Tema 1

Materia 1.
Dirección en la Gestión Pública

Asignatura 2. Gestión estratégica en organizaciones públicas
Tema 1:
Organizaciones públicas1.
1
Los contenidos desarrollados en el módulo corresponden a una reflexión del docente basado en su
experiencia profesional y académica en los temas de política pública y de gestión pública. El documento
tiene como propósito acompañar el proceso de aprendizaje de los participantes, y en ese sentido no
puede considerarse como un documento de tipo académico que pueda ser citado en el marco de una
investigación o similar.
Máster en Innovación de Procesos en la Gestión Pública
Materia 1. Dirección en la Gestión Pública
Asignatura 2. Gestión Estratégica en Organizaciones Públicas
Tema 1: Organizaciones públicas.
Índice del tema
1. Objetivos del tema ...................................................................................................................................................................................... 2

2. Introducción ............................................................................................................................................................................................... 2
3. Organizaciones Públicas .......................................................................................................................................................................... 2
3.1 DEFINICIÓN DE ORGANIZACIONES............................................................................................................................... 2
3.2. DEFINICIÓN DE LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA .......................................................................................................5
3.3 EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: EL PARADIGMA BUROCRÁTICO, GERENCIAL Y DE LA GOBERNANZA 6
3.4 MODELO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, BUROCRÁTICO O WEBERIANO .................................................................... 7
3.4.1 Origen de la administración pública burocrática ......................................................................................................... 7
3.4.2 Modelo de la nueva Gestión Pública ...............................................................................................................................8
3.4.3. Fundamentos teóricos del modelo de la nueva Gestión Pública .............................................................................. 9
3.4.4. Modelo de la nueva gobernanza responsiva ................................................................................................................ 9
3.4.5 Surgimiento de la Gobernanza ...................................................................................................................................... 10
3.5 LA RELACIÓN ENTRE LOS TIPOS DE ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA ............... 11
3.6. LA GESTIÓN POR PROCESOS EN LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA DEL PERÚ
........................................................................................................................................................................................................11
3.7. LA GESTIÓN POR PROCESOS EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS .............................................................................. 12
3.7.1. ¿Qué se entiende por proceso? .....................................................................................................................................12
3.8 CLASIFICACIÓN DE LOS PROCESOS ...................................................................................................................................14
3.9 LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA DEL PERÚ AL 2021 ........................................14
3.9.1. Inadecuados procesos de producción de bienes y servicios públicos .................................................................. 16
3.9.2 La gestión por procesos en la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 del Perú ... 16
4. Conclusiones .......................................................................................................................................................................... 18
5. Bibliografía ............................................................................................................................................................................ 20
Índice de Diagramas
DIAGRAMA 1: LAS CINCO PARTES BÁSICAS DE LA ORGANIZACIÓN.......................................................................................................................................4
Índice de Tablas
TABLA 1: TRES MODELOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ...................................................................................................................................................... 6
Índice de Figuras
FIGURA 1: REPRESENTACIÓN GENERAL DE UN PROCESO ..................................................................................................................................................... 13
FIGURA 2: LOS PROCESOS PRESENTES EN LA CADENA DE VALOR DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ ..................................................................17
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1. Objetivos del tema
El presente tema tiene como objetivo de aprendizaje:
• Conocer el concepto de organizaciones públicas y sus elementos, características y efectos sobre la

gestión pública.
• Analizar la estructura de las organizaciones públicas y los medios para mejorar la entrega de
servicios públicos en América Latina (AL).
2. Introducción
Las organizaciones representan la unidad de análisis mínima en una sociedad, pues son el espacio que agrupa y
reúne a las personas con el propósito de lograr un fin específico, sea en beneficio propio o de otros. Así como en
la microeconomía la unidad de análisis es la empresa, en la gestión pública la unidad de análisis debe ser la
organización pública. En ese sentido, las organizaciones han sido estudiadas en el mundo académico desde
diversas perspectivas. Para los fines del presente curso el tipo de organizaciones que serán estudiadas
corresponde a las que existen en el ámbito del Estado, es decir, las organizaciones públicas. Desde esa
perspectiva, el interés nace a partir del hecho que son las organizaciones públicas las responsables de
materializar los productos (bienes o servicios) que permiten atender las demandas ciudadanas, y en ese sentido,
conocer los tipos de organizaciones y la forma cómo las decisiones son tomadas en su interior resulta muy
relevante, pues es en esa dinámica donde el concepto de gestión pública es materializado.
En consecuencia, en el presente modulo será desarrollado el concepto de organizaciones, desde la aproximación

planteada por Henry Mintzberg (1985, 2000), y en particular la caracterización de las organizaciones públicas, y
su relación con la entrega de productos (bienes o servicios) a los ciudadanos, para luego asociarlo a los tres
modelos de administración pública –burocrático, gerencia pública y gobernanza pública- que existen en la
literatura especializada, y que son aplicados sobre los tipos de organizaciones propuestos por Mintzberg.
A partir de estas reflexiones, es presentada la propuesta de la Política Nacional de Modernización para la Gestión
Pública (PNMGP), publicada en el año 2007 por la Presidencia del Consejo de Ministro (PCM) del Gobierno Peruano,
que propone utilizar el concepto de cadena de valor, de Michael Porter (1985), como la base para el proceso de
toma de decisiones de las organizaciones públicas (gestión pública). En esa perspectiva, la propuesta de la PNMGP
establece los parámetros para el ejercicio de una gestión estratégica por parte de los servidores y funcionarios
públicos en el proceso de toma de decisiones dentro del Estado y dentro de las organizaciones públicas.
3. Organizaciones Públicas
3.1 DEFINICIÓN DE ORGANIZACIONES
El principal aporte de la visión de Mintzberg hacia las organizaciones, desde la perspectiva del presente curso, es
identificar que existen elementos estructurales que pueden ser combinados de diferentes formas, y en función a
diferentes situaciones. En esa línea, la combinación de estos elementos estructurales en función a la situación
debe seguir determinadas reglas pues de otra forma la organización tiene dificultades para operar. En otras
palabras, no todas las organizaciones son iguales, y los entornos en que operan determinan también la forma
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cómo debe estar constituida. Una organización no puede estar construida sobre la base de piezas que son
ensambladas siempre de una misma forma, y sin tomar en cuenta el entorno o las actividades que debe realizar.
Hacerlo de esa forma reduce de forma significativa el desempeño de la organización o las posibilidades de
alcanzar las metas establecidas. En efecto, Mintzberg señala que una organización es efectiva cuando logra
coherencia entre sus componentes y es consiente que cuando cambia un elemento van a darse consecuencia en
los otros, por lo que debe actuar con cautela.
Lo anterior es relevante cuando hablamos de organizaciones que operan en el ámbito público, es decir,
organizaciones dentro del Estado o como Mintzberg las llama: Organizaciones públicas. La atención a las
necesidades y expectativas de los ciudadanos ocurre a partir de actividades que realiza el Estado a través de sus
organizaciones, y muchas de estas actividades son realizadas en la forma de productos (bienes, pero
principalmente servicios). Por ello, la estructura de las organizaciones resulta ser un elemento relevante pues
debe ser funcional al tipo de servicios que debe entregar a la población, y en particular a su público objetivo. Una
cosa es entregar servicios de salud o educación, y otra muy diferente entregar servicios de seguridad ciudadana
o sofocar incendios en la ciudad o en el campo.
Mintzberg señala:
“Las organizaciones están estructuradas para captar y dirigir sistemas de flujos y para definir las interrelaciones entre las
distintas partes. Estos flujos e interrelaciones no son de forma lineal, con un elemento siguiendo prolijamente a otros.”
(Mintzberg, 1991, pág. 11)
En ese sentido, propone un diagrama para visibilizar las partes que componen una organización, y a las personas
que integran cada una de esas partes. Es el trabajo de este grupo de personas lo que permite que una organización
pueda entregar bienes y servicios. Las partes identificadas son las siguientes:
▪ Cumbre estratégica o ápice estratégica o administración superior, que corresponde a la persona o

