FINANZAS PÚBLICAS

Clase N° 1
Unidad N°: 1
Temas a Desarrollar:
Presentación del Curso: Alcance de la materia.
Algunos conceptos introductorios: Alcance de las Finanzas Públicas y
evolución del pensamiento financiero.

Objetivos de la clase
Brindar una presentación general de la materia.
Que el alumno comience a comprender el alcance de las Finanzas
Públicas.
Efectuar una descripción de la evolución del pensamiento teórico
vinculado con las finanzas públicas.

Lecturas obligatorias de la clase

Carpeta de Trabajo: Introducción, Unidad 1. Apartados 1 y 2.
Texto recomendado: D. Jarach (1996), Finanzas Públicas y Derecho
Tributario, Capítulo 1, Editorial Abeldeo Perrot , Buenos Aires , 2º edición.
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Presentación de la Materia
Alcance de las Finanzas Públicas
Es usual definir a las Finanzas Públicas como el estudio y la gestión de los
instrumentos fiscales (medidas de ingresos y gastos del presupuesto
público) que utiliza el Estado para desarrollar sus actividades. Pero el
estudio de esta materia no se remitirá solamente a analizar los efectos de
las actividades actuales de obtención de ingresos y ejecución de gastos,
sino también la manera como dicho proceso debería llevarse a cabo.
Para estudiar la economía del sector público resulta adecuado separar el
análisis de una política gubernamental de sus consecuencias, como
asimismo la valoración de su conveniencia. El primer tipo de análisis
suele denominarse economía positiva. El segundo, economía normativa o
economía del bienestar.
La economía positiva no sólo se ocupa de analizar las consecuencias de
las medidas gubernamentales concretas, sino también de describir las
actividades del sector público y las fuerzas políticas y económicas que
dieron lugar a estas medidas. Cuando se va un poco más allá del análisis
puro de la economía positiva, se entra en el terreno de la economía
normativa, que se ocupa de valorar la conveniencia de las distintas
políticas y de idear otras que cumplan los objetivos fijados. La economía
normativa se vincula con la ética y por lo tanto es subjetiva. Hace
afirmaciones de este tipo: “si el gobierno desea reducir la importación de
petróleo de la forma menos costosa para el Estado y para los
consumidores, son preferibles los aranceles sobre la importación de
petróleo o establecer un cupo al ingreso de barriles”. En cambio, la
economía positiva (que es objetiva) hace afirmaciones como “el
establecimiento de impuestos a la importación de automóviles en los años
setenta provocó un alza de los precios nacionales”.
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La economía normativa analiza como deberían ser determinadas

acciones, mientras que la positiva estudia como son.
Las visiones acerca de cómo un gobierno debería actuar en el plano
económico se encuentran directamente relacionadas con la concepción de
la relación entre el individuo y el Estado. La filosofía política ha
distinguido dos acercamientos al tema, que resultan interesantes analizar.
Visión orgánica
Según esta concepción, la sociedad es concebida como un organismo
natural. Cada individuo es parte de este organismo, y el gobierno puede
ser pensado como el corazón del sistema. El individuo tiene significado
únicamente como parte de la comunidad, y el bien individual es definido
con respecto al bien del conjunto. Por lo tanto, según esta visión la
comunidad se ubica por encima del individuo.
Los fines de la sociedad son determinados por el Estado, que guía a la
misma hacia su realización. Por supuesto, la elección de los fines puede
diferir considerablemente. Platón concebía un Estado cuyo fin era lograr
que las actividades de cada uno de los individuos fueran guiadas por la
perfecta racionalidad. En otro sentido, en una de las más desagradables
instancias de una concepción orgánica de un gobierno se encuentra el
nazismo, donde el propósito del Estado era alcanzar la pureza racial de
los ciudadanos. Por otra parte, Lenin proponía un Estado con el propósito
de “guiar al conjunto de la sociedad hacia el socialismo,…siendo el
maestro, el guía y el líder de la clase trabajadora y explotada”.
Nuevamente, como los objetivos sociales pueden diferir, la cuestión es
definir cómo deben ser seleccionados los mismos.
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Visión mecanicista
Según esta visión, el gobierno no es parte orgánica de la sociedad. El
Estado es una creación de los individuos a quienes les facilita la
consecución de sus fines.
Existe un virtual consenso internacional respecto de que es bueno para
los individuos que un gobierno los proteja contra la violencia, de manera
de evitar la anarquía. Para lograr ello debe tener el monopolio del poder
coercitivo.
En esta visión, el Estado tiene un desempeño más limitado respecto de la
orgánica. Uno de sus máximos exponentes fue Adam Smith, para quien el
gobierno debe tener la responsabilidad de “crear y mantener
determinadas obras públicas e instituciones públicas que nunca pueden
ser del interés de un solo individuo o de un número reducido de personas
y que son necesarios para que una sociedad se desenvuelva y progrese”.
Pero en ningún punto se intentan imponer fines de tipo conjunto o
colectivo.
Por lo tanto, la visión que determinado gobierno tenga de la relación
entre el Estado y el individuo influirá notablemente en la injerencia
económica de este.
En el plano estrictamente económico, un punto de partida para el estudio
acerca de la razón en cuanto a la intervención del sector público en la
economía se encuentra en que el mecanismo de mercado por sí solo no
alcanza para ejecutar todas las funciones económicas. En los mercados se
intercambian bienes, servicios y factores productivos por dinero, pero
para realizar estas transacciones es necesaria la existencia de reglas
previas, reglas que si tuvieran que ser negociadas en cada ocasión que se
realiza una transacción en el mercado serían muy costosas. El Estado es la
organización colectiva que consigue disminuir estos costos, al configurar
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el marco institucional apropiado para el desarrollo y la extensión de los

