los actos emanados de órganos unipersonales, la formación de la

voluntad es el fin mismo del procedimiento, asegurando que se sigan las fases legales,
pero si es un órgano colegiado ha de seguirse un procedimiento formal que la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos no contempla pues debe de regularse la
conjunción de las voluntades individuales en una sola voluntad colectiva. Pues resulta
diferente la formación de la voluntad de un particular, que el de la administración, pues
requiere de procedimientos y autorizaciones para ello.
Según Dormí, concurren en la voluntad administrativa elementos subjetivos

(intelectivos de los órganos-individuos) y objetivos (normativos procesales). Así la
voluntad del acto administrativo, está compuesta por la voluntad subjetiva del
[15]
funcionario y la voluntad objetiva del legislador.
La formación de la voluntad, una vez concebida, se debe producir la

manifestación expresa de la misma por parte de la Administración, es así como la
LOPA establece que el acto administrativo debe ser escrito, es decir, la voluntad de la
administración no puede ser presunta, debe estar reflejada en forma escrita (artículo 18
LOPA), clara y precisa. Pero existe la excepción que existe cuando se produce el
silencio administrativo negativo, es decir que se ha desestimado la petición del
administrado.
No debe confundirse la formación de la voluntad con la competencia, pues en la

primera se refiere al conjunto de pasos el cual deberá realizar el funcionario, para
obtener la voluntad de la administración para realizar un acto administrativo y otra

cosa es que la ley le atribuya esa función que esté realizando. Es importante dejar claro
cada uno de estos elementos por separados, pues de ello depende mucho determinar la
nulidad o anulabilidad de los actos administrativos.
La voluntad por parte de la administración pública puede estar viciada por el

error, el dolo y la violencia, y en cualquiera de ellos el acto administrativo es anulable.
Pues la voluntad en este caso se asemeja a la del Derecho Civil, pues estos tipos de
vicios afectan la validez del acto, por lo tanto la voluntad debe ser emitida en forma
libre y consiente.
3. Los motivos
Son los supuestos de hecho y de derecho que justifican y obligan la emisión del
acto. Los cuales deben estar contenidos en el acto, pues el acto administrativo contiene
un origen, explicación y fundamento que lo sustente. Pues debe entenderse que se
requiere de una razón desde el punto de vista jurídico que sustente el acto
administrativo y ello debe serle manifestado claramente al particular. La motivación
está prevista en el artículo 9 de la LOPA, al establecer que sólo serán motivados los
actos administrativos de carácter particular a excepción de una disposición expresa de
la ley, así como los Actos de Trámites, los cuales están detallados al final de la
clasificación de los Actos Administrativos de la presente obra.
La motivación debe ir más allá de la explicación sucinta de los hechos, si no

debe dirigirse a los fundamentos legales y a las razones que llevaron a producir el acto
administrativo.
Sin embargo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia

mediante Sentencia de fecha 04 de mayo de 2006, con ponencia del Magistrado Levis
Ignacio Zerpa, entre el Fisco Nacional contra la sentencia definitiva Nº 710, dictada en
fecha 30 de abril de 2003 por el Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Tributario
de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, ha sostenido que: “En
cuanto a la inmotivación del acto administrativo, cabe precisar que conforme lo ha interpretado la
doctrina y la jurisprudencia patria, la motivación consiste en el señalamiento de las diferentes razones
que la Administración tomó en cuenta para manifestar su voluntad y configurar así la decisión
administrativa. En este sentido, se ha sostenido que el vicio de inmotivación aparece ante la falta
absoluta de fundamentos y no cuando los mismos sólo son escasos; pues se entiende que la motivación
está vinculada con la defensa de los administrados y con la posibilidad de que la autoridad judicial pueda
revisar su legalidad con posterioridad a su emisión”
4. El contenido
El contenido no es más que la declaración de voluntad, juicio o conocimiento

que es el acto. Es el objeto del acto, y debe ser determinado o determinable, lícito,
existir y ser posible. Según Brewer-Carías, el objeto es el efecto práctico que con el ato
administrativo se pretende. Cabe señalar que la violación del objeto es normalmente
causal de nulidad, por cuanto la transgresión usualmente es clara y va en contra del
ordenamiento jurídico, tal como lo dice el artículo 19, ordinal 3° de la LOPA, al
señalar que todo acto cuyo contenido u objeto sea imposible o sea de ilegal ejecución,
será absolutamente nulo.
Según Eloy Lares Martínez, la doctrina distingue en el contenido del acto

administrativo tres partes:
Natural: la indispensable en el acto administrativo, la que lo caracteriza y no se

confunda con otro acto. El contenido varía según la figura del acto administrativo
Implícita: es aquella que por disposición legal, se halla comprendida en el acto

administrativo, aunque no aparezca en cláusula expresa
Eventual: aquella que comprende cláusulas que pueden o no figurar en el acto

administrativo; y que pueden ser modificativas de las implícitas.
El ordenamiento jurídico dispone que un objeto determinado habrá de dictarse

ante una determinada o determinable situación de hecho, pero el acto estará viciado en
el objeto, si se dicta ese objeto del acto ante una situación de hecho distinta de la
prevista en el ordenamiento jurídico.
Por otra parte, el objeto debe ser lícito, ello significa que no debe contrariar el
ordenamiento jurídico, es decir jurídicamente inadmisible, por lo tanto no puede ser el
objeto de un acto administrativo una orden de cometer un delito.
Por último, el objeto del acto administrativo debe ser posible, debe ser
susceptible de realizarse tanto en el campo físico, como jurídico. Pues sucede en
muchos casos en los que se dicta un acto que cumpla con todos los requisitos, tanto
esenciales como de forma, pero es de imposible ejecución, bien sea porque el
particular al que va dirigido no existe (es el caso en que fallece) o bien el particular es
un menor de edad, ello son ejemplo de alguno de esos casos.
Asimismo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo

19, ordinal 3, establece que los actos administrativos serán viciados de nulidad
absoluta “cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución…”. Por lo tanto, en
caso de no ser posible o legal la ejecución del acto, acarrea como consecuencia su
nulidad.
5. El fin
Es el objetivo que se busca alcanzar o bien la necesidad que se busca satisfacer.

Es siempre un interés público, o lo que se quiera significar con eso, bien el beneficio
del colectivo o bien en ocasiones el beneficio de un cuerpo particular. Junto al fin
público general hay un fin específico de la norma, un propio de la función que se
desarrolle a través del acto.
El fin perseguido por la autoridad al dictar un acto administrativo, debe

corresponder al interés general también a aquellos interesados a los que
[16]
específicamente cada decisión debe estar dirigida . Todo acto administrativo debe
coincidir con el propósito o finalidad de la ley, pues las autoridades administrativas
deberán estudiar en cada caso el espíritu o propósito de la ley, y así lograr el cometido
legalmente establecido, pero ello no implica que la administración podrá interpretar
más allá de lo que establezca la norma, pues debe atenderse al principio de legalidad.
Además no podrá utilizar una norma como base para lograr un cometido distinto al
predeterminado por la misma, pues se estatía viciando al acto administrativo.
El fin del acto y el vicio que lo puede afectar, la desviación de poder fueron el
primer intento de controlar el acto discrecional de lo cual permanece hoy como residuo
la norma del artículo 12 de la LOPA, que exige que el acto discrecional se ajuste al fin
de la norma.
6. Las formalidades o los aspectos externos del acto
Los actos administrativos deben de tener un conjunto de requisitos,

modalidades y trámites que son los que permiten la elaboración del acto y así lograr el
llamado proceso constitutivo. Es por ello que la ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos regula el principio del formalismo. Además, por forma se entiende el
modo como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa, para algunos
es la exteriorización del acto administrativo.
La LOPA en su artículo 18 señala que todo acto administrativo deberá

contener:
“1. Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el órgano que emite el
acto.
2. Nombre del órgano que emite el acto.
3. Lugar y fecha donde el acto es dictado.

4. Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido.

5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y
de los fundamentos legales pertinentes.
6. La decisión respectiva, si fuere el caso.

7. Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con indicación de
la titularidad con que actúen, e indicación expresa, en caso de actuar por
delegación, del número y fecha del acto de delegación que confirió la
competencia.
8. El sello de la oficina.
El original del respectivo instrumento contendrá la firma autógrafa del o de los

funcionarios que lo suscriban. En el caso de aquellos actos cuya frecuencia lo
justifique, se podrá disponer mediante decreto, que la firma de los funcionarios sea
estampada por medios mecánicos que ofrezcan garantías de seguridad.”
Es importante señalar que el formalismo está hecho en favor del administrado,

pues establece una serie de pautas con las que deberá contar el acto administrativo,
para que pueda ser identificado como tal y tenga plena validez, por cuanto las
formalidades deben ser cumplidas en resguardo de la legalidad.
I. Los actos administrativos que provienen de las distintas ramas del poder
Público. (JOSÉ ANTONIO GARCÍA TREVIJANO FOS)
1. Delimitación horizontal de los actos administrativos.
A. Poder Legislativo:
Tiene como función esencial y preponderante la normativa; esto ha ayudado a

equiparar a la ley y a la norma, conceptos, realmente distintos, ya que aquélla no es
más que un ropaje exterior aplicable a una serie de actos no siempre normativos, pero
que son Leyes a fin de cuentas. El cuerpo legislativo puede realizar una actividad
administrativa por dos vías: mediante forma de ley y sin ella (por ejemplo en los
regímenes bicamerales los actos emanados de una de las Cámaras no pueden dar lugar
nunca a leyes, siendo simples y puros actos reglamentarios, generales, no normativos
individuales o plurales).
B. Poder Ejecutivo:
El poder ejecutivo por su parte también, realiza funciones normativas (

Reglamentos) y cuasi-judiciales ( Recursos administrativos), si bien las formas de
administración externa son distintas de la ley: Decretos, etc... Pero lo esencial es la

función ejecutiva que se manifiesta en la emanación de actos no normativos.
C. Poder Judicial:
El poder judicial tiene, junto a la preponderante función judicial (satisfacción

de pretensiones), la ejecutiva (dictando resoluciones que entran por si mismas en
ejecución) y normativa (verdad ésta que no se practica en el ordenamiento español), sin
olvidar la importancia de la jurisprudencia en la interpretación y aplicación de la
norma.
2. Delimitación vertical de los actos administrativos
Esta delimitación nos enfrenta con el problema de la inclusión o no dentro de la

teoría de los actos administrativos, de las normas jurídicas del ejecutivo, es decir, de
los reglamentos.
Partiendo de una concepción, formalista y subjetiva de la administración, es

claro que todo lo que dicte ésta serán actos administrativos, en un sentido lato, sin
embargo, esta ya probada la insuficiencia de una concepción meramente orgánica de la
administración, así lo demuestra la delimitación horizontal del concepto de acto
administrativo.
La inclusión de los reglamentos entre los actos administrativos tienen su origen

en el dogmatismo kelseniano trasladado al campo administrativo por Merkl. Como
sabemos, esta doctrina llega en último extremo a la identificación del derecho objetivo
y subjetivo, y estado y derecho. No existen actos administrativos, del estado,
jurídicamente irrelevantes. Admite que hay actos que se hallan jurídicamente
cualificados porque aunque sirven a la ejecución de normas jurídicas superiores, crean
por su parte, derechos, ya sean para una pluralidad de casos, como ocurre con las
ordenanzas, ya sea para un caso aislado, como ocurre con las resoluciones. Estos actos,
son a las vez productores del derecho, pero hay otros que se limitan a ejecutar el
derecho representan las fuentes jurídicas en el dominio de la Administración.
Aquí se llega a la pura y simple identificación de ambos conceptos. Para

ratificar más la idea, aun afirma que en sentido estricto, sólo los establecedores de
derechos, se consideran como actos administrativos.
Por otro lado, Garrido Falla afirma “no hay inconveniente en que el concepto
de acto administrativo abarque tanto al acto administrativo general como al
concreto”. Ello en virtud de que ambos están sometidos a normas jerárquicamente

superiores y a la ley, y como consecuencia lógica de esto a la fiscalización
jurisdiccional que hace valer tal situación de sumisión.
A pesar de ello, la mayor parte de la doctrina se opone a esta asimilación, así la

doctrina Alemana (Forsthoff y Kormann principalmente), afirma que el acto
administrativo está dirigido a un caso particular.
En Italia Forti afirma que los actos administrativos generales no son actos
administrativos, no solo por el hecho de dirigirse a una pluralidad de casos, sino por el
hecho de ser sustancialmente una norma jurídica; asimismo, Cassagne, reserva la
noción de actos administrativos a aquellos de alcance individual, pues en relación con
los reglamentos, son producto de funciones materialmente diferentes.
En España, García Oviedo, afirma claramente que “la administración pública

dicta normas, preceptos generales, verdaderas leyes, a las cuales, en rigor, no se las
puede llamar actos administrativos.”.
García Enterría, sostiene que “la potestad administrativa en el acto ha de ser

distinta de la potestad reglamentaria”. Dedica especial atención a la diferencia entre
Reglamentos y actos administrativos. En tal sentido afirma:
El Reglamento forma parte del Ordenamiento mientras que el acto es algo

ordenado, producido en su seno.
La Potestad Reglamentaria corresponde a aquellos órganos a quienes específica
y expresamente se les atribuye, en cambio, la facultad de dictar actos
administrativos, es inherente a todo órgano de la administración.
El Reglamento es derogable ad nutum, mientras que al acto administrativo le
afectan los límites a su revocación.
La ilegalidad de un Reglamento comporta siempre su nulidad de pleno derecho,
mientras que la ilegalidad de un acto, como regla general, sólo implica su
anulabilidad.
A estas afirmaciones de García de Enterría cabe agregar:
· Que el Reglamento, es abstracto e impersonal, no se agota por su aplicación,

mientras no se derogue. En cambio los actos administrativos, no crean derecho
objetivo, pero si subjetivo y suelen consumarse con su aplicación al caso
concreto.
· Los Reglamentos precisan la habilitación legal aunque sean independientes,
pues no es igual el principio de legalidad que el principio de reserva de ley, y
tienen efecto erga omnes, mientras que los actos administrativos, a lo sumo
pueden contener estipulaciones a favor de terceros.
3. Delimitación con respecto a los actos de gobierno.
A pesar de que la actividad de gobierno y administración del Estado provengan

de un mismo órgano del Poder Ejecutivo, sin embargo, las mismas no pueden
confundirse, pues ocupan una diversa jerarquía en el orden jurídico, razón por la cual
lo que es legalidad para los actos administrativos sólo es constitucional para los actos
gobierno.
Los actos de gobierno definitivamente no son actos administrativos, pues al ser

dictados por el Presidente de la República en ejecución directa de la Constitución,
tienen rango legal y no sublegal, en principio, no están sometidos al control
jurisdiccional contencioso-administrativo, pero no porque sean pretendidas
excepciones o inflexiones al principio de la legalidad, sino porque simplemente no
son actos administrativos, estando sometidos, al control jurisdiccional pero, de la
justicia constitucional, pues solo están sujetos a normas constitucionales.
TERCERA PARTE
LAS CLASIFICACIONES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
I. Clasificación de los actos administrativos:
Los actos administrativos pueden ser clasificados desde numerosos puntos de

vista. Al respecto, cabe destacar la existencia de una clasificación analítica y una
sintética. La primera, desde el punto de vista de un gran sector de la doctrina es la que
fundamentalmente es seguida.
1. Actos simples y complejos:
Por actos administrativos simples se entienden aquellos que han sido dictados
mediante la declaración de voluntad de una sola entidad, o de un órgano de la misma
constituido en forma individual o colegiada (Manuel María Diez), es decir, aquel

emitido por un solo órganos sin importar que sean varias las personas que hayan
intervenido en el (Luis Humberto Delgadillo).
Por su parte, los actos administrativos complejos son aquellos que resultan del
concurso de voluntades de varios (dos o más) órganos de una misma entidad o de
entidades públicas distintas, que se unen a una sola voluntad (Manuel María Diez,
Enrique Sayagués Laso). Luis Humberto Delgadillo aclara que estos actos
administrativos pueden concretarse bien sea por la concurrencia diferentes órganos de
la administración pública, identificadas respecto de una misma materia y un mismo fin,
o por la participación de diferentes sujetos, que aunque intervienen respecto de la
misma materia, el fin que cada uno persiga es diferente
2. Actos principales o definitivos/ actos preparatorios y actos de ejecución
Los actos principales o definitivos son aquellos que producen realmente el

efecto jurídico perseguido (Manuel García Herreros); es toda decisión emitida por el
órgano competente sobre el fondo o sustancia de la cuestión que le ha sido planteada y
se emite como culminación del procedimiento administrativo, debiendo contener la
voluntad esencial el órgano competente sobre el asunto ventilado, esto es, la concesión
o negativa de los pedidos, el mandato, permiso o prohibición (Eloy Lares Martínez).
Por su parte, Enrique Sayagués Laso afirma que el acto definitivo es aquel que resulta
después de agotada la vía administrativa, es decir, una vez resueltos los recursos
administrativos interpuestos o cuando se deja vencer el plazo para deducirlos, con el
cual el acto principal se vuelve irrecurrible, definitivo. Cabe destacar que esta última
concepción de acto definitivo es concebida por Eloy Lares Martínez como Acto que ha
causado estado, esto es, aquel que agota la vía administrativa y que constituye la
palabra final de la Administracion sobre un problema determinado, razón por la cual se
[17]
dice que es un acto firme en la vía administrativa .
Ahora bien, para que pueda dictarse el acto definitivo es imprescindible que
previamente se dicten los actos preparatorios o de trámite, estos son, los que se dictan
(como condición, muchas veces, de validez) para hacer posible el acto principal
ulterior (Manuel García Herreros, Enrique Sayagués Laso). Sin embargo, los mismos
no deben confundirse con los actos complementarios, que se identifican con los que se
requieren para darle eficacia al acto definitivo o principal (Manuel García Herreros).
Por último, los actos ejecutivos son los dictados para dar cumplimiento
definitivo al acto principal o definitivo (Eloy Lares Martínez, Enrique Sayagués Laso).
Lares Martínez hace una última clasificación respecto de los actos desde el punto de
vista del procedimiento con relación a los actos firmes o que han causado estado, es
decir, aquellos respecto de los cuales está cerrada o agotada.
3. Generales o individuales
Esta clasificación del acto administrativo depende de los sujetos al cual o a los
cuales va dirigido el objeto del acto administrativo. Siendo que, los actos de efectos
particulares son los que crean, modifican o extinguen una situación jurídica individual,
referida a uno o varios sujetos particulares y determinados (Gustavo Urdaneta
Troconis, Eloy Lares Martínez), tal como los reglamentos y las ordenanzas; siendo
entonces los actos de efectos generales, los destinados a un número indeterminado de
personas, y no a alguien individualmente identificado. Los actos generales pueden a su
vez subdividirse en actos administrativos generales de contenido administrativo, es
decir, aquellos mediante los cuales la administración formula reglas de derecho o
normas jurídicas; y, actos administrativos de efectos generales no normativos, que, a
pesar de tener alcance general, puesto que están dirigidos a un número indeterminado
de sujetos, carecen de eficacia normativa porque no contienen reglas de conducta
diferentes de las del ordenamiento vigente (Gustavo Urdaneta Troconis).
4. Reglados o discrecionales
Los actos administrativos reglados se corresponden con aquellos que la