grupo de personas (un directorio, un consejo) que tienen el control de la organización.
▪ Núcleo operativo o de operaciones, que está compuesto por las personas que realizan los trabajos
medulares o básicos de la organización, y que en su mayoría son autosuficientes y coordinan entre sí. El
núcleo operativo es la base de la organización.
▪ Línea media, que aparece cuando el nivel de complejidad y elaboración de la organización aumenta y es
necesaria la presencia de más personas que tomen decisiones. La línea media es una jerarquía de autoridad
entre el núcleo operativo y la cumbre estratégica.
▪ Tecnoestructura o estructura técnica, a los que Mintzberg denomina “analistas”, y son los responsables
de diseñar los sistemas que hacen posible estandarizar las actividades para lograr una efectiva interacción
entre las personas en la organización. Están fuera de la jerarquía de la línea media y su labor debilita el
control de la línea media sobre las personas en el núcleo operativo.
▪ Staff o personal de apoyo, que brinda servicios indirectos al resto de la organización, que puede ser desde
cafetería hasta asesoría legal o relaciones públicas.
La dinámica ocurre a partir de la acción en el núcleo operativo que opera con las instrucciones de la cumbre
estratégica a través de la línea media, junto con la tecnoestructura y el staff de apoyo a cada lado, como puede
verse en el siguiente diagrama.
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Diagrama 1: Las cinco partes básicas de la organización
Fuente: Mintzberg, 1991, pág. 13
La propuesta conceptual de Mintzberg es que las organizaciones pueden ser clasificadas en función a la forma
que adoptan en su estructura organizativa las cinco partes propuestas. Es decir, es posible establecer una
tipología de formas ideales de organización que muestran un tipo específico de estructura a partir de la
combinación de las cinco partes identificadas. Aunque Mintzberg señala que no existe una organización que
presente las tipologías propuestas de forma pura, sí existen muchas organizaciones que están muy cerca. Las
organizaciones, afirma, son atraídas por alguna de las configuraciones propuestas buscando una armonía
estructural interna:
Las configuraciones son las siguientes2:
A. Estructura simple, que corresponde a una estructura sencilla, informal y flexible que está presente en las
empresas pequeñas cuyas actividades giran en torno al propietario o director general, quien realiza
directamente la supervisión de los trabajadores y además asume varias funciones. La misma forma de
operar, sin embargo, puede observarse en una empresa con decenas de trabajadores cuando carece de un
equipo de dirección.
B. Organización divisional, que está presente en una organización divisional o diversificada con una
estructura basada en divisiones autónomas, cada una de ellas con una estructura propia y débilmente
acopladas entre sí, aunque exista una dirección administrativa única. La organización divisional puede
observarse en empresas grandes con varias sedes administrativas distribuidas con criterios geográficos
principalmente. Las empresas multinacionales operan con este tipo de configuración.
C. Adhocracia: del latín ad hoc (para esto o para este fin). La adhocracia está referida a cualquier estructura
altamente flexible capaz de adaptarse rápidamente a las condiciones cambiantes del entorno. La adhocracia
es una organización descentralizada, conformada por equipos multidisciplinarios coordinados, capaces de
adaptarse fácilmente a los cambios, con directivos integradores y con una estructura de matriz. Este tipo
de organización suele presentarse en el ámbito de la alta tecnología.
2
Mintzberg, 1991
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D. Maquina burocrática: De acuerdo a Max Weber: la burocracia implica la proliferación de reglas, normas y
comunicación formal. El poder de decisión está centralizado y posee una elaborada estructura
administrativa. Mintzberg señala que cuando mayor es la edad de una organización más formalizado es su
comportamiento. Una organización con configuración de maquina burocrática no suele ser una organización
joven. En estas organizaciones existe una obsesión por el control en todos los niveles jerárquicos, buscando
la eliminación de toda incertidumbre para que la maquinaria burocrática funcione bien. A este tipo de
configuración pertenecen en su mayoría las organizaciones públicas como los ministerios y oficinas públicas,
y empresas que requieren procedimientos definidos sin mucho espacio para la discrecionalidad como las
líneas aéreas, los grandes fabricantes de automóviles, entre otros.
E. Burocracia profesional, que involucra la normalización de las habilidades profesionales y el

adoctrinamiento. Incorpora especialistas debidamente preparados y adoctrinados, es decir, profesionales,
quienes asumen un control significativo sobre su propio trabajo pues ejercen su discrecionalidad al momento
de hacer su trabajo a partir del adoctrinamiento recibido y la experiencia profesional previa. La naturaleza
burocrática de esta configuración radica en el empleo de normas que predeterminan lo que se debe hacer
al interior de la organización. A diferencia de la maquina burocrática, en la burocracia profesional las normas
surgen fuera de su propia estructura, especialmente en las asociaciones o colegios profesionales que reúnen
a los operarios con sus colegas de otras burocracias profesionales. A este tipo de configuración pertenece
también organizaciones públicas que prestan servicios basados en la capacidad profesional del personal
como son servicios de salud (hospitales), de enseñanza (colegios), de regulaciones de tipo económico
(organismos reguladores de servicios públicos y del mercado, entre otros), o responsables de políticas, por
ejemplo, la política monetaria como el Banco Central.
El enfoque de Mintzberg es relevante puesto que permite poner en contexto el concepto de gestión estratégica
en el Estado dado que las organizaciones pueden ser estructuradas sobre la base de determinadas
configuraciones o paradigmas, en donde dos aplican para la forma como el Estado organiza sus actividades: La
máquina burocrática y la burocracia profesional.
En otras palabras, las organizaciones públicas que operan al interior del Estado son las que hacen posible la
prestación de servicios a los ciudadanos. Estas organizaciones, siguiendo a Mintzberg, operan bajo dos tipos de
configuraciones específicos, lo que determina la forma como interactúan al interior y entre ellas. Esto significa
que las prácticas no pueden ser modificadas de forma arbitraria o a partir de la buena voluntad, sino que existen
elementos de tipo estructural determinados por el tipo de configuración que limitan el ámbito de las decisiones.
Los responsables del gobierno deben estar atentos al tipo de configuración que tienen las organizaciones pues
de esto depende el éxito en el proceso de transformar la decisión en acción.
Sabiendo que las configuraciones de la organización determinan la ruta a seguir para tener servicios a los
ciudadanos con un alto desempeño, el otro elemento a tomar en cuenta es el tipo de gestión que puede aplicarse
en las organizaciones públicas.
3.2. DEFINICIÓN DE LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA
Los modelos de gestión pública constituyen el marco de referencia para la operación de las organizaciones
públicas. Un modelo de gestión permite materializar las decisiones y las acciones, que son los que hacen posible
alcanzar los objetivos y metas de la organización, y en el caso de las organizaciones públicas, los modelos de
gestión pública tienen como propósito final generar las condiciones en la sociedad para que la población puede
lograr alcanzar el bienestar.
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Los modelos de gestión pública presentes en la literatura son los siguientes:
▪ De la Administración burocrático (weberiana) o pública.

