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Comentários à nova Lei do Processo

Administrativo Federal (Lei 9784/99)


Elaborado em 04.2000.

Alexandre Grassano F. Gouveia , Francisco Cesar Salinet

1 INTRODUÇÃO.

Em razão da introdução, no ordenamento jurídico pátrio, da Lei 9.784 de 29 de janeiro


de 1.999, estabelecendo as normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da
Administração Federal direta e indireta, a presente pesquisa buscou, em doutrina,
algumas bases e fundamentos teóricos para o novo Diploma Legal. Constatou-se a
escassez de material a respeito do tema, em virtude da sua recente promulgação, apesar
de terem sido encontradas referências a respeito de legislações anteriores, notadamente
versando sobre o processo administrativo disciplinar.

Houve fundamental interesse na produção deste trabalho em razão do desafio da


novidade e, também, devido às transformações que vem tomando forma no bojo da
Administração Pública, especialmente em decorrência da globalização econômica e da
necessidade de que o Estado passe a atuar "gerencialmente" e com eficiência, da
maneira como fazem as grandes corporações na esfera privada.

Em face a todo esse quadro, surge a preocupação em garantir a preservação dos direitos
e interesses dos administrados. Afinal, são eles os verdadeiros detentores do poder, que
é exercido em nome e em favor de toda a sociedade (art. 1º.parágrafo único, da
Constituição Federal). Procurou-se as linhas mestras da legislação, dando-lhes o
conceito e aplicação, sempre com o espírito voltado para proteger o povo.

2 PROCESSO E PROCEDIMENTO.

Partindo-se da premissa de que a preocupação inicial, em todo trabalho científico, deva


ser a delimitação do objeto em estudo, não há meios de escapar dessa importante e
necessária exigência nesta oportunidade. O primeiro obstáculo a transpor encontra-se,
por conseguinte, em limitar e conceituar os vocábulos "processo" e "procedimento".
Essa tarefa é essencial, notadamente porque a doutrina é divergente a seu respeito. A
legislação em estudo utilizou a primeira expressão, ao dispor que seu objetivo
primordial consiste em estabelecer normas básicas sobre o processo administrativo no
âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção
dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração
(art. 1º).

Antes de mais nada, é preciso notar que a palavra "processo" nem sempre foi
empregada no sentido atual: de luta jurídica ou ação judiciária tendente a alcançar
determinado objetivo. JOSÉ CRETELLA JÚNIOR assinala, com precisão, que a
significação técnica que, no direito hodierno, tem o vocábulo ´processo´ (...) não é de
origem romana, como ainda a muitos se afigura: é de data muito mais recente (1). O
mesmo autor acrescenta que o processo, para os romanos, significava apenas marcha,
desenvolvimento, prosseguimento, e nada mais. Segundo ele, foi a influência dos
glosadores, nos últimos séculos da Idade Média, que desenhou a atual concepção de
processo, dando-lhe o sentido de contenda jurídica, seja entre particulares entre si, seja
entre estes e o Estado, visando a dirimir conflitos de interesse.

Tão importante quanto saber que o vocábulo processo sofreu, ao longo do tempo,
variações em sua acepção, é reconhecer que a expressão não se aplica, exclusivamente,
às questões jurídicas. Estudos em outras áreas do conhecimento também se subordinam
à idéia de processo pois, à vista de alcançar determinados objetivos, biólogos, químicos,
físicos, entre outros, fazem uso de uma série de técnicas ordenadas – de obtenção de
dados, de análise, de cálculos, etc... –, para buscarem algum resultado almejado ou
planejado. A diferença específica entre as investigações dos juristas e dos demais
estudiosos reside no objeto enfocado pois, enquanto os últimos estudam e tentam
desvendar as leis da natureza, os primeiros criam e interpretam as leis positivas, que
regem a vida em sociedade, com a finalidade de alcançar o bem supremo da Justiça.

