POLÍTICAS DE EMPLEO

EN LA ARGENTINA.
DESDE LA RESTAURACIÓN
DE LA DEMOCRACIA

(1984-2011)

Luis Castillo Marín

POLÍTICAS DE EMPLEO EN LA ARGENTINA DESDE LA RESTAURACIÓN DE LA
DEMOCRACIA (1984-2011)

INTRODUCCIÓN
3
1. Contexto económico social
3
1.1 – Período 1976/2001 – La hegemonía neoliberal.
4
1.2 – Período 2002/2011 – Transición y post convertibilidad.
10
2. Etapas en las políticas de empleo
12
2.1 – Hasta finales del 2001.
13
2.2 – La transición 2002/2003.
14
2.3 – La situación actual.
15

CAPITULO I: HASTA FINES DE 2001

16
1. Políticas de reducción de costos laborales y adecuación del marco
Normativo laboral.
17
1.1 – Nuevas modalidades de contratación por tiempo determinado.
20
1.2 – Reducción de las contribuciones patronales.
23
1.3 – Regularización del trabajo “no registrado”.
24
1.4 – Creación de Consejos y Comisiones de seguimiento.
24
1.5 – Otras leyes que inciden en las relaciones laborales y el empleo.
25
2. Programas de empleo transitorio.
27
2.1 – Programa Intensivo de Trabajo (PIT).
28
2.2 – Otros programas (1995/1996).
29
2.3 – Programa Trabajar (1996/2002).
30
2.4 Programa de Servicios Comunitarios (1996/2002).
31
3. Programas de capacitación focalizados.
32
3.1 – Programa nacional de Pasantías para la Reconversión
(PRONAPAS).
32
3.2 – Proyecto Joven.
33
4. Programas de fomento al empleo privado.
36
 4.1 – Programa de Promoción del Empleo Privado para la Pequeña
y Mediana Empresa (PEP/PYME) (1994).
37
4.2 – Programa de apoyo a la reconversión de la esquila.
38
4.3 – Programa de Empleo Privado (PROEMPLEO) (1997).
39
4.4 – Programa de Apoyo al Empleo en Pequeñas y Medianas
Empresas (EMPLEAR/PYME) (2000).
40
5. Seguro por Desempleo.
41

CAPITULO II: LA TRANSICIÓN 2002/2003

44
1. Contexto económico y social de inicios del año 2002
45
2. Programa de Jefes de Hogar
47
2.1 – Beneficiarios del Programa y condiciones para su participación.
48
2.2 – Contraprestaciones, condicionalidades y universalidad.
51
2.3 – Formas de ejecución y control.
52
2.4 – Acciones de promoción del empleo y mejora de la empleabilidad.
55
2.5 - Evolución.
60
2.6 - Finalización y algunos resultados del Programa.
63

CAPITULO III: LA SITUACION ACTUAL 2003/2011

67
1. Políticas de empleo en sentido amplio.
70
1.1 – Tipo de Cambio
71
1.2 – Salario Mínimo Vital y Móvil
73
1.3 – Negociaciones colectivas
75
1.4 – Ingresos no laborales
77
2. Políticas de empleo de carácter general.
84
2.1 – De las transferencias de ingreso a los programas de empleo
85
2.1.1 – Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE)
85
2.1.2 – Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo
88
 2.1.3 – Programa de Jóvenes con Más y Mejor Trabajo
92
2.1.4 – Trabajadores rurales estacionales
95
2.2 Acciones de Empleo
97
2.2.1 – Mejoras de la empleabilidad.
97
2.2.2 – Incentivos para la inserción laboral en relación de
dependencia.
106
2.2.3 – Apoyo al sostenimiento del empleo.
109
2.2.4 – Incentivos para la creación de Empleo
111
2.3 – Red de Servicios de Empleo
113
3. Políticas de empleo particulares
114
3.1 – Trabajadores del Servicio Doméstico.
115
3.2 – Trabajadores Rurales Estacionales
116
3.3 – Trabajadores por cuenta propia.
120
3.4 – Trabajadores en la industria de la construcción.
121

A MODO DE SÍNTESIS
122

ANEXOS
1. Estadístico
131
2. Bibliográfico
137
INTRODUCCION

El contenido de las políticas de empleo, en la Argentina, desde el restablecimiento de la

democracia – hace más de 25 años- han tenido un devenir contradictorio, con variaciones
sustanciales, en su marco conceptual, objetivos, instrumentos utilizados y resultados obtenidos.

En la década de los ‘90, las políticas de empleo, se vinculaban con la flexibilización del marco
normativo laboral, la reducción de los costos laborales y mejorar la empleabilidad para los
sectores más pobres a través de programas de capacitación organizados desde el sector
privado.

En el marco de la crisis económico/político/social, al finalizar el modelo de convertibilidad,

(2001), las políticas de empleo se concentran en la transferencia de ingresos a los
desocupados (Programa de Jefes de Hogar 2 millones de beneficiarios) y las acciones
tendientes a la retención de los trabajadores en el mercado de trabajo (duplicación de las
indemnizaciones).

Desde el año 2003, las políticas de empleo, vinculan los objetivos laborales con las decisiones
económicas, y la participación del Estado impulsa un modelo de sociedad inclusiva a partir del
trabajo decente, y la protección social.

El análisis de esta diversidad de políticas de empleo, no se puede hacer inteligible, solo a

partir, de la descripción de su contenido particular, sino que es necesario vincularlas, con el
contexto político, económico y social de cada período de la historia reciente, es decir con la
situación, de la relación de fuerzas entre los sectores enfrentados, y el papel del Estado.

1.- CONTEXTO ECONÓMICO SOCIAL

Para describir el contexto de acumulación en la Argentina, a partir de la restauración de la

democracia a fines de 1983, es necesario ampliar el período de análisis, incluyendo las
políticas económicas, impulsadas desde el golpe militar de 1976 y podemos identificar
entonces, dos momentos diferentes.

Un modelo de acumulación, que se instala a partir de 1976, liderado desde el sector financiero,
con fuerte vinculación al mercado mundial y reducida participación del Estado en la economía.
La crisis económica, política y social de fines del año 2001, cuestiona la validez de ese modelo
de acumulación.
Se empieza a construir entonces, un nuevo esquema de acumulación centrado en los sectores
de la producción y con una fuerte participación del Estado.

1.1 Período 1976/ 2001 (hegemonía neoliberal)

Pese a la importancia que en términos políticos y sociales, significó la recuperación de la

democracia en 1983, el gobierno elegido, no pudo modificar las bases estructurales, de un
modelo de acumulación, que se había instalado a partir del golpe de Estado de 1976,
consolidando un bloque de poder económico, integrado por los grandes productores
agropecuarios de la Pampa Húmeda, las empresas de capital extranjero y el sector financiero.

La elección de sucesivos gobiernos democráticos, (1983/2001) propuestos por distintos

partidos políticos, si bien permite diferenciar procesos políticos, y económicos, particulares,
con distintas consecuencias sociales, para los grupos más vulnerables de la sociedad
argentina, no logran desplazar al bloque dominante del poder económico.

Durante el gobierno militar de 1976 a 1983, la desaparición y muerte de personas, la

persecución a la actividad sindical y la prohibición de la actividad política, entre otras medidas
represivas, fue funcional, a la consolidación del nuevo bloque de poder económico

El Plan económico, autodenominado “Proceso de Reorganización Nacional”, anunciado en

abril de 1976, por el Ministro Martinez de Hoz, incluía como objetivos centrales, la apertura
indiscriminada de la economía al comercio mundial, la concentración de los ingresos y la
reforma financiera.
La apertura de la economía, se realizó, a través de dos mecanismos privilegiados como
fueron, la reducción de los aranceles a la importación, y la igualación de condiciones, para los
inversores directos extranjeros con los nacionales, y tuvo impactos negativos sobre la industria
manufacturera, que entre 1975y 1983, redujo en un 12% , su participación en el PBI.

La participación de los asalariados en el ingreso nacional, se redujo del 45% en 1974 al 26%
en 1983. En el contexto represivo de: desaparición de dirigentes sindicales, prohibición de
actividades e intervención de la CGT, los trabajadores no pudieron evitar, este atropello.

En un contexto general de privatizaciones, es en el sector financiero, donde esa política, de

desregulación, la vinculación con el mercado internacional y las variaciones del tipo de cambio,
generó las mayores rentas especulativas para algunos y como contraparte el déficit fiscal, y el
endeudamiento consecuente, para el Estado Nacional.

El peso de la deuda externa, que había pasado, entre 1973 y 1984 de 5.000 a 44.000
millones de u$s, es decir, un incremento de mas del 800%, no era exclusivo de Argentina, ya
que en otros países, de la región, como México y Brasil, el incremento de la deuda externa,
había sido superior al 600%.

Es quizás, la reforma financiera, impulsado por el golpe militar de 1976, uno de los aspectos
económicos, que mayores consecuencias negativas generó, en el funcionamiento de la
actividad económica (pos militares) y que aún en nuestros días (año 2010), sigue trabando la
posibilidad de aplicar políticas desde el Estado.

1983-1989
Al restablecerse la democracia en 1983, el estancamiento productivo de casi una década, el
peso de la deuda externa y las presiones inflacionarias, condicionaron fuertemente, al gobierno
radical que asumía, y las principales decisiones económicas de esos años estuvieron
vinculados, a dar respuesta en la coyuntura, a esos problemas, y evitar que se agravara, la
tendencia regresiva en la distribución de ingresos, que se había producido durante el período
del gobierno militar.

Antes de describir el contexto económico interno y las políticas implementadas en el período

(1983/1989), conviene hacer referencia al contexto económico y político internacional de la
década del 80.

La elevación del precio del petróleo y el resultado del balance externo de EEUU, habían
generado, a nivel mundial, en la última parte de los 70”, un fuerte incremento de la liquidez
internacional. Las modificaciones en el funcionamiento del mercado financiero, facilitaban el
acceso a esos fondos, desde cualquier rincón del planeta y América Latina, se convirtió en
receptora de esos capitales excedentes.

Las consecuencias de estos movimientos del capital, es el fuerte endeudamiento, que

caracterizó a la región, y la tensión que significaba para los gobiernos, el obtener los recursos,
para el pago de los intereses, que demandaban los acreedores, sin renunciar a los objetivos
de crecimiento y mejora en la distribución de los ingresos.

Esta situación se agrava, a lo largo de la década del 80”, con la elevación, en algunos
momentos, de la tasa de interés en EEUU, (incrementa el monto de pago de intereses) y la
declinación en el precio internacional, de los productos primarios (reduce el ingreso de divisas).

El contexto político internacional, de declinación en las principales economías capitalistas, del

concepto de “Estado de Bienestar” y de las políticas económicas Keynesianas, - en el marco de
la crisis económica mundial, de mediados de los 70”-, se profundiza a partir de la asunción de
Margaret Tachter, como primer ministra de Gran Bretaña y de Ronald Reagan, como
presidente de EEUU., a inicios de los 80”.

La negociación, de los países deudores de la región, con similares dificultades, no se expresa

en una posición única, que fortaleciera la propuesta, como intentaban algunos gobiernos (club
de deudores), por el contrario los acreedores, encuentran en el Fondo Monetario Internacional
(FMI), un representante de sus intereses comunes.

Los “planes estructurales de ajuste” impulsados por el FMI, incluyen ahora, además de las
tradicionales (control del gasto público y restricciones monetarias), un conjunto amplio de
medidas, que impulsan la apertura comercial y financiera, la desregulación de los mercados y
las privatizaciones.

Para asegurar estos resultados, se suman al FMI, otras organizaciones internacionales, en lo

que se llamó el “Consenso de Washington”. Las consecuencias de este contexto económico
internacional, en términos de crecimiento en la región, hace que algunos autores se refieran a
la década del 80” en América Latina como “la década perdida” y el pensamiento neoliberal,
que consolidó su dominio en esa década, no desaparece, con el fin de la década, sino que se
extiende hasta el presente siglo.

Al asumir el gobierno el Dr. Raul Alfonsín, en el año de 1983, la pesada herencia que
significaban, los casi 10 años de gobiernos militares, se manifestaba entre otros temas en:
- estancamiento económico (el PBI, es casi similar al de 1974, con un incremento del 19% de la
población).
- elevación generalizada de precios (la inflación de ese año, fue de 350%).
- fuerte endeudamiento externo (ya mencionado), que requería destinar, una parte significativa
de los ingresos a su pago.

El nuevo gobierno, recupera, la iniciativa económica desde el Estado, desarrollando políticas

fiscales y monetarias, tendientes a impulsar la actividad económica, contener la inflación y
mejorar la distribución de ingresos. Estas medidas, no logran los resultados esperados, ya que
continúan las tensiones generadas, por la elevación del nivel de precios y los enfrentamientos
entre sectores, por la distribución.

En el año 1985, el gobierno presenta un programa destinado a contener la inflación,

denominado “Plan Austral”, que además del cambio del signo monetario, del peso al austral (en
una relación de 1.000 a 1), incluye, un conjunto más amplio de medidas económicas, como, la
elevación de los salarios, reducción de tasas de interés, precios administrados, tipo de cambio
fijo, etc.

Los primeros resultados del Plan Austral, fueron favorables, durante el de 1986, creció
nuevamente el PBI, se estabilizaron los precios, y mejoró el salario real de los trabajadores.

Pero el tema del balance externo, seguía sin resolverse, agregando a los conflictos entre
sectores internos, por la distribución, las exigencias de recursos, que los acreedores, requerían
para el pago de la deuda externa.

Los resultados favorables del Plan Austral, se van diluyendo en los años siguientes, y en el año
de 1989, la situación económica, es casi insostenible, con una moneda sin valor, e
hiperinflación. En ese año, se realizan elecciones presidenciales y el nuevo gobierno, que
debía sumir en diciembre, ante la fuerte conflictividad social, debe sumir en el mes de julio.

En el inicio el nuevo gobierno,(Carlos Menem), no se producen cambios significativos, en las

condiciones en que se venía desenvolviendo la actividad económica,

El origen peronista del nuevo gobierno, pese a los antecedentes históricos de esa fuerza
política, no se traduce en medidas, que cuestionen la dominación de los sectores económicos,
que habían apoyado el golpe militar, que los desplazó del gobierno en 1976. Por el contrario, la
designación de algunos funcionarios, en el area económica, y el contenido de los proyectos,
que se envían al Congreso, van delineando el perfil que tendrá el nuevo gobierno, vinculado a
los sectores más concentrados del poder económico.

Las leyes de Emergencia Económica y de Reforma del Estado, dan el sustento legal, a la
desregulación de los mercados y privatización de importantes empresas públicas, en las
comunicaciones, transportes y de la industria, (Empresa Nacional de Telecomunicaciones,
Aerolineas Argentinas,Yacimientos Petrolíferos Fiscales, Sociedad Mixta Siderúrgica Argentina,
entre otras).

En el área laboral , el proyecto de Ley Nacional de Empleo -que el Ejecutivo remite al

Congreso-, expresa la subordinación de las políticas laborales a los objetivos económicos, en
función de los intereses del mercado.

La fuerte presión, que el pago de la deuda externa, había significado en el gobierno del Dr.
Alfonsín, se atenúa para el nuevo gobierno, ya que a partir de su inclusión en el Plan Brady, se
reprograma el pago de intereses y capital a 5 y 30 años, garatizados con títulos del Tesoro de
Estados Unidos.

A partir de 1991, se pone en marcha, un programa de cambios estructurales, que presenta

similitudes al de 1976 (gobierno militar), pero con el apoyo que le otorga, desde el contexto
internacional, el predominio del pensamiento neoliberal, (Consenso de Washington) y la
novedad que se impulsa desde un gobierno de origen peronista.

El Plan de Convertibilidad, reimplantó el signo monetario peso, en lugar del austral, un tipo de
cambio fijo 1 peso = 1 dólar, (establecido en una ley) y donde la oferta monetaria dependía de
las reservas del Banco Central. El Estado renunciaba a la posibilidad de incidir en las
actividades económicas a través de políticas monetarias/ cambiarias y en las transacciones
internas, se fue generalizando el uso del dólar.

Se prohibió la indexación de los contratos, (para reducir las expectativas

inflacionarias), el importante ingreso de mercaderías importadas, (controló el precio de los
bienes transables), y la tasa de inflación se redujo.

Las nuevas reglas de funcionamiento de la economía, impulsadas desde el Estado, ofrecían

buenas oportunidades de negocios, para el capital extranjero. A las inversiones que llegaban
para aprovechar la desregulación de algunos mercados y las empresas del Estado
privatizadas, se sumaban los capitales especulativos atraídos, por la diferencias de tasa interés
(internacional e interna), asegurados por un tipo de cambio fijo.

La actividad económica, se recupera y el PBI crece fuertemente entre 1992 y 1995, aunque con
fuertes distorsiones, entre sectores a su interior. La situación fiscal, mejora, con los ingresos
por la venta de empresas y el incremento de la recaudación, apoyada por la estabilidad de
precios.
Cuando en 1995, la crisis de la deuda en México, se expande a nivel regional, la economía
argentina, con el fuerte nivel de apertura y de dependencia, respecto a los movimientos de
capitales internacionales , que el Plan de Convertibilidad genera, es de las mas afectadas.

La caída de la actividad económica en 1995, se recupera al año siguiente y hasta 1998, sigue
creciendo, pero las contradicciones sobre las que se desarrolla el modelo de acumulación,
vuelven a manifestarse en 1998, en el contexto de la devaluación de la moneda en el Brasil.

Los resultados favorables, en cuanto al control de la inflación y el crecimiento de la actividad

económica –durante algunos años- de la década del 90”, no se pueden desvincular de a) la
persistente elevación de los niveles de desocupación(gráfico…),b) el deterioro de los
principales indicadores sociales y el incremento de la pobreza, c) la pérdida de capacidad de
intervención del Estado, d) la quiebra de los sectores industriales de menor tamaño, vinculados
al mercado interno y e) la expansión del sector financiero, a través de capitales extranjeros, con
mayor integración a los movimientos de capital a nivel mundial.

El sector financiero, funcionó como eje de la acumulación, a lo largo de la década, generando

importantes rentas, a los agentes económicos.

El mantenimiento del Plan de Convertibilidad, en términos monetarios, requería de importantes

volúmenes de divisas, para posibilitar la remisión de utilidades, el pago de intereses de la
deuda y cubrir el déficit de la balanza de pagos.

La inversión extranjera directa, el endeudamiento del sector público y el ingreso de capitales,

para aprovechar los márgenes de rentabilidad financiera (que la desregulación del sector y el
tipo de cambio fijo posibilitaba), aseguraron el equilibrio del sector externo, durante los
primeros años de vigencia del Plan.

La incertidumbre que se genera sobre el mantenimiento del tipo de cambio fijo, a partir de los
cuestionamientos internos y las repercusiones de la devaluación del real, se traduce en una
importante fuga de capitales, que agrava las dificultades de lograr el stock de divisas que el
mantenimiento del Plan requiere.

La actividad económica, se reduce a partir de 1998, y se inicia una recesión prolongada, que
se refleja, en la caída del PBI, durante 16 trimestres, en forma continuada.

