Nota de la OCDE sobre la ley de

financiamiento en Colombia

En pocas palabras….

El sistema tributario colombiano plantea barreras significativas para la

inversión y no distribuye la carga tributaria de manera justa. A pesar de las
recientes mejoras, el sistema hace poco para reducir la alta desigualdad de ingresos.
La combinación de impuestos es desequilibrada, con una elevada presión fiscal
sobre las empresas formales. El sistema tributario no fomenta la inversión, el
espíritu empresarial y la formalización.
Cumplir con la regla fiscal sin recortes de gastos requiere más ingresos. Los
ingresos fiscales han aumentado, pero siguen siendo bajos en comparación
internacional, mientras que, al mismo tiempo, las necesidades de gasto social están
aumentando. Para cumplir con la regla fiscal, sin grandes recortes en el gasto, el
gobierno tendrá que empezar a recaudar más ingresos fiscales. Esto requiere una
reforma tributaria.
Una reforma del IVA puede generar más ingresos, mejorar la equidad y
fomentar la inversión y la formalización. Las personas más ricas son las que más
se benefician de las tarifas diferenciales y las exenciones del IVA. Aplicar la tasa
estándar a todo el consumo y compensar a los hogares de bajos ingresos mediante
transferencias de dinero en efectivo aumentaría los ingresos de una manera más
inclusiva. También crearía margen para reducir la presión fiscal sobre las empresas,
impulsar la inversión y promover la formalización.
2 │ NOTA DE LA OCDE SOBRE LA LEY DE FINANCIAMIENTO EN COLOMBIA

El sistema tributario no promueve la equidad y la eficiencia

La desigualdad de ingresos en Colombia es alta y el sistema tributario hace
poco para reducirla. En contraste con la mayoría de las economías de la OCDE,
la desigualdad de ingresos en Colombia permanece prácticamente inalterada por el
sistema tributario y de transferencias (Figura 1).
La combinación de impuestos está desbalanceada, ya que depende en gran
medida de los ingresos del impuesto a las sociedades, mientras que el impuesto
sobre la renta de las personas físicas recauda poco (Figura 2).

Figure 1. El sistema tributario y de transferencias contribuye poco a la reducción de la

desigualdad
A. La desigualdad es alta
Coeficiente de Gini Población en edad trabajar, 2017 o últimos datos disponibles Coeficiente de Gini
0.6 0.6
Coeficiente de Gini antes de impuestos y transferencias Coeficiente de Gini después de impuestos y transferencias
0.5 0.5

0.4 0.4

0.3 0.3

0.2 0.2

0.1 0.1

0.0 0
SWE JPN NOR CAN NLD DNK TUR OCDE DEU AUT AUS ITA FRA GBR USA PRT ESP CHL MEX COL BRA
B. Redistribución
%
Diferencias entre el coeficiente Gini antes y después de impuestos y transferencias como % del Gini antes %
de impuestos y transferencias
40 40

35 35

30 30

25 25

20 20

15 15

10 10

5 5

0 0
COL MEX TUR CHL JPN BRA USA CAN GBR OCDE ITA SWE ESP DEU NLD PRT FRA DNK

Nota: Para ambos paneles, los datos se refieren a la población en edad de trabajar.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la Encuesta de Hogares GEIH (2017) y en la base de datos de
Distribución de Ingresos de la OCDE.

Es necesaria una reforma fiscal para salvaguardar un marco fiscal

sólido
Los ingresos fiscales han ido aumentando gradualmente a lo largo del tiempo,
pero en un 20% del PIB siguen siendo bajos en comparación con otros países
 NOTA DE LA OCDE SOBRE LA LEY DE FINANCIAMIENTO EN COLOMBIA │3

latinoamericanos y con el promedio de la OCDE (Figura 3). Esto supone una carga
para el presupuesto en un momento en que aumentan las presiones adicionales sobre
el gasto, como las relacionadas con la expansión de las políticas sociales, el proceso
de paz o el rápido aumento de la inmigración.
La regla fiscal ha proporcionado estabilidad macroeconómica y disciplina
fiscal. Estas características son aún más importantes en un momento de alta
volatilidad financiera para muchas economías emergentes. No obstante, la regla
fiscal exige que el déficit del gobierno central disminuya del 3,1% este año al 2,2%
en 2020. Lograr esta reducción fiscal, sin grandes recortes en el gasto, requerirá una
reforma del sistema tributario para recaudar más ingresos. El aumento de los
ingresos y el fortalecimiento de la eficiencia y la equidad del sistema tributario han
sido una recomendación de larga data en los estudios y análisis económicos de la
OCDE para Colombia.