autoridad debe emitir necesariamente cuando se dan los supuestos que la norma
establece sin dejar algún margen de libertad a la autoridad para decidir sobre su
pronunciamiento (Luis Humberto Delgadillo), es decir, se rigen por una influencia
mayor de la actividad reglada. Por el contrario, los actos discrecionales son dictados
bajo la libertad de apreciación, por parte de la autoridad administrativa, de los
elementos para determinar su emisión o no, es decir, se trata de actos donde las
autoridades actúan con amplio margen de libertad pudiendo elegir, entre varias
soluciones posibles, la que a juicio de aquellas apareciere más favorable para la
colectividad (Eloy Lares Martínez).
Sin embargo, la doctrina moderna ha determinado que no es cierto que los actos
administrativos sean o completamente discrecionales o completamente reglados;
ningún acto administrativo pertenece exclusivamente a una de estas categorías, por lo
que no es posible dividir dichas categoría de actos de forma estricta.
5. Unilaterales y bilaterales o plurilaterales
Por actos administrativos unilaterales se entiende que son aquellos que

despliegan sus efectos de modo independiente, al margen de toda forma de
combinación con actos de voluntad de otros sujetos que persiguen finalidades
diferentes, siendo lo contrario a estos los actos administrativos bilaterales o

plurilaterales (Fernando Garrido Falla).
6. De autoridad o de gestión
Esta clasificación está referida a los motivos o fines por los cuales se dicta, así,
los actos de autoridad son los que la Administracion realiza normalmente en el
cumplimiento de sus funciones jurídicas siguiendo su fin u objeto propio, en palabras
de Lares Martínez, ¨por medio de los cuales la administración procura hacer cumplir
las leyes y asegurar la marcha de los servicios públicos¨. De otra parte, los actos de
gestión son aquellos por medio de los cuales la administración vela por la conservación
de la riqueza y su debida inversión, es decir, en su gestión patrimonial (Eloy Lares
Martínez, Manuel María Diez).
7. Según su contenido
De acuerdo con el contenido de los actos administrativos, estos pueden ser

clasificados en:
7.1 Admisiones:
Se trata de las decisiones de la autoridad que tienen por efecto permitir o

autorizar el ingreso de un sujeto en un servicio, institución u organización determinada
con el fin de hacerlo participe de algunos derechos o ventajas, o del goce de algunos
servicios administrativos (Eloy Lares Martínez, Manuel maría Diez, Luis Humberto
Delgadillo).
7.2 Concesiones
A través de ellas un concesionario adquiere un derecho del que antes carecía,

esto quiere decir que es un acto mediante el cual se confiere a una persona extraña a la
administración, una nueva condición jurídica, un nuevo derecho subjetivo,
normalmente, para el uso o explotación de bienes del Estado o la prestación de un
servicio público (Eloy Lares Martínez, Manuel maría Diez, Luis Humberto
Delgadillo).
7.3 Autorizaciones
Los actos administrativos en forma de autorización hacen posible que una

persona ejerza un derecho o un poder que de antemano le pertenecía, pero para cuyo
ejercicio existía un obstáculo legal, es decir, aquellos que implican la remoción de un
obstáculo jurídico que hace posible el ejercicio de un derecho preexistente, pero que,
por razones de seguridad, tranquilidad u oportunidad había sido limitado (Eloy Lares
Martínez, Manuel maría Diez, Luis Humberto Delgadillo).
7.4 Aprobaciones
Son actos administrativos mediante los cuales un órgano del Estado declara su
conformidad con un acto ya formado por otro órgano estatal.
7.5 Renuncia
Mediante la renuncia, se declaran extinguidas, graciosamente, créditos o

derechos pertenecientes al fisco.
7.6 Punitivos
Los actos administrativos sancionatorios o punitivos han sido definidos como

aquellas decisiones de la autoridad administrativa, que imponen sanciones a sus
empleados, concesionarios o simples particulares que infrinjan las leyes o reglamentos,
o los contratos celebrados con la administración(Eloy Lares Martínez, Manuel maría
Diez, Luis Humberto Delgadillo).
7.7 Expropiación
Medidas dictadas por autoridades administrativas, que establecen limitaciones a

la propiedad privada, con miras a atender fines de utilidad pública y social (Eloy Lares
Martínez).
7.8 Órdenes
Se trata de disposiciones emanadas de la autoridad administrativa que impone a

los empleados subalternos que de ella depende, o a los particulares, la obligación de
realizar determinados hechos o a la prohibición de ejecutar otros (Eloy Lares
Martínez). Son manifestaciones de voluntad que obligan a los particulares a realizar
conductas positivas o negativas (Luis Humberto Delgadillo). De acuerdo con la
clasificación de Fortshoff, se trataría de actos administrativos imperativos, que son los
que contienen un mandato o una prohibición.
7.9 Dispensa
Por último, las dispensas son emanadas por la autoridad administrativa con el
fin de autorizar a los sujetos para no cumplir con una obligación o una carga que tenían
establecida (Luis Humberto Delgadillo).
II. Especial referencia a los actos de trámite
Los actos de trámite son todos aquellos que se dictan en el ámbito del
procedimiento desde su iniciación (el propio acto de incoación, para empezar) y que se
encadenan como eslabones del mismo (informes, pruebas, requerimientos, propuestas,
[18]
dictámenes…) hasta la resolución definitiva.
En efecto, cada resolución administrativa viene a finalizar en un expediente o

procedimiento, constituido, a su vez, por una serie de actos que, al faltarles carácter
[19]
resolutivo, se denominan actos de tramitación o, simplemente, trámites.
Por lo tanto, los actos de trámites son aquellos que no deciden el fondo del
procedimiento, sino más bien, constituyen cada uno de ellos las etapas del
procedimiento que permiten llegar a una decisión. Es por ello que en principio alguna
parte de la doctrina considera que este tipo de actos no son impugnables de forma
autónoma y directa, pues carecen de contenido esencial.
En la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en el artículo 85,

permite en cierto modo la impugnación de cualquier acto de trámite, siempre y cuando
encuadre en alguno de los supuestos del artículo, bien sea que ponga fin a un
procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como
definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos,
personales y directos.
Sin embargo, la propia ley enmarca los actos administrativos de trámite en el

artículo 9, en el cual los exceptúa de ser motivados, pues solo deberán hacer referencia
a los hechos y a los fundamentos legales del acto.
Pero cualquier impugnación de un acto de trámite realizada, será resuelta según

el artículo 62 de la LOPA en la decisión del acto inicial o principal, es decir en el acto
definitivo.
Los actos de trámite tienen como finalidad asegurarle al particular que la

administración está cumpliendo con todos los procedimientos legalmente establecidos
para llegar a una decisión justa a su parecer, y así no causarle un daño al particular,
pues permite que ambas partes estén a derecho.
Referente a la impugnación de los actos de trámite, ya dijimos que se permite

cuando el acto cause indefensión, prejuzgué como definitivo o impida la tramitación
del procedimiento (artículo 85 LOPA). Pero ello será resuelto en la decisión del acto
final, es decir, aquella que decida el asunto principal. Consecuentemente, se deberá
analizar en concreto la causal en caso de recurrir el acto de trámite, pues hay que tomar
en cuenta los efectos que produce sobre el acto administrativo definitivo, por cuanto
éste podrá absorber los posibles vicios de los actos precedentes. Ello llevaría al
particular a estimar si después del acto final, la impugnación será sobre ese mismo acto
o sobre el de trámite.
II. Las empresas del Estado y los Actos Administrativos.
La primera duda que surge es ¿Si las empresas del estado pueden dictar actos
Administrativos? Pues tal como lo prevé el artículo 7 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos al definir el acto administrativo, solo podrán ser
dictados “…por los órganos de la administración pública”. Es cierto que la naturaleza
de las empresas del Estado es predominantemente pública, pero ello no sería suficiente
si no fuera por la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP), en la cual
dedica un régimen especial a las empresas del estado en su Título IV “De la
desconcentración de la centralización funcional“, Capítulo II “De la descentralización
funcional”, sección segunda. En ella, la Ley dedica 7 artículos a las empresas del
estado y además las define como las sociedades mercantiles en las cuales la República,
los estados, los distritos metropolitanos y los municipios, o alguno de los entes
descentralizados funcionalmente a los que se refiere esta Ley, solos conjuntamente,
tengan una participación mayor al cincuenta por ciento del capital social. Por lo tanto,
esta forma de entidades descentralizadas funcionalmente le es conferida sin duda
alguna el carácter público, requisito necesario para demostrar su carácter instrumental.
Evitando cualquier confusión que puede surgir con empresas del ramo privado.
Se puede deducir que la normativa en la LOAP de las empresas del estado,

nace por necesidad del propio Estado en aligerar las cargas y además redistribuir sus
funciones sin que se pierda la naturaleza misma de ellas. Pero esta potestad que le
confiere a las empresas tiene limitantes. Una de ellas es el distintivo fundamental de
toda empresa, su carácter mercantil. Pues a diferencia de los Institutos Autónomos, las
empresas mercantiles estarán sometidas al derecho Privado y es así como se

interrelaciona los siguientes artículos:
“Creación de las empresas del Estado
Artículo 101. La creación de las empresas del Estado será autorizada respectivamente
por el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, los
gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas, según corresponda, mediante
decreto o resolución de conformidad con la ley. Adquirirán la personalidad jurídica
con la protocolización de su acta constitutiva en el registro mercantil correspondiente
a su domicilio, donde se archivará un ejemplar auténtico de sus estatutos y de la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela o del medio de publicación
oficial correspondiente donde aparezca publicado el decreto que autorice su
creación.”
“Legislación que rige las empresas del Estado
Artículo 106. Las empresas del Estado se regirán por la legislación ordinaria, salvo lo
establecido en la presente Ley. Las empresas del Estado creadas por ley nacional se
regirán igualmente por la legislación ordinaria, salvo lo establecido en la ley.”
En consecuencia, las empresas del estado les será aplicable el ordenamiento

mercantil, pues los particulares tienen derecho a que las empresas actúen como
sociedades mercantiles y solo excepcionalmente puedan ejercer potestades públicas.
Inclusive, el carácter mercantil le produce una seguridad jurídica a los particulares,
como bien es el caso de la intervención judicial en los casos en que las empresas del
estado quieran vencer resistencia ajena.
Es así como en principio, las empresas del estado no pueden dictar actos
administrativos, solo por la excepción que el artículo 106 de la LOAP, es decir, las
empresas del estado no pueden dictar actos administrativos salvo que la propia LOAP
lo autorice expresamente, pero ninguna norma de la LOAP le atribuye potestades
públicas a las empresas del Estado de forma expresa, pues el único artículo en el que
puede existir un vínculo es el 32 ejusdem, al referirse a ala descentralización:
“Artículo 32. La descentralización funcional o territorial transfiere la titularidad de la

competencia y, en consecuencia, transfiere cualquier responsabilidad que se produzca
por el ejercicio de la competencia o de la gestión del servicio público correspondiente,
en la persona jurídica y en los funcionarios y funcionarias del ente descentralizado.
La desconcentración, funcional o territorial, transfiere únicamente la atribución. La
persona jurídica en cuyo nombre actúe el órgano desconcentrado será responsable
patrimonialmente por el ejercicio de la atribución o el funcionamiento del servicio
público correspondiente, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a los
funcionarios y funcionarias que integren el órgano desconcentrado y se encuentren
encargados de la ejecución de la competencia o de la gestión del servicio público
correspondiente.”
Por lo tanto, la creación de un empresa del estado puede contener transferencias

de competencias de la Administración a esa empresa, pero esas transferencias tienen
sus limitaciones, como lo prevé el artículo 35 ejusdem:
“Limitación a las delegaciones intersubjetivas e interorgánicas
Artículo 35. Sin perjuicio de lo dispuesto en la Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela o en leyes especiales, la delegación intersubjetiva o
interorgánica no procederá en los siguientes casos:
1. Cuando se trate de la adopción de disposiciones de carácter normativo.
2. Cuando se trate de la resolución de recursos en los órganos administrativos que

hayan dictado los actos objeto de recurso.
3. Cuando se trate de competencias o atribuciones ejercidas por delegación.

4. En aquellas materias que así se determinen por norma con rango de ley.
Las delegaciones intersubjetivas y su revocación deberán publicarse en la Gaceta
Oficial de la Administración Pública correspondiente.
Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán

expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.
La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya

conferido.”
Es así como encontramos la primera limitación respecto al ordinal primero del

artículo antes trascrito, pues de allí que no puedan constituirse empresas del Estado con
potestades normativas. La segunda limitación viene dada por el carácter mercantil de la
empresa, es decir, solo podrán atribuírsele a eses empresas el ejercicio de actividades
de potestades públicas de sustancia económica y mercantil, sin que signifique la
dejación de potestades que le corresponden a la Administración.
En conclusión, sólo excepcionalmente yen su correspondiente acto de creación

pueden otorgarse potestades públicas las empresas del Estado y la consecuencia
emisión de actos administrativos, con las limitaciones previstas para las delegaciones
en el artículo 35 LOAP, sólo en el caso de potestades de carácter económico y
mercantil que no se corresponden esencialmente a la Administración, no violen el
[20]
Derecho a la competencia, ni impliquen ejecución administrativa
CUARTA PARTE
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
I. Conceptos de procedimiento administrativo:
Muchas han sido las definiciones dadas al procedimiento administrativo, sin embargo, todas, o su
mayoría, coinciden en que se trata de un conjunto o una serie de actos o trámites coligados entre sí y
tendientes a una única finalidad (Massimo Severo Giannini, Manuel María Diez), cumplidos por una
autoridad administrativa o un particular (José Araujo Juárez), que se presentan como requisitos o
formalidades legalmente necesarios para la elaboración de un acto administrativo (Gustavo Urdaneta
Troconis, Sabino Álvarez Gendín).
En este sentido, el procedimiento administrativo es la forma, establecida por la ley, de realizar una serie
de actuaciones dirigidas a la manifestación de un pronunciamiento que corresponde a una autoridad
administrativa (Luis Humberto Delgadillo, Miguel Acosta Romero), y constituye a su vez una garantía en
tanto supone que la actividad de la administración tiene que canalizarse obligadamente a través de unos
cauces determinados como requisito mínimo para que pueda ser calificada de actividad legítima (Jean
Rivero).
II. Finalidad del Procedimiento
1. El derecho de petición. (Artículo 2 LOPA)
“Artículo 2. Toda persona interesada podrá, por sí o por

medio de su representante, dirigir instancias o peticiones
a cualquier organismo, entidad o autoridad
administrativa. Estos deberán resolver las instancias o
peticiones que se les dirijan o bien declarar, en su caso,
los motivos que tuvieren para no hacerlo.”.
Igualmente, el artículo 51 (67 de la Constitución derogada) de la Constitución

de la República Bolivariana de Venezuela dispone lo siguiente:
“Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir

peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o
funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la
competencia de éstos, y a obtener oportuna y adecuada
respuesta. Quienes violen este derecho serán sancionados
conforme a la ley, pudiendo ser destituidos del cargo
respectivo.”
El procedimiento administrativo legalmente regulado, en consecuencia, tiene

por objeto, garantizar tanto el derecho de peticionar ante la Administración Pública,
como el de obtener de las autoridades administrativas la oportuna respuesta a dichas
peticiones. La regulación del derecho de petición en la Ley Orgánica de Procedimiento
Administrativo trae variadas consecuencias formales.
Tratándose de peticiones administrativas, la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos distingue las simples peticiones de información o consulta, de
las peticiones tendentes, por ejemplo, a lograr la decisión que cree o declare un
derecho. En este último caso, la ley exige una legitimación concreta para poder
introducir peticiones, que corresponde a los “interesados” (48 LOPA) es decir, a
quienes tengan un interés personal, legítimo y directo en el asunto (22 LOPA).
Al regularse el derecho de petición, la ley prescribe la forma de las peticiones en

cuanto a los elementos formales que deben contener, referidos a la identificación
del peticionante o solicitante, la precisión del objeto de la solicitud y los
fundamentos o motivos de la petición.
Se establecen regulaciones relativas a la recepción y registro de documentos (44-

46 LOPA), a los efectos de dejar constancia auténtica, entre otros aspectos, de la
fecha de las peticiones, imponiéndose de esta forma a los funcionarios la
obligación de respetar el orden riguroso de presentación de las peticiones, al

momento de decidir sobre las mismas y evitar así favoritismo.
Establecen el derecho de éstos de desistir de sus peticiones o de renunciar a su

derecho. En el mismo orden de ideas, las leyes regulan la extinción del
procedimiento por perención, cuando este se paraliza por un lapso de tiempo (
dos meses en la Ley venezolana) por causas imputables al interesado, contado a
partir de la notificación que le haga la Administración. Sin embargo, prescriben
las leyes que, no obstante el desistimiento o perención, la Administración puede
continuar la tramitación de procedimientos, si razones de interés público lo
justifican ( 66 LOPA).
Tratándose de un derecho de petición con garantía de oportuna respuesta, la