Logo, toda a análise deste capítulo terá como referência o processo no âmbito
exclusivamente jurídico. Aliás, a própria criação das leis deve obedecer ao chamado
"processo legislativo", consoante a Constituição Federal (art. 59). A grande maioria dos
doutrinadores concorda que o processo, até mesmo em razão de sua origem etimológica
(pro = "avançar, ir para diante" + cedere "mover, marchar, caminhar"), significa um
concatenamento de atos dirigidos a uma finalidade ou objetivo. Nesse sentido, é
relevante transcrever a definição da autorizada pena de PONTES DE MIRANDA,
segundo a qual:

Processo, de ´procedere´ (pro-*zdo), ir dali para frente, é fato


em seguimento, em que não há referência necessária a fim, porque há
processos, químicos e biológicos, em que o ´fim´ não aparece. Pode
haver apenas ´alcance´ ou ´objetivo´. No sentido jurídico, nele há
série de ações humanas, que entre si se prendem, para se atingir
determinado fim, que é a prestação jurisdicional, ou administrativa,
ou legislativa, pelo Estado, ou – mais largamente – por entidade
jurídica (2).

Há estudiosos, dos mais autorizados, que vêem entre os vocábulos "processo" e


"procedimento", uma vinculação de natureza puramente alternativa entre o planos
abstrato e concreto. Sustentam que, enquanto o processo é o próprio movimento em sua
forma intrínseca e abstrata; o procedimento é a maneira, o modo ou a forma extrínseca
pela qual se externa esse movimento no mundo material, factível. Nessa linha de idéias,
é relevante transcrever a lição de três processualistas ilustres, dentre os quais avulta a
figura de CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO, a averbarem que:

O procedimento é, nesse quadro, apenas o meio extrínseco pelo


qual se instaura, desenvolve-se e termina o processo; é a manifestação
extrínseca deste, a sua realidade fenomenológica perceptível. A noção
de processo é essencialmente teleológica, porque ele se caracteriza
por sua finalidade do exercício do poder (...) A noção de procedimento
é puramente formal, não passando da coordenação de atos que se
sucedem. Conclui-se, portanto, que o procedimento (aspecto formal do
processo) é o meio pelo qual a lei estampa os atos e fórmulas da ordem
legal do processo (3).
O elemento que caracterizaria o processo seria, portanto, o conteúdo finalísitico ou
teleológico nas diversas formas de exercício do poder, visando a garantir estrita
obediência às leis, posição que também compartilha o não menos ilustre professor
MOACYR AMARAL SANTOS, ao ensinar que

... por outras palavras, a finalidade do processo é a de obter a


composição da lide, ou litígio. E compor a lide ou litígio, é resolvê-
la conforme o direito objetivo, fazendo atuar a vontade da lei; vale
dizer, é resolver a lide conforme a norma jurídica regedora da espécie
(4).

Por outro lado, há outros juristas de renome a defender a igualdade, em essência e


natureza, entre processo e procedimento. Argumentam que eventual discrepância estaria
somente no plano quantitativo, pela consideração de que se deva denominar ´processo´
o conjunto de todos os atos e ´procedimento´ cada um dêsses atos (5), todos tendentes a
fazer aplicar a ordem jurídica.

Parece mais acertada, no entanto, a primeira orientação doutrinária pois, além de


facilitar a compreensão do conceito de processo, tornando-a mais didática, enfatiza seu
conteúdo finalístico. Em outras palavras, pela diferenciação que apresenta entre
processo e procedimento, a teoria seguida por CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO,
MOACYR AMARAL SANTOS, CRETELLA JÚNIOR, dentre outros, busca dar
prevalência ao elemento teleológico do processo, sem descurar a existência de suas
fases e requisitos formais (procedimentais), as quais, todavia, não devem comprometer
os objetivos maiores do primeiro. Aliás, essa é a base racional da denominada teoria da
instrumentalidade do processo, tão em voga na atualidade.

3 PROCESSO JUDICIAL E PROCESSO ADMINISTRATIVO.

Independente de como se entenda a questão processo versus procedimento, todos


concordam que o objetivo primordial de ambos é fazer prevalecer a lei. No entanto, a
aplicação das leis pode ocorrer em momentos e casos distintos. Como princípio, tem-se
a inafastabilidade do controle pelo Poder Judiciário, que sempre poderá ser chamado a
resolver as controvérsias em quaisquer hipóteses, conforme preceitua o artigo 5º, inciso
XXXV, da Constituição Federal.