El nuevo gobierno, surgido a partir de las elecciones en 1999, ( De la Rua), mantiene la

vigencia del Plan de Convertibilidad, sin modificaciones y el regreso del Ministro de Economía,
que lo había impulsado en el gobierno anterior, es quizás la muestra más elocuente, de esta
continuidad, de la política económica.
En ese contexto, se mantiene la restricción externa, requiriéndose importantes volúmenes de
divisas, para el funcionamiento de la Caja de Conversión, que el Plan de Convertibilidad
supone.

Se generalizan las dudas, sobre la posibilidad de que el gobierno, pueda cumplir con esos
requisitos, lo que refuerza la tendencia a huir del peso, que se intenta contener, restringiendo el
retiro de depósitos de los bancos.

El estancamiento económico durante, los últimos 3 años, el agravamiento del retroceso social
que caracterizó toda la década del 90” y la debilidad política del gobierno, confluyen para
generar la crisis económica, política y social de fines del 2001.

El proceso de reformas estructurales , iniciado a mediados de los 70’, con el “Proceso de

Reorganización Nacional” (abril 1977), caracterizado por la liberalización financiera y comercial,
se completa en los 90’, con el “Plan de Convertibilidad” que además de profundizar las medidas
de privatización y desregulación de los mercados, al establecer un tipo de cambio fijo, con una
moneda nacional apreciada, configuró un modelo de acumulación financiera, en desmedro de
los sectores productores de bienes, especialmente el industrial.

1.2 Período 2002/2010 (transición y postconvertibilidad)

A partir de la crisis económica, política y social de inicios del siglo XXI ( diciembre 2001), y
como respuesta a ella, se empiezan a generar políticas desde el Estado Nacional, que
expresan la voluntad, de construir un nuevo esquema de acumulación, centrado en los
sectores de la producción, con una fuerte participación del Estado y que cuestiona los
paradigmas del pensamiento neoliberal, aceptados hasta ese momento.

La salida de la paridad fija, que caracterizó la década del 90’ fue violenta. La devaluación de la
moneda, se dio simultáneamente con el default, la caída persistente de la actividad económica
en los dos años anteriores, la agudización de los indicadores de pobreza e indigencia y en un
marco de inestabilidad política.

Al abandonar el sistema de convertibilidad (1u$s = 1 $), el tipo de cambio nominal influenciado

por la incertidumbre general, aumento a más de $ 4 por dólar. Con el correr de los meses, el
gobierno va recuperando el manejo de las variables monetarias y estabilizando el tipo de
cambio nominal del dólar , que finaliza el año de 2002, con un relación de 3 a 1.
Esta fuerte devaluación, de la moneda nacional, no se tradujo en una inflación descontrolada,
como había ocurrido, en otros períodos, debido a la limitada demanda interna, consecuencia de
la crisis y la falta de medios de pago (restricciones al uso de depósitos bancarios). La
elevación de precios al consumidor, en el primer semestre del 2002, no supero el 30% y para la
segunda parte del año, las variaciones mensuales rondaron el 1 % mensual.

Se empiezan a manifestar diferencias, en cuanto a los objetivos de la política cambiaria,

mientras que en el Plan de Convertibilidad, era la estabilidad de los precios, en el período de
post-convertibilidad, es impulsar el crecimiento y el empleo.

La implantación y sostenimiento de un tipo de cambio real competitivo, favoreció el crecimiento

de los sectores transables de la economía y se fue consolidando, una estructura de precios
relativos, que favorecía a los productores nacionales.

La modificación de la paridad cambiaria, generó en los sectores agroexportadores primarios –

ya competitivos internacionalmente-, una rentabilidad “extra”, en moneda nacional, que además
impulsaba la elevación, de los precios internos de los alimentos.

Para neutralizar estos impactos, el Gobierno Nacional, estableció porcentajes de retención a

las exportaciones, diferentes para cada bien, tratando de no afectar la competitividad
x
internacional.

Para la industria manufacturera, la variación del tipo de cambio, significó un impulso importante
para su desarrollo, no solo porque posibilitó mejores condiciones de competitividad, para poder
exportar, sino porque principalmente se incrementó, la producción destinada al mercado
interno, sustituyendo anteriores importaciones.

El crecimiento de la producción nacional, destinada al mercado interno, fue una constante en

todo el período, especialmente para el sector manufacturero, (textil y metalmecánica, entre
otras).

Como se analiza en un documento del Ministerio de Economía y Producción, el aumento del

consumo interno, se convierte en el principal componente, de la demanda agregada. En el año

x
Cuando en el año 2008, el precio mundial del principal producto de exportación, (la soja), se eleva
sustancialmente, el Poder Ejecutivo eleva al Congreso Nacional un proyecto de ley, adecuando los porcentajes de
retención a las exportaciones, en función de la variación de los precios internacionales. El proyecto de ley general el
rechazo por parte de sectores de la actividad rural, al cual se suman otros actores políticos, en el marco de una
fuerte campaña de presión al gobierno recientemente electo. El proyecto tenía media sanción en diputados y con el
voto negativo del presidente del Senado (para desempatar), no se aprueba la protesta.
2006, por ejemplo, el incremento de la demanda agregada, se explica en un 56% , por la
xx
elevación del consumo, el 37% por el de la inversión y el 10% por las exportaciones.

La inversión cayó drásticamente, en el marco de la crisis, solo en el primer trimestre de 2002

se redujo la IBIF en un 25%. Paulatinamente se va recuperando y una diferencia sustancial con
las características de las inversiones el período de los 90’ es el hecho, que no se basa en el
endeudamiento externo, sino en el ahorro interno.

El impacto del tipo de cambio, acompañado por el incremento de los precios internacionales,
de los principales productos de exportación, genero un fuerte superávit de la balanza
comercial, que se mantuvo constante desde el año 2003.

Los requerimientos de importaciones de bienes de capital, vinculado al fuerte crecimiento de la

actividad económica doméstica y los impactos de la crisis internacional, van erosionando este
superávit comercial, a partir del año 2009.

Una característica distintiva del modelo económico actual, es el objetivo del desendeudamiento
del sector publico. En el año 2005 se propuso a los acreedores externos, la restructuración de
la deuda en default y se logró una quita de alrededor del 67% , hubo una segunda oportunidad
para los que no se habían presentado y , se logró, el alargamiento de los plazos y una quita
significativa del capital original.

Esta reestructuración de la deuda externa, mas el pago anticipado a algunos organismos

multilaterales como el F.M.I., permitió reducir, la fuerte carga que históricamente había
significado el pago de los intereses en el balance de pagos y las condicionalidades en el
manejo de las políticas que imponían los acreedores externos.

La fuerte incidencia del consumo interno, en el incremento de la actividad económica, a partir

del año 2003, se expresa en la importancia de los distintos componentes de la demanda
agregada, del grafico siguiente.

xx
Lineamientos Estratégicos para el Desarrollo Productivo de la Argentina – Ministerio de Economía y Producción,
2007, pag.18.
El incremento de la producción nacional y del consumo, se impulsa desde una activa política
de ingresos, que además de mejorar la distribución del ingreso, posibilita la inclusión en los
beneficios del crecimiento, a amplios sectores de la sociedad.

Los principales instrumentos de esta política activa de ingresos, son:

- La elevación del salario mínimo vital y móvil, a lo largo de todo estos años
- El impulso a la negociación colectiva y los acuerdos salariales obtenidos
- La ampliación de la cobertura previsional (moratoria, movilidad de los haberes y estatización)
- La ampliación de la cobertura a los menores de 18 años (asignación universal por hijo)
- Acuerdos de precios, en productos de primera necesidad y subsidios a los bienes y servicios
de consumo popular.

2.- ETAPAS EN LAS POLÍTICAS DE EMPLEO

Al recuperarse la democracia en Diciembre de 1983, el gobierno del Dr. Alfonsín, inicia un

proceso para recomponer, el funcionamiento democrático de las instituciones avasalladas
durante los gobiernos militares, y este mismo proceso de apertura, posibilita al mismo tiempo,
la expresión de las tensiones, acumuladas en los años anteriores.

Las distintas perspectivas de pensar el funcionamiento democrático, en el sector sindical, por

ejemplo, genera en los primeros años de ese gobierno, un fuerte enfrentamiento político.

Pese a los objetivos explícitos del gobierno, de mejorar la distribución del ingreso a través de
políticas públicas, y el reconocimiento de la importancia de los ingresos salariales en ese
resultado, el fuerte condicionamiento para implementar esas políticas, que significaban el
estancamiento económico, la inflación y endeudamiento externo recibidos, determina que estos
resultados se lograron en forma limitada y durante breves períodos.

El restablecimiento del funcionamiento democrático, el inicio del proceso a los militares

responsables del genocidio, y algunas propuestas económicas heterodoxas, son los aspectos
más característicos del periodo 1983/1989.

Si exceptuamos estos primeros años, desde el regreso de la democracia a la Argentina, en las

políticas de empleo implementadas en los últimos 20 años, podemos distinguir tres períodos,
donde los objetivos de las políticas , los instrumentos utilizados, los resultados en el
funcionamiento del mercado de trabajo y en las condiciones de vida de la población, asumen
características distintas en cada uno de ellos.

1) Hasta finales del 2001;

2) 2002 – 2003;
3) La situación actual.

Es importante destacar que esta clasificación, no implica un corte o cambio instantáneo en la

gestión de las políticas de empleo, ya que algunos aspectos de la etapa anterior continúan en
la siguiente.

Por ejemplo el Programa de Jefes de Hogar que caracteriza el período 2002 / 2003, no
concluyó en ese año, sino que continúa ejecutándose actualmente, pero hoy no constituye un
aspecto central de la actual política de empleo, a partir del cual s puedan entender sus
características, como sí lo fue durante la emergencia económica social de los primeros años de
esta década.

2.1 – Hasta fines del año 2001

La política en este período tiene como referencia el modelo económico de los ’90 en la
Argentina, si bien algunos antecedentes de esta política, se remontan a dos décadas antes,
con el reemplazo del modelo sustitutivo de importaciones.

El contexto económico que caracteriza este período de apertura comercial y financiera,

desregulación y privatización de empresas, es lamentablemente una experiencia también de
otros países y sus consecuencias sobre el mercado de trabajo son bastante conocidas.

Para explicar su aceptación por parte de la sociedad es necesario hacer referencia al supuesto
círculo virtuoso de mejora en la competitividad-crecimiento económico-empleo. En esta
concepción el empleo es una consecuencia automática del crecimiento económico y si esto no
se da, es por restricciones y rigideces del marco normativo laboral y la influencia de los costos
laborales altos. Por lo que la política de empleo va a quedar subordinada al cumplimiento de
estos dos objetivos.

Las consecuencias de este modelo económico se manifiestan en la crisis de fines del 2001.

2.2 – La Transición 2002-2003

La referencia de la política de empleo en esta etapa es la emergencia económica–política–

social. La indisponibilidad del sistema financiero, el default, la devaluación, una caída de más
del 25% del PBI entre 1998 y 2002 son un contexto económico social, que lleva a que las
políticas de empleo se identifiquen con las políticas de complemento de ingresos (políticas
sociales).

El programa Jefes de Hogar, más que una ampliación de los programas de empleo focalizado,
que de un promedio de 120.000 beneficiarios mensuales pasan a dos millones – es una política
de complemento de ingresos, aunque el hecho de que lo gestione el Ministerio de Trabajo le
agrega otras características más vinculadas al empleo.

En la emergencia el Dec. 565/02 estableció el Derecho Familiar de Inclusión Social, que pese a
las dificultades operativas para asegurarlo, significó un avance en materia de política social.

El principal impacto del Programa fue la transferencia de ingresos que se generó a partir de los
2.000.000 de ayudas económicas mensuales de $150 (3.600 millones de pesos por año).

El nivel de la emergencia, hizo que la cobertura que brindaba el Programa Jefes de Hogar y el
Seguro por Desempleo no fuera suficiente, por lo que las familias además desarrollaron
estrategias de supervivencia individuales.

En los núcleos urbanos una manifestación de estas estrategias son la parte de la población,
que completa sus ingresos, realizando actividades de reciclaje de basura (cartoneros).

2.3 – La Situación Actual

Sin haber salido todavía de las consecuencias económicas sociales de la crisis, se empiezan a
desarrollar nuevos parámetros para el desarrollo económico.

La actividad económica se va recuperando (el crecimiento del PBI es alrededor del 8% anual
entre 2004 y 2011, con una reducción en el 2009, consecuencia de la crisis internacional) y
aunque este crecimiento en los primeros años sólo recupere lo perdido por la crisis desde
1998, constituye un contexto económico distinto y las políticas de empleo se articulan con las
políticas de desarrollo económico.

En el máximo nivel del gobierno, se define al empleo en el centro de las decisiones políticas,
estableciendo una relación entre los objetivos laborales y las decisiones que se toman en el
ámbito de la producción, comercio, tipo de cambio, etc.

Paralelamente se avanza significativamente, en la institucionalización de las acciones, que

numerosas normas habían asignado al Ministerio de Trabajo, como responsable de las
políticas de empleo, en las últimas dos décadas desde la ley 24013 –del año 1991- y sin haber
sido concretadas, a pesar del tiempo transcurrido.
Capítulo III - LA SITUACIÓN ACTUAL
Con el inicio de salida de la crisis, se empiezan a desarrollar una política de empleo, que
expresa una concepción novedosa respecto a las de la emergencia y a las que caracterizaron
a la etapa previa a la manifestación de la crisis a fines de los 90.

Esta nueva política de empleo, se plantea una relación individuo-estado-sociedad distinta a la

del individualismo competitivo, que caracterizó el pensamiento neoliberal, y se basa en:
a) una concepción ética del trabajo;
b) un nuevo rol del Estado;
c) un concepto de sociedad.

El trabajo no es sólo la forma de obtener ingresos para la parte de la sociedad que no posee
otros bienes que su fuerza de trabajo, sino que transformando la realidad, se produce lo
necesario para la reproducción de la sociedad, y el proceso de trabajo es al mismo tiempo un
proceso de inclusión social, para los trabajadores que participan del mismo.

La forma en que se incluyen los trabajadores en la sociedad, depende de las condiciones en

que se desarrolla el trabajo, sólo un trabajo decente posibilita la inclusión en condiciones
dignas.

El trabajo en esta perspectiva, no queda reducido a un aspecto económico, sino que se

manifiesta como expresión de la dignidad humana y las políticas de empleo como
reconocimiento social de ello.

La concepción ética del trabajo, se opone a la de considerarlo simplemente como un recurso o

factor de producción, que sólo el mercado puede asignar de manera eficaz.

Se requiere entonces un rol activo del Estado, en el mercado de trabajo, para asegurar las
condiciones de cantidad y calidad del empleo, que aseguren la inclusión social de los
trabajadores.

Frente a la visión minimalista y flexibilizadora del Estado neoliberal anterior, actualmente se

pone al empleo en el centro de las políticas públicas.

La igualdad de los individuos en la sociedad, es condición de existencia de la democracia,

como forma de organización.
La igualdad formal reconocida en la legislación argentina, coexistió en las últimas décadas con
niveles tan diferenciados en la realidad, que se generalizó el concepto de “exclusión” para
referirse a amplios sectores de la sociedad, que no pueden acceder a los beneficios y derechos
mínimos, que el desarrollo económico posibilita.
Frente a la carencia de oportunidades y de posibilidades de consumo que aseguren las
condiciones dignas de reproducción, se planteó en la emergencia, la necesidad de
transferencias de ingresos de caracter general desde el Estado, que aseguren este consumo
mínimo familiar.

Pese al retroceso del Estado y de las políticas educativas y de empleo en las últimas décadas,
conviene recordar el papel que cumplieron en otros períodos de nuestra historia, la escuela y el
trabajo como integradores de los individuos a la sociedad, y mecanismo de igualación y
ascenso social.

Estas nuevas políticas de empleo, tuvieron entre los principales resultados, hacia fines del año
2006, la reducción de la desocupación de mas del 20% a menos de un dígito, y para el primer
semestre de 2011 a 7,3%, la creación en 8 años de más de 4 millones de puestos de trabajo y
el inicio del proceso de reducción del trabajo no registrado (que había llegado a principios del
2002 a cerca del 50% de los trabajadores).

Pese a estos resultados y a la incidencia de estas políticas de empleo en la reducción de la

pobreza y la indigencia, subsisten en el mercado de trabajo dificultades de inserción o de déficit
de la calidad del trabajo para algunos grupos de población, en actividades económicas, que
históricamente habían sido desfavorecidas.

Trabajadores sin experiencia laboral formal, bajo nivel de instrucción y formación que se
desempeñan en el servicio doméstico, construcción, gastronomía y hotelería en las ciudades y
los trabajadores estacionales rurales, son la expresión de esa diferenciación.

En el análisis de las actuales políticas de empleo en la Argentina, se pueden distinguir tres

niveles de decisión y gestión, cuyo desarrollo integral permite entender sus logros y
limitaciones.

Un primer nivel es el de las “políticas de empleo en sentido amplio”, es decir el conjunto de

1
intervenciones del Gobierno Nacional que inciden en la cantidad y calidad del empleo.

El contenido de estas políticas de empleo en sentido amplio se puede sintetizar en la definición

de “poner el empleo en el centro de las decisiones políticas”, estableciendo una relación entre

1
Jacques Freyssinet – Revista de Trabajo
los objetivos laborales y las decisiones que se toman en el ámbito económico, de la
producción, comercial, etc.

Este nivel de las políticas de empleo, en sentido amplio, excede las funciones asignadas
tradicionalmente a los Ministerios de Trabajo y supone la vinculación entre las áreas
económicas, laborales y educativas del Gobierno Nacional.

Un segundo nivel de análisis es el de las “políticas de empleo de carácter general”, que

incluyen el conjunto de programas que mejoran el funcionamiento del mercado de trabajo.

Este segundo nivel de análisis de las políticas de empleo se refiere a las funciones
tradicionales de los Ministerios de Trabajo, en temas como la intermediación en el mercado de
trabajo, mejora de la empleabilidad de los trabajadores a través de la formación profesional, dar
cobertura a los trabajadores desocupados, a los que se agregó especialmente en los últimos
años, la regularización del trabajo no registrado.

El impacto de las políticas de empleo en la Argentina de los últimos años, como resultado de
los dos niveles de análisis mencionados, ha logrado resultados significativos de inserción en
términos de la cantidad y de la calidad del empleo.

Un tercer nivel de análisis, es el de las “políticas de empleo particulares”, entendiendo por ello,
al conjunto de acciones tendientes a reducir las desigualdades que afectan a grupos
particulares de trabajadores, en su posibilidad de acceder a un empleo o mejorar la calidad del
mismo.

Las acciones que desarrolla el Ministerio de Trabajo, en articulación con otras áreas del
Gobierno Nacional referidas a los trabajadores del servicio doméstico, de la construcción,
estacionales rurales, etc., son expresiones de este nivel de las políticas de empleo.

1 – LAS POLÍTICAS DE EMPLEO EN SENTIDO AMPLIO

Hace unos años (décadas del 80 y 90), se generalizó la afirmación de que el crecimiento
económico es una condición necesaria, pero no suficiente para crear empleo.

