Suspensión de plazo o ampliación de plazo en contratos regulados por la Ley de

Contrataciones del Estado.

I. Introducción.

La crisis mundial por la propagación del virus COVID 19 ha paralizado el comercio y la

economía en nuestro país y en el mundo, ante ello, vemos que muchos contratos suscritos en
el marco de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento han sido afectados en su
ejecución. Como ya sabemos el pasado 06 de marzo se confirmó el primer caso de coronavirus
en el Perú, ante ello, luego de 10 días de este acontecimiento el estado peruano emitió el
Decreto Supremo 044-2020-PCM que fue precisado mediante Decreto Supremo N° 046-2020-
PCM, con estas normas se dispone el estado de emergencia y aislamiento social obligatorio en
todo el territorio nacional (entramos en cuarentena). Como se sabe, inicialmente esta medida
fue adoptada por 15 días calendario que posteriormente fueron ampliados según el
incremento de personas infectadas.

Ante esta situación de caos, en lo referente a las contrataciones del estado se tuvo la
publicación de la Resolución Directoral Nº 001-2020-EF, mediante la cual se dispone la
suspensión de los plazos en los procedimientos de selección convocados con anterioridad al 16
de marzo de 2020, se suspendieron también el perfeccionamiento de contratos y la
tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores a cargo del Tribunal de
Contrataciones del Estado.

En lo referido a la ejecución de los contratos suscritos en el marco de las nomas de la

contratación estatal, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), emitió
el Comunicado N° 05 en fecha 25 de marzo de 2020, donde se señala que, “la declaratoria de
estado de emergencia dispuesta por el Gobierno nacional constituye una situación de fuerza
mayor que puede afectar los vínculos contractuales celebrados al amparo de la normativa de
contrataciones del Estado”. La calificación que le da el OSCE a las medidas dictadas por el
estado ante la propagación del COVID 19 resulta acertada, pues es evidentemente que el
estado de emergencia y aislamiento social reúnen las características de imprevisibilidad,
irresistibilidad y es un evento extraordinario, por lo que sin duda constituye un hecho de
fuerza mayor.

Ahora bien, en línea con lo considerado en el Comunicado N° 05 emitido por el OSCE en la Ley
de Contrataciones del Estado y su Reglamento ha previsto dos herramientas jurídicas que
podrían aplicar las partes (entidad y contratista) en los contratos cuya ejecución fue
interrumpida por la declaratoria de estado de emergencia nacional, nos referimos a; 1) la
ampliación de plazo y 2) la suspensión del plazo de ejecución contractual. Por tanto, en esta
coyuntura de emergencia será potestad de las partes, tras una evaluación objetiva de cada
contrato optar por una suspensión del plazo del contrato o en todo caso, una vez que haya
concluido el hecho generador del atraso el contratista solicite la respectiva ampliación de plazo
conforme al procedimiento establecido en la Ley y el Reglamento.

Es recomendable que tanto en la aplicación de la suspensión del plazo, así como, en la

ampliación de plazo, se mantener el equilibrio económico del contrato para que ninguna de las
partes se vea perjudicada, deberá procurarse entonces que el contratista obtenga la utilidad
que esperaba y, en consecuencia, que la entidad pueda cubrir la necesidad publica que
buscaba con la contratación. No debemos olvidar que la pandemia del COVID 19 es un hecho
sin precedentes que afecta a todo el mundo y nuestro país no es ajeno a sus efectos, es por
ello que se requiere la colaboración de todos los intervinientes inclusive la participación del
órgano de control, se trata de buscar soluciones eficientes y eficaces donde ambas partes
sientan satisfechos sus intereses, de lo contrario podríamos terminar con conflictos que
tendrán que ser resueltos mediante alguno de los mecanismos de solución de controversias
previstos en la Ley.