O processo judicial, seja ele decorrente de violação de direito material civil, penal,
tributário, previdenciário, comercial, entre outros, é examinado pelo Poder Judiciário,
mediante a provocação da parte interessada ou do órgão estatal incumbido de fazê-lo.
Tais contendas são dirimidas com fundamento nos respectivos instrumentos
processuais: Código de Processo Civil, Código de Processo Penal, e respectivas leis
processuais esparsas. Dentre as características dos processos judiciais, destacam-se: a)
caráter tríplice (autor, réu, e Juiz imparcial); b) unidade; c) definitividade; d) natureza
pública, entre outras.

Para os atos administrativos, entretanto, cuja característica essencial é serem,


ordinariamente, vinculados, há três momentos em que a legalidade pode ser apreciada:
na formação do ato, no momento da sua aplicação e, posteriormente, na via judicial.
Isso porque, para que o ato administrativo se constitua validamente, é necessário que
sua criação obedeça aos ditames legais. A desobediência a esses preceitos macula os
atos da administração, tornando-os ilegais, e permitindo ao cidadão impugná-los junto à
própria entidade competente. Por fim, caso a ilegalidade pleiteada pelo administrado
seja negada interna corporis, ele terá acesso ao Judiciário para expor sua irresignação.

Da diferença nas oportunidades de exame da legalidade dos atos administrativos,


decorre o tratamento diverso que recebem da doutrina, em especial quanto às
características do processo administrativo a que se submetem. Este pode ser classificado
em sentido lato, como o conjunto de formalidades exigidas para a constituição de um
ato administrativo, ou, em sentido estrito, como o conjunto de reclamações e recursos
do particular ante a administração. Outros juristas entendem que o processo
administrativo pode ser analisado sob o aspecto interno, equivalente ao acima
denominado "sentido lato", assim como pelo aspecto externo, à semelhança do "sentido
estrito" antes mencionado. Nessa esteira, VILLAR Y ROMERO assevera que

... a única diferença entre o processo judicial e o


administrativo radica em que o primeiro é constituído pela atuação dos
tribunais judiciais, dos órgãos da jurisdição ordinária, ao passo que
o processo administrativo se acha integrado por atuações de
autoridades ou tribunais não judiciais, mas exclusivamente
administrativos, mostra que ´uns e outros organismos são órgãos
estatais, de caráter público e, por isso, se a diferença é válida para
distinguir ambos os processos do mesmo gênero, não o é quando com ela
se pretende negar o cunho de verdadeiro processo ao conjunto de
atuações mediante as quais a Administração dita suas resoluções,
especialmente na medida em que estas afetam os direitos dos
particulares (6).

Em síntese, o processo administrativo oferece dois aspectos essenciais: a) o de forma


jurídica a que se deve sujeitar a administração para que seus atos produzam efeitos; b) o
de disciplina das reclamações ou recursos interpostos pelos particulares contra
resoluções administrativas. Além dessa distinção, é preciso ressaltar que o processo
administrativo não têm caráter tríplice (autor, réu e Juiz imparcial), mesmo nos casos de
delegação a terceiros na prolação de decisões; como também não é único nem
definitivo, nos moldes do processo judicial. O ponto em comum entre eles reside
unicamente no caráter público, de necessidade de obediência estrita às normas jurídicas,
bem como a alguns princípios, que serão tratados neste trabalho em capítulo apartado.

Finalmente, e apenas por um questão de clareza, cabe aludir à definição de processo


administrativo trazida pelo professor JOSÉ CRETELLA JÚNIOR, nos seguintes
termos:-

...é o conjunto de atos e formalidades que, antecedendo e


preparando o ato administrativo, permitem que o Estado atinja seus
fins através da vontade da Administração, quer expressa
espontaneamente, quer por iniciativa do particular ou do funcionário
lesados em seus direitos (7).