LOPA reafirma la obligación de la Administración y de sus funcionarios de
resolver, rápida y oportunamente, las peticiones, prescribiendo además plazos
para las decisiones. Así por ejemplo la LOPA, establece los lapsos según los
tipos de procedimiento: Si se trata de procedimiento simples, que no requieren
sustanciación, la Administración está obligada a decidir las peticiones en un
lapso de 20 días; en cambio, si el procedimiento requiere sustanciación, la Ley
establece un lapso de 4 meses para la decisión, con posibilidad de prorroga de 2
meses (como lo establecen los artículos 3, 5 y 60 de la LOPA.
La declaración formal en las leyes de procedimiento de la responsabilidad de los

funcionarios públicos por el retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de
cualquier procedimiento. (Art. 100 y 101 LOPA).
Otro aspecto de gran interés en relación a la LOPA, es la determinación del

concepto de particular o de administrado interesado: el “interesado”. Para comenzar
vale indicar, que la Ley ha restringido el derecho de petición no a todos sino a la
persona interesada.
El artículo 22 de la LOPA, considera, a efectos de la Ley, interesadas a las

personas jurídicas o naturales a que se refieren los arts. 112 y 121 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia. Ambos artículos se refieren, respectivamente, a al
condición de interesados frente a los actos de efectos generales y actos administrativos
de efectos particulares. En efecto disponen, los mismos:
“Artículo 112: Toda persona natural o jurídica

plenamente capaz, que sea afectada en sus derechos o
interés por Ley, reglamento, ordenanza u otro acto de
efectos generales emanando de alguno de los cuerpos
deliberantes nacionales, estadales o municipales o del
Poder Ejecutivo Nacional, puede demandar la nulidad
del mismo, ante la Corte, por razones de
inconstitucionalidad o de ilegalidad, salvo lo previsto en
las Disposiciones Transitorias de esta Ley.”.
Como nota a señalar está que, en este supuesto, el interesado debe haber sido
lesionado, afectado, en sus derechos o intereses. No basta el simple derecho o interés,
se debe alegar y probar la lesión que se produzca.
“Artículo 121: La nulidad de actos administrativos de

efectos particulares podrá ser solicitada sólo por
quienes tengan interés personal, legítimo y directo en
impugnar el acto de que se trate. El Fiscal General de la
República y demás funcionarios a quienes la Ley
atribuya tal facultad, podrán también solicitar la
nulidad del acto, cuando éste afecte un interés
general.”.
Aquí para tener la cualidad de interesado, el interés es mucho más particular, es

un interés individualizado, concreto, en una palabra personal legítimo y directo. La
condición de interesados la tienen igualmente, aquellas personas que sin haber sido
iniciadores del procedimiento tengan, no obstante, las condiciones de titularidad antes
señalado. Ello le da derecho a apersonarse en el procedimiento en cualquier estado en
que se encuentre la tramitación (Art. 23)
Otro aspecto, asimismo relevante, es el relativo a la capacidad jurídica de los

administrados un sus relaciones con la Administración Pública. El Art. 24 establece
que la misma será la pautada con carácter general en el CC, “salvo disposición expresa
de la Ley”. Hay que hacer notar que se hable de administrados, no de interesados.
Claro está, englobándose a estos también.
Los administrados, incluidos los interesados, pueden participar en el

procedimiento de dos maneras: personalmente y necesariamente cuando así sean
requeridos, o mediante representación. En este caso, la administración se entenderá
con el representante designado (Art. 25). Esta representación puede revestir dos
modalidades; una. Por simple designación en la petición o recurso ante la
Administración; otra, mediante documento registrado o autenticado (Art. 26). Como se
observa, la representación exigida por la LOPA es mucho más amplia y flexible que en
el proceso Civil. Sin embargo, (Art. 27), la designación de representantes no impide ni
habilita el representado no impide ni inhabilita el representado para intervenir ante la
Administración Pública ni le desliga de las obligaciones que exijan su comparecencia
personal.
2. Garantía del silencio negativo.
El artículo 4 de la LOPA, prescribe:

“Artículo 4. En los casos en que un órgano de la
administración pública no resolviere un asunto o recurso
dentro de los correspondientes lapsos, se considerara
que ha resuelto negativamente y el interesado podrá
intentar el recurso inmediato siguiente, salvo
disposición expresa en contrario. Esta disposición no
releva a los órganos administrativos, ni a sus
personeros, de las responsabilidades que le sean
imputadas por la omisión o la demora.
Parágrafo único: La reiterada negligencia de los
responsables de los asuntos o recursos que dé lugar a
que estos se consideren resueltos negativamente como se
dispone en este artículo, les acarreará amonestación
escrita a los efectos de lo dispuesto en la Ley de Carrera
Administrativa, sin perjuicio de las sanciones previstas
en el artículo 100 de esta ley.”.
Se trata de la consagración general de un valor negativo al transcurso del

tiempo sin que haya decisión de la Administración, presumiéndose que al vencimiento
del lapso legalmente prescrito para decidir, se ha producido una decisión tácita
denegatoria de lo solicitado o del recurso interpuesto.
De esta norma pueden distinguirse tres supuestos diferentes de casos de

silencio tácito denegatorio.
· El silencio respecto de la decisión de solicitudes o peticiones que,

transcurrido el lapso a partir de la presentación de una petición sin
que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta
es negativa.
· El silencio tácito denegatorio también se produce por el transcurso

del tiempo en los procedimientos que se inician de oficio. El
transcurso del tiempo permitiría el ejercicio del recurso respectivo
siempre que, por supuesto, el acto tácito negativo lesione intereses
personales legítimos y directos.
· Es en materia de ejercicio de recursos administrativos, en el sentido

de que si no son resueltos por la administración en los lapsos
prescritos, se presume que la Administración los ha declarado sin
lugar, procediendo entonces, la posibilidad de ejercer, según sea el
caso, el recurso administrativo subsiguiente o el recurso contencioso-
administrativo.
Cabe destacar, en último lugar, que a pesar de haberse producido el acto

derogatorio por silencio, e incluso, de haberse recurrido contra el acto tácito derivado
del silencio, la Administración no pierde poder para decidir.
Este principio de la decisión tácita, se establece en beneficio de los

particulares- administrados, como garantía de sus derechos de protección, por lo cual,
el recurrir contra el acto tácito no es una carga impuesta a los interesados, los cuales en
todo caso pueden esperar la decisión expresa.
3. Garantías contra la carencia administrativa.
La verdadera garantía en caso del silencio negativo, lo constituye, el derecho

del cual goza el interesado de poder exigir al juez, que obligue a la administración a
decidir, mediante el ejercicio de un recurso contencioso administrativo, no contra un
acto, que no existe, sino contra la carencia de la administración. En Venezuela se
establece, adicionalmente, al recurso de anulación y de las demandas contra los entes

públicos, se establece expresamente el recurso de abstención o negativa contra las
conductas omisivas de la administración, al atribuirse competencia a los tribunales
contencioso- administrativos, para:
“conocer de la abstención o negativa de los funcionarios nacionales, estatales o

municipales a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes, cuando
sea procedente, en conformidad con ellas.” (Arts. 42.23 y 182.1 de la LOCSJ)
III. Principios del procedimiento administrativo
1. El carácter contradictorio del Procedimiento Administrativo.
El procedimiento administrativo ordinario, como ya hemos mencionado, puede

iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada, según lo dispone el artículo 48
de la LOPA; y el procedimiento sumario se iniciará de oficio según lo estatuye el
artículo 67 eiusdem. En cualquiera de los dos casos, es de la esencia del procedimiento
administrativo la inserción y calificación en el mismo de los diversos intereses en
juego y que esos intereses sean confrontados en presencia de sus respectivos titulares
antes de adoptar la Administración competente una decisión definitiva.
En razón de ello, la elaboración de la noción de Interesado como concepto-

técnico jurídico destinado a calificar a los sujetos que puedan resultar afectados por el
desarrollo de la actividad administrativa y destinado a incorporar a tales sujetos al
procedimiento administrativo previo a la emanación del acto administrativo que pueda
afectar sus intereses.
Este principio del contradictorio como característica del procedimiento

administrativo implica que en todos aquellos casos en que el procedimiento se inicie de
oficio o por petición de un particular, la Administración debe permitir la incorporación
al procedimiento de todos aquellos sujetos que pudieran resulta afectados por la
decisión que finalmente se adopte. A tal previsión atiende el artículo 73 de la LOPA al
disponer:
Articulo 73.- Se notificará a los interesados todo acto

administrativo de carácter particular que afecte sus derechos
subjetivos o sus intereses legítimos, personales y directos, debiendo
contener la notificación el texto íntegro de¡ acto, e indicar si fuere
el caso, los recursos que proceden con expresión de los términos
para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deban
interponerse. (subrayado nuestro)
De manera que la consecuencia fundamental del carácter contradictorio del

procedimiento administrativo es la obligación para la Administración de incorporar al
procedimiento a todo interesado, noción que encuentra asignación de contenido en los

artículos 112 y 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable al
procedimiento administrativo por remisión del artículo 22 de la LOPA.
Sin embargo, la noción de interesado se ve ampliada por la previsión del

artículo 23 ejusdem, el cual dispone que la condición de interesados la tendrán también
quienes ostenten las condiciones de titularidad señaladas en el artículo anterior, aunque
no hubieran intervenido en la iniciación del procedimiento, pudiendo, en tal caso,
apersonarse en el mismo en cualquier estado en que se encuentre la tramitación.
Así las cosas, el principio del contradictorio también denominado principio

"audire alteram partem" implica la facultad que tienen los titulares de intereses o
derechos frente a la Administración, de defenderlos en toda acción o actuación
administrativa que los afecte; y como contrapartida dialéctica necesaria, la obligación
que tiene la Administración de incorporar a todo sujeto interesado legítimamente al
procedimiento por ella o ante ella iniciado. Así, todo acto administrativo definitivo
requiere, como condición constitutiva a priori, un procedimiento administrativo con
audiencia del interesado para que formule alegaciones y presente las pruebas que
considere que lo favorezcan, violándose en caso contrario, los derechos
constitucionales de defensa, propiedad y libertad económica.
Lo dicho quiere significar administrativo en general se caracteriza, que el

procedimiento de conformidad con la expresión utilizada por el legislador en el
artículo 19, ordinal 4' de la Ley Orgánica procedimiento de Procedimientos
Administrativos, por revestido de principios ad solemnítatem ser un que lo convierte
en procedimiento ad hoc, apto para configurar los efectos característicos del ámbito
administrativo específico en el cual se manifiesta la voluntad administrativa. A ello y
no a otra cosa alude el legislador cuando no se refiere tan sólo al procedimiento
establecido, sino al procedimiento legalmente establecido.
En el orden de ideas que ha sido expuesto, la incorporación de los particulares a

los procedimientos administrativos que pudieran afectar sus intereses personales,
legítimos y directos, no es una exigencia formal que se reduzca A la notificación de
interesado, sino que exige su efectiva incorporación a los actos de trámite que conducen
al acto administrativo definitivo As , ha señalado la Corte Suprema de Justicia en
sentencia del 17 de noviembre de 1983, refiriéndose a una de las categorías del
procedimiento administrativo de cognición como lo es la sancionatoria o, condenatoria,
lo siguiente:
El derecho a la defensa debe ser considerado no sólo como la oportunidad para el

ciudadano encausado o presunto infractor de hacer oír sus alegatos, sino como el
derecho de exigir de Estado el cumplimiento previo a la imposición de toda sanción, de
un conjunto de actos o procedimientos destinados a permitirle conocer con precisión
los hechos que se le imputan, las disposiciones legales aplicables a los mismos, hacer
oportunamente alegatos en su descargo y promover y evacuar pruebas que obren en su
favor. Esta perspectiva del derecho de defensa es equiparable a lo que en otros Estados
de Derecho ha sido llamado como el principio del "debido proceso".
De manera pues que el principio de contradictorio constituye una manifestación

instrumental de la garantía constitucional del derecho a la defensa consagrada en el
artículo 68 del texto magno.
Así, deben ser llamados al procedimiento administrativo considerarse interesados en

las resultas del mismo:
Los que hubieren promovido el procedimiento como titulares de derechos o intereses

legítimos (art. 48 LOPA) ;los que sin haber iniciado el procedimiento titularicen
derechos que puedan resultar afectadas por la decisión que se adopte (art. 48, 67
LOPA); los que titularicen intereses personales, legítimos y directos que puedan
resultar afectados por las resultas procedimiento (art. 112, 121 LOCSJ, 22 y 23 LOPA).
2. El Principio "In Dubio Pro Actione", el informalismo del Procedimiento Administrativo.
El procedimiento administrativo como técnica de ejecución de las potestades

que la Administración tiene conferida y simultáneamente como medio de preservar las
situaciones jurídicas subjetivas de los particulares ante la arbitrariedad de los
funcionarios, se rige por el principio in dubio pro actíone , en orden al cual la
Administración se encuentra obligada a asumir la interpretación favorable al ejercicio
del derecho constitucional de petición para asegurar una decisión justa sobre la
cuestión de fondo, por encima de las cuestiones de forma.
Con fundamento en este principio, la LOPA consagra el deber de los

funcionarios públicos que reciba la documentación contentivo de las peticiones de los
interesados, de advertir a estos las omisiones e irregularidades que observen, sin que
puedan negarse a recibir la documentación (art. 45). En idéntico sentido se encuentran
estatuidos los artículos 50 y 77. Particularmente gráfico respecto a la recepción del
principio in dubio pro actione es el artículo 86 en su último aparte, el cual dispone que
el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su
tramitación siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter.
El principio in dubio pro actíone queda resumido en palabras de GARCÍA DE
ENTERRIA:
"El procedimiento administrativo no ha sido ciertamente concebido por el

legislador como una carrera de obstáculos cuya superación sea requisito
necesario para la adopción de la resolución final, sino como un cauce
ordenado capaz de garantizar la legalidad y el acierto de aquélla dentro de¡
más absoluto respecto de los derechos de los particulares. Pertenece, pues,
a la esencia misma de la institución la tendencia a la prosecución de¡
camino en que el procedimiento consiste hasta llegar a esa decisión final,
eficaz y justa, que constituye el objetivo al que se ordenan todos los
requisitos y trámites intermedios. Este supuesto, no puede considerarse
sorprendente, sino, por el contrario, ajustado a la propia naturaleza de la
institución, el que, en caso de duda, deba resolverse ésta en sentido más

favorable a la continuación del procedimiento hasta su total conclusión. "
(Opus. , cit., p. 400)
3. El principio de la economía procedimental.
El artículo 30 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece

que "La actividad administrativa se desarrollar con arreglo a principios de economía,
eficacia, celeridad e Imparcialidad.' El precepto trascrito es algo más que un simple
consejo o una mera recomendación que el legislador hace a los órganos de la
Administración; tales directrices no se conciben como simples enunciados
programáticos, sino como verdaderas normas jurídicas, al habilitar a la Administración
para adoptar cuantas medidas sean necesarias para lograr la economía, celeridad y
eficacia de los servicios.
La regla va incluso más allá, hasta constituirse en verdadero principio

informador de la institución en su conjunto. Este principio está contenido en las
soluciones previstas en los artículos 81 y 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos en orden a la conservación de actos y trámites no afectados por el
defecto o la infracción eventualmente cometidos a lo largo del procedimiento, la
conversión de los actos nulos que contengan los elementos constitutivos de otros
distintos y la convalidación de los actos anulables.
El principio informa igualmente varias de las normas que regulan el

procedimiento administrativo en sus distintas fases o momentos. En tal sentido, el
artículo 35 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé el
establecimiento de un procedimiento sumarlo de tramitación cuando deban resolverse
una serie numerosa de expedientes en los cuales los motivos y fundamentos de las
resoluciones sean idénticos; los artículos 52 y 54 por su parte ordenan que cuando
entre dos o más asuntos sometidos a la consideración de una organización
administrativa exista relación íntima o conexión, los mismos podrán acumularse y las
diferentes autoridades involucradas en el asunto presentan los informes y antecedentes
que consideren convenientes para la mejor resolución del asunto.
4. El principio inquisitivo.
El procedimiento administrativo es una obligación para la Administración en

orden a legitimar el ejercicio de sus competencias y a dar cumplimiento a las garantías
constitucionales del derecho a la defensa y del derecho de petición y oportuna
respuesta (art. 67 y 68 LOPA)
En razón de ello, dispone expresamente el artículo 53 de la LOPA que "La

Administración de oficio o a instancia del interesado, cumplirá todas las actuaciones
necesarias para el mejor conocimiento del asunto deba decidir, siendo de su
responsabilidad impulsar el procedimiento en todos sus trámites".
Este deber de impulso procesal que corresponde a la Administración no se

limita al cumplimiento de los términos y plazos que caracterizan la preclusividad del
procedimiento, sino que se ve complementado por el deber de la actuación inquisitiva
en virtud del cual dispone el artículo 54 eiusdem que "La autoridad administrativa a la
que corresponda la tramitación del expediente, solicitara de las otras autoridades u
organismos los documentos, informes o antecedentes que estime convenientes para la
mejor resolución del asunto".
El carácter imperativo de los deberes de impulso procesal y averiguación o

actuación inquisitivo que corresponden a la Administración, queda de manifiesto en la
responsabilidad de los funcionarios por el retardo, omisión, distorsión o
incumplimiento de los trámites y formalidades, la cual puede ser exigida mediante el
Recurso de Reclamo previsto en el artículo 3 de la LOPA, con las sanciones
contempladas en los artículos 100 y 101 eiusdem. Particularmente gráfico en la
recepción de la responsabilidad por violación del principio que comentamos es el
artículo 112 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.
5. El principio de la imparcialidad.
El principio de la imparcialidad constituye una manifestación instrumental o

procedimental del derecho constitucional a la igualdad, en virtud del cual los
ciudadanos no pueden ser sujetos de discriminaciones.
En razón de ello, la Administración en el procedimiento administrativo debe

desarrollar dicho procedimiento y adoptar la decisión únicamente con fundamento en
el ordenamiento jurídico y en los elementos de hecho y de derecho que se encuentren
incorporados al expediente administrativo, sin atender a las condiciones personales de
los interesados.
Así las cosas, la LOPA, siguiendo los principios acogidos por la LPA española,
establece en su artículo 36 los presupuestos de hecho en los cuales los funcionarios
públicos deben inhibirse o abstenerse de conocer asuntos cuya competencia les esté
atribuida, previendo el procedimiento a seguir en caso de configurarse alguno de los
supuestos. En este caso, no es necesaria la recusación ya que el artículo 39 de la LOPA
consagra la posibilidad de la inhibición previa solicitud de parte interesada.
6. El principio de la publicidad en el Procedimiento Administrativo.
La tensión publicidad-secreto del procedimiento administrativo es ya una

constante histórica en la mayoría de los ordenamientos jurídico administrativos.
Sin embargo, algunas excepciones son notorias tales como la existente en el

ordenamiento sueco en el que desde 1776 se reconoce a todos los ciudadanos, sin
requerimiento de legitimación alguna, el derecho a consultar o copiar cualquier
documento oficial en cualquier oficina del Gobierno. Tal consagratoria influyó en la
Free Information Act norteamericana de 1966.
En España, la Ley de Secretos Oficiales de 5 de abril de 1968, modificada por

