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pública en Argentina
A 90 años de la obra de
Miguel Ángel Cárcano
Graciela Blanco
prohistoria Guillermo Banzato
ediciones
compiladores
La cuestión de la tierra
pública en Argentina
A 90 años de la obra de
Miguel Ángel Cárcano
Graciela Blanco
prohistoria Guillermo Banzato
ediciones
compiladores
ISBN 978-987-1304-44-8
Rosario, 2009
A Blanca Zeberio, in memoriam
Índice
Agradecimientos .............................................................................................. 11
Introducción .................................................................................................... 13
Graciela Blanco y Guillermo Banzato
Las leyes sobre tierras públicas en Santiago del Estero, 1857-1892 ............ 133
María Cecilia Rossi y Juan Antonio Rízolo Burgos
A
l Comité Organizador de las Jornadas que aceptó la propuesta de la mesa
temática y nos permitió generar un espacio de discusión sobre un tema clási-
co que sigue renovándose. A Marta Bonaudo, Susana Bandieri, Andrea Re-
guera, Sara Mata, Ana Teruel y Cecilia Fandos quienes comentaron las ponencias
presentadas en 2007 y cuyos aportes permitieron a los autores mejorar los argumentos
e incorporar nuevas perspectivas. Un agradecimiento especial a Andrea Reguera, quien
se ocupó de revisar el texto de Blanca Zeberio.
E
n 2007, cuando se cumplían noventa años de la primera edición de La evolu-
ción del régimen de la tierra pública de Miguel Ángel Cárcano y cuarenta años
de la última edición de La burguesía terrateniente argentina de Jacinto
Oddone,1 nos pareció oportuno organizar una mesa temática abierta denominada “No-
venta años después. Reevaluando la cuestión de la tenencia de la tierra en Argentina
desde la relación normas prácticas, siglos XVIII-XX”, en las XI Jornadas Interescuelas/
Departamentos de Historia organizadas por la Universidad Nacional de Tucumán,
con el objetivo de homenajear a estos autores clásicos que aún hoy son cita obligada
para todos los que trabajan historia agraria, y retomar sus temas que cobraron nuevo
impulso en una renovación historiográfica que lleva ya dos décadas. Consideramos
que se ha trabajado mucho sobre las cuestiones relacionadas con los sistemas legales
y los resultados de su aplicación en la estructura de las tenencias (aunque, como vere-
mos, quedan espacios por trabajar y temas por recorrer), mientras que el problema de
la propiedad está siendo revisado en consonancia con la historiografía europea, espe-
cialmente española.2
Como bien destacan los trabajos que integran este volumen, más allá de las dife-
rencias ideológicas, Cárcano y Oddone compartían una fuerte crítica a los sistemas
legales diseñados durante el siglo XIX, condenaban el latifundio y proponían el fo-
mento de la población a través de la entrega de tierras en pequeñas parcelas. Hijo de
Ramón Cárcano, quien había sido discípulo de Juárez Celman y funcionario en su
gobierno, Miguel Ángel pertenecía a una familia de políticos, comerciantes y propie-
tarios de tierra cordobeses. Abogado de profesión, cultivó la cátedra universitaria y
fue diputado por Córdoba. Sus fuertes vinculaciones con los sectores conservadores
lo llevaron a asumir cargos ejecutivos como el Ministerio de Agricultura y a represen-
1
CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica del régimen de la tierra pública, Mendesky, Buenos
Aires, 1917; ODDONE, Jacinto La burguesía terrateniente argentina, Ediciones Libera, Buenos Aires,
1967.
2
Además de los constantes aportes en la revista Historia Agraria, entre algunos de los textos que circulan
en Argentina de la profusa historiografía española reciente, pueden citarse CASADO ALONSO, Hilario
y ROBLEDO HERNÁNDEZ, Ricardo –editores– Fortuna y negocios. La formación y gestión de los
grandes patrimonios ss. XV-XX, Universidad de Valladolid, Valladolid, 2002; CONGOST, Rosa Tie-
rras, Leyes, Historia. Estudios sobre la “gran obra de la propiedad”, Crítica, Barcelona, 2007;
CONGOST, Rosa y LANA, José Miguel Campos cerrados, debates abiertos. Análisis histórico y pro-
piedad de la tierra en Europa (siglos XVI-XIX), Universidad Pública de Navarra, Pamplona, 2007;
ROBLEDO, Ricardo y LÓPEZ Santiago –editores– Interés particular, bienestar público. Grandes pa-
trimonios y reformas agrarias, Prensas Universitaria de Zaragoza, Zaragoza, 2007.
14 La cuestión de la tierra pública...
tar al país en misiones de importancia, como la tan criticada del pacto Roca-Runciman,
entre otras muchas funciones que desempeñó.3
Fiel exponente del liberalismo reformista de fines del siglo XIX y principios del
siglo XX, Cárcano manifestó en su obra sobre las leyes de tierras un fuerte rechazo
por la tradición española, resolviendo en pocos párrafos el complejo periodo colo-
nial, en el que los resabios medievales de la legislación española impidieron el desen-
volvimiento del sector agrario en el Río de la Plata. Luego de una somera descripción
de las mercedes y una fuerte crítica a la aplicación de las leyes españolas que permi-
tían el latifundio, descartó la moderada composición por difícil y costosa en su instru-
mentación. No tenía una visión acabada del periodo transicional entre la colonia y la
época independiente, ya que argumentó que luego de la revolución se había continua-
do con los sistemas anteriores pero consideró a las donaciones el único método para
poblar el territorio y la frontera en la primera década revolucionaria. En suma, una
buena descripción del aparato legal pero interpretaciones teñidas de prejuicios res-
pecto del sistema español, que lo llevaron a buscar diferencias entre la época colonial
y la independiente, tanto en la legislación como en la caracterización de los actores
sociales. En este sentido, hizo un interesante acercamiento a las formas de acceso a la
posesión de la tierra, esquematizada en “propietarios, arrendatarios, poseedores y sim-
ples ocupantes”, pero no llegó a un estudio acabado de cada caso ni tampoco las
relacionó con las formas de acceso a la propiedad, considerando como único expo-
nente a la estancia latifundista.
Cárcano describió, además, las normas legales sobre la enfiteusis, pero no apor-
tó ningún informe seguro sobre los resultados de su aplicación, debido a la deficiencia
de sus fuentes, que provenían exclusivamente de los registros oficiales. Según su vi-
sión, las donaciones y la enfiteusis multiplicaron los latifundios y la última norma no
podía prosperar pues faltaba un desarrollo institucional acorde (tribunales, legislatu-
ras prudentes y ecuánimes y organismos administrativos idóneos), faltaba educación
y fundamentalmente faltaba población y propietarios, sobre todo pequeños propieta-
rios que pudieran beneficiarse del trabajo libre. Su crítica a las leyes posteriores a la
época rivadaviana apuntó a destacar el periodo de Rosas como sumamente negativo
para la administración del Estado y principalmente en el tratamiento de la cuestión
agraria.
Si bien Miguel Ángel Cárcano hizo una mejor descripción de la ley de arrenda-
mientos de 1857, no aportó más que algunos datos sobre sus resultados y comentó la
presencia de especuladores siempre a partir de la legislación. Argumentó, asimismo,
que las leyes de 1857 y 1859 habían sido pensadas en función de las necesidades
fiscales de la provincia de Buenos Aires, primero por las discusiones en torno a la
3 BLACHA, Luis “Los Cárcano: entre la política y la academia”, en GRACIANO, Osvaldo y GUTIÉRREZ,
Talía –directores– El agro en cuestión: discursos, políticas y corporaciones en la Argentina, 1870-
2000, Prometeo, Buenos Aires, 2006, pp. 63-87.
Introducción 15
herencia del rosismo en materia de legislación de tierras públicas y luego por la guerra
con la Confederación. La misma consideración mereció la ley de 1864, que ofertaba
una extensión muy grande de tierra y obligaba a los arrendatarios a comprar a precios
muy altos en un contexto de crisis de la actividad ganadera, lo que generó como resul-
tado una falta de interés del público. Elogió, en cambio, la ley dictada por Avellaneda
en 1867 porque a su juicio intentaba salir del régimen de arrendamientos pero sin las
presiones anteriores y otorgando la propiedad plena.
La obra de Cárcano continúa siendo hoy la más completa recopilación comenta-
da de leyes, cuya glosa llevaría buena parte de este libro. Baste decir que se ocupó del
problema de la tierra en la provincia de Buenos Aires, y en las de Santa Fe, Entre Ríos,
Córdoba y Corrientes; estudió también las leyes nacionales y las correspondientes a
los Territorios. Siempre con la misma impronta de destacar los aciertos y errores de
los gobiernos en relación con los métodos para entregar la propiedad, los esfuerzos
realizados por colonizar, la omnipresencia del latifundio, la utilización de la tierra
pública como recurso financiero, los intentos y fracasos en el establecimiento de agen-
cias que controlaran la aplicación de esas normas.
El otro autor mencionado al comienzo, cuya obra constituyó también una refe-
rencia ineludible en la temática, es Jacinto Oddone. Provenía de una familia de traba-
jadores de origen italiano y siguió el oficio de carpintero, como su padre, especiali-
zándose en tornería. Apenas adolescente se inició en la política participando en asam-
bleas obreras y afiliándose al socialismo. Hasta que un accidente se lo impidió, alter-
nó siempre el trabajo de tornero con el desempeño de cargos gremiales, partidarios,
en la legislatura bonaerense y en el municipio de Avellaneda. De formación autodidacta,
participó en la redacción del diario La Vanguardia y produjo trabajos de historia del
socialismo, economía y cuestiones sociales que todavía hoy merecen una lectura aten-
ta.4 En la investigación sobre la cuestión de la tierra, que nos ocupa, Oddone recono-
ció que no podía determinar quiénes eran dueños en 1810, debido a que en la época no
existía un Registro de la Propiedad y a que consideraba los censos poco confiables,
llegando a la conclusión de que la propiedad carecía de importancia hasta la fecha de
la Revolución de Mayo. En esa línea interpretativa, los propietarios porteños eran los
descendientes de los fundadores y los propietarios de la campaña aquellos que habían
recibido mercedes reales. Sobre esta base empírica tan endeble, analizó algunos de-
cretos del periodo 1810-1817, pero sin distinguir entre ellos ni mencionar las
donaciones del Directorio. En conjunto, para Oddone nada podía cambiarse en la
forma de apropiación de la tierra en una “campaña aún inculta e inexplotada que
permanecía bajo el dominio del Estado”; a su juicio, sólo después que las ideas “bur-
guesas” triunfaran se iniciaría un proceso de derroche del patrimonio del estado, el
acaparamiento de tierras y el nacimiento de la clase burguesa terrateniente.
5 HALPERIN DONGHI, Tulio “La expansión ganadera de la campaña de Buenos Aires (1810-1852)”, en
DI TELLA, Torcuato y HALPERIN DONGHI, Tulio Los fragmentos del poder, Jorge Álvarez, Buenos
Aires, 1969, pp. 21-73; BEJARANO, Manuel “Inmigración y estructuras tradicionales en Buenos Aires
(1854-1930)”, en DI TELLA, Torcuato y HALPERIN DONGHI, Tulio Los fragmentos…, cit., pp. 75-
149.
6
BARBA, Enrique Mariano et al. “La Campaña al Desierto y el problema de la tierra: la ley de 1878 y su
aplicación en la provincia de Buenos Aires”, en Segundo Congreso de Historia de los Pueblos de la
Provincia de Buenos Aires, Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 1974, pp. 225-
254; “La Campaña al Desierto y el problema de la tierra: la ley de premios militares de 1885”, en
Segundo Congreso de Historia Argentina y Regional, Academia Nacional de la Historia, Buenos Aires,
Vol. 3, pp. 145-183; “La campaña al desierto y la distribución de la tierra en virtud de la ley de 5 de
octubre de 1878 y su aplicación en Córdoba y Territorios Nacionales”, en Tercer Congreso de Historia
Argentina y Regional, Academia Nacional de la Historia, Buenos Aires, 1977, Vol. 2, pp. 53-64; “La
conquista del desierto y la distribución de la tierra. Las leyes de 5 y 16 de octubre de 1878”, Tercer
Congreso de Historia Argentina y Regional, Academia Nacional de la Historia, Buenos Aires, 1977,
Vol. 2, pp. 65-76.
Introducción 17
entre la época de Rivadavia y la de Rosas; y por Elsa Mabel Barbería, con relación a
la ocupación del territorio de Santa Cruz.7 Estas tesis tuvieron como característica
común no solamente un análisis minucioso de la legislación en el sentido de los clási-
cos, sino también incorporaron una mirada más atenta hacia los debates políticos y la
identificación de los actores sociales, y la preocupación por desarrollar sólidas bases
de datos que posibilitaron poner números definitivos a la entrega de tierras por parte
de los gobiernos provinciales durante el siglo XIX, ponderando el alcance de la gran
propiedad y apreciando la incorporación de diferentes cohortes de medianos propie-
tarios.
En los últimos veinte años, la historiografía nacional integró las perspectivas
regional y local en los estudios de historia económica y social. En ese marco, la histo-
ria de la ocupación del territorio, la entrega de tierras públicas y el acceso a la propie-
dad cobraron un nuevo impulso. Así, el estudio de las economías familiares y las
empresas rurales, las diversas formas de tenencia de la tierra, los mercados de tierras,
las áreas periurbanas, la aplicación del concepto de región que ha permitido trascen-
der los límites nacionales en los estudios de las inversiones extranjeras y profundizar
el conocimiento de las diversas economías del país, son algunos de los temas que han
cobrado mayor interés.8
En la continuidad de estos intentos por seguir aportando a la historia de la pro-
piedad de la tierra, este libro se inicia con dos trabajos que enfocan el problema en la
esfera de las ideas de los siglos XVIII y XIX. Andrea Reguera, en “La controversia de
la propiedad de la tierra. Pensamiento, interpretación y realidad”, describe y analiza
7 GIRBAL DE BLACHA, Noemí Los centros agrícolas en la provincia de Buenos Aires: Análisis histó-
rico de economía regional en la década del ’80 hasta sus últimas consecuencias, 1972; VALENCIA,
Marta La política de tierras públicas después de Caseros, 1983; HARISPURU, Adela Familia y gran
propiedad rural en la provincia de Buenos Aires 1880-1930, 1986; INFESTA, María Elena Usufructo y
apropiación de tierras públicas. Buenos Aires, 1820-1850, 1991; BARBERÍA, Elsa Mabel El proceso
de ocupación de la tierra en la provincia de Santa Cruz, 1880-1920, 1993. Todas en Facultad de
Humanidades y Ciencias de la Educación, UNLP.
8 Estos trabajos están profusamente citados en los artículos que componen este volumen, aunque algunos
estudios historiográficos pueden dar una idea de la magnitud de temas y problemas que abarca hoy la
historia rural, en general, y la de la propiedad de la tierra, en particular, en Argentina: FRADKIN, Raúl
y GELMAN, Jorge “Recorridos y desafíos de una historiografía. Escalas de observación y fuentes en la
historia rural rioplatense”, en BRAGONI, Beatriz –editora– Microanálisis. Ensayos sobre historiografía
argentina, Prometeo, Buenos Aires, 2004, pp. 31-54; GARAVAGLIA, Juan Carlos “La propiedad de la
tierra en la región pampeana bonaerense: algunos aspectos de su evolución histórica (1730-1863)”, en
FRADKIN, Raúl y GARAVAGLIA, Juan Carlos –editores– En busca de un tiempo perdido. La econo-
mía de Buenos Aires en el país de la abundancia, 1750-1865, Prometeo, Buenos Aires, 2004, pp. 65-
106. En la compilación de las ponencias presentadas al Seminario “La historia económica hoy: Balances
y perspectivas” organizado por la Asociación Argentina de Historia Económica en Buenos Aires, pue-
den encontrarse muy buenos análisis de los aportes historiográficos de los últimos veinte años en las
secciones “Historia rural” e “Historia regional”: GELMAN, Jorge La historia económica argentina en
la encrucijada: balances y perspectivas, Prometeo, Buenos Aires, 2006, pp. 173-270 y 373-426.
18 La cuestión de la tierra pública...
los escritos de los pensadores y políticos más destacados del periodo que se preocu-
paron por el derecho de propiedad formulando propuestas para distribuir la tierra de
un modo más eficaz y equitativo. La autora recorre así los escritos de Félix de Azara,
Juan H. Vieytes, Manuel Belgrano, Domingo Faustino Sarmiento y Juan Bautista
Alberdi, reflexionando sobre la influencia que las ideas europeas y norteamericanas
tuvieron en el Río de La Plata, impregnando sobre todo los diagnósticos acerca de una
realidad que difería grandemente de aquella en la que habían surgido, analizando
asimismo los condicionamientos que los intereses de la época impusieron para que
esas ideas no se aplicaran.
Blanca Zeberio, en su artículo “El liberalismo y los derechos de propiedad en
Argentina. Controversias jurídicas y proyectos políticos en la etapa codificadora”, se
propone analizar el desarrollo de las concepciones de los jurisconsultos sobre los
derechos del individuo, la familia y la propiedad, para mostrar que el eclecticismo de
los principios adoptados combinaba prácticas y concepciones sociales coloniales y
liberales. La autora concluye con una mirada renovadora sobre los clásicos de la his-
toria de la propiedad en la Argentina, tema central de este volumen, en la que destaca
la influencia de las doctrinas jurídicas decimonónicas en los trabajos de Cárcano y
Oddone, dando cuenta de las coincidencias a pesar de sus diferentes trayectorias.
Los artículos que siguen retoman los antiguos tópicos acerca de la normativa y
los resultados en torno a la distribución de la tierra pública en Buenos Aires, Santiago
del Estero y los Territorios Nacionales. El trabajo de Guillermo Banzato, “La heren-
cia colonial. Moderada composición y remates en Buenos Aires, 1780-1822”, realiza-
do especialmente para este volumen, vuelve a considerar un aspecto de la transmisión
de la tierra a manos de particulares que los clásicos apenas mencionan, como es la
aplicación de la moderada composición y los remates entre la última parte del periodo
colonial y los primeros doce años de gobiernos independientes, analizando los deba-
tes historiográficos recientes sobre la capacidad de los gobiernos para fomentar la
propiedad. El autor determina que los estudios pioneros habían pasado por alto el
aspecto de continuidad entre la legislación colonial e independiente y suponían un
escaso interés por la propiedad de la tierra, que se contradice con la importante canti-
dad de solicitudes de tierras. En cuanto a la aplicación de las normas, es evidente que
los gobiernos independientes de fines de la década de 1810 resultaron los más efecti-
vos, acompañando la expansión territorial hacia el sur de la provincia incentivada por
la apertura del puerto y la presión demográfica.
María Fernanda Barcos continúa su muy interesante serie de trabajos sobre los
espacios periurbanos en la campaña bonaerense en “Los intersticios de la ley. De la
sanción a la implementación de la legislación ejidal en Mercedes (Buenos Aires),
1810-1870”, proponiéndose analizar la legislación en la materia, los resultados de su
aplicación y la presión de los ocupantes de esas parcelas por sostener sus derechos y
alcanzar la propiedad. Tal como se ha venido trabajando en la historiografía platense,
a partir de una estrategia que ha resultado muy eficiente, cual es la de combinar la
Introducción 19
BLANCA ZEBERIO
Introducción
L
a construcción de un nuevo orden social y político en la Argentina del siglo
XIX presuponía, entre otros aspectos, la creación de un aparato jurídico
institucional que sentara las bases de una sociedad centrada en el individuo
como sujeto y creara reglas que aseguraran la consolidación de los mercados y de la
propiedad privada. La historiografía que se ocupa del caso argentino coincide en se-
ñalar, sin demasiados cuestionamientos, que la inexistencia de prácticas y normas de
sujeción previas a la etapa de organización estatal independiente, habrían llevado a la
aceptación rápida de normas seculares sobre la propiedad. Durante esta etapa de tran-
sición hacia formas plenamente capitalistas y de organización de un Estado central,
fueron los estados provinciales y las comunidades locales los ámbitos que, junto a la
Iglesia Católica, compartieron el poder de incluir y castigar. Se trataba de una
normatividad estamental dirigida a individuos todavía tutelados por corporaciones
propias de l’ancien régime y que fue lentamente apropiada y redefinida por el Estado
nación en formación.1 El nuevo orden debía romper aquella trama de la sociedad
colonial, reemplazando el viejo sistema normativo por una codificación moderna,
elaborada al amparo de las nuevas ideas y experiencias de codificación de Europa y
América Latina.