E, no mesmo sentido, as sábias palavras do mestre MÁRIO MASAGÃO, definindo


processo administrativo como

...o conjunto dos princípios que disciplinam formalmente a


atividade dos órgãos da administração, bem como a dos particulares que
perante ela apresentam petições ou recursos (8).
Vê-se, pois, que a Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1.999, ora estudada, trata do processo
administrativo em sentido estrito, como preferem alguns, ou em seu aspecto externo,
como entendem outros; referindo-se unicamente aos casos em que o particular ou
funcionário se insurge contra determinado ato concreto proveniente da Administração
Pública Federal direta ou indireta (art. 1º).

4 ANTECEDENTES HISTÓRICOS NO BRASIL.

Numa perspectiva histórica, pode-se dizer que a legislação brasileira passou por 3 (três)
fases bastante marcantes no que diz respeito ao tema processo administrativo.

Na época do Império, existia o que se denominava – e ainda persiste em países como a


França – contencioso administrativo. Através dele, a administração efetivamente julga,
exerce a jurisdição de maneira definitiva, analisa os fatos e "diz o Direito", resolvendo
as controvérsias suscitadas pelos administrados.

Durante a República, foi abolido o sistema do contencioso administrativo, passando a


prevalecer um processo administrativo semelhante ao que se tem nos dias atuais. As
críticas que se dirigiam, ao sistema republicano incipiente, diziam respeito à falta de
proteção aos direitos dos administrados, seja pela impossibilidade de compulsar os
autos, seja pelo cerceamento do direito de defesa em termos gerais, assim como pela
tendência da máquina estatal de utilizar-se do processo administrativo como meio de
represália aos funcionários.

Hodiernamente, mantém-se a estrutura do processo administrativo, valendo ressaltar


que sua utilização tem sido ampliada, com vistas a garantir maiores direitos aos
servidores e administrados. A nova lei em estudo, em razão dos inúmeros princípios e
bem formulados dispositivos que consagra, poderá prosseguir com a elogiável tendência
de democratização das entidades públicas, desde que possa ser acompanhada pela
evolução da qualificação dos funcionários, dentre outros aspectos a serem adiante
abordados, sem os quais ela estará fadada ao insucesso.

5 PRINCÍPIOS INFORMADORES DA LEI N° 9784/99.

A lei geral do processo administrativo no âmbito da administração federal direta e


indireta, apresenta, em seu artigo 2° , a necessidade da administração em seu rito
processual seguir e obedecer os princípios da legalidade, da finalidade, da motivação, da
razoabilidade, da proporcionalidade, da moralidade, da ampla defesa, do contraditório,
da segurança jurídica, do interesse público, e da eficiência.

Para o Prof. Miguel Reale, os princípios ao direito são fórmulas nas quais está contido o
pensamento diretor de uma disciplina legal ou de um instituto jurídico (9). Eles têm
caráter fundamentais para o Direito, havendo sua inexistência, constituirá um Estado
sem valores e regimentos morais que o dignifique. Independentemente de constar na lei
o respeito aos princípios, estes já são por si só representados e respeitados pela
Constituição Federal e natureza do justo direito. Assim, pode-se afirmar conforme Karl
Larenz, que é possível sustentar que os órgãos integrantes do aparato estatal
administrativo encontram-se mais fortemente subordinados ao Direito, uma vez que
estão estritamente vinculados à lei.

Deve-se ressaltar que se está tratando de condutas a serem observadas não pelas partes
no processo, pois a Administração não é parte no processo administrativo, é , sim,
jurisdição; pois, nesse dispositivo, se está mais uma vez tratando de princípios
orientadores da ação administrativa, da atuação ou da prestação administrativa ao
cidadão, e não de deveres do administrado.

Os princípios são instrumento de atuação do Estado para garantir a prestação da


jurisdição, o processo afirmou-se como direito individual formalizado segundo
princípios específicos a figurarem entre os direitos fundamentais do indivíduo. Tal
situação é percebida nos artigos, constantes na Declaração Universal dos Direitos do
Homem, de 1948. Citam os artigos:

Art. 8° : Toda pessoa tem direito a um recurso efetivo perante as


jurisdições nacionais competentes contra os atos que violam os
direitos fundamentais que lhe são reconhecidos pela constituição e
pela lei."