Ley de 7 de octubre de 1978, acoge en su artículo 1' el principio de publicidad respecto
a la actividad total del estado, pero limitándolo al prever la excepción mediante la
expresión "..salvo en los casos en que por la naturaleza de la materia sea ésta declarada
expresamente clasificada, cuyo secreto amparado por la presente Ley' o limitado
conocimiento queda Nuestra Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos acoge
la tendencia a consagrar un principio de publicidad relativa al disponer en el artículo
59 lo siguiente:
Artículo 59.- Los interesados y sus representantes tienen el

derecho de examinar en cualquier estado o grado de
procedimiento, leer y copiar cualquier documento contenido en
el expediente, así como del pedir certificación del mismo. Se
exceptúan los documentos calificados como confidenciales por
el superior jerárquica, los cuales serán archivados en cuerpos
separados del expediente, La calificación de confidencial
deberá hacerse mediante acto motivado.
De manera pues que, la reserva o declaratoria de confidencialidad exigen de la

autoridad administrativa competente la motivación del acto administrativo que
contenga tal declaratoria, siendo dicho acto susceptible de impugnación por el
interesado. Ahora bien, cabe hacerse la pregunta, sobre cuál habría de ser la
motivación para establecer la confidencialidad de un documento sin que la misma no
implique la divulgación de su contenido. En este sentido la Dra. Hildegard Rondón de
Sansó en su libro “Comentarios a la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos”:
“En Efecto la calificación de confidencialidad puede

ser impugnada ante el juez contencioso administrativo; la
motivación exigida por el legislador sería la vía para que el
juez determinara si la misma atiende o no efectivamente al
motivo del acto, lo cual implicaría un análisis del fondo de la
cuestión que, destruiría el carácter reservado o secreto que
quiso otorgársele al documento. Se trata obviamente de
consideraciones generales sobre la cuestión. La experiencia
del juez nos permite señalar que la administración, por lo
general, se escuda con el calificativo de confidencialidad para
impedir el acceso de la contraparte y del juez los cuales la
calificación obviamente no se compagina con la naturaleza
del acto del acto, el tribunal lo señala así en la sentencia,
estimando en la misma, en contra de la administración dicha
conducta.”.
IV. Tipología de los procedimientos y la iniciativa
La iniciativa del comienzo del procedimiento y la determinación de si requiere

el ejercicio de un derecho de petición o de si requiere el ejercicio de un derecho de
petición o de si puede iniciarse de oficio, depende de los tipos de procedimientos.
Generalmente, las leyes de procedimiento no establecen una tipología de los
procedimientos de acuerdo con los efectos del acto administrativo que resulte de su
desarrollo; sin embargo, de ella dependerá la precisión de cuándo puede o debe
iniciarse el procedimiento a petición de parte interesada y cuándo puede o debe
iniciarse de oficio.
1. Tipología de los procedimientos
1.1 De acuerdo a la naturaleza de los efectos:
Conforme a la tipología difundida por Massimo Severo Giannini, de acuerdo a

la naturaleza de los efectos de los actos administrativos que resultan de los
procedimientos administrativos, pueden distinguirse cuatro: los declarativos, los
ablatorios, los concesorios y los autorizatorios.
a. Los procedimientos declarativos
Son los que tienen por resultado actos que otorgan la certeza de hechos jurídicos
relevantes y consisten en declaraciones de ciencia o de conocimiento y en
verificaciones. Por ejemplo, los procedimientos que concluyen en actos de
registro, como los de propiedad. Asimismo, los procedimientos para establecer la
identificación de las personas. Estos procedimientos declarativos, en general,
requieren para su inicio, instancia de parte interesada, y sólo en casos
excepcionales, donde esté interesado el orden público, podrían iniciarse de oficio,
como en materia de identificación de las personas.
b. Los procedimientos ablatorios
Denominados así en la doctrina italiana por el uso del vocablo latino “ablatio” que
denota la acción de quitar, cortar, eliminar. Estos procedimientos tienen por objeto
eliminar o restringir los derechos individuales, por lo que generalmente, se inician
de oficio por la administración, Por ejemplo los procedimientos expropiatorios, o
los sancionatorios que afectan a una cosa o el patrimonio de una persona.
c. Los procedimientos concesorios
Los cuales tienen por objeto los actos administrativos que amplían la esfera
jurídica subjetiva de los administrados. El otorgamiento de concesiones
tradicionalmente se ubica en estos procedimientos concesorios, por ejemplo los
procedimientos que atribuyen una calificación jurídica a las personas, como la
concesión de nacionalidad. Estos procedimientos concesorios, tienen la
particularidad que requieren siempre de la instancia de parte y no se inician de
oficio.
d. Los procesos autorizatorios
Tienen por objeto la emisión de actos administrativos que permiten a un particular

ejercer un derecho, por la remoción de un obstáculo jurídico que legalmente existe
para su ejercicio pleno. Estos son los más comunes en las relaciones entre la
Administración y los particulares, y dan origen a autorizaciones, permisos y
licencias para que los particulares puedan ejercer derechos o realizar actividades.
1.2 De acuerdo a como se inicie el procedimiento:
La ley distingue entre los procedimientos administrativos, en procedimientos de

oficio y a solicitud de la parte interesada.
a. Procedimiento de oficio:
Es deber de la autoridad administrativa competente o de su superior jerárquico,

notificar a los particulares cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos, personales
y directos pudieran resultar afectados, para que se hagan parte en el procedimiento, y
puedan, en consecuencia, ejercer los derechos articulados a la participación
intersubjetiva en el iter procedimental; en especial, el derecho de defensa.
Se trata de los procedimientos que tienen por objeto actos administrativos de

efectos particulares ordenados a la tutela inmediata y directa del interés público.
b. Procedimiento iniciado a solicitud de parte:
Exige la solicitud o petición del particular, persona natural o jurídica, que reúna
la solicitud o petición del particular, persona o jurídica, que reúna la condición de
interesado calificado, es decir, que sea titular de un interés calificado, es decir, que sea
titular de una pretensión subjetiva concreta. ( un derecho subjetivo típico, o un interés
legítimo, personal y directo, susceptible de obligar a la Administración a la apertura
del procedimiento, ya a su correspondiente sustanciación y decisión. En cualquier caso,

no le es dado a la administración rechazar el escrito de petición por omisiones o fallas
en los requisitos de admisibilidad, siendo su deber advertir de ello al peticionario, para
que subsane los errores en el plazo de ley.
2. Modo y fin del inicio de un procedimiento administrativo.
El procedimiento administrativo se inicia mediante el acto que tiene el efecto de

poner en movimiento, la estructura formal de trámites, plazos e incidencias en que
consiste la dinámica del procedimiento. Dictado ese acto, cuya naturaleza
procedimental es la de un acto de impulso, se concreta la existencia de un determinado
procedimiento destinado a decidir las cuestiones establecidas en ese acto.
2.1 Modos de proceder:
Como ya hemos mencionado la Ley Orgánica de Procedimientos

administrativos en su artículo 48, consagra los modos de iniciar el procedimiento, a
saber:
· A Instancia de parte interesada.

· De oficio.
En cualquier caso, la iniciación requiere del acuerdo expreso (auto de proceder)

del órgano competente para decidir el procedimiento, es decir, a dictarse un acto
administrativo de apertura. Cuando se trata de procedimientos iniciados de oficio, este
acto administrativo por sí solo, incoa el procedimiento, vale decir, que tiene la
suficiente fuerza legal de trámite (capacidad de impulso jurídico) para determinar la
iniciación del procedimiento.
Para el caso de los procedimientos promovidos por la parte interesada, aún

cuando un sector importante de la doctrina consideran que el escrito de petición o
solicitud es susceptible de incoar el procedimiento, priva el criterio de que tal iniciativa
requiere de un acto complementario, como es el acto o auto de admisión acordado por
el órgano competente, ya que una petición contraria a derecho no debe dar lugar a la
apertura de procedimiento alguno.
3. Los interesados como elemento subjetivo en el procedimiento administrativo
Dentro del procedimiento administrativo se necesitan de dos sujetos de

derecho, la administración o ente público y el administrado o particular. Este último
requiere de unas condiciones determinadas para que pueda actuar con legitimidad ante
la administración, pues el particular debe tener un interés sobre el asunto que se
planteé.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 67

establece el derecho de petición de manera amplia al decir que: “Toda persona tiene el
derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario
público o funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos o
éstas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta”, además el artículo 22 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos remite al artículo 112 y 121 de la
derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en la cual regula los
interesados. Por lo tanto la LOPA establece “quienes” podrán intentar cualquier
petición ante la administración pública, bien sea si se trata de un acto administrativo de
efectos generales o de efectos particulares. Pues en el primero, el particular además de
alegar un simple interés, si no debe haber una lesión de dicho interés para ser parte.
Mientras que los actos de efectos particulares, el interés exigido debe ser personal,
legítimo y directo, es decir, aquel específico en el cual el particular sea el destinatario
del acto.
Sin embargo, la cualidad de interesado no debe tenerse solo al inicio del

procedimiento, pues el artículo 23 de la LOPA prevé que los interesados podrán ser
parte en cualquier estado en que se encuentra la tramitación del procedimiento.
Además, el interesado debe contar con las siguientes condiciones:
3.1 Capacidad
El artículo 24 de la LOPA establece que todas aquellas personas, sean naturales

o jurídicas, para poder actuar ante la administración, deberán cumplir con el requisito
del artículo 24 del Código Civil, referido a la capacidad para ser parte.
3.2 Comparecencia y representación
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en el artículo 25 permite

la posibilidad que los administrados sean representados, pero solo en aquellos casos en
los que no se exige la comparecencia obligatoria del mismo. Además en el artículo
siguiente prevé dos maneras en que se puedo representar al administrado, bien sea por
una simple petición o por documento registrado o autenticado; es importante señalar
que la LOPA es menos formal y estricta que el Código Civil en el sentido de la
representación, pero la representación no impide que el interesado actúe o intervenga
directamente, como lo establece el artículo 27 de la LOPA.
V. Clasificación de los procedimientos administrativos
1. De acuerdo a la secuencia del procedimiento
1.1 Los procedimientos de primer grado
Se identifican obviamente con los que figuran en una clasificación posterior y

que se desarrollan bajo la denominación de procedimientos constitutivos o de
formación del acto administrativo. A través de ellos la Administración prepara y dicta
un pronunciamiento. El presente enunciado en contraposición con los procedimientos
de segundo grado, en los cuales la Administración tiene como objeto de la decisión que
deriva de ellos el decidir sobre un procedimiento o un acto anterior.
a. El Procedimiento Ordinario
El más importante de los procedimientos de primer grado es obviamente el

Procedimiento ordinario, ya que la ley indica que el mismo actúa como la regla
aplicable a todos los casos, salvo que, exista un procedimiento expresamente "regulado
en norma de rango preeminente".
El procedimiento ordinario es en consecuencia la regla general de actuación a

falta de norma expresa en el sistema de la ley sancionada. El mismo consta de tres
fases: a) Fase, de iniciación b) Fase de sustanciación; c) Fase de terminación.
a.1 Fase de iniciación
¿Quién puede iniciar el procedimiento? El legitimado para hacerlo puede ser:
1. Un administrado que tenga la condición de "interesado", en los términos que antes

se expusieron.
2. La propia autoridad administrativa que ha de dictar la providencia a la cual tiende
el procedimiento.
3. La autoridad administrativa superior a la competencia para dictar el acto.
El iter procedimental depende de la naturaleza de los sujetos que tienen la

iniciativa procedimental, bien se trate de que sea primero o los dos segundos los que
actúen como iniciadores.
En el caso de los procedimientos iniciados de oficio, lo importante de esta fase

es la notificación de todos aquellos. que "pudieren resultar afectadas", acordándoseles
un plazo para la comparecencia. Cuando el procedimiento es iniciado a instancia de
persona interesada, lo importante es la verificación de si el escrito que el mismo
presenta llena requisitos que la ley establece (los cuales son fundamentalmente, la
identificación del organismo al cual se dirige así como la del solicitante la exposición
de los hechos y del derecho en el cual se base, su solicitud, precisando con claridad la
materia objeto de la misma; la firma del interesado y "cualesquiera otras circunstancias

exigidas por Its normas legales o reglamentarias"). Si no están lleno, los requisitos la
Administración notificará al solicitante las omisiones o faltas y le acordará un plazo
(15 días) para subsanarlas.
a.2 Fase de Sustanciación
En esta fase la Administración acumula en el expediente administrativo que

abre al efecto, todos los elementos que han de servir de base para su decisión. En esta
fase como hemos visto precedentemente, es donde se pone de manifiesto en toda su
extensión la facultad inquisitivo de la Administración, ya que a la autoridad que lleve
el expediente corresponde solicitar de otras autoridades u organismos los documentos,
informes, antecedentes, etc., que estime conveniente. Esta fase implica la. promoción
de los elementos de prueba y la evacuación de los mismos.
a.3 Fase de Decisión
La ley establece el lapso máximo de cuatro meses para la tramitación y

resolución de los expedientes, salvo la existencia de circunstancias extraordinarias que
obliguen a que se acuerden prórrogas, las cuales no podrán exceder en su conjunto de
dos meses.
La decisión del procedimiento se realiza mediante un acto administrativo que,

por disposición de la ley, deberá resolver todas las cuestiones que hubieren sido
planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación. Se trata de la regla de
concentración derivada del principio de economía procesal que se pone una vez más de
manifiesto.
La causa natural por la cual concluye el procedimiento, es la emanación del

acto administrativo que decide la cuestión o solicitud objeto del mismo. Ahora bien,
también puede finalizar por otras causas, tales como por el desistimiento que hiciere el
interesado, el cual ha de ser formulado por escrito y homologado por la
Administración. El desistimiento que hiciere uno de los interesados en el caso de que
fuesen varios, no afectará a los restantes. Otra causa es la perención del procedimiento,
la mal se produce en los casos en que habiendo sido iniciado a instancia de un
particular, se hubiese paralizado durante dos meses por una causa que al mismo le sea
imputable. Al efecto, el término se inicia a partir de la notificación que la
Administración haga al afectado, vencido el cual sin que hubiese sido activado el
procedimiento, se procederá a hacer la declaratoria de perención. La perención no
extingue los derechos y acciones del interesado ni interrumpe el término para la
prescripción.
Tanto en los casos de desistimiento como de perención, la Administración
podrá continuar la tramitación del procedimiento, si razones de interés público lo
justificaran.
b. El procedimiento sumario
El segundo de los procedimientos de primer grado es el Procedimiento sumario, el cual

presenta las siguientes características:
1. Es un procedimiento muy breve, tal como su nombre lo indica, cuya duración no
puede exceder de 30 días.
2. Es un procedimiento de oficio.
3. Se deja a la discrecionalidad administrativa la utilización de¡ procedimiento
sumario, ya que la ley indica que el mismo se aplicará "cuando la Administración lo
estime conveniente".
4. Tanto el impulso procedimental como la comprobación de los hechos y el aporte de

los elementos de juicio ha de realizar de oficio.
La ley faculta al funcionario sustanciador una vez iniciado el procedimiento,
para que en los casos en que la complejidad del asunto lo exigiere y, previa
autorización del superior jerárquico, ordene se siga el procedimiento ordinario.
1.2 Los procedimientos en segundo grado:
a. Convalidación y corrección de errores
Los actos administrativos que adolezcan de algún vicio que según lo establecido
en el artículo 20 los hagan anulables, pueden ser convalidados por la Administración
en cualquier momento, subsanando el vicio de que se trate (Art. 81).
Igualmente podrán ser corregidos en cualquier momento los errores materiales o

de cálculo en que se hubiere incurrido en la manifestación de un acto administrativo
(Art. 84).
b. Reconocimiento de nulidad absoluta
La administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de

particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella (Art. 83).
c. Renovación de oficio
Los actos administrativos pueden ser revocados de oficio en cualquier momento,

total o parcialmente, por la autoridad que los dictó o por su superior jerárquico, a
menos que se trate de actos que originen derechos subjetivos o intereses legítimos,
personales y directos para un particular (Art. 82).
2. Clasificación de los procedimientos de acuerdo con el efecto perseguido
2.1 Procedimientos constitutivos
Estos son los procedimientos tendentes a la formación del acto administrativo.