▪ De Gestión pública o Nueva gestión pública.
▪ De Gobernanza pública o gobernanza responsiva.
3.3 EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: EL PARADIGMA BUROCRÁTICO, GERENCIAL Y DE LA

GOBERNANZA
El modelo de la administración pública aparece a mediados del siglo XIX, con la aparición del mercado a partir de
la revolución industrial en los países europeos. El sociólogo alemán Max Weber acuña el concepto en su libro
Economía y Sociedad, publicado por primera vez en el año 1922. Desde entonces el concepto de administración
burocrática ha sufrido de diversos cuestionamientos. El también llamado paradigma burocrático o administrativo
parece estar sustancialmente desgastado, y en muchos países ha sido cuestionado por el paradigma gerencial o
empresarial, sobre todo en muchas naciones angloamericanas y algunas de la región Asia-Pacífico.
En relación a la acción de las organizaciones públicas, el paradigma del modelo de gestión pública ha prevalecido
en todo el mundo, en particular a partir de los escritos del profesor inglés Christopher Hood (1989) sobre la
naturaleza del modelo de la gestión pública. En la actualidad, sin embargo, las críticas a dicho modelo han ido en
ascenso en muchos países. David Osborne (1997), autor y consultor norteamericano, afirmó que la era de la
gestión pública ha sido relativamente breve y «transitoria» entre la tradición burocrática del modelo de
administración pública y la tradición pluralista del modelo de gobernanza pública.
El modelo de gestión pública ha tenido un impacto significativo, positivo o negativo, en el campo de la

administración pública, la política pública y la reforma del Gobierno desde fines de la década de los ochenta. Sin
embargo, en la actualidad parece que la prevalencia de la gestión pública va declinando mientras surge una nueva
perspectiva, conocida como gobernanza.
Tabla 1: Tres modelos de administración pública
Fuente. Adaptado de UN/DESA (2005, 7) y de Osborne (2006, 383).
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3.4 MODELO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, BUROCRÁTICO O WEBERIANO
El modelo con el cual está organizada tradicionalmente la acción de las organizaciones públicas es conocido como
el modelo de la administración pública, burocrático o weberiano. Max Weber concibió la burocracia como la forma
más eficiente de organización, teniendo en consideración la complejidad de los aparatos estatales que existían en
el siglo XIX.
En oposición al arbitrio de los gobernantes absolutos que había caracterizado a las formas estatales durante la
Edad Media, la burocracia debía conformarse como un «tipo ideal de organización» del Estado, delimitada por una
estructura de dominación basada en las leyes, y que debía ser ejercida a través de un cuerpo administrativo
especializado.
Una característica importante es que, para Weber, el modelo aplicable a las grandes organizaciones debía probar
su eficacia tanto en el Estado como en el sector privado.
3.4.1 Origen de la administración pública burocrática3
La administración burocrática clásica, basada en los principios de la administración del ejército prusiano, fue
implantada en los principales países europeos a finales del siglo pasado y en los Estados Unidos, al principio del
siglo pasado. Es la burocracia que Max Weber describió, basada en el principio del mérito profesional.
La administración pública burocrática fue adoptada para sustituir a la administración patrimonialista, que definió
las monarquías absolutas, en la cual el patrimonio público y privado estaban combinados. En ese tipo de
administración, el Estado era entendido como propiedad del rey. El nepotismo y la creación de empleos, y la
corrupción, eran la norma. Ese tipo de administración resulta incompatible con el modelo de capitalismo industrial
y las democracias parlamentarias, que surgieron en el siglo XIX. Para el capitalismo es esencial la clara
separación entre el Estado y el mercado; la democracia solo puede existir cuando la sociedad civil, formada por
ciudadanos, se distingue del Estado al mismo tiempo que lo controla. Se hizo necesario entonces desarrollar un
tipo de administración que partiese no solo de la clara distinción entre lo público y lo privado, sino que también
de la separación entre el político y el administrador público. Surge de esta forma, la administración burocrática
moderna, racional-legal.
La administración pública burocrática clásica fue adoptada porque era una alternativa muy superior a la
administración patrimonialista del Estado. Mientras tanto, la propuesta de eficiencia en que se basaba no se reveló
real. En el momento en que el pequeño Estado liberal del siglo XIX dio definitivamente lugar al gran Estado social
y económico del siglo XX, se verificó que no garantizaba ni rapidez, ni buena calidad, ni bajo costo, para los
servicios prestados al público. En realidad, la administración burocrática es lenta, costosa, autorreferida, poco o
nada orientada hacia la atención de las demandas de los ciudadanos.
Este hecho no era grave mientras prevaleciese un Estado pequeño, cuya única función era garantizar la propiedad
y los contratos. En el Estado liberal, solo eran necesarios cuatro ministerios:
• Ministerio de Justicia, de responsabilidad de la policía.

• Ministerio de Defensa, que incluía a las Fuerzas Armadas.
• Ministerio de Hacienda.
• Ministerio de Relaciones Exteriores.
3
Bresser (1996).
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En ese tipo de Estado, el servicio público más importante era el de administración de justicia, que el Poder Judicial
realizaba. El problema de eficiencia no era, en realidad, esencial. A partir del momento en que el Estado se
transformó en el gran Estado social y económico del siglo XX, asumiendo un número creciente de servicios
sociales (la educación, la salud, la cultura, la previsión y asistencia social, la investigación científica) y de papeles
económicos (la regulación del sistema económico interno y de las relaciones económicas internacionales, la
estabilidad de la moneda y del sistema financiero, el suministro de servicios públicos y de infraestructura), el
problema de la eficiencia se hizo esencial.
Por otro lado, la expansión del Estado respondía no solo a las presiones de la sociedad, sino también a las
estrategias de crecimiento de la propia burocracia. Una administración pública gerencial se hizo, por lo tanto,
necesaria, no solo por los problemas de crecimiento y de diferenciación de estructuras y complejidad creciente
del tipo de problemas a ser enfrentados, sino también por la legitimación de la burocracia frente a las demandas
de la ciudadanía.
Después de la Segunda Guerra Mundial hay una reafirmación de los valores burocráticos, pero, al mismo tiempo
la influencia de la administración de empresas empieza a hacerse sentir en la administración pública. Las ideas
de descentralización y de flexibilización administrativa ganan terreno en todos los gobiernos. En cambio, la
reforma de la administración pública solo cobró fuerza a partir de los años setenta, cuando surgió la crisis del
Estado, que llevó la crisis también a su burocracia. Como consecuencia, en 1980 se inició una gran revolución en
la administración pública de los países centrales, en dirección a una administración pública gerencial.
Los países en los que esa revolución se hizo más acentuada fueron Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia. En los
Estados Unidos esa revolución ocurrió principalmente a nivel de los municipios y condados —revolución que el
libro de Osborne y Gaebler (1992), denomina La Reinvención del Gobierno—. La nueva forma de gestionar a las
organizaciones públicas está inspirada en los avances realizados por la administración de empresas.
Poco a poco fueron delineándose los contornos de la nueva administración pública:
• Descentralización del punto de vista político, transfiriendo recursos y atribuciones a los niveles políticos
regionales y locales.
• Descentralización administrativa, a través de la delegación de autoridad para los administradores
públicos transformados en gerentes crecientemente autónomos.
• Organizaciones con pocos niveles jerárquicos, a diferencia de la estructura piramidal.
• Presunción de la confianza limitada y no de la desconfianza total.
• Control por resultados, a posteriori, a diferencia del control rígido, paso a paso, de los procesos
administrativos.
• Administración volcada hacia la atención del ciudadano, a diferencia de la autorreferida.
3.4.2 Modelo de la nueva Gestión Pública
La intervención ineficiente del Estado en la resolución de los problemas económicos y sociales empezó a
vislumbrase hacia la segunda mitad del siglo XX. La ineficacia en los programas públicos y la lentitud en sus
resultados, la intromisión de los intereses políticos y otros problemas propios de la naturaleza del sector público,
hicieron decaer la confianza de la ciudadanía en el accionar del Estado; mientras que la densidad del sector
privado se elevaba en correspondencia con las cifras de las economías desarrolladas.
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En ese contexto surge el paradigma de la Nueva Gestión Pública, el cual contrariamente al clásico modelo
burocrático o weberiano, no se centra en un solo enfoque teórico, sino que reúne un conjunto de valores,
principios y técnicas que tiene en común el intento de aplicar soluciones funcionales provenientes del ámbito de
las empresas para la mejora de la actuación estatal.
El paradigma de la nueva gestión pública ha orientado el proceso contemporáneo de modernización o reforma de
las administraciones públicas en países con tradiciones tan distintas como Estados Unidos, Inglaterra y Francia
desde fines de los años setenta. En el Perú, y otros países de Latinoamérica, estos ensayos de reforma se han
profundizado desde los años noventa, y han estado vinculados a un proceso más amplio, llamado reforma
estructural. El supuesto era que los principios y técnicas que funcionaban para el sector privado debían también
ser eficaces en el sector público.
3.4.3. Fundamentos teóricos del modelo de la nueva Gestión Pública4