En este artículo nos proponemos mostrar que, a diferencia de las visiones canó-
nicas que uniformizaron las diferencias –y que analizaremos con mayor detalle hacia
el final del ensayo– las definiciones normativas en torno a los derechos de propiedad
y del individuo estuvieron trasvasadas por tensiones y controversias que atravesaban
dos dimensiones estrechamente vinculadas: los debates jurídicos y políticos. Las ricas
e intrincadas discusiones y las eclécticas influencias doctrinarias que caracterizaron
esta etapa, fueron dejadas de lado y sólo considerados algunos aspectos modernizadores
–parte de un proceso lineal de evolución del Estado nacional– que desembocaron en
la promulgación, durante las décadas de 1860 y 1880, de los códigos de la provincia
de Buenos Aires y nacionales en materia comercial (1859, 1862 y 1889), civil (1871)
1 CANSANELLO, Oreste “Justicias y penas en Buenos Aires. De los bandos de buen gobierno a la Cons-
titución Nacional”, en GAYOL, Sandra y KESSLER, Gabriel –compiladores– Violencias, delitos y jus-
ticias en la Argentina, Manantial, Buenos Aires, 2002, p. 26.
36 La cuestión de la tierra pública...
2 Como han mostrado Deere y León en su exhaustivo estudio sobre derechos de propiedad y mujeres en
América Latina: DEERE, Carmen Diana y LEÓN, Magdalena Género, propiedad y empoderamiento:
tierra, Estado y mercado en América Latina, Tercer Mundo Editores y UN, Facultad de Ciencias Huma-
nas, Bogotá, 2001. Para el caso argentino, podemos señalar los siguientes trabajos: FRADKIN, Raúl
“Según la costumbre del Pays: costumbre y arriendo en Buenos Aires durante el siglo XVIII”, en Boletín
del Instituto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani”, núm. 11, 1995, pp. 7-37 y
“Entre la ley y la práctica: la costumbre en la campaña bonaerense de la primera mitad del siglo XIX”, en
Anuario del IEHS, núm. 12, 1997, 141-156; CANSANELLO, Oreste “Justicias y penas…”, cit. y
GELMAN, Jorge “Unitarios y federales. Control político y construcción de identidades en Buenos Aires
durante el primer gobierno de Rosas”, en Anuario del IEHS, núm. 19, 2004, pp. 359-391. Para el caso
español cfr. CLAVERO, Bartolomé Razón de estado, razón de individuo, Centro de Estudios Constitu-
cionales, Madrid, 1991; Institución histórica del derecho, Marcial Pons, Madrid, 1992; “Ley del Códi-
go: transplantes y rechazos constitucionales por España y por América”, en Quaderni Florentini per la
Storia del pensiero Giuridico Moderno, núm. 23, Milán, 1994; Happy Constitution, Cultura y lengua
constitucionales, Trotta, Madrid, 1997; y SERVAN REYES, María del Carmen Laboratorio constitu-
cional en España. El individuo y el ordenamiento, 1868-1873, Centro de Estudios Políticos, Madrid,
2005.
El liberalismo y los derechos... 37
Para intentar captar este proceso, como se ha señalado, centramos nuestra mirada en
los valores, tensiones y perspectivas de los propios legisladores y jurisconsultos. Desde
el análisis de una diversidad de fuentes –entre ellas las Tesis de Jurisprudencia de la
Universidad de Buenos Aires, debates parlamentarios, legislación, obras que discuten
el proyecto y los fundamentos del Código de Vélez, como el debate Alberdi-Vélez en
torno al Código Civil desarrollado durante los años 1868 y 1869, etc.– nos proponemos
aprehender las continuidades y rupturas producidas en las concepciones de los
jurisconsultos sobre los derechos civiles básicos.
Una larga transición: las ideas y los estudios de jurisprudencia en el siglo XIX
Como es bien conocido, a inicios del siglo XIX, los estudios de jurisprudencia3 de la
recientemente fundada Universidad de Buenos Aires, se encontraban atravesados por
eclécticas concepciones. Una visión fundada en la ley eterna y el derecho natural se
fue aligerando para dar paso a otra, fundada en el derecho positivo y en la tradición
benthamiana, por la que la Ley se constituía en la fuente del derecho.4 Empero, como
señala José Carlos Chiaramonte, el uso de autores como Constant, Bentham, Locke,
Rousseau, se hacían bajo la forma de los viejos principios, como apoyo de autoridad,
y en los que la invocación al derecho natural y de gentes era fuente indiscutida de
legitimación.5 El guatemalteco José María Álvarez, en un texto utilizado por las uni-
3 En 1821, de acuerdo al proyecto elaborado por Sáez, existían seis departamentos, de los cuales el único
nuevo era el de Jurisprudencia compuesto por las cátedras de Derecho Natural y de Gentes y de Derecho
Civil (a las que más tarde se agregaría la de Derecho Canónico y, durante un breve tiempo, la de Econo-
mía Política). Nos encontramos profundizando aspectos sobre la formación de los jurisconsultos egresados
de Buenos Aires, avances al respecto pueden encontrarse en ZEBERIO, Blanca “Un código para la
nación: familia, mujeres, derechos de propiedad y herencia durante el siglo XIX”, en LEÓN, Magdalena
y RODRÍGUEZ, Eugenia –editoras– ¿Ruptura de la inequidad? Propiedad y género en la América
Latina del siglo XIX, Siglo del Hombre Editores, Bogotá, 2005. Aparecen también referencias en
FASANO, Juan Pablo “¿El imperio de la ley o el imperio de la jurisprudencia? Algunas cuestiones sobre
la enseñanza del derecho criminal en Buenos Aires, 1820-1880”, en Coloquio Seminario de Doctorado
a cargo de BARRIERA, Darío y ZEBERIO, Blanca El campo judicial como arena de disputa. El Río de
la Plata de los ordenamientos monárquicos a la construcción del Estado-Nación, Tandil, 2007 y, prin-
cipalmente, en los siguientes estudios TAU ANZOÁTEGUI, Víctor Esquema histórico del derecho su-
cesorio, Macchi, Buenos Aires, 1982; Las ideas jurídicas en la Argentina, siglos XIX y XX, Perrot,
Buenos Aires, 1987; El poder de la costumbre. Estudios sobre el derecho consuetudinario en América
Hispana hasta la emancipación, Instituto de Investigaciones de Historia del Derecho, Buenos Aires,
2001 y ZIMMERMANN, Eduardo Judicial Institutions in Nineteenth-Century in Latin America,
University of London, Londres, 1999. También nos ocuparemos, próximamente, de los planes de estu-
dio de los abogados egresados de la Universidad de Córdoba.
4 Véanse TAU ANZOÁTEGUI, Víctor Esquema histórico…, cit., Las ideas jurídicas…, cit., y El poder
de la…, cit., y CHIARAMONTE, José Carlos “Fundamentos Iusnaturalistas de los movimientos de
Independencia”, en Boletín del Instituto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani”,
núm. 22, 2000, pp. 33-72 y “El principio del consentimiento en la gestación de las independencias íbero
y norteamericanas”, en Anuario del IEHS, núm. 17, 2002.
5
CHIARAMONTE, José Carlos “Fundamentos Iusnaturalistas…”, cit., p. 51.
38 La cuestión de la tierra pública...
José María Álvarez. Por razones de interés y espacio, en este trabajo tomaremos algu-
nas de las ideas principales de Somellera, ya que su pensamiento tuvo marcada in-
fluencia en el grupo de políticos y abogados que participaron de la elaboración de las
normas civiles durante la etapa posterior a Caseros, incluido el propio Vélez.9
Pedro Somellera, difusor de las ideas de Bentham en el Río de la Plata, en sus
conocidas lecciones de Derecho Civil presentaba las ideas innovadoras partiendo de
un trazado tradicional, como lo prueba la división de su estudios en: de las personas,
las cosas y las acciones; aunque Somellera introducía una primera diferenciación en-
tre el derecho público y el derecho privado. El primero “trata de las cosas correspon-
dientes a la república en general”, en tanto que el segundo “mira á la utilidad de los
particulares”, esta “utilidad” deriva de la conservación del patrimonio. Posteriormen-
te, establece diferenciaciones entre la justicia civil, control del hombre en relación
con la ley, y justicia moral, que no puede ser objeto de juicio externo. Así, para
Somellera, la ley civil ocupa un lugar central en su andamiaje jurídico, a través del
control de la ley se alcanzará la felicidad civil.
De su rico pensamiento nos interesa destacar dos cuestiones que hacen al debate
posterior en relación con el Código Civil: la definición de persona y de propiedad. Si
bien Somellera intenta superar la imagen del derecho luso hispano de “tantas personas
como estados”,10 el individuo (vocablo que no es utilizado por Somellera), mantiene
ciertos estatutos o estados que se vinculan con el ciudadano y su autoridad paterna. La
primera parte remite a los derechos públicos y la segunda a su andamiaje jurídico
respecto del derecho de familia y de propiedad.
“Por persona se entiende el hombre considerado en su estado.
Estado es la calidad por cuya razón gozan los hombres de diver-
sos derechos; y como esta calidad proviene o de naturaleza o de la
voluntad de los hombres, se sigue que el estado se divide en natu-
ral y civil. Considerados en el estado civil son ciudadanos o ex-
tranjeros, o hijos de familia…”.11
De manera semejante a su eclecticismo respecto de la definición de persona, la pro-
piedad es vista por Somellera como sinónimo de dominio. En el origen de la propie-
dad distingue dos principios: los provenientes del derecho de gentes y del derecho
civil. Es decir, la tradición y la ley eran origen de la propiedad, principio que será
9 Esta influencia está planteada en el estudio preliminar de Principios de Derecho Civil, elaborado en
1939. SOMELLERA, Pedro “Principios de Derecho Civil”. Curso dictado en la Universidad de Buenos
Aires en 1824, Colección de textos y documentos para la Historia del Derecho Argentino, 1939, Vol. II.
Cierta semejanza puede encontrarse en el tratamiento de Vélez en el capítulo dedicado a las Personas
Jurídicas.
10 CLAVERO, Bartolomé “Ley del Código…”, cit., y HESPANHA, Antonio Manuel Cultura Jurídica…,
cit.
11 SOMELLERA, Pedro “Principios de Derecho…”, cit., p. 34.
40 La cuestión de la tierra pública...
12
SOMELLERA, Pedro “Principios de Derecho…”, cit., p. 116.
13 ADELMAN, Jeremy “Contrato y comercio en la región pampeana, 1800-1860”, en Anuario del IEHS,
núm. 12, 1997, pp. 157-162 y Republic of Capital: Buenos Aires and the Legal Transformation of the
Atlantic World, Stanford University Press, Stanford, 1999. Esta dualidad de principios también es seña-
lada, entre otros, por Fradkin y Gelman al analizar la Encuesta relevada entre los productores de la
campaña de Buenos Aires ante la necesidad de promulgar un Código Rural. FRADKIN, Raúl “Entre la
ley…”, cit.; GELMAN, Jorge “Notas para un debate sobre el capitalismo agrario pampeano. El ejemplo
de Buenos Aires luego de la independencia”, en REGUERA, Andrea –coordinadora– Los rostros de la
modernidad. Vías de transición al capitalismo, Europa y América Latina, siglos XIX y XX, Prohistoria,
Rosario, 2006, pp. 45-67.
14
SOMELLERA, Pedro “Principios de Derecho…”, cit., pp. 22-23.
El liberalismo y los derechos... 41
más arriba, recuperó como doctrina de cátedra las tendencias tradicionales que restau-
raban el poder del padre, el origen de la propiedad en lo consuetudinario y el testa-
mento como principio sucesorio. Para éste, la propiedad se fundaba en tres principios
del derecho no escrito: el uso, la costumbre y el fuero, que es el uso y la costumbre
juntamente.15 Por más de dos décadas, desde este conjunto heterogéneo, y hasta en
apariencia contradictorio universo de principios, fueron pensados los derechos civiles
básicos en el mundo rioplatense.
15 FRADKIN, Raúl “Entre la ley…”, cit., p. 146; TAU ANZOÁTEGUI, Víctor Esquema histórico…, cit.
16 Cabe aclarar que muchas de ellas se han perdido, o no están en consulta en la Biblioteca Nacional.
17
Véase, principalmente: QUESADA, Vicente Sobre la prescripción de bienes obtenidos de mala fe,
1850; VILA, Belisario Fundamento del derecho de Propiedad, Tesis de Jurisprudencia, Universidad de
42 La cuestión de la tierra pública...
argumentos vertidos, pueden delinearse las fuertes tensiones entre principios así como
una evolución hacia la aceptación unánime de la propiedad como principio abstracto
y absoluto. En pocas palabras, dos posiciones convivían en los argumentos de los
jurisconsultos. Aquellos que propugnaban el mantenimiento de la figura legal de la
propiedad fundada en la posesión, a la manera de Somellera. Desde los principios del
derecho natural se consideraba el derecho del ocupante de tierras por encima de aquel
que poseyera los títulos.18 Otros, en cambio, como Belisario Vila, planteaban el pro-
blema desde la falacia del argumento de la posesión como principio fundante de la
propiedad.19 La propiedad era un derecho natural inherente al hombre y a la vida en
sociedad, pero, por encima de este principio, se encontraban las leyes del Estado. Por
tanto, era el Estado y el legislador quienes debían delimitar y resguardar los derechos
de propiedad. Una vez más “las leyes dictadas por el Estado son la garantía que tiene
el derecho de propiedad en la institución de la sociedad”. Presupuesto que comenzó a
ser reiterado, de manera unánime, en los argumentos de las tesis y que retomaba el
principio colonial de los bienes vacantes.
Pero este sistema legal de resguardo de la propiedad se asentaba sobre otros dos
vectores que le daban sentido y desde los cuales se afianzaban prácticas y valores del
mundo colonial: las concepciones en torno a la persona y la familia (ambas estrecha-
mente vinculadas) y a la sucesión de bienes. En las numerosas tesis de jurisprudencia
que se ocuparon de los problemas de la familia y de la transmisión de la propiedad,
pueden destacarse varias ideas fuerza: entre ellas, la más evidente y que muestra la
impronta de la concepción de Somellera, es la de la prioridad otorgada a la ley en el
campo de los derechos que debían reglar la familia y la herencia. Este cambio signifi-
caba que en las reglas de la nueva sociedad, inclusive la voluntad del padre respecto
de los bienes, estaba subordinada a la ley civil.20 Estas ideas alcanzaron gran consenso
y se mantuvieron como argumento durante los años más duros del rosismo, cuando las
tendencias de la cátedra de Derecho Civil se habían alejado de las posturas de
Somellera.21 Aunque cabe aclarar que esta unanimidad era atravesada por la tensión
que la tradición y lo consuetudinario tendrían en el nuevo orden legal y social, los
Buenos Aires (en adelante UBA), 1850; ZORRILLA, Benjamín La prescripción de buena fe tiene su
fundamento en el derecho natural, Tesis de Jurisprudencia, UBA (manuscrita), 1859; TORRES, Emilio
Fundamentos del derecho de propiedad, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1859; MARTÍNEZ, Bonifacio
La restitución in integrum, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1864; HUDSON, Damián La hipoteca, Tesis
de Jurisprudencia, UBA, 1865 y DE ORO, Belisario La propiedad, Tesis de Jurisprudencia, UBA,
1874.
18 ZORRILLA, Benjamín La prescripción…, cit.; TORRES, Emilio Fundamentos del derecho…, cit.
19
VILA, Belisario Fundamento del derecho…, cit.
20 Esta cuestión es de gran significación a la hora de comprender las tradiciones jurídicas en América
Latina. En el caso argentino, se propugna una temprana intervención de las instituciones del estado
frente a las disposiciones del padre respecto de sus bienes.
21 TAU ANZOÁTEGUI, Víctor Esquema histórico…, cit., pp. 98-99.
El liberalismo y los derechos... 43
22
La significación del problema de los bienes dotales de las mujeres aparece con sólo realizar un listado de
las tesis elaboradas durante los años 1830 y 1840: GARCÍA DE LA HUERTA, M. Facultad del marido
para enagenar la dote estimada y la no apreciada, Tesis de Jurisprudencia, UBA 1835; RIVERO,
Manuel La mujer no puede exonerar al marido de la obligación hipotecaria a que por su dote están
afectados los bienes de ésta, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1836; GARCÍA DE ZUNIGA, Pedro Sobre
la ley 10 de Toro, Tesis de Jurisprudencia, UBA (corregida después y publicada por Tomás de Anchorena),
1837; PARRAS, Pedro Celestino Derecho de establecer impedimentos dirimentes del matrimonio (tesis
canónica), Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1841; PARRAS, Pedro Celestino Los bienes dotales, Tesis de
Jurisprudencia, UBA, 1841; DE LAS CARRERAS, Francisco Vindicación de los bienes dotales de la
mujer una vez disuelto el matrimonio, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1848.
23
La desaparición de la dote apuntaba a concentrar patrimonio, nos recuerda Christine Hunefeldt, y deja-
ba a las mujeres de la elite más expuestas a las arbitrariedades de sus maridos, reduciendo, incluso, los
márgenes de independencia y las posibilidades de subsistencia para ellas y sus hijos. HUNEFELDT,
Christine Liberalism in the Bedroom: Quarreling Spouses in Nineteenth-Century Lima, Penn State
University Press, University Park, 2000. Sería necesario llevar adelante una investigación que aborde
estas cuestiones para el caso del Río de la Plata.
24 “La legitima de la madre no puede depender de un acto de capricho por que entonces dejaría de ser
legitima; no tendría razón de ser […] Si un padre al nombrar un instituto pupilar se olvidara de la madre
esto no invalida la institución, lo único que puede hacer es limitar sus efectos a una parte de la herencia.
Es por esto que no existe contradicción como creen algunos entre la ley que constituye al instituto
heredero absoluto y la ley que da a los ascendientes el derecho de legitima a la tercera parte de los bienes
del mismo en el cual son herederos […] la decisión de un padre en ese caso no puede privar a la madre
44 La cuestión de la tierra pública...
ni a los abuelos de lo que la ley expresamente les acuerda…”. CARRASCO, Benito Sobre que no puede
excluirse la madre de la legitima de su hijo por la sustitución pupilar expresa, Tesis de Jurisprudencia,
UBA, 1837.
25 GARCÍA, Juan Agustín Sobre los derechos hereditarios de la mujer casada, Tesis de Jurisprudencia,
UBA, 1849.
26 NAVARRO VIOLA, Miguel La familia y la propiedad, es la base de la sociedad, Tesis de Jurispruden-
cia, UBA, 1848; LÓPEZ, Vicente Fidel Leyes, porque deben arreglarse los efectos civiles del matrimo-
nio, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1837; GARCÍA, Juan Agustín Sobre los derechos…, cit.
El liberalismo y los derechos... 45
27
SABATO, Hilda La política en las calles. Entre el voto y la movilización, Buenos Aires, 1862-1880,
Sudamericana, Buenos Aires, 1998; SABATO, Hilda y LETTIERI, Alberto La vida política en la Argen-
tina del siglo XIX. Armas, votos, voces, FCE, Buenos Aires, 2003; BONAUDO, Marta “De la opinión
publicada a la opinión pública. La prensa como lugar de representación y de conflicto”, en BONAUDO,
Marta –directora– Imaginarios y prácticas de un orden burgués, Rosario, 1850-1930, Prohistoria, Ro-
sario, 2005.
28 Dalmacio Vélez Sarsfield, abogado y estadista. Nació en Córdoba el 18 de febrero de 1800. Se recibió
de abogado en 1822. Fue diputado ante el Congreso Nacional entre 1824 y 1827. En 1835 fue elegido
presidente de la Academia de Jurisprudencia. Conjuntamente con Carlos Tejedor, redactó el proyecto de
Constitución para el Estado de Buenos Aires (1854); con Eduardo Acevedo, llevó a cabo el Código de
Comercio para Buenos Aires (que sirvió para el de la Nación a partir de 1862). Fue también integrante
de la Convención Constituyente que reformó la Constitución en 1860. En 1864, a pedido del general
Mitre, redactó el Código Civil, el cual comenzó a regir desde 1871. Falleció en Buenos Aires el 30 de
noviembre de 1875. La elección de Vélez Sársfield como redactor, se debió a su experiencia como
abogado y a los estrechos vínculos que tenía tanto con Mitre como con Sarmiento, ambos presidentes
constitucionales entre 1862 y 1874, respectivamente.