Art. 10: Toda pessoa tem direito, em plena igualdade, a que a sua
causa seja ouvida eqüitativamente e publicamente por um tribunal
independente e imparcial, que decidirá seja de seus direitos e
obrigações, seja da legitimidade de toda acusação penal em matéria
penal dirigida contra ela.

Passando a seguir à apreciação individual, dos princípios elencados no art. 2° , da lei n°


9784/99.

5.1 Princípio da Legalidade.

Para Caio Tácito, o princípio da legalidade, estabelece-se como fundamento de direitos


individuais e, por natural desdobramento, de direitos políticos da representação popular
na constituição dos poderes, reprime o absolutismo do Poder estatal e condiciona a
atividade da Administração Pública (10).

À administração pública é reconhecida uma margem de discricionariedade, em


benefício do povo, encontra na regra de competência a extensão do poder de agir.
Assim, o princípio da legalidade dispõe ao administrador ao contrário do ocorrido com
a pessoa de direito privado, para aquele que somente poderá fazer aquilo que a lei
autoriza implícita ou explicitamente. E, este, tem o direito de fazer tudo aquilo que a lei
não proíbe. Ao Estado cumpre o dever de garantir o equilíbrio da ordem coletiva contra
o individualismo.

Caio Tácito, enuncia:

A doutrina, jurisprudência e a própria lei, conceituam como


desdobramento necessário do princípio de legalidade, que a ação
administrativa discricionária deve pautar-se pelo requisito essencial
da finalidade como condicionante da competência da autoridade pública
(11)
O Conselho de Estado da França, em sua jurisprudência, construiu a noção do
"détournement de pouvoir", sendo o vício essencial da legalidade do ato administrativo,
é pôr um limite à ação discricionária, impedindo que a ação unilateral e compulsória da
autoridade possa dedicar-se à consecução de um fim de interesse privado, ou mesmo de
outro fim público estranho à previsão legal.

Esclarece-se o sentido da administração legal, conforme disciplina Fritz Fleiner, do


direito alemão:

A administração legal significa, administração posta em movi-


mento pela lei e exercida nos limites de suas disposições. (12)

No âmbito doutrinário nacional, o Prof. Hely Lopes Meirelles ensina que:

A legalidade, como princípio de administração, significa que o


administrador publico está, em toda sua atividade funcional, sujeito
aos mandamentos da lei, e às exigências do bem comum, e deles não se
pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se
à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
(13)

Para o Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da legalidade é o princípio


capital para a configuração do regime jurídico-administrativo. Enuncia ainda que:

O princípio da legalidade é o da completa submissão da


Administração às leis. Esta deve tão-somente obedecê-las, cumpri-las,
pô-las em prática. Daí que a atividade de todos os seus agentes, desde
o que ocupa a cúspide até o mais modesto dos servidores, só pode ser a
de dóceis, reverentes, obsequiosos cumpridores das disposições gerais
fixadas pelo Poder Legislativo, pois esta é a posição que lhes compete
no direito brasileiro. (14)

O princípio da legalidade é, enfim, em seus sucessivos desdobramentos, o autêntico


lema da Revolução Francesa, que se traduz na tríplice afirmação dos princípios da
liberdade, igualdade e fraternidade. Permite ao administrado, no seguimento do
processo administrativo, a certeza de que a Administração tem seus atos a serem
efetivados, seus procedimentos administrativos e suas decisões restritas à nova legis.

5.2 Princípio da Finalidade.

O princípio da finalidade é uma inerência do princípio da legalidade, pois corresponde à


aplicação da lei tal qual é. A finalidade legal é um elemento da própria lei, é justamente
o fator que proporciona compreendê-la. Assim não se pode conceber o princípio da
legalidade sem encarecer a finalidade que de tal princípio em si mesmo, quer das
distintas leis em que se expressa.