Normalmente se les clasifica de acuerdo con la naturaleza de los mismos en:
extintivos, creativos y modificatorios. La ley no distingue ninguna tipología particular;
limitándose a establecer el procedimiento ordinario y el procedimiento sumario como
los dos modelos esenciales. En contraposición con los procedimientos constitutivos se
colocan los procedimientos declarativos dirigidos a declarar la certeza jurídica de los
hechos jurídicamente relevantes. Los procedimientos declarativos, como ha sido
reiteradamente señalado por la doctrina, a pesar de ser los menos estudiados, sin
embargo, poseen una enorme importancia, pudiendo considerarse como los que
numéricamente tienen mayor positividad en el seno de la Administración
(verificaciones, registros, constataciones). Ahora bien, la ley sancionada, ni los
contempla ni menciona, creando así una laguna que no puede ser suplida por analogía
con el procedimiento constitutivo, ya que ambas difieren por su propia naturaleza.
2.2 Procedimientos tendientes a la notificación de un acto
Puede considerarse que el procedimiento de notificación de los acto puede ser

visto y englobado dentro de una de las fases' finales del procedimiento constitutivo: la
fase de eficacia. En efecto, la notificación es en los actos individuales la condición para
que éstos puedan surtir los efectos requeridos. La ley contempla al procedimiento de
publicación y notificación de los actos administrativos en un capítulo especial del
Título III (que es aquél en el cual se regulan los procedimientos en general). La
normativa establecida puede ser sintetizada así:
Actos objeto de publicación: Deben ser publicados los actos de carácter general;
aquellos que interesen a un número indeterminado de personas y, finalmente los actos
de carácter particular cuando la ley lo exija.
Excepción: Los actos internos de la Administración.
Forma de la publicación: La publicación ha de ser efectuada en la Gaceta Oficial

del organismo que tome la decisión.
Actos objeto de notificación: Todos los actos administrativos de carácter particular

que afecten derechos o intereses legítimos.
Contenido de la notificación: La notificación debe contener lo siguiente:
a) El texto íntegro del acto.
b) La 'indicación de los recursos que proceden, con la indicación de los términos

para ejercerlos y de los organismos ante los cuales deben interponerse.
En relación con esta última exigencia debe señalarse que la ley obliga a que se
indiquen tanto los recursos administrativos como los jurisdiccionales. Al respecto
consideramos muy peligrosa esta exigencia, dada la naturaleza particular de los
recursos en general, sobre todo si se toma en cuenta el efecto que la falta de tal
indicación produciría. La ley sancionada establece en su artículo 74, que la falta u
omisión de cualquiera de las exigencias establecidas para las notificaciones, implicará
que se las considere "defectuosas" y que no produzcan efecto alguno. Aún más, se'
establece que, "si sobre la base de información errónea contenida en la notificación, el
interesado hubiere intentado algún procedimiento improcedente, el tiempo transcurrido
no será tomado en cuenta a los efectos de determinar' el vencimiento de los plazos que
le corresponden para interponer el recurso apropiado".
Por lo que toca a las modalidades mismas de la notificación, ya al. analizarse el

ejercicio del derecho de petición se expresaron las regulaciones que la ley hace al
efecto.
2.3 Procedimientos de ejecución de los actos administrativos
Los procedimientos de ejecución de los actos administrativos constituyen la parte

instrumental del principio que ya analizamos precedentemente de la ejecutoriedad del
acto administrativo.
3. De acuerdo al contenido del acto
Ya hemos dicho precedentemente que la ley sancionada se inspira en un modelo de

procedimiento que es el constitutivo ordinario, aunque desarrolle otros procedimientos
o trámites procedimentales a todo lo largo de su normativa, es esto lo que sucede con el
procedimiento de inhibición, con el relativo al derecho de petición y con el que se
establece para la prescripción, así como los que hemos analizado en las clasificaciones
anteriores. Veamos los más importantes.
3.1 Procedimiento sancionatorio
La ley establece el procedimiento que habrá de regir la imposición de multas y si

bien es cierto que hace un reenvío al regulado en la Ley Orgánica de !a Hacienda
Pública Nacional, "en cuanto sea aplicable', es indudable qué contempla algunas
disposiciones específicas. Al efecto la ley sanciona con multa que va del 5 al 25 por
ciento de la remuneración total del mes en que el funcionario cometió la infracción, la
falta que implique "retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de cualquier
disposición, procedimiento, trámite o plazo establecido en esta ley". El procedimiento
para la aplicación de la multa ha de ser iniciado por los superiores inmediatos del
sancionado, quienes están obligados a hacerlo so pena de incurrir en falta grave. En
todo caso la multa debe ser aplicada por el Ministro respectivo y deberá ser dictada
mediante resolución motivada. La ley acuerda el recurso de reconsideración ante el
Ministro dentro de los 15 días siguientes a su notificación, debiendo decidirse el
recurso dentro de los 30 días inmediatos, pudiendo recurrirse de la decisión por ante la
jurisdicción contencioso-administrativa, en los cinco días hábiles que siguen a la
notificación.
3.2 Procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición
Al analizar la parte sustantiva de la cuestión se expuso igualmente el

procedimiento para hacer efectivo el ejercicio del derecho de petición.
3.3 Procedimientos en materia de recepción de documentos
La ley establece que en todos los organismos públicos se llevará un Registro de

Presentación de Documentos, en el cual se habrá de dejar constancia de todos los
escritos, peticiones y recursos que presenten los administrados así como de las
comunicaciones que dirijan otras autoridades. Los funcionarios 'de la dependencia
antes indicada están en el deber de recibir la documentación que los particulares les
presenten, sin que puedan negarse a hacerlo, aun cuando deben advertirles de las
irregularidades y omisiones que presenten. Una vez efectuada la recepción, el
funcionario dará recibo al presentante de los documentos consignados y de sus anexos,
informándole el número correspondiente de registro, lugar, fecha y hora de
presentación. La copia mecanografiada o fotostática del documento que se presente
una vez numerada puede servir de recibo. La ley deja al reglamento la organización y
funcionamiento del registro.
3.4 Procedimientos en casos de prescripción
La ley consagra que las acciones provenientes de actos administrativos creadores

de obligaciones frente a los administrados, prescribirán en el lapso de cinco años, salvo
que leyes especiales establezcan plazos diferentes, rigiéndose todo lo relativo a la
interrupción y suspensión de los plazos por los principios establecidos en el Código
Civil.
Se establece al efecto que si el administrado se opone a la ejecución de un acto

alegando la prescripción, la Administración a la cual corresponda el conocimiento del
asunto tendrá 30 'días para verificar si la misma se ha producido.
Disposiciones transitorias
1. Texto original
El texto de la ley sancionada no contiene ninguna disposición transitoria

limitándose el último artículo a facultar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en
forma tal, que la aplicación de la normativa legal "no entrabe las peculiaridades de las
Fuerzas Armadas Nacionales, la Policía de Seguridad y Orden Público y el Servicio
Exterior". Esta última disposición a nuestro ver constituiría, de ser promulgada en
definitiva la ley, una forma de reglamento habilitado o por habilitación. En efecto, la
ley que no ha excluido de la esfera de su aplicación a las fuerzas Armadas Nacionales,
la Policía de Segundad y Orden Público y el Servicio Exterior, sin embargo, le está
atribuyendo al Ejecutivo la facultad de establecer regímenes especiales respecto a
dichas instituciones. En efecto, no tiene otra explicación la posibilidad de dictar un
reglamento que impida que se "entraben las peculiaridades del funcionamiento, etc.".
3.5 Procedimiento simple (Art. 5)
a)' Procedencia
Para la resolución de toda petición, representación o solicitud dirigida por los

particulares a los órganos de la Administración y la cual no requiera sustanciación.
b) Lapsos
La Administración informará al interesado por, escrito, dentro de los 5 días

siguientes a la presentación de 'la solicitud, la omisión o incumplimiento por éste de
algún requisito.
A falta de disposición expresa, la resolución deberá hacerse dentro de los 20 días

siguientes a la presentación o a la fecha posterior en que el interesado hubiere
cumplido los requisitos legales exigidos.
3.6 Procedimientos especiales
Además de los anteriores, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

establece algunos procedimientos especiales, aplicables en ciertas circunstancias o para
ciertas actuaciones específicamente señaladas.
a) Procedimiento de reclamo por retardo u omisión en procedimiento (Art.

3)
Los interesados podrán reclamar, ante el superior jerárquico inmediato, del

retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de cualquier procedimiento, trámite o
plazo, cometidos por los funcionarios responsables del asunto.
El reclamo deberá interponerse en forma escrita y razonada. Será resuelto dentro

de los 15 días siguientes. El reclamo no acarreará la paralización del procedimiento,
sin perjuicio de que sean subsanadas las fallas u omisiones.
b) Procedimiento de la sanción por retardo u omisión en el procedimiento
La multa prevista en el Art. 100 (por retardo, omisión, distorsión o

incumplimiento de cualquier disposición, procedimiento, trámite o plazo establecidos
en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) se tramita de acuerdo a lo
establecido en los artículos 102 a 105:
-Debe seguirse el procedimiento para la imposición de multas previsto en la Ley

Orgánica de Hacienda Pública Nacional, en cuanto sea aplicable.
-La multa será aplicada por el Ministro respectivo, mediante resolución motivada.
-Los superiores inmediatos del sancionado deberán iniciar el procedimiento, so
pena de incurrir en falta grave, que se castigará de conformidad con la Ley de
Carrera Administrativa.
-La decisión que imponga una multa será recurrible en reconsideración, dentro de
los 15 días siguientes a su publicación o notificación, para ante el Ministro.
Contra la decisión de éste se podrá recurrir, ante la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo, en los 5 días hábiles siguientes a la notificación.
c) Procedimiento de las inhibiciones
El funcionario en quien se dé una causal de inhibición para conocer de un

asunto deberá plantearlo en escrito razonado y remitir, sin retardo, el expediente a su
superior jerárquico (Art. 37).
Este, dentro de los 10 días contados a partir de la recepción del expediente, deberá
decidir, sin más trámite, si es procedente o no la inhibición. En el primer caso,
señalará, en la misma decisión, un funcionario de igual jerarquía para conocer del
asunto, remitiéndole el expediente, sin retardo alguno; si no hubiere funcionario de
igual jerarquía, designará uno ad hoc. De no aceptar la inhibición, devolverá el
expediente al funcionario inhibido, quien continuará conociendo del asunto (Art. 38).
d) Procedimiento de la excepción de prescripción
Cuando el interesado se oponga a la ejecución de un acto administrativo, alegando

la prescripción prevista en el Art. 70, la autoridad administrativa a la que corresponda
el conocimiento del asunto, en el término de 30 días, procederá a verificar el tiempo
transcurrido y las interrupciones o suspensiones habidas, si fuese el caso, y a decidir lo
pertinente (Art. 71).
4. Recursos administrativos
Concepto:
Los recursos administrativos pueden ser entendidos como la impugnación de un acto

administrativo por ante un órgano de la Administracion que puede ser el autor de acto
o su jerarca superior (Eloy Lares Martínez, Eloy Lares Martínez). Consisten en medios
de protección o vías jurídicas formalmente establecidas para el individuo con el fin de
impugnar los actos, en sentido amplio, y hechos de la Administracion que lo afectan y
de defender sus derechos frente a la Administracion. (Agustín Gordillo, Allan Brewer-
Carias). Y, como lo señala Jean Rivero, Ël sistema de recursos contra los actos y
disposiciones emanados de la administración constituyen un segundo circulo de
garantías, puesto que permite a los administrados reaccionar frente a los actos y
disposiciones lesivas a sus intereses y obtener su anulación, modificación o reforma.”.
4.1 Actos recurribles
Los interesados pueden interponer recursos administrativos contra todo acto

administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause
indefensión o lo prejuzgue como definitivo (Art. 85 LOPA).
4.2 Legitimación activa
Es el elemento subjetivo de los recursos administrativos, para determinara quienes

pueden interponerlo o hacer uso de ellos; y serán quienes se vean lesionados en sus
derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos por el acto que se
intenta recurrir (Art. 85).
4.3 Forma de la solicitud (Art. 86).
Todo recurso administrativo deberá intentarse por escrito. Este deberá contener las
mismas menciones exigidas por el Art. 49 para el escrito mediante el cual se inicia el
procedimiento ordinario, a saber:
· Organismo al cual está dirigido.

· Identificación del interesado y, en su caso, de la persona que actúe como
representante (nombre y apellidos, domicilio, nacionalidad, estado civil,
profesión y número de cédula de identidad o pasaporte).
· Dirección a donde se liarán las notificaciones pertinentes.
· Hechos, razones y pedimentos correspondientes, con expresión clara de la
materia objeto del recurso.
· Referencia a los anexos que se acompañen.
· Cualesquiera otras circunstancias exigidas por normas legales o
reglamentarias.
· Firma.
Cuando no se llenaren los requisitos exigidos, no se admitirá el recurso. Esta

decisión deberá ser motivada y notificada al interesado.
El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no impedirá su

tramitación, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter.
4.4 Efectos no suspensivos de la interposición del recurso (Art. 87)
La interposición de cualquier recurso no suspender la ejecución del acto

impugnado, a menos que una disposición legal establezca lo contrario.
Sin embargo, el órgano ante el cual se recurra podrá acordar, de oficio o a petición
de parte, la suspensión de los efectos del acto recurrido, como decisión previa a la
resolución del recurso. Esta decisión de suspensión temporal de los efectos del acto
pueden tomarse en dos casos:
1. Cuando la ejecución del acto pudiera acarrear grave perjuicio al
interesado, o
2. Cuando la impugnación se fundamentare en la nulidad absoluta del acto.
Cuando tome esa decisión, el órgano respectivo deberá exigir la constitución

previa de la caución que considere suficiente, siendo personalmente responsable el
funcionario por la insuficiencia de la caución aceptada.
4.5 Resolución del recurso
Contenido de la decisión: El órgano competente para decidir el recurso de

reconsideración o el jerárquico podrá confirmar, modificar o revocar el acto
impugnado, así como ordenar la reposición en caso dc vicios en el procedimiento;
también podrá optar por convalidar el acto, cuando éste sea anulable, en ejercicio de la
potestad convalidatoria prevista en el Art. 81 (Art. 90).
Extensión de la decisión: El órgano deberá resolver todos los asuntos que se

sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con
motivo del recurso, aunque no hayan sido alegados por los interesados (Art. 89).
Resolución por delegación: Ningún órgano podrá resolver por delegación los
recursos intentados contra sus propias decisiones (Art. 88).
4.6 Carácter previo de la vía administrativa
Una vez interpuesto el recurso de reconsideración o el jerárquico, el interesado no

podrá acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa mientras no se introduzca
la decisión respectiva o no se venza el plazo que tenga la Administración para decidir
(Art. 92).
Podrá acudirse a la vía contencioso-administrativa cuando, interpuestos los

recursos que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido
distinto al solicitado o cuando no se haya producido decisión en los plazos
correspondientes Los plazos para in tentar los recursos contencioso-administrativos
son los establecidos por la Corte Suprema de Justicia y la Ley de Carrera

Administrativa (Art.93 LOPA).
4.7 Tipos de recursos administrativos
Según la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, existen tres tipos de

recursos administrativos: el recurso de reconsideración, el recurso jerárquico y el
recurso de revisión. Ellos se distinguen por la autoridad que los decide como los
motivos para su respectiva decisión.
a. Recurso de reconsideración
El recurso de reconsideración está regulado en el artículo 94 de la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos, y además en concordancia con el artículo 85 ejusdem
y siguientes, pues busca que el propio funcionario que dictó el acto, reconsidere su
decisión y la revise.
a.1 Actos recurribles
Este recurso procede contra todo acto administrativo de efectos particulares,

definitivos y que aún no sean firmes.
a.2 Lapso para interponerlo
Deberá interponerse dentro de los 15 días siguientes a la notificación del acto que
se impugna. Pues vencido el lapso sin que se interponga el recurso, el acto quedará
firme y no podrá ser impugnable. Es por ello que se dice que el acto emanado de la
administración es definitivo y no firme del todo.
a.3 Órgano competente
El recurso deberá interponerse por ante el funcionario que lo dictó, y será él

mismo quien deberá decidir el recurso interpuesto.
a.4 Lapsos para decidir
Si el acto no pone fin a la vía administrativa, el órgano ante el cual se interpone

este recurso decidirá dentro de los 15 días siguientes al recibo del mismo, con el fin de
otorgar un plazo definido para que el particular no se quede en estado de indefensión.
Pero existe un caso excepcional contemplado en el artículo 91 de la LOPA, que se
refiere en el caso en que el recurso de reconsideración sea interpuesto ante un Ministro,

pues el lapso será de 90 días.
a.5 Decisión
La decisión del recurso de reconsideración debería ser por lo normal expresa,

dentro del lapso de 15 días o de 90 días en caso se ser un Ministro después de haber
sido interpuesto el recurso. La decisión debe estar enmarcada dentro del artículo 90 de
la LOPA en la cual podrá confirmar, modificar o revocar el acto impugnado, así como
ordenar la reposición en caso de vicios en el procedimiento, sin perjuicio de la facultad
de la administración para convalidar los actos anulables.
Sin embargo, existe la posibilidad en que la administración en vez de pronunciarse

a través de una decisión expresa, se abstenga. En este caso una vez vencido el lapso
para decidir, se entiende que ha sido resuelto el recurso negativamente, tal como lo
prevé el artículo 4 de la LOPA al referirse sobre el silencio Administrativo. En este
caso el recurrente podrá intentar el recurso de inmediato.
Exclusión de nuevo recurso de reconsideración
El propio artículo 94 de la LOPA establece que la interposición de este recurso de

reconsideración se agota una sola vez, es decir, contra la decisión del recurso no puede
interponerse de nuevo el mismo.
b. Recurso jerárquico
El recurso jerárquico está contemplado en el artículo 95 de la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos y es considerado como el segundo de los recursos
administrativos.
b.1 Procedencia
Este recurso procede cuando el órgano inferior decida no modificar el acto de que
es autor en la forma solicitada en el recurso de reconsideración o es decido en forma
desfavorable para el interesado, es decir, para que se pueda interponer este recurso,
debió haberse agotado el ejercicio del recurso de reconsideración, pues el propio
artículo 95 LOPA lo prevé así. El recurso jerárquico sólo puede intentarse contra el
acto del inferior.
b.2 Lapso para interponerlo
Dentro de los 15 días siguientes a la decisión del recurso de re- consideración, el

interesado deberá interponer el recurso jerárquico, o en el transcurso del lapso previsto
para que se decidiera el recurso de reconsideración, es decir, en aquellos casos en que
se produzca un silencio administrativo.
b.3 Órgano competente para decidir
Este recurso se formula directamente por ante el Ministro respectivo y en el caso