46 La cuestión de la tierra pública...
ca. En ella pueden señalarse sus tiempos de asesor de Rosas, o su papel de operador
político en la legislatura de Buenos Aires, en la que los enfrentamientos con varios de
los autores de proyectos tendientes a reformar la legislación civil, como Juan Agustín
García o Vicente Fidel López, hizo que se transformaran en los principales detracto-
res de su proyecto y obra, el Código Civil. Estas enemistades que supo conseguir
permiten comprender por qué al momento de la aprobación del proyecto en la Cámara
de Senadores,29 los argumentos de la oposición pasaron más por las razones políticas
que por las jurídicas.
Los grupos liberales cuestionaban el matrimonio religioso y los defensores del
federalismo debatieron los riesgos de una codificación homogeneizadora que no per-
mitiera a las provincias modificaciones por medio de leyes locales. También acusaban
al código de ser una simple recopilación de Leyes de Partidas, en el sentido de haber
renunciado a los progresos del pensamiento y a perpetuar el espíritu retrógrado de las
viejas leyes, así como de ser un credo social ateo, sin fe ni patria, que tanto puede ser
código de un imperio como del Plata.30 El debate político jurídico nunca tuvo como
escenario principal el Congreso, sino que fue el ensayo, el panfleto y los periódicos su
principal tribuna, prueba de ello fue el extendido (por más de tres años) y por momen-
tos muy pasional debate entre Alberdi y Vélez, a través del cual Alberdi reeditó sus
antiguas querellas con Sarmiento. Ahora, explícitamente acusaba a ambos de viejos
provincianos huéspedes eternos al servicio de Buenos Aires, o de provincianos vendi-
dos al oro de Buenos Aires.
En este magnífico debate político jurídico,31 que por obvias razones de espacio
no podemos desarrollar, Alberdi acusaba a Vélez de un doble olvido, por una parte,
del derecho patrio, completamente ausente en su obra frente al despliegue de las es-
cuelas jurídicas europeas clásicas y actuales, y, por otra, de la Constitución Nacional,
cuyos fundamentos eran, a su entender, más actualizados a la hora de definir al indivi-
duo, la propiedad y las libertades cívicas que la romanista e hispánica visión que él
había trasladado a un Código que se imponía autoritariamente a toda la nación.
En sus duras críticas, partía de la consideración que:
“…la legislación civil o Código Civil es la parte de la legislación
que se relaciona con los derechos naturales de sus habitantes. Y
que de la ley era el papel de reglamentar el ejercicio en la organi-
zación que debían recibir la familia y la propiedad y la sociedad
29 Proyecto que, según los relatos de los contemporáneos, incluido el propio Sarmiento, no había sido leído
por parte de los diputados y senadores que debían aprobarlo.
30 Posturas defendidas por Nicasio Oroño y González Durand, defensores de las posturas liberales, y por
Juan Bautista Alberdi, respectivamente.
31
Encontramos la reproducción completa del debate en ALBERDI, Juan Bautista Obras selectas, Impren-
ta La Facultad, Buenos Aires, 1920, Tomo IX, Escritos Jurídicos, edición revisada y ordenada por
Joaquín V. González.
El liberalismo y los derechos... 47
civil argentinas. Pero la ley civil existente era la antigua ley que
desarrollaba el derecho colonial y monárquico. Dejar en pie la
antigua ley civil, era dejarle el cuidado de deshacer por un lado lo
que la revolución fundaba por otro […] y agregaba, […] no podía
quedar la revolución en la Constitución y el antiguo régimen en la
legislación civil, la democracia en el régimen de Estado y la auto-
cracia en el sistema de la familia, la democracia en el ciudadano y
el absolutismo en el hombre”.32
Alberdi, en este largo debate, acusaba a Vélez de abandonar, en aras del juego político
y de los intereses propietarios, una definición de individuo atada más al derecho ro-
mano de familia que a las nuevas visiones del ciudadano, a lo que se sumaba la omni-
potencia del estado negando la libertad individual. En este mismo sentido, critica su
eclecticismo en relación con lo que él llama derechos relativos o derechos civiles, que
entraban en contradicción con un régimen político republicano: “…si la democracia
es la mente de la Constitución, la democracia debe ser la mente del Código Civil, no
podéis cambiar el orden político sin cambiar el orden social y civil”.33
Las advertencias de Alberdi, que desde el debate político exigía una mayor con-
vicción liberal en los derechos civiles de los futuros ciudadanos, no fueron tenidas en
cuenta, ya que la búsqueda de equilibrio entre intereses, necesidades y tradiciones
fueron, como se verá a continuación, la preocupación y el mejor logro de Vélez. Por
tanto, estas disonancias apenas se escucharon a la hora de las decisiones políticas, la
unanimidad primó por sobre las diferencias y el proyecto fue aprobado a libro cerrado
y convertido en ley de la Nación.34
Esboço del brasileño Freitas (1855). De este último, adoptó los principios de un mé-
todo científico que debía surgir de la naturaleza de las cosas, del carácter permanente
de las relaciones jurídicas, por ello, ni las personas ni las cosas podían ser fundamento
de una clasificación. Así, hay derechos absolutos y relativos, que coinciden con los
derechos reales (dominios de propiedad) y personales entre los primeros, la propie-
dad, la seguridad y la igualdad.36
A diferencia de ciertas prácticas vinculadas con la herencia en que Vélez Sarsfield
parecía más proclive a la aceptación de la costumbre, como veremos luego, la propie-
dad es definida desde principios que dejaban, en apariencia, poco espacio a las prác-
ticas existentes en el mundo rural. Ésta es puntualizada como dominio exclusivo y
perpetuo en el sentido de la tradición romana plenam in re potestatem. A diferencia
del Código Napoleónico, la propiedad no sólo se funda en el derecho de gozar y de
disponer de la cosa de la manera más absoluta, sino que, siguiendo a Aubry y Rau, la
propiedad también es pensada en términos de sus relaciones económicas, el derecho
de gozar del fruto de su trabajo. Desde esta doble dimensión, Vélez Sarsfield estable-
ce con precisión los límites a los usos colectivos y apropiaciones de bienes o cosas.37
La propiedad debía ser considerada como un bien más, estimulando su circulación, es
decir, ese comercio civil que era, en la concepción de la época, el único procedimien-
to eficaz para acrecentar la fortuna privada y pública.38
Con respecto al dominio, se mantuvo fiel a los principios que consagraban a la
propiedad como un derecho sagrado e inviolable, que eran como señala Chaneton,
dogma de época.39 Creía, como buena parte de los jurisconsultos de su época, en la
existencia de abstractos. Por ello, en relación con las definiciones de los derechos
reales, se alejó de aquellas posturas que establecían como sinónimos dominio y pro-
piedad y consideraba la enfiteusis parte del dominio. Vélez Sarsfield suprime los de-
rechos enfitéuticos por considerarlos “…una convención sui-generis, un poco de arren-
damiento, un poco de usufructo, un poco de propiedad. La singularidad de este dere-
cho ha hecho que las leyes, la jurisprudencia y la doctrina estén llenas de incertidum-
bres y controversias”.40
constituyendo una de las principales fuentes doctrinarias que dieron origen a más de 300 artículos del
mismo. CHANETON, Abel Historia de Vélez Sarsfield, Bernabé y Cía., Buenos Aires, 1938, Tomo II, p.
188.
36 SALVAT, Raymundo “La importancia de la obra de Freitas y su proyecto de Código Civil”, en Revista
del Notariado, núm. 407, 1936, p. 288.
37 Quedan expresamente prohibidos la apropiación de las cosas inmuebles, los animales domésticos o
domesticados, aunque huyan. Ciertas prácticas son claramente definidas como hurto y no se puede
cazar sino en terreno propio o en terrenos ajenos que no estén cercados, plantados o cultivados e incluso
si lo hicieren en terrenos cercados están obligados a pagar el daño causado. Código Civil de la Repúbli-
ca Argentina (en adelante CC) artículos 2359, 2528, 2542 y 2543.
38 MARTÍNEZ PAZ, E. Dalmacio Vélez Sarsfield y el Código Civil Argentino, Córdoba, 1916. Reedición
de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales, 2000, p. 256.
39 CHANETON, Abel Historia de Vélez…, cit.
40
CC, nota al artículo 2503.
El liberalismo y los derechos... 49
46
MARTÍNEZ PAZ, E. Dalmacio Vélez…, cit.; CHANETON, Abel Historia de Vélez…, cit.
47
CC, artículos 1271-1274.
48 BOSSERT, Gustavo y ZANNONI, Eduardo Manual de derecho de familia, Astrea, Buenos Aires, 2001,
pp. 225-229.
49 CC, artículo 1241.
50
“De la porción disponible, el testador puede hacer los legados que estime convenientes, o mejorar con
ellas a sus herederos legítimos. Ninguna otra porción de la herencia puede ser distraída para mejorar a
los herederos legítimos…”, CC, artículo 3506.
51
Desde el punto de vista de las prácticas familiares, antes y después de la codificación, la mejora del
tercio y el quinto solían confundirse en un mismo procedimiento. Este último, solía agregarse al tercio
para favorecer a uno de los descendientes en la continuidad de la familia. Esta institución fue incorpora-
da a la Nueva y a la Novísima Recopilación y estuvo vigente durante la colonia, y hasta la codificación.
El liberalismo y los derechos... 51
Desde el punto de vista normativo, la mejora del tercio se sacaba de la legítima, y el quinto de libre
disposición era ajeno a la mejora. OTS CAPDEQUÍ, José María Manual de historia del derecho espa-
ñol en las Indias y del derecho propiamente indiano, Instituto de Historia del Derecho Argentino, Bue-
nos Aires, 1943, p. 149. María Isabel Seoane ha estudiado esta práctica a través de los testamentos y
verifica, para la segunda mitad del siglo XIX, una fuerte disminución de la práctica protocolizada de la
mejora. Esta constatación, tal vez esté mostrando una disminución de la práctica de establecer por
escrito la mejora de un hijo o una hija. SEOANE, María Isabel “Instrumentos testamentarios para des-
igualar patrimonialmente a la descendencia legítima. Apuntes para el estudio de la mejora en la praxis
testamentaria bonaerense del siglo XIX”, en Revista de Historia del Derecho, núm. 28, 2000, pp. 592-
593. Estudios que he realizado para la etapa posterior a la codificación, muestran la expansión y perma-
nencia de dicha práctica familiar hasta la actualidad. Su permanencia estuvo más vinculada con la
protección del patrimonio y la continuidad del linaje, a través de los hombres, que con la protección de
las mujeres de la familia. ZEBERIO, Blanca “Un código…”, cit.
52 La mejora, según la definición del Diccionario Razonado de Legislación y Jurisprudencia (París, 1899),
es: “…la ventaja que un ascendiente concede a uno o más de sus descendientes legítimos, señalándole
más parte de herencia que a los otros…”. SEOANE, María Isabel “Instrumentos testamentarios…”, cit.,
p. 589.
53 Por razones de espacio no nos detendremos en las fuentes jurídicas utilizadas por Vélez. Para una
profundización de estos aspectos, véase CHANETON, Abel Historia de Vélez…, cit.; SALVAT, Raymundo
“La importancia…”, cit.
54 CC, 1897:7. Vélez Sarsfield es descrito por sus contemporáneos y por sus biógrafos como un hombre de
acción y un pragmático más que un erudito especialista en filosofía del derecho. Martínez Paz, por
ejemplo, en 1916 sintetizaba de esta manera las doctrinas jurídicas que formaban parte del universo de
ideas de Vélez y de los jurisconsultos de su época –incluso aquellos que como Alberdi o Vicente Fidel
López discutieron acaloradamente los principios del Código: “Las doctrinas jurídicas hasta 1870
fluctuaban en la lucha librada entre el viejo concepto del derecho natural inmutable y las modernas
direcciones del utilitarismo, historicismo, economicismo y democracia, que habían de influir después
en la obra de nuestra codificación; es cierto, nunca se llegó a eliminar la doctrina tradicional, ni a
destruir la fuerza del derecho romano que la encarnaba…”. MARTÍNEZ PAZ, E. Dalmacio Vélez…,
cit., p. 256.
52 La cuestión de la tierra pública...
que consideraban que el individuo era quien cualificaba los derechos, de ahí que reci-
ban su denominación de la naturaleza humana, la que entraña su ejercicio y posesión.
Estos derechos no son configurados por el sistema legal, sino que son derechos pro-
pios del hombre en el ejercicio de sus derechos políticos.55 Estos presupuestos eran
impensables para Vélez, que al decir de Alfredo Palacios décadas después reclaman-
do la reforma del Código Civil, señalaba “las ideas de Vélez y por tanto del código
están en pleno siglo XVIII”.56
55
Para un detallado análisis acerca de las múltiples definiciones de individuo que convivían en el mundo
jurídico, véase SERVAN REYES, María del Carmen Laboratorio constitucional…, cit. Por razones de
espacio, no analizaremos más en detalle las formas de definir las personas jurídicas, que ayudarían a
profundizar en la concepción de individuo presente en el código. Véanse las notas al capítulo primero de
“las personas”, CC, título primero.
56 CHANETON, Abel Historia de Vélez…, cit., p. 231.
El liberalismo y los derechos... 53
latifundio y la concentración de riqueza, sino aún más importante, para sentar las
bases de una sociedad igualitaria e inclusiva.
Fue esta versión oficial de la cultura del código que, la historia del derecho
primero y la historiografía liberal después, retomaron.58 En este contexto, deben en-
tenderse las representaciones y discursos elaborados, en parte del campo del derecho
sobre el carácter fundacional del Código, que marcaría el punto evolutivo de un pro-
ceso tendiente a la implementación de un principio de ley superadora de las interpre-
taciones. La codificación sería, entonces, producto de las acciones gubernamentales y
reflejo de las ideas jurídicas de un conjunto de actores que plantearon la necesidad de
dar un Código para la nación que superara las tradiciones del país. Esta interpretación
parte, en gran medida, de los exegetas de Vélez, principalmente de dos de sus biógra-
fos E. Martínez Paz y, en menor medida, de Alfredo Chaneton,59 quienes en sus inter-
pretaciones exaltaron el “lado liberal” del Código Civil. Para Martínez Paz, por ejem-
plo, Vélez consideraba a la propiedad como un bien más, al que había que estimular
en su circulación. En la lectura a la que daba prioridad este autor, el comercio civil
era, en el concepto de la época, el único procedimiento eficaz para acrecentar la for-
tuna privada pública.60 Evitar la inmovilidad de la propiedad era la forma de impedir
que la propiedad, retenida en las mismas manos, pudiera servir de base a una aristo-
cracia. Es decir, que cuando Vélez hablaba de preocupaciones de orden social, lo
hacía desde la convicción de que la movilidad de las tierras era la base de la mayor
prosperidad.
Esta visión parece trasladarse, sin demasiadas modificaciones, del campo del
derecho a la historiografía académica. Claro ejemplo lo constituyen dos interpretacio-
nes históricas antagónicas sobre la propiedad de la tierra, elaboradas en las primeras
décadas del siglo XX, como Evolución histórica del régimen de la tierra pública de
Miguel Ángel Cárcano y La burguesía terrateniente argentina de Jacinto Oddone.61
En ambos autores, y más allá de las diferencias de época y de interpretación, se mani-
fiesta esta imagen del triunfo del individuo y de la propiedad privada como categorías
58
Para una puesta al día de los aportes de esta tradición historiográfica, remitimos, principalmente, a TAU
ANZOÁTEGUI, Víctor Las ideas jurídicas…, cit. y DALLA CORTE, Gabriela “La historia del Derecho
en Argentina o la historia Jurídica como proceso”, en Prohistoria, núm. 3, 1999, pp. 133-158. Para un
análisis de la Escuela Histórica, ver el clásico estudio de HALPERIN DONGHI, Tulio José Hernández
y sus mundos, Sudamericana, Buenos Aires, 1985.
59 CHANETON, Abel Historia de Vélez…, cit., p. 240, escribe por los mismos años que Odonne y, al igual
que este autor, se ve influenciado por las ideas de función social de la propiedad y considera que, desde
el Código Civil de Vélez, se encuentran los instrumentos de una reforma adaptada a las exigencias
sociales al dar, a la ley del estado, la primacía. Además, consideraba que Vélez había dado a la ley la
suficiente plasticidad para adaptarla a los cambios sociales con una jurisprudencia inteligente.
60 MARTÍNEZ PAZ, E. Dalmacio Vélez…, cit., p. 256.
61 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit.; ODDONE, Jacinto La burguesía terrateniente
argentina, Buenos Aires, 1935.
El liberalismo y los derechos... 55
que inauguraron el Estado moderno. Para ambos autores, que la tradición historiográfica
colocó en veredas enfrentadas, la delimitación de los derechos de propiedad y el Esta-
do jugaron un papel esencial en la construcción del capitalismo agrario pampeano.62
Para Cárcano, la solución exitosa de mediados del siglo XIX fue la implantación de
una ley que asegurara la apropiación individual: “El árbol de la libertad debía arrai-
garse en la tierra […] el estado era el factor decisivo en el sentido de favorecer aquella
orientación”.63
Además, ambos compartieron la necesidad de subsanar los errores de la aplica-
ción de las leyes que desembocaron en el acaparamiento de las tierras, aunque para
cada uno de ellos las causas y las soluciones fueron diferentes. Para Cárcano,64 estos
efectos no deseados fueron en parte menores por la existencia de una legislación libe-
ral sobre herencia que habría colaborado en la destrucción del latifundio. “El estado,
decía, era factor decisivo en el sentido de favorecer aquella orientación –que conden-
saba el régimen de la tierra en las palabras de libertad, igualdad, propiedad y seguri-
dad”. Por ello, debía entregarse la tierra pública a la iniciativa y trabajo individual. La
Constitución significaba la propiedad individual y absoluta, no habría más ejidos co-
munes, fundaciones ni mayorazgos. Todo se ponía en movimiento por la igualdad de
las reparticiones hereditarias, que la subdividían mecánicamente, por la libertad de
adquirir su dominio directamente y por contrato, y por la rapidez y baratura que carac-
terizaba la transmisión sin alcabalas ni restricciones.
Aunque estas intenciones parecieran no haberse cumplido ya que, avanzando en
el análisis, Cárcano proyecta una visión menos optimista. Sin demasiadas explicacio-
nes sobre las razones del fracaso de las leyes liberales, propugnaba una reforma agra-
ria que debía comprender una ley general de tierras que apuntara a la unidad familiar
y al establecimiento de un nuevo régimen impositivo de la propiedad fundiaria.65 Di-
vidir, determinar y asegurar la propiedad por el título completo.
En cambio, para Odonne,66 las leyes que apuntaron a la consolidación de la pro-
piedad de la tierra fracasaron frente a la perversidad de los intereses de una clase
social que detentaba el poder, los terratenientes. Esto habría llevado al fracaso de las
buenas intenciones de los forjadores de la nación. Estas familias terratenientes habían
logrado exitosamente por más de un siglo –el transcurrido entre la enfiteusis de
62
Por esta razón, ambos, en dos momentos históricos diferentes y dando una importancia muy disímil al
capital privado y al emprendimiento individual, coinciden en la necesidad de una ley de reforma agraria.
63 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 26.
64 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., pp. 94-95.
65 Ver principalmente página 383 y ss.
66 Hemos dejado expresamente de lado los errores empíricos y las interpretaciones que este trabajo presen-
ta. Sólo nos limitaremos a sus aspectos vinculados con una representación social de amplia extensión en
los discursos académicos y de sentido común.
56 La cuestión de la tierra pública...
67 “Dada su condición especial, nuestro país pudo haber sido un verdadero campo de cultivo de las mejores
teorías y prácticas que ya se conocían afuera. Y con buena voluntad y sanos sentimientos pudo haberse
formado una nación con las instituciones y las leyes más adelantadas y convenientes para los intereses
de la colectividad argentina. Pero si bien el país tuvo gobernantes probos, que conocían en toda su
intensidad y gravedad, se dejaron tomar por los engranajes de la máquina que encontraron montada
pasando a constituir, a su pesar, una nueva pieza de la misma […] Estamos seguros que si la solución del
mal hubiera dependido de Avellaneda, de Mitre, de Sarmiento, hoy no lamentaríamos la existencia del
latifundio. La única solución a estos males era la Reforma Agraria”.
