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FUNCIONES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA,

¿INSUSTITUIBLES Y ESENCIALES, A PESAR DE TODO?*
Diana Durán Smela*
SUMARIO
El Congreso de la República quizá sea la institución más desprestigiada del país, y si
uno se fija en las noticias que salen al respecto en la prensa nacional, aunque entienda la
importancia de ese órgano estatal, no puede menos que estar de acuerdo. Las
generalizaciones son siempre odiosas, pero parece que frente al Congreso hubiera
consenso. Se ha vuelto tópico pensar y decir que todos los “padres de la patria”
(senadores y representantes) son corruptos, clientelistas y en algunos casos ladrones 1. El
tema de la “parapolítica”2 tampoco ayuda para nada a cambiar esa percepción, sino que
la agrava, y de qué manera.

Pero ¿cómo es posible, si se trata de la institución más importante del poder público3 y
en la cual está representado el pueblo colombiano? ¿En qué se diferencian “ellos” de
“nosotros”? ¿No se supone que hemos votado por ellos para que nos representen a
nosotros y a nuestros intereses?

Hace un tiempo publicaron un artículo en que el senador Robledo4 decía que participaba
en política, a pesar de que su mamá le repitiera hasta la muerte que “la gente decente no
se mete en política”5. He oído en varias ocasiones el mismo argumento, pero con un
apelativo más clasista: la “gente bien” no “hace” política; ¿será entonces que la política

* Texto en proceso de revisión con miras a publicarse. Teniendo en cuenta que este es un trabajo con
dichas condiciones solicitamos no usarlo en sus investigaciones ni citarlo en sus trabajos.
* Profesora de Constitución y Democracia de la Universidad de los Andes. Correo:
dduran@uniandes.edu.co
1
“Detectan 3 trampas en la nómina del Senado”, en El Tiempo, 21 de marzo de 2007: “Un exasesor [sic]
del senador Ciro Ramírez recibió sueldo sin trabajar seis meses; una asesora de Guillermo Gaviria obtuvo
una jugosa prima por 13 millones de pesos sin tener derecho; y José Darío Moyano […] coló a un amigo
como asesor del senador Mauricio Jaramillo. Las directivas de la corporación creen que este tipo de
trampas pueden ser de tal magnitud que ya ordenaron revisar todos los giros salariales que se han hecho
en los últimos cinco años”.
2
El fenómeno de la “parapolítica” consiste en la presión indebida e ilegal que han ejercido los
paramilitares en las elecciones regionales (senadores, representantes a la cámara, gobernadores y
alcaldes), con la que han logrado por soborno o intimidación que sean elegidos sus candidatos en
detrimento de otros.
3
El poder público equivale a la concretización del ejercicio del poder del Estado mediante autoridades
legítimamente constituidas.
4
Senador del partido político Polo Democrático Alternativo. Es su vocero en la actualidad.
5
“La voz del Polo”, en revista Semana, 19 de marzo de 2007, pág. 44.
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la realizan los indecentes o la “gente mal”, o ambos? ¿Y eso qué significa? ¿Será que la
sociedad sí está de verdad tan desligada de sus representantes cómo lo pretende? ¿La
sociedad civil sí ha logrado permanecer impoluta mientras que las peores expresiones de
la condición colombiana se concentran sólo en ciertos sectores político-sociales?6 ¿Nos
cabe a “nosotros” alguna responsabilidad?

No tengo la respuesta a ninguna de esas preguntas; únicamente intuiciones, que no

profundizaré demasiado en este espacio, ya que mi intención es otra. Aunque parezca
contradictorio con lo que he referido en los párrafos anteriores, trataré de exponer a lo
largo de este texto por qué a pesar de una realidad oscura y pesimista, la institución del
Congreso y las funciones que realiza son indispensables y beneficiosas para cualquier
país que se precie de ser una democracia, o que al menos lo intente. No debemos olvidar
tampoco que una cosa son las personas que trabajan en las instituciones, en este caso el
Congreso, y otra la institución en sí misma, a la que hay que defender.

Para hacerlo, diré en una primera parte qué hace el Congreso de la República en nuestro
país, por qué y para qué; en una segunda parte, expondré cómo está conformado; y en
una tercera, mediante una muy breve reseña histórica, intentaré mostrar por qué al
Congreso se lo considera una evolución del hombre en sociedad. Por último, con base
en las descripciones hechas, presentaré una conclusión que permita contribuir a la idea
de que el Congreso es necesario y que debemos protegerlo y conservarlo por medio de
la participación política que se realiza mediante el voto.

I. FUNCIONES DEL CONGRESO

El poder público o poder estatal se encuentra dividido en tres funciones principales7, por
medio de las cuales realiza sus fines. Estas metas están básicamente encaminadas a la
consecución del bien común, es decir, la satisfacción de las necesidades primarias de
todos los ciudadanos, lo que constituye la preocupación central de los habitantes de
cualquier Estado. Esta división de las actividades estatales busca evitar el abuso de

6
Podría uno preguntarse también si la misma percepción negativa cubre al ejecutivo y a la función
judicial.
7
Ésa es la división clásica del poder público (cfr. nota siguiente). Hoy la complejidad de las sociedades
contemporáneas hace que la división sea mayor. En Colombia se habla de cinco funciones. Además de las
reseñadas en el texto están la función de control (ministerio público y Contraloría) y la función electoral;
en Contraloría General de la República, Estructura del Estado, Bogotá, 2000.
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poder que llegare a producirse, al concentrarse toda la función estatal en una única
persona o institución; así mismo, pone en práctica la idea de MONTESQUIEU de que sólo
el poder está en condiciones de frenar al poder8. Cada rama debe entonces hacer su
trabajo y por tanto tiene una función específica en principio9 (la ejecutiva administra el
Estado, la legislativa crea las leyes y la judicial hace aplicar las ley, resuelve conflictos
entre particulares y entre éstos y el Estado), procurando un desempeño armónico del
aparato estatal y concretándose en un equilibrio de “frenos y contrapesos” muy
positivo para el ciudadano, ya que permite realizar, como ya lo mencionamos, la idea de
que sólo el poder puede limitar al mismo poder.