La nueva gestión pública persigue la creación de una administración eficiente y eficaz; es decir, una
administración que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para
ello la introducción de mecanismos de competencia que permitan la elección de los usuarios y, a su vez,
promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que otorguen
una plena transparencia de los procesos, planes y resultados para que, por un lado, perfeccionen el sistema de
elección, y, por otro, favorezcan la participación ciudadana.
El análisis de las principales teorías que sustentan este paradigma emergente permitirá entender la razón de
cada una de las políticas o cambios que han tenido, tienen o tendrán lugar en las administraciones. Hay que partir
de la base que la nueva gestión pública extrae las ideas claves de distintos enfoques teóricos, analiza sus
características y aplica aquellas que le permiten conseguir la intervención más adecuada al bienestar de la
sociedad en general. Es precisamente la amplitud teórica sobre la que se fundamenta su marco de acción lo que
le permite no rechazar unas preferencias de actuación frente a otras por mera ideología, sino en función del
análisis de las distintas alternativas posibles.
La nueva filosofía de la gestión pública, utilizando palabras de Hood (1991, pp. 5-6), «es un matrimonio entre el
nuevo institucionalismo y la gerencia profesional. Dentro de la amplia variedad de enfoques o teorías económicas
sobre las que se construye el nuevo institucionalismo». Hood destaca su formación a partir de las ideas de la
Teoría de la elección pública, la Teoría de los costes de transacción y la Teoría de la agencia, doctrinas que
persiguen reformas administrativas mediante ideas como la competencia, elección, transparencia y control. Los
partidarios del Public Choice focalizan en la relación entre propiedad pública o privada en el desarrollo de la
actividad pública, siendo la delegación de autoridad y las divergencias en la consecución de los objetivos, el campo
de estudio de la teoría de la agencia y los costes de transacción.
Por su parte, la gerencia profesional, definida principalmente a partir de las ideas de los neotailoristas (Pollitt,
1993), se centra en el estudio de la organización burocrática interna de la administración; abogando por romper
el supuesto mito de las diferencias de gestión entre el sector privado y el sector público (Arellano, 2002, p.10).
3.4.4. Modelo de la nueva gobernanza responsiva
La nueva gobernanza responsiva, por su lado, es considerada por Osborne5, como una etapa posterior de la nueva
gestión pública, y aparece como una reacción al uso excesivo de mecanismos de competencia.
4
García (2007).
5
Cfr. Osborne, Stephen P. (2006). Editorial: The New Public Governance? Public Management Review
8(3), pp. 377-387.
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Según las Naciones Unidas (2005, p.13):
«La nueva gobernanza responsiva busca nuevas formas de vincular al Estado con la sociedad, en donde lo que prevalezca
sean las redes sobre la jerarquía y los ciudadanos participen en la coproducción de los servicios que reciben por parte
del Estado. La acción estatal, en este modelo, tiene un enfoque holístico para responder a las necesidades individuales y
las problemáticas de la sociedad».
3.4.5 Surgimiento de la Gobernanza6