En momentos, en que las ideas dominantes eran, que lo fundamental era el crecimiento
económico y entre los “derrames” de ese crecimiento figuraba el empleo, la afirmación de la
condición de no suficiente del crecimiento económico era una forma de resistir a ese dominio.

Actualmente esa definición nos parece insuficiente, porque posibilita una separación entre
políticas o dos momentos de ejecución distintos.
En los “Lineamientos estratégicos para el Desarrollo Productivo de la Argentina” anunciado por
el Ministerio de Economía y Producción en el mes de mayo de 2007, los principales objetivos
de la estrategia productiva nacional son:
 Crecimiento sustentable
 Más y mejor empleo y distribución del ingreso
 Equilibrio regional
Las principales decisiones económicas del Gobierno Nacional, como son el mantenimiento de
un tipo de cambio real y competitivo, la política de transferencia de ingresos hacia los sectores
más vulnerables, la inversión pública en construcción, la prioridad del mercado interno en la
estrategia productiva, no implementar políticas antiinflacionarias convencionales que limitarían
el nivel de producción posible, hacen referencia a esta decisión de poner el empleo en el centro
de las políticas públicas.

1.1 Tipo de Cambio

La decisión económica, de mantener un tipo de cambio real competitivo – a partir del año 2003-
, se vincula con el objetivo laboral de mejorar las condiciones del empleo.

“Un tipo de cambio competitivo, estimula la expansión de los sectores transables de la

economía, promueve la creación genuina de empleo, y sienta las bases para la generación de
2
tasas de ahorro público y privado, congruentes con dicho ritmo de expansión”

La participación del Estado, en los mercados cambiario y monetario, aseguró el sostenimiento

de un tipo de cambio competitivo real, que además de mejorar la rentabilidad de las
exportaciones, significó una protección, frente a la competencia extranjera, para los sectores
productores nacionales, especialmente del sector industrial, empezando a revertir las
consecuencias de las políticas desindustrializadoras, impulsadas desde el golpe militar de
1976.

En la década del 90’, la falta de protección, frente a la competencia internacional, sumada a la

sobrevaluación de la moneda nacional, había generado en algunos sectores industriales, una
limitada utilización de la capacidad instalada.

La modificación del tipo de cambio, impulsó el incremento de la producción, en forma

inmediata, especialmente en los bienes destinados al mercado interno, con una fuerte
incidencia en el empleo.

2
Lineamientos para el Desarrollo Productivo de la Argentina. Ministerio de Economía y Producción.
Mayo 2007.
 3
Si bien los datos del SIPA incluyen solo a los trabajadores registrados por lo cual según el
período que se considere entre un 30 y un 50% quedan fuera de esta información, es una
buena aproximación para analizar el impacto de las políticas económicas sobre el empleo en
las industrias manufacturera y de la construcción.

Asi como la mejor utilización de la capacidad instalada, fue un efecto, casi automático, de la
variación del tipo de cambio. En combinación con otras políticas, (industriales, tecnológicas,
comerciales, etc.), y en un horizonte de tiempo mayor, la administración del tipo de cambio, es
un instrumento esencial, para impulsar el crecimiento económico y la composición sectorial del
mismo, incluyendo en la priorización sectorial, la mayor incidencia en el empleo.

La importancia, que fue adquiriendo, en esta nueva etapa, el sector automotriz, en términos de
participación en la producción y en el crecimiento del empleo industrial, expresa las
posibilidades de esa vinculación, en el mediano plazo.

En un horizonte a más largo plazo, de la estrategia de crecimiento sectorial de la industria, en

relación con el empleo y la distribución del ingreso, la decisión sobre el tipo de cambio es
insuficiente y se debe considerar, el nivel de concentración existente en la producción, y en el
control de las exportaciones.

La demanda global creciente de productos alimenticios y la mejora en los precios de

intercambio, contribuyó a consolidar un superávit persistente del balance en cuenta corriente,
a partir del año 2003, en el marco de un fuerte crecimiento de la actividad económica, a
contrario de lo que ocurría en otros períodos de la historia económica Argentina, (restricción
externa a los procesos de crecimiento).

El crecimiento de la actividad económica se centra en el mercado interno, por ejemplo el

incremento de la demanda agregada en el año 2006 se explica en un 90%, por el consumo y
4
la inversión y en un 10%, por las exportaciones.

3
Sistema integrado Previsional Argentino
4
(ídem)
También en la política de ingresos, se refleja esta política de empleo en el sentido amplio del
Gobierno Nacional, el salario mínimo vital y móvil, las negociaciones colectivas de salarios, las
mejoras en los ingresos de la población pasiva y la asignación Universal por hijo, son algunas
expresiones de ello.

1.2 Salario Mínimo, Vital y Móvil

En el título VI de la ley 24.013(1991), se creó el Consejo Nacional del Empleo, la Productividad

y el Salario Mínimo, Vital y Móvil, con una amplia participación de los sectores de empleadores,
trabajadores y representantes del Estado Nacional.

Además de ser un ámbito privilegiado para el dialogo social, (16 representantes de los
empleadores y 16 de los trabajadores) presidido por el Ministerio de Trabajo, el Consejo, tiene
entre sus atribuciones el fijar el Salario Mínimo Vital y Móvil.

Desde su constitución en 1991 y hasta el año 2004, sólo se reunió en dos oportunidades y el
salario mínimo, fijado en $ 200.- en el año 1993, continuaba vigente, en ese nivel, en el año
2004.

Además de los diez años transcurridos, desde el último aumento del salario mínimo, la crisis
del Plan de Convertibilidad, había generado una elevación de los precios internos, durante el
año 2002, que afectaron fuertemente el ingreso real de los trabajadores.

A partir del 1* de julio del año 2002 (Dec. 1273/02), se fijó una asignación no remunerativa de
carácter alimentario, de $ 100.-, para todos los trabajadores del sector privado, que se
encuentran comprendidos en los convenios colectivos de trabajo.

Mediante distintos decretos el Poder Ejecutivo, durante varios años, el nuevo gobierno
continuó incrementando las asignaciones no remunerativas, de suma fija, y posteriormente se
reconoce el carácter remuneratorio y permanente de dichas asignaciones, impulsándose el
mecanismo de negociación colectiva, para la mejora del ingreso de los trabajadores.

El decreto 1349 del año 2003, fija los montos del salario mínimo vital y móvil a partir del 1* de
enero del año 2004. En ese año se convoca al Consejo y desde entonces, todos los años se
reunió el Consejo actualizando el aumento anual del Salario Mínimo Vital y Móvil .
El aumento del nivel del SMVM, tiene un impacto considerable, en el ingreso de los
trabajadores más vulnerables, no sólo porque establece el “piso”, para las remuneraciones de
los trabajadores registrados, adultos a tiempo completo, sino que impulsa la elevación de las
remuneraciones de los trabajadores no registrados, de menores calificaciones, mejorando la
distribución de los ingresos.

Esta política distributiva y de impulso a la demanda, no se modificó, en el marco de los

impactos de la crisis internacional, ya que durante los años 2009 y 2010, se aprobaron
aumentos del 21% y 22,7% respectivamente.

Los trabajadores rurales, incluídos en el Régimen Nacional del Trabajo Agrario, también fueron
alcanzados por la política de mejora de los ingresos, para los trabajadores más vulnerables
(estaban excluídos del Salario Mínimo Vital y Móvil).

A través de Resoluciones de la Comisión Nacional de Trabajo Agrario, se establecieron

asignaciones no remunerativas de carácter alimentario, elevaciones del salario mínimo
garantizado (destajo) y de las remuneraciones del personal permanente, a partir del año 2003
y que fueron actualizándose todos los años.
1.3 Negociación colectiva
Si bien en la década del 40”, las normas que regulaban las asociaciones profesionales de
trabajadores, impulsaban la negociación colectiva, es a partir de la ley 14.250 del año 1953,
que se establece un marco jurídico específico, definiendo que las clausulas de una convención
colectiva, incluía a todos los trabajadores que se desempeñan en la actividad (afiliados o no) y
a todos los empleadores de la misma actividad, al mismo tiempo que le asignó al Estado la
facultad de homologarlos.

Pese a los casi 60 años del dictado de la ley, su ejecución fue discontinuada durante largos
períodos, ya que los golpes militares de 1955, 1966 y 1976, además de interrumpir los
procesos democráticos, significaron una fuerte limitación a la negociación colectiva.

La recuperación de la democracia en el año de 1983, posibilita reiniciar la actividad

negociadora y mediante las leyes 23.544, 23545 y 23546, (1988), se ratificó el Convenio 154
de la OIT, sobre fomento de la negociación colectiva y se modifican algunos aspectos de la ley
14.250.

Durante la década del 90”, se hicieron algunas correcciones al marco jurídico de la negociación
colectiva, como fue el Decreto 1.334/91, que estableció el requisito del incremento de la
productividad, como condición de los aumentos salariales.

En el año 2000, se sanciona la ley 25.250, que modifica sustancialmente , los antecedentes en
el país, al privilegiar los acuerdos de menor nivel(empresas), que se habían extendido en los
90”, frente a los de mayor nivel (actividad) y eliminando la clausula de ultractividad de los
convenios colectivos. Esta ley fue cuestionada, no sólo en términos conceptuales, sino ante la
presunción de que se habrían pagado sumas de dinero a algunos senadores, para asegurar los
votos necesarios, (actualmente esas denuncias se tramitan en sede judicial, sin sentencia firme
aún).

A partir del gobierno que asume en el año 2003, a través de la ley 25.877, se deroga la ley
25.250, volviéndose a los criterios tradicionales en la experiencia argentina, en cuanto a la
ultractividad de los convenios colectivos y la prevalencia de la norma más favorable.

A partir del año 2005, se reinicia en forma continuada, la negociación colectiva, acordándose
desde entonces, el incremento de los salarios en forma anual y puntualmente algunas mejoras
en las condiciones de trabajo.

En el gráfico siguiente, se manifiesta el fuerte incremento en la cantidad de convenios y

acuerdos colectivos homologados en los últimos años.
Otra característica de la negociación colectiva actual, frente a la de la década del 90” en
Argentina, es la mayor importancia de las negociaciones en el ámbito del nivel de actividad.
En un contexto económico de crecimiento de la actividad económica y del empleo, la
negociación colectiva, se constituyó en una herramienta privilegiada, para mejorar el ingreso de
los trabajadores, com se expresa en la evolución del salario medio real registrado.
1.4.Ingresos no laborales
Además de las políticas destinadas a mejorar los ingresos laborales, mencionadas en el
presente capítulo (negociación, colectiva, salario mínimo vital y móvil, etc., una de las
principales características de las “políticas de empleo en sentido amplio”, ejecutadas a partir
del año 2003, es la ampliación de la cobertura de protección social.

Como se ve en el cuadro siguiente, entre los años 1997 y 2008, se duplicó la cantidad de
prestaciones del sistema de protección social.
Pese al fuerte incremento del P.B.I., de alrededor del 8 % anual, entre los años 2003 y 2010, el
gasto del sistema de seguridad social como porcentaje del P.B.I., creció en mas del 50%, en
esos años.
El Pacto Mundial para el Empleo, adoptado en la Conferencia Internacional del Trabajo, en el
año 2009, establece la necesidad de reforzar los sistemas de protección social, para proteger a
los sectores más vulnerables, incluyendo la Iniciativa del Piso de Protección Social del Sistema
de Naciones Unidas.

En la Argentina, la construcción del Piso de Protección Social, incluye a los menores de 18

años, a los mayores desocupados y a los mayores en edad de jubilarse (60/65 años).

El sistema de asignaciones familiares, establecido para favorecer el desarrollo de la familia de

los trabajadores en relación de dependencia (activos, pasivos y o en el seguro por desempleo),
constituye un mecanismo importante de redistribución de ingresos.

El incremento en el nivel de empleo, a partir del año 2003 y la reducción del trabajo no
registrado, posibilitó la inclusión de alrededor de 1.900.000 niños menores de 18 años en el
cobro de la asignación por hijo.
Este importante avance en la cobertura a los menores de 18 años, dejaba fuera de la misma a
los hijos de trabajadores desocupados sin seguro y a los no registrados, por lo que a través del
Dec. 1602/09, se establece la “Asignación Universal por Hijo para protección social”, que
amplió la cobertura , incluyendo a 3.500.000 menores de 18 años.

La Asignación Universal por Hijo, se incluyó como un inciso de la ley 24.714, que regula las
Asignaciones Familiares, el monto mensual, es similar y se cobra un 80% todos los meses y el
20% restante, una vez por año, al acreditar que se cumplió, con el plan de vacunación y la
asistencia a la escuela, por parte de los menores.

La ampliación de la cobertura a los trabajadores desocupados, se analiza en el punto 2 del

presente capítulo, como parte de las “políticas de empleo de carácter general”.

Durante la década del 90#, la cobertura que brindaba el sistema previsional, a los mayores fue
fuertemente afectada, por un lado por la ley 24.241, que estableció un sistema mixto
(capitalización y reparto), aumentó la edad jubilatoria en 5 años mas (60 y 65) y el período
mínimo de aportes a 30 años.
Paralelamente a esta reforma del sistema previsional, la evolución del mercados de trabajo
(analizado en los caps. I y II), con los altos niveles de desempleo y trabajo no registrado, afectó
no solo, el financiamiento del sistema previsional, sino la posibilidad para los trabajadores, de
poder acreditar esos 30 años mínimos de aportes, al cumplir la edad para jubilarse.

La cobertura de los mayores adultos, en el año 2003, no superaba el 65% de la población en

condiciones de jubilarse.
La mejoría de la cobertura y el incremento del valor de la prestación en estos años, es
consecuencia de numerosas decisiones, tomadas por el Estado, de las cuales las más
significativas son: la moratoria previsional, la movilidad de los haberes jubilatorios y la
estatización del sistema previsional.

Las condiciones en que se desarrolló el mercado de trabajo, en las últimas dos décadas,
impidió, que muchos trabajadores al cumplir la edad requerida para jubilarse, pudieran hacerlo,
por no tener los años de aportes necesarios.

Para dar respuesta a esta situación, se estableció en el año 2005, una moratoria previsional,
mediante la cual, los años faltantes de aportes no impedían acceder a la jubilación, sino que
mediante un sistema de facilidades del pago, el importe de lo adeudado, se descontaba del
haber correspondiente, durante los primeros 5 años de cobro.

A través de este sistema, más de 2.500.000 personas mayores de 60 y 65 años, pudieron

jubilarse.
La actualización de los haberes jubilatorios, se realizaba, a partir de una decisión, que en
cada caso debía tomar el Gobierno Nacional, por lo que durante largos períodos, en las últimas
décadas, el monto de las jubilaciones, no permitía cubrir los gastos mínimos de la población
pasiva.
A partir de la ley 26.417 de Movilidad de las prestaciones del Régimen Previsional, se
establece, la obligatoriedad para el Estado, de actualizar dos veces por año, a través de una
fórmula que incluye la variación de los salarios y la recaudación del sistema previsional.

En el año 2008, mediante ley 26.425, se estatizó el sistema previsional , al crearse el Sistema
Integrado Previsional Argentino. Se elimina el régimen de capitalización y el Estado, tomó el
control der las cuentas de capitalización, que los trabajadores tenían en las Administradoras de
Fondos de Jubilaciones y Pensiones (privadas), que se incorporan al Fondo de Garantía de
Sustentabilidad del Sistema, para asegurar el desarrollo a futuro, del régimen previsonal único
público .

Las decisiones económicas mencionadas y los resultados en términos de empleo, del

crecimiento de la acividad económica, no impide de señalar el escaso grado de
institucionalizacion que tienen las “políticas de empleo en sentido amplio”.

Se pueden mencionar como inicios de esa institucionalización:

a) La Cumbre de las Américas 2005 M. del Plata. En la reunión se preveía la liberalización

del comercio en la región, a partir de la generalización de acuerdos bilaterales, creando
el Área de Libre Comercio en las Américas (ALCA). Por el contrario, el lema propuesto
 por Argentina para la cumbre fue crear trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la
gobernabilidad democrática.
b) La conformación del “Gabinete de Ayuda a la Producción” que reúne a los Secretarios
de los Ministerios de Economía, de Relaciones Exteriores, de Trabajo, y de Educación,
aunque las reuniones se discontinúan a veces.

c) La inclusión en la presentación de las Políticas Comerciales de Argentina en la

Organización Mundial de Comercio (febrero de 2007), de un capítulo sobre políticas
laborales y situación ocupacional.

d) La decisión del Consejo del Mercosur, que para la elaboración de una “Estrategia
Mercosur de Crecimiento del Empleo”, establece la constitución de Grupos de Alto
Nivel de Empleo a nivel nacional y regional, coordinados por los Ministerios de Trabajo
5
y con la participación de las áreas de Economía, Producción, Comercio, Labor

e) d) la posición de Argentina en el grupo de los 20 en el marco de la crisis 2008/2009.

Para la conferencia de Londres, se había elaborado un proyecto de declaración, que
incluía la propuesta de flexibilizar las relaciones laborales, como forma de respuesta a
la crisis. La Argentina con el apoyo de Brasil y otros países, se opuso a la inclusión del
párrafo y logró además, que se invitara a la O.I.T. como organismo de consulta junto al
FMI (que ya estaba) en las futuras reuniones del grupo de los 20.

La continuidad de este nivel de las políticas de empleo en el mediano plazo, requiere diseñar y
poner en funcionamiento, formas institucionales, que aseguren esta coordinación entre áreas.

2 – POLÍTICAS DE EMPLEO DE CARÁCTER GENERAL

Se incluyen en este nivel de análisis, el conjunto de acciones y programas, que tienden a

mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo. Se corresponde, con las funciones que
tradicionalmente, desarrollaba el Ministerio de Trabajo, vinculadas a la formación profesional de
los trabajadores, la mejora de la intermediación, incentivos para la inserción laboral, etc.

En el presente trabajo se considera que las políticas de empleo que mejoran el funcionamiento
del mercado de trabajo son fundamentales, pero no agotan el contenido de las políticas de
empleo, que incluye además, las políticas de empleo en sentido amplio y las particulares.
En la etapa actual, las principales características de las políticas de empleo de carácter general
son: la concentración en pocos programas, la mayor densidad y articulación de las acciones de
empleo y el desarrollo de una mayor institucionalidad

5
Decisión CMC 46/04 y 04/06
A diferencia de la década de los 90”, que se caracterizó, por una multiplicidad de programas de
empleo (ver Capítulo I), en la política actual, se identificaron, las poblaciones más vulnerables
en términos de empleo, como los jóvenes, los jefes de hogar desocupados con hijos menores,
los trabajadores rurales estacionales, los trabajadores suspendidos o despedidos sin causa
justa y se diseñaron programas para estas poblaciones, que se analizan en el punto 2.1), del
presente capítulo.

La heterogeneidad de situaciones, que limitan el acceso de los sectores más vulnerables, a un

trabajo decente, genera la necesidad de diseñar acciones específicas, para mejorar la
empleabilidad, otorgar incentivos para promover la inserción laboral en relación de
dependencia o en forma independiente, apoyar el sostenimiento del empleo, etc., que se
analizan en el punto 2.2), del presente capítulo.