de los Institutos Autónomos, el recurso jerárquico contra las decisiones de los órganos
subalternos se intentará por ante los órganos superiores de aquellos. Contra las
decisiones de éstos operará recurso jerárquico por ante el Ministro de adscripción,
salvo disposición en contrario de la ley (Art. 96).
b.4 Lapsos para decidir
El artículo 91 de la LOPA establece un plazo para resolver el recurso jerárquico

dentro de los 90 días de su presentación. Pues la decisión le corresponde a un Ministro
y se considera que 90 es un lapso prudencial para que este decida.
b.5 Decisión
La decisión del recurso jerárquico deberá ser expresa y dentro de los 90 días
siguientes a la fecha de interposición del recurso. El contenido de la decisión debe ser
acorde con los artículos 89 y 90 de la LOPA, en la cual podrá confirmar, modificar o
revocar el acto impugnado, así como ordenar la reposición en caso de vicios en el
procedimiento, sin perjuicio de la facultad de la administración para convalidar los
actos anulables. El efecto principal del recurso jerárquico consiste en agotar la vía
administrativa, pues en caso de tener un decisión desfavorable para el particular o no
haber recibido respuesta por parte de la administración en el lapso legalmente previsto
(90 días), queda abierta la vía contencioso administrativa por ante la jurisdicción
contencioso administrativa. Pues según el artículo 93 de la LOPA, una vez agotada la
vía administrativa, se podrá acceder a los tribunales contenciosos administrativos.
c. Recurso de revisión
El recurso de revisión está contemplado en los artículos 97, 98 y 99 de la Ley Orgánica

de Procedimientos Administrativos, es el tercer tipo de recurso administrativo, el cual
se caracteriza porque se ejerce contra un acto firme y por motivos ante el superior
jerárquico de quien emitió el acto.
c.1 Procedencia
Este tipo de recurso solo procede en casos específicos que establece el artículo 97
de la LOPA:
1. Cuando hubieren aparecido pruebas de valor esenciales para la resolución del

asunto, no disponibles para la época de la tramitación del expediente.
2. Cuando en la resolución hubieren influido, en forma decisiva, documentos o

testimonios declarados falsos por sentencia judicial definitivamente firme.
3. Cuando la resolución hubiere sido adoptada por cohecho, violencia, soborno u

otra manifestación fraudulenta y ello hubiere quedado establecido en
sentencia judicial, definitivamente firme.
c.2 Órgano competente
Este recurso se interpone ante el Ministro respectivo, tal como lo establece el artículo
97 de la LOPA
c.3 Lapso para interponerlo
Deberá interponerse dentro de los 3 meses siguientes a la fecha de la sentencia a

que se refieren los numerales 2 y 3 del Artículo 97 de la LOPA, o de haberse tenido
noticias de la existencia de las pruebas a que se refiere el numeral 1 del mismo
artículo.
c.4 Lapso para decidir
Deberá ser decidido dentro de los 30 días siguientes a la fecha de su presentación

y en caso de no obtener una respuesta, opera el silencio administrativo previsto en el
artículo 4 de la LOPA y por ende queda abierta la vía contencioso administrativa.
5. Modos de Terminación del Procedimiento Administrativo
5.1 Normales
El procedimiento debe terminar a través de una decisión que resuelva lo

alegado, tanto inicialmente como en procedimiento. En este sentido, el artículo 60 de la
LOPA establece:
“Artículo 60. La tramitación y resolución de los expedientes no podrá exceder
de cuatro (4) meses, salvo que medien causas excepcionales, de cuya existencia
se dejará constancia, con indicación de la prórroga que se acuerde.
La prórroga o prórrogas no podrán exceder, en su conjunto, de dos (2) meses.”
El legislador ha considerado que un lapso de cuatro meses es prudencial para

que la administración resuelva el procedimiento administrativo y así darlo por
terminado
5.2 Anómalos
a. Por la actividad de los sujetos
a.1 Desistimiento
El desistimiento es el apartamiento del procedimiento, pero no la renuncia del

derecho ejercitado a través de él. Tal como lo señala el artículo 63 de la LOPA:
“el procedimiento administrativo se entenderá terminado por el desistimiento
que el interesado haga de su solicitud, petición o instancia. El desistimiento
deberá formularse por escrito. En caso de pluralidad de interesados, el
desistimiento de uno de ellos no afectará a los restantes.
El funcionario que conozca del asunto formalizará el desistimiento por auto
escrito y ordenará el archivo del expediente.”
a.2. Transacción
Es una de las figuras jurídicas a través de la cual las partes pueden extinguir por
vía excepcional el proceso, al declarar libre, expresa y espontáneamente la cesión
mutua de sus pretensiones.
Es importante señalar que cuando la administración decide llegar a una

transacción, deberá solicitar autorización previa para ello.
b. Por inactividad
b.1 Caducidad
Término extintivo de la acción por el transcurso del tiempo que es de orden

público, constituye un término fatal no sujeto a interrupción ni suspensión y corre
contra toda clase de personas no pudiendo prorrogarse ni aun por la expresa voluntad
de las partes intervinientes en la relación obligacional.
Artículo 192 del COT: La Administración tributaria dispondrá de un plazo

máximo de un (1) año contado a partir del vencimiento del lapso para presentar el
escrito de descargos, para dictar la resolución culminatoria del sumario.
Elementos característicos:
· Imputabilidad a la Administración Tributaria en la paralización del

procedimiento sumario y consecuente conclusión, al no dictar la respectiva
resolución culminatoria del sumario o notificarla en forma oportuna y
válida.
· El vencimiento de este lapso es fatal, no es susceptible de ser interrumpido.
· Puede ser declarada de oficio o a solicitud del contribuyente o responsable.
· Punición a la Administración Tributaria por la negligencia manifiesta al no
dictar dentro de un tiempo razonable, el acto administrativo que culmine el
procedimiento sumarial.
· Aun cuando se extingue el procedimiento, los elementos probatorios
acumulados en el sumario administrativo concluido, pueden ser apreciados
en otro procedimiento determinativo o sancionatorio, con la condición de
hacerlo constar en el Acta Fiscal que inicia el nuevo sumario.
b.2 Perención
Artículo 64 de la LOPA: Si el procedimiento iniciado a instancia de una

particular se paraliza durante dos (2) meses por causa imputable al interesado, se
operará la perención de dicho procedimiento. El término comenzará a partir de la fecha
en que la autoridad administrativa notifique al interesado.
Vencido el plazo sin que el interesado hubiere reactivado el procedimiento, el

funcionario procederá a declarar la perención
*Artículo 65 de la LOPA; La declaratoria de perención de un procedimiento no

extingue los derechos y acciones del interesado tampoco interrumpe el término de la
prescripción de aquéllos.
*Artículo 66: No obstante el desistimiento o perención, la Administración podrá

continuar la tramitación del procedimiento, si razones de interés público lo justifican
c. Por hechos que privan de la razón
c.1 Extinción y transformación de los interesados
Por lo general, ni la muerte, ni la transformación de los interesados, produce la

extinción del procedimiento, pues pudiese continuar o seguir con los herederos. Sin
embargo, en dos casos particulares la transformación o muerte de los interesados puede
significar la terminación del procedimiento:
En caso de que el interés que legitimaba al interesado tuviere naturaleza

estrictamente personal y en consecuencia, no pudiese trasmitirse a los herederos.
Cuando la transformación o la muerte del interesado impide o cesa la razón de
ser a la continuación del procedimiento
d. Reforma legislativa
En caso de que se hubiese iniciado un procedimiento administrativo utilizando

como base una determinada normativa, su modificación o derogación puede producir
la terminación del procedimiento, pues le estaría cercenando la razón de ser o el
porque del procedimiento administrativo. Es importante señalar que tanto los actos
como procedimientos administrativos deben tener una base o sustento legal, conocido
como el principio de legalidad, por lo tanto, si ocurre una derogación de la ley, se
extingue el procedimiento.
QUINTA PARTE
LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
I. Los vicios del acto administrativo:
La exclusión o inexistencia de los elementos esenciales o el incumplimiento

total o parcial de ellos, expresa o implícitamente exigidos por el orden jurídico,
constituyen la fórmula legislativa común para definir los vicios del acto
[21]
administrativo .
Ahora bien, los actos administrativos son inválidos cuando han violado una
norma constitucional o legal o cuando las requisitos de validez mencionados. En estos
casos, el acto administrativo está viciado de nulidad absoluta o anulabilidad, y es
susceptible de ser impugnado tanto en vía administrativa como en vía contencioso
administrativa. En estos casos podría decirse que el acto está viciado por contrariedad
[22]
al derecho y es susceptible de ser anulado .
Para el catedrático de Derecho Administrativo Ramón Parada, la invalidez

consiste en una situación patológica del acto administrativo, caracterizada porque
faltan o están viciados algunos de sus elementos.
Por lo tanto, para que un acto administrativo se considere “perfecto”, debe

reunir dos condiciones validez y eficacia. Válido es el acto que ha nacido de acuerdo al
ordenamiento jurídico vigente y eficaz es el acto que, siendo válido, reúne los
requisitos para ser cumplido, para ser puesto en práctica.
En este sentido, Marienhoff afirma que los vicios del acto administrativo son
las fallas o defectos con que éste aparece en el mundo del derecho y que, de acuerdo al
orden jurídico vigente, afectan la “perfección” del acto, sea en su validez o en su
eficacia, obstando ello a la subsistencia o a la ejecución del acto.
La invalidez es la consecuencia jurídica del acto viciado, pero la gravedad de

invalidez de un acto administrativo no debe medirse por la conducta del agente creador
del vicio, si no por el efecto, la lesión que produzca en los intereses de los afectados.
1. De la violación del Derecho
Los actos administrativos son inválidos y como consecuencia de ello pueden

ser anulados, por la violación de cualquiera de las fuentes del derecho administrativo.
Se pueden diferenciar dos grandes vicios de los actos administrativos que violen
directamente un derecho, el de inconstitucionalidad, aquel acto que viole directamente
cualquier disposición normativa de la constitución, y el de ilegalidad, cuando el acto
sea contrario a una Ley u otro cuerpo normativo de rango legal o sublegal. Esta
diferenciación viene dada por la propia Constitución en su artículo 25 en el cual prevé
“Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos
garantizados por esta Constitución y la ley es nulo…”
1.1 Vicios por Inconstitucionalidad
El vicio de inconstitucionalidad de los actos administrativos se produce cuando

el propio acto viole o contradiga de forma directa una norma contenida en el catálogo
de derechos fundamentales, la Constitución. Produciendo su nulidad pues la propia
Constitución lo está sancionando, como el artículo 19, ordinal 1° de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, estableciendo que los actos administrativos son nulos
de nulidad absoluta “Cuando así este expresamente determinado por una norma
constitucional o legal.”
1.2 Vicios por ilegalidad
La segunda clasificación referida a la contrariedad al derecho son los actos

inválidos por la violación de la Ley o de cualquiera de las fuentes administrativas.
Entre los vicios de ilegalidad encontramos: la violación de la reserva legal, cosa

juzgada administrativa, de la jerarquía de los actos y retroactividad de los actos
administrativos.
1.3 Violación en los requisitos de Validez
Los actos administrativos que sean “perfectos” deben tener validez y eficacia,
pero para que ocurra el primero de ellos, el acto deberá cumplir con los requisitos de
forma y fondo. Es por ello que aquellos que carezcan de los mismos adolecerán de los
siguientes vicios:
a. Incompetencia: Manifiesta o no
La incompetencia se conoce como el vicio en el sujeto, según Brewer-Carías, la

incompetencia es el vicio que afecta a los actos administrativos cuando han sido
dictados por funcionarios o personas que no estén autorizados legalmente para
dictarlos.
La incompetencia manifiesta como su propio nombre lo indica, se entiende

como aquel acto administrativo que ha sido dictado por una autoridad que no está
facultada y no le corresponde en el ejercicio de sus atribuciones legalmente
establecidas, y ello resulta evidente, claro y sin necesidad de hacer esfuerzo para su
comprobación. En este sentido el Catedrático Venezolano Eloy Lares Martínez sostiene
que la incompetencia manifiesta habrá en aquellos casos en que la autoridad
administrativa invade el campo reservado a los órganos jurisdiccionales o legislativos,
y también aun cuando el acto dictado esté comprendido dentro del área propia de la
administración, adolezca de incompetencia por razón de la materia o por razón del
territorio.
Mientras que la incompetencia no manifiesta se entiende como aquella que no

es obvia y requiere de un análisis para determinar si se produce o no, ello es muy
común cuando un acto es dictado por una autoridad administrativa que invade las
atribuciones de otra autoridad, pero de la misma rama de la administración pública. En
estos casos lo importante es determinar si la autoridad que emitió el acto está facultada
para ello aunque parezca flagrante.
Sin embargo la jurisprudencia patria, ha diferenciado varias manifestaciones

dentro del vicio de incompetencia, como en el caso Felix R. Bravo Vs. Fuerzas
Armadas de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Magistrado Ponente
Lourdes Wills Rivera, de fecha 10 de junio de 1997, al establecer:
“Así, el acto dictado por una autoridad incompetente para ello, puede
encontrarse vicios por usurpación de autoridad, por usurpación de
funciones o por extralimitación de funciones.”
Tal criterio ha sido sostenido y ratificado por la Sala Política del Tribunal
Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 1.211 de fecha 11 de mayo de 2006, bajo
la Ponencia del Magistrado Emiro García Rosas en la cual establece:
En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la

jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de
irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de
funciones y la extralimitación de funciones.
La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por
quien carece de investidura pública, siendo sancionado este vicio con la
nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se
constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de
competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público,
violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y
137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por
una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del
Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la
Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas
normas debe sujetarse su ejercicio. Finalmente, se habla de extralimitación de
funciones cuando una autoridad investida legalmente de funciones públicas,
dicta un acto que constituye un exceso en las atribuciones que le han sido
conferidas (Ver sentencias Nros. 0905 del 18 de junio de 2003, 0539 del 01 de
junio de 2004 y 0143 del 25 de enero de 2006). Asimismo se ha señalado, que
tanto los casos de usurpación de funciones como de extralimitación de
funciones, no aparejan por sí la nulidad absoluta del acto, ya que ello
dependerá del grado de ostensibilidad con que se presente el vicio de
incompetencia en el acto (Ver sentencias Nros. 270 del 19 de octubre de 1989 y
0539 del 01 de junio de 2004).”
La Usurpación de Autoridad: está contemplada en el artículo 138 de la

Constitución “Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos”, esto
significa que toda persona que sin tener autoridad aunque en algún caso en concreto no
haya sido formalmente concedida, asume y actúa como funcionario y emita algún acto
administrativo, éste será nulo. Pues se ha sostenido que la usurpación de autoridad es el
vicio de incompetencia existente en un acto dictado por alguien que carece totalmente
de investidura pública, que no ha recibido en forma alguna la autoridad que pretende
[23]
ejercer.
La Usurpación de funciones: son las atribuciones y funciones que son

realizadas por un órgano del Poder Público distinto al cual le corresponden, es decir, es
cuando un órgano de una de las ramas del poder público realiza funciones de otro
órgano de las ramas del Poder Público. Debe entenderse que el sentido de las ramas del
Poder Público son en sentido amplio, sea territorial (Nacional, Estadal y Municipal)
como la de Poderes (Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral). Por lo
tanto, usurpación de funciones ocurre cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la
esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público.
La extralimitación de atribuciones: consiste en el exceso de atribuciones que

legalmente le otorga a un funcionario, yendo más allá de lo que la Ley faculta, pues se
extralimita el ejercicio de sus funciones. Este concepto no debe confundirse con la
desviación de poder, el cual se encuentra desarrollado más adelante. Pues la
extralimitación se caracteriza por el ejercicio de funciones por parte de un órgano de la
administración que no le han sido expresamente atribuidas, invadiendo el campo de
poderes legales.
Sin embargo, cabe destacar que en la jurisprudencia venezolana hay dos

sentencias de la Corte Suprema de Justicia que son emblemáticas respecto a la
incompetencia manifiesta. El Caso Edgar Lugo contra el Ministerio de Fomento y el
caso Farmacia Unicentro. En ambas parten de la disposición expresa de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, en la cual la incompetencia manifiesta se
sanciona con la nulidad absoluta y al hacer un análisis, la Corte concluyó:
“…en nuestro derecho y en opinión de esta Sala Político-Administrativa, es

evidente también que para determinar el grado de invalidez de un acto viciado
de incompetencia, es necesario atender a la manera en que la misma se
presenta. Así, si la incompetencia es “manifiesta”, vale decir notoria y patente,
de modo que sin particulares esfuerzos interpretativos se compruebe que otro
órgano sea el realmente competente para dictarlo, o que se pueda determinar
que el ente que la dictó no estaba facultado para ello, la nulidad será absoluta
(ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos). Si la incompetencia no es manifiesta, la nulidad será relativa
(artículo 20, ejusdem)
En resumen, puede decirse que la usurpación de autoridad determina la
nulidad absoluta del acto, conforme a lo previsto en el artículo 119 de la
Constitución Nacional, ahora bien, la usurpación de funciones y la
extralimitación de funciones, como tales no aparejan por sí la nulidad absoluta
del acto, ya que ello dependerá del grado de ostensibilidad como se presente el
[24]
vicio de incompetencia.” . (Véase sentencia caso: Edgar Guillermo
Valbuena, Exp. N°5.215)
Este criterio establecido a fines de la década de los ´80, se mantiene hasta la

fecha, pues en Sentencia N° 1505 de la Sala Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, de fecha 08 de Junio de 2006 con ponencia de Hadel Mostafá
Paolini, afirma y cita el criterio antes expuesto. Por lo tanto, el grado de ostensibilidad
será determinante en el carácter manifiesto de la competencia referido a la usurpación
de funciones y extralimitación de funciones.
b. Ilicitud, imposibilidad, indeterminación del objeto
El objeto del acto es el contenido que la autoridad ha querido disponer, ordenar

o autorizar, es decir, es lo que persigue o busca el acto. Como todo objeto que tiene un
propósito jurídico, debe estar compuesto por los tres requisitos básicos: lícito, posible y
determinado. Por lo tanto, cualquier acto que carezca de éstos requisitos, estará viciado
en el objeto.
En cuanto a la ilicitud e imposibilidad, se encuentran simultáneamente en el

ordinal número 3 del artículo 19 de la LOPA, pero en él, se encuentran de la siguiente
manera “… sea de imposible o ilegal ejecución.(…)” a pesar que en ambos casos se
produce la nulidad absoluta, surge la idea sobre el significado de la ilicitud e
imposibilidad, si ambos son lo mismo, pues solo los separa la conjunción “o”, pero ya
la jurisprudencia se ha pronunciado al respecto y ha resulto que la imposibilidad es un
problema material del acto, es decir, por un impedimento físico. Mientras que la
ilegalidad es un problema jurídico, pues se entiende como una conducta prohibida por
la ley o ilegalidad en abstracto. Ello fue resuelto en el Caso UROPLAST, C.A. en la
Corte Suprema de Justicia el 28 de enero de 1988 con ponencia de Cecilia Sosa y en el
Caso Lourdes Vargas de Trujillo contra el Ministerio de Hacienda, del mismo tribunal
en fecha 22 de julio de 1993 con ponencia de Josefina Calcaño de Temeltas.
c. Falso supuesto:
Tanto la doctrina como la jurisprudencia sostienen que todas las irregularidades

que afecten la causa o los motivos del acto administrativo se agrupan en un solo vicio
denominado falso supuesto, y se subdividen en dos especies, el primero conocido
como falso supuesto de hecho y el segundo como falso supuesto de derecho.
Es así como la Sala Político del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N°