El Congreso de la República es, por su parte, el órgano principal de la rama legislativa,

que realiza la función legislativa, esto es, la encargada de la elaboración de las leyes.
Ésta es su función principal, pero veremos que no es la única y posiblemente ya no la
más significativa.

La trascendencia de la rama legislativa y de su órgano principal radica en que en ella

están representados los ciudadanos de manera colectiva y plural, y por tanto, todos los
intereses tanto nacionales como regionales de los colombianos. Por consiguiente, el
Congreso es considerado el pilar del sistema democrático, ya que es el espacio en el que
se encuentra personificado el pueblo colombiano en toda su magnitud y diversidad. La
importancia de participar votando por senadores y representantes en las elecciones es,
por esta razón, de suma repercusión, ya que son ellos quienes interpretan nuestras
necesidades como sociedad, tomando las decisiones que consideran pertinentes para dar
respuesta a los problemas planteados. No debemos olvidar que estas decisiones (leyes)
son, así mismo, fruto de la deliberación entre muchas personas que encarnan múltiples
necesidades, tanto territoriales como gremiales, lo que fortalece uno de los elementos
centrales del republicanismo.

Tradicionalmente se ha considerado que la rama legislativa es la más importante del

poder público, ya que al generar las leyes por medio de la representación popular, estas

8
MONTESQUIEU, El espíritu de las leyes, Bogotá, Oveja Negra, 1990.
9
La realidad es que cada rama cumple diversas funciones. La legislativa también juzga y administra, la
ejecutiva también legisla y juzga y la judicial también administra y legisla, aunque en menos proporción,
comparada con su función principal.
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reglas de derecho, o leyes en sentido material, se convierten en normas de conducta

social generales y de obligatorio cumplimiento para todos nosotros. Esta función es
clave, ya que tiene como finalidad última establecer las políticas públicas que orientarán
los distintos aspectos de la vida nacional, buscando siempre la realización del interés
general de la mayoría de los colombianos.

Habiendo manifestado que su gran importancia radica en que se trata de un órgano

colectivo y plural, conformado con base en el voto popular y por ende resultado del
sufragio universal y directo, vamos a ver separadamente cuáles son las distintas
actividades que desempeña.

A. FUNCIÓN LEGISLATIVA
La ley es la expresión por excelencia de la voluntad popular, ya que es a través de ésta
que el pueblo ejerce su poder. Los ciudadanos materializamos nuestra soberanía por
medio de la autorregulación que significa la ley, imponiéndonos así los límites y los
derroteros que deseamos seguir como país. Desde luego, toda norma debe estar
enmarcada dentro —y en estricto desarrollo— de la Constitución Política, puesto que
ella es la “Norma de Normas” y por ende es la fuente de impulso de todo el marco
jurídico nacional.

Para que una ley cobre vida, su texto tiene que surtir un proceso bastante largo y
complejo, pero que a su vez es garantía de reflexión y deliberación. En principio 10 debe
pasar por cuatro debates, dos en la cámara de origen (uno en la comisión respectiva y el
otro en la plenaria), que puede ser el Senado o la Cámara de Representantes, y dos en la
otra cámara, surtidos cada uno en una legislatura11. No olvidemos que el Congreso
colombiano es bicameral, lo que significa que consta de dos cámaras que realizan
determinados actos, tema que veremos posteriormente, ya que suscita cierta
controversia. Dos debates se realizarán primero en la comisión permanente pertinente de
cada cámara (son siete y cada una desarrolla temas específicos12) y luego en la plenaria

10
Los debates pueden reducirse a dos, ya que las comisiones pueden deliberar conjuntamente, en caso de
mediar mensaje de urgencia de parte del ejecutivo.
11
Una legislatura dura un año y consta de dos períodos: el primero va del 20 de julio al 16 de diciembre y
el segundo va del 16 de marzo al 20 de junio.
12
Son siete comisiones constitucionales permanentes. Hay una de cada cual en el Senado y en la Cámara,
respectivamente. Las primeras tratan de asuntos constitucionales; las segundas, de asuntos
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de la respectiva cámara13. Pero después de haberse surtido los cuatro debates aún no es
ley de la República, puesto que necesita, para serlo, la sanción presidencial (la firma del
Presidente). Éste puede objetar la ley por dos motivos —inconstitucionalidad o
inconveniencia14—, aunque en la mayoría de los casos esto no sucede, sobre todo
cuando la bancada del Gobierno presente en el Congreso es numerosa y así mismo
interpreta la voluntad del ejecutivo.

Además de las comisiones constitucionales permanentes, existen las comisiones

legales15, las especiales16 y las accidentales17, que sirven para realizar de manera más
especializada y concreta la labor del Congreso18.

También existen varios tipos de ley, a saber: la ley ordinaria, la ley orgánica y la ley
estatutaria. Su diferencia primordial radica en que dependiendo del tema a que se
refieran, es decir, al contenido que pretendan introducir o cambiar del ordenamiento
vigente (v. gr. las leyes estatutarias, que tocan temas de derechos fundamentales),
tienen mayores exigencias formales (quórum y mayorías) para su aprobación y por ende
para su modificación.