68 Véase referencias bibliográficas en nota 2.
La herencia colonial
Moderada composición y remates en Buenos Aires, 1780-1822
GUILLERMO BANZATO
Introducción
L
uego de la débil presencia de españoles y criollos en el hinterland del puerto de
Buenos Aires –escasamente defendido por los precarios fuertes que se levanta-
ron a mediados del siglo XVIII– los primeros pobladores se asentaron en un
proceso continuo desde la fundación de las guardias de la línea de Vértiz, a fines de la
década de 1770.1 Esta presión por la tierra significó también que los ocupantes recla-
maran sus títulos de propiedad, recibiendo una disímil respuesta de las autoridades
coloniales, y luego las independientes, mediante los sistemas de remates y moderada
composición. En este trabajo proponemos una revisión del tema en la historiografía,
un análisis de la influencia de la entrega de títulos para asegurar la propiedad en la
expansión de la frontera productiva y una ponderación de la cantidad de tierra que
pasó a manos privadas en la provincia de Buenos Aires entre 1780 y 1822.
Los que se consideran “trabajos clásicos” sobre el problema de la distribución y
ocupación del territorio en Argentina manifestaron un fuerte rechazo por la tradición
española, por un lado, porque consideraron que la metodología conquistadora se ba-
saba en la ocupación de amplios territorios sin asentamientos poblacionales lo sufi-
cientemente numerosos como para garantizar un mínimo de vida civilizada, y en ese
sentido lo contrastaban con el modelo estadounidense que se apoyaba en poblaciones
concentradas en las costas o sobre ríos navegables. Por otro lado, consideraron que el
sistema español permitía el latifundio. Por lo tanto, descartaron que la moderada com-
posición hubiera sido efectiva ya que su implementación fue difícil y costosa, aunque
no aportaron datos cuantitativos al respecto.2 Los trabajos siguientes supusieron que
la moderada composición y las mercedes no consistían en títulos de propiedad, sino
en otorgamiento del usufructo de la tierra manteniendo el estado el privilegio de revo-
carlo, de este modo suponían que había más poseedores que propietarios pues, en
1 MARFANY, Roberto “Frontera con los indios en el Sud y fundación de Pueblos”, en LEVENE, Ricardo
–director– Historia de la Nación Argentina, El Ateneo, Buenos Aires, 1962, 3ª edición, Vol. 4, 1ª sec-
ción, capítulo VI, pp. 265-289; BARBA, Fernando Frontera ganadera y guerra con el indio, Editorial
de la Universidad Nacional de La Plata, La Plata, 1997; BANZATO, Guillermo La expansión de la
frontera bonaerense. Posesión y propiedad de la tierra en Chascomús, Ranchos y Monte, 1780-1880,
Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes, Bernal, 2005.
2
AVELLANEDA, Nicolás Estudio sobre las leyes de tierras públicas, La Facultad, Buenos Aires, 1915
[1865], pp. 32-34; CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., pp. 3-8.
58 La cuestión de la tierra pública...
3 ODDONE, Jacinto La burguesía terrateniente…, cit., pp. 13-23; CARRETERO, Andrés “Contribución
al conocimiento de la propiedad rural en la Provincia de Buenos Aires para 1830”, en Boletín del Insti-
tuto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani”, Vol. 12, núm. 22-23, 1970, pp. 246-
292.
4 FRADKIN, Raúl “La historia agraria y los estudios de establecimientos productivos en hispanoamérica
colonial: una mirada desde el Río de la Plata”, en FRADKIN, Raúl –compilador– La historia agraria
del Río de la Plata colonial, CEAL, Buenos Aires, 1993, Vol. I, pp. 7-44.
5 AZCUY AMEGHINO, Eduardo El latifundio y la gran propiedad colonial rioplatense, García Cambeiro,
Buenos Aires, 1995.
La herencia colonial... 59
de la propiedad donde algunas grandes estancias alternaban con extensiones más pe-
queñas y con gran cantidad de ocupantes sin título. En esta tensión por la ocupación y
acceso a la propiedad no estuvieron ajenos los conflictos entre los que intentaban
acaparar mayor cantidad de tierras (generalmente absentistas) y los pobladores asen-
tados en la región, como también puede verse en la frontera sur de Buenos Aires.6
Si en las zonas de antiguo asentamiento situadas al norte del puerto se pasó de
las mercedes a la venta privada, puesto que aquéllas ocupaban todo el territorio dispo-
nible,7 hacia el sur sobre la costa del Río de la Plata las cosas fueron muy distintas
pues en la muy amplia jurisdicción de Magdalena se otorgaron mercedes reales desde
el siglo XVI en adelante, especialmente en el siglo XVII, pero no hay seguridad de
que los actos de dominio hayan sido efectivos en todos los casos, puesto que en las
mensuras del siglo XVIII no hay mención de los dueños anteriores, igualmente hacia
la frontera del río Salado donde las mercedes sólo reconocieron una porción del 10%
de tierra disponible.8 El resto, ocupada desde fines del siglo XVIII, se repartió por
otros sistemas tal como empezó a demostrarse con estudios concentrados en diferen-
tes partidos a partir de finales de la década de 1990. Un primer trabajo se ocupó de
Monte y Ranchos,9 en el que utilizando fuentes censales, expedientes de Escribanía
Mayor de Gobierno y los duplicados de mensura, describió el proceso de ocupación
de la tierra y acceso a la propiedad legal hasta 1815, distinguiendo con precisión el
asentamiento y el acceso a la propiedad anterior a esta fecha, preferentemente por
unos pocos grandes hacendados, aunque el corte cronológico que realizaron los auto-
res no coincide totalmente con el proceso de apropiación legal de tierras, pues si
hubieran llegado hasta 1822 habrían enriquecido su visión, completando la ocupación
del territorio y aprovechando el cúmulo de expedientes que se iniciaron en 1819.10
Un muy buen estudio sobre Dolores demostró que hubo pocos casos de entrega
de tierras en moderada composición y remate entre 1790 y 1810 que representaban
6 GELMAN, Jorge Campesinos y estancieros. Una región del río de la Plata a fines de la época colonial,
Los libros del riel, Buenos Aires, 1998, pp. 124-130. Para el caso de Chascomús, ver BANZATO, Guillermo
La expansión..., cit., pp. 167-176.
7 BARBA, Enrique et al. “Orígenes y evolución de Arrecifes. El pago y el pueblo”, en Segundo Congreso
de Historia de los Pueblos de la Provincia de Buenos Aires, Archivo Histórico de la Provincia de
Buenos Aires, La Plata, 1974, pp. 255-266; BIROCCO, Carlos María “La evolución de la propiedad de
la tierra en los antiguos curatos de Areco y Cañada de la Cruz (1690-1790)”, en Primeras Jornadas
Interdisciplinarias de Estudios Agrarios y Agroindustriales, Buenos Aires; CANEDO, Mariana Propie-
tarios, ocupantes y pobladores. San Nicolás de los Arroyos, 1600-1860, Universidad Nacional de Mar
del Plata-Grupo de Investigación en Historia Rural Rioplatense, Mar del Plata, 2000, pp. 83-94.
8 ARRONDO, César y SANZ, Vilma “La ocupación de tierras en el pago de la Magdalena. De los prime-
ros repartimientos hasta la ocupación de comienzos del siglo XIX”, en Anuario del Instituto de Historia
Argentina, La Plata, núm. 1, pp. 9-24; BANZATO, Guillermo La expansión…, cit., pp. 45-47.
9 Nombre original del actual partido de General Paz, actualmente su ciudad cabecera se sigue llamando
así. En adelante siempre usaremos la antigua denominación.
10 MAYO, Carlos y LATRUBESSE, Amalia Terratenientes, soldados y cautivos. La frontera, 1736-1815,
Biblos, Buenos Aires, 1998.
60 La cuestión de la tierra pública...
sólo el 16% de la tierra entregada por el Estado hasta 1860, debido a que esta zona
tuvo un difícil proceso de asentamiento, el fuerte lo destruyeron durante el malón de
abril de 1821, consolidándose recién a finales de la década de 1820, después de
pacificarse las relaciones con los aborígenes.11
En ese sentido, encontramos similitudes en otros espacios del antiguo Virreinato
del Río de la Plata, pues en la Córdoba de los primeros años revolucionarios se entre-
garon sólo tres campos en moderada composición, mientras que después de los difíci-
les años 1820 las autoridades independientes también continuaron con el sistema co-
lonial, si bien allí extendieron su aplicación hasta mediados del siglo XIX, aunque hay
que destacar que el número de operaciones fue más reducido que en la campaña bo-
naerense, alcanzando en total 31 remates y 14 escrituras en moderada composición
para toda la jurisdicción cordobesa; también el primer gobernador de Corrientes en-
tregó tierras en moderada composición entre 1821 y 1824, mientras que el siguiente,
Pedro Ferré, optó por dar prioridad a los remates, y más tarde el Congreso habilitó las
donaciones.12 Más al norte aún, en la región de Concepción, Paraguay, abierta a la
colonización aproximadamente en la misma época de la expansión hacia el río Salado
en Buenos Aires, los gobiernos coloniales optaron por el sistema de mercedes que
reglaban las Leyes de Indias alcanzando, entre 1792 y 1806, 52 estancias con una
extensión de más de cuatro millones de hectáreas, dedicadas a la ganadería y la pro-
ducción de yerba mate, en una zona poco atractiva debido a los conflictos con Brasil
y los aborígenes. Al mismo tiempo, en los alrededores se establecían chacras, cuyos
pobladores tenían menos recursos y obligación de servir en la milicia, muchas veces
estas chacras pertenecían a los mismos estancieros. Igualmente que en el Río de la
Plata, estas políticas tuvieron continuidad durante la época de Francia, aunque el dic-
tador paraguayo anuló las mercedes que no se encontraban pobladas y las repartió
entre personas de escasos recursos.13
11
MASCIOLI, Alejandra Productores y propietarios al sur del Salado (1798-1860), Universidad Nacio-
nal de Mar del Plata-Grupo de Investigación en Historia Rural Rioplatense, Mar del Plata, 2004;
WALTHER, Juan Carlos La conquista del desierto, EUDEBA, Buenos Aires, 1970, pp. 148-149.
12 FERREYRA, Ana Inés “Estado y política de tierras en la provincia de Córdoba, 1810-1855”, en
LÁZZARO, Silvia –compiladora– Estado y cuestiones agrarias en Argentina y Brasil, Facultad de
Humanidades y Ciencias de la Educación, La Plata, 2000, pp. 111-145; SCHALLER, Enrique César “El
proceso de distribución de la tierra en la provincia de Corrientes (1588-1895)”, en Anuario del Centro
de Estudios Históricos “Prof. Carlos S. A. Segreti”, núm. 1, 2001, pp. 129-186.
13 ARECES, Nidia Estado y frontera en el Paraguay. Concepción durante el gobierno del Dr. Francia,
Centro de Estudios Antropológicos de la Universidad Católica, Asunción, 2007, pp. 219-271.
La herencia colonial... 61
las mercedes. Si bien se había pensado que las visitas14 despachadas por las Audien-
cias a su jurisdicción determinarían las parcelas que podían venderse en subasta pú-
blica, en la práctica fueron los mismos particulares quienes, a través de un pedimento,
indicaban el lugar que deseaban y la cantidad que estaban dispuestos a comprar, rea-
lizando una oferta según la calidad de la tierra. Luego se inspeccionaba lo denunciado
y se comprobaba su condición de baldío, a la vez que se ponderaba su calidad y
tasaba. Los colindantes debían ratificar u oponerse si consideraban que se habían
tomado tierras ya ocupadas por ellos. A continuación se difundía durante treinta días
(mediante los llamados pregones) y las ofertas de otros postulantes que mejoraran la
tasación debían hacerse en el tiempo que duraba una vela encendida. Finalmente se
formalizaba el remate, ingresando en las cajas reales el importe correspondiente al
terreno más el del impuesto de media anata, un porcentaje calculado sobre la base de
lo que correspondía pagar por la tierra.15
En 1591, al percibir que la ocupación del territorio no siempre era acompañada
por la tramitación de los títulos correspondientes, la corona dispuso por Real Cédula
la revisión de la situación jurídica de los poseedores americanos, confirmando los
legítimos y exigiendo el pago de una composición para confirmar de derecho las si-
tuaciones de hecho. Esta medida fue reforzada en 1631 con otra Real Cédula que
ordenaba admitir en moderada composición a quienes estuvieran establecidos en te-
rrenos realengos, despachándoseles nuevos títulos. Para Ots Capdequí la moderada
composición no era un título, sino la base para obtener uno, pues subsanaba el hecho
de que una persona ocupaba tierras realengas sin título, o teniéndolo tomaba más
espacio que el asignado.16
Esta disposición se perfeccionó con la Real Cédula de 1754, por la cual la coro-
na reconoció que muchos tenían dificultades para solicitar la confirmación de sus
títulos, especialmente aquellos que poseían sitios pequeños, dados los costos de reali-
zar el trámite. Por otro lado, constató que había tierra sin cultivar, ya sea por falta de
ocupantes o porque quienes las detentaban no tenían los títulos que aseguraran su
posesión; en uno y otro caso advirtió el perjuicio fiscal que esta situación reportaba.
De manera que reglamentó el sistema de otorgamiento de la tierra indicando precisa-
14
La visita era un procedimiento de control hacia los funcionarios coloniales con el fin de asegurar una
administración leal y eficiente. El accionar del visitador era secreto y podía desarrollarse en cualquier
momento del mandato del funcionario cuestionado. Las visitas podían ser específicas –dirigidas a un
funcionario en particular o provincia– o generales –inspeccionaba todo el funcionamiento de un virreinato
o capitanía general. Los visitadores generales eran nombrados casi siempre por el Consejo de Indias con
la anuencia del Rey, los visitadores específicos podían ser designados por el Virrey en consulta con la
Audiencia. HARING, C. H. El imperio español en América, Alianza Editorial Mexicana, México, 1990,
pp. 202-203.
15 OTS CAPDEQUÍ, José María El régimen de la tierra en la América Española durante el periodo
colonial, Montalvo, Ciudad Trujillo, 1946, pp. 56-58.
16 OTS CAPDEQUÍ, José María El régimen…, cit., pp. 70-71.
62 La cuestión de la tierra pública...
mente la manera de recaudar y rendir cuenta del monto obtenido y, al mismo tiempo,
dispuso la regularización de las tenencias en precario ordenando las medidas a adop-
tar según si las situaciones de hecho y derecho fueran anteriores o posteriores a 1700,
poniendo en juego la ocupación del suelo y la legitimidad de los títulos.17 Respecto de
la importancia de la recaudación, se impidió al Consejo de Indias manejar estos fon-
dos, a la vez que se facilitaron los trámites reduciendo los costos, pues las confirma-
ciones las podían dar directamente las Audiencias. En cuanto a la ocupación, se defi-
nió para aquellas situaciones anteriores a 1700 basándose en la posesión, sea cual
fuere la naturaleza del título que se invocara, y para aquellas situaciones originadas
después de 1700 se exigió, indefectiblemente, el título o la solicitud de moderada
composición.18
El ocupante iniciaba el trámite de moderada composición con una solicitud al
gobernador, luego tomaba vista el fiscal en lo Civil y Hacienda, quien indicaba que
debía admitirse sin perjuicio de tercero –es decir, que debía asegurarse que las tierras
no estuvieran ya ocupadas– y conocerse los años de establecimiento del denunciante
en el lugar. A continuación el gobernador delegaba el trámite en alguna autoridad
local, por ejemplo el alcalde de la hermandad, quien debía verificar que el terreno
fuera baldío, el tiempo de ocupación y las mejoras que el ocupante hubiera realizado,
todo sobre la base de la presentación de testigos, quienes debían ser personas idóneas
y con años de asentamiento en el lugar; luego, junto con el agrimensor y los vecinos
linderos debían reconocer el terreno anotando su calidad, aguas, pastos, potreros,
montes, propietarios linderos, indicar si estaba ocupado por otras personas, y, en este
caso desde cuánto tiempo, detallando la relación con el denunciante.
El reconocimiento del terreno, llamado “vista de ojos” permite formarnos una
idea de las características del terreno y el ambiente de la pampa, como así también el
conocimiento que los lugareños tenían de los ciclos climáticos, la flora y la pondera-
ción que hacían sobre las posibilidades que el terreno ofrecía para producir. Véase el
siguiente ejemplo de un terreno en Pergamino:
“…hechas las observaciones que se juzgaron convenientes sobre
el agua de dicho Arroyo, dixeron que todo su caudal recevia de las
lluvias y que como cerca de las lagunas y cañadas que forman su
origen era de poco seno y duracion el agua que recivia: que quando
las lluvias escasean se corta su corriente; y la poca agua que en-
tonces se suministran las vertientes referidas, se hace potable de
los Animales en el Estio pr pocas horas de la mañana: de suerte
queen dicha Estacion (tiempo generalmente de secas) desde las
17 Una transcripción de la Real Cédula del 15 de octubre de 1754 en AZCUY AMEGHINO, Eduardo El
latifundio..., cit., pp. 143-147.
18 OTS CAPDEQUÍ, José María El régimen…, cit., pp. 115-116.
La herencia colonial... 63
ocho del dia ninguna clase de animales bebe sus aguas, que se
ponen amargas del mucho salitre que produce el terreno y del ar-
diente influxo del sol: qe quando se siente la fatal calamidad de la
seca, tienen los hacendados de una y otra parte de dho Arroyo, el
penosisimo trabajo de abrir pozos llamados comunmente jagueles
y sacar a fuerza de brazos agua dulce, o al menos fresca, y poco
salada para dar de bebera sus haciendas, en las horas mas terrible
del calor: dijeron asi mismo qe los pastos qe producia este campo
eran trebolares y gramillas; pero en distancia como de media le-
gua asia los fondos del sud, concluian estos y seguian los pastos
llamados fuertes, qe por su asperezay amargor eran desechados
del Ganado Bacuno; añadiendo qe aquel corto campo de pastos
dulces, eran sofocados desde la primavera con el Abrojales y car-
dos cuya propagacion es indecible: y qe esta yerba luego que cre-
ce impide las maniobras de campaña, por no poderse penetrar a
causa de la espina que produce”.19
La constante ocupación de la campaña bonaerense por migrantes procedentes de las
provincias del interior, las características de la producción y la complejidad del acce-
so a la tenencia de la tierra que últimamente se ha estudiado tan en detalle,20 se ven
reflejadas en las mensuras, pues los agrimensores indicaban las poblaciones que que-
daban dentro del terreno medido. Entre los muchos ejemplos encontrados, veamos un
campo de Magdalena:
“…quedaron comprehendidas dentro de dicho terreno cinco
poblaion, los cuales son, Dn Pedro Villalba, poblado de tiempo de
doce años, con docientas cavezas de ganado, y unos caballos, Juan
Villalba de treinta y cuatro años de poblado con docientos treinta
y cinco animales Bacunos, unos pocos de caballos, Jose Fernandez
de tiempo de un año, conada qe el rancho, Gabier Rodriguez tiem-
19 Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, Escribanía Mayor de Gobierno (en adelan-
te AHPBA, EMG), 139-11148-1818. Sobre la incidencia de los cardos en la producción ganadera cfr.
AMARAL, Samuel “Auge y decadencia del cardo en el siglo XIX”, en Anales de la Sociedad Rural
Argentina, núm. 1-3, enero-marzo de 1999, pp. 42-47, y RECALT, Gustavo “Los cardos y las tareas
rurales en la provincia de Buenos Aires durante el siglo XIX”, en Mundo Agrario, núm. 8, primer
semestre de 2004 [en línea] http://www.mundoagrario.unlp.edu.ar.
20 GARAVAGLIA, Juan Carlos y GELMAN, Jorge “Mucha tierra y poca gente: un nuevo balance
historiográfico de la historia rural platense (1750-1850)”, en Historia Agraria, núm. 15, 1998, pp. 29-
50; GARAVAGLIA, Juan Carlos y GELMAN, Jorge “Capitalismo agrario en la frontera: Buenos Aires y
la región pampeana en el siglo XIX”, en Historia Agraria, núm. 29, 2003, pp. 105-122; FRADKIN,
Raúl O. “Caminos abiertos en la pampa. Dos décadas de renovación de la historia rural rioplatense
desde mediados del siglo XVIII a mediados del XIX”, en GELMAN, Jorge –compilador– La historia
económica de Argentina hoy. Balance historiográfico, Prometeo, Buenos Aires, 2006, pp. 189-208.