465 de fecha 27 de marzo de 2001, define el falso supuesto como:
“Se concibe el falso supuesto como un vicio que tiene lugar cuando la
Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de
manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo, o
finalmente, cuando la Administración se fundamenta en una norma que no es
aplicable al caso concreto. Se trata, entonces, de un vicio que por afectar la
causa del acto administrativo acarrea su nulidad absoluta; por lo cual es
necesario examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las
circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo, de manera
que guardaran la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma
legal.”
En sentencia N° 1.117 de la misma sala y tribunal, de fecha 19 de septiembre

de 2002, establece:
"el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la

Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en
hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de
decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los
hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden
con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los
subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para
fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los
derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto
de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto."
Cabe destacar que en ambas sentencias se produce una incongruencia en cuanto a la

nulidad del acto, pues la del 2001 sostiene que al existir un vicio en la causa del acto
administrativo produce su nulidad absoluta, mientras que la del año 2002 al referirse a
las consecuencias del vicio en el falso supuesto de derecho producirá la nulidad
absoluta y en el falso supuesto de derecho la anulabilidad o también conocida como
nulidad relativa.
c.1 Falso supuesto de hecho
Son las circunstancias de hecho que el funcionario alega al momento de dictar

el acto administrativo, pero que no corresponden con la realidad de los sucesos o
hechos ocurridos, por lo tanto la razón que justifica el acto no refleja o prueba los
hechos invocados por la administración. Bien sea por falsedad de los hechos señalados
en el acto, por errónea apreciación de los hechos o alguna omisión de consideración de
hechos relevantes.
c.2 Falso supuesto De derecho
Se produce el Falso Supuesto de Derecho cuando los hechos invocados por la

Administración no se corresponden con los previstos en el supuesto de la norma que
consagra el poder jurídico de actuación. Los hechos existen, figuran en el expediente,
pero la Administración incurre en una errática apreciación y calificación de los
[25]
mismos .
c.3 Necesidad del carácter determinante del falso supuesto.
La jurisprudencia ha establecido que para invalidar una decisión administrativa

por falso supuesto, es necesario que resulte totalmente falso el supuesto o los falsos
supuestos que sirvieron de fundamento a lo decidido, es decir, que el falso supuesto
sea determinante para la decisión. Tal como lo establece el Caso Cavelba, S.A. Vs. La
República de Venezuela, en la decisión de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativa de fecha 07 de noviembre de 1985, con la Ponencia de Román Duque
Corredor, al señalar:
“Cuando la falsedad es sobre unos motivos, pero no sobre el resto, no

puede decirse que la base de la sustentación de la decisión sea falsa. Por el
contrario, la certeza y la demostración del resto de los motivos impiden anular
el acto, porque la prueba de estos últimos llevan a la misma conclusión. En
concreto, cuando resultan inciertos determinados motivos, pero sin embargo, la
veracidad de los otros permiten a los organismos administrativos adoptar la
misma decisión, no puede hablarse de falso supuesto como vicio en la
ilegalidad de los actos administrativos”
Ahora bien, la consecuencia de producirse el vicio del falso supuesto lo ha

sostenido la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la
Sentencia Nro. 00465 del 27 de marzo de 2001, en el Caso: LUIS ALBERTO
VILLASMIL vs. CONSEJO de la JUDICATURA:
"se concibe el falso supuesto como un vicio que tiene lugar cuando la
Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de
manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo, o
finalmente, cuando la Administración se fundamenta en una norma que no es
aplicable al caso concreto. Se trata, entonces, de un vicio que por afectar la
causa del acto administrativo acarrea su nulidad absoluta; por lo cual es
necesario examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las
circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo, de manera
que guardaran la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma
legal."
Sin embargo, es menester señalar que el falso supuesto (vicio en la causa) y la

ausencia total de motivación son vicios incompatibles, pues ello se puede prestar a
confusión. En este sentido, en el caso INTERDICA, S.A. Vs. La República (Ministerio
de Fomento) en sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de
Justicia, en fecha 03 de octubre de 1990, con ponencia de Cecilia Sosa Gómez,
estableció:
“… Al respecto debe significarse que invocar conjuntamente la

ausencia total de motivación y el error de apreciación en éstos –vicio en la
causa- es, en efecto, contradictorio porque ambos se enervan entre sí.
Ciertamente, cuando se aducen razones para destruir o rebatir la apreciación
de la Administración dentro del procedimiento administrativo formativo del
acto, es porque se conocen las apreciaciones o motivos del acto; luego es
incompatible que a más de calificar de errado el fundamento del acto se
indique que se desconocen tales fundamentos”
Ahora bien, este criterio sido el sostenido, pues la Sala Político Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia N° 1.419 de fecha 23 de septiembre
de 2003, con ponencia de Yolanda Jaimes Guerrero, afirmó:
“Es necesario precisar además, que la Sala ha sido constante en afirmar la

contradicción que supone la denuncia simultánea de los vicios de inmotivación
y falso supuesto, por ser ambos conceptos excluyentes entre sí, por cuanto la
inmotivación supone la omisión de los fundamentos de hecho y de derecho que
dieron lugar al acto y el falso supuesto alude a la inexistencia de los hechos, a
la apreciación errada de las circunstancias presentes o bien a la
fundamentación en una norma que no resulta aplicable al caso concreto; no
pudiendo afirmarse en consecuencia que un mismo acto, por una parte, no
tenga motivación, y por la otra, tenga una motivación errada en cuanto a los
hechos o el derecho.”
d. Desviación de poder
La desviación de poder como vicio del acto administrativo es, al igual que la
mayoría las instituciones de esta rama del Derecho, resultado de la obra pretoriana del
Consejo de Estado Francés.
Aunque sin esa denominación, el concepto material de desviación de poder

apareció por vez primera en el arret Vernes, del 19 de mayo de 1858, por medio del
cual el Consejo de Estado anuló la decisión del Alcalde de Trouville, que prohibía a
los bañistas vestirse y desnudarse en lugares distintos a los establecimientos
municipales. Consideró -en efecto- el Consejo de Estado, que la prohibición fijada por
el Alcalde no tenía como finalidad resguardar la seguridad y moralidad pública -como
lo exigía la ley del 19 de mayo de 1848, que había servido de fundamento a dicha
medida- sino que su propósito era, simplemente, favorecer los intereses económicos
municipales, mediante el cobro –a los bañistas- de las tasas por el uso de los
establecimientos públicos destinados al cambio de ropa. El móvil psicológico, la
intención, el fin de la actuación del Alcalde, se había desviado, entonces, del poder de
policía que le otorgaba la ley, y al anular la decisión administrativa con fundamento en
esa circunstancia, el Consejo de Estado –sin proponérselo- le daba carta de naturaleza a
uno de los típicos vicios del acto administrativo: la desviación de poder.
La denominación de este vicio se debe a la obra de Leon Aucoc, quien –en

1878- lo definió –en términos todavía vigentes- como “la desviación del poder
...conferido a la Administración”, que el agente administrativo comete “usando su
poder discrecional para un caso y por motivos distintos a aquellos en relación a los
cuales tal poder le había sido conferido” (Aucoc, Leon, Conférences sur l
Ádministration et le Droit Administratif, Paris, Dunod, 1878, pág. 467).
Riveró, por su parte, la define como «el vicio que enerva un acto mediante el
cual la Administración ha perseguido un fin distinto al que el Derecho le asigna,
[26]
desviando así, de su fin legal, el poder conferido».
El vicio por desviación de poder está reconocido por la Constitución en el

artículo 259, en el que faculta a los órganos de la jurisdicción contencioso
administrativos anular los actos administrativos, incluso por desviación de poder.
El reconocimiento expreso que la Constitución hace respecto de la desviación

de poder, obedece a dos razones que han sido resaltadas por la doctrina: (i) en primer
lugar, el constituyente deja constancia que éste era un motivo real de anulabilidad que
[27]
existía en el ordenamiento jurídico ; (ii) y además, otorga rango fundamental al
concepto integral e institucional del ordenamiento jurídico, en cuyo mérito la
Administración se encuentra sujeta no sólo a las disposiciones que integran el “bloque
de legalidad”, sino también a los principios que derivan de la propia naturaleza y
[28]
finalidad de las instituciones .
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos también se encarga de

proscribir la desviación de poder, al establecer, como principio general (artículo 12),
que la actuación de la Administración, incluso cuando ejerza facultades discrecionales
–i.e. “cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida a juicio de la
autoridad competente”- deberá mantener la debida “adecuación con ... los fines de la
norma”. De esta manera, la Ley de Procedimientos Administrativos deja claro que el
cumplimiento de los fines de la norma es siempre un elemento reglado del acto
administrativo, incluso cuando se trate de potestades atribuidas a la Administración
bajo la técnica de la competencia discrecional.
Por lo tanto, cuando un funcionario dicta un acto, tiene que cumplir los fines
que la norma prevé; no puede usar su poder para fines distintos a los previstos en ella,
por lo que si el funcionario usa su poder para otros fines distintos a los establecidos, el
acto dictado está viciado en la finalidad, conocido como vicio de desviación de poder.
[29]
De igual forma, respecto al vicio de desviación de poder, la Sala Político

Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado (Sentencia Nº 1722, del
20 de julio de 2000, caso José Macario Sánchez), lo siguiente:
“(...) Ahora bien, la Sala reiteradamente ha establecido sobre el vicio
de desviación de poder, que es una ilegalidad teleológica, es decir, que se
presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia dicta un
acto para un fin distinto al previsto por el legislador; de manera que es un
vicio que debe ser alegado y probado por la parte, sin que pueda su
inactividad ser subsanada por el juzgador.
Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en el vicio de
desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un
acto que no esté conforme con el fin establecido por la Ley, correspondiendo al
accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, persigue
una finalidad diferente a la prevista a la Ley.
Lo anterior implica, que deben darse dos supuestos para que se
configure el vicio de desviación de poder, a saber: que el funcionario que dicta
el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y que el acto haya
sido dictado con un fin distinto al previsto por el legislador; además, estos
supuestos deben ser concurrentes.”
La desviación de poder no se encuentra en la enumeración taxativa del artículo

19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de allí que, por aplicación
de la cláusula de residualidad prevista en el artículo 20 de la misma Ley, debe
considerarse dicho vicio como de nulidad relativa.
Conviene aclarar, sin embargo, que la desviación de poder, a pesar de ser un

vicio de nulidad relativa, es –por su propia naturaleza- inconvalidable e insubsanable.
Así lo puso de manifiesto la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de
Justicia, en el celebre caso “Farmacia Unicentro” (31-01-90), al señalar que «...no son
sólo los actos viciados de nulidad absoluta los que la administración está impedida
de convalidar, pues ocurre también que ciertos vicios de nulidad relativa podrían
no ser susceptibles de convalidación. En efecto, a más de los vicios a que se
contrae el artículo 19 de la Ley, se presentan otros en donde la convalidación no es
permisible. Ello puede decirse de la desviación de poder, vicio no incluido como
de nulidad absoluta –de difícil constatación- en la enumeración del artículo 19
ejusdem».
e. Inmotivación
Para el profesor Eloy Lares Martínez, todo acto debe tener sus motivos de
hecho y de derecho. Hay ilegalidad en caso de inconsistencia de los motivos, porque
los hechos o situaciones que se han presentado como determinantes del acto sean
materialmente inexistentes, o bien porque no tienen el carácter exigido por ley para
servir de motivos del acto considerado. Ello fue antes desarrollado mediante del falso
supuesto, pero no debe confundirse con el vicio de inmotivación, pues consiste en la
ausencia total del origen o causa que lleve a producir el acto administrativo.
En este sentido, la Sala Política del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia

N° 318 del 7 de marzo de 2001 donde se dijo:
“...Al respecto cabe señalar que la motivación del acto atiende a dos
circunstancias: la referencia a los hechos y la indicación de los
fundamentos legales en que se basa la Administración, es decir, su
justificación fáctica y jurídica, lo que constituye un elemento sustancial
para la validez del acto, ya que la ausencia de causa o fundamentos
abre amplio campo para el arbitrio del funcionario, pues en tal
situación jamás podrán los administrados saber por qué se les priva de
sus derechos o se les sanciona. Corolario de lo anotado es que la
motivación del acto permite el control jurisdiccional sobre la exactitud
de los motivos, constituyéndose en garantía de los derechos de los
administrados.
Además, cabe advertir que la motivación del acto, no implica un
minucioso y completo raciocinio de cada una de las normas que le
sirven de fundamento al proveimiento, pues basta que pueda inferirse
del texto los fundamentos legales y los supuestos de hecho que
constituyeron los motivos en que se apoyó la Administración para
decidir.
En fin no se trata de una exposición rigurosamente analítica o de

expresar cada uno de los datos o de los argumentos en que se funda de
una manera extensa y discriminada, puesto se ha llegado a considerar
suficientemente motivada una resolución cuando ha sido expedida en
base a hechos, datos o cifras ciertas que consten de manera expresa en
el expediente o incluso, cuando la motivación aparezca del mismo
expediente administrativo, siempre por supuesto, que el destinatario del
acto haya tenido el necesario acceso a tales elementos”.
Además, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos consagra en su

artículo 9 la motivación de los actos administrativos, pues aquellos de efectos
particulares deberán ser motivados a excepción de los de simple trámite o salvo
disposición expresa de la Ley. Inclusive mantiene el criterio de la Sentencia del 9 de
agosto de 1957 de la Corte Federal al establecer que la expresión de los motivos
consiste en la manifestación de los hechos en que el acto se funda, y de la regla jurídica
en la cual se basa.
Con el fin de delinear aún más el referido vicio en el elemento formal del acto
administrativo, es criterio de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, sustentado en sentencia dictada en fecha 23 de octubre de 2001, signada con el
número 02361 (Caso: María del Carmen García Herrera), en la cual se indicó lo
siguiente:
“...la doctrina administrativa ha concebido la motivación como la
expresión sucinta de los fundamentos de hecho y de derecho que dan lugar a la
emisión de un acto por parte de la Administración, independientemente de la
falsedad o no de la fundamentación expresada, siendo así necesario distinguir
entre este último, es decir, la motivación y el motivo del acto, el cual forma parte
de los elementos de fondo del acto administrativo. De allí que la falsedad del
motivo pueda acarrear la nulidad absoluta del acto, mientras que los vicios en la
motivación sólo producen su anulabilidad, siendo subsanables en cualquier
caso, salvo que afecten el derecho a la defensa del particular.
Hecha la diferenciación anterior, queda claro, respecto de la
motivación, la necesidad que existe de cumplir con este requisito de forma para
la emisión de todo acto administrativo, a fin de dar cumplimiento con el mandato
contenido en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, y aun más, con el objeto de permitir al administrado conocer
los motivos en los cuales se ha basado la Administración, y a partir de ello,
evaluar la posibilidad de ejercer los recursos que tenga a su alcance para
rebatir la actuación administrativa.
Ahora bien, entre los vicios que pueden afectar la motivación, cabe
distinguir entre la inmotivación o ausencia de motivación y la motivación
insuficiente. La primera configurada por un vacío total en la información
dirigida a esclarecer los motivos en que se fundamentó la Administración para
tomar su decisión, mientras que la motivación insuficiente tiene lugar cuando a
pesar de existir una expresión referida a los hechos o el derecho aplicado, ésta
se presenta con tal exigüidad que no se logra conocer con exactitud los motivos
que dieron lugar al acto administrativo”.
Es te vicio, en consecuencia, se produce cuando el funcionario que tiene el poder

y competencia para tomar una decisión en una situación de hecho concreta, sin
embargo no toma la decisión no para cumplir los fines previstos en la norma, sino para
[30]
otros fines. Es por ello que este vicio se hace complejo respecto a
f. Otros vicios formales
Existen otros vicios en la forma del acto administrativo, que a pesar de no ser
de un contenido a justificación como otros, son relevantes para la validez del acto. Los
más comunes son algunos de los numerales del artículo 18 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, como lo son: 1. Nombre del Ministerio u organismo a
que pertenece el órgano que emite el acto, 2. Nombre del órgano que emite el acto, 3
Lugar y fecha donde el acto es dictado, 4. Nombre de la persona u órgano a quien va
dirigido, 6. La decisión respectiva, si fuere el caso y 8. El sello de la oficina.
En estos casos el acto está viciado por no cumplir los requisitos establecidos en la ley
en cuanto a su forma, pero ello no implica que el órgano que emitió el acto pueda
subsanarlos.
g. Falta de procedimiento o vicios en él.
La omisión de los trámites del procedimiento constitutivo o el cumplimiento