Podríamos exponer muy brevemente los diversos tipos de leyes de la siguiente manera:
1. Leyes ordinarias. Son las que podríamos llamar “normales”, puesto que pueden tratar
sobre cualquier materia en desarrollo del texto constitucional y tienen un procedimiento

internacionales; las terceras conocerán de hacienda y crédito público; las cuartas, de presupuesto y control
fiscal; las quintas, de temas agropecuarios; las sextas, de comunicaciones; las séptimas, de temas
laborales. RODRÍGUEZ, LIBARDO. Estructura del poder público, 7ª ed., Bogotá, Temis, 1999.
13
Cfr. anexo 1.
14
La primera significa que la ley no es acorde con la Constitución y por ende debe volver al Congreso
para que se subsane la incongruencia. La segunda parte de la idea de que la ley no es oportuna para el
momento específico. El Congreso puede insistir para que se apruebe.
15
Las legales son creadas por la ley y tienen como fin complementar el trabajo del Congreso. Hay seis, a
saber: comisión de derechos humanos y audiencias, de ética y estatuto del congresista, de acreditación
documental, de cuentas, de investigación y acusación y de instrucción. Ibid., pág. 43.
16
Las especiales realizan funciones específicas. Hay tres, a saber: comisiones adscritas a organismos
nacionales e internacionales, especiales de seguimiento y de crédito público. Ibid., pág. 44.
17
“El artículo 66 del reglamento prevé que para el mejor desarrollo de la labor legislativa y
administrativa, los presidentes y las mesas directivas de las cámaras y sus comisiones permanentes podrán
designar comisiones accidentales para que cumplan misiones específicas y esporádicas, tales cómo
transmitir mensajes a otras entidades, elaborar o estudiar proyectos de ley, realizar escrutinio de las
votaciones […]”. Ibid., pág. 45.
18
Todo el funcionamiento del Congreso está regulado por la ley orgánica 5ª de 1992.
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como el descrito en el anexo 1. Pueden ser aprobadas por mayoría simple (mitad más
uno de los miembros de la comisión o de la plenaria), siempre que haya quórum19.
2. Leyes estatutarias20. Son leyes que por la importancia de los temas que tratan, como
los derechos y deberes fundamentales de las personas, la administración de justicia, lo
relativo a la organización y al régimen de los partidos y movimientos políticos y lo
relacionado a los estados de excepción, entre otros, requieren un procedimiento especial
para su expedición, para que de esta forma sea difícil modificarlas. La trascendencia de
las materias así lo exige. Son leyes que deben ser aprobadas por la mayoría absoluta21
de los miembros del Congreso en una sola legislatura y además están sujetas a una
revisión previa del proyecto de parte de la Corte Constitucional, para poder determinar
que son conformes al Texto Constitucional.
3. Leyes orgánicas22. Son las que regulan las materias señaladas de manera específica
en la Constitución para tal fin. Para la aprobación de este tipo de leyes se requiere
también la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara. Por
medio de estas leyes se regulan materias complejas como el reglamento del Congreso
(ley 5ª de 1992), las normas de preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de
rentas y la ejecución del plan general de desarrollo.

No debemos olvidar que al promulgarse una ley, ésta se vuelve de obligatorio

cumplimiento y tiene efectos sobre todos los colombianos por igual.

B. FUNCIÓN CONSTITUYENTE
El Congreso tiene facultades de constituyente derivado23, es decir, facultades para
reformar la Constitución. En principio no debe ser fácil modificarla, ya que se trata del
acuerdo (contrato social) al que han llegado la mayoría de los colombianos sobre cómo
funcionar cómo país. Sin embargo, el Congreso puede, como representante del pueblo,
introducirle modificaciones al articulado de la Constitución, ya que ésta debe responder

19
El quórum es “el número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las corporaciones
legislativas para poder deliberar o decidir” Existen el quórum deliberatorio y el decisorio. Ley 5ª de 1992,
art. 166.
20
Const. Pol., art. 152.
21
Equivale a las dos terceras partes de los miembros del Congreso.
22
Const. Pol., art. 153.
23
El constituyente derivado equivale al Congreso, pero lo importante es que es el constituyente originario
(pueblo) es que le cede su poder a un órgano representativo-derivado para que pueda ejercer como si
fuese el pueblo y así poder reformar la Constitución.
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también a los cambios que piden los ciudadanos en determinado momento. Tal sucedió
cuando el Congreso introdujo la reelección presidencial, figura no contemplada en el
texto original de la Carta de 1991.

La función constituyente es ejercida por el Congreso mediante un acto legislativo, que

equivale al procedimiento previsto para la expedición de una ley ordinaria, pero
realizado en dos ocasiones. Es decir, en vez de necesitar cuatro debates, requiere ocho,
ya que cambiar la Constitución necesita ponderación y discusión mayores.

Es necesario decir que la Constitución también puede reformarse por medio de un

referendo (popular o del Gobierno)24, que es un mecanismo de participación ciudadana.
Estos mecanismos pretenden introducir formas de democracia directa, permitiéndoles a
los ciudadanos una participación sin la presencia de sus intermediarios naturales, es
decir, sin la intervención de senadores y representantes.

C. FUNCIÓN DE CONTROL POLÍTICO

El control político es tal vez hoy la función más importante del Congreso colombiano,
ya que la presencia del ejecutivo en la iniciativa legislativa25 es significativa. La
mayoría de las leyes trascendentales son de iniciativa gubernamental, puesto que
muchas requieren un manejo de información especializado y un alto contenido técnico,
que en muchas ocasiones sólo tienen los funcionarios del Gobierno y no necesariamente
los congresistas (e. g. temas de hacienda pública o cálculos actuariales de las
pensiones). Esto se debe a que el requisito para elegir a los representantes es la cantidad
de votos —la aceptación del candidato entre sus electores— y no el nivel de estudios de
aquéllos. Todos los ciudadanos tenemos anhelos e inquietudes similares o diferentes
frente a los problemas vitales (canasta familiar, salud, educación, vivienda) y tenemos
derecho a expresarlos, independientemente de nuestra preparación. Sin embargo, en
temas técnicos, el ejecutivo tiene más información especializada y se hace sentir.