mercados. El Estado participa en los mercados tratando de corregir o
suplantar determinadas actuaciones suyas o sus consecuencias. Los
estados modernos buscan tres objetivos: reducir las "fallas del mercado"
(monopolios, externalidades, bienes públicos), redistribuir la renta más
igualitariamente que el mercado y reducir las fluctuaciones cíclicas de la
economía.
Resumiendo, algunas de las razones por las que se puede explicar esto
son las siguientes:
 Para que el mecanismo de mercado conduzca al uso eficiente de los
recursos se suponen unas condiciones que casi nunca se cumplen
(mercado de competencia perfecta).
 El Estado brinda una estructura legal que opera como marco en el que
se desarrollan los intercambios para regular el funcionamiento del
mercado.
 Existen bienes que no pueden ser provistos a través del mercado o
que éste no está interesado en brindarlo por no ser rentables.
 El mecanismo de mercado no trae como consecuencia una
distribución de la renta socialmente deseable.
 El sistema de mercado no siempre alcanza altos niveles de empleo,
estabilidad en el nivel de precios o una tasa de crecimiento económico
socialmente deseada.
Tampoco esto implica que la existencia del sector público, o la
implementación de políticas públicas conduzcan de manera infalible a
mejorar el rendimiento del sistema económico. El sentido de este curso,
será entonces aprehender las herramientas a través de las cuales sea
factible analizar la medida en que las políticas públicas o el proceso
ingreso–gasto del Estado afectan a la economía.
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En este sentido, podemos referirnos a una serie de objetivos a los que

debe servir la política pública:
i. Satisfacción de necesidades sociales (función de asignación de la
política presupuestaria).
ii. Corrección en la asignación de recursos (corrección de
externalidades).
iii. Redistribución del ingreso (función de distribución).
iv. Estabilización de la economía (función de estabilización).
v. Desarrollo económico.

Veamos un poco más en detalle cada uno de estos objetivos:

i. Satisfacción de necesidades sociales
Gran parte de los bienes y servicios de la economía son provistos a través
del mecanismo de mercado. Esto es, productores de bienes y servicios
(oferta) interactúan con los consumidores (demanda) resultando de la
relación un precio y una cantidad de venta/compra. Si bien la mayoría de
los bienes y servicios de una economía se asignan a través de dicho
mecanismo, hay otros bienes que no pueden ser provistos (o al menos
satisfactoriamente) a través del mercado. A los primeros se los denomina
“bienes privados” y a estos últimos “bienes públicos”.
¿Por qué esto es así? En principio este tema será desarrollado en detalle
más adelante. Mientras tanto, podemos decir que los bienes públicos, a
diferencia de los bienes privados, proveen beneficios que no se hallan
delimitados a un consumidor en particular, sino que al ser provistos para
uno, se hacen accesibles también para otros.
Esta característica desencadena que este tipo de bienes deban ser
asignados o provistos por el Estado y no a través del mercado.
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Para comprenderlo mejor, podemos citar el ejemplo del alumbrado