64 La cuestión de la tierra pública...
narios que intervenían debían poner especial celo en este trámite y eran severamente
controlados por los fiscales y asesores de la Real Hacienda, ya que hemos encontrado
casos en los cuales si no se tenía un mínimo de diez años de posesión, no podía evitar-
se el remate aunque se hubiera solicitado una moderada composición. Otras veces el
mismo solicitante advertía el inconveniente y reclamaba, como le sucedió a Balerio
Islas en 1819 con el campo que ocupaba en Ranchos hacía veinticuatro años, cuando
estaban en el pregón número 18 del remate apareció un vecino del partido y ofertó
veinte pesos más sobre el precio de tasación. En primer lugar Islas ofertó otros diez
pesos más, pero inmediatamente interpuso un nuevo pedido para que se ampliara la
declaración de los testigos pues,
“…si bien es que lo antiguado de la poseon del terreno denunciado
no se haya eficientemente comprobado pr defecto de haber sido
examinados los testigos sobre el particular, no obstante como de
saberse pr ellos tener ganados y haberlo poblado con un monte me
considere estar en los casos en qe pr ley de Indias e Instrucción de
15 de octubre de 1754 del Codigo de Intendentes deba ser admiti-
do a moderada composicion y dro de media annata pr el precio de
su tasacion qe en un todo favorecen a los pobladores y posedores
de terrenos realengos pa eviar los costos de pregones y perjuicios
qe son consiguientes padescan con el desalojo de sus ganados y
perdida de sus trabajos empleados pa su subsista y beneficio”.
El fiscal indicó que podía admitirse la ampliación de información y luego de los testi-
monios se le concedió la moderada composición.24 Nótese la continuidad en la legis-
lación durante el periodo independiente, pues el representante de Islas argumentó a
partir de las Leyes de Indias.
tes, 102 litigios, y 22 expedientes con otro tipo de tramitaciones o que contenían fojas
sueltas con borradores.
Para entender la importancia de la expansión posterior al corrimiento de la fron-
tera en la época de la creación del virreinato del Río de la Plata y apreciar las simili-
tudes y diferencias entre el periodo colonial y el independiente, vamos a separar los
expedientes por el año de inicio en tres conjuntos: entre el primero que se registra en
el AHPBA en 1755 hasta 1780 (tomando este año genéricamente como el de la funda-
ción de las guardias sobre el río Salado), luego desde 1781 hasta 1809 inclusive y
finalmente desde el año de la revolución hasta 1822 en que se suspendieron todas las
tramitaciones de tierras.
Cuadro 1
Expedientes tramitados entre 1755 y 1822
Remate 1 18 18 37
Donación 91 91
Amparo 1 4 5
Venta directa 3 3
Denuncias 80 78 158
Litigios 10 55 37 102
Otros 3 9 10 22
Total 16 183 287 486
Fuente: Elaboración propia con base en los expedientes de solicitudes de tierras del AHPB, EMG.
En el Cuadro 1 se aprecia que, si bien es notable la presión por los títulos después de
la ampliación de la frontera de 1780, en el periodo independiente se iniciaron casi el
60% de los trámites de tierras y se concentró la mayor parte del otorgamiento de
títulos de propiedad, destacándose la moderada composición y las donaciones. Las
denuncias de tierras que no finalizaron el trámite son similares en los últimos dos
periodos, pero pesan mucho más sobre los títulos otorgados entre 1780 y 1809, indi-
cativo de las mayores dificultades para acceder a la propiedad en la última etapa
colonial, al tiempo que la menor cantidad de litigios luego de la revolución coincide
con el mayor esfuerzo de las nuevas autoridades para garantizar los derechos sobre el
suelo.
La herencia colonial... 67
Cuadro 2
Moderada composición en Buenos Aires por partidos, 1755-1822
Fuente: Elaboración propia con base en los expedientes de solicitudes de tierras del AHPB, EMG.
Cuadro 3
Remates en Buenos Aires por partido, 1755-1822
Fuente: Elaboración propia con base en los expedientes de solicitudes de tierras del AHPB, EMG.
tierra– alcanzó una proporción menor, el 29,3% y el 31,3% del espacio delimitado
para cada uno. Respecto a los años en que se realizaron los trámites, durante el perio-
do colonial se entregaron en Monte seis escrituras, una en Chascomús y otra en Ran-
chos; mientras que entre 1819 y 1822 se otorgaron sólo una en Monte, 17 en Chascomús
y 14 en Ranchos. Entre los solicitantes de moderada composición hubo algunos que,
por distintas razones, no completaron el trámite como aspirantes al terreno, sino que,
aun siendo los denunciantes originales tuvieron que presentarse a un remate. Ranchos
fue el partido con mayor cantidad de operaciones (6) y tierra entregada por este siste-
ma: 68.701,5 ha, el 39,1% del total de la superficie delimitada para este partido. Le
siguió Monte (5 remates por 42.724,8 ha)26 y fue insignificante en Chascomús, donde
sólo se realizó uno por 3.904,2 ha, notándose la influencia de la antigua posesión que
26 Corregimos, en este caso, un error de suma en nuestra tesis doctoral. Cfr. BANZATO, Guillermo Ocupa-
ción y acceso a la propiedad legal de la tierra en la región nordeste del río Salado: Chascomús,
Ranchos y Monte, 1780-1880, Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación, Universidad Na-
cional de La Plata, 2002, p. 116, Cuadro III.3 [en línea] http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar.
La herencia colonial... 69
rematar o admitir denuncias de tierras hasta que no se sancionara una ley, sobre la
base de que las propiedades del estado no solamente debían garantizar la deuda públi-
ca sino también servir como recurso extraordinario.29
29 INFESTA, María Elena La Pampa Criolla…, cit.; BANZATO, Guillermo La expansión…, cit.
30
AHPBA, EMG, 149-11971-1796; AHPBA, EMG, 146-11796-1809 y Archivo Histórico de Geodesia, La
Plata, Libro de Mensuras Antiguas (en adelante AHG, MA), 1, p. 125; AHG, MA, 1, p. 291; AHPBA,
EMG, 1-9-1805, 7-264-1805 y AHG, MA, 2, pp.30 y 213; AHPBA, EMG, 18-608-1806 y AHG, MA, 2
p. 28; AHG, Duplicado de Mensura del partido de Monte (en adelante DMMO) 23; AHG, MA, 2, p. 31-
32; AHPBA, EMG 10-362-1806 y AHG, MA, 1, p. 67.
La herencia colonial... 71
31 Ver un estudio de los conflictos por la ocupación y los derechos de propiedad en BANZATO, Guillermo
La expansión…, cit., pp. 167-207.
32 AHPBA, EMG, 147-11805-1819, AHG, MA, 1, p. 297; AHPBA, EMG, 142-11482-1821 y AHG, MA, 2,
p. 52; AHPBA, EMG, 152-12081-1819, EMG, MA, 1, p. 229; AHPBA, EMG, 145-11690-1819, AHG,
MA, 1, p. 231; AHPBA, EMG, 138-11095-1819 y AHG, MA, 1, p. 295; AHPBA, EMG, 138-11129-
1819 y AHG, MA, 2, p. 6; AHPBA, EMG, 145-11694-1819 y AHG, MA, 1, p. 291; AHPBA, EMG, 151-
12055-1819 y AHG, MA, 1, p. 303; AHPBA, EMG, 145-11689-1819, AHG, MA, 1, p. 227; AHPBA,
EMG, 148-11918-1819 y AHG, MA, 1, p. 219; AHPBA, EMG, 145-11726-1819 y AHG, MA, 1, p. 211;
AHPBA, EMG, 146-11773-1819 y AHG, MA, 1, p. 237.
33
AHPBA, EMG, 138-11117-1819, AHG, MA, 1, p. 217; AHPBA, EMG, 144-11652-1819 y AHG, MA, 1,
p. 163; AHPBA, EMG, 150-12015-1819 y AHG, MA, 1, p. 213; AHPBA, EMG, 150-12001-1819 y
AHG, MA, 1, p. 258; AHPBA, EMG, 2-56-1819 y AHG, MA, 1, p. 225; AHPBA, EMG, 138-11131-
1820 y AHG, MA, 1, p. 315; AHPBA, EMG, 139-11150-1820 y AHG, MA, 1, p. 293; AHPBA, EMG,
141-11468-1819 y AHG, MA, 1, p. 283.
72 La cuestión de la tierra pública...
34
AHPBA, EMG, 7-235-1820 y AHG, MA, 1, p. 143; AHPBA, EMG, 143-11585-1819 y AHG, MA, 1, p.
325; AHG, MA, 1, p. 97; AHG, MA, 1, p. 301; AHPBA, EMG, 138-11108-1819, AHG, MA, 1, p. 317;
AHPBA, EMG, 2-61-1819, AHG, MA, 1, p. 221; AHG, MA, 1, p. 321; AHG, DMMO 46.
35 AHPBA, EMG, 149-11971-1818, 148-11911-1818, 18-623-1796, 151-12049-1796, 155-12256-1819 y
152-12130-1819, 142-11481-1821, 10-362-1806, 140-11369-1818, 145-11691-1818; AHG, DMMO
70 y 104, MA, 1, p. 187.
La herencia colonial... 73
tado a solicitar moderada composición, incluimos en este sistema otras dos compras
al Estado en el partido de Ranchos, la que realizó Hilario José Sosa con 28.331,1 ha
en 1819, sobre la estancia que había sido vendida a Francisco Planes, pero que éste no
había pagado, por lo que volvió a pertenecer al Estado y fue sacada nuevamente a
remate; y Gregorio López, quien se presentó a la “comision de denuncias” (sic) en
1813, ofertando comprar una estancia de 10.800 ha que pertenecía a la testamentaria
de José Roca.36
Conclusiones
Los trabajos concentrados en el periodo anterior a la revolución de 1810 perdieron de
vista que, en realidad, el sistema de moderada composición no fue abolido por las
autoridades posrevolucionarias, sino que durante estos gobiernos se utilizó con mu-
cha mayor eficacia, sobre todo en los territorios aledaños al río Salado y los que
fueron ocupados hacia el sur cuando la presión por el acceso a la propiedad tomó un
ritmo mucho más acelerado. Luego de la débil presencia de españoles y criollos en el
inmediato sur de la ciudad de Buenos Aires –escasamente defendido por los precarios
fuertes que se levantaron a mediados del siglo XVIII– los primeros pobladores se
asentaron en un proceso continuo desde la fundación de las guardias de la línea de
Vértiz, a fines de la década de 1770, hasta la de 1820. En esta etapa, y principalmente
durante la dominación española, el acceso a los títulos de propiedad fue muy limitado.
El sistema de moderada composición, reglado por Real Cédula de 1754, se aplicó en
la zona desde los últimos años de la colonia hasta 1810, en que se detuvo la entrega de
tierras para luego intensificarse a fines de la primera década revolucionaria. Consistía
en denunciar el predio señalado como baldío o “realengo”, luego de mensurar, tasar y
abonar en proporción a lo medido, se escrituraba. Aunque Ots Capdequí consideraba
que este sistema no era en sí mismo un título sino que otorgaba derecho de preferencia
para luego aspirar al reconocimiento legal definitivo, en los expedientes aquí exami-
nados se observa que si no había inconvenientes tales como la falta de solvencia del
denunciante para hacerse cargo de la deuda con el Estado o algún litigio iniciado por
otro hacendado, siempre se extendía una escritura, y que la validez de estos documen-
tos –aunque luego cambiaron las normas legales– nunca fue cuestionada. El sistema
fue utilizado con mucho más éxito en el periodo revolucionario, fundamentalmente en
los gobiernos de Pueyrredón y Martín Rodríguez. En cuanto a los poseedores de estas
parcelas, se destacan importantes comerciantes de Buenos Aires y militares de alta
graduación locales en las pocas entregas de la última etapa colonial, mientras que en
el periodo independiente fueron principalmente medianos y pequeños productores,
junto a herederos de militares de baja graduación y milicianos que pudieron justificar
su antigüedad en la zona.
36 AHPBA, EMG, 4-143-1825; AHG, Duplicado de Mensura del partido de General Paz (Ranchos), 24,
desconocemos los datos correspondientes a la primitiva adquisición de este predio.
74 La cuestión de la tierra pública...
SUSANA BANDIERI
GRACIELA BLANCO
Introducción
L
a inserción plena del agro argentino en el sistema capitalista internacional a
partir de mediados del siglo XIX ha dado lugar a viejos y nuevos debates, so-
bre todo en cuanto al peso de los factores internos y externos y a la relación
entre ellos y su importancia relativa. La concentración de la tierra en propiedad ocupó
siempre, desde distintos ángulos, un lugar significativo en estos debates. Desde inter-
pretaciones estrictamente institucionalistas hasta explicaciones de índole económica
y social, todas consideraron al proceso de distribución de la tierra pública como una
cuestión clave. Sin desconocer lo problemático del tema, no es propósito central del
presente trabajo ocuparse del tratamiento específico de tales discusiones.
Sin embargo, no podemos dejar de coincidir con aquellos que sostienen la nece-
sidad de superar las visiones reduccionistas, que hacían del acceso a la propiedad de
la tierra en grandes extensiones la base explicativa de la organización capitalista del
agro argentino. Estas interpretaciones, muy vigentes en las primeras décadas del siglo
XX, atribuían exclusivamente a la entrega masiva y liberal de tierras públicas efectua-
da por el Estado nacional, la concentración de la propiedad en manos del sector terra-
teniente y la constitución de latifundios improductivos, así como sostenían la preemi-
nencia de la renta del suelo como mecanismo central en la apropiación de excedentes
sin un criterio necesariamente capitalista. Por otra parte, consideraban que el arrenda-
miento había sido prácticamente la única vía de acceso a la tierra de los pequeños y
medianos productores, a la vez que lo vinculaban exclusivamente con la práctica de la
agricultura, sin pensarlo como un mecanismo posible de los propietarios para expan-
dir la producción.
Ahora bien, estas objeciones sobre la historiografía que se ha dado en llamar
tradicional, resultan absolutamente válidas para el agro pampeano, espacio por el que
1
Este trabajo se elaboró sobre la base de un informe de investigación elevado al CONICET en el año
1998, resultado de un proyecto dirigido por César Vapñarsky e integrado por las autoras. Los resultados
finales quedaron incompletos e inéditos a causa del fallecimiento de César. Sirva este trabajo de home-
naje a la trayectoria del colega y amigo.
164 La cuestión de la tierra pública...
2 Donde la antigua historiografía solo veía poderosos estancieros y gauchos empobrecidos, que gradual-
mente eran disciplinados para convertirse en la fuerza de trabajo que el modelo agroexportador requería,
las producciones de los últimos veinte años han mostrado un complejo mundo campesino hasta enton-
ces impensado en el agro argentino.
3
En la Patagonia, la explotación agrícola intensiva solo es posible en los escasos oasis de riego ubicados
en los valles de los ríos Negro y Chubut. En el área cordillerana, por su parte, la calidad de las pasturas
admite, en algunas zonas, el desarrollo de la ganadería vacuna.
4 La competencia de los grandes caciques de la época y su control del traspaso de hacienda a Chile no era,
por cierto, en este tema, un dato menor.
5 BARSKY, Osvaldo “La información estadística y las visiones sobre la estructura agraria pampeana”, en
BARSKY, Osvaldo y PUCCIARELLI, Alfredo –editores– El agro pampeano. El fin de un periodo,
FLACSO, Buenos Aires, 1997, p. 58.
6 Hasta la década de 1880, el dominio efectivo del Estado federal argentino estuvo limitado a las 14
provincias tradicionales que lo habían constituido. Las otras 9 de las 24 provincias actuales fueron en su
tiempo territorios nacionales, creados por la ley 1532 del 16 de octubre de 1884 –Chaco, Formosa y
Misiones en el norte, La Pampa en el área central– y, en el sur –por división de la Gobernación de la
Política de tierras... 165
tribución de las tierras públicas entre particulares– a los efectos de poder avanzar en
la definición de los sujetos vinculados a esos procesos y sus relaciones con la trama
social en la que se insertan.
El propósito central de este trabajo es, entonces, analizar cómo se distribuyeron
las tierras públicas en los territorios nacionales en relación con el encuadre legal, que
varió a lo largo del tiempo, y con las políticas aplicadas en cada momento histórico.
Para ello, se utilizará como principal insumo documental una Memoria publicada por
el Ministerio de Agricultura en 1928, redactada por Melitón Díaz de Vivar, el funcio-
nario de mayor jerarquía de la entonces Dirección de Tierras y Colonias. Según tal
Memoria, como resultado de la legislación de tierras públicas sancionada por los go-
biernos nacionales durante las últimas décadas del siglo XIX y las primeras del siglo
XX, de las aproximadamente 120 millones de hectáreas que abarcaba entonces el
conjunto de los diez territorios nacionales existentes, más de un tercio –exactamente
41.556.000 hectáreas– habían pasado a manos de sólo 1.804 particulares.7 Comple-
mentada con fuentes secundarias de reconocido mérito, la Memoria de 1928 suminis-
tra datos que permiten analizar con bastante precisión la distribución de las tierras
públicas que, en los territorios nacionales, habían sido vendidas, donadas u otorgadas
a particulares en arrendamiento, con o sin derecho a compra, o auténticamente reser-
vadas para pueblos y colonias, en la etapa más significativa de transferencia de tierras
públicas al dominio privado.
La fuente secundaria por excelencia a que nos referimos es la obra clásica sobre
la materia, escrita por Miguel Ángel Cárcano en 1917, donde se analiza la totalidad de
tierras públicas transferidas a particulares con arreglo al conjunto de las leyes anterio-
res a la reforma de 1903, sin diferenciar la superficie cedida por cada una de ellas.8
Esta información desagregada sí está contenida en la Memoria, publicada diez años
más tarde. Aun cuando ambas fuentes, de características distintas, presentan dificulta-
des en términos comparativos, la información que proveen presta utilidad para cono-
cer dicho proceso distributivo y sus efectos hasta fines de la década de 1920.
Si bien hay otros trabajos sobre el tema, de diferente envergadura,9 no existe
todavía un estudio específico de las consecuencias que tuvo la legislación de tierras
Patagonia– Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, que estableció sus superficies,
límites, forma de gobierno y administración. A mediados de la década de 1950 todos ellos se convirtie-
ron en provincias, con la sola excepción de Tierra del Fuego que lo hizo en 1990. En el año 1900, por un
acuerdo diplomático que zanjó los diferendos limítrofes entre la Argentina, Bolivia y Chile, se creó un
décimo territorio, el de Los Andes, disuelto institucionalmente en 1943 y dividido entre las tres provin-
cias colindantes, Jujuy, Salta y Catamarca.
7 Cálculos propios sobre la base de DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección
General de Tierras en el periodo administrativo de 1922-1928, Ministerio de Agricultura, Impreso por
Oucinde, Buenos Aires, 1928, p. 49.
8 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit.
9 Más difundido que el estudio de Cárcano, es uno de Jacinto Oddone, que cuenta con varias ediciones, la
primera de ellas de 1930. Pero el capítulo XV, dedicado a los territorios nacionales, está muy mal orga-
166 La cuestión de la tierra pública...
en los territorios nacionales, en los que se hagan jugar al mismo tiempo dos aspectos
claves: la superficie métrica de las tierras de las que se iba desprendiendo el Estado y
la receptividad diferencial de esas tierras. Las únicas excepciones son los estudios
completos realizados para Santa Cruz por Barbería y para Neuquén por las autoras de
este trabajo; y una investigación de Ruffini que aborda el tema en forma parcial para
Río Negro.10 La ausencia de otros trabajos de este tipo marca el límite último al que se
puede llegar en el análisis de los restantes territorios nacionales, recurriendo solamen-
te a fuentes secundarias.
En ese sentido, este capítulo se propone analizar y comparar, en la medida en
que sea posible, los datos estadísticos proporcionados por las fuentes mencionadas
con los estudios sobre la distribución de la tierra pública en los territorios antes cita-
dos, para corroborar o corregir la información disponible, salvar las contradicciones
reales o aparentes y aún los errores de los trabajos clásicos y cotejar, incorporando
otras fuentes primarias, oficiales o no, la aplicación de las distintas disposiciones
legales en los territorios nacionales del sur.
nizado y plagado de errores arduos de corregir. A veces, el autor cita una ley por su número, otras por el
nombre con el que se la conoce, otras por la fecha de su sanción. Los datos cuantitativos que Oddone
proporciona sobre superficies –invariablemente transcriptos de la Memoria de 1928 en cifras y letras, y
apenas en algún caso consolidados en cuadros– a menudo difieren de los que dan otros autores y aún de
la fuente única que utiliza. Véase ODDONE, Jacinto La burguesía terrateniente argentina, Ediciones
Populares Argentinas, Buenos Aires, 1956 [1930].
10 BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños de la tierra en la Patagonia Austral, 1880-1920, Editorial Univer-
sidad Nacional de la Patagonia Austral, Río Gallegos, Santa Cruz, 1995; BANDIERI, Susana; BLAN-
CO Graciela, et al. Formación de la propiedad y la tenencia. Mercado de tierras en Neuquén, Informe
Final de Investigación, Secretaría de Investigación, UNCo, 1995; RUFFINI, Martha La pervivencia de
la República posible en los territorios nacionales. Poder y ciudadanía en Río Negro, Editorial de la
Universidad Nacional de Quilmes, Colección Convergencia, Buenos Aires, 2007.