24
Popular (Const. Pol., art. 103); del Gobierno (id., art. 378).
25
La iniciativa legislativa consiste en presentar de manera privativa proyectos de ley ante el Congreso.
Además de los congresistas, muchos actores tienen iniciativa legislativa (Const. Pol., arts. 154 y 375); el
pueblo, por medio de la iniciativa popular legislativa (id., arts. 103 y 155; ley 134 de 1994); el Gobierno
(Const. Pol., art. 154); y las ramas y órganos del poder público (id., art. 156).
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Lo cual hace que el control político al Gobierno haya cobrado suma importancia,
ejerciendo realmente la función de “pesos y contrapesos”, tan necesaria para cualquier
Estado de derecho.

El control político entraña mirar la actuación del Gobierno, cuestionarla, verificar si es

acorde a las necesidades de los ciudadanos, en estricto cumplimiento de la ley y
teniendo en cuenta la responsabilidad política y ética que le incumbe. Se ejerce por
medio de las mociones de censura y las citaciones a los ministros y a otros funcionarios
públicos del Estado. La moción de censura es una actuación mediante la cual los
miembros del Congreso, pertenecientes a una u otra cámara26 (Senado o Cámara de
Representantes) y por mayoría absoluta, están en desacuerdo con la actuación de uno de
los ministros y buscan de esta manera retirarlo de su cargo. También puede utilizarse
cuando un ministro no acude a una de las citaciones que le fueron hechas y no responde
al cuestionario previsto, sin excusa justificada.

Las citaciones son solicitudes que se les hace a los ministros para que acudan al
Congreso y expliquen sus actuaciones con respecto al desempeño de su ministerio. Es
una de las maneras más efectivas de ejercer control político y de que los congresistas y
la opinión pública estén informados sobre la actuación del ejecutivo. Equivale a
fiscalizar el hacer administrativo del Estado, aplicando la figura de gobierno-oposición,
tan necesaria para el fortalecimiento de la democracia.

D. FUNCIÓN JUDICIAL
El Congreso también puede cumplir funciones judiciales. Puede actuar como juez en los
eventos en que el Presidente de la República o altos funcionarios del Estado (los
mencionaremos a continuación) sean juzgados por llevar a cabo actos contrarios a la
Constitución o la ley, en el ejercicio de sus funciones. La razón de esta posibilidad está
en la importancia y la forma en que fue otorgado el cargo. No cualquier juez puede por
ejemplo juzgar a Presidente, ya que éste es elegido popularmente y, por ende, se supone,
sólo el pueblo puede revocar su mandato. Equivale a un fuero27.

26
Antes se requería que fuera el Congreso en pleno (id., art. 135).
27
Fuero es el privilegio que se le concede a una persona para ser juzgada de manera especial. Es una
excepción a la regla. Por ejemplo: en el fuero militar, los militares, en vez de ser juzgados por los
tribunales ordinarios, son juzgados por tribunales militares.
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Inicialmente, la rama legislativa no debía tener funciones judiciales ya que éstas le

corresponden originariamente a la rama judicial. Pero posteriormente se estipuló que
por hechos u omisiones cometidos durante el desempeño de sus cargos, podrían ser
acusados por la Cámara de Representantes ante el Senado, los siguientes funcionarios:
― El Presidente de la República o quien haga sus veces;
― Los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la
Corte Constitucional;
― Los miembros del Consejo Superior de la Judicatura;
― El Fiscal General de la Nación.

La Cámara de Representantes investiga y acusa ante el Senado al alto funcionario,

dependiendo del resultado de la investigación, y el Senado recibe la acusación y
adelanta el juicio.

La razón de esta posibilidad radica en la calidad del cargo que ocupan estos
funcionarios, puesto que se trata de las cabezas de sus respectivas corporaciones. Esta
circunstancia les concede el privilegio de ser juzgados por el Congreso de la República,
órgano de elección popular. Este derecho puede también generar suspicacias, puesto que
al tratarse de representantes a la Cámara y de senadores que pertenecen a determinada
filiación política, es posible que sean objeto de presiones de sus mismos jefes o
copartidarios, y su objetividad pueda, por tanto, quedar comprometida.

E. FUNCIÓN NOMINATIVA
En muchas ocasiones los ciudadanos no somos conscientes de ello, pero son numerosos
los cargos del Estado cuyos funcionarios son elegidos por el Congreso. Al ser el
Congreso el representante del pueblo, es lógico que participe en la elección de los
empleados públicos más relevantes.

Así, el Congreso en pleno (Cámara de Representantes y Senado) elige:

― Al Contralor General de la República;
― A los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura;
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― Al Vicepresidente de la República, en caso de presentarse vacancia absoluta de

éste.
El Senado elige:
― A los magistrados de la Corte Constitucional;
― Al Procurador General de la Nación.
La Cámara de Representantes elige al Defensor del Pueblo.

Como vemos, es fundamental votar por nuestros senadores puesto que son ellos quienes
designan funcionarios con gran poder dentro del ejercicio del Estado. El Contralor, por
ejemplo, audita el manejo financiero del Estado, y el Procurador, entre otras funciones,
controla el desempeño de los funcionarios públicos. Es evidente, entonces, que el
partido político al que pertenezcan los miembros del Congreso y la ideología que
profesen influyen en cómo y a quién escogerán como las cabezas de los órganos de
control, tan importantes para el buen funcionamiento del país.