Figure 2. La carga fiscal está desequilibrada

A. Impuestos sobre la renta de las personas físicas como % del total de ingresos fiscales
% 2016 %
25 25

20 20

15 15

10 10

5 5

0 0
COL ARG CHL LAC PER TUR PRT MEX ESP OCDE

B. Impuestos a las sociedades como % del total de ingresos fiscales

2016
% %
25 25

20 20

15 15

10 10

5 5

0 0
TUR ESP OCDE PRT ARG LAC MEX CHL PER COL

Fuente: Base de datos de la OCDE sobre estadísticas de ingresos mundiales.

4 │ NOTA DE LA OCDE SOBRE LA LEY DE FINANCIAMIENTO EN COLOMBIA

Figure 3. Los ingresos fiscales son bajos

Ingresos tributarios totales en comparación internacional

2016, % del PIB
% %
50 50
45 45
40 40
35 35
30 30
25 25
20 20
15 15
10 10
5 5
0 0
PER

TUR

HUN
KOR

SVK

ESP

SVN
LAC

GBR

POL
CHL

CHE

CZE
LVA

FRA
DNK
NZL

BEL
FIN
IRL

ITA
NOR
AUS

GRC

SWE
MEX

ARG

BRA
USA

CAN

LUX
DEU

NLD
COL

JAP

AUT
PRT
ISR
LTU

ISL
OCDE
Nota: Los datos se refieren a los ingresos fiscales totales de los países. LAC se refiere al promedio no
ponderado de Argentina, Brasil, Chile, México y Perú.
Fuente: Base de datos de la OCDE sobre estadísticas de ingresos mundiales.

Existe un amplio margen para una reforma tributaria

Debe reforzarse el funcionamiento del IVA en Colombia. Más de la mitad de los
ingresos potenciales del IVA no está gravada, como resultado de los tipos reducidos
y exenciones del IVA, de un débil cumplimiento de las obligaciónes tributarias y
de la evasión fiscal (Figura 4). La tarifa básica del IVA es del 19%. Muchos bienes
y servicios están exentos del IVA, como la construcción, la electricidad, el
transporte, los servicios financieros y otros servicios. Los bienes pertenecientes a la
canasta familiar también están, en gran medida, exentos o gravados a una tarifa del
0%. Debido a que los hogares más ricos consumen más de la mitad de los bienes
exentos o con tarifas reducidas de IVA, los ricos acaban capturando una gran parte
de este subsidio implícito (Figura 5). Por lo tanto, esta es una manera ineficiente de
proteger el poder adquisitivo de los hogares pobres. También es costoso, ya que los
ingresos no percibidos son cuantiosos. Un sistema de IVA tan complejo fomenta
aún más la evasión fiscal y la informalidad, y compromete la eficiencia. Las
transferencias en efectivo a los hogares de bajos ingresos, dependiendo únicamente
de sus características socioeconómicas, sería mejor instrumento, tanto en términos
de equidad como de eficiencia. Colombia ha avanzado mucho en la puesta en
marcha de los sistemas de transferencias monetarias condicionadas, lo que
demuestra que la sustitución de las tarifas reducidas y las exenciones con
transferencias monetarias es una opción viable.
 NOTA DE LA OCDE SOBRE LA LEY DE FINANCIAMIENTO EN COLOMBIA │5

Figure 4. Una importante proporción de los ingresos potenciales del IVA no está gravada

% ingresos potenciales del IVA % ingresos potenciales del IVA

100 100

80 80

60 60

40 40

20 20

0 0

KOR
HUN

CHE
ESP

GBR

PER
FRA

SVK

URY

CZE

DNK
SVN

CHL
PAN
BEL

EST

NZL
TUR

POL

LAC

BOL
CRI

FIN
ITA

IRL

SWE
MEX

ARG

CAN

ECU
GRC

COL

NLD

PRT

AUS

DEU

NOR

AUT

PRY
JPN
ISL

ISR
OCDE
Nota: El ratio de ingresos del IVA (VAT revenue ratio - VRR) se define como la relación entre los ingresos
observados del impuesto sobre el valor añadido (IVA) recaudados y los ingresos que teóricamente se
recaudarían si el IVA se aplicara a la tarifa básica a todo el consumo final.
Fuente: OECD Consumption Tax Trends 2016, OECD Revenue Statistics in Latin America and the
Caribbean 2018.