11
Evidentemente, no son lo mismo 5.000 hectáreas en la meseta Patagónica, sólo aptas para la cría exten-
siva del ovino, que 500 hectáreas bajo cultivo en el oriente de La Pampa o 5 hectáreas en plena produc-
ción en el Alto Valle del río Negro, todas ellas expresión de una unidad mínima de producción.
Política de tierras... 167
12 Esta Oficina dependió del Ministerio del Interior hasta 1893 y luego del Ministerio de Hacienda. Poco
tiempo después estuvo bajo la dependencia del Ministerio de Relaciones Exteriores y luego del de
Justicia, Culto e Instrucción Pública, en 1894. En 1898 pasó a depender del Ministerio de Agricultura.
RUFFINI, Martha “Estado y propiedad de la tierra en el Territorio Nacional de Río Negro; la cuestión de
los ocupantes 1884-1892”, en CRUZ, Enrique y PAOLONI, Rosana –compiladores– La propiedad de la
tierra. Pasado y presente, Anuario del CEIC/3, Alción Editora, Córdoba, 2006, pp. 151-157.
168 La cuestión de la tierra pública...
La periodización
Ateniéndose estrechamente a la legislación de tierras públicas, una clara y simple
periodización se impone. Por una parte, la sanción en 1903 de la ley 4167, conocida
como “Ley de Tierras”, que derogó la caótica legislación anterior y estableció nuevas
normas para la distribución de tierras públicas, marca un corte categórico entre dos
periodos. Por otra parte, esa norma sólo fue derogada varios años más tarde, al
sancionarse en 1950 una nueva ley de tierras, la número 13995. Poco tiempo después,
el proceso de provincialización de los territorios nacionales, iniciado a mediados de
esa década, provocó la transferencia de las tierras fiscales y de las atribuciones para
legislar sobre ellas a los nuevos estados provinciales. Si bien durante la década de
1940 se sancionaron leyes referidas a problemas del agro, éstas no modificaron la
legislación nacional de fondo sobre tierras públicas.
Sin embargo, a partir del punto de inflexión que marcó la ley de 1903, la política
de tierras públicas en territorios nacionales se alteró en mayor o menor grado en cua-
tro oportunidades. La primera, y muy importante por cierto, fue la sanción en 1908 de
la ley 5559, llamada “Ley de Fomento de Territorios Nacionales”, que fijó un régimen
especial para la privatización de tierras en estos territorios. Luego, en 1916, con la
política implementada por los gobiernos radicales. Más tarde, a fines de la década de
1930, con los cambios introducidos en la materia durante las presidencias de Ortiz y
Castillo y, finalmente, en 1946, con la llegada del peronismo al poder. Para estudiar
cambios, no en la legislación, sino en las políticas de tierras públicas, conviene enton-
ces distinguir cinco periodos.
El primero comienza, entre 1872 y 1885, con la plena afirmación del dominio
del Estado central sobre los territorios nacionales del norte y sur del país, y transcurre
hasta 1902 inclusive. Durante este periodo, se dictaron una multiplicidad de leyes y
decretos para transferir a manos privadas una parte sustancial de las nuevas tierras
incorporadas luego del sometimiento de las sociedades indígenas. El segundo se ex-
tiende desde 1903, cuando se sancionó la Ley de Tierras, hasta el año 1916. Durante
este periodo, la transferencia de tierras públicas a manos privadas se basó en la aplica-
ción de las mencionadas leyes de 1903 y 1908, expresión de la orientación reformista
de los gobiernos liberales de entonces, reflejada en un interés renovado por el
poblamiento y desarrollo de los territorios nacionales. El tercer periodo abarca el
ciclo de los gobiernos radicales, donde se intentaron corregir las irregularidades co-
metidas por “el régimen” en la distribución de las tierras públicas. El cuarto periodo
se extiende entre el golpe de estado que derrocó al presidente Yrigoyen, en septiem-
bre de 1930, y el ascenso de Juan Domingo Perón a la primera magistratura del país.
Siempre dentro del marco legal fijado en 1903 y 1908, se intentó durante esta etapa
corregir un problema de larga data: la ocupación precaria de tierras fiscales generada
por las políticas anteriores y los conflictos sociales emergentes. El quinto periodo se
extiende a lo largo de la primera y segunda presidencia de Perón, entre los años 1946
y 1955. La política de tierras de este primer ciclo de gobiernos peronistas se manifes-
tó casi de inmediato, aunque el marco legal básico, que databa de la primera década
del siglo, no se alteró hasta 1950. Con el golpe de estado de septiembre de 1955 y la
posterior provincialización de los territorios nacionales, las políticas referidas a las
tierras públicas pasaron a ser resorte decisorio de las nuevas provincias.
Trataremos aquí las características de las leyes que operaron en los primeros tres
periodos, sin duda los más significativos en cuanto a la distribución masiva de tierras
públicas se refiere, y su impacto en los territorios nacionales. Especial atención ten-
drán los territorios del sur y, entre ellos, el de Neuquén. Sobre esa base se cotejarán
los datos proporcionados en la obra de Cárcano de 1917, los existentes en la Memoria
oficial de 1928, y ambos con los resultados obtenidos en la investigación específica
para el caso neuquino.
14
DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., p. 20. Véase también MINIS-
TERIO DE AGRICULTURA Digesto de Leyes, Decretos y Resoluciones relativos a tierras públicas,
colonización, inmigración, agricultura y comercio, 1810-1900, Cía. Sudamericana de Billetes de Ban-
co, Buenos Aires, 1901.
15 En el mismo año de 1878, en previsión de la inminente y definitiva ofensiva militar contra el indio, se
sancionó la ley 954 por la cual se creó la Gobernación de la Patagonia, estableciéndose su capital en
Mercedes de Patagones, hoy Viedma. Esta Gobernación abarcaba, hasta el Cabo de Hornos, toda la
superficie al sur del río Colorado, excepto en el tramo inferior de éste. Allí, el límite norte de la Gober-
nación se desplazaba hacia el sur, hasta el río Negro. Históricamente, la franja atlántica entre ambos ríos
perteneció a la provincia de Buenos Aires.
170 La cuestión de la tierra pública...
ña militar contra los pueblos originarios, autorizó al gobierno nacional a lanzar una
suscripción pública para la venta de cuatro mil títulos –equivalentes a 10 millones de
hectáreas– sobre las tierras conquistadas, por un valor de 400 pesos fuertes cada uno.
Cada título otorgaba derecho a una extensión de 2.500 hectáreas, siendo la suscrip-
ción mínima de cuatro títulos –10 mil hectáreas– produciendo a los suscriptores un
6% de renta anual. De esa manera, a un precio de 0,37 centavos la hectárea, se hicie-
ron las primeras adjudicaciones de tierras públicas en los territorios nacionales. Una
vez completada la campaña, se dictó en 1885 la ley 1628, también llamada de “Pre-
mios Militares”, cuyo propósito manifiesto era compensar con tierras a aquellos que
habían actuado en la misma. Las superficies a repartir dependían del grado del militar
premiado –8.000 ha a un jefe, 100 a un soldado. En este caso, no se hacía una identi-
ficación catastral de la fracción de tierra asignada y se entregaban bonos al portador
sin impedir su cesión a terceros. Ambas leyes permitían a los adjudicatarios elegir la
ubicación de sus superficies.
Unos años antes, en 1876, durante la presidencia de Nicolás Avellaneda –quien
fuera su redactor e impulsor– se sancionó la ley 817 con el objeto de atraer inmigrantes
y convertirlos en colonos. Por sus propósitos manifiestos, sus alcances, y la superficie
de tierras públicas que con arreglo a ella llegó a distribuirse entre particulares en los
territorios nacionales, fue una de las más importantes de las leyes generales del perio-
do. Su aplicación en estos espacios se vinculó también con la preocupación oficial por
asentar población en las áreas de frontera como forma de asegurar la soberanía nacio-
nal. La llamada “ley Avellaneda” preveía todo un abanico de sistemas de coloniza-
ción: directa por el Estado nacional; indirecta, por iniciativa de éste pero a través de
particulares; por iniciativa de particulares; y directa por los estados provinciales, con
apoyo del Estado nacional.16
Esta ley adoptaba el rígido sistema catastral de fraccionamiento de la tierra ya
vigente: “secciones” de 40.000 hectáreas divididas en “lotes” de 100; de estos, se
reservaban cuatro para “pueblo” y varios para “ejido” –zona de “chacras y quintas”
aledañas a un “pueblo”. Fijaba a estos lotes precios uniformes, ignorando las varia-
ciones topográficas y de calidad de la tierra. Permitía, además, en el caso de la colo-
nización por particulares, acceder a dos fracciones de tierras de hasta 40.000 ha cada
una –80.000 en total– sin otorgar la propiedad del recurso hasta tanto no se cumpliese
con las obligaciones de poblar. Se establecía como condición introducir un mínimo de
250 familias en el término de cuatro años, debiendo donar o vender a cada una de ellas
una superficie no menor de 50 ha, construir edificios para la administración y acopio
de víveres, y proveer de los útiles necesarios. Asimismo, autorizaba a los particulares
a colonizar áreas no mensuradas previamente, lo que contradecía de hecho el propósi-
to de asegurar que las nuevas tierras fueran efectivamente pobladas. Aunque obligaba
a estos a mensurarlas y a satisfacer ciertos requisitos de fraccionamiento y población,
en las condiciones de la época todo ello era fácil de eludir. De este modo, la letra
misma de la ley abría las puertas a la improvisación y, lo que es más grave, a la
especulación, tal y como plantean Cárcano17 y la Memoria de 1928. En esta última se
sostiene que la colonización estatal cubrió sólo un 8% de la superficie total que se
dispuso por esta ley, en tanto que la efectuada por particulares absorbió el 92% de las
tierras: “…ninguna compañía cumplió, ninguna subdividió la tierra, ninguna constru-
yó el edificio para la administración y, por fin, ninguna introdujo un solo colono en el
concepto de la ley”.18 Asimismo, esta norma contemplaba la posibilidad de otorgar
tierras en arrendamiento, con una extensión que no debía superar las 40.000 ha por
persona o sociedad, durante un plazo máximo de ocho años. Con posterioridad, estas
condiciones fueron modificadas en varias oportunidades, y frecuentemente
transgredidas, en especial en el caso de Santa Cruz donde el arrendamiento y no la
colonización fue la forma predominante de acceder a las superficies para asegurar su
uso ganadero.19
La ley 817 fue modificada en 1891 por la 2875 –también llamada “de Liquida-
ción”– que eximía al Estado de obligaciones ya contraídas –como ayudar con pasajes
y adelantos a inmigrantes agricultores– le permitía recuperar tierras ya concedidas
cuando la falta de cumplimiento del adquirente se hubiera tornado escandalosa y,
principalmente, le permitía salvar a una cantidad importante de concesionarios que no
habían cumplido con los preceptos legales, pero a quienes no se podía o no se quería
quitar lisa y llanamente la concesión. Al respecto, dice Cárcano: “El gobierno sabía
que la falta de cumplimiento del concesionario, había dependido en gran parte de
él…”.20 Por la nueva norma se anulaban las obligaciones de colonizar fijadas en la ley
Avellaneda, otorgando a los antiguos concesionarios la posibilidad de devolver al
Estado parte de sus tierras –un cuarto en los territorios del sur, la mitad en los del
norte– pero dejaba en sus manos el resto, ya fuese como donación o mediante el pago
de una ínfima suma (1.500 pesos por cada 2.500 ha, es decir, 0,60 centavos la hectá-
rea), siempre que introdujeran un determinado capital en “una industria” y construye-
ran una vivienda por cada 10.000 ha. Ahora bien, como sostiene la Memoria, “…la
única industria que los concesionarios introdujeron fue la pastoril, vale decir que to-
das las tierras se dedicaron a estancias”. Al finalizar el año 1928, la mayoría de los
concesionarios por ambas leyes estaban aún sujetos a multas por falta de cumplimien-
to en sus obligaciones, incobrables por prescriptas.21
Unos años antes, en 1882, se había sancionado la ley 1265, también llamada “de
Remate Público”, con igual objeto de fomentar el poblamiento de las nuevas tierras de
17
CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 393.
18 DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., p. 9.
19 BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., pp. 89-91.
20
CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 397.
21 DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., pp. 10-12.
172 La cuestión de la tierra pública...
Los resultados
Para evaluar los resultados de la legislación aplicada en este periodo, se confeccionó
el Cuadro 1 con la información proporcionada por la Memoria de 1928, por Cárcano
en 1917 y por la investigación realizada para el caso de Neuquén. Como podrá verse
en el mismo, las primeras ocho columnas muestran la superficie de tierras públicas
que según la Memoria de 1928 había sido efectivamente adjudicada en propiedad a
particulares en cada territorio nacional, con arreglo a cada una de las leyes básicas del
periodo considerado. Las dos últimas columnas permiten comparar los totales de esta
fuente con la información suministrada por Cárcano en 1917, cuya obra sólo incluye
un cuadro general con datos de superficie total adjudicada por territorio nacional se-
gún el conjunto de leyes vigentes. Se incluyen, asimismo, los totales desagregados por
ley, relevados para el territorio de Neuquén, según el análisis de la información catastral
contenida en los duplicados de mensura. Por dificultades derivadas de la información
disponible, el cuadro no incluye las superficies otorgadas en arrendamiento en los
distintos territorios, aún cuando se hace referencia a las mismas en circunstancias en
que se dispone de documentación confiable.
22 Los argumentos utilizados por el gobierno se centraban en que las tierras vendidas eran de “calidad
inferior” –aún cuando todavía no se habían explorado ni mensurado– siendo, por lo tanto, una operación
“muy beneficiosa” en precio y resultados. No está de más aclarar que Grünbein, casado con Sofía Seeber
y por esa vía emparentado con grandes capitales instalados en Buenos Aires, era el gestor de una socie-
dad alemana creada en 1886 –Sociedad Augusto Link y Cía.– dedicada al comercio de exportación e
importación, del Banco de Amberes, y de dos estancieros ya instalados en Santa Cruz –Juan Hamilton y
Tomas Saunders– que conocían la zona y sus posibilidades productivas, quienes recibirían tierras y un
porcentaje sobre las ventas.
Cuadro 1
174
Superficie de tierras públicas adjudicada en propiedad a particulares entre 1876 y 1902
por territorio nacional (miles de hectáreas)
Según
Territorio Según Memoria 1928 Cárcano
Nacional 1917
Leyes Ley 1628 Leyes 817 Ley 1265 Ley 1552 Ley Ley 3053 Leyes y TOTALES TOTALES
947 y 960 de 1885 de 1876 de 1882 de 1884 provincial de 1894 decretos
de 1878 “de y 2875 “de Remate “de Derechos Corrientes “del Contrato nacionales
“de Premios de 1891 Público” Posesorios” de 1881 Grünbein” especiales
Fronteras” Militares” “Avellaneda”
y de
“Liquidación”
La cuestión de la tierra pública...
A B C D E F G
TERRITORIO DE NEUQUÉN
Nota: Los datos sobre superficies han sido redondeados a miles de hectáreas. Asimismo, se consolidaron en una
sola columna (1) las consecuencias finales de la ley Avellaneda y de la ley de Liquidación, que la modificó, y
también en una sola columna (2) los resultados de las dos leyes de Fronteras, pues la segunda fue sólo un
complemento de la primera.
Fuentes: a) Para 1917: CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit. [1917]; b) Para 1928: DÍAZ DE
VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit.; c) Para Neuquén: BANDIERI, Susana; BLANCO,
Graciela et al. Formación de la propiedad y la tenencia. Mercado de tierras en Neuquén, Informe Final Secretaría
de Investigación UNCo, Neuquén, 1995, inédito.
Política de tierras...
175
176 La cuestión de la tierra pública...
Una primera mirada al Cuadro 1 revela lo mucho que varían los resultados de la apli-
cación, por territorio nacional, de cada una de las leyes de tierras de este periodo. Así,
las dos leyes de Fronteras tuvieron efectos conjuntos enormes en La Pampa,
significativamente menores en Río Negro, apenas en Neuquén y ninguno en los demás
territorios nacionales. Con arreglo a la ley de Premios Militares se entregaron super-
ficies casi exclusivamente en Río Negro, Chubut y La Pampa. De las leyes especiales,
la del contrato Grünbein tuvo efectos sólo en Santa Cruz. En otras palabras, según el
territorio nacional que se analice, varía la incidencia absoluta y relativa que tuvo cada
ley en cuanto a la forma como se constituyó inicialmente la propiedad privada de la
tierra. Cabe adelantar que también varía según territorio nacional la incidencia abso-
luta y relativa del arrendamiento de tierras públicas, así como la reserva de superficies
para pueblos y colonias.
Uno de los mecanismos legales de significativa importancia en cuanto a superfi-
cies distribuidas en los territorios nacionales en esta etapa fue, como vimos, la ley 947
–del Empréstito o de Fronteras– de 1878 y su complementaria de ese mismo año, la
ley 960. En todo el país, según Cárcano, se privatizaron 13.737.000 ha por esta nor-
ma.23 Según la Memoria de 1928, en los territorios nacionales se habrían transferido
8.549.000 ha –véase Cuadro 1, columna A– a manos de 391 personas. Una porción
mayoritaria de esta superficie –7.832.000 ha– se ubicó en el oriente del territorio
nacional de La Pampa –92%– es decir, entre las mejores tierras expropiadas a la so-
ciedad indígena –recuérdese al respecto que estas leyes otorgaban al beneficiario la
posibilidad de elegir la ubicación de las superficies. Las restantes adjudicaciones se
realizaron en los territorios de Río Negro –602.000 ha– y de Neuquén –115.000 ha.
En este último caso, el estudio realizado a partir de fuentes catastrales sólo permitió
detectar una concesión de 65.000 ha a la firma Mallman y Cía.24 Puede decirse que la
aplicación de estas leyes brindó la posibilidad de enriquecerse a terratenientes bonae-
renses e inversores británicos, principales suscriptores del empréstito que financió las
campañas militares.25 Si bien el gobierno contaba con un plazo de cinco años para
23
CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 240. Esta cantidad incluye la entrega de un
total de 5.188.000 ha en las zonas todavía no ocupadas que correspondían a algunas provincias, como el
oeste de Buenos Aires y el sur de Córdoba, en el corazón del área pampeana.
24 Esta superficie, ubicada en el límite este del departamento Ñorquín, se vendió sobre fines del siglo XIX
fraccionada a Luis Cahen D’Anvers (10.000 ha) y Carlos Frendelburg (55.000 ha). En los años siguien-
tes, ambas superficies serían nuevamente reunidas al adquirirlas por compra la familia Gregorini, que la
pondría efectivamente en explotación. BLANCO, Graciela Tierra, ganado y empresas en Neuquén.
Poder público e inversiones privadas (1880-1970), Tesis Doctoral, Universidad Nacional de La Plata,
2002, p. 138.
25 Para el caso de La Pampa, por ejemplo, Roman Gaignard menciona, entre otros beneficiarios, a la South
American Land Co. (Casey), Drysdale, Castex, Penco, Julio A. Roca, del Carril, Torcuato de Alvear,
Cambaceres, Pourtale, etc. GAIGNARD, Román “Origen y evolución de la pequeña propiedad campe-
sina en la Pampa Seca Argentina: El caso de la provincia de La Pampa”, en Desarrollo Económico,
Buenos Aires, Vol. 6, núm. 21, abril-junio 1966, p. 64.
Política de tierras... 177
entregar las tierras, detrás de la avanzada del ejército iba un contingente de agrimen-
sores que deslindaban superficies para sus nuevos propietarios. La Memoria de 1928
expresa, al respecto, que esta norma legal “dio origen a la industria de ‘pobladores’,
vale decir de personas encargadas de simular el cumplimiento de la ley”.26 A fines de
1888 se suspendió la venta de tierras con arreglo a estas normas, por considerarse que
ya se habían satisfecho los objetivos buscados.