Las políticas de empleo de carácter general, se caracterizan, por el fuerte impulso a la

institucionalidad, de programas y acciones, incorporando nuevos actores en la gestión de las
mismas: la creación de la red de servicios públicos de empleo, el impulso del sistema de
formación continua, de la negociación colectiva y a la formación de consejos sectoriales y
locales, que se analizan en el punto 2.3) del presente capítulo, dan cuenta de esa
característica.

2.1 - DE LAS TRANSFERENCIAS DE INGRESOS A LOS PROGRAMAS DE EMPLEO

Un aspecto formal, que a veces genera confusión en la presentación de las políticas de
empleo, de carácter general, ejecutadas en la Argentina, es que en numerosas ocasiones, se
utiliza la palabra Programa, para referirse a conceptos diferentes.

Por ejemplo, en el “Programa Jóvenes con más y mejor trabajo”, la palabra programa, identifica
una parte de la población desocupada (jóvenes de 18 a 24 años, que no concluyeron el nivel
secundario de escolaridad).

Por el contrario en el “Programa de Inserción Laboral”, la palabra programa, identifica una

acción, para favorecer la inserción laboral, (subsidiar una parte del salario).

En el presente trabajo, se utiliza el concepto de “programa”, para referirse a poblaciones

concretas, sujeto de políticas de empleo y utilizaremos la palabra “acciones”, para referirnos a
la particularidad, de las actividades, en el nivel de las políticas de empleo de carácter general.

2.1.1 - Programa : Seguro de Capacitación y Empleo (S.C.E.)

Desde inicios del año 2002, se ejecutó en la Argentina, un programa de trasferencias de
ingreso a los hogares con jefes desocupados, de amplia cobertura.
Con 2 millones de beneficiarios, y un financiamiento de alrededor del 1% del PBI, el Programa
de Jefes de Hogar ( analizado en el capítulo II), había sido una respuesta necesaria, en el
marco de la crisis del modelo de convertibilidad, de fines del 2001.

Habiendo transcurrido ya 3 años desde ese momento y en un contexto de recuperación de la

actividad económica, de una fuerte presencia del Estado, y la decisión de poner el empleo en el
centro de las políticas públicas, este programa resultaba claramente insuficiente.

El Decreto del Poder Ejecutivo 1506/04, establece la reformulación del Programa de Jefes de
Hogar, para cumplir con dos objetivos centrales a)”promover una verdadera cultura del trabajo,
entre aquellos beneficiarios con condiciones de empleabilidad, promoviendo su inserción o
6
reinserción laboral y b) “disminuir la vulnerabilidad de las familias que se ubican en una
situación estructuralmente más desventajosa”(1).

En el mismo decreto, se fija un plazo de 180 días (prorrogables), para que en forma conjunta
los Ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y de Desarrollo Social, establezcan los
procedimientos para que aquellos beneficiarios cuya prioridad sea la mejoría de sus
condiciones de empleabilidad, se incorporaran a programas tendientes a su reinserción
laboral, que organice el Ministerio de Trabajo.
Los restantes beneficiarios del Programa de Jefes de Hogar, se podrán incorporar a los
programas del Ministerio de Desarrollo Social, destinados a la atención de grupos vulnerables,
la mejora de ingresos y el desarrollo humano.

A través del Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 336/06, “se instituye el Seguro de
Capacitación y Empleo, de base no contributiva con el objeto de brindar apoyo a los
trabajadores desocupados en la búsqueda activa de empleo, en la actualización de sus
7
competencias laborales y en su inserción en empleos de calidad”

Como antecedentes del S.C.E., corresponde mencionar:

- La continuidad del Programa Jefes de Hogar, que a inicios del año 2006, incluía a alrededor
de 1.500.000 beneficiarios.
- El Decreto 1506/04, que imponía al Ministerio de Trabajo a organizar programas de empleo,
tendientes a la reinserción laboral de los beneficiarios del Programa Jefes de Hogar.
- Que el “Seguro por Desempleo”, de base contributiva “no permite incluir a un amplio grupo de
trabajadores desocupados, que desde hace varios años han transitado por trabajos no

6
Considerandos Decreto N°1506 del 28 de octubre de 2004
7
Artículo 1* Decreto 336/06
registrados y precarios, muchos de los cuales son actualmente beneficiarios de programas
8
sociales” .
- Un contexto económico diferente, con crecimiento de la actividad económica de alrededor del
8 % durante los tres años anteriores.
- La existencia de nuevas institucionalidades, a partir de la instalación y fortalecimiento de la
red de oficinas públicas de empleo, la ampliación de la cobertura y mejora de la calidad de los
servicios de formación/capacitación laboral y el diseño de herramientas e incentivos para la
promoción del empleo y la inserción laboral.
Se establece una permanencia en el S.C.E., que no podrá exceder de los dos años y durante
los cuales los beneficiarios recibirán:
- Una prestación monetaria de carácter no remunerativo de $ 225.- durante los primeros 18
meses y de $ 200.- los últimos 6 meses.
- Prestaciones de apoyo a la inserción laboral, que incluye: acciones de intermediación laboral,
terminalidad educativa, formación profesional, certificación de competencias, entrenamiento
para el trabajo, apoyo a la inserción laboral en relación de dependencia y al autoempleo (se
analizarán en el punto 2.2).
- Computo para prestaciones previsionales. El período de su permanencia en el S.C.E., se
computa como tiempo efectivo de prestación , requerido, para acceder a los beneficios del
sistema previsional.
Entre las “novedades”, que incluye el S.C.E., como política de empleo, en la experiencia
argentina, pueden mencionarse:
1.- Duración limitada, (máximo 2 años).
2.- Prestación monetaria descendente, característica de los sistemas de seguro por desempleo.
3.- Obligación de completar la historia laboral, en las Oficinas de Empleo, previo a su
incorporación.
4.- Definir, en forma precisa, un conjunto de prestaciones, para mejorar la empleabilidad y la
inserción laboral.
5.- Establecer la responsabilidad del Municipio, para conformar una mesa territorial, con la
participación del Gobierno Provincial y actores locales del mundo del trabajo, que elaboren y
actualicen un “Esquema Local de Prestaciones”.

El Decreto 336/06, estableció que en una primera etapa, se incorporarían al S.C.E., los
beneficiarios del Programa Jefes de Hogar, que optaran por ser incluidos al mismo y que
posteriormente , podrá extenderse la cobertura a otras personas desocupadas, según los
criterios y procedimientos, que establezca el Ministerio de Trabajo.

Además de los Jefes de Hogar, los grupos de desocupados incluidos en el S.C.E , fueron, en el
2008, los padres de los niños detectados en las inspecciones para erradicar el trabajo infantil,

8
Considerandos Dec.336/06
en el año 2009, los beneficiarios del Seguro por Desempleo, que habiendo cumplido el período
de cobertura, continuaran desocupados y en el año 2010, los beneficiarios del Programa de
Empleo Comunitario.

2.1.2. Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo.

El Seguro por desempleo, establecido en la década del 90”, (Ley 24.013), presentaba
después de 10 años de funcionamiento, serias limitaciones para el cumplimiento de sus
objetivos.

En el contenido del Sistema Integral de Prestaciones , que se establece en el Cap. IV de la ley ,

se recogieron muchas de las características de los sistemas de seguro por desempleo, que se
aplicaban en los países europeos y especialmente de España.

Estos antecedentes del Seguro por Desempleo en la Argentina, por un lado explica, la
racionalidad conceptual, en base a la experiencia internacional comparada, de los institutos
que la componen.

El fijar un tiempo de cobertura a los desocupados en relación a los aportes realizados,

establecer una escala descendente de la ayuda económica no remunerativa, la relación del
monto de la ayuda con el salario, la obligación de inscribirse en las oficinas de empleo, de
participar en acciones que mejoren su empleabilidad y de aceptar los empleos adecuados que
se le ofrezcan, son ejemplos de este , “marco teórico europeo”.

Pero muchos de los supuestos de este marco teórico, no se correspondían con la realidad del
mercado de trabajo en la Argentina.
El requisito de los aportes previos, como condición para acceder al seguro, es muy racional
conceptualmente, pero en la realidad argentina, donde en el año 2003, alrededor del 50% de
los trabajadores, no estaban registrados, significó excluir a la mitad de los posibles
beneficiarios.

La obligación de los beneficiarios del seguro, de participar en las acciones de capacitación que
se les ofrezca y aceptar los empleos adecuados, es coherente, con los objetivos de todo
sistema de prestaciones por desempleo, para facilitar la reinserción laboral, pero si no existe
una Red de Servicios Públicos de Empleo, ni sistema de formación profesional impulsado
desde el Estado y la desocupación supera el 20%, no son más que expresiones de buena
voluntad.

En el contexto de las políticas de empleo, que se desarrollan a partir del año 2003 en la
Argentina, dos son las limitaciones principales, que plantea el sistema de seguro por
desempleo.

Por un lado, la limitada cobertura (alrededor del 6% de los desocupados lo recibía), y además
de ello, la escasa vinculación con las acciones de empleo (básicamente consistía en el pago de
la ayuda económica).

Respecto a la limitada cobertura del seguro por desempleo, los principales grupos de población
excluídos del mismo eran: los trabajadores no registrados, los jóvenes, los trabajadores
suspendidos y los trabajadores rurales estacionales.

El no registro de los trabajadores, no solo los excluye de la cobertura del seguro por
desempleo, sino del conjunto de prestaciones de la seguridad social (jubilación, obra social,
asignaciones familiares, seguro de accidentes, etc.) y les impide ejercer plenamente los
derechos que la ley reconoce a los trabajadores (salario mínimo, vacaciones, aguinaldo, etc).

La importancia, que se le asigna a este problema, en las nuevas políticas laborales, a parir del
año 2003, determina que se establezca un Programa Nacional de Regularización del Trabajo
no Registrado.

Las limitaciones mencionadas, del seguro por desempleo, (población desocupada excluída y
escasa vinculación con las acciones de empleo), se intentó resolver en el marco de las políticas
actuales , con la creación de programas de empleo, para grupos de trabajadores no incluídos
en el seguro por desempleo, de base contributiva y en los cuales, la ayuda económica no
remunerativa se vincula, con la realización de acciones de mejora de la empleabilidad y apoyo
a la reinserción laboral.
Trabajadores no registrados -------------Seguro de Capacitación y Empleo
Jovenes desocupados ----------------------- Jóvenes con mas y mejor trabajo
Trabajadores suspendidos----------------- Recuperación Productiva
Trabajadores rurales estacionales-----------Convenios Interzafra

Una confirmación de la ampliación de la cobertura a los desocupados, que significan los

programas de empleo mencionados, se registra en la capacidad de respuesta, frente al
impacto de la crisis económica internacional del año 2009

Otras medidas que ampliaron la cobertura para los desocupados fueron a través del Decreto nª
267 del año 2006, que redujo el período mínimo de aportes, para acceder al seguro por
desempleo de 12 a 6 meses; b) El decreto 267/06, que amplió el período del seguro en 6
meses, para los mayores de 45 años, que al vencer el período de cobertura, se encontraran
desocupados ; La Res MTEySS .606/09 estableció que en el marco de la crisis del año 2009,
que los beneficiarios del seguro por desempleo, que concluyeran el período de cobertura y
continuaran desocupados, se podrían incorporar al S.C.E., por un período de 6 meses.

Uno de los mecanismos de fiscalización del seguro por desempleo, consistía en citar a los
beneficiarios -al cumplir el tercer de mes de prestación- a presentarse en las Gerencias de
Empleo. A los que no se presentaban, se les enviaba una segunda citación y si volvían a faltar,
se les suspendía la ayuda económica, hasta tanto justificaran su ausencia.
Como resultado de esta fiscalización , alrededor de un . . .% de los beneficiarios citados, se les
suspendía la ayuda y una explicación posible de las ausencias, era que estaban trabajando y
no habían solicitado la baja del seguro.

A partir del año 2008, se empezó a citar a los beneficiarios en las Oficinas de Empleo y no solo
se le preguntaba sobre las actividades que desarrollaba para su reinserción, sino que en
función de su perfil y antecedentes laborales, se lo orientaba en la búsqueda, se les ofrecían
cursos de capacitación, de entrenamiento para el trabajo, los empleos disponibles o el apoyo
para el desarrollo de emprendimientos en forma independiente, vinculándolo en forma efectiva
con las políticas de empleo.

La ampliación de la cobertura (no contributiva), a los desocupados, a través de los programas

de empleo mencionados y su participación en las acciones de empleo a través de las Oficinas
de Empleo, fueron los cambios más significativos del Seguro por Desempleo, en el marco de
las políticas de empleo a partir del año 2003 y una limitación de este período, fue el retraso en
la actualización de los montos mínimo y máximo.

Además del Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo, analizado, que cubre a los
trabajadores, asalariados, incluídos en la Ley de Contrato de Trabajo y en el Regimen Nacional
de la Industria de la Construcción.
Mediante la Ley 25.191, se establece un seguro por desempleo, para los trabajadores rurales,
financiado con una contribución patronal del 1,5 % del salario mensual y se crea el RENATRE,
Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores, para administrar el sistema

(actualmente RENATEA).
2.1.3 – Programa de Jóvenes con Más y Mejor Trabajo

A través de la Resolución MTEySS N*497, en el año 2008, se crea el Programa de Jóvenes

con Mas y Mejor Trabajo, “ con el objeto de generar oportunidades de inclusión social y laboral
de las y los jóvenes a través de acciones integradas que les permitan identificar el perfil
profesional en el cual deseen desempeñarse, finalizar su escolaridad obligatoria, realizar
experiencias de formación y/o de prácticas calificantes en ambientes de trabajo, iniciar una
9
actividad productiva de manera independiente o insertarse en un empleo’’

Los jóvenes constituyen uno de los grupos poblacionales más vulnerables en términos
ocupacionales, las tasas de desempleo juvenil, triplican las del conjunto de la población, su
duración en los puestos de trabajo, es mucho menor que la de la población adulta y a esta
mayor rotación, se agrega las peores condiciones de trabajo y menores niveles de ingreso.

Al analizar las características de los jóvenes desocupados, dos aspectos se destacan, uno de
ellos, es que el 40% no terminó el nivel secundario y el otro es que el 42,8%, proviene de los
hogares más pobres. Según los datos de la E.P.H., en el año 2006, alrededor de 350.000
jóvenes de las áreas urbanas, no trabajan, ni buscan trabajo, ni asisten al sistema educativo.

El Programa de Jóvenes con Mas y Mejor Trabajo, está dirigido a: Jóvenes de 18 a 24 años,
desocupados, con estudios básicos incompletos y es de carácter universal, pues no establece
prioridades, ni cupos, de ningún tipo.

Las prestaciones, “serán diseñadas y ejecutadas a fin de servir de apoyo a la construcción e

implementación del proyecto formativo y ocupacional que cada joven decida, con el objetivo de
proporcionarles oportunidades de desarrollar trayectorias laborales pertinentes y de calidad,
10
adecuadas a sus perfiles, a sus expectativas y a sus entorrnos”

El Programa contará con las siguientes prestaciones, (se describen en el punto 2.2 del
presente capítulo):
a) Orientación e inducción al mundo del trabajo
b) Formación para la certificación de estudios primarios y/o secundarios
c) Cursos de formación profesional
d) Certificación de competencias laborales
e) Generación de empleos independientes
f) Acciones de entrenamiento para el trabajo
g) Apoyo a la búsqueda de empleo
h) Intermediación laboral

9
Artículo 1 de la Resolución 497/08
10
Artículo 3 de la Resolución 497/08
 i) Apoyo a la inserción laboral

Entre las novedades, que se presentan en el Programa de Jóvenes, en relación a los anteriores
programas de empleo, se destacan, el curso de orientación e inducción al mundo del trabajo y
la existencia de tutores.

El curso de orientación e inducción al mundo del trabajo, es obligatorio para todos los jóvenes
que se incorporan al Programa, con el objetivo de ayudarlos a que puedan construir un
“proyecto formativo ocupacional”, a partir de identificar sus intereses y perspectivas laborales,
conocer el contexto productivo/social y plantearse una estrategia de formación, búsqueda y
acceso a un empleo decente “.

El requisito de completar la historia laboral al inscribirse y de participar en el curso de

orientación, es un aspecto importante, en las posibilidades futuras de los jóvenes,
considerando que la mayoría de ellos, desconoce el mundo laboral o tiene una versión parcial
del mismo en base a sus ingratas experiencias anteriores.

En las “áreas jóvenes”, de las Oficinas de Empleo, se establece la presencia de un tutor, por
cada grupo de jóvenes, que se reúne periódicamente con ellos, a lo largo del programa. En las
reuniones individuales y grupales, se programan acciones, se analiza sus resultados y se da
asistencia al joven, frente a las dificultades que se presentan.

El conjunto de prestaciones que incluye el Programa, es el más abarcativo de los que se

gestionaron desde el Ministerio de Trabajo, intentando dar cuenta de los obstáculos que
discriminan el ingreso de los jóvenes al mundo del trabajo.

A diferencia de los programas anteriores, donde se cobraba una ayuda económica mensual
por estar incluído en el programa, en el caso del Programa de Jóvenes, sólo se cobra la ayuda
económica mensual, a partir de la realización en ese mes, de una prestación, es decir que no
hay un ingreso por estar en el Programa, sino por realizar alguna prestación, en el marco del
mismo.

Mientras los jóvenes concurren a la escuela o participan en un curso de formación profesional,

reciben una ayuda económica mensual por su asistencia, pero al finalizar el curso, módulo o
nivel de la escuela, reciben una asignación económica, como estimulo.

Uno de los aspectos más difíciles de resolver, en el diseño de un programa para jóvenes, -
especialmente si está dirigido a los sectores más vulnerables-, es de cómo llegar a ellos, es
decir como lograr que puedan utilizarlo.
No basta, con diseñar un conjunto de acciones, que facilitan su inserción, sino que es
necesario encontrar, las actividades: musicales, deportivas, culturales, sociales, etc., (no de
empleo), que movilicen a los jóvenes en una primera etapa especialmente.

Lograr comprometer a las instituciones, grupos o interlocutores naturales, de los jóvenes, de

cada localidad, en los objetivos del Programa y seleccionar los lugares, para la realización de
las acciones de empleo, teniendo en cuenta que faciliten la concurrencia de los jóvenes, son
tareas muy importantes.

El Programa preveía convocar en los primeros 5 años, a 600.000 jóvenes, de los cuales se
incorporarían alrededor de 300.000.

Pese a ser de carácter universal, (todos los jóvenes desocupados de 18 a 24 años, que no
hubieran terminado la escuela secundaria) podían inscribirse, se requería la habilitación de las
áreas joven en cada Oficina de Empleo y la contratación de tutores y de instituciones con
capacidad de generar las prestaciones.
El crecimiento fue paulatino, en la medida de que se generaban esas condiciones, en cada
localidad.

2.1.4 Trabajadores rurales estacionales

Una de las principales características del empleo rural en la Argentina, es su estacionalidad.