En los últimos años, las sociedades se han visto inmersas en profundos cambios que están teniendo una
repercusión en los poderes públicos. Tal y como observan Pierre y Peters, la globalización, los cambios en la
sociedad y su creciente complejidad, los fallos del mercado y la crisis fiscal del Estado, las nuevas formas de
gobierno y el legado de la responsabilidad política tradicional, la emergencia de la nueva gestión pública y el
cambio de la administración hacia el mercado están demandando una nueva manera de gobernar.
El mundo es hoy en día más complejo, dinámico y diverso, lo que no admite una visión única, sino que requiere una
aproximación plural. Por ello, los sistemas de gobiernos tradicionales, basados en la jerarquía y la unilateralidad,
altamente «estadocéntricos», no son suficientes ni, incluso, idóneos para hacer frente a los problemas, desafíos
y retos que surgen. Tampoco lo son las aproximaciones al mercado, por ejemplo, a través de la privatización y la
desregulación.
Estos nuevos escenarios hacen la acción del gobierno cada vez más difícil, al complicarse la consecución de las
expectativas de la sociedad articuladas a través de objetivos políticos específicos presentados
democráticamente. Como consecuencia, la credibilidad y la legitimidad de los gobiernos se han visto directamente
afectadas y, paralelamente, los modelos tradicionales de representación democrática y de formulación de los
objetivos sociales se han puesto en duda. Tampoco los retornos recientes al mercado, que se han planteado como
reacción a la crisis del Estado de bienestar intervencionista, han sido una solución generalizable.
Por ello, en los últimos años, la gobernanza se está extendiendo y está siendo objeto de una importante atención.
Desde una perspectiva general, la gobernanza se identifica con los cauces y los mecanismos a través de los
cuales las diferentes preferencias de los ciudadanos que coexisten en esta nueva realidad se convierten en
elecciones políticas efectivas, y la conversión de la pluralidad de los intereses sociales en una acción unitaria,
alcanzando las expectativas de los actores sociales.
En este sentido, la gobernanza como guía de la interacción entre actores interdependientes supone una
modificación de las relaciones entre el Estado y la sociedad, permitiendo hacer frente a los numerosos intereses,
recursos y visiones que los diferentes actores ostentan. La gobernanza significa una nueva forma de gobernar
más cooperativa en la que las instituciones públicas y no públicas, actores públicos y privados, participan y
cooperan en la formulación y aplicación de la política y las políticas públicas.
El surgimiento de la gobernanza supone un cambio en las maneras tradicionales de proceder por parte de los
poderes públicos. La asignación imperativa, la dirección jerárquica y el control de los procesos políticos están
siendo sustituidos por nuevas formas de regulación basadas en la negociación y la coordinación e, incluso, la
persuasión, mediante las cuales los responsables públicos tratan de movilizar recursos políticos dispersos entre
actores públicos y privados.
6
Pierre (2000); Mayntz (2001); Morata y Hanf (2000) y Prats Català (2005).
10|21
3.5 LA RELACIÓN ENTRE LOS TIPOS DE ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA
En síntesis, de acuerdo a Mitzberg, las configuraciones que pueden observarse en el Estado corresponden a la
maquina burocrática y la burocracia profesional. En el primer caso, la característica central es que la
organización pública opera sobre la base de reglamentos y protocolos que son los que guían el proceso de
decisión y acción del núcleo operativo, de forma que las personas que realizan los trabajos medulares deben
seguir los procedimientos determinados por la organización. El modelo de gestión que mejor puede aplicarse a
las organizaciones que funcionan bajo esta configuración es el modelo de la administración pública, donde los
participantes deben seguir procedimientos determinados por la cumbre estratégica. Por ejemplo, en el caso de
aquellas organizaciones públicas que involucran procedimientos mecanizados que ocurren en una ventanilla de
atención al público, claramente la persona en ventanilla sigue protocolos específicos para tomar la información
del ciudadano que está realizando un trámite, es decir, estamos frente a una maquina burocrática.
Por el contrario, aquellas organizaciones públicas donde el personal del núcleo operativo debe utilizar su
capacidad profesional para realizar el trabajo y prestar el servicio al ciudadano son un buen ejemplo de
burocracia profesional. Lo anterior ocurre en casos como la prestación de servicios de salud o de educación, en
donde médicos o profesores deben hacer uso de su entrenamiento, experiencia y discrecionalidad para atender
la demanda de los ciudadanos. En ese caso, el modelo de gestión que aplica mejor es la gestión pública o la
gobernanza responsiva pues en el primer caso es el profesionalismo una característica esencial del modelo, es
decir, el ejercicio de la discrecionalidad profesional, y en el segundo caso, es la capacidad de responder a las
demandas de los ciudadanos, lo que implica el ejercicio de la discrecionalidad profesional, que es un atributo de
dicho modelo.
La combinación de las dos aproximaciones teóricas ofrece un conjunto de elementos a considerar cuando se
trata de aplicar una gestión estratégica:
• Las configuraciones propuestas por Mintzberg no pueden mezclarse, es decir, hay condiciones
estructurales en cada configuración que determinan formas específicas de operar. No podemos esperar un
comportamiento distinto si las características de una configuración en particular están presentes. Es cierto que
son aproximaciones teóricas y que las organizaciones públicas no operan de forma exacta a como plantea la
configuración, pero están muy cerca de operar de esa forma.
• De igual forma, los modelos de gestión no pueden mezclarse, es decir, si queremos un determinado
efecto sobre la población debemos considerar el tipo de gestión que debe ser aplicada. Aplicar un modelo de
gestión donde la discrecionalidad la ejerce el núcleo base o servidor público que está en una ventanilla de atención
provocaría un caos pues no estaría estandarizada la atención, y, por el contrario, hacer que los maestros enseñan
sobre la base de una estructura uniforme y estandarizada no lograría que los niños, niñas y jóvenes realmente
aprendan.
La gestión estratégica debe tener en consideración el tipo de configuración y el modelo de gestión que puede
aplicarse de acuerdo a las circunstancias que le toca enfrentar a la organización pública. No es lo mismo brindar
servicios de seguridad ciudadana que prestar servicios de atención en zonas rurales. En ambos casos es
necesario gestionar los recursos, pero lograr un alto desempeño estará en función a la combinación de tipo de
configuración y modelo de gestión que sea aplicado.
3.6. LA GESTIÓN POR PROCESOS EN LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA
DEL PERÚ
La Presidencia del Consejo de Ministros del gobierno peruano aprobó en el año 2013 una política destinada a
determinar la forma como debe darse la gestión del Estado peruano y de las organizaciones públicas que lo
integran. La política fue denominada “Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública” (PNMGP) y tiene
11|21
por objetivo “orientar, articular e impulsar en todas las entidades públicas, el proceso de modernización hacia
una gestión pública para resultados que impacte positivamente en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del
país”7. La política establece que uno de los componentes de la gestión pública orientada a resultados es la gestión
por procesos, que buscan cambiar el modelo de operación de las organizaciones públicas de una lógica funcional,
es decir, basado en las funciones asignadas en el marco legal que regula sus actividades, a una lógica de procesos
a partir del uso del concepto de “cadena de valor” en cada organización. El propósito es asegurar que los
productos (bienes y servicios) producidos por el Estado generen resultados e impactos positivos en los
ciudadanos.
La PNMGP representa un hito en el propósito del Estado peruano de mejorar la prestación de productos a los
ciudadanos. La política establece los principios centrales sobre los cuales debe darse la operación del Estado en
su conjunto y de las organizaciones públicas que lo integran. Además, representa una apuesta sobre la forma de
gestionar las actividades públicas, buscando que todo el aparato estatal opere bajo una gestión pública orientada
a resultados al servicio del ciudadano. La política determina un conjunto de principios orientadores (enfoques),
componentes para la gestión pública orientada a resultados, pilares centrales y ejes transversales. La PNMGP
involucra establecer una estrategia para lograr una efectiva aplicación.
Para los fines del presente documento, la política aprobada por el gobierno peruano representa una iniciativa
interesante de estudiar pues es un espacio en donde una gestión estratégica puede y debe ser desarrollada para
lograr su materialización. En este punto del curso lo interesante está en enfatizar que la gestión de las
organizaciones públicas debe estar orientada a la atención de las necesidades de los ciudadanos, en particular
aquellos que están en condición de vulnerabilidad por diferentes circunstancias como son económicas (pobreza
y pobreza extrema) o físicas (población con necesidades especiales), de forma que el Estado actuando con
equidad puede brindar condiciones para alcanzar una situación de bienestar en las familias y en la sociedad.
3.7. LA GESTIÓN POR PROCESOS EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

Las organizaciones públicas tienen por definición una naturaleza de prestación de bienes y servicios con el objeto
de atender necesidades de interés general. Para ello, los Gobiernos toman decisiones que son materializadas por
las organizaciones públicas a través de sus estructuras y recursos. Los bienes y servicios que entregan a los
ciudadanos son puestos a disposición mediante el tránsito de distintas fases o etapas, que se configuran en
procedimientos, o, en sentido más amplio, en procesos. La mejora de los procesos implica directamente un
incremento en los niveles de bienestar de la población. Por ello, es necesario entender claramente qué es un
proceso y sus características.
3.7.1. ¿Qué se entiende por proceso?8