Respecto a la ley 1628 de Premios Militares, la Memoria de 1928 sostiene que el
Estado cedió con arreglo a ella un total de 4.751.000 ha –4.830.000 ha según Cárca-
no–27 distribuidas sobre todo en los territorios de Río Negro, Chubut y la porción
occidental de La Pampa, lo que también se explica por la posibilidad de elegir la
ubicación por parte de los cesionarios. Fueron mucho menores las superficies enaje-
nadas en Santa Cruz y Neuquén e insignificantes en Tierra del Fuego. En este caso, los
datos obtenidos para Neuquén confirman las mismas cifras con una diferencia muy
menor (ver Cuadro 1, columna B). El destino final de esos premios militares emitidos
por el gobierno fue casi siempre la venta, en un mercado donde se compraban por
valores ínfimos y eran acaparados por “cesionarios”. Mientras que los certificados
pasaban de mano en mano, las tierras quedaban muchas veces abandonadas.28 Res-
pecto a las concesiones otorgadas por esta ley en propiedad en el territorio de Neuquén,
se detectaron quince casos. De ellos, ocho beneficiarios vendieron casi de inmediato
sus superficies, dos fueron puestas bajo arrendamiento y cinco bajo explotación en
forma directa o por administración, las últimas ubicadas mayoritariamente en el área
andina, en tierras de mejores aptitudes productivas. Cabe destacar dos casos de pro-
pietarios, ya instalados en el territorio en la zona del lago Nahuel Huapi, que compra-
ron certificados de premios militares y los cambiaron por superficies en la misma área
que ocupaban. Se trata de Jorge Newbery (15.000 ha) y Jarred Augusto Jones
(10.000 ha), este último de origen texano, que había participado en la comisión
demarcadora de límites con Chile. Ambos eran ya ganaderos importantes en la región.
En cuanto a la ley Avellaneda de 1876, de las formas de colonización previstas,
la realizada por particulares fue más significativa que la estatal. Los resultados más
conocidos de su aplicación estuvieron relacionados con el incumplimiento de las obli-
gaciones de colonizar y, por lo consiguiente, derivaron en nuevas formas de concen-
tración de la propiedad y escaso o nulo poblamiento. Cárcano sostiene que, original-
mente, se distribuyeron por esta ley a particulares en todo el país un total de 15.570.000
ha.29 Luego de la aplicación de la ley de Liquidación de 1891, que convirtió a los
presuntos colonizadores en propietarios, la superficie finalmente escriturada en los
territorios nacionales, según la Memoria de 1928, fue de 5.249.000 ha distribuidas
entre 88 concesionarios. De estos, la mitad devolvió la parte estipulada por la ley de
Liquidación, en tanto el resto conservó la totalidad de la superficie que, recuérdese,
podía ser de hasta 80.000 ha.30 Como podrá verse en el Cuadro 1 –columna C– las
mayores extensiones concedidas por ambas leyes corresponden a los territorios de
Chaco, Río Negro y Neuquén, donde las zonas fronterizas eran más extensas y
permeables. Las concesiones para colonizar en esas áreas tendrían, a juicio del Esta-
do, una consecuencia pobladora que serviría fundamentalmente para fijar soberanía.
No fueron estos, sin embargo, los resultados de su aplicación.
El trabajo de investigación realizado para Neuquén así lo prueba. De los conce-
sionarios originales de la ley Avellaneda en este territorio –27 beneficiarios de un
total 1.621.000 ha– a los cuales se adjudicaron extensiones que variaron entre un
mínimo de 30.000 y un máximo de 87.000 ha, sólo cuatro las explotaron personal-
mente o por administradores. Otras siete concesiones fueron ocupadas de hecho por
pobladores del lugar –indios, chilenos y mestizos, casi siempre utilizados como prue-
ba de los requisitos de poblamiento que exigía la ley– o bien arrendadas y subarrenda-
das por los adjudicatarios. Tres fueron más tarde rematadas y adquiridas por ganade-
ros del territorio, en tanto que el resto fueron vendidas a inversores de origen chileno,
a empresarios extra regionales –casi siempre de Capital Federal y provincia de Bue-
nos Aires– y a ganaderos ya instalados en la región que desarrollaron un proceso de
concentración de superficies.31 Entre los concesionarios originales, se destacan apelli-
dos y grupos familiares emparentados entre sí y muy relacionados con los círculos
políticos porteños, como son los casos de Francisco Uriburu –ministro de Hacienda
de Juárez Celman– su prima hermana y esposa, Dolores Uriburu de Uriburu, su hija
Elisa Uriburu de Castells y su nieto, Luis Castells, casado a su vez con una de las hijas
de Julio A. Roca. Esta sola familia reunió, a razón de 80.000 ha cada uno, un total de
360.000 ha de las mejores tierras de Neuquén.32 Todas ellas se vendieron en conjunto
29
CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., pp. 568-569.
30 Para fines del periodo analizado, se comprueba que ninguno de los concesionarios había cumplido con
las obligaciones exigidas por la ley y estaban sujetos a multas que, por otra parte, habían prescripto y
eran incobrables. DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., p. 10.
31 Dice Cárcano: “Valiéndose de ganado trashumante, de inspectores condescendientes y de las blandas
disposiciones de la ley, se llenaron fácilmente las condiciones de capital y población […] Adquirida la
propiedad por el concesionario, cobraba el arrendamiento o expulsaba a los pobladores que habían
contribuido a conseguirla, dejando sus campos incultos y desiertos, esperando el mayor valor bajo la
atenta vigilancia del especulador…”. CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 281.
32
Otros empresarios “colonizadores” beneficiados por el Estado con tierras en la precordillera neuquina
fueron el Dr. Manuel Marcos Zorrilla, ministro del Interior de Carlos Pellegrini; el general Nicolás
Política de tierras... 179
Levalle, ministro de Guerra y Marina de la misma gestión de gobierno; el almirante de Marina Carlos
Miles; el prefecto General de Puertos Carlos A. Mansilla; el coronel Eduardo Pico, entonces gobernador
de La Pampa; Alejandro Sorondo, integrante de la Cámara de Diputados de la Nación; Juan Ignacio
Alsina, ministro de Gobierno de la provincia de Buenos Aires y luego gobernador de Neuquén; Jorge
Newbery, de reconocido prestigio en la sociedad porteña; y otros apellidos vinculantes como Carranza
Mármol, Nazarre Piñeiro, Aaron de Anchorena, Ortiz Basualdo y Rodríguez Larreta, entre otros.
BANDIERI, Susana, BLANCO Graciela, et al. Formación de la…, cit.
33 BANDIERI Susana y BLANCO, Graciela “Invirtiendo en tierras y ganados. Capitales chilenos en la
frontera norpatagónica”, en BANDIERI, Susana –coordinadora– Cruzando la cordillera… La frontera
argentino-chilena como espacio social, Serie Publicaciones CEHIR, Facultad de Humanidades, UNCo,
2001, pp. 375-396.
34 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 405.
35 VAPÑARSKY, César Pueblos del Norte de la Patagonia 1779-1957, Editorial de la Patagonia, General
Roca, 1983.
180 La cuestión de la tierra pública...
36 TAYLOR, Carl Rural Life in Argentine, State University Press, Baton Rouge, Luisiana, 1948, p. 231.
Hay versión en español del capítulo VIII bajo el título “Propiedad y distribución de la tierra”, en
RAPOPORT, Mario –compilador– Economía e Historia, Tesis, Buenos Aires, 1990.
37 Se especificaba que los contratos serían efectuados directamente entre el gobernador y los interesados,
con aprobación del Ministerio del Interior. Se establecía la posibilidad de conceder hasta 40.000 ha,
pudiendo el beneficiario elegir la ubicación de las superficies. Éste debería hacerse cargo de la mensura
y comprometerse a introducir determinada cantidad de ganado en un plazo de tres años, así como de
construir las instalaciones necesarias. Las condiciones eran altamente beneficiosas y el trámite muy
sencillo. Sin embargo, la Oficina de Tierras y Colonias que debía aceptar las transferencias realizó
escasos controles, la gobernación no informó regularmente al poder central sobre las operaciones reali-
zadas, y los trámites requeridos permitieron la aparición de los intermediarios, ya sea en calidad de
gestores o de personas con decisión y/o influencia política como el propio gobernador Moyano. BAR-
BERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., 1995, pp. 91-93.
38
BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., p. 101.
39 BLANCO, Graciela Tierra, ganado…, cit., pp. 149-151.
Política de tierras... 181
no se cuenta con información para todos los territorios nacionales, para Santa Cruz
Barbería detectó un decreto del 11 de enero de 1898 por el que se otorgó un permiso
de ocupación a grupos tehuelches con una superficie de 50.000 ha, ubicadas en la
meseta central al sur del río homónimo.40 En el territorio de Neuquén, por su parte, se
entregaron dos permisos de ocupación a fines del siglo XIX: el primero, al cacique
Curruhuinca y su tribu, autorizándolo a ocupar tres leguas –7.500 ha– de propiedad
fiscal en el lugar denominado Chapelco, en el área de San Martín de los Andes, por el
término de diez años; el otro, al cacique Juan Andrés Antemil y su tribu (alrededor de
40 personas), a quienes el gobierno nacional autorizó a ocupar seis lotes en el centro
del territorio.41 Ya al comenzar el siglo XX, se agregaron los permisos de ocupación
concedidos a los caciques Casimiro Cayulef y Diego Ancatruz, con sus tribus; al caci-
que Millain Curical y su tribu; a los indígenas Mellado y Morales y sus familias; y al
cacique Painemil y su tribu.42
Por su parte, la ley de Remate Público –1265 de 1882– si bien establecía límites
a la posibilidad de adquisición individual, era fácilmente transgredible, convirtiéndo-
se en otro factor de acaparamiento en propiedad. Muchas veces, las tierras rematadas
con destino agrícola no eran aptas para esos fines sin previa infraestructura de riego,
lo cual implicaba una fuerte inversión de capital que pocos estaban dispuestos a hacer.
Tampoco esta ley se respetó en la práctica, dando surgimiento a una cantidad impor-
tante de personas encargadas de “simular su cumplimiento”. Las ventas totales en
remate público alcanzaron las 5.952.000 ha distribuidas de manera muy desigual en-
tre los distintos territorios nacionales, siendo el más representativo el caso de La Pam-
pa –Cuadro 1, columna D. En la Patagonia se remataron un total de poco más de
3.000.000 ha, de las cuales el 50% correspondieron a la confluencia de los ríos Limay
y Neuquén. Esta ley, a juicio de varios autores, es la que más contribuyó a la creación
de latifundios y al acaparamiento de superficies fiscales por comerciantes en tierras,
compañías extranjeras y grandes propietarios absentistas, a la vez que permitió al
Estado absorber parte de los elevados gastos fiscales generados a causa de la crisis de
1890. Esta afirmación, válida sin duda para la aplicación de la ley en La Pampa,
resulta relativamente cierta para Neuquén. Si bien se distribuyeron por ella 1.434.000
ha en propiedad entre 160 propietarios –radicados en la Capital Federal y provincia
de Buenos Aires– las tierras rematadas en el departamento Confluencia, dadas sus
bajas posibilidades productivas sin el desarrollo previo de infraestructura de riego,
eran escasamente aprovechables. Esto motivó que, en 48 de los casos, el gobierno
nacional autorizara los pedidos de cambios de ubicación hacia mejores zonas del
territorio. Desocupadas por años, las tierras de la confluencia dieron lugar a importan-
tes negociados al momento de trasladarse a ese punto la capital del territorio de
Neuquén, en el año 1904.43
En cuanto a la ley de Derechos Posesorios –1552 de 1884– aunque pretendía,
según vimos, regularizar la situación de los ocupantes de hecho de tierras fiscales, las
condiciones de capital mínimo requerido, difíciles de cumplir por pequeños produc-
tores, truncaron esa idea y se “infiltraron los poderosos y los influyentes”.44 La ley
benefició en el conjunto de los territorios nacionales a solo 126 particulares con un
total de 1.114.000 ha –Cuadro 1, columna E. De éstas, 673.000 quedaban en el terri-
torio nacional de Río Negro, en el valle inferior del río de igual nombre, donde la ley
tuvo mayores efectos.45 Su incidencia fue también considerable en Formosa –234.000
hectáreas– pero casi nula en los demás territorios nacionales. Según una fuente ofi-
cial, para 1891 se habían presentado 250 solicitudes de derechos posesorios en Río
Negro, 137 en Chaco, 20 en Misiones, 33 en Formosa, 12 en Chubut, 3 en Santa Cruz,
1 en Neuquén y 1 en Tierra del Fuego.46 En el estudio sobre Neuquén, no se encontró
ningún caso, aún cuando la Memoria de 1928 da cuenta de 15.000 ha escrituradas en
el mismo por esta norma. Del total de solicitudes correspondientes al territorio
rionegrino, único para el que se posee información específica, “un 42% obtuvo reso-
lución desfavorable, un 30% consiguió la ratificación de los derechos y el restante
porcentaje correspondió a expedientes truncos”.47 Asimismo, las irregularidades ob-
servadas en algunas resoluciones que otorgaban la posesión sobre las superficies re-
clamadas, llevaron a que 32 títulos debieran ser revisados confirmándose su aproba-
ción.
43
Entre los compradores por remate público en el territorio de Neuquén, puede mencionarse a conocidos
empresarios como David Spinetto, los hermanos Senillosa y Casimiro Gómez. Este último, propietario
de la más importante talabartería de Buenos Aires y proveedor mayoritario del Ejército Nacional, se
transformó en dueño, por compras sucesivas, del espacio donde se lotearon las superficies para la insta-
lación de la nueva capital. MAIDA DE MINOLFI, Esther –directora– Neuquén: La ocupación de la
tierra pública en el departamento Confluencia después de la Campaña al Desierto (1880-1930), Uni-
versidad Nacional del Comahue, Neuquén, 1981.
44 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 258.
45 DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., pp. 16-17. La mayor incidencia
de esta ley en el valle inferior del río Negro tiene que ver, a juicio de Ruffini, con el hecho de que este era
un espacio tempranamente poblado y un núcleo urbano definido desde la vieja pertenencia del área a la
provincia de Buenos Aires, unido al hecho de que Mercedes de Patagones –luego Viedma– fuera desig-
nada capital de la antigua gobernación de la Patagonia en 1878. Por ese motivo, la existencia de ocupan-
tes de hecho en ese territorio era un problema al que el Estado nacional debía atender. RUFFINI, Martha
“Estado y propiedad…”, cit., p. 151.
46 Ministerio del Interior, Archivo General de la Nación, Expediente C-3433/1891, citado en RUFFINI,
Martha “Estado y propiedad…”, cit., p. 151.
47 RUFFINI, Martha “Estado y propiedad…”, cit., p. 162.
Política de tierras... 183
48
BARREDO, Antonio Tierras fiscales, Tesis de doctorado, Facultad de Ciencias Económicas de la Uni-
versidad de Buenos Aires, 1940, p. 75.
49 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., pp. 260-261.
50 BARREDO, Antonio Tierras fiscales, cit., p. 61.
51 Como esta ley, a diferencia de todas las otras dictadas en la etapa, no fue derogada por la nueva ley de
Tierras de 1903 sino varios años después, estas colonias fueron creadas entre 1896 y 1897 las cuatro
primeras, y en 1913 la última.
184 La cuestión de la tierra pública...
cies reservadas para estas colonias fueron puestas a la venta años más tarde, conforme
las disposiciones de la ley 4167 de 1903, con resultados disímiles. La mayor parte de
esas tierras continuaron siendo ocupadas por pobladores de origen local, muchos chi-
lenos, que contaban con unas pocas cabras y ovejas y algún cultivo destinado a su
manutención cuando las tierras lo permitían. Por esta ley también se entregaron super-
ficies a algunos caciques luego de la ocupación militar de la Patagonia. Tales son los
casos, entre otras, de la colonia San Martín, donde se radicó Valentín Sayhueque y su
gente, y de la colonia Cushamen, donde se estableció la tribu del cacique Ñancuche
Nahuelquir, ambas en el territorio de Chubut. Tiempo después, numerosos casos de
desalojos promovidos por comerciantes y estancieros del área provocaron la desapa-
rición total de algunas de estas colonias, la reducción de la extensión de otras y el
aumento de la pobreza y marginación de sus ocupantes.52
Al aplicarse la ley 3053 “del contrato Grünbein” de 1894, se procedió a la distri-
bución del millón de hectáreas concedidas. Con importantes ganancias para los inter-
mediarios, estas tierras fueron distribuidas entre veintiún propietarios, catorce de los
cuales ya eran grandes empresas ganaderas instaladas en Chile y Santa Cruz, que
aprovecharon la oportunidad para ampliar sus propiedades.53 Recuérdese que en 1893
se extendieron los beneficios de esta concesión a los arrendatarios ya existentes en la
zona, que de este modo se transformaron en propietarios. La superficie distribuida en
propiedad en el extremo sur de la Patagonia, de acuerdo con esta ley, incluyendo las
pertenecientes a la concesión Grünbein, superó las 2.500.000 ha –Cuadro 1, columna
G.
En síntesis, hasta que finalizó el año 1902 las leyes generales y especiales en
vigencia, a las que se agregaron multitud de decretos del Poder Ejecutivo nacional y
resoluciones ministeriales sobre concesiones de tierras públicas, conformaban un cuer-
po legal incoherente y contradictorio, complicado aún más por un sinuoso camino
burocrático. Muchos individuos y sociedades, al amparo de la corrupción y desidia
administrativa, pasaban por encima de ese cuerpo legal. Varios casos escandalosos
habían salido a la luz. Uno, a raíz de los debates parlamentarios suscitados por el
affaire Grünbein. Otro, por las investigaciones iniciadas sobre la aplicación de la ley
de derechos posesorios. Un tercero, con motivo de la vastedad de tierras no coloniza-
das por los adjudicatarios de la ley Avellaneda, que el Estado recuperó muy parcial-
mente a partir de la sanción de la ley de Liquidación de 1891. Todo mostraba hasta
que punto, desde antes de las campañas militares contra el indio, la política nacional
de tierras había favorecido la especulación y el acaparamiento, obstaculizado el
poblamiento efectivo de las nuevas tierras y privado al Estado de un patrimonio de
52 FINKELSTEIN, Débora y NOVELLA, María Marta –compiladoras– Poblamiento y ocupación del es-
pacio en el Noroeste de Chubut, Fundación Ameghino y Centro de Estudios del Hombre Patagónico y
su Medio, Esquel, 2005.
53 BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., p. 101.
Política de tierras... 185
incalculable valor, que ni siquiera sirvió para cubrir los déficit fiscales. Además, se
había tomado alguna conciencia de que se carecía de conocimientos ciertos sobre la
calidad de las tierras, tanto de las ya cedidas como de las que todavía se retenían. Los
más afectados eran los territorios nacionales sometidos –según vimos– sólo y directa-
mente a la legislación nacional.
54 Véase, para las dos principales leyes del periodo, REYNA, Máximo Territorios Nacionales: leyes y
decretos sobre su administración y resoluciones varias aplicables en los mismos, L. R. González y Cía.,
Buenos Aires, 1910.
186 La cuestión de la tierra pública...
hibía que una misma persona o sociedad adquiriera o arrendara una superficie supe-
rior a las 20.000 ha en total. Nadie podía invocar la posesión previa de tierras fiscales
como título de preferencia para adquirirla.
Al modificar por completo las formas de distribución de las tierras públicas, esta
ley marcó un cambio significativo en la orientación de la política sobre el tema, cohe-
rente con otras medidas de gobierno impulsadas por el grupo reformista. No obstante,
cuando se sancionó ya estaba consumada la privatización de las superficies de mejor
calidad en los territorios nacionales, distribuidas en grandes extensiones entre pocos
propietarios. Cárcano critica duramente la nueva ley de tierras, por cuanto considera
que no estimula una genuina colonización ni simplifica la burocracia existente y, lo
que es peor, no distingue entre el trabajador y el capitalista, sometiendo a ambos a
idénticas reglas que en realidad favorecen al dueño del capital, lo que “siempre va
acompañado de influencias y favores”.55 En cuanto a la exploración y relevamiento
previo de las superficies a conceder, el Estado cumplió sólo formalmente con la ley,
limitándose a la exploración poco sistemática de 40.000.000 ha. Así se lanzaron a la
venta y al arrendamiento enormes extensiones, sobre todo en Santa Cruz, y en menor
medida en otros territorios del sur, con muy escasas perspectivas de poblamiento y
pocas posibilidades de favorecer la emergencia de pequeños y medianos propietarios.