defectuoso de los mismos puede ser causa de la nulidad del procedimiento
[31]
administrativo . Por lo tanto los actos administrativos deben ajustarse al
procedimiento establecido legalmente para que el acto tenga validez, sin embargo hay
una diferencia cuando el acto se dictó en ausencia o falta total de procedimiento
legalmente establecido respecto a los vicios del procedimiento, derivados a
irregularidades en él. Pues en el primero se produce la nulidad absoluta y en el segundo
la nulidad relativa.
SEXTA PARTE
LAS NULIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
I. Nulidades
La nulidad se entiende como la deficiencia que tiene un acto de producir sus

efectos jurídicos. Como se mencionó anteriormente, los vicios que afectan la validez
de un acto administrativo producen como consecuencia su nulidad, anulabilidad y para
algunos autores su inexistencia.
La inexistencia de un acto ha sido debatida por la doctrina, por cuanto algunos

sostienen que cuando un acto no goza de los requisitos o apariencias mínimas de acto,
es considerado como inexistente. Pero en Venezuela, la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos establece que los actos administrativos pueden
adolecer de dos tipos de invalidez: a.- los actos que serán absolutamente nulos y b.- los
actos anulables.
1. La nulidad absoluta
Según Brewer-Carías, la nulidad absoluta es la consecuencia de mayor

gravedad derivada de los vicios de los actos administrativos, y que provoca que estos
no puedan, en forma alguna, producir efectos, pues el acto, de nulidad absoluta, se
tiene como nunca dictado; por ello nunca podría ni puede producir efectos.
En este sentido, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé en el

artículo 19 los cuatro supuestos con precisión, en los cuales se produce la nulidad
absoluta:
1. Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional o legal.
2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y
que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley.
3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución.
4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes,
o con prescindencia total y absoluta del procedimiento lealmente establecido
Estos son los únicos supuestos que producen la nulidad absoluta, en caso de
presentarse cualquier otro vicio diferente a estos, se producirá la anulabilidad.
1.1 Consecuencia de la nulidad absoluta:
Como los actos de nulidad absoluta se entienden como nunca dictados y por
ello no producen efectos, existe la posibilidad de impugnar el acto en cualquier
momento, por carecer de firmeza, tal como lo establece el artículo 83 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativo. En consecuencia, al no producir efecto el
acto, los particulares pueden oponerse a su cumplimiento y en caso de ser revocado por
la administración, el acto no produce efectos después de su revocación.
El artículo 83 ejusdem prevé que la administración puede reconocer la nulidad

absoluta de oficio o a instancia de parte, es decir, la administración puede revocar los
actos de nulidad absoluta. Por otra parte, la administración podrá acordar la suspensión
de los efectos del acto cuando éste haya sido impugnado por vía administrativa
alegando la nulidad absoluta, pues es cierto que antes afirmamos que los actos de
nulidad absoluta no producen efectos, pero ello no basta con saberlo y no hacer nada
con el acto viciado, debe solicitarse su impugnación y así evitar que la administración
pretenda hacer cumplir el acto. Pues sería ilógico pensar que la administración dicta un
acto a sabiendas que produciría la nulidad absoluta y no solicitar su ejecución.
Los actos administrativos nulos de nulidad absoluta no podrán ser

convalidarlos, pues ello sucede solo en los actos anulables, tal como expresa el artículo
81 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En este sentido, se reafirma
el criterio de que los actos de nulidad absoluta se entienden como inexistentes por su
falta de firmeza.
2. Nulidad relativa
La nulidad relativa la establece la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos de forma residual, es decir, todos los vicios que no llegaren a producir
la nulidad absoluta, acarrearán la nulidad relativa, lo cual se traduce en la anulabilidad
del acto, artículo 20 ejusdem.
2.1 Consecuencias de la nulidad relativa (Anulabilidad)
Los actos administrativos que produzcan la nulidad relativa, es decir, que

contenga cualquiera de los vicios exceptuando los del artículo 19, producirán efectos
desde el momento en que son dictados, incluso frente a tercero, hasta tanto no sea
revocado el acto administrativo y en caso de ser así, no tiene efecto retroactivo, es
decir la anulación es hacia el futuro y todo efecto que haya producido antes será
plenamente válido.
Inclusive la impugnación del acto anulable en este caso no produce la

suspensión de los efectos, solo cuando su ejecución pudiere causar un grave daño al
interesado, así lo establece el artículo 87 de la LOPA. En este mismo sentido, los actos
anulables son de obligatorio cumplimiento mientras no se hayan declarado su nulidad
por vía judicial.
La impugnación de los actos viciados de nulidad relativa tiene un lapso para

recurrirlos y en caso de haber transcurrido el tiempo legalmente establecidos, quedará
como firme el acto.
La administración en cualquier momento puede convalidar sus actos anulables,

de esta manera subsanar los vicios que adolezcan el acto administrativo y es por ello
que los vicios de nulidad relativa afectan en algunos casos parte del acto
administrativo, y como lo prevé el artículo 21 de la LOPA, el resto del acto que no esté
viciado tendrá plena validez.
II. Diferencias
1. Respecto de la convalidación
En los actos administrativos viciados de nulidad absoluta nunca pueden ser

convalidados, pues se entienden como nunca dictados o como que no existe debido a la
gravedad del vicio, mientras que en los vicios que produzcan la anulabilidad, siempre
puede convalidar el acto administrativo en cualquier momento, pues el vicio al no
encuadrar dentro de los de nulidad absoluta, la ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos en su artículo 81 le permite a la administración subsanar el vicio.
2. Suspensión de los efectos
En la nulidad absoluta, a pesar de que se entienda que el acto no produce efectos,

pero en caso de que la administración desee dar cumplimiento al acto, su impugnación
en vía administrativa podría originar la suspensión de los efectos, siempre y cuando se
alegue el vicio de nulidad absoluta. Mientras que en la nulidad relativa solo y
exclusivamente podrán serle otorgado la suspensión de efectos del acto administrativo
al interesado, cuando los solicite y alegue la posibilidad de que la ejecución del acto
pudiere producirle un grave perjuicio. De resto, en los casos de anulabilidad el acto
producirá plenos efectos, inclusive en caso de que se declaré la anulabilidad, los
efectos que haya producido tendrán validez.
3. Afectación de totalidad del acto
En los vicios que produzcan la nulidad absoluta, ellos afectan la totalidad del acto
dejándolo sin efecto alguno, mientras que en la nulidad relativa pueden afectar la
totalidad o parte de los actos administrativos, pero si afectare solo una parte del acto, el
resto tendrá plena validez.
4. Reconocimiento en cualquier tiempo
En el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, prevé la

posibilidad de reconocer por parte de la administración sea de oficio o a solicitud de
parte, la nulidad del acto en cualquier momento, es decir, los actos viciados de nulidad
absoluta pueden ser reconocido en cualquier momento. En cambio, en los actos
administrativos viciados de nulidad relativa, solo puede ser reconocidos en el tiempo
establecido por la ley, tanto en vía administrativa como en vía contencioso
administrativa (judicial), es decir, después de transcurrido los lapsos legalmente
establecidos, se entiende el acto como firme.
III. Importancia Procesal.
Cabe destacar que la diferencia de nulidad absoluta de la relativa acarrean una

importancia también desde el punto de vista procesal, pues en caso de alegar vicio de
nulidad absoluta, la consecuencia sería la nulidad completa del acto, se entiende como
nunca existió. A diferencia de los vicios de nulidad relativa, los cuales pueden ser
subsanados por la administración en un tiempo determinado y al acto así tener plenos
efectos.
Este análisis permite establecer un orden claro de los efectos que producen
determinados vicios y así poder establecer una correcta estrategia procesal al momento
de recurrir un acto administrativo viciado.
Bibliografía
BREWER-CARÍAS. Allan R. Ël Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos¨. Colección de Estudios Jurídicos N°16. Editorial
Jurídica Venezolana. Caracas, 2003.
CHINCHILLA MARÍN, Carmen. ¨La desviación de poder¨. Madrid, Civitas, Segunda
Edición, 1999.
DE GRAZIA SUÁREZ, Carmelo. “El vicio de la desviación de poder en el Derecho
Venezolano” ponencia presentada en las V Jornadas de Derecho Administrativo Allan
Brewer-Carías en la ciudad de Caracas el día 22 de marzo de 2000.
DIEZ, Manuel María: “El Acto Administrativo”; Segunda Edición, Tipográfica Editora
Argentina, S.A., Buenos Aires, 1961.
DROMI, Roberto, “El Acto Administrativo”. Buenos Aires, 1997.

GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. ¨Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa¨. Civitas, 1978.
LARES MARTINEZ, Eloy: “Manual de Derecho Administrativo”; Décima Segunda
Edición, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de
Venezuela, Caracas, 2001.
LINARES BENZO, Gustavo. “El Derecho Público a los 100 número de la revista de
Derecho Público 1980-2005”, Caracas, 2006.
MEIER, Enrique, “Teoría de las Nulidades en el Derecho Administrativo”, Editorial
Alva, S.R.L., 1991.
PENAGOS, Gustavo: “El Acto Administrativo”; Tomo I, Cuarta Edición, Ediciones
Librería del Profesional, Bogotá, 1987.
PÉREZ LUCIANI, Gonzalo: “La noción del Acto Administrativo” (Discurso de
incorporación a la Academia de Ciencias Políticas y Sociales); Academia de Ciencias
Políticas y Sociales, Caracas, 1998.
SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. “Derecho Administrativo” Parte General. Editorial
Tecnos, Madrid 2005.
SAYAGUÉS LASO, Enrique. “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I,
Montevideo, 1953.
URDANETA TROCONIS, Gustavo. “Derecho Contencioso Administrativo” libro
homenaje al profesor Luís Enrique Farías Mata, Barquisimeto, Venezuela.
[1] PENAGOS, Gustavo, “El Acto Administrativo”, Tomo I, Cuarta Edición, Ediciones Librería del
Profesional, Bogotá, 1987, p. 13.
[2] DIEZ, Manuel María, “El Acto Administrativo”, Segunda Edición, Tipográfica Editora Argentina, S.A.,
Buenos Aires, 1961, p. 101.
[3] LARES MARTINEZ, Eloy, “Manual de Derecho Administrativo”, Décima Segunda Edición, Facultad
de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2001, p. 129.
[4] Op. Cit (1)
[5] Op. Cit. (2)
[6] Op. Cit (1)
[7] Op. Cit. (2)
[8] PÉREZ LUCIANI, Gonzalo, “La noción del Acto Administrativo” (Discurso de incorporación a la
Academia de Ciencias Políticas y Sociales), Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 1998,
p. 22.
[9] Ibidem
[10] Op. Cit (8) pp. 22-24.
[11] Op. Cit. (8) p. 25-27.
[12] Op. Cit (2) p. 102.
[13] Op. Cit (3) p. 130.
[14] SAYAGUÉS LASO, Enrique. “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Montevideo, 1953, Pág.
433
[15] DROMI, Roberto, “El Acto Administrativo”. Buenos Aires, 1997. Pág. 51
[16] LARES MARTÍNEZ, Eloy. “Manual de Derecho Administrativo”, Caracas, 2001, Pág. 155
[17] LARES MARTÍNEZ, Eloy, ¨Manual de Derecho Administrativo¨, Décima Segunda Edición
Actualizada a la Constitución de 1999, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad
Central de Venezuela, Caracas, 2001. P. 142.
[18] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. “Derecho Administrativo” Parte General. Madrid 2005. Editorial Tecnos.
Pág. 518
[19] GARRIDO FALLA Fernando, PALOMAR OLMEDA Alberto y LOSADA GONZÁLEZ Herminio.
“Tratado de Derecho Administrativo” Parte General. Madrid 2005. Editorial Tecnos. Pág. 584
[20] LINARES BENZO, Gustavo. “El Derecho Público a los 100 número de la revista de Derecho Público
1980-2005”, Caracas, 2006, Pág. 762
[21] DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires 1997. Pág.
260
[22] BREWER-CARÍAS. Allan R. El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos. Colección de Estudios Jurídicos N°16. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2003.
Pág. 163
[23] URDANETA TROCONIS, Gustavo. “Derecho Contencioso Administrativo” libro homenaje al profesor
Luís Enrique Farías Mata, Barquisimeto, Venezuela, Pág. 120
[24] Corte Suprema de Justicia – Sala Político Administrativa, caso Farmacia Unicentro, ponencia Cecilia
Sosa G, fecha 21 de diciembre de 1989, Revista de Derecho Público N° 41, pág. 85.
[25] MEIER, Enrique, “Teoría de las Nulidades en el Derecho Administrativo”, Editorial Alva, S.R.L.,
1991, p. 265
[26] DE GRAZIA SUAREZ, Carmelo. “El vicio de la desviación de poder en el Derecho Venezolano”
ponencia presentada en las V Jornadas de Derecho Administrativo Allan Brewer-Carías en la ciudad de
Caracas el día 22 de marzo de 2000.
[27] González Pérez, Jesús. Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Civitas,

1978, p.1029
[28] Cfr. Chinchilla Marín, Carmen. La desviación de poder. Madrid, Civitas, Segunda Edición, 1999; p.46
[29] BREWER-CARÍAS, Allan R. “El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos”, Editorial Jurídica Venezolana, p.179.
[30] BREWER-CARÍAS, Allan R. “El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos”, Caracas 2003. Pág. 179.
[31] LARES MARTÍNEZ, Eloy. “Manual de Derecho Administrativo”, Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas, Universidad Central de Venezuela. P. 187
Imprimir
Área de Clientes Tweets por @BADELLGRAU Páginas de Interés

usuario
Asamblea Nacional
Tribunal Supremo de Justicia
contraseña
Procuraduría Gral. de la República
Ver todos los enlaces
¿Olvido su contraseña?
Badell & Grau. © Todos los derechos reservados. 2011. Términos y condiciones de uso Oportunidades de Empleo

Badell &amp; Grau

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Badell &amp; Grau

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

16/4/2020 Badell & Grau

Inicio La Firma Legislación, Jurisprudencia y Doctrina Contacto

Consideraciones generales sobre el acto administrativo Contenidos

Consideraciones generales sobre el

I JORNADAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO EN LA UNIVERSIDAD

La historia del acto administrativo es la historia del Derecho Administrativo.

“Las funciones judiciales son distintas y permanecerán siempre separadas de

Estima el Prof. Raymond Odent, citado por Gustavo Penagos, que la

La expresión acto administrativo se comienza a utilizar a partir de 1790 cuando

A partir de entonces, la noción de acto administrativo se incorpora en la

Los textos legales que se expidieron en la Revolución Francesa buscaron la

En los repertorios franceses editados antes de la Revolución no se encuentra la

La primera definición doctrinaria de acto administrativo aparece a comienzos

Buscando una precisión de la noción de acto administrativo, la doctrina

cumple, motivada por el interés público, en su calidad de gerente y de intendente de los

La distinción entre actos de autoridad o de potencia pública y los actos de

Aun cuando en un principio el acto administrativo surgió como una noción

La noción de acto administrativo nace finalmente para designar un acto de

Siendo así, se concluye:

· La noción de acto administrativo es consecuencia de la sumisión de la

· La Administración del Estado-Policía realizaba actos, que en un sentido

embargo es precisamente en esta etapa, y separados ya los asuntos de la

· A pesar de que durante el antiguo régimen en Francia se configura ya un

· Nace finalmente una noción de acto administrativo para designar un acto

· La significación de acto administrativo entrañará una doble vertiente:

_ Viene a ejecutar o a concretar la Ley.

_ Se convierte condición previa de toda operación material de la Administración Pública

II. El acto administrativo en el contexto de la actividad administrativa

La actividad administrativa es toda aquella actividad estatal que no fuera ni

Para ello no puede emplearse un criterio orgánico, pues si bien el cumplimiento

III. Concepto de acto administrativo

La doctrina emplea un doble punto de vista para descubrir la noción de acto

En un sentido formal, habrá que tomar en cuenta ya no el contenido u objeto

Renato Alessi: “Es la manifestación voluntaria de actividad de una autoridad

García Oviedo: “Es una declaración especial de voluntad de un órgano público,

Gustavo Urdaneta Troconis: “Es la declaración de voluntad realizada por la

Luis Humberto Delgadillo: “Es aquella declaración unilateral y concreta del

Massimo Severo Giannini: “Los actos administrativos en sentido amplio, son

José Guillermo Andueza: “Es una manifestación de voluntad de la

Fernando Garrido Falla: “Son el conjunto de actos sometidos al régimen

Desde la visión material

Manuel María Diez define acto administrativo, desde un punto de vista

Igualmente, podemos encontrar entre las definiciones materiales de acto

Tivaroni: “Es cualquier manifestación productiva de efectos jurídicos, de

Agustín Gordillo: “Una declaración unilateral realizada en ejercicio de la

Juan Carlos Cassagne: “Es toda declaración de un órgano estatal, en ejercicio

Allan Brewer Carias: “Es toda manifestación de voluntad de carácter sublegal,

Como lo define la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

“Artículo 7°: Se entiende por acto administrativo o a los fines de esta

Esta definición acoge, evidentemente, el criterio orgánico del acto

A los fines de esta ley, no es una definición universal. La ley se destina, a la

4. Tratamiento jurisprudencial del concepto de acto administrativo

Mediante sentencia de 2 de junio de 1964, la Sala Político-Administrativa de la

Inclusive el 01 de febrero de 1983 la Corte Primera de lo Contencioso

Por su parte, la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en

“Por otra parte el acto administrativo es una manifestación de voluntad

5.1 Aporte a la noción de acto administrativo por la doctrina venezolana

De acuerdo con Eloy Lares Martínez, “las declaraciones o decisiones de los

Solo estas declaraciones o decisiones de los órganos de la administración son

Por su parte, José Guillermo Andueza afirma que la Constitución Venezolana

Luis H. Farías Mata identifica al criterio orgánico, como el único capaz de

Hildegard Rondón De Sansó define al acto administrativo como un acto

5.2 El criterio funcional

Según el criterio funcional, el acto administrativo es concebido como aquella

Badell & Grau

Badell & Grau