público. En este caso surge que los beneficios derivados del consumo de
este bien por parte de cualquier individuo queda también a disposición de
otros. En esta situación se hace muy complejo que un individuo revele
voluntariamente cuánto está dispuesto a pagar por tener iluminada su
cuadra, pensando posiblemente que otros individuos abonarán por dicho
servicio y él se beneficiara igualmente. El resultado final será la
subprovisión del bien.
En esta situación, el mecanismo de mercado no resultará eficiente,
quedando en manos del Estado brindarlo.
ii. Corrección en la asignación de recursos
Como se dijo anteriormente, los bienes privados (que satisfacen
necesidades individuales) suelen ser provistos a través del mercado. Sin
embargo, la asignación resultante será eficiente si se cumplen
determinadas condiciones o supuestos. Si alguno de ellos no se presenta
se dice que existe una “falla de mercado”, y en estos casos el Estado puede
intervenir con el objeto de corregirla y alcanzar un nivel de eficiencia que
el mercado por sí solo no alcanzaría.
Un ejemplo de falla de mercado son las externalidades, que es materia de
este curso y será desarrollado más adelante, pero, para tener una primera
aproximación al tema se puede decir que existen externalidades cuando
la actividad de un agente (persona o empresa) afecta directamente al
bienestar de otra en una manera que no es transmitida a través de los
precios de mercado. Las externalidades afectan negativamente la
eficiencia.
A modo de ejemplo supongamos que el dueño de una fábrica arroja los
desechos a un lago que no le pertenece a ningún particular. Pero otra
persona vive de lo que pesca en esa laguna. Entonces, la actividad de uno
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afecta negativamente al otro en una forma directa y que no es resultado

de cambios en los precios. En este ejemplo, el agua limpia es un insumo
para el proceso de producción de esa industria, al igual que la tierra, el
trabajo, las maquinarias y los materiales. El agua limpia es al mismo
tiempo un recurso escaso con usos alternativos, como pescar o nadar en
ella. Como tal, la eficiencia requiere que por el agua que utiliza, la fábrica
debería pagar un precio que refleje el valor del agua como recurso escaso
que puede ser utilizado en otras actividades. En cambio, está pagando un
precio cero, y como consecuencia de ello utiliza el agua en ineficientes
grandes cantidades.
iii. Función de distribución
Aún cuando los bienes públicos sean provistos por el sector público, los
bienes privados en mercados sin fallas se asignen a través de este
mecanismo y en los que hay presencia de fallas, el Estado intervenga, las
asignaciones podrán resultar eficientes pero no necesariamente
equitativas.
La distribución del ingreso que resulta del funcionamiento del mercado,
tanto en términos de individuos, como en términos de regiones, puede
diferir de aquella considerada justa por una sociedad determinada.
Durante el desarrollo de este curso, profundizaremos esta cuestión con
más detalle. Por ahora sólo nos interesa hacer las siguientes aclaraciones:
1- Que la eficiencia y la equidad no van de la mano, por lo que incluso un
funcionamiento eficiente del mecanismo de mercado no está diciendo
nada acerca de la manera en que la riqueza se distribuye en una sociedad.
2- El mecanismo de mercado no puede garantizar que la distribución se
realice de una forma considerada socialmente justa.
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Esto conduce a pensar al Estado como responsable de esta distribución

que es capaz de ejecutar a través de políticas públicas, de manera de
alcanzar un nivel distribución más cercano al deseable.
iv. Función de estabilización
Tanto el pleno empleo, como la estabilización de los precios, no se
producen espontáneamente en una economía de mercado. Sin una
política pública en esta dirección, la economía se halla expuesta a una
serie de fluctuaciones, así como a padecer períodos sostenidos de
desempleo e inflación.
v. Desarrollo económico
Lo mismo ocurre respecto de la tasa de crecimiento económico. La
intervención del Estado a través de herramientas de política pública
puede hacer posible que la tasa de crecimiento económico sea más
elevada a la que espontáneamente se presenta en una economía de
mercado.
En todos estos casos, los mecanismos y los instrumentos a través de los
cuales el Estado puede implementar políticas públicas tendientes al
cumplimiento de estos objetivos, serán temas extensamente
desarrollados a lo largo de este curso. Mientras tanto, y para empezar a
adentrarnos en la cuestión, vale la pena hacer algunas reflexiones:
 La medida en la que en cada caso un gobierno opte por intervenir o no
y a través de qué política lo haga, es necesariamente una cuestión
ideológica y define a tal gobierno.
 El diseño de estas políticas es una cuestión técnica pero las decisiones
siguen siendo políticas.
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 La intervención del Estado por sí sola no garantiza en absoluto el

cumplimiento del objetivo planteado, pero dejar actuar al mercado
libremente puede llegar a ser peor.
En este curso se pretende facilitarles las herramientas para que analicen
la efectividad de las políticas públicas.
Ahora bien, planteados estos objetivos, es necesario preguntarse si es
posible coordinar una política presupuestaria que persiga y pueda
cumplimentar con todos estos objetivos coordinadamente. Pareciera ser
que en la práctica se presenta una serie de conflictos entre los objetivos
cuando se implementan medidas de política pública.