Figure 5. Las rentas más altas se benefician desproporcionadamente de la desgravación del IVA

Subvención implícita asociada a tarifas reducidas y exenciones de IVA por deciles de ingresos
COP miles COP miles
1 600 1 600

1 400 1 400

1 200 1 200

1 000 1 000

800 800

600 600

400 400

200 200

0 0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Deciles

Nota: La subvención implícita se refiere a los productos que están excluidos y/o exentos del IVA o que están
tasados a la tarifa reducida del 5%.
Fuente: Cálculos de la OCDE utilizando ENPH 2017.

La carga impositiva para las empresas es elevada en comparación con los

estándares internacionales. La tasa del impuesto sobre la renta de las sociedades
es alta en comparación con los estándares internacionales, lo que desalienta la
inversión (Figura 6). El sistema de impuesto de sociedades también es complejo, ya
que cuenta con múltiples exenciones y regímenes especiales. Las empresas también
pagan la tarifa básica de IVA en la compra de bienes de capital pero, a diferencia
de otros países con IVA, no reciben un reembolso por el IVA pagado en la
inversión. Esto aumenta enormemente el costo de la inversión en Colombia.
6 │ NOTA DE LA OCDE SOBRE LA LEY DE FINANCIAMIENTO EN COLOMBIA

Figure 6. La tasa del impuesto a las sociedades es aún elevada

La tasa legal del impuesto sobre la renta de las sociedades

% 2018 %
40 40
2019
35 35

30 30

25 25

20 20

15 15

10 10

5 5

0 0
HUN

SVN

SVK

TUR

ESP
POL

GBR
EST

DNK

KOR
CZE

CHE
LVA

CHL

BEL

FRA
FIN

NZL
ITA
IRL

SWE

GRC

AUS
NOR

NLD

USA
LUX
CAN

DEU

MEX
AUT

PRT

COL
LTU

ISR

JPN
ISL

OCDE

Fuente: Reformas de la política tributaria 2018, OCDE y economías asociadas seleccionadas.

Hay margen para ampliar significativamente la base imponible del impuesto

sobre la renta de las personas. El umbral de ingresos en el cual los contribuyentes
comienzan a pagar el impuesto sobre la renta es de 2,1 veces el salario medio, lo
que es elevado en comparación con la práctica de los países de la OCDE en los que
los contribuyentes empiezan a pagar por ingresos superiores a 0,3 veces el salario
medio (Figura 7). La base del impuesto a la renta personal tiene una amplia gama
de otras deducciones fiscales, que a menudo benefician más a las personas de más
altos ingresos. La tasa marginal máxima también es baja en comparación con los
países de la OCDE (Figura 8). La ampliación de la base y el aumento de la tasa
impositiva marginal superior aportarían más ingresos y equidad al aumentar la
progresividad.

Figure 7. El umbral a partir del cual los contribuyentes empiezan a pagar el impuesto a la renta personal es
elevado

Veces el salario medio

Múltiple Múltiple
2.5 2.5

2.0 2.0

1.5 1.5

1.0 1.0

0.5 0.5

0.0 0.0
KOR

GBR

SVK
FRA

DNK

EST

ESP
TUR

CHL
CRI

IND
ITA
FIN

NOR
SWE

CAN

GRC
MEX
NLD

COL
ARG
DEU

AUT
AUS

USA

PRT

BRA
JPN

ISR
OCDE

Nota: Datos se refieren al 2016. En el caso de la India, los ingresos medios de los trabajadores corresponden
al sector manufacturero organizado, tal como se indica en la Encuesta anual de las industrias.
Fuente: Cálculos de la OCDE, y DIAN.
 NOTA DE LA OCDE SOBRE LA LEY DE FINANCIAMIENTO EN COLOMBIA │7

Figure 8. La tasa marginal máxima del impuesto de renta personal es bajo

% %
70 70
60 60
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
0 0

GBR
TUR

KOR

DNK
ESP
CHL
CHE
NZL

BEL

FRA
FIN
ITA

IRL

GRC

SWE
MEX

NOR

DEU

CAN
ARG

USA
COL

LUX

AUT

AUS

PRT
NLD

JPN
ISR
ISL
Nota: Los datos muestran la tasa marginal del impuesto sobre la renta de las personas naturales, combinando
el de la administración central y el de la administración subcentral, en el umbral de ingresos que se aplica la
tasa máxima legal del impuesto sobre la renta de las personas naturales. Se calcula como el impuesto
adicional sobre la renta de las personas naturales del gobierno central y subcentral que resulta de un aumento
unitario de los ingresos brutos. La tasa combinada tiene en cuenta los efectos de los créditos fiscales, la
posibilidad de deducir los impuestos subcentrales en los impuestos del gobierno central, etc. Los datos se
refieren a los años 2016 - 2017.
Fuente: Base de datos tributaria de la OCDE.