El presente análisis se realiza en el contexto normativo de la “Ley”, a la aprobada mediante Ley

N° 30225 y modificada mediante el Decreto Legislativo N° 1341, vigente a partir del 9 de abril
de 2017 hasta el 29 de enero de 2019, asimismo, considerando lo establecido en el
“Reglamento”, al aprobado mediante Decreto Supremo N° 350-2015-EF y modificado por
Decreto Supremo N° 056-2017-EF, vigente a partir del 9 de abril de 2017 hasta el 29 de enero
de 2019, debido a que a la fecha consideramos que los contratos que fueron suscrito bajo la
vigencia de esta norma en la actualidad se encuentran en ejecución.

1) Sobre la ampliación de plazo. -

La ampliación de plazo consiste en el derecho que le asiste al contratista para solicitar a la

entidad que se extienda el plazo del contrato debido a que no pudo ejecutar sus prestaciones,
en este caso, por los efectos del estado de emergencia y la orden de aislamiento social
establecidas por el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM. Esta figura jurídica contenida en la
normativa de la contratación estatal también fue propuesta por el OSCE en el Comunicado N°
05, su tramitación se realiza a instancia de parte, el contratista es quien deberá presentar a la
entidad la solicitud de ampliación de plazo dentro del plazo previsto en la norma para cada
contrato ya sea de bienes, servicios y obras, ello una vez que haya finalizado el hecho
generador del atraso y/o paralización.

Debe tenerse en cuenta que, conjuntamente con la solicitud de ampliación de plazo, en los
contratos de bienes, servicios en general y consultoría en general, el contratista podrá solicitar
el reconocimiento y pago de los gastos generales debidamente acreditados. Asimismo, para el
caso de la consultoría de obras, la entidad debe pagar al contratista el gasto general variable,
el costo directo debidamente acreditado y también la utilidad. En el caso de los contratos de
obra, la norma establece que la ampliación de plazo da lugar al pago de mayores costos
directos y mayores gastos generales variables, siempre y cuando ambos estén directamente
vinculados con dichas ampliaciones. A más de ello, cuando la ampliación de plazo sea generada
por la paralización total de la obra por causas ajenas a la voluntad del contratista, da lugar al
pago de mayores gastos generales variables debidamente acreditados, de aquellos conceptos
que forman parte de la estructura de gastos generales variables de la oferta económica del
contratista, considero que ante la paralización que han sufrido muchos contratos de obra es
perfectamente reclamable este último concepto.

Conviene mencionar también que en algunos contratos el cese de la causal no necesariamente

vaya a coincidir con el término de la cuarentena, debe tenerse presente que podrían
imponerse algunas medidas restrictivas para algunos sectores económicos que eventualmente
podrían impedir la ejecución contractual, por esta razón el contratista debe prever estas
situaciones para efecto de realizar el computo del plazo que solicitara a la entidad.

Para el caso de los contratos de obra la ampliación de plazo deberá ser presentada por el
contratista siguiendo el procedimiento regulado en la Ley de Contrataciones del Estado y su
Reglamento, dentro de los plazos establecidos. A más de ello, se exige como requisito que el
contratista a través de su residente realice la anotación respectiva en el cuaderno de obra
indicando el inicio y el final la causal que determina la ampliación de plazo. Sin embargo,
puede ocurrir en la realidad que por los apremios del estado de emergencia el residente de
obra no haya cumplido con realizar la anotación que exige la norma por habérsele hecho
imposible el acceso al cuaderno de obra, para tal efecto considero que este requisito podrá ser
cumplido en la primera oportunidad que dicho residente pueda efectuar la anotación
respectiva, esto será cuando haya culminado el aislamiento social obligatorio o se haya
dispuesto el reinicio de las actividades en el rubro de la construcción, ello conforme a lo
estimado en la Opinión N° 013-2020/DTN del 31/01/2020 que señala: “Por tanto, en el marco
de la anterior normativa de contrataciones del Estado, si durante la ejecución de un contrato
de obra surgían hechos relevantes a criterio del residente o del supervisor –o inspector, según
correspondiera-, estos debían anotar tales eventos en el cuaderno de obra, de manera
inmediata; esto es, en principio, el mismo día de ocurridos los hechos o, cuando existiera
alguna situación justificada que lo impedía, inmediatamente después de que esta culmine y
fuera posible realizar las anotaciones correspondientes”.