F. FUNCIONES ADMINISTRATIVAS Y ESPECIALES

También el Congreso puede tener funciones administrativas que en principio sólo le
corresponderían a la rama ejecutiva. Esto lo hace para garantizar independencia frente a
su propio funcionamiento. De suerte que el Congreso establece su propio reglamento
interno28 y organiza su forma de trabajo.

Además, tanto el Senado como la Cámara de Representantes tienen unas funciones o

atribuciones especiales que no son fácilmente clasificables, que podrían denominarse
protocolarias, y que por tanto nos limitaremos a enumerar, para de todas maneras tener
el espectro más amplio posible de todas sus actividades. Debemos saber que estas
funciones son consecuencia de su trascendencia, es decir, son tan importantes que sólo
las pueden ejercer el Senado, la Cámara de Representantes o el Congreso en pleno,
puesto que es el órgano de principal de elección popular.

Del Congreso en pleno:

― La instalación y la clausura de las sesiones del Congreso;
― Dar posesión al Presidente de la República;
28
Ley 5ª de 1992. Reglamento del Congreso.
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― Recibir a los jefes de Estado o de gobierno de otros países.

Del Senado:
― Admitir o rechazar las renuncias que presentan de sus empleos el Presidente y el
Vicepresidente de la República;
― Aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el Gobierno de oficiales
generales y oficiales de insignia de las Fuerzas Militares, hasta el más alto
grado;
― Conceder licencia al Presidente de la República para separarse temporalmente
del cargo, no siendo caso de enfermedad, y decidir sobre las excusas del
vicepresidente para ejercer la presidencia de la República;
― Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio colombiano;
― Autorizar al Gobierno para declararle la guerra a otra nación.
De la Cámara de Representantes:
― Examinar y fenecer (finalizar) la cuenta general del presupuesto y del tesoro que
le presente el Contralor General de la República.

Como vemos, se trata de funciones que ayudan al funcionamiento correcto y a la

administración del Estado sin circunscribirse necesariamente en ninguna de las
actividades mencionadas con anterioridad, que como brevemente describimos, son
múltiples y bastante complejas.

Para ir completando nuestro panorama del Congreso, debemos mirar a continuación

cómo está integrado.

II. CONFORMACIÓN DEL CONGRESO

Está conformado por senadores y representantes que integran las dos cámaras,
respectivamente. Para ser senador se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano
en ejercicio y tener más de treinta años a la fecha de la elección29. Entre tanto, para ser
elegido representante, se requiere ser ciudadano en ejercicio y tener más de veinticinco
años al momento de la elección30. No hay ninguna otra condición.

29
Const. Pol., art. 172.
30
Id., art. 177.
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Sin embargo, existe un régimen muy claro con respecto a las inhabilidades e
incompatibilidades que tienen los senadores y representantes cuando van a desempeñar
su cargo de elección popular. Las primeras equivalen a circunstancias que los
inhabilitan, es decir, que le impiden a la persona ser elegida. Por ejemplo, entre otras31,
quienes hayan sido condenados en cualquier época a pena privativa de la libertad, o
quienes hayan ocupado cargos públicos dentro de los doce meses anteriores a la
elección, o quienes hayan celebrado contratos con entidades públicas dentro de los seis
meses anteriores a la fecha de la elección, no podrán ser candidatos a la elección.

Las incompatibilidades, por su parte, equivalen a los actos que no pueden realizar los
senadores y representantes una vez elegidos. Por ejemplo32, desempeñar otro cargo o
empleo público o privado al tiempo que es congresista, gestionar a nombre propio o
ajeno asuntos ante las entidades públicas, o ser apoderados ante ellas. Está permitido, de
todas maneras, ejercer la cátedra universitaria.

Adicionalmente está estipulado en la Constitución que los congresistas perderán su

investidura, esto es, su cargo, si incurren33 en la violación de las inhabilidades e
incompatibilidades, por la inasistencia en un mismo período, a seis reuniones plenarias
en que se voten ciertos actos y por tráfico de influencias debidamente comprobado.

La Constitución Política de 1991 trató, como se ha podido observar, de endurecer las

condiciones para poder ejercer el cargo de congresista, dándole la importancia que se
merece dentro de la organización estatal. Bajo la vigencia de la Constitución Nacional
de 1886 se podía, por ejemplo, ser congresista y entrar al gobierno de turno a
desempeñar algún ministerio y después regresar al Congreso. Esa práctica enrarecía las
funciones del congresista, sobre todo aquella relativa al control político que debía
realizar frente al Gobierno, puesto que no fiscalizaba la labor del gobierno muy
duramente, ya que podría formar él mismo parte del Gobierno en cualquier momento:
“hoy por ti, mañana por mí”.

31
Id., art. 179 .
32
Id., art. 180.
33
Id., art. 183.
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El período de los congresistas es de cuatro años, ya que éstos son elegidos directamente
por el pueblo para ese tiempo. Los cuatro años se dividen en cuatro legislaturas, y cada
una se divide a su vez en dos tiempos. El primer período de sesiones comienza el 20 de
julio y termina el 16 de diciembre; el segundo empieza el 16 de marzo y concluye el 20
de junio34. El Congreso se reúne entonces en sesiones ordinarias. También existen las
sesiones extraordinarias, que se llevan a cabo cuando el Presidente convoca al Congreso
por fuera de los períodos ordinarios para debatir temas específicos predeterminados por
el Gobierno.