El concepto de proceso hace referencia a la serie coordinada de actividades o tareas que proporcionan un
resultado útil para un cliente interno o externo de la organización pública, que puede ser un usuario interno, un
ciudadano o el servidor público en otra organización pública. Esta serie de actividades ha de ser definible,
repetible y medible de modo que permita, de manera estable y predecible, la transformación de elementos de
entrada en elementos de salida.
Entre las características anteriormente apuntadas de proceso, debe destacarse que los procesos pueden y deben
ser documentados, de modo que se pueda identificar los insumos, tanto materiales como humanos, que fueron
utilizados para generar el bien o servicio esperado. Asimismo, el proceso es una serie coordinada de tareas
repetibles. La frecuencia de reiteración depende de su mayor o menor demanda por parte de los beneficiarios
del proceso. Por último, los procesos han de ser predecibles, de modo que permitan alcanzar un nivel de
7
DS Nº 004-2013-PCM. Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública. Normas Legales. El
Peruano, del 9 de enero de 2013. Página 485771.
8
FIIAPP (2007).
12|21
estabilidad que asegure que —si se sigue consistentemente las actividades del proceso— se alcanzará los
resultados deseados.
Hay que diferenciar por tanto entre proceso y proyecto, al tratarse este último de la combinación de recursos
(humanos, técnicos y económicos), reunidos temporalmente para conseguir un propósito determinado. La
principal diferencia entre ambos conceptos es que el proyecto hace referencia a un trabajo no repetitivo que se
ha de planificar y realizar según especificaciones, recursos y plazos predeterminados. La creación de una nueva
unidad administrativa en una organización pública se debe enfocar bajo la óptica de los proyectos, mientras que
el establecimiento de las actividades a realizar por dicha unidad responde a la gestión de procesos.
Si bien la imagen asociada al concepto de proceso que se acompaña en la literatura viene representada por una
secuencia lineal en la cual el proveedor genera la entrada al proceso y a partir de este se genera una salida al
cliente, bien sea usuario interno o ciudadano, es apropiado completar el esquema con la introducción de sistemas
de medición, de modo que permita conocer si el proceso está bajo control.
Figura 1: Representación general de un proceso
Fuente. Material formativo de IBM.
Una vez analizados y simplificados los procesos, es fundamental el establecimiento de sistemas de información
que permitan la paulatina mejora de los procesos a medida que se producen nuevos avances tecnológicos en los
recursos utilizados, en la ejecución del proceso o cambios en las necesidades del cliente. De este modo, la gestión
por procesos está definida como el modelo de gestión orientado a satisfacer las expectativas de los clientes,
internos o externos, o en el caso de las organizaciones públicas, principalmente de los ciudadanos. Este modelo
conduce a la máxima rentabilidad de la entidad en la medida en que la gestión implica una mejora continua de los
procesos.
13|21
3.8 CLASIFICACIÓN DE LOS PROCESOS9

Un primer paso para la mejora de los procesos es su identificación y el establecimiento de las interrelaciones
entre los mismos, de forma que permita proceder a su representación, individualmente o generando el mapa de
procesos de la organización. Una de las metodologías más extendidas para la identificación de procesos es el
estándar de la familia IDEFØ, que permite representar de manera estructurada y jerárquica las actividades que
conforman una organización y los objetos o datos que soportan la interacción de esas actividades.
La utilización de IDEFØ permite establecer unos criterios para clasificar los procesos de las organizaciones
atendiendo a una jerarquía por niveles de importancia:
Procesos estratégicos. Son los procesos responsables de analizar las necesidades y condicionantes de la
sociedad, del entorno y de las necesidades ciudadanas. El análisis y el conocimiento de los recursos disponibles
permiten establecer las referencias y las guías para los procesos de niveles inferiores de manera que se facilite
el despliegue de los planes y las políticas de la organización. Algunos ejemplos de procesos estratégicos son la
planificación y el control financiero, la definición de políticas generales de la organización y el desarrollo de la
política del equipo humano.
Procesos clave. Estos procesos componen el saber hacer de la organización, y afectan de modo directo a la
prestación de los servicios y la satisfacción del usuario externo. Son los procesos que tienen contacto directo
con el cliente; es decir, el ciudadano. La atención ciudadana en oficinas públicas, los sistemas de quejas y
sugerencias, así como la prestación de cualquier servicio directo son ejemplos de procesos clave para la
organización.
Procesos de soporte o apoyo. Son los responsables de proveer a la organización de todos los recursos
necesarios, tanto humanos, técnicos y materiales, a partir de los cuales es posible generar el valor añadido
deseado por los usuarios. La gestión documental, los sistemas de información, la gestión de compras y la gestión
del conocimiento son considerados generalmente como procesos de apoyo de las organizaciones.
La gestión por procesos implica entender a la organización como un conjunto de procesos vinculados entre sí
para alcanzar resultados.
3.9 LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA DEL PERÚ AL 2021

Como está señalado líneas arriba, la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública del Perú al 2021
tiene como objetivo general:
Orientar, articular e impulsar en todas las entidades públicas, el proceso de modernización hacia una gestión pública para
resultados que impacte positivamente en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del país.
Para lograrlo se plantea los siguientes objetivos específicos:
• Promover que las entidades públicas en los tres niveles de Gobierno cuenten con objetivos claros,
medibles, alcanzables y acordes con las Políticas Nacionales y Sectoriales.
• Conseguir que el Estado disponga, asigne y ejecute los recursos presupuestales para financiar los
resultados que los ciudadanos esperan y valoran.
9
Diputación de Barcelona (2006).
14|21
• Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones de las entidades en
concordancia con el proceso de descentralización.
• Implementar la gestión por procesos y promover la simplificación administrativa en todas las entidades
públicas con el fin de generar resultados positivos en la mejora de los procedimientos y servicios
orientados a los ciudadanos y empresas.
• Promover que el sistema de recursos humanos asegure la profesionalización de la función pública con
el fin de contar con funcionarios y servidores idóneos para el puesto y las funciones que desempeñan.
• Monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformación de los insumos, en los productos y

resultados que los ciudadanos demandan.
• Desarrollar un sistema de gestión del conocimiento integrado al sistema de seguimiento, monitoreo y

evaluación de la gestión pública, que permita obtener lecciones aprendidas de los éxitos y fracasos y
establezcan mejores prácticas para un nuevo ciclo de gestión.
• Promover el gobierno electrónico a través del uso intensivo de las tecnologías de información y
comunicación (TIC) como soporte a los procesos de planificación, producción y gestión de las entidades
públicas, permitiendo a su vez consolidar propuestas de gobierno abierto.
• Asegurar la transparencia, la participación, la vigilancia y la colaboración ciudadana en el debate de las

políticas públicas y en la expresión de opinión sobre la calidad de los servicios públicos y el desempeño
de las entidades.
• Promover, apoyar y participar en espacios de coordinación interinstitucional con entidades del mismo
nivel como de otros niveles de gobierno, para multiplicar la capacidad de servicio del Estado en beneficio
de los ciudadanos mediante la articulación de políticas, recursos y capacidades institucionales.
• Articular las Políticas Públicas Nacionales y Sectoriales, las cuales son analizadas, diseñadas,
aprobadas, implementadas, evaluadas y mejoradas promoviendo el debate y la participación ciudadana.
• Fomentar la creación de mecanismos de articulación necesarios para lograr una coordinación eficiente
entre las entidades públicas de los tres niveles de gobierno.
• Promover la descentralización de las funciones, responsabilidades, capacidades y recursos de las

entidades públicas en los tres niveles de gobierno con el fin de prestar de manera eficaz, eficiente y
transparente los bienes y servicios públicos que los ciudadanos demandan.
• Articular, simplificar y actualizar los sistemas y promover un funcionamiento que considere la

heterogeneidad de las entidades públicas en lo referente a sus funciones, tamaño y capacidades.
Como puede observarse los objetivos específicos detallan los diferentes elementos que considera el Estado
peruano deben ser tomados en cuenta para lograr una gestión pública que logre entregar productos con un alto
desempeño, y que logre resultados e impactos, es decir logre generar bienestar en las familias y la población.
15|21
La PNMGP representa un desafío para el Estado y para las organizaciones públicas que tienen el mandato de
aplicarla pues involucra adecuarse en función a los procesos de la cadena de valor, cumpliendo con la normativa
de los sistemas administrativos10 del Estado.
Para atender este desafío, el Estado enfrente un conjunto de deficiencias que están reseñadas a continuación.
3.9.1. Inadecuados procesos de producción de bienes y servicios públicos 11