a) Sobre la suspensión del plazo del contrato. -

La suspensión del plazo del contrato podrá ser aplicada cuando exista algún evento no
atribuible a las partes que impida la ejecución de un contrato, por consiguiente, en el contexto
que analizamos, el estado de emergencia y aislamiento social dispuesto por el Decreto
Supremo N° 044-2020 resulta ser aquel evento no atribuible a las partes y que su vez impide la
ejecución de los contratos, además de ello como ya expreso el OSCE constituye una situación
de fuerza mayor, por tanto considero que es factible para las partes que puedan aplicar esta
herramienta jurídica a los contratos afectados por el COVID-19.

No obstante, cuando acudimos al RLCE podemos notar que la suspensión del plazo de
ejecución no ha sido considerada para los contratos de bienes y servicios. En el caso de los
contratos de obra la normativa de contrataciones del Estado contemplaba la posibilidad de
suspender el plazo de ejecución contractual ante situaciones que generen la paralización de la
obra, conforme a lo dispuesto en el artículo 153 del Reglamento:

(…)
“Artículo 153.- Suspensión del plazo de ejecución
153.1. Cuando se produzcan eventos no atribuibles a las partes que originen la
paralización de la obra, estas pueden acordar la suspensión del plazo de
ejecución de la misma, hasta la culminación de dicho evento, sin que ello
suponga el reconocimiento de mayores gastos generales y costos, salvo aquellos
que resulten necesarios para viabilizar la suspensión.

a diferencia Lo contrario ocurre en el caso de obras que tiene en el Artículo previsto a la el

Reglamento si ha regulado establece para el caso de contratos Cabe resaltar que la Dirección
Técnico Normativa del OSCE emitió la Opinión Nº 001-2020/DTN en fecha 02 de enero de 2020
ante la consulta realizada por la Universidad Nacional Autónoma de Chota, sobre la aplicación
de la suspensión de plazo de ejecución en contrato los contratos de bienes, dicho organismo
técnico refirió lo siguiente: “De lo antes expuesto, se advierte que la normativa de
contrataciones del Estado establecía que la suspensión de plazo de ejecución resultaba
aplicable a los contratos de obra, supervisión de obras y supervisión de servicios, siempre que
estuvieran dentro de los supuestos establecidos en el artículo 153 del Reglamento. En
consecuencia, la suspensión de plazo de ejecución no resultaba aplicable a objetos
contractuales distintos, como por ejemplo, a los contratos de adquisición de bienes”, como
podrá verse a través de la opinión referida, la suspensión del plazo contractual no resultaría
aplicable a los contratos de bienes, esto claramente se contradice con el segundo párrafo del
punto 2 del Comunicado N° 05, donde el OSCE señala que para los contratos de bienes y
servicios también es prerrogativa de las partes, incluso en contratos derivados de procesos
convocados con anterioridad al 14 de diciembre de 2019, pactar la suspensión del plazo de
ejecución del contrato, hasta que cese la situación de fuerza mayor o sus efectos, pudiendo
acordarse igualmente la prórroga de tal suspensión.