Siguiendo con la conformación del Congreso de la República, el Senado y sus

miembros son elegidos por circunscripción nacional; es decir, los intereses que
representan son de índole nacional, y por tanto los votos que se obtienen para su
elección pueden provenir de cualquier parte del territorio nacional, independientemente
de dónde sea oriundo el candidato. Además de estos senadores elegidos por
circunscripción nacional (en total 100), son elegidos dos senadores más por la
circunscripción indígena. Esta circunscripción es un esfuerzo de la Constitución de
1991 por integrar y aumentar la participación política de las minorías culturales y
étnicas, incorporando con esta figura una acción afirmativa35. Son entonces en total
ciento dos, (102) los senadores elegidos por circunscripción nacional mediante el
sufragio universal directo.

La segunda cámara, esto es, la Cámara de Representantes, es elegida a su vez por

circunscripción territorial; es decir, los representantes son elegidos por un determinado
departamento al cual representan específicamente. Los representantes deben velar así
por los intereses de sus respectivas regiones, ya que para eso fueron elegidos. En
principio, hay dos representantes por cada departamento, pero adicionalmente se elige
un representante más por cada doscientos cincuenta mil (250.000) habitantes o fracción
mayor de ciento veinticinco mil (125.000). Así, los departamentos más poblados están
más representados que los que tienen menos habitantes. Bogotá, por ser la capital y
teniendo la mayor población, funciona como si se tratase de un departamento
independiente de Cundinamarca. Como ocurre en el Senado, en la Cámara de
34
Id., art. 138. .
35
Es una norma que genera aparente desigualdad, para en la práctica y con el tiempo lograr mayor
igualdad.
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Representantes se busca también darles un lugar a las minorías, y como lo establece el

artículo 176 de la Constitución, debe haber cinco representantes más por
circunscripciones especiales, a saber:
—Dos representantes por las negritudes;
—Uno por las minorías políticas;
—Uno por los indígenas;
—Uno por los colombianos residentes en el exterior.

El Senado y la Cámara de Representantes están organizados respectivamente en mesas

directivas encargadas del funcionamiento interno de cada cámara (básicamente de la
organización de los debates de las leyes). Cada cámara elige para su mesa directiva un
presidente, dos vicepresidentes y un secretario general. El presidente del Senado
equivale al presidente del Congreso, y el presidente de la Cámara, al vicepresidente del
mismo. Las elecciones de estos cargos son muy reñidas, ya que acarrean mucho poder.
Su elección implica también la búsqueda de una justa representación con base en los
resultados electorales obtenidos. El partido mayoritario tendrá más importantes cargos
directivos. En general, el presidente del Senado es el senador que más votos haya
obtenido en la respectiva elección.

La conformación del Congreso ha traído un debate en los últimos tiempos en nuestro

país, que tiene que ver con la presencia de dos cámaras, o bicameralismo, versus la
presencia de una sola cámara, o unicameralismo. Los defensores de esta última figura
parten de la idea de que además de que se reducen costos importantes, que podrían ser
destinados a otros menesteres, no vale la pena tener dos cámaras, ya que éstas realizan
básicamente el mismo trabajo y, al contrario, se podría agilizar enormemente el proceso
legislativo. Entre tanto, los defensores del bicameralismo, posición que compartimos,
ven en el sistema bicameral grandes bondades y creen que el hecho de que existan dos
cámaras permite una reflexión mayor y una deliberación más completa, que no puede
sino redundar en una mejor y más participativa toma de decisiones. Casos se han visto
en que la segunda cámara detecta errores, “micos”36, que no se vieron en la primera
cámara. En todo caso, entre más y mayor participación exista, mejor es para el proceso
36
Un “mico” en una ley significa que queda incluido en el texto normativo algo que no tiene nada que ver
con el texto original de la ley. Ese “algo” puede ser un privilegio para algún sector, un beneficio velado,
algo contradictorio o simplemente una consecuencia no deseada al generar la ley.
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democrático. Cualquier costo que signifique democracia deberá ser siempre una
prioridad para el Estado.

Ahora veremos muy rápidamente por qué Colombia, cómo la mayoría de los países
occidentales que se precian de ser democracias participativas y pluralistas, acoge dentro
de sus instituciones al Congreso, como una de las más importantes, pues se trata, como
hemos visto, del órgano de elección popular por excelencia, el cual le hace un
contrapeso real al monarca, que en los Estados contemporáneos es la rama ejecutiva.

III. BREVE RESEÑA HISTÓRICA

La realidad del Parlamento equivale históricamente a la concretización de la idea de que

es el pueblo el único organismo legítimo para generar normas generales y de obligatorio
cumplimiento para el pueblo mismo. Corresponde llevar a la práctica la idea de la
autorregulación. Pero como los ciudadanos, individualmente considerados, no lo pueden
hacer directamente en la mayoría de los países, lo logran con la intervención de sus
representantes, que fueron elegidos por ellos mismos para tal fin. La toma de decisiones
por medio de la representación ha sido una lucha constante de los miembros de la
mayoría de las sociedades.

Así pues, los antecedentes de la figura del Parlamento pueden remontarse hasta la
Grecia y la Roma antiguas, pero para entender la institución del Congreso moderno hay
que centrarse en la Europa del siglo XIII y sobre todo en Inglaterra:

Simón de Montfort asumió […] la dictadura y convocó al parlamento de

Westminster el 20 de enero de 1265. Esta reunión ha sido considerada como
[sic] el primer parlamento [sic] en sentido moderno. La importancia de este
Parlamento, radicó ante todo en el hecho de su carácter de asamblea
representativa; a él fueron convocados no sólo los prelados de la Iglesia, los
grandes señores, y los caballeros de los condados, sino también dos
representantes por cada ciudad y cada burgo […] Algún tiempo después ese
parlamento [sic] tendió a dividirse en forma tripartita, porque la nobleza, el
clero y la burguesía pretendían integrar en forma separada sus cuerpos
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representativos, como sucedía en Francia con los Estados Generales. Aunque

esa iniciativa no llegó a concretarse, a comienzos del siglo XIV se produjo la
división del Parlamento Inglés [sic] en dos cámaras: la primera compuesta por
los lores o pares del reino y la segunda, por los barones. Esta última asamblea
se vino a convertir tiempos más tarde en la Cámara de los Comunes37.