Elementos principales de la reforma tributaria

 Unificación de tarifas del IVA y eliminación de exenciones, conservando

los relacionados con la salud, la seguridad social y la educación.
 Transferencias en efectivo para compensar a los hogares de los tres
primeros deciles de ingresos por la eliminación de las tarifas reducidas y
las exenciones del IVA.
 Reducción de la tarifa del impuesto a las empresas del 33% al 30%.
 Reembolso íntegro del IVA pagado sobre la inversión y el impuesto sobre
las transacciones financieras y reembolso del 50% del impuesto sobre la
industria y el comercio.
 Nuevo régimen fiscal simplificado (SIMPLE) para las pequeñas empresas.
 Creación de un tramo tributario adicional en el impuesto a la renta de las
personales naturales. Los que tienen más ingresos estarían sujetos a un
impuesto del 37% marginal. Las deducciones se limitarían al 35% de la
renta imponible.
 Simplificar el régimen fiscal de las personas físicas unificando (en una
misma cédula) las rentas del trabajo, de las pensiones y del capital.
 Mejora de los mecanismos de facturación electrónica y fortalecimiento de
la administración tributaria.
8 │ NOTA DE LA OCDE SOBRE LA LEY DE FINANCIAMIENTO EN COLOMBIA

La propuesta de reforma tributaria de 2019 contiene pasos importantes que

fortalecerían el diseño del sistema tributario en Colombia. Lo haría recaudando
más ingresos y haciendo que la combinación de impuestos sea más eficiente y justa.
La reforma del IVA propuesta sería particularmente importante, ya que sería un
paso fundamental para incrementar los ingresos y, al mismo tiempo, reducir la
desigualdad y la pobreza (Figura 9). También simplificaría la administración fiscal
y mejoraría los incentivos para que las empresas informales se registren, ya que el
hecho de estar registradas permitiría la devolución del IVA sobre los insumos. La
reducción de los impuestos a las empresas contribuiría a aumentar la inversión y el
espíritu empresarial, a impulsar las perspectivas de crecimiento y a crear más
puestos de trabajo en el sector formal. La reforma propuesta del impuesto sobre la
renta de las personas naturales mejoraría la progresividad y aumentaría los ingresos
fiscales adicionales.
Los elementos clave de la propuesta de reforma se ajustan a las
recomendaciones de la OCDE. Otras recomendaciones hechas por la OCDE
incluyen la reducción del umbral de ingresos en el que los contribuyentes empiezan
a pagar el impuesto sobre la renta de las personas físicas, la ampliación de la base
impositiva del impuesto sobre la renta de las empresas y la continuación de los
esfuerzos para recaudar más ingresos a través de impuestos medioambientales y
reducir la informalidad.

Figure 9. La pobreza relativa y la desigualdad van a reducirse luego de compensar a los 3 deciles de ingresos
más pobres

Después de la reforma
Pobreza relativa¹

Base de referencia

18 18.5 19 19.5 20 20.5 21

Pocentaje de los hogares

Después de la reforma
Ratio P90/P10²

Base de referencia

8.2 8.4 8.6 8.8 9 9.2 9.4 9.6 9.8 10 10.2

Ratio
Nota: 1. Tasas de pobreza relativa después de impuestos y transferencias (umbral del 50% de los ingresos
medios). La definición estadística es diferente de la que sigue el DANE. 2. La relación P90/P10 es una
medida de la desigualdad de ingresos calculada como la relación entre los ingresos del 10% de las personas u
hogares con mayores ingresos y los del 10% más pobre.
Fuente: Cálculos OCDE usando ENPH 2017.
 NOTA DE LA OCDE SOBRE LA LEY DE FINANCIAMIENTO EN COLOMBIA │9

Bibliografía
Daude, C., S. Perret and B. Brys (2015), “Making Colombia's Tax Policy More Efficient, Fair and
Green”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1234, OECD Publishing, Paris.
Perret, S. and B. Brys (2015), “Taxation and Investment in Colombia”, OECD Economics Department
Working Papers, No. 1204, OECD Publishing, Paris.
OECD (2017). OECD Economic Survey of Colombia 2017. Paris: OECD.
OECD (2015). OECD Economic Survey of Colombia 2015. Paris: OECD.
OECD (2013). OECD Economic Survey of Colombia 2013. Paris: OECD.