En suma, al margen del contenido de la Opinión Nº 001-2020/DTN, ante esta crisis considero
que las partes pueden si puedan acordar la suspensión del plazo en contratos de bienes y
servicios, ya que el estado de emergencia y el aislamiento social obligatorio es un evento que
no es atribuible a la entidad ni al contratista que imposibilita

del contrato en iín anterior Tanto la entidad como el contratista deberán tener en cuenta que
para aplicar la suspensión del plazo de ejecución del contrato se requiere del consentimiento
de ambas partes, no puede ser impuesta de manera unilateral. Entonces, podemos decir que la
suspensión del plazo de ejecución del contrato es el pacto por el cual las partes deciden
detener la ejecución del contrato por un tiempo determinado. Queda claro que por tratarse de
una modificación al contrato es el acuerdo debe constar por escrito, así lo establece el Artículo
178° del Reglamento de la Ley de Contrataciones que regula esta figura para los contratos de
obra, por consiguiente, considero que no tendría que ser diferente para los contratos de
bienes y servicios.

En la coyuntura actual donde el estado de emergencia y asilamiento social obligatorio ha

interrumpido de manera abrupta las actividades en el sector público y privado, probablemente
tanto las entidades como los contratistas no hayan tenido la oportunidad de definir la
formalización de la suspensión del plazo en los contratos que se venían ejecutando, razón por
la cual considero que no habría ningún inconveniente con que la suspensión pueda
formalizarse al concluir la cuarentena o en todo cuando las actividades se normalicen, podrá
considerarse un acuerdo con efecto retroactivo considerando el inicio de la suspensión al día
16 de marzo del 2020.

La normativa de contrataciones del Estado señala que las partes deberán incluir en el acuerdo
el reconocimiento en favor del contratista de aquellos mayores “gastos generales” y “costos”
que resulten estrictamente necesarios para viabilizar la suspensión del plazo de ejecución; mas
no precisa cómo se debe proceder para efectuar el pago correspondiente a dichos conceptos

el pago de dichos conceptos debe realizarse según las condiciones establecidas en el referido
acuerdo, previa verificación del sustento que acredita los mayores “gastos generales” y
“costos” incurridos para la suspensión, como facturas, boletas de pago u otra documentación
sustentatoria.

En el acuerdo de suspensión del plazo del contrato en caso de contratos de bienes y servicios
las partes deberán incluir el reconocimiento de gastos generales en favor del contratista par se
reconocerá al contratista los mayores gastos generales y costos, salvo aquellos que resulten
necesarios para viabilizar la suspensión.

A manera de conclusión, considero que la suspensión del plazo del contrato no sería es el
instrumento idóneo para solucionar la problemática de los contratos cuya ejecución se vio
interrumpida por los efectos del COVID 19, en principio porque el plazo que vaya a durar el
estado de emergencia y aislamiento social no está determinado, a la fecha no se tiene certeza
de las limitaciones físicas (obtención de insumos o materiales) o jurídicas (nuevas medidas
restrictivas) que podrían impedir la ejecución de las prestaciones por parte del contratista.

Por otro lado, puede que el escenario de operaciones la obra sea distinto, se requiera movilizar
personal, ejecutar actividades o trabajos previos para reiniciar la ejecución la obra, empero, lo
que resulta más relevante es que el contratista se vea limitado al pago mayores gastos
generales y costos que incurrió durante la paralización.

Finalmente, resulta importante que las partes elijan adecuadamente la figura legal que
aplicaran a cada contrato, esta situación requiere de la colaboración de ambas partes no se
vena perjudicadas y puedan alcanzar los objetivos trazados, deberá procurase que el
contratista obtenga la utilidad que había proyectado obtener, asimismo, la entidad deberá
satisfacer la necesidad pública que tenía previsto cubrir. Por otro lado, dada la situación
excepcional que representa los efectos de la pandemia del COVID 19 se requiere la
participación activa y colaborativa del Órgano de Control, será materia de otro análisis si la
entidades pueden hacer uso del servicio de control simultaneo a cargo de la Contraloría
General de la Republica, denominado como Orientación de Oficio y prevista en la Directiva N°
17-2016-CG/DPROCAL, para que las entidades puedan tener un soporte que les permita
encontrar remedios contractuales más eficientes, con cual también podrías reducirse el temor
de los funcionarios a incurrir en errores en la toma de decisiones.