Los procesos dentro de las organizaciones públicas deben ser definidos como una secuencia de actividades que
transforman una entrada en una salida, añadiéndole valor en cada etapa de la cadena. Sin embargo, la mayor
parte de entidades no cuenta con las capacidades o los recursos para trabajar en la optimización de sus procesos
de producción de bienes y servicios. En ese sentido, no existe una orientación rigurosa y estructural sobre cómo
optimizar, formalizar y automatizar cada uno de los procesos internos a lo largo de la cadena de valor.
Por otra parte, uno de los problemas neurálgicos en esta materia, es la desarticulación de los principales
sistemas administrativos, además de ser complejos, engorrosos y en muchos casos, de difícil cumplimiento, sobre
todo para las organizaciones públicas con pocos recursos institucionales —no están diseñados considerando la
gran heterogeneidad de organizaciones públicas existente en el Perú—. De allí que, en las actividades de los
servidores públicos, prime el criterio de cumplimiento de sus funciones —vinculado estrictamente con la
normatividad establecida en los documentos de gestión—, en detrimento de la búsqueda de la satisfacción del
ciudadano destinatario de los servicios públicos.
3.9.2 La gestión por procesos en la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 del
Perú12
Una gestión al servicio del ciudadano necesariamente deberá cambiar el tradicional modelo de organización
funcional y migrar hacia una organización por procesos contenidos en las «cadenas de valor» de cada entidad,
que aseguren que los bienes y servicios públicos de su responsabilidad generen resultados e impactos positivos
para el ciudadano, dados los recursos disponibles.
Los procesos considerados son de dos tipos:
• Por un lado, los que resultan directamente de la producción de un bien o servicio, denominados
«procesos clave» de la cadena de valor.
• Por otro lado, los denominados «de soporte», que sirven de manera transversal a todas las actividades,
tales como la administración central, la gestión financiera, del personal, la infraestructura, el
equipamiento y la logística, que en el sector público están regulados por los Sistemas Administrativos
nacionales aplicables a todas las entidades.
En un modelo de gestión por resultados, los dos tipos de procesos deben ser optimizados. Las organizaciones
modernas estudian rigurosamente cómo optimizar, formalizar y automatizar cada uno de sus procesos internos,
como parte de la «cadena de valor». Los recursos (insumos) esenciales para optimizar la cadena de valor son:
• El personal (conocimiento).
10
Los sistemas administrativos están consignados en la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo,
publicada en 20 de diciembre del 2007. Los sistemas administrativos consignados son 11 y son los que le
permiten a una organización pública desarrollar sus actividades. (Artículo 46º).
11
Ibíd
12
Ibíd
16|21
• La infraestructura (instalaciones).
• Los equipos.
• Las técnicas y métodos.
• Las finanzas.
Lo anterior representa una aproximación de tipo conceptual sobre los desafíos para la aplicación de la cadena de
valor. En el caso de la PNMGP la transformación del conceptual para la realidad de las organizaciones públicas en
el Perú está consignado en la Figura 2.
Figura 2: Los procesos presentes en la cadena de valor de la gestión pública en el Perú
Fuente: Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública
La propuesta de la Cadena de Valor que presenta la PNMGP propone que lo primero que debe estar definido son
las políticas que impulsa el Estado, es decir de largo plazo y el gobierno. En ese sentido, las políticas de Estado
son las que trascienden los gobiernos, y con ello las decisiones de un gobierno pueden ser coadyuvantes con las
de su antecesor (políticas de Estado) o iniciar y terminar en su periodo (política de Gobierno). La determinación
de las políticas, sean de Estado o de gobierno son determinantes para las organizaciones pues permiten
determinar los objetivos que buscan alcanzarse en beneficio de la población.
Adicionalmente, la cadena de valor debe hacer uso de los once (11) sistemas administrativos que deben ser
utilizados para lograr realizar las acciones de una organización pública. Aunque todos los sistemas son
importantes, los que resultan ser claves para una organización son los relacionados con el planeamiento, el
presupuesto (público), el abastecimiento, la inversión (pública) y los recursos humanos, pues de ellos depende
que una organización pueda funcionar. Basta que uno de los sistemas administrativos no este alineado para que
la organización sea incapaz de operar. La operación de estos sistemas involucra una gestión por procesos. Dichos
17|21
procesos son determinados por el ente rector de cada sistema13. Cabe precisar que no existe un sistema que
articule a todos los sistemas administrativos de forma explícita. La responsabilidad de lograr una gestión
armonizada entre todos los sistemas administrativos
Finalmente, la cadena de valor utiliza la secuencia de insumo-proceso-producto-resultado-impacto, donde cada