Más de 2/3 partes de los trabajadores asalariados del sector, participan en cosechas u otras
tareas culturales, que se desarrollan sólo unos meses a lo largo del año.

Esta interrupción del trabajo, durante unos meses todos los años, no sólo afecta el ingreso de
los trabajadores, en ese período, sino que en algunas localidades y provincias, donde esta
actividad rural es significativa, la actividad económica y los ingresos provinciales, se ven
afectados fuertemente, en esos meses.

La ley de Régimen Nacional de Trabajo Agrario (Ley N 22.248), presenta una escasa
regulación, sobre condiciones de trabajo y cobertura, para los trabajadores no permanentes,
por lo que durante los períodos entre cosechas, quedan prácticamente desamparados.

En el marco de las nuevas políticas de empleo, a partir el año 2004, el Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social, mediante convenios con los Gobiernos Provinciales, “convenios
interzafras”, fue dando cobertura, a los trabajadores rurales, durante los meses de caída de la
actividad.

Inicialmente, esa cobertura, consistía básicamente en una transferencia de ingresos, a las

Provincias, afectadas por la caída de la actividad rural, unos meses al año.

Paulatinamente, se fueron incorporando un conjunto de acciones a esas transferencias,

conformando una política de empleo particular.
Para poder acceder a esa cobertura, se requiere, haber trabajado entre 2 y 9 meses en la
cosecha durante el año anterior, estar desocupado y tener residencia en la provincia.

La política de empleo, para los trabajadores rurales estacionales incluye:

- Apoyo al sostenimiento del ingreso, en los meses sin actividad. Una ayuda económica no
remunerativa, por un período de hasta 4 meses por año. En el año 2010, la ayuda económica
mensual era de $ 400, en el 2011 de $600.-
- Continuidad de la cobertura de salud. Los trabajadores estacionales, además del ingreso
perdían la cobertura de salud de ellos y el grupo familiar. A partir del año 2010, mediante
convenios con las obras sociales de los sindicatos, se aseguró la continuidad de la cobertura
de salud, financiando dicha prestación el Ministerio de Trabajo.
- La participación en actividades de capacitación. El período “intercosechas”, posibilita el
desarrollo de acciones de capacitación, para los trabajadores.
- Apoyo y promoción a los pequeños productores rurales (nuevos emprendimientos,
entramados productivos y cooperativas). Muchos de los trabajadores rurales estacionales, son
además pequeños productores rurales. La escasa extensión y rentabilidad de las tierras que
poseen, los obliga a trabajar en las cosechas, para completar el ingreso familiar.
En algunas provincias, como Misiones, una parte importante de los trabajadores que cosechan
la yerba mate, son pequeños productores. A través del programa, se financian proyectos que
mejoren la productividad del predio o faciliten formas de asociación, para la compra de
insumos, incorporación de tecnologías, recibir asistencia técnica y/o compartir la
comercialización.
- Apoyo a la movilidad de los trabajadores, hacia cosechas en otras regiones del país.
La discontinuidad del trabajo a lo largo del año, genera que muchos trabajadores rurales
estacionales, se desplacen a otras regiones, siguiendo el calendario de cosechas.
Los trabajadores “golondrinas”, como se los denomina, son el sector más desfavorecido de los
trabajadores rurales, además de la menor calidad de las condiciones de trabajo y de ingresos,
se agrega en su caso, las deficientes condiciones en que son trasladados de una región a otra
y las precarias condiciones de vivienda transitoria, que se les provee en las fincas.
Mediante convenios con las provincias y los sindicatos, el Ministerio de Trabajo, financia el
traslado, en condiciones de seguridad para los trabajadores e impulsando el registro laboral en
el lugar de destino, desplazando de esta manera a los intermediarios que reclutaban y
trasladaban a los trabajadores, al margen de las leyes laborales.
- Contención socioeducativa, para los hijos de los trabajadores migrantes. Una de las
características más lamentables del trabajo rural, especialmente en el de carácter estacional,
es la fuerte participación del trabajo de los niños.
Mediante convenios con Provincias y Municipios, que reciben fuertes contingentes de
trabajadores estacionales, se establecieron centros socioeducativos, para los niños y
adolescentes hijos de trabajadores, durante el tiempo que dure la jornada de trabajo.

2.2 ACCIONES DE EMPLEO

A partir de la heterogeneidad de situaciones, que limitan la creación de nuevos puestos, el

mejoramiento de su calidad y la igualdad de oportunidades para poder acceder a ellos, en las
políticas de empleo de carácter general, en la actualidad, se desarrollan una variedad de
acciones, tendientes a resolverlas.

A los fines de su presentación sintética, se podrían clasificar según el siguiente cuadro

2.2.1.- Mejora de la empleabilidad

a) Terminalidad educativa y formación profesional

En el capítulo II, punto 2.4, se hacía referencia a que el 54% de los desocupados, no había
concluido sus estudios secundarios y las limitaciones que este hecho significa, para
incorporarse en condiciones de igualdad al mundo del trabajo.

En un informe del Mercosur se afirma “ De acuerdo a la CEPAL, se deben completar al menos

12 años de escolaridad, para alcanzar el umbral educativo, estimando que esa cantidad de
años de escolaridad, se asocia a la probabilidad mayor al 80% de conseguir un empleo con un
11
ingreso que proporcione un nivel de vida adecuado” .

Con relación a la población joven, una situación especialmente crítica es la de los que no
estudian ni trabajan. En el año 2008 el 19,7% de los jóvenes entre 15 a 24 años, estaba en
esas condiciones.
Sobre la base de la experiencia adquirida en las acciones de terminalidad educativa y de
formación profesional , que se iniciaron en el marco del Programa de Jefes de Hogar (
analizado en el Cap. II) , se empieza a plantear la formación profesional, no solo como
resultado de las iniciativas del sector privado, ni de acciones complementarias del sector
público , sino en la perspectiva de un “Sistema Nacional de Formación Continua”, que garantice
a todos los trabajadores, la equidad en el acceso a una formación de calidad a lo largo de su
vida... El Sistema de Formación Continua, se construye a través del diálogo social y de actores
del mundo del trabajo: cámaras, empresas, sindicatos, trabajadores e instituciones de
formación que asumen compromisos vinculados al desarrollo estratégico sectorial y la
12
definición de los perfiles y niveles de calificación requeridos”.

Como se menciona a lo largo del presente trabajo, especialmente en el capítulo III, una de las
características de las políticas de empleo actuales, es la vinculación entre las areas
económicas, educativas y laborales, para concretar los objetivos de empleo. Las acciones de
formación profesional, son un ejemplo de esa vinculación.

La participación de la Secretaría de Empleo, del Ministerio de Trabajo, en los Foros de

Competitividad (2004/2009), de algunos sectores prioritarios, que impulsó a nivel nacional, el

11
Informe sobre empleo juvenil en el Mercosur” Observatorio del mercado de trabajo del Mercosur- (2012)

12
“ La disminución del desempleo y su incidencia en las políticas de formación” Susana Barasatian, en Revista del
Trabajo – Año 4 N*5-enero/julio 2008
Ministerio de Economía, posibilitó que la formación profesional, fuera un instrumento de mejora
de la competitividad de las empresas y de inclusión social de los trabajadores.

Los acuerdos anuales, con las áreas provinciales de educación, coordinando y estableciendo
metas, para la realización de acciones de terminalidad educativa y de formación profesional, a
través del financiamiento del Ministerio de Trabajo, aseguran a más trabajadores el acceso a
su formación.

Uno de los aspectos, a tener especialmente en cuenta en la formación profesional, es la

pertinencia de la misma, con las necesidades de la actividad económica.

En la década del 90/, como se analizó en el capítulo I, (Proyecto Joven), ante el abandono por
parte del Estado del rol que había cumplido históricamente en la formación profesional, se
suponía que la pertinencia de la capacitación, que brindaban las instituciones de capacitación
privadas (ICAPS), se aseguraba a través, de que los jóvenes, en el proceso de capacitación,
fueran aceptados para realizar una pasantía, en una empresa privada.

En las políticas de empleo actuales, la pertinencia de la formación, se intenta asegurar a través

de la participación de los principales actores del mundo del trabajo: los representantes de
empleadores y de los trabajadores.
Los Consejos Sectoriales de Formación y Empleo, reúnen a las cámaras de empleadores y
sindicatos de trabajadores de los principales sectores de la actividad económica y es en ese
espacio, donde se acuerda el contenido de las acciones de las acciones de capacitación y de la
certificación de competencias, que correspondan a las demandas concretas del mundo
productivo.

Los beneficiarios de los programas de “Jóvenes con más y mejor trabajo” y del “Seguro de
Capacitación y Empleo”, no se distribuyen en forma homogénea, entre las acciones de
terminalidad educativa y formación profesional.

Mientras más del 90% de los “Jóvenes”, no completaron el nivel secundario, de los
beneficiarios del “Seguro”, solo el 53% no terminaron la secundaria. Esto explica, la mayor
participación de los “jóvenes” en las acciones de terminalidad educativa, ya que el 84% de los
participantes en esa acción, corresponden a ese programa.

En la forma en que se desarrollan las acciones de terminalidad educativa, mantienen todavía

mucha incidencia, los métodos tradicionales, sólo el 16% de los cursos son semipresenciales o
a distancia y el 84% restante son presenciales, con lo que se limita las posibilidades de acceso,
para la población desocupada, adulta mayores de 18 años.
Respecto a las acciones de formación profesional, la participación de los beneficiarios de los
programas de “Jóvenes” y del “Seguro”, en términos acumulados es similar, si bien en los
últimos años, el crecimiento de la participación de los “Jóvenes”, mas que duplica la
participación de los beneficiarios del “Seguro”.

Como se había mencionado anteriormente, la principal oferta, de cursos de capacitación,

surge de dos tipos de convenios: sectoriales (con cámaras de empleadores y sindicatos) y
territoriales (con el area educativa de cada provincia). Entre los años 2003 al 2011, el 34% de
los capacitados se vinculan con acuerdos sectoriales y el 30% con acuerdos trerritoriales.

Las acciones de formación profesional, están concentradas en algunos sectores prioritarios,

durante los años 2010/2011, el 43% de los cursos fueron destinados al sector de la
construcción, el 20% en la industria manufacturera y el 9% en comercio.

b) Entrenamiento para el trabajo

La necesaria vinculación entre educación y trabajo, en general se expresa en términos

cronológicos como: educación – formación profesional – trabajo.

En algunos países, el sistema educativo, incluye en los últimos años de escolaridad, la

participación de los alumnos en ámbitos de trabajo, como parte de su formación y para facilitar
su vinculación con la etapa posterior del trabajo.

La educación obligatoria, hasta los 18 años y las limitaciones para trabajar, a los menores de
13
edad, expresan este recorrido virtuoso, en la legislación.

Pero para muchos trabajadores adultos, que no concluyeron sus estudios, no es fácil, reiniciar
ese proceso escolar inconcluso.

Para los jóvenes trabajadores de los sectores más vulnerables, esa falta de acreditación
escolar, se acompaña, con la escasa o nula experiencia profesional, ya que la mayoría de los
trabajos a los que pueden acceder, son intermitentes, no registrados y de baja calificación.

Los hábitos y actitudes de sociabilidad (cumplimiento de horarios, formas de relacionarse,

presentación, etc.), que la participación en el sistema educativo o en procesos de trabajo
formales, van generando, son muy débiles, debido a la escasa y lejana experiencia escolar y al
carácter precario de los trabajos que obtienen.

13
Una de las principales acciones, para mejorar la empleabilidad, de los trabajadores desocupados, en el marco de
los programas de empleo actuales, es el de apoyar la finalización de la escolaridad obligatoria (ya descripto en el
presente capítulo).
Mediante la Resolución MTEySS N* 696, en el año 2006, se incluyen las actividades, de
“Entrenamiento para el trabajo”, en los programas de empleo, administrados por el Ministerio
de Trabajo, con el objetivo de mejorar la empleabilidad y promover la inserción laboral de los
trabajadores desocupados, en el sector público y privado.

Una característica, del “entrenamiento para el trabajo”, es que no constituye una relación
laboral. La participación de los trabajadores desocupados, en un ámbito de trabajo, en el sector
público y/o privado, es para desarrollar una práctica calificante, que mejore su empleabilidad.

Para asegurar este resultado –de mejorar la empleabilidad-, y que no se convierta en un

mecanismo, para sustituir trabajadores, en la creación y reglamentación de la “ acción de
entrenamiento”, se establecen un conjunto de requisitos, (que se mantuvieron en las
resoluciones posteriores), entre los que se pueden mencionar:
--- sólo pueden participar trabajadores desocupados, incluídos en los programas de empleo (
los programas se dirigen a la población más vulnerable ocupacionalmente).
--- cada proyecto de entrenamiento, presentado por empresas públicas o privadas, deben ser
aprobado, por la Secretaría de Empleo.
--- el proyecto de entrenamiento debe incluir

- La descripción de las actividades de formación y

prácticas a desarrollar por los beneficiarios.
- La descripción de las acciones de capacitación teórica.
- El lugar donde se desarrollarán las actividades.
- La cantidad de días, horas y duración en meses.
- La designación de un tutor o de la persona responsable
de su formación.
- El monto que la empresa abonará, en concepto de
compensación de gastos de traslado y refrigerio.

---Las acciones de entrenamiento, tienen una duración máxima de 6 meses en el sector

privado y de 12 meses en el sector público. La carga horaria, es de entre 4 y 6 horas diarias y
deberá desarrollarse exclusivamente de lunes a viernes entre las 8 y las 20 hs.

---Por la participación, en las acciones de “entrenamiento”, los trabajadores desocupados,

reciben una ayuda económica, no remunerativa, para compensar los gastos de traslado y
refrigerio. Esa ayuda económica, no remunerativa, es una suma fija, establecida, por la
Secretaría de Empleo y su pago se distribuye entre el Ministerio de Trabajo y la empresa en
función de su tamaño.
La posibilidad de que trabajadores desocupados, puedan mejorar su empleabilidad, a través de
realizar una práctica calificante, en un ámbito de trabajo, requiere el compromiso de los
titulares de la empresa.
Es válido, preguntarse entonces, ¿Cuáles serían los motivos, que inducirían a un empresario a
facilitar, las instalaciones y medios de producción, para que trabajadores desocupados, puedan
mejorar su empleabilidad?

Una primer respuesta, podría darse, haciendo referencia, a la “responsabilidad social

empresaria”, concepto en expansión en los últimos años.

Además de este motivo, para los empresarios, la presentación de un proyecto de

“entrenamiento”, podría serles de utilidad en función de, poder formar trabajadores, con el perfil
adecuado a sus necesidades de producción, facilitar la selección de trabajadores a incorporar,
o el interés por los productos concretos, del proceso de entrenamiento.

Este último resultado, no explícito, de las acciones de “entrenamiento”, que se podría

expresar, como, el valor de los productos, en relación a los gastos, que le genera al
empresario, las acciones de “entrenamiento”, da cuenta de la posibilidad de su utilización como
mecanismo de sustitución de trabajadores.

Para los trabajadores desocupados, las ventajas de participar, en una acción de

“entrenamiento”, se vinculan con:
---la realización de una práctica calificante, en un ámbito de trabajo, reconocida mediante un
certificado.
---la posibilidad de incorporar hábitos de conducta, vinculados al mundo del trabajo (horarios,
responsabilidades, etc.).
---la adquisición de nuevos conocimientos, que pueden motivarlo, para retomar , la escolaridad
interrumpida.
---la obtención de un empleo o mejorar las posibilidades de obtenerlo.
---un ingreso económico, cuando la ayuda económica, excede, a los gastos que le genera el
“entrenamiento”.

Estos posibles beneficios, para los trabajadores desocupados, que participan de una acción de
“entrenamiento”, está vinculado en forma directa, con el mayor grado de dificultades, para
acceder a un trabajo decente.

La conjunción de los intereses particulares, de empleadores y trabajadores, en la realización

de acciones de “entrenamiento”, generó la necesidad, de que en el diseño de las mismas, se
tienda a asegurar:
---La participación de trabajadores, con mayores dificultades, para insertarse, en trabajos
decentes.
---El aprovechamiento de las posibilidades, de nuevos conocimientos, que genera el ámbito de
trabajo.
---El impedir, que funcione, como mecanismo de sustitución de trabajadores.

Las características descriptas de las acciones de “entrenamiento para el trabajo”, en el marco

de las políticas actuales de empleo en la Argentina, tuvo un lento desarrollo en el sector
privado, durante los primeros años de su gestión (2006/2009).

A partir del año 2010, con la incorporación en la gestión, de nuevas instituciones, (como
oficinas de empleo, cámaras empresariales, sindicatos , universidades) y modificaciones en la
reglamentación, que hicieron más ágil la operatoria, -sin descuidar el cumplimiento de los
objetivos-, las acciones de “entrenamiento para el trabajo”, se expandieron fuertemente.

Los antecedentes, características y evolución, de las acciones de “entrenamiento para el

trabajo), en el sector privado, público y ONGs., presentan diferencias, por lo que conviene
analizarlas, en forma independiente.

Respecto al sector privado, una primer característica, que se destaca, es su lenta expansión,
en los primeros años, que se puede vincular principalmente con:
---escasa difusión
---exceso de tiempo, para aprobar los proyectos y seleccionar a los trabajadores, en las
oficinas de empleo
---reticencia de las empresas privadas, debido a el supuesto perfil, de los beneficiarios de los
programas de empleo (piqueteros), y a la participación del Ministerio de Trabajo, en la
intermediación (autoridad de inspección del trabajo).

Las empresas que presentaron proyectos de “entrenamiento”, son las de menor tamaño. El
promedio de trabajadores realizando acciones de entrenamiento, es de alrededor de 3
personas por empresa.

Los puestos incluídos en proyectos de “entrenamiento”, son de baja o mediana calificación:

vendedores, auxiliar administrativo, auxiliar de salud, operarios, etc.
El porcentaje de trabajadores, que después de realizar acciones de “entrenamiento”, se inserta
laboralmente, en las empresas es superior al 30%.

Compartiendo, el marco conceptual, objetivos y tensiones, en su ejecución, que se acaba de

describir, las acciones de “entrenamiento para el trabajo”, en el sector público, presentan
importantes diferencias, con el sector privado, respecto a los antecedentes, evolución y
posibilidades de desarrollo.

En el sector público, el desarrollo de estas acciones, tuvieron dos objetivos muy precisos, por
un lado incorporar a la planta del Estado, a beneficiarios de los programas de empleo, que ya
estaba realizando actividades en el mismo y por otro lado, utilizar las actividades que realiza el
Estado, para capacitar a trabajadores desocupados, que mejoraran su posibilidad de
incorporarse en el sector privado.

Conforme se describió en el Capítulo II, en respuesta a la crisis de fines del siglo XX (2001), se
creó un programa de transferencias de ingreso –el Programa de Jefes de Hogar- que exigía, la
realización de una contraprestación, por parte de los desocupados, que lo solicitaban.
Los principales lugares, donde se desarrollaban, esas acciones de contraprestación, era en el
sector público provincial o municipal. Las tareas de baja calificación en las escuelas (porteros,
ordenanzas), en los hospitales (mucamas) y en otras areas municipales o provinciales, como
limpieza y mantenimiento de espacios públicos, eran realizadas por los beneficiarios del
Programa de Jefes de Hogar.