Evolución del pensamiento financiero

La historia de la ciencia de las finanzas, como disciplina moderna, puede
ubicarse en el siglo XVII con la corriente cameralista. El aporte de esta
corriente con respecto a las finanzas públicas se debe a que examina los
problemas que atañen a la economía y a las finanzas desde el punto de
vista del Estado como sujeto de las actividades económicas. Así, esta
corriente es la primera expresión de la ciencia de las finanzas públicas.
Las ideas cameralistas se caracterizan por los siguientes rasgos
fundamentales:
1) Su preocupación por la utilización óptima de los recursos de la
economía nacional.
2) Insistencia acerca de la conexión entre la economía privada y la
pública, considerando al Estado como el eje sobre el que podía montarse
el desarrollo y fortalecimiento de la economía nacional.
3) Una consecuencia del planteamiento del apartado anterior es,
lógicamente, el papel preponderante que asignaron al Presupuesto del
Estado. Esta consideración les llevó a un tratamiento institucional del
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contenido del Presupuesto que ha pesado notablemente en la elaboración

posterior y sistematización de la ciencia financiera.
La corriente fisiocrática funda su concepción en la existencia de leyes
inmutables emanadas de la naturaleza, donde la tierra era la fuente
esencial de generación de la riqueza. En el esquema impositivo, esto
derivó en la recomendación de aplicar un impuesto único sobre la renta
de la tierra, suprimiendo todos los demás tipos de impuestos y tasas
heredadas de la época feudal.
Adam SMITH sentó las bases de la economía política con su obra más
importante, “Investigación sobre la naturaleza y las causas de las riquezas
de las naciones”, escrita en 1776. En materia financiera, su principal
aporte estuvo vinculado al papel del Estado y los principios de
imposición.
Con respecto al papel del Estado, éste debe limitarse a objetivos
determinados: i) la defensa exterior; ii) la seguridad y la justicia interior;
iii) la promoción del comercio exterior y la educación.
En relación a la imposición, Smith parte de la premisa de que los ingresos
individuales surgen de tres fuentes: las rentas, los beneficios y los
salarios. Por lo tanto, los impuestos deben ser pagados en última
instancia por alguna de estas fuentes.
David Ricardo lleva a cabo el primer tratamiento de la imposición de
carácter científico, en su obra principal “Principios de Economía Política e
Imposición”, escrita en 1817. El contenido esencial de la obra consiste en
analizar la teoría general de la distribución de los ingresos y la riqueza. En
especial, su doctrina financiera se centra en la incidencia de los impuestos
que afectan la renta terrateniente, basado en la idea de que dicha
imposición no afecta el precio de mercado de la tierra.
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Posteriormente, luego de la crisis internacional de 1929, John Maynard

Keynes realiza un aporte fundamental a la teoría, atribuyendo al gasto
público un rol reactivamente en la economía. Así, Keynes cambia el
enfoque de las finanzas públicas, concibiendo al gasto público no como
simple producción y suministro de servicios públicos, sino como
determinante del nivel de la demanda agregada y el empleo de la
economía.
Como extrema derivación del pensamiento keynesiano, Abba Lerner lleva
a cabo la más revolucionaria teoría de las finanzas públicas. Este autor
niega que el sistema tributario de un país tenga como objeto la cobertura
de los gastos y le asigna un papel como instrumento que puede regular el
poder adquisitivo del sector privado para combatir la inflación.
El antagonismo entre la corriente clásica del pensamiento financiero y la
corriente keynesiana, no podía sino desembocar en una síntesis que
rescatara los enfoques clásicos (que se enfocaba en la producción de los
servicios públicos, con especial énfasis en el aspecto de los recursos
destinados a financiarlos) y, al mismo tiempo, comprendiese el rol de las
finanzas públicas en la actividad económica y la función redistribuidora
de ingresos.
Debemos citar, como aporte magistral en esta tarea de síntesis, a Richard
Musgrave. Considera este autor la actividad financiera del Estado como
una función múltiple. En primer lugar, se ocupa de la asignación de los
recursos para la producción de servicios públicos. En segundo lugar, se
ocupa de la correcta distribución de los ingresos, y por último, de
asegurar la plena ocupación (que todas las personas tengan trabajo).
Tanto la redistribución como la plena utilización de los recursos se llevan
a cabo por medio de la tributación, el gasto y la transferencia de los
ingresos, todas tareas realizadas por el Estado.
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Les sugiero que comiencen a leer la carpeta de trabajo y luego pasen a la

bibliografía, mediante la cual podrán completar o tener otra visión de los
temas presentados.
Hasta la semana próxima.