El vocablo “parlamento” tiene su origen en palabra parlare, que significa „hablar‟, y su

institucionalización tiene como objeto la concretización de la teoría de la división de
poderes del poder público, que fue introducida primero por LOCKE38 y luego
profundizada por MONTESQUIEU y tenía como fin ponerle freno y hacerle contrapeso al
monarca a través del pueblo, único legítimo para limitarse. El pueblo ejercía así su
soberanía, eligiendo el Parlamento, el cual lo encarnaba y lo representaba. La gente,
principalmente los burgueses, ya que el concepto de “pueblo”, como lo entendemos
hoy, empezó a conformarse a partir de la Revolución Francesa (1789) y ha
evolucionado a través de la historia, no teniendo siempre el mismo significado.
Ciudadano, es decir, pueblo con capacidad de voto, es aquel miembro de la población
que reúne ciertas características. Por ejemplo: hoy en Colombia es quien sea mayor de
18 años, independiente de su sexo o condición social, pero hubo épocas en que la mujer
no podía votar, o únicamente los hombres mayores de 21 años que supieran leer y
escribir y fueran poseedores de determinada renta anual.

Con base en la idea expuesta, de que únicamente el poder puede limitar al poder, los
burgueses pretendían desde el siglo XIII tener poder participando en la elaboración de
las normas que los iban a afectar posteriormente. Finalmente se trataba de que el
soberano fuera el mismo pueblo, que por medio de sus representantes podían
autorregularse.

En cuanto al continente americano, ya que los parlamentos surgieron en Europa y

respondían a un sistema parlamentario que tenía un rey como jefe del Estado, el
Congreso se estableció como una corporación de representación popular, un espacio

37
NARANJO MESA, VLADIMIRO., Teoría constitucional e instituciones políticas, 10ª ed., Bogotá, Temis,
2006, pág. 267.
38
LOCKE, JOHN. “Ensayo sobre el gobierno civil”, en GEORGES LAVROFF, DMITRI. Les grandes étapes
de la pensée politique. Paris, Éditios Dalloz, 1690.
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deliberante en el que concurrían diversos intereses a imagen de lo que se adoptó en los

Estados Unidos. Allí surgió el sistema presidencialista, el cual funcionó como
inspiración y modelo para el resto del continente. El objetivo era que el pueblo
interactuara de manera paralela con el sistema presidencial, también de elección
popular, permitiendo así que coexistieran estos dos poderes (legislativo y ejecutivo) al
mismo tiempo y se pudiera también generar un control mutuo, tanto a la figura
presidencial como a la del Congreso. Gracias al surgimiento de este modelo, la mayoría
de los países en el resto de América reprodujeron e implementaron este sistema. Se
trataba de países que en el momento proclamaban su independencia y se constituían en
republicas independientes. Estados Unidos, por su parte, también era una antigua
colonia y se había independizado de Inglaterra, como los países americanos lo hacían de
España o Portugal. Estas semejanzas lo convirtieron en el ejemplo que se habría de
seguir.

Colombia no fue la excepción al reproducir el modelo norteamericano: presidente de

elección popular, más Congreso de elección y representación popular. En Colombia, el
Congreso siempre ha sido bicameral. Su estructura solamente ha variado en elementos
como su tamaño y funcionamiento interno. Los cambios que se han realizado no han
sido de gran importancia; solamente han reflejado los distintos intereses políticos y los
factores históricos que se han vivido en cada momento. Una de las modificaciones
importantes que se han introducido respecto a la elección de los congresistas se hizo en
la Constitución de 1991. Durante la vigencia de la Constitución de 1886 el Senado se
elegía también, como la Cámara de Representantes por circunscripción territorial; a
partir de 1991 se hace por circunscripción nacional, como ya lo mencionamos.

Estas evoluciones tienen la importancia de mostrar cómo los ciudadanos buscan cada
vez mayor participación al momento de la toma de decisiones que les incumben. Tal vez
un reforzamiento de la democracia participativa y más directa no puede sino contribuir a
ejercer de manera cada vez más responsable y comprometida la democracia, que no es
más que el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo.

IV. CONCLUSIÓN
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Uno de los objetivos principales de este escrito es evidenciar la envergadura y el alcance

que tiene la institución del Congreso. Sin embargo, no estaría bien, además de hacer
resaltar su importancia contando lo que hace y porqué lo hace, no decir que uno de los
mayores problemas que presenta esa institución es la imposibilidad que tienen los
electores de pedirles a sus elegidos que les rindan cuentas sobre sus actuaciones como
senadores y representantes. Es lo que en la literatura anglosajona se conoce como
accountability39.

En nuestro país, el pueblo vota una vez cada cuatro años para escoger a sus
congresistas, y la única sanción que les impone es no volver a votar por ellos en la
siguiente elección. Pero durante los cuatro años que dura el mandato, el ciudadano no
puede hacer nada en la práctica para exigirle a su representante que cumpla lo que
prometió. Es el resultado de lo que se conoce como un mandato representativo y no un
mandato imperativo40, el cual le permitiría al ciudadano pedirle a su elegido que
respondiera por sus actuaciones. Una de las reformas valiosas que le cabrían al
Congreso colombiano sería que el ciudadano tuviera mayor control sobre las
actuaciones de sus representantes en razón de sus funciones, puesto que serviría para
acercar a la ciudadanía a la institución misma y de esta manera la volvería más atenta a
las verdaderas necesidades de los colombianos y, por ende, más legítimo.