En este resultado, coincidían, la disponibilidad de los beneficiarios, para realizar esas

actividades y las limitaciones presupuestarias, de los estados provinciales o municipales, para
ampliar la planta de personal necesaria.

La presentación de proyectos de “entrenamiento para el trabajo”, por parte de los municipios y

gobiernos provinciales, posibilitó que muchos trabajadores desocupados, que en el marco del
Programa de Jefes de Hogar, realizaban actividades en el sector público, pudieran mejora su
situación, a través de:
---mejorar su capacitación, respecto a las actividades que realizaban. El Ministerio de Trabajo,
financia en cada proyecto de entrenamiento, los gastos de capacitación, ropa de trabajoy
elementos de seguridad.
---incrementar el monto de la ayuda económica, que recibían por participar del programa de
empleo.
---concretar su inserción laboral, en el sector público. Los acuerdos que se firmaban entre el
Ministerio de Trabajo y las autoridades locales, establecía un plazo máximo de entrenamiento
de 12 meses, a cuya finalización, debían ser incorporados a la planta permanente del
organismo público, en el cual estaban realizando el entrenamiento.

El segundo objetivo, que puede explicar el desarrollo de acciones de “entrenamiento” en el

sector público, es capacitar en la construcción a trabajadores desocupados, para su inserción
en el sector privado. Durante los años previos a la crisis del 2001, el retroceso en la actividad
económica, incluyó una fuerte caída, en el sector de la industria de la construcción.

Con el reinicio de la actividad económica, una de las políticas del gobierno, que asume en el
año 2003, es una fuerte inversión pública, en el sector de la construcción.

Para posibilitar la incorporación de trabajadores desocupados, a la actividad de la construcción,

- en fuerte crecimiento-, se requería un acelerado proceso de capacitación de trabajadores.

El financiamiento para la construcción, de pequeñas obras municipales, en el marco de

acciones de “entrenamiento del trabajo” y el acuerdo sectorial de capacitación en la industria de
la construcción, fueron los mecanismos utilizados para lograrlo.
Como ya se mencionó en el capítulo II, el Programa Jefes de Hogar, incluía un “componente
materiales”, que financiaba la construcción de pequeñas obras, pero en el marco de políticas
de reducción de la pobeza, es decir que se priorizaba, que el resultado de las obras, mejorara
la calidad de vida de los sectores más vulnerables (este componente era financiado por el Bco.
Mundial).

El denominado “Programa de Obra Pública Local”, creado mediante Resolución de Ministro

1164.en el año 2006, tenía como objetivo principal, utilizar la construcción de pequeñas obras,
para capacitar trabajadores desocupados.

El Ministerio de Trabajo, financiaba hasta el 70% de los materiales y en la construcción

obligatoriamente debían participar beneficiarios de los programas d emepleo, en el marco de
proyectos aprobados de “entrenamiento para el trabajo” o de la relación laboral directa, con el
organismo municipal.

En el año 2010, en el cierre de Programa de Empleo Comunitario, muchos de los beneficiarios

de ese programa, realizaban actividades comunitarias (guarderías, comedores, roperos
comunitarios, etc.), en proyectos dirigidos por ONGs.

El traspaso de beneficiarios del Programa de Empleo Comunitario (PEC) al Seguro de

Capacitación y Empleo (SCE), posibilitó que las ONGs., que coordinaban la realización de
estas actividades comunitarias, pudieran presentar proyecto de “entrenamiento para el trabajo”,
lo que suponía transformar una acción social, por ejemplo, la producción y distribución de
alimentos desde un comedor comunitario, en un ámbito adecuado para realizar prácticas
calificantes
2.2.2 Incentivos para la inserción laboral en relación de dependencia

Programa de Inserción laboral

Como se analizó en el Cap. I, durante la década del 90/ con el predominio de los postulados
del pensamiento neoclásico, la determinación del nivel de empleo, se pensaba a partir del
funcionamiento del mercado , en base a los movimientos de la oferta y la demanda.

La principal política de empleo, en esa perspectiva, era entonces la desregulación del mercado
de trabajo y los incentivos económicos, que podría dar el Estado, para la creación de nuevos
puestos de trabajo, complementaban esa política de empleo, al reducir los costos laborales ,
favoreciendo la demanda de trabajo.

En el marco de las políticas implementadas en Argentina, a partir del año 2003, el incentivo a la
creación de puestos de trabajo, se relaciona con las decisiones económicas, que se toman en
función de ese objetivo de empleo.

Una de las principales características de las políticas de empleo actuales, es la vinculación de

las decisiones económicas con los objetivos laborales, lo que se define en el presente trabajo
como “políticas de empleo en sentido amplio” y que se analizaron en el capítulo III, punto 1.

En las “políticas de empleo de carácter general”, el incentivo económico, por parte del Estado a
las empresas, por la contratación de nuevos trabajadores, es con el objetivo de: a) reducir las
desigualdades en las posibilidades de acceso de los trabajadores a los puestos de trabajo; y
b) de compensar las diferencias que el costo de la registración, significa para las distintas
empresas.

Los beneficiarios del Programa de Jefes de Hogar, constituían en el año 2006, una parte de la
población desocupada, con fuertes limitaciones para insertarse laboralmente en condiciones de
igualdad, con otros trabajadores. Esta limitación, surgía de sus bajos niveles de escolaridad y
formación, escasa experiencia laboral formal y además con el estigma, para algunos
empleadores de ser “piqueteros”.

Mediante Res. MTEySS N* 45 del año 2006, se crea el “Programa de Inserción Laboral, (PIL),
que tendrá como objetivo, la inserción laboral en empleos adecuados, en el sector público o
privado, de los trabajadores desocupados, beneficiarios del Programa de Jefes de Hogar, del
Programa de Empleo Comunitario y de otras acciones y/o programas, por el que los
beneficiarios perciban una ayuda económica mensual no remunerativa, por parte del Ministerio
14
de Trabajo”

El incentivo económico, consistía en que la ayuda económica, que recibían los beneficiarios del
Programa, en el caso de que un empleador los contratara, se consideraba durante los pimeros
6 o 12 meses (según fuera privado o público), como parte del salario.

Es decir que el beneficio, para un empleador, es una reducción en el monto del salario a pagar
y además sobre esa parte del salario, el empleador, no debía realizar las contribuciones
patronales.

Para acceder a este beneficio, el empleador, debía firmar un Convenio de Adhesión, con el
Ministerio de Trabajo.

Para evitar que el incentivo se utilice, para reemplazar trabajadores, se exige que la dotación
declarada ante la AFIP, no se reduzca en los 3 meses anteriores a la firma de la solicitud de
adhesión, ni durante su vigencia.

Los empleadores, que participan del PIL, deberán abonar a los beneficiarios, como mínimo, la
diferencia de dinero necesaria para alcanzar el salario establecido, para la categoría laboral
que corresponda, debiendo garantizar la igualdad de trato, con el colectivo de trabajadores.

La incidencia de los costos derivados de la contratación de nuevos trabajadores, no son

idénticos, para todas las empresas, sino que varían en función del tamaño de las empresas y
del sector en que desarrollan sus actividades, entre otras.

La menor incorporación de tecnología, en general, de las empresas más pequeñas, se

expresa en una mayor proporción de los costos laborales, en el costo total.

14
“La disminución del desempleo y su incidencia en las políticas de formación” – Susana Barasatian en “Revista del
Trabajo” - Año 4 N* 5. Enero/julio 2008
Considerar como pate del salario, la ayuda económica no remunerativa de los beneficiarios del
Programa de Jefes de Hogar, que se contraten, no generó en los primeros años de ejecución,
la adhesión de los empleadores privados (menos del 1% de los beneficiarios del Programa
J.deH., fueron contratado con este incentivo, entre 2006/2008).
Algunos elementos que pueden explicar estos limitados resultados, se vinculan: con la
resistencia de los empleadores a la intermediación del Ministerio de Trabajo (autoridad de
inspección); a la imagen desvalorizada, de las capacidades laborales de los beneficiarios y a
las dificultades de las Oficinas de Empleo, en los primeros tiempos, para conectarse con los
empleadores y responder con eficiencia, ante sus requerimientos de personal.

El monto del incentivo económico, que en su inicio, consistía en la ayuda económica no

remunerativa de cada programa, en que participaba el desocupado, fue estableciéndose en
forma única, independientemente del monto de cada programa(S.C.E., Jóvenes, SxD, etc.)

Pese a las actualizaciones periódicas del incentivo económico a la inserción laboral, nunca fue
una parte significativa del costo laboral del empleador, por ejemplo en el año 2011

Salario promedio de empleo privado registrado (neto) $ 4.800.-

Salario Mínimo Vital y Móvil $ 2.300.-
Incentivo económico a la inserción laboral $ 1.000.-

Dadas las dificultades de muchas Oficinas de Empleo, para vincularse con los empresarios
privados, la Secretaría de Empleo, firmó convenios con Universidades Nacionales y Camáras
de Empresarios, para que difundieran y promovieran entre los empleadores, el PIL.

Con el mismo objetivo de promoción, se firmaron convenios, con los gobiernos de las
Provincias de Tucumán y San Juan, aunque en estos convenios, se acordó además, con los
gobiernos provinciales, la posibilidad de incorporar a otros trabajadores desocupados, que no
fueran beneficiarios de los programas de empleo del Ministerio de Trabajo.

Si bien en el año 2011, los beneficiarios de los programas de empleo, que se incorporaron a
una empresa privada, a través de este programa de incentivos económicos, más que duplica
los resultados, de años anteriores, todavía es limitado su impacto.
Los puestos en los cuales, se insertan los beneficiarios, son generalmente de baja calificación,
durante el año 2011, los principales fueron: albañil (27,95%), administración y comercio
(15,86%), operador (7,28%), y vendedor (6,06%).

La posibilidad de mejorar los resultados de inserción laboral, requeriría de hacer más atractivo
el incentivo, para que los empresarios privados, seleccionen a estos desocupados con mayores
dificultades, frente a los demás postulantes.

Un antecedente en esta perspectiva, se inició en el año 2009, al vincular el incentivo

económico de la inserción, con las acciones de capacitación. Por un lado, se permitió, que los
egresados de cursos de capacitación, pese a no ser beneficiarios de programas de empleo,
cuando un empleador los contrataba, recibía el incentivo económico, como parte del salario y
por otro lado, en los Consejos Sectoriales de Formación Profesional, con la participación de
cámaras empresariales y trabajadores, se empezaron analizar, otras propuestas para
favorecer la inserción laboral en el sector.

Este mayor atractivo, para los empresarios privados, se podría ampliar, vinculando el incentivo
económico, con el entrenamiento para el trabajo, la regularización del trabajo no registrado, o
las acciones de fomento a las empresas de sectores prioritarios de la actividad económica, que
desarrollan el gobierno nacional o provincial.

2.2.3 Apoyo al sostenimiento del empleo

Programa de Recuperación Productiva

La ley 24.013 (1991) estableció un “Procedimiento Preventivo de Crisis en Empresas”. El
mismo consistía, en una presentación obligatoria ante el Ministerio de Trabajo, antes de
realizar suspensiones o despidos colectivos, por razones de fuerza mayor, causas económicas
o tecnológicas.
El “Procedimiento Preventivo de Crisis”, incluía un minucioso detalle de plazos, notificaciones y
audiencias, entre las partes, tendientes a resolver la crisis de la empresa, sin recurrir al despido
o la suspensión.

Desde la notificación hasta la conclusión del procedimiento de crisis, el empleador no podrá

suspender ni despedir, ni los trabajadores realizar huelgas u otras medidas de acción sindical.

Pero en la práctica, el “Procedimiento Preventivo de Crisis”, se había constituído simplemente,

en una instancia administrativa previa a la notificación de despidos y suspensiones.

En el marco de la “Emergencia Laboral”, dictada a partir de la crisis de fines del año 2001,
entre las medidas tendientes a reducir los despidos, se establece la “doble
indemnización”(mencionada en el capítulo II) y a través del Dec. 264/02, se instituye la
obligación de aplicar “El Procedimiento Preventivo de Crisis”, en los despidos sin causa
justificada.

Además de la instancia de conciliación previa, que implica el “Procedimiento ..”, a través de la

Res. MTEySS 481/02, el Ministerio de Trabajo, crea el “Programa de Recuperación Productiva”
(REPRO), un apoyo al sostenimiento del empleo, a través de subsidiar una parte del salario de
los trabajadores, en las empresas en crisis, durante un tiempo determinado.

En los primeros años de su ejecución (2004/2008), el REPRO, tuvo un alcance limitado, no

superando en promedio, los 10.000 trabajadores cubiertos anualmente, pero durante los años
2009/2010, fue una herramienta importante, dentro del conjunto de medidas que se
implementaron para atenuar el impacto, de la crisis internacional en el empleo.

En un estudio del Ministerio de Trabajo, (2011), se analiza la importancia de aplicar políticas,

que limitan los despidos en períodos de crisis y se afirma” La experiencia internacional indica
que los despidos, como estrategia de reducción, suelen afectar en mayor medida a los
trabajadores que se desempeñan en segmentos estables del tejido productivo, ya que las
empresas con regímenes de elevada movilidad ajustan sus plantillas, sin sustituir a los
15
trabajadores que se desvinculan”

“Se puede considerar que la perdida de perfiles capacitados, durante las crisis, son difíciles de
reemplazar cuando se retoma el crecimiento, constituyendo deterioros importantes de las
capacidades productivas de las empresas y de la economía en general”.

Del análisis de la aplicación del REPRO, en el año 2009, surge , que lo utilizaron
prioritariamente las empresas grandes y medianas ( 91% de las prestaciones) y en el análisis
de la distribución por sectores, se destaca la industria manufacturera, con el 63% de las
prestaciones, especialmente en la industria automotriz, fabricación de maquinarias y equipos,
textil y cuero, etc.)

Un aspecto que se podría considerar en el REPRO , es que el subsidio de parte del salario no
sea una medida aislada, sino que este vinculada a otras acciones, como por ejemplo la
capacitación, que mejore las posibilidades futuras de las empresas y los trabajadores.

2.2.4 – Incentivos para la creación de Empleo

Incorporar las acciones de apoyo al desarrollo de emprendimientos, en el marco de políticas de

empleo, fue un proceso gradual y consistente a lo largo de la actual etapa, pudiendo
distinguirse dos momentos, de este proceso.

Los 3 principales programas de empleo (Seguro por Desempleo, Jefes de Hogar y Seguro de
Capacitación y Empleo), incluían acciones de apoyo al desarrollo de emprendimientos, con
diferencias, para cada uno de los grupos de población, que reflejaban la visión particular, en el
origen de cada programa, años 1992, 2002, y 2006.

En un primer momento, se introdujeron modificaciones en los contenidos y procedimientos de

cada uno de los programas, adecuándolos a las nuevas políticas de empleo.

El “pago único” del Seguro por Desempleo, fue vinculándose en su funcionamiento a la nueva
institucionalidad, de las políticas de empleo, como la Red de Servicios de Empleo, Sistema de
formación continua, convenios de asistencia técnica con instituciones para la formulación,
ejecución y seguimiento de los emprendimientos.

15
Victoria Castillo, Sofia Rojo Brizuela, Diego Schlese-“El Impacto de las políticas laborales contracíclicas en el
empleo asalariado”
El programa de “Insumos y Herramientas”, destinado a los beneficiarios del programa de “Jefes
de Hogar”, que se ejecutaba en forma conjunta con el Ministerio de Desarrollo Social, fue
anulado y para reemplazarlo, se aprobó el Programa de “Herramientas por Trabajo”, en el
marco de las políticas de empleo, ejecutadas por el Ministerio de Trabajo.

Para los beneficiarios del Seguro de Capacitación y Empleo, que quisieran desarrollar un
emprendimiento, se creó el “Programa de Inserción Laboral- línea autoempleo”.

El segundo momento de este proceso, fue en el año 2009, donde a través de la Res. MTEySS,
se crea el ¿Programa? “ Empleo Independiente y Entramados Productivos”, que no solo
unifica, las acciones que se desarrollaban en los 3 programas mencionados, sino que dichas
acciones se enmarcan definidamente en una política de empleo.

Para que las acciones de apoyo al desarrollo de emprendimientos, se consideren como parte
de una política de empleo, debe responder a los siguientes objetivos:
- Contribuir a la generación de empleo decente, a través de nuevos emprendimientos,
especialmente en actividades o localidades con escaso desarrollo empresarial o para
grupos de población específicos.
- Favorecer el crecimiento de las empresas y su impacto en el empleo.
- Impulsar a través de la asociatividad, entre emprendimientos y empresas, un concepto
de economía más solidaria, con una mejor distribución del poder económico.
- Mejorar la calidad del empleo, en microemprendimientos, pequeñas empresas y
cooperativas.

Cuando se mencionaron los objetivos en el desarrollo de emprendimientos, en el marco de una

política de empleo, se hizo especial referencia a la calidad del empleo a generar.

El concepto de “trabajo decente”, impulsado por la O.I.T., incluye los temas de: nivel y
sostenibilidad de los ingresos, condiciones en que se desarrolla el trabajo, cobertura del
trabajador y su familia y representatividad, que nos pueden servir como guía en el análisis de la
calidad del trabajo en emprendimientos.

Una de las características de los emprendimientos existentes y que limitan el logro del objetivo
de “trabajo decente”, es la atomización y el aislamiento en que se desarrolla cada
emprendimiento.

El aislamiento es geográfico, la mayoría se desarrollan en barrios humildes, con dificultades de

comunicación, económico, con acceso limitado al mercado y a otros productores y social, al no
reconocerlos como sujetos económicos.
La posibilidad de generar condiciones dignas de trabajo, con ingresos sustentables, depende
en mucho, de la forma de vincularse del emprendedor, con el entorno, (compra de insumos,
vinculación con otros productores, formas de comercialización, etc.).

El desarrollo de emprendimientos asociativos y el impulso a la vinculación entre

emprendimientos existentes, posibilita entre otras ventajas:
- Ampliar el nivel de producción, facilitando el acceso a nuevos mercados
- Mejores condiciones en las compras de insumos
- Posibilidad de incorporar nuevos conocimientos tecnológicos y formas de o
organizar la producción
- Facilitar el acceso a servicios financieros, de capacitación, de estudios
de mercados, etc.

Pese a la mayoritaria coincidencia, respecto a las ventajas de la asociatividad para el desarrollo

sustentable de los emprendimientos, no existe el mismo consenso respecto a la forma de
lograrlo.
En algunos programas del Ministerio de Trabajo, (Herramientas por Trabajo), no se aceptaban
proyectos individuales y se puso como requisito para su presentación, que estuviera
constituido, como mínimo por dos personas.

La asociatividad, como requisito de aprobación, formalmente aseguraba esa característica,

pero la experiencia del Ministerio de Trabajo, en ese programa mostró, que los
emprendimientos constituídos por sociedades familiares o los integrados por beneficiarios con
experiencia laboral compartida y confianza entre los socios, tuvieron una continuidad, frente a
otros, constituídos colectivos, solo para cumplir con el requisito impuesto por el programa, que
se desvincularon al poco tiempo.