fase del proceso de producción de los productos le añada valor al anterior, y con ellos busca lograrse atender
las necesidades de los ciudadanos. Cabe precisar que, si bien la aproximación es en términos conceptuales, el
principal aporte de la PNMGP es que determina el marco conceptual que debe ser utilizado para la aplicación de
la gestión por procesos en el Estado peruano y sus organizaciones públicas. Es sobre este marco donde debe
aplicarse la gestión estratégica, tema que es desarrollado más adelante.
4. Conclusiones
Las principales conclusiones del presente modulo son las siguientes:
• Los modelos organizacionales de Mintzberg proveen un elemento conceptual que permite entender la
dinámica de las organizaciones en función a su estructura o configuración. En ese sentido, las
configuraciones sugeridas para las organizaciones del Estado: Maquina burocrática y burocracia
profesional, establecen los determinantes que existen en este tipo de organizaciones, y en consecuencia
en el Estado, para actuar. Dependiendo que tan cerca de uno u otro modelo está la organización pública,
las posibilidades y las limitaciones del producto que tiene como mandato entregar dicha organización
cambiaran.
• Las configuraciones propuestas no pueden mezclarse, es decir, hay condiciones estructurales en cada
configuración que determinan formas específicas de operar. Una misma organización no puede
presentar al mismo tiempo características de una u de otra configuración. Si bien es cierto las
organizaciones públicas no reflejan de forma exacta y fidedigna en su estructura las configuraciones
propuestas, es posible identificar en todas las organizaciones públicas una orientación hacia una u otra.
Esta posibilidad es útil al momento de (re)diseñar o evaluar la estructura organizacional de una
organización pública.,
• Los modelos de gestión pública: Administración pública, gerencia pública y gobernanza responsiva,
definen el tipo de proceso de toma de decisiones que ocurre al interior de una organización, la forma
como interactúan los miembros de la organización entre sí y con los ciudadanos. Los modelos de gestión
pública son determinantes al momento de establecer la forma más adecuada y pertinente de entregar
los bienes y servicios a los ciudadanos. Resulta, entonces, relevante establecer cuál es el modelo de
gestión pública que es consistente con el tipo de producto que quiere entregarse a la población.
• Productos estandarizados deben utilizar el modelo de administración pública que permite establecer
protocolos y formas automatizadas de entrega, en tanto que productos que requieren altos niveles de
eficiencia y discrecionalidad por parte de los funcionarios públicos funcionan mejor con el modelo de
gerencia pública, que es el imperante en la actualidad, y por último, cuando el producto requiere de una
participación activa de la población de forma que responda a especificidades y particularidades, el
modelo de gestión más adecuado es la gobernanza responsiva. Destaca el hecho que los modelos pueden
13
Los sistemas administrativos están a cargo de un Ente Rector que es la autoridad técnico-normativa a
nivel nacional, y es la que establece las normas y los procedimientos para la operación del sistema. La
rectoría de los sistemas administrativos en el Perú la tienen el Poder Ejecutivo. Título V de la Ley Nº
29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, publicada en 20 de diciembre del 2007.
18|21
convivir dentro del propio Estado pues las organizaciones operan de forma diferente, pero no deben
combinarse dentro de una misma organización pública, a no ser que exista al interior una operación
aislada (compartimientos estancos) entre secciones de la organización pública, donde la operación de
una no perturbe la operación del otro.
• Las dos configuraciones propuestas por Mintzberg para la operación de las organizaciones públicas del
Estado, es decir, la maquina burocrática y la burocracia profesional, ofrecen características
particulares que determinan el tipo de modelo de gerencia pública que puede utilizarse. En el primer
caso, la característica central es que la organización pública opera sobre la base de reglamentos y
protocolos que son los que guían los procesos de decisión y acción del núcleo operativo, de forma que
las personas que realizan los trabajos medulares deben seguir los procedimientos determinados por la
organización. El modelo de gestión que mejor puede aplicarse a las organizaciones pública bajo está
configuración es el modelo de administración pública, donde los participantes deben seguir
procedimientos determinados por la cumbre estratégica.
• En las organizaciones públicas donde el personal del núcleo operativo debe utilizar su capacidad
profesional para realizar el trabajo y prestar los productos a los ciudadanos la configuración es la
determinada para el caso de la burocracia profesional. En ese caso, el modelo de gestión que aplica
mejor es la gestión pública o la gobernanza responsiva pues en el primer caso es el profesionalismo
una característica esencial del modelo (ejercicio de la discrecional profesional), y en el segundo caso,
es la capacidad de responder a las demandas de los ciudadanos lo que implica el ejercicio de la
discrecional profesional.
• La Gestión por Procesos hace referencia al concepto de “procesos”, que debe entenderse como una
serie coordinada de actividades o tareas que tienen un desenlace o final (resultado) que atiende una
expectativa del receptor. Las actividades que integran un proceso deben ser definibles, repetibles y
medibles de modo que permita, de manera estable y predecible, la transformación de los elementos de
entrada en elementos de salida.
• Una diferencia sustantiva es la que existe entre “proceso” y “proyecto”, en donde este último está
referido a un trabajo no repetitivo que se ha de planificar y realizar según especificaciones, recursos y
plazos determinados. Otra forma de decirlo es que los proyectos corresponden a la combinación de
insumos reunidos temporalmente para conseguir un propósito determinado.
• Más allá de la configuración que adopta la organización pública y el modelo de gestión pública aplicado,
las organizaciones (públicas) operan sobre la base de procesos. Los productos entregados por la
organización pública a los ciudadanos son materializados a través de procesos, y es la forma cómo son
tomadas las decisiones de lo que quiere lograrse y de la forma cómo piensa lograrse, en donde los
elementos presentados determinan los límites y posibilidades para los responsables del gobierno, en
general, y de las organizaciones públicas, en particular.
• En el Perú, la forma como debe desarrollarse la gestión pública está contenida en la Política Nacional
de Modernización de la Gestión Pública, que presenta como uno de sus objetivos implementar la gestión
por procesos en todas las organizaciones públicas con el propósito de generar resultados positivos en
la mejora de los procedimientos y productos orientados a los ciudadanos y las empresas. En otras
palabras, la gestión por procesos que la PNMGP busca que apliquen las organizaciones públicas es
aquella que le permite lograr resultados en los ciudadanos en general o en los públicos objetivos
específicos, es decir, mejorar la calidad de vida (bienestar) de los ciudadanos, las familias y la sociedad
en su conjunto.
19|21
5. Bibliografía
Pan Suk Kim (2007). Desafíos a la capacidad pública. Volumen XVI, Numero 2, II Semestre de 2007. Pp. 511-537.
Gestión y Política Pública.
PCM (2013). Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública. Normas Legales. 9 de enero de 2013.
20|21

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Materia 1.

Dirección en la Gestión Pública

Índice del tema

1. Objetivos del tema ...................................................................................................................................................................................... 2

1. Objetivos del tema

El presente tema tiene como objetivo de aprendizaje:

• Conocer el concepto de organizaciones públicas y sus elementos, características y efectos sobre la

En consecuencia, en el presente modulo será desarrollado el concepto de organizaciones, desde la aproximación

3.1 DEFINICIÓN DE ORGANIZACIONES

▪ Cumbre estratégica o ápice estratégica o administración superior, que corresponde a la persona o

Diagrama 1: Las cinco partes básicas de la organización

Fuente: Mintzberg, 1991, pág. 13

Las configuraciones son las siguientes2:

E. Burocracia profesional, que involucra la normalización de las habilidades profesionales y el

3.2. DEFINICIÓN DE LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

Los modelos de gestión pública presentes en la literatura son los siguientes:

▪ De la Administración burocrático (weberiana) o pública.

3.3 EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: EL PARADIGMA BUROCRÁTICO, GERENCIAL Y DE LA

El modelo de gestión pública ha tenido un impacto significativo, positivo o negativo, en el campo de la

Tabla 1: Tres modelos de administración pública

Fuente. Adaptado de UN/DESA (2005, 7) y de Osborne (2006, 383).

3.4 MODELO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, BUROCRÁTICO O WEBERIANO

3.4.1 Origen de la administración pública burocrática3

• Ministerio de Justicia, de responsabilidad de la policía.

Poco a poco fueron delineándose los contornos de la nueva administración pública:

3.4.2 Modelo de la nueva Gestión Pública

3.4.3. Fundamentos teóricos del modelo de la nueva Gestión Pública4

3.4.4. Modelo de la nueva gobernanza responsiva

Según las Naciones Unidas (2005, p.13):

3.4.5 Surgimiento de la Gobernanza6

3.7. LA GESTIÓN POR PROCESOS EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

3.7.1. ¿Qué se entiende por proceso?8

Figura 1: Representación general de un proceso

Fuente. Material formativo de IBM.

3.8 CLASIFICACIÓN DE LOS PROCESOS9

3.9 LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA DEL PERÚ AL 2021

Para lograrlo se plantea los siguientes objetivos específicos:

• Monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformación de los insumos, en los productos y

• Desarrollar un sistema de gestión del conocimiento integrado al sistema de seguimiento, monitoreo y

• Asegurar la transparencia, la participación, la vigilancia y la colaboración ciudadana en el debate de las

• Promover la descentralización de las funciones, responsabilidades, capacidades y recursos de las

• Articular, simplificar y actualizar los sistemas y promover un funcionamiento que considere la

3.9.1. Inadecuados procesos de producción de bienes y servicios públicos 11

Figura 2: Los procesos presentes en la cadena de valor de la gestión pública en el Perú

Fuente: Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública

Finalmente, la cadena de valor utiliza la secuencia de insumo-proceso-producto-resultado-impacto, donde cada

Las principales conclusiones del presente modulo son las siguientes:

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