Pero a pesar de esta grave carencia y volviendo al propósito inicial de este capítulo, no
debemos olvidar que la trascendencia del Congreso y de las funciones que éste realiza
radica en que es el único órgano colectivo de elección popular nacional dentro del
Estado41, y que por lo tanto de nosotros depende que esté bien integrado. No ignoremos
que es la institución en la que está representado el pueblo colombiano, tal como es. Con
sus regionalismos, sus defectos y sus virtudes, además de que, como lo describimos, y
en respuesta a su evolución histórica, es una institución multifacética dentro de la cual
se hacen las leyes, se modifica la Constitución política, se controla al gobierno, se juzga
a altos funcionarios y se nombra a los más importantes empleados públicos del Estado.

39
La traducción sería “rendición de cuentas”.
40
Profundícese en la obra El contrato social, de ROUSSEAU.
41
No debemos olvidar que las asambleas departamentales y los concejos municipales también son
órganos de elección popular, pero éstos pertenecen a la rama ejecutiva del poder público y no a la rama
legislativa, ya que coadministran el departamento con el gobernador y el municipio con el alcalde,
respectivamente.
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Paradójicamente su fragilidad es consecuencia de su mayor fortaleza; vive y se

retroalimenta del pueblo. Si éste no vota y crece el abstencionismo, pierde su
legitimidad, o si el pueblo no vota a conciencia, pierde su pundonor. Por eso la otra
invitación central de este capítulo es a votar por nuestros representantes, para que sí lo
sean realmente y puedan de esta manera cumplir sus tareas con dignidad y
reconocimiento. Ojalá que las madres colombianas no tengan que volver a decirles a sus
hijos que la gente decente no se mete en política.

Debemos ser conscientes de que a “nosotros” nos cabe también una responsabilidad por
lo que está pasando a propósito de los escándalos de corrupción o de la “parapolítica”.
Porque, o no hemos votado o no lo hemos hecho con la suficiente seriedad; o si lo
hemos hecho, es posible que hayamos escogido consciente o inconscientemente (es
posible que también intimidados) a los senadores y representantes que están hoy siendo
juzgados por los escándalos de la “parapolítica”. El Congreso sí refleja en una medida
(no sé si grande o pequeña) lo que es la sociedad colombiana.

Esperamos que a pesar de todas las dificultades de nuestra realidad social, no olvidemos
que las funciones del Congreso de la República son insustituibles y esenciales para el
sistema democrático de nuestro país. Constituye así, una evolución de la sociedad en
conjunto, con el cual los colombianos debemos, mediante la participación política,
lograr sentirnos identificados. Debemos sentirnos cómodos con nuestro órgano
legislativo y plenamente representados por él, ya que las funciones que realiza son
realmente vitales para un funcionamiento legítimo del Estado.

V. BIBLIOGRAFÍA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Organización del estado Colombiano,

Bogotá, 2000.

LOCKE, JOHN. “Ensayo sobre el gobierno civil”, en GEORGES LAVROFF, DMITRI. Les
grandes étapes de la pensée politique. Paris, Éditios Dalloz, 1690.
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MANTILLA VILLA, CAMILO, Estructura del Estado, Investigación Dirigida, Constitución

y Democracia, Proyecto AVA (Ambiente Virtual de Aprendizaje), Bogotá, Facultad de
Derecho. Universidad de los Andes, 2005.

MONTESQUIEU, El espíritu de las leyes, Bogotá, Oveja Negra, 1990.

NARANJO MESA, VLADIMIRO, Teoría constitucional e instituciones políticas, 10ª ed.,

Bogotá, Temis, 2006.

PÉREZ ESCOBAR, JACOBO, Derecho constitucional colombiano, Bogotá, Temis, 1997.

Proyecto Congreso Visible, Conociendo y evaluando el Congreso de la República,
Bogotá, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes, 2001.

RODRÍGUEZ, LIBARDO, Estructura del poder público en Colombia, 7ª ed., Bogotá,

Temis, 1999.

El Tiempo, 2007.

Semana, marzo de 2007.

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ANEXO 1
Trámite legislativo de una ley ordinaria. Diagrama42.

Presentación y radicación del proyecto en la secretaría de la respectiva cámara.

Aprobación del proyecto en primer debate en la respectiva comisión permanente de la

cámara de origen (si el proyecto es rechazado, se archiva).

Aprobación en segundo debate por la plenaria de la cámara de origen

(si el proyecto es rechazado, se archiva).

Pasa a la otra cámara, donde debe ser aprobado igualmente en primer (sesión
permanente) y segundo debates (plenaria).

Si hay diferencias en los textos aprobados en Cámara y Senado, se conforma una

Comisión de conciliación, para redactar una propuesta unificada de texto, el cual
nuevamente pasa a las plenarias para se estudiado y aprobado.

El Presidente puede objetar la ley total o parcialmente por razones de

inconveniencia o inconstitucionalidad.

Vuelve al Congreso, para que las plenarias analicen las objeciones. Si éstas las
aceptan, se archiva el proyecto.
Si no las aceptan, insisten, y el Si el Congreso insiste, va a la Corte
Presidente debe sancionar la ley; si Constitucional, para que ésta decida
no, lo hará el presidente del Senado. definitivamente.

Si las encuentra Si encuentra

infundadas, el fundadas las
Presidente objeciones, el
deberá sancionar Congreso sacará
la ley. las normas
declaradas
inexequibles.

Sanción de la ley de parte del Presidente y entrada en vigencia.

42 Elaborado por Inocencio Meléndez y Gloria Robles para Constitución y Democracia.