De los distintos beneficios que surgen de la vinculación entre emprendedores, uno que
adquiere particular relevancia, es el de la comercialización de los productos

2.2. Red de Servicios de empleo

Ya en 1991, la ley 24.013, había establecido en sus diversos capítulos, la necesidad de

desarrollar una Red de Servicios de Empleo.

Como antecedente de esta ley, el Convenio N* 88/1948 de la OIT, identifica 4 funciones

básicas de un servicio público de empleo: intermediación laboral; desarrollo de un sistema de
información sobre el mercado de trabajo; administración de programas de empleo y
administración del seguro por desempleo. (x).
Pero durante toda la década del 90”, esas intenciones del legislador , solo se tradujeron en
algunos estudios referidos a algunas localidades puntuales.

En la emergencia económico-político-social de fines del año 2001, los municipios se

involucraron en la gestión de las políticas de empleo de ese momento, a través de su
participación en el Programa de Jefes de Hogar, como se menciona en el capítulo II.

Aunque de esa experiencia, no se generó una estructura institucional en los municipios, capaz
de dar respuesta en forma eficiente, al conjunto de acciones que requieren las políticas de
empleo, si quedó instalado , como función del nivel local, el tema del empleo.

En el año 2005, mediante Res. MTEySS N* 176/05, se crea la Unidad de Servicios de Empleo,
con el objetivo de asistir técnicamente a la Red Federal de Servicios de Empleo, para la puesta
en marcha de un sistema.

El Ministerio de Trabajo, decide impulsar la Red de Servicios de Empleo, a través de las

“Oficinas de Empleo municipales”, entidades municipales, con dependencia técnica de la
Unidad de Servicio de Empleo.

En la Res S.E. 316/2005, se establecen los servicios que deberán brindar las Oficinas de
Empleo, incluyendo:
Apoyo a la búsqueda de empleo
Orientación Laboral
Intermediación Laboral
Asesoramiento para el empleo autónomo y microemprendedores
Derivación a instituciones formativas o a programas de empleo
Derivación a servicios sociales

En la Res de la Secretaría de Empleo, mencionada , se establecen para los municipios, la

obligación de : garantizar el normal funcionamiento de las Oficinas de Empleo, brindando un
servicio de calidad, gratuito y sin discriminar en función de raza, sexo, edad, o el nivel
socioeconómico.

(x) Comentado por Julio C. Neffa en “Los servicios municipales de empleo CEIL PIETTE
CONICET (2008)

Demás los municipios deberán asignar el espacio físico para el funcionamiento de las Oficinas
de Empleo, y coparticipar en la provisión de mobiliarios y equipamiento general.
El Ministerio de Trabajo, a través de la firma de un convenio, con las autoridades municipales,
se compromete a financiar o proveer en forma direc ta, equipamiento informático, software,
capacitación y asistencia técnica.

A partir del compromiso de los Municipios y del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social, en menos de 5 años, se desarrolló una Red de Servicios de Empleo, con alrededor de
400 oficinas de empleo, distribuídas en todo el territorio nacional.

3 – POLÍTICAS DE EMPLEO PARTICULARES

Pese a los resultados exitosos, obtenidos a partir de la ejecución de las “políticas de empleo en
sentido amplio y de carácter general”, subsisten grupos de trabajadores en algunas
actividades, donde el impacto de estas políticas es limitado.

Esta limitación, se refleja en el hecho, de que la reducción en términos cuantitativos del

desempleo, no se manifiesten en la misma medida en la reducción del trabajo no registrado, o
en algunos indicadores de pobreza o de distribución de ingresos.
No en forma explícita todavía, pero de mantenerse estos obstáculos, se podrían manifestar
además, en la dificultad, para seguir reduciendo el nivel de desempleo.

La causa del menor impacto de las políticas de empleo mencionadas, no es única. Con distinto
grado de incidencia, se relaciona con las normas laborales, o su cumplimiento, con la
naturaleza de la actividad y las características de los empleadores, entre otras.

Esta hetereogeneidad, desaparece, cuando analizamos, las condiciones de los trabajadores

ocupados: bajo nivel de escolaridad, sin experiencia laboral formal, rotación muy alta, bajos
ingresos y menor protección.

Y no sólo son parecidos, sino que mayoritariamente son las mismas personas. A partir del
estudio de casos particulares, se observa que muchas de las mujeres que cosechaban como
trabajadores estacionales – rurales, en otro período del año se desempeñaba en el servicio
doméstico o trabajando en gastronomía, hotelería y pequeños comercios. Y que muchos de
estos cosecheros migrantes, en sus localidades de origen, eran trabajadores de la
construcción.

Son estas condiciones las que requieren el desarrollo de “políticas de empleo particulares”
para:

3.2 Trabajadores del servicio doméstico;

3.2 Trabajadores rurales estacionales / pequeños productores;
3.3 Trabajadores por cuenta propia
3.4 Trabajadores en la industria de la construcción;

Otra expresión de la necesidad de impulsar políticas de empleo particulares, surge: de las

características de los beneficiarios de los programas de empleo, administrados por el Ministerio
de Trabajo, sus dificultades para insertarse en empleos de calidad, y las políticas que se
desarrollan a nivel del Gobierno Nacional.

La experiencia laboral de los beneficiarios de programas sociales –varones- es: el 27% es en

construcción; el 10% es en servicios de limpieza no doméstico y gastronómicos; y el 7% en
comercialización.

La experiencia laboral de los beneficiarios de programas de empleo – mujeres- es: 23%

servicio doméstico, 17 % servicios de limpieza no domésticos y gastronómicos; y el 11% en
comercialización.

3.1 Trabajadores del Servicio Doméstico

El impacto de las “políticas de empleo en sentido amplio y de carácter general”, sobre el millón
de trabajadores de servicios domésticos en nuestro país es más limitado que en relación a
otros trabajadores, por lo que actualmente se desarrollan además “políticas de empleo
particulares” que incluyen:

a) Un régimen especial de seguridad social para empleadas del Servicio Doméstico, que
amplía la cobertura de salud, y previsional para los trabajadores (de un 5% al 30% de
los trabajadores).
b) Favorecer, la decisión de los dadores de trabajo hacia el régimen especial, permitiendo
deducir del impuesto a la ganancia el monto del salario y las contribuciones a los
trabajadores.
c) Modificar el procedimiento del Programa Jefes de Hogar, para posibilitar que la
registración, en el régimen especial de Seguridad Social de los trabajadores del
servicio doméstico no les genere la baja del Programa, sino su suspensión.
d) Establecer, que en el Programa del Seguro de Empleo y Capacitación, la registración,
en el régimen especial de Seguridad Social no es incompatible, durante los primeros 12
meses, con el cobro de la ayuda económica no remunerativa, que otorga el Programa.
e) El diseño y ejecución de un programa, que capacitará en servicio doméstico y otras
salidas laborales vinculadas.
f) Servicios de orientación y apoyo a la búsqueda de empleo a través de la Red de
Oficinas de Empleo.
La posibilidad de que este conjunto de acciones, modifiquen sustancialmente las condiciones
de empleo de estos trabajadores, es que no sean decisiones unilaterales, sino que forman
parte de una “política de empleo particular” para el sector y que además incluya otros aspectos
como algunos cambios en la normativa laboral que rige la actividad.

Las “políticas de empleo particulares” para las trabajadoras domésticas mencionadas, supone
la participación de otros sectores del Gobierno, como AFIP y también la utilización de
instrumentos de la política de empleo, como son los incentivos económicos para la inserción
laboral, adaptados a las condiciones laborales específicas.

El Poder Ejecutivo presebntó un proyecto de ley al Congreso Nacional sobre trabajadores en

casos particulares.

3.2 Trabajadores rurales estacionales / pequeños productores

Una de las primeras características que se destacan al analizar el empleo en el sector rural, de
la Argentina , es su marcada heterogeneidad, pues incluye desde el obrero asalariado, con alta
calificación, que utiliza tecnología avanzada incorporada en instrumentos de trabajo de alto
valor económico, hasta las familias de cosecheros que recorren las diferentes rutas del país,
siguiendo los diferentes ciclos de cosechas y además en algunas provincias, los trabajadores
familiares de pequeñas unidades de producción, constituyen la principal fuente de trabajo y
producción del sector.

Esta distinción entre los trabajadores rurales, se puede vincular, en una primera aproximación
con las características de la estructura productiva y de comercialización agraria.

Existe un área central del país, (la pampa húmeda), con producción prioritaria en grandes
extensiones, con tecnologías avanzadas, capital intensivas, básicamente cereales y
oleaginosas con destino principal al mercado externo.

Rodeando ese núcleo agropecuario, existen lo que se denominan “economías regionales”, en

el norte, este y sur del país, (azúcar, frutas, yerba mate, tabaco, etc), con predominio de
pequeños y medianos productores, que requieren mucha mano de obra, en algunos períodos
del año, (cosecha, poda, etc.).

En la producción del “área central”, es importante el empleo asalariado permanente, mientras

que en las “economías regionales”, el principal aporte de trabajo, lo constituyen , los
asalariados no permanentes y los pequeños productores de la agricultura familiar.
Esta identificación simple entre región/producto/tipo de trabajo, ha venido complejizándose en
los últimos años, a partir de que:
1.- La producción de semillas de maíz transgénica, que producen y comercializan grandes
empresas multinacionales, en la zona central, requiere una tarea de “desflorar”, que se realiza
en forma manual en un período del año y que requiere importantes cantidades de trabajadores
no permanentes, que se trasladan desde otras regiones.
2.- En las economías regionales, la mecanización de algunas tareas de los cultivos, como el
algodón, y el olivo, por ejemplo, modificó la cantidad y calificación de la mano de obra
requerida.
3.- La expansión de la producción de soja, a zonas con menores recursos naturales, extendió
las nuevas condiciones de producción, a zonas históricamente vinculadas a cultivos
tradicionales.
Una segunda característica del empleo en el sector rural, es la escasa información, sobre las
condiciones laborales y el funcionamiento del mercado de trabajo, ya que la Encuesta
Permanente e Hogares, el principal instrumento estadístico, se concentra en los aglomerados
urbanos del país y los censos nacionales, si bien son una fuente de información válida, su
elaboración decenal y el fuerte proceso de cambio de la producción agrícola, limita su alcance
para conocer la realidad laboral del sector.

Las principales particularidades del empleo en el sector rural son:

1.- Estacionalidad, con fuerte demanda de mano de obra en cosechas y las migraciones
consecuentes.
2.- Deficientes condiciones de trabajo; precarización, trabajo infantil y altos niveles de trabajo
no registrado.
3.- Concentración de pequeños productores en actividades y localidades de alta vulnerabilidad
económica y social.
4.- Fuerte innovación tecnológica, que requiere una actualización de la capacitación de los
trabajadores.
5.- Dispersión poblacional; grandes distancias y dificultades de comunicación, que limitan la
organización de los trabajadores y las acciones de control, por parte de las autoridades
laborales.
Se estima en 1 millón de personas, que trabajan en el sector rural, y de ellas cerca de 2/3
partes son los trabajadores no permanentes.

Pese a la importancia cuantitativa de los trabajadores no permanentes, en el Régimen Nacional

de Trabajo Agrario (ley 22.248), dictada en el año 1980, se legisla, sobre las condiciones y
protección de los trabajadores permanentes y se incluyen muy pocas referencias para los
trabajadores no permanentes.
Un alto porcentaje de los trabajadores no permanentes, (estacionales) no residen en las
localidades donde se realiza el trabajo, por lo que deben desplazarse, en los períodos de
cosecha, desde su localidad de residencia, agravando aún más sus condiciones de
vulnerabilidad laboral (alojamiento, traslado, forastero, etc.).

Los trabajadores no permanentes (estacionales) y los pequeños productores de la agricultura

familiar, que aportan la principal fuerza de trabajo en el sector rural, constituyen uno de los
grupos de trabajadores precarios, que requieren de políticas de empleo particulares, para
poder mejorar esas condiciones.

A través del “Programa Interzafra”, analizado en el presente capítulo, se desarrollan acciones

de empleo, destinados a los trabajadores no permanentes y paralelamente se fueron
generando espacios de análisis y difusión de la problemática de estos trabajadores a través de
organizar Jornadas Nacionales y Regionales.

Las “Primeras Jornadas Nacionales sobre Trabajo Migrante Estacional Agrario”, convocadas
por el Ministerio de Trabajo y la Secretaria de Agricultura, se realizaron en la Ciudad de Buenos
Aires, en el mes de junio del año 2007 y entre los objetivos se menciona “compartir elementos
de diagnóstico, desde una perspectiva multiactoral, acerca de las transformaciones ocurridas
en el sector agropecuario, con sus consecuencias en el trabajo agrario . . .”.

En el mes de setiembre del año 2008, se realizó en la ciudad de Mendoza, las “Primeras
Jornadas Regionales Cuyanas sobre Trabajo Migrante Estacional Agrario” y en el marco de las
mismas, se firmó la Declaración de Mendoza, donde el Ministro de Trabajo y los Gobernadores
de la región acuerdan “. . .articular las acciones realizadas actualmente por el Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación y los Gobiernos Provinciales, con el objetivo
de dar una respuesta más integral a las demandas de empleadores y trabajadores migrantes.”

En el año 2008, mediante ley 26.377, se establecen los “Convenios de corresponsabilidad

gremial en el sector rural”, que constituye una herramienta fundamental para formalizar las
relaciones laborales, reduciendo de esta manera el alto porcentaje de trabajadores no
registrados y posibilitando extender la cobertura que las leyes establecen, a todos los
trabajadores del sector rural.

El Convenio se celebra entre las entidades representativas de los trabajadores y empleadores,

debiendo ser homologado por la Secretaria de Seguridad Social, del Ministerio de Trabajo y en
el mismo se establece una tarifa sustitutiva de las cotizaciones a la seguridad social, que
reemplaza el pago mensual de aportes y contribuciones, por un pago diferido, a la terminación
del proceso productivo.
La tarifa sustitutiva, se retiene en un eslabón específico de la cadena productiva,
estableciéndose el agente de retención, quien es responsable de ingresar los montos
destinados a los subsistemas de la seguridad social.

Ya se homologaron los convenios de corresponsabilidad gremial, de la actividad forestal,

algodón, vid, tabaco, entre otros, de las principales provincias productoras.

En el año 2010, el Poder Ejecutivo Nacional, presentó al congreso Nacional, un proyecto de

ley, para reemplazar el el Régimen Nacional de Trabajo Agrario, aprobado en 1980 por el
gobierno militar y en diciembre del año 2011, con amplia mayoría en ambas cámaras se
aprueba por ley 26.727, el nuevo “Régimen Nacional de Trabajo Agrario”, cuyas principales
características son:
Equiparar a los trabajadores rurales, con los derechos otorgados a la mayoría de los
trabajadores, al establecer la aplicación en todo lo que resulte compatible, de la ley de contrato
de trabajo 20.744 y a la posibilidad de firmar convenios colectivos, conforme a la ley 14.250.
Modificar el caracter restrictivo, de las modalidades de trabajo, del anterior régimen, que
concentraba los derechos en el trabajador permanente, al establecer, 3 modalidades del
contrato, permanente de prestación continua, temporario y permanente de prestación
discontinua, desplegando en el articulado de la ley, los derechos y obligaciones de cada
modalidad.
Derogar el viejo régimen de la jornada de trabajo “de sol a sol”, estableciendo la duración de la
jornada semanal en 44 horas semanales (de lunes hasta sábado al mediodía) y ampliando los
períodos de vacaciones y licencias para los trabajadores.
Reducir la edad jubilatoria a los 57 años (de 60/65) y los años requeridos de aportes a 25, en
lugar de los 30 anteriores, garantizando además el acceso al seguro por desempleo a los
trabajadores permanentes de prestación discontinua.
Ampliar los derechos de los trabajadores, al regular las condiciones que deben reunir la
vivienda, alimentación, traslados, y la atención a los hijos menores, que inciden especialmente
en los trabajadores permanentes de prestación discontinua.
Crear el “Servicio Público de Empleo”, estableciendo el uso obligatorio del mismo, para
contratar trabajadores temporarios en la actividad agraria.
Crear el “Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Agrarios” (RENATEA), entidad
autárquica en jurisdicción del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en reemplazo
del (RENATRE).

3.3. Trabajadores por cuenta propia

Programa de Empleo Independiente y Entramados Productivos
El trabajo, por cuenta propia, representa más del 20% de la población ocupada en la Argentina.
Un porcentaje superior al de los países de mayor desarrollo económico y por debajo del
promedio de América Latina.

El fuerte proceso de urbanización, vinculado al desarrollo de la industria y los servicios,

constituyó a la relación salarial, como la principal forma de ocupación desde la primera mitad
del siglo XX.

La categoría ocupacional de “cuenta propia”, relevada a través de la Encuesta Permanente de

Hogares, incluye una heterogeneidad de situaciones.

16
La clasificación propuesta por el MTEySS) , basada operativamente en la calificación del
puesto y relacionándola con la productividad de la tarea desarrollada, distingue 3 categorías.

Los cuenta propistas profesionales: incluye a los trabajadores, que se desempeñan por cuenta
propia, en posiciones ocupacionales altamente calificadas y comprende a médicos, contadores,
abogados etc., insertos predominantemente en actividades económicas formales.

Los cuentapropistas de oficio: incluye a los ocupados que se desempeñan por cuenta propia,
en posiciones ocupacionales calificadas y comprende a comerciantes, panaderos, albañiles
electricistas, taxistas, etc, insertos predominantemente en actividades económicas informales.

Los cuenta propistas de subsistencia: incluye a los ocupados que se desempeñan por cuenta
propia en posiciones ocupacionales no calificadas, con recursos y productividad tan bajas, que
obtienen ingresos apenas para su subsistencia y comprende vendedores ambulantes,
changarines, peones, cuidadores, etc.

Como ya se analizó en los capítulos I y II, los programas “Trabajar” y “Jefes de Hogar”, incluían
un componente de apoyo al desarrollo de microemprendimientos, pero se enmarcaban
principalmente en una estrategia de reducción de la pobreza.

En aquella perspectiva, los criterios para aprobar los proyectos, tomaban en cuenta la
vulnerabilidad de las personas, grupos o localidades y el consumo del producto obtenido en
mejorar su calidad de vida. Los cuentapropistas, se concentraban en la tercera categoría
“cuentapropistas de subsistencia”.

16
“La heterogeneidad del cuentapropismo en la Argentina:una propuesta de análisis y clasificación”- Serie Estudios
N* 4 – MTEySS (2006)
3.3 Trabajadores en la industria de la construcción:

Respecto a los trabajadores de la construcción, si bien la importante inversión del Gobierno

Nacional, financiando construcción de vivienda, y el Plan Nacional de Calificación de la
Industria de la Construcción, están generando, cambios fundamentales en el sector, la
posibilidad de desarrollar “políticas de empleo particulares” que aprovechen, el poder de la
inversión pública en la construcción de viviendas a través de empresas privadas y la obra
pública directa, impactando en las condiciones de empleo del sector de manera más eficaz,
está todavía pendiente.
A MODO DE SÍNTESIS
En la Introducción y los capítulos anteriores, se describieron las políticas de empleo ejecutadas
en las casi tres décadas, que transcurrieron desde la reinstauración de la democracia en la
Argentina.