En cuanto a la ley de Fomento de Territorios Nacionales de 1908, era mucho
más que una ley de distribución de tierras públicas, por cuanto integraba este tema con
otros en un ambicioso plan de desarrollo de esas áreas. En contraste con las anterio-
res, el proyecto de Ramos Mexía partía de fijar una amplia reserva de tierras destina-
das a valorizarse con obras de infraestructura también previstas –que aseguraran las
comunicaciones y la navegabilidad de los ríos, regularan las crecientes, etc.– para
sólo posteriormente pasarlas al dominio privado. Una idea clave era unir, mediante la
construcción de ferrocarriles estatales, las zonas pobladas de la costa patagónica con
las también pobladas de los valles cordilleranos, separadas entre sí por enormes ex-
tensiones áridas. Hasta entonces, la tierra pública se vendía a precios mínimos fijados
de antemano por la ley, con independencia de su valor real y con cláusulas de
poblamiento bajo determinadas condiciones, aún en áreas despobladas e incomunica-
das con el resto del país. El proyecto del nuevo ministro proponía venderlas en remate
público, sin condición alguna, tal y como se realizaban las operaciones entre particu-
lares. Las superficies concedidas serían pagadas a trece años y medio de plazo, con un
5% de interés y similar amortización anual. Su propuesta más radical, no obstante, era
impedir su venta en áreas desérticas y promoverla sobre líneas de ferrocarriles estata-
les que facilitaran la comunicación con los mercados, en condiciones de explotación
económica racional y eficiente. Para ello, se emitirían bonos hipotecarios de tierra
pública con cuyo importe serían construidos los primeros 100 kilómetros de cada una
de las cinco grandes líneas proyectadas. Las tierras adyacentes a las mismas serían
vendidas en la forma antes citada para aplicar sus pagos anuales al servicio de los
bonos emitidos. De esa forma, se evitaría propiciar el tendido de líneas férreas sobre
tierras fiscales, que constituían, a juicio del ministro, “el más absurdo y antieconómico
de los latifundios”.56 Enajenar estas tierras, sin antes valorizarlas, suponía que “los
únicos interesados en adquirir esos desiertos, serían los acaparadores, quienes espera-
rían el mayor valor de los mismos sin importarles el tiempo que tendrían que esperar
y sin tratar en forma alguna de poblarlos y mejorarlos”.57
Pero la ley establecía el remate público como único mecanismo para vender las
tierras de pastoreo, procedimiento que no servía ni para evitar el acaparamiento ni
para estimular su población, puesto que no se fijaba un límite máximo a la superficie
que pudiera adquirir una sola persona o sociedad. Según Cárcano, no se justificaba
hacer en ese momento un esfuerzo tan grande para fomentar el desarrollo de tierras
lejanas. En cambio, consideraba prioritario realizar un esfuerzo equivalente en las
zonas que en ese momento eran más productivas, orientado a la subdivisión de la
propiedad y al apoyo al productor mediante obras de vialidad, crédito fácil y otras
medidas.58
Los resultados
Desde que se sancionó la nueva ley de tierras de 1903, disminuyó la transferencia en
propiedad por venta a particulares –aunque persistió la venta en parcelas menores
para la producción ganadera– y desapareció la donación directa. En cambio, cobró
impulso la entrega de tierras en arrendamiento, tema prácticamente ignorado en la
legislación anterior. El adjudicatario tenía la opción de comprar una parte de la super-
ficie luego de cumplir con las obligaciones previstas. También se incrementó la crea-
ción de reservas para pueblos y colonias. De este modo, un número importante de
particulares accedieron a superficies de dimensiones menores que las que habían ca-
racterizado la entrega de las tierras públicas en la etapa anterior. Sin embargo, las
condiciones impuestas obligaban a una inversión inicial de capital que impidió, en la
práctica, el acceso masivo a la propiedad de la tierra, favoreciendo en definitiva una
distribución limitada que terminó en una nueva concentración de la propiedad por
ventas sucesivas entre particulares. La aplicación de esta norma facilitó que antiguos
propietarios aprovechasen para anexar más superficies a las que ya tenían, por lo cual
puede afirmarse que el cambio en la modalidad de acceso no derivó en la práctica en
efectos distintos.
Con datos obtenidos en la Dirección de Tierras y Colonias, Cárcano provee un
único pero riquísimo cuadro donde discrimina por territorio nacional, al 30 de sep-
56
RAMOS MEXÍA, Ezequiel Mis Memorias: 1853-1935, Librería y Editorial “La Facultad”, Bernabé y
Cía., Buenos Aires, 1936, 2ª edición, pp. 230-231.
57 RAMOS MEXÍA, Ezequiel Mis Memorias…, cit., p. 118.
58 CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., pp. 489-495.
188 La cuestión de la tierra pública...
59 BANDIERI, Susana “Del discurso poblador a la praxis latifundista: La distribución de la tierra pública
en la Patagonia”, en Mundo Agrario, num. 11, 2do. semestre de 2005; BLANCO, Graciela “Las explo-
taciones ganaderas en la Patagonia: sujetos sociales, articulación comercial y organización socio-espa-
cial”, en BANDIERI, Susana; BLANCO, Graciela y VARELA, Gladys –directoras– Hecho en Patagonia.
La Historia en perspectiva regional, CEHIR-EDUCO, Neuquén, 2006.
Cuadro 2
Superficie de tierras públicas adjudicada a particulares en propiedad o en arrendamiento con derecho a compra,
al 30 de septiembre de 1916, por territorio nacional (miles de hectáreas)
Superficie que no era de libre disponibilidad fiscal
TERRITORIO Superficie Superficie Total Adjudicada en propiedad a particulares con arreglo Afecta a:
NACIONAL Total de libre a leyes vigentes entre 19/10/1876 y 30/09/1916a
disponibilidad
Legislación Ley 4167 Ley 5559 Sub-total Pueblos y Arrendamiento
anterior a de 1903 de 1908 colonias c/opción a compra
1903
A B C D E F G=D+E+F H I=C-(G+H)
TERRITORIO DE NEUQUÉN
Notas: Los datos sobre superficies han sido redondeados a miles de hectáreas. a Se consideran las superficies
adjudicadas en propiedad desde la sanción de la ley Avellaneda hasta la fecha en la cual Cárcano obtuvo los datos
que transcribe de la Dirección de Tierras y Colonias. b Incluye 51.000 ha de la Isla de los Estados, que en la fuente
figura por separado. c La fuente indica que 200 ha estaban afectadas a pueblos y colonias, cifra ínfima que aquí
desaparece como efecto del redondeo a miles de hectáreas.
Fuente: Elaboración propia de cifras tomadas de CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., cuadro
en pp. 572-573. Las cifras para Neuquén según datos propios fueron extraídas de: 1) las referidas a adjudicaciones
en propiedad, de BANDIERI, Susana; BLANCO, Graciela et al. Formación de la propiedad…, cit.; y 2) las
referidas a arrendamientos con opción a compra de parte de la superficie, de BLANCO, Graciela Tierra, Ganado
y Empresas en Neuquén. Poder público e inversiones privadas (1880-1970), Tesis Doctoral, UNLP, 2002, inédita.
Política de tierras... 191
60
Según Barbería, esta cifra habría sido incluso más importante, alcanzando un total de 5.115.377 ha,
sobre las cuales se habría ejercido, en la mayoría de los casos, la opción a compra de una parte. BARBE-
RÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., p. 129.
61
Para el caso de Tierra del Fuego véase BELFIORI, Martha “Tierra del Fuego. Destino de la tierra públi-
ca”, en KaruKinka. Cuaderno Fueguino, num. 19-20, Buenos Aires, 1977.
62
DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., p. 7.
63 BLANCO, Graciela Tierra, ganado…, cit., pp. 164-166.
192 La cuestión de la tierra pública...
64 En ese año, siendo Miguel Cárcano, ministro de Agricultura, se reanudó la venta de tierras públicas
conforme a la ley de 1903, prohibiendo que esas superficies se concedieran a personas o sociedades que
ya fueran poseedoras de más de 20.000 hectáreas. Se suspendieron las adjudicaciones con carácter
provisorio o precario, hasta tanto se conociesen las condiciones agroecológicas de los lotes, tal como
reclamaban las asociaciones de productores de la Patagonia. BLANCO, Graciela “Tierra y ganado en
Patagonia: políticas públicas y conflictividad en las primeras décadas del siglo XX”, en Anuario Centro
de Estudios Históricos de Córdoba “Profesor Carlos S. A. Segreti”, núm. 7, 2008, en prensa.
Política de tierras... 193
creto se hizo, sin embargo, para favorecer un proceso de colonización por parte de
pequeños y medianos propietarios. Más aún, un decreto de 1925 autorizó a la Direc-
ción General de Tierras a otorgar “permisos precarios de ocupación” de lotes pastoriles
en territorios nacionales –previo pago por año adelantado– haciendo explícito que los
que no arrendaran ni tuvieran estos permisos serían considerados “intrusos”.
En este periodo, fue sin duda importante el intento de ordenamiento que se realizó
desde la Dirección General de Tierras, sobre todo durante las gestiones de Isidro
Maza y Melitón Díaz de Vivar. Pero los gobiernos radicales se limitaron, como vimos,
a suspender la adjudicación de tierras en propiedad y a intentar la recuperación para el
fisco de las superficies cuyos concesionarios no habían cumplido con las obligaciones
impuestas. No acompañaron estas medidas con un efectivo plan de ocupación y pues-
ta en producción de las mismas.65
Los resultados
Durante todo el ciclo de gobiernos radicales, el acaparamiento de tierras públicas en
grandes extensiones fue intensamente combatido por la prédica oficialista. La Memo-
ria de 1928 menciona una serie de decretos del Poder Ejecutivo nacional mediante los
cuales se intentaba poner coto al latifundio y fomentar la colonización. Estas intencio-
nes se observan claramente en el lenguaje crítico respecto de la política de tierras
públicas anterior a 1916 que se utiliza en esa fuente oficial, a través de su redactor,
Melitón Díaz de Vivar. Sin embargo, los resultados de esa política son dudosamente
exitosos.
Según Girbal de Blacha, el Estado habría retrotraído a su dominio, por los de-
cretos de 1917, una superficie de 1.739.000 ha, “revisando por este medio el perfil
menos comprometido del régimen agrario y esperando un discutido rédito político”.66
Los resultados más interesantes de estas medidas corresponden al territorio nacional
de Santa Cruz, el primero en ser investigado, donde se declararon caducas un número
importante de concesiones de arrendamiento, opciones de compra y aún propiedades
cuyos beneficiarios no habían cumplido con las disposiciones legales. Se les dio un
plazo improrrogable de dos años para completar el desalojo y devolver la tierra al
fisco, el cual debería entregarla a nuevos pobladores. Pero la caducidad no siempre se
concretó en los hechos y los “nuevos pobladores” no necesariamente fueron otros que
los ocupantes originales.67 Con respecto a los ocupantes sin título, la gestión radical
65 GIRBAL DE BLACHA, Noemí Política de tierras, 1916-1930: ¿Reforma, orden o “reparación agra-
ria”?, CEAL, Serie Conflictos y Procesos de la Historia Argentina Contemporánea, núm. 28, Buenos
Aires, 1989, pp. 25-27.
66 GIRBAL DE BLACHA, Noemí Estado, chacareros y terratenientes (1916-1930), CEAL, Colección
Biblioteca Política Argentina, núm. 211, Buenos Aires, 1988, pp. 19-20.
67 BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., p. 148. Girbal menciona una denuncia del dirigente
principista radical cuyano Marcial Quiroga con respecto a las concesiones que en 1929 la compañía
194 La cuestión de la tierra pública...
Sara Braun tenía en Tierra del Fuego a nombre de terceros. GIRBAL DE BLACHA, Noemí Política
de…, cit., p. 15.
68
Al respecto, Girbal de Blacha comenta: “La falta de definición del oficialismo en este aspecto de la
política de tierras, por su propia composición partidaria, la oposición legislativa encabezada por conser-
vadores y socialistas y la difícil coyuntura externa, terminan por anular un accionar definitorio en ese
aspecto. Sus esfuerzos se dirigen desde 1917 a un área que –en principio– resulta menos comprometida:
el ordenamiento de la tierra pública y la revisión de las concesiones efectuadas en ese ámbito hasta
entonces, con las implicancias que supone la retrotracción al poder del Estado de la tierra acordada a
particulares que no hubieran satisfecho las condiciones de población e implantación de mejoras previs-
tas en la ley vigente (4167) sobre la materia”. GIRBAL DE BLACHA, Noemí Política de…, cit., p. 2.
69
Como parece haber sido usual en la Argentina, en la vieja Oficina, luego Dirección de Tierras y Colo-
nias, y más tarde Dirección General de Tierras, no hubo mayor preocupación por mantener la continui-
dad de las categorías usadas para compilar estadísticas. En consecuencia, la comparación a través del
tiempo, aun cuando exista documentación primaria que lo permita, resulta sumamente dificultosa.
Cuadro 3
Superficie de tierras públicas adjudicada a particulares, para fines de 1928, con título de propiedad definitivo
por Territorio Nacional (miles de hectáreas)
TERRITORIO Superficie Superficie Superficie que había salido del dominio fiscal
NACIONAL Total que pertenecía
bajo el dominio
fiscal Total Fuera de pueblos y colonias, con arrego a: En pueblos
y colonias
ficie total de Río Negro, Neuquén y Santa Cruz, sólo alrededor de la mitad quedaba
disponible y, de la de Misiones, sólo algo más de un tercio. En La Pampa, por su parte,
apenas quedaban tierras fiscales, menos aún de libre disponibilidad. Recuérdese que,
en este último territorio, las superficies privatizadas fueron muy importantes en el
primer periodo tratado, lo cual se explica, como ya se dijo, por la especial preferencia
que los adjudicatarios iniciales de tierras públicas tuvieron por el sector oriental de
ese territorio.
Llama la atención que la superficie de tierras fiscales de libre disponibilidad de
1928 fuera mayor en algunos territorios, pero notablemente mayor en Santa Cruz,
respecto de las cifras de 1916 que consigna Cárcano. Los motivos pueden ser varios:
que las diferencias se derivaran de los ajustes de mensura efectuados en el lapso trans-
currido, o que, tal cual dice la Memoria de 1928, durante el primer periodo presiden-
cial de Yrigoyen se hubieran efectivamente declarado caducas las concesiones frau-
dulentas y vuelto a considerar esas superficies como fiscales y libres de adjudica-
ción,70 lo cual no necesariamente, como se dijo, se verificó en los hechos.
Cuadro 4
Tierras de libre disponibilidad fiscal en 1916 y en 1928
Porcentaje sobre superficie total de cada territorio nacional
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados para 1916 del Cuadro 2 (columnas A y B) y
para 1928 del Cuadro 3 (columnas A y B).
Teniendo en cuenta que desde 1917, y por el resto del periodo, se suspendió la venta
de tierras públicas y el arrendamiento se transformó en precario sin la opción a com-
pra de parte de la superficie que establecía la ley de 1903, no debieron haberse modi-
ficado las cifras dadas por Cárcano en 1916 respecto da las tierras que habían salido
del dominio fiscal. Sin embargo, algunos de los totales consignados en el Cuadro 3
muestran un aumento considerable de la superficie originalmente privatizada por la
ley 4167 en ciertos territorios nacionales, especialmente visible en el caso de Santa
Cruz –de 92.000 a 1.508.000 ha– para lo cual no se encuentra una explicación lógica.
Ahora bien, podríamos intentar algunas respuestas: ¿Pueden haberse incluido en la
Memoria los arrendamientos como superficie que había salido del dominio fiscal,
dado que no se los incluye explícitamente en el cuadro? No es posible saberlo, pero
resulta improbable. ¿Puede haber tenido el gobierno radical intenciones manifiestas
de mostrar en Santa Cruz –el primer territorio investigado– un ejemplo característico
de las irregularidades del “régimen” en la entrega de tierras públicas? Si es así, lo cual
es posible en una fuente oficial, ¿era más sencillo apuntar a un territorio del sur para
atacar al latifundio que al más cercano territorio de La Pampa, por ejemplo, donde la
distribución de la tierra pública en extensiones importantes había sido casi total y
anterior a 1903? Hay altas posibilidades de que así fuese, máxime si se trata del terri-
torio santacruceño donde los capitales del centro económico del país habían tenido
escasa o nula ingerencia, mientras que los provenientes de Punta Arenas eran domi-
nantes. De hecho, otras políticas del radicalismo en el poder tendieron a cortar esa
vinculación y a provocar una reorientación atlántica de la economía regional en el
contexto de los cambios operados en el comercio internacional con la apertura del
canal de Panamá y la pérdida de protagonismo del estrecho de Magallanes.
Las expresiones vertidas por Melitón Díaz de Vivar en el informe elevado años
después al Ministerio de Agricultura, así parecen indicarlo. Ante los cuestionamientos
de los productores del sur y de sus organizaciones corporativas respecto de la política
agraria, el todavía Director General de Tierras sostiene:
“El Sud se llenó de compañías extranjeras en su mayor parte, y
este es hoy el elemento que en toda forma se opone a que se cum-
pla la ley y las disposiciones en vigor, echando mano a cualquier
recurso […] Es muy conocida la influencia de personas o de com-
pañías de los países limítrofes en las tierras fiscales: personas o
compañías que no están aquí sino representadas por sus adminis-
tradores o capataces y que son por lógica patriotas con su país”.
Frente a esto, se pregunta: “¿Conviene a nuestro país este elemento que aboga por el
suyo, que gasta lo que recoge afuera y que no tiene hijos en la Argentina? ¿Por qué no
van estos allá, al terruño que quieren y dejan a este país para los suyos?”71 A los
conflictos generados por la ocupación precaria, los desalojos, el incremento del canon
Conclusiones
En este trabajo se ha procurado reflejar, para cada uno de los periodos tratados, la
política de tierras públicas y su expresión en la legislación, así como los resultados de
su aplicación en los territorios nacionales, con particular énfasis en los del sur. Las
dos fuentes generales utilizadas como insumo central tienen la virtud de plantear un
estado de situación en dos momentos claves del proceso de distribución de la tierra,
antes y después del pretendido ordenamiento de los gobiernos radicales, y de revisar
críticamente las políticas hasta allí vigentes y sus resultados. Su cotejo con los estu-
dios de caso disponibles permitió corroborar tales cuestionamientos y demostrar las
falencias del proceso distributivo de tierras públicas, marcando las diferencias entre
la norma –que planteaba la pretensión de fomentar la ocupación y el poblamiento de
los territorios nacionales– y la praxis –que derivó en una alta concentración de super-
ficies en pocas manos dedicadas, en el caso patagónico, a la ganadería extensiva.
Estos resultados, por otra parte, no deben ser atribuidos exclusivamente a las políticas
distributivas del Estado, a su desconocimiento casi absoluto de las características
agroecológicas de los terrenos y a la manipulación de las normas en beneficio de
particulares influyentes, sino también a las reales condiciones productivas de las su-
perficies entregadas, que mayoritariamente admitían un uso ganadero extensivo.
Ha podido comprobarse, asimismo, que las reformas encaradas por la nueva ley
de tierras de 1903 con el objeto de ordenar las políticas vigentes en la materia no
tuvieron el resultado esperado en cuanto a provocar un proceso de ocupación de los
territorios nacionales por pequeños y medianos productores. La venta de superficies
de menores dimensiones fue poco significativa y derivó en nuevos procesos de con-
centración, en tanto que se generalizaron los arrendamientos con opción a compra de
parte de la superficie. Las medidas adoptadas por los gobiernos radicales, tendientes
a terminar con el latifundio improductivo y a fomentar la colonización, terminaron,
finalmente, precarizando la situación de quienes accedieron a la tenencia de la tierra
durante ese periodo.
Análisis de este tipo pueden convertirse en estudios de base importantes para
futuras investigaciones sobre los distintos territorios nacionales, pues sólo a partir de
estudios de caso que permitan identificar a los sujetos sociales involucrados se abre la
Andrea Reguera es Doctora en Historia y Civilizaciones por l’Ecole des Hautes Etudes
en Sciences Sociales (París, Francia) y Profesora y Licenciada en Historia por la Uni-
versidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Se desempeña como
Profesora Titular de Historia Americana en el Departamento de Historia de dicha
universidad. Es Directora del Centro de Estudios Sociales de América Latina (CESAL)
–Nodo de la Unidad Ejecutora en Red ISHIR-CONICET e Investigadora Adjunta del
mismo Consejo. Recientemente ha publicado Patrón de Estancias. Ramón Santamarina:
una biografía de fortuna y poder en la pampa (Eudeba, 2006), Los rostros de la moderni-
dad. Vías de transición al capitalismo. Europa y América Latina, ss. XIX-XX (Prohistoria
Ediciones, 2006) y Las escalas de la historia comparada. Dinámicas sociales, pode-
res políticos y sistemas jurídicos, junto a Marta Bonaudo y Blanca Zeberio (Miño y
Dávila Editores, 2008, Tomo I).
areguera@ciudad.com.ar