De esa descripción surgen las diferentes: perspectivas teóricas, políticas e instrumentos

utilizados, su impacto en el funcionamiento del mercado de trabajo y en las condiciones de
vida de la mayoría de la población.

Esa diversidad de políticas, en estas últimas décadas, fueron agrupadas en función de sus
condiciones particulares, en tres períodos, claramente diferenciados.

La década del noventa, el período inmediato a la crisis del modelo de convertibilidad

(2002/2003) y la etapa actual, que fueron analizados en los capítulos I, II y III,
respectivamente.

En el presente capítulo de conclusiones, se reflexiona sobre los resultados y características de

la etapa actual , y las perspectivas de su posible evolución.

Al inicio del capítulo III, se hacía referencia a pensar la relación individuo-estado-sociedad,

desde una perspectiva distinta a la del individualismo competitivo, característico del
pensamiento neoclásico.
Esta perspectiva se basa en: una concepción ética del trabajo, un nuevo rol del Estado y un
proceso de construcción social alternativo.

Estas reflexiones sobre las políticas de empleo actuales en la Argentina, se han centrado en
las posibilidades que surgen, de su conceptualización en tres niveles de análisis de las
mismas, ampliando el alcance de la concepción, convencional.

La presentación en tres niveles de análisis permite precisar algunas características, pero de

ninguna manera pueden considerarse en forma independiente uno de otro, pues el resultado
depende el carácter integral de las políticas de empleo.

Como “Políticas de empleo en sentido amplio”, se consideraron al conjunto de decisiones del

Gobierno Nacional, que inciden en la cantidad y calidad del empleo.

Este nivel de análisis de las políticas de empleo, hace referencia especialmente a la forma en
que se vinculan, las políticas de empleo, con las políticas económicas, comerciales,
monetarias, etc., y constituye uno de los aspectos más innovadores en la etapa actual.
Otra novedad, en los últimos años, fue la fuerte presencia del Estado, en la actividad
económica, para asegurar los objetivos de las políticas implementadas.
En el punto 1 del Capítulo III, se describieron las decisiones económicas que se tomaron, a
partir del año 2003, en relación al tipo de cambio, la importancia del mercado interno, el
incremento de los ingresos laborales y no laborales, las respuestas económicas al impacto de
la crisis financiera internacional, etc.

Esta vinculación de los objetivos laborales, con decisiones económicas, se tradujo en un

proceso de crecimiento económico con inclusión social, que se expresa en los indicadores de:
tasa de actividad, empleo, desempleo, informalidad y salarios.

Esta concepción de las “Políticas de empleo en sentido amplio”, se expresó también en las
posiciones que el Gobierno Nacional, expuso en los foros internacionales, como fue en: la OEA
(Cumbre de las Américas, 2005), Mercosur (Estrategia de Crecimiento del Empleo),
Organización Mundial de Comercio (2007), G 20 (Conferencia de Londres, etc).

El debilitamiento del Estado que caracterizó la política argentina de las últimas décadas, afectó
seriamente al sistema educativo y a la formación profesional, las recientes leyes de Educación
Técnica, de Financiamiento y Educación tienden a recuperar ese rol para el Estado.

Pese a los importantes resultados obtenidos, por las decisiones económicas mencionadas en
términos de empleo, y condiciones de vida de la población, es necesario reconocer que los
mismos, se vieron limitados en función de los altos niveles de concentración, que aún
persisten, en algunos sectores de la actividad productiva y etapas de la comercialización.

La novedad para la Argentina, que significa “las políticas de empleo en sentido amplio”,
requiere formas de institucionalización que aseguren la eficacia, de las decisiones que se
toman, y su continuidad en el mediano y largo plazo.

El considerar a las “políticas de empleo de carácter general” sólo como un nivel de análisis y no
como la totalidad, no limita su importancia fundamental para resolver los problemas de empleo
y permite desplegar las potencialidades, que surgen de su carácter general, sin exigirle la
solución de situaciones particulares, que deben ser consideradas en otro contexto de análisis.

Las acciones que mejoran el funcionamiento del mercado de trabajo, agotaban

tradicionalmente el contenido de las políticas de empleo.

Esta visión recortada de los objetivos de las políticas de empleo, se vincula a la dominación de
una perspectiva teórica, en la cual el empleo, era el resultado de decisiones individuales, que
para maximizar sus beneficios, tomaban los sujetos económicos y que a través del mercado, se
articulaban en un punto de equilibrio, que suponía el pleno empleo de los recursos disponibles.
En esa perspectiva teórica, el nivel de empleo, se resolvía a partir de las variaciones de la
oferta y demanda de trabajo en el mercado y al Estado, con sus políticas de empleo, le
correspondía un papel subordinado a esos resultados, cuidando de no interferir en los mismos.

Una de las principales novedades en las políticas de empleo actuales, es no aceptar ese papel
reducido del Estado, frente a la determinación del nivel de empleo y sus consecuencias en la
inclusión social.

En el nivel de las “políticas de empleo de carácter general”, en la actualidad, se identifican

poblaciones vulnerables en términos ocupacionales, que se presentaron como Programas de
Empleo, en el capítulo III, punto 2.1 y cuyas principales características son:
 Para los jefes de hogar desocupados, con hijos menores de 18 años, se creó el
Programa “Seguro de Capacitación y Empleo”, al cual pudieron adherirse, los
beneficiarios del programa de transferencias de ingreso “Jefes de Hogar”, (analizado
en el capítulo II).
El “Seguro de Capacitación y Empleo”, creado en el año 2006, tiende a dar respuesta
en términos de las nuevas políticas de empleo, a dos programas, que se habían
generado en las etapas anteriores y continuaban ejecutándose.
 Para los beneficiarios del Programa de Jefes de Hogar, que básicamente recibían solo
una transferencia de ingresos, los incluye en la realización de acciones, que mejores su
empleabilidad y favorezcan su inserción laboral. Además como seguro de base no
contributiva, permite dar cobertura, a los desocupados que no pueden ingresar al
Seguro por Desempleo, por no poder cumplir con los requisitos que establece.

 En relación al Seguro por Desempleo, que existía, desde la década del 90”, como
compensación monetaria a los desocupados, se los vincula a la Red de Oficinas de
Empleo, a través de las cuales, pueden realizar acciones de capacitación y acceder a
los empleos disponibles. También se amplía la cobertura del mismo, reduciendo el
período mínimo de aportes de 12 a 6 meses, prorrogando la cobertura para los
mayores de 45 años , durante 6 meses más y como respuesta a la crisis del año 2009,
los beneficiarios del Seguro por Desempleo, que al finalizar su período de cobertura,
continuaran desocupados, se pueden incorporar al Seguro de Capacitación y Empleo.

 Para los jóvenes de 18 a 24 años, que no hubieran concluido la enseñanza del nivel
secundario, en el año 2008, se crea el “Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo”,
que incluye un conjunto de acciones de empleo, teniendo en cuenta, las particulares
dificultades de los jóvenes para incorporarse a la actividad laboral. Los jóvenes se
incorporan al programa, a partir de completar su historia laboral y realizar un curso de
 orientación e inducción al mundo del trabajo; del conjunto de acciones posibles, se
prioriza la de terminación de la escolaridad y se prevee en las Oficinas de Empleo, la
presencia de tutores, que acompañen asesoren a los jóvenes en sus diversas
actividades.
 Los trabajadores rurales estacionales, que constituyen las 2/3 partes de los
trabajadores rurales, quedaban desprotegidos,en los períodos entre cosechas. A través
de convenios con los gobiernos provinciales “convenios interzafra”, el Ministerio de
Trabajo, fue dando cobertura, a los trabajadores rurales, durante los meses sin
actividad.

Los programas de empleo mencionados, amplían significativamente la cobertura a los
trabajadores desocupados, y frente a la crisis financiera internacional, en el año 2009,
cumplieron un papel importante, al ampliar la cobertura de 190.000 beneficiarios mensuales en
el primer semestre del año 2008 a más de 400.000 en el segundo semestre del año 2009.

Pese al avance que significó, en las políticas actuales , el diseño de programas de empleo,
que incluyen a los grupos de poblaciones más vulnerables en términos de empleo, como los
jóvenes, los jefes de hogar con hijos menores, los trabajadores rurales estacionales y los
trabajadores despedidos sin justa causa, queda pendiente la inclusión de otros grupos de
población, como los mayores de 45 años, que si bien actualmente se los reconoce en algunas
acciones, no constituyen todavía un programa de empleo.

Los dos gráficos que se presentan a continuación, expresan como en las políticas de empleo
actual, los programas básicamente de transferencias de ingreso, van siendo paulatinamente
reemplazados, por programas de empleo, que impulsan un conjunto de acciones tendientes a:
mejorar la empleabilidad, favorecer la inserción laboral y la creación/sostenimiento del empleo.

Las acciones de empleo, que se desarrollan a partir del año 2003, analizadas en el capítulo III,
punto 2.2, tienden a dar respuesta a la heterogeneidad de situaciones que afectan al empleo,
desplegándose en una variedad de acciones, que fueron agrupadas en: mejora de la
empleabilidad, incentivos para la inserción laboral en relación de dependencia, apoyos al
sostenimiento del empleo e incentivos para la creación del empleo.

Dentro de las acciones de mejoría a la empleabilidad se destacan, la prioridad que se le da a la

finalización de la educación obligatoria, el impulso a un Sistema de Formación Continua, la
Certificación de competencias y las acciones de entrenamiento en el trabajo, especialmente
dirigidas a los jóvenes con mayores dificultades de inserción.
Las acciones para favorecer la inserción laboral, a través de los incentivos económicos a las
empresas, tienden a compensar las mayores dificultades de algunos sectores de trabajadores,
lo que algunos llaman “mejorar su lugar en la fila para acceder a un puesto de trabajo”.

Las principales acciones de sostenimiento del empleo son: el Programa de Recuperación

Productiva (REPRO) y el Programa de Empresas Autogestionadas.

El REPRO, jugó un papel importante dentro del conjunto de medidas, que se implementaron
como respuesta , al impacto sobre el empleo, de la crisis financiera internacional en 2009/2010.
Como se analiza en el capítulo III, punto 2.2.3., las personas cubiertas, pasaron de un
promedio de 10.000 personas anuales entre los años 2004 al 2008 a 130.000 personas
cubiertas en el año 2009 y una cantidad similar en el año 2010.

El Programa de Empresas Autogestionadas, consistió en un primer momento, en el apoyo que

se brindaba desde el Ministerio de Trabajo, para el sostenimiento del empleo, en las empresas
cuyos dueños se desvincularon de ellas, en el marco de la crisis del año 2001.

Posteriormente el Programa fue evolucionando, en una perspectiva más integral de desarrollo

de la economía desde una concepción social.

Los programas (acciones), de apoyo al desarrollo de microemprendedores, se expandieron en

la Argentina, en el marco de la crisis del año 2001. El contexto de crisis, determinaba
fuertemente las características de los microemprendimientos que surgían y los objetivos de los
mismos, que generalmente no superaban la posibilidad de producir algún bien o servicio, para
consumo del grupo familiar o de la población más cercana.

En la medida que la situación de crisis, se fue atenuando, las acciones de apoyo al desarrollo
de los emprendimientos, fueron paulatinamente incorporados en el marco de las nuevas
políticas de empleo.

El Programa de “Empleo Independiente y Entramados Productivos”, a partir del año 2009,

apoya el desarrollo de microemprendimientos en la perspectiva de que generen ingresos
suficientes y sostenibles en el tiempo, en ambientes y condiciones de trabajo adecuadas.

La mayor importancia, que van tomando la realización de acciones de empleo, por parte de los
participantes de los programas de empleo, frente a las transferencias de ingresos,
mencionadas en el capítulo III, en lo que se denominó “ de las transferencias de ingreso a los
programas de empleo”, se expresa en el cuadro siguiente.
Del conjunto de acciones de empleo en los últimos años, se destaca la importancia de las
acciones de mejora de la empleabilidad, que comprende alrededor del 70 % del total de
prestaciones.

Las acciones de incentivos para la inserción laboral en relación de dependencia e incentivos

para la creación de empleo, si bien constituyen todavía una parte reducida del conjunto de
acciones de empleo, es significativo el crecimiento en los últimos 2 años y sus posibilidades a
futuro.

La gestión de las “políticas de empleo en sentido amplio” y las “políticas de empleo de carácter
general”, han logrado reducir la tasa de desocupación del 22% en el año 2002 al 7,4% del año
2011.

También en estos años, se logró el cambio de tendencia del “trabajo no registrado”, que
después de haber crecido fuertemente en la década del 90”, superando al 50% en el año 2002,
se fue reduciendo hasta el 34% del año 2011.

Estos resultados plantean la necesidad de reorientar los objetivos de las políticas de empleo,
priorizando el tema del “trabajo decente” y la calidad del empleo.

Si bien el impulso para mejorar la calidad del empleo, no debe excluir a ningún sector de
actividad, existen ocupaciones laborales, donde el nivel de informalidad y la vulnerabilidad de
los trabajadores vinculados a esa actividad, supera largamente el promedio nacional.
En el capítulo III, punto 3, se analizaron las condiciones de los trabajadores del servicio
doméstico, de los trabajadores rurales estacionales, de los trabajadores por cuenta propia y de
los de la industria de la construcción.

La posibilidad de reducir las desigualdades que afectan a estos grupos de trabajadores,

respecto de los demás, requiere del diseño y gestión de “políticas de empleo particulares, que
den respuesta a las causas que generan estas diferencias.

El inicio de “políticas de empleo particulares”, mencionadas en el capítulo III, deberían ser

profundizadas y ampliadas incluyendo a otros grupos de trabajadores, como por ejemplo a los
mayores de 45 años.

Esta perspectiva de análisis, permite preguntarse sobre la conveniencia de que un aspecto de

la política actual, como son los incentivos económicos a las empresas para la incorporación de
nuevos trabajadores, se incluyan en el nivel de las políticas de empleo de carácter general, o
conviene circunscribirlo al espacio de las “políticas de empleo particulares”, que requieren para
su aplicación un diagnóstico de la especificidad del problema y un conjunto de acciones para
resolverlo, del cual el incentivo puede formar parte.

La vinculación de los objetivos laborales con las decisiones económicas, que en la etapa
actual, caracterizan a las “políticas de empleo en sentido amplio”, se aseguran en sus
resultados a partir de la mayor presencia del Estado en la actividad económica.

El impulso a procesos de distribución del poder económico en algunas actividades productivas

y de comercialización fuertemente concentradas, posibilitará el desarrollo y fortalecimiento de
nuevos actores económicos, con mayor coincidencia de intereses con estas políticas y que se
puedan sumara a la conformación de un bloque alternativo.

El desarrollo de una variedad de acciones de empleo y su articulación a través de programas,

que identifican grupos prioritarios de esas acciones, constituye un avance sustancial en la
gestión de las “políticas de empleo de carácter general”.

El cambio en el marco normativo, no acompañó ese proceso innovador y la ley 24.013,

expresión simbólica de las políticas de empleo de la década del 90”, continúa siendo el marco
legal inadecuado, para las nuevas acciones y programas de empleo.

Las referencias explícitas hechas a las Políticas Nacionales, no supone desconocer la

importancia que en la actualidad tienen, la participación de los gobiernos provinciales ,
municipales y de los sectores de la sociedad con decisión en los temas de empleo y la
necesidad del espacio local, como referente necesario para el diseño y ejecución de estas
políticas.

Por último, la perspectiva de análisis propuesta, que amplía el concepto de las políticas de
empleo, no elimina la necesidad de otras políticas complementarias, para reducir la pobreza y
mejorar la distribución de los ingresos, pero permite optimizar el alcance de las políticas de
empleo con ese objetivo.
Anexo estadístico

Tasa de actividad y Empleo

Tasa de desocupación y subocupación
Crecimiento del Empleo Promedio Anual y Tasa de Empleo No Registrado

Crecimiento del Empleo Promedio Anual según fases. Período 1976/2009

700.000

600.000 580.000

500.000

400.000

300.000

200.000
200.000
150.000
130.000
100.000

0
1976-1982 1983-1989 1991-2001 2003-2009

Fuente: MTEySS, en base a EPH (INDEC).

 Evolución de la Tasa de Empleo No registrado 2003-2010

50,0

49,7
48,0

46,0

44,0

42,0

40,0

38,0

36,0

34,0 34,6
- 15,1 p.p.

32,0
III-03

III-04

III-05

III-06

III-07

III-08

III-09
I-03

I-04

I-05

I-06

I-07

I-08

I-09

I-10
II-03

II-04

II-05

II-06

II-07

II-08

II-09
IV-03

IV-04

IV-05

IV-06

IV-07

IV-08

IV-09
Fuente: MTEySS, en base a EPH (INDEC).

Salario Medio Real

Evolución del Salario Medio Real entre 1985 y 2009

de los asalariados registrados. Período 1985/2009

105

100
100

95
95

90

85
82

80

75

70

65

Régimen de Patrón de crecimiento

60
convertibilidad 60 productivo

55
1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009
Fuente: MTEySS, en base a SIPA (AFIP), EPH (INDEC) y Encuesta de Salarios (Secretaría de
Seguridad Social).

Evolución del Evolución de los beneficios del sistema de protección social

con transferencia de ingresos (en miles de beneficios)

19.000

+ 100% 18.069
18.000

17.000

16.000

15.000

14.000

13.000

12.000
11.071
11.000
+ 63%
10.000

9.000
9.039
8.000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: MTEySS, en base a SIPA (AFIP), EPH (INDEC) y Encuesta de Salarios (Secretaría de
Seguridad Social).

Distribución del Ingreso

Evolución de la participación de los asalariados en la economía

 45%
43,6%

43%

41%

39%

37%

34,6%
35%

33%

31%

29%

27%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: MTEySS, en base a EPH (INDEC).

Evolución de la distribución del ingreso personal. Indice de Gini

del ingreso per capita familiar

0,550 0,545

0,540

0,530

0,520

0,510

0,500

0,490

0,478
0,480

0,470

0,460
0,460
0,450 0,456

0,440
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: MTEySS, en base a EPH (INDEC).

ANEXO - BIBLIOGRAFICO

- BARASATIAN, Susana “ La disminución del desempleo y su incidencia en las políticas

de formación” en Revista de TRABAJO, año 4, número 5, nueva época -2008

- BECCARIA, L., V:ESQUIVEL y R: MAURIZIO, “Empleo, salarios y equidad durante la

recuperación reciente en Argentina”, en Desarrollo Económico n° 178, Argentina, ISSN:
0046-001X, 2005.

- BERTRANOU, F y J: PAZ, “Políticas y programas de protección al desempleo en

Argentina”, OIT, Oficina Buenos Aires, 2007.

- BOUDOU, A., V.D’ELÍA y LO VALVO E., “El plan de inclusión previsional. Resultados
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