O precisado Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, define:

O princípio da finalidade impõe que o administrador, ao manejar


as competências postas a seu encargo, atue com rigorosa obediência à
finalidade de cada qual. Cumpre-lhe cingir-se não apenas à finalidade
própria de todas as leis, que é o interesse público, mas também à
finalidade específica abrigada na lei a que esteja dando execução.
Assim, há desvio de poder e em conseqüência nulidade do ato, por
violação da finalidade legal, tanto nos casos em que a atuação
administrativa é estranha a qualquer finalidade pública, quanto
naqueles em que o fim perseguido, se bem de interesse público, não é o
fim preciso que a lei assinalava para tal ato. (15)

Todo ato que se afastar do interesse público sujeitar-se-á a invalidação por desvio de
finalidade, constante na lei de ação popular, conceituando-o como fim diverso daquele
previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência do agente. (16)

O princípio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pública,
o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse
próprio ou de terceiros. O que este princípio veda é a prática do ato administrativo sem
interesse pública ou conveniência para a administração, visando unicamente a satisfazer
interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais. Este
desvio de conduta dos agentes públicos constitui uma das mais insidiosas modalidades
de abuso de poder.

5.3 Princípio da Motivação.

O processo administrativo deve ser regido neste princípio como forma de justificar seus
atos, demonstrando os fundamentos legais e de fato, aferindo a real conduta
administrativa com a lei.

Todos atos administrativos praticado sem motivação são ilegítimos e invalidáveis pelo
Judiciário, com a apresentação da fundamentação apenas após de impugnada a decisão e
o processo administrativo em juízo.

A Constituição Federal em seu art. 5° , XXXV, determina:a lei não excluirá do Poder
Judiciário lesão ou ameaça a direito.

Sendo o princípio da motivação reclamado, quer como afirmação do direito político dos
cidadãos ao esclarecimento de suas indagações legais, quer como direito individual a
não se sujeitarem a decisões arbitrárias, pois só será justa aquela que estiver ajustada à
demonstrada na lei.

O Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, determina quanto aos atos administrativos,
que a prática do ato vinculado depende de apreciação dos fatos e das regras jurídicas em
causa, é imprescindível a motivação detalhada. Faz ainda referência, citando como
exemplo o processo administrativo, especificamente o disciplinar, onde há uma situação
contenciosa.

Fica, neste sentido claro e evidente a necessidade de fundamentação e justificação dos


atos nas decisões e no transcorrer do processo administrativo pela administração
pública, condutora do litígio em questão.

5.4 Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade.

O controle de legalidade evoluiu para verificar a existência real dos motivos


determinantes da decisão administrativa, a importar no acesso à motivação expressa ou
implícita do ato administrativo.
Caio Tácito, descreve:

O conceito de legalidade pressupõe, como limite à


discricionariedade, que os motivos determinantes sejam razoáveis e o
objeto do ato proporcional à finalidade declarada ou implícita na
regra de competência. (17)

Nestes princípios, o processo administrativo deverá obedecer os critérios aceitáveis do


ponto de vista racional, consoante a decisão normal de pessoas equilibradas. As
condutas diversas sujeitar-se-ão, à ilegitimidade e portanto, invalidáveis
jurisdicionalmente, com fundamento nos arts. 5° , II; 37; 84 e 5° , LXIX, da Constituição
Federal.

Lúcia Vale Figueiredo, define:

Traduz o princípio da razoabilidade a relação de congruência


lógica entre o fato (o motivo) e a atuação concreta da administração.
(18)

A lei confere ao administrador, certa margem de discricionariedade, significando ante a


diversidade de situações a serem enfrentadas, tanto decisões como despachos, a
providência a ser tomada deverá ser a mais adequada ao interesse social e à
racionalidade.

No mesmo sentido, vem o princípio da proporcionalidade enunciando a idéia de que as


competências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e
intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para o cumprimento da
finalidade do interesse público a que estão atreladas. Atos desproporcionais são ilegais e
por isso fulmináveis pelo Poder Judiciário.

O Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, faz a seguinte comparação:

O princípio da proporcionalidade não é senão faceta do princípio


da razoabilidade. Assiste nos próprios dispositivos que consagram a
submissão da Administração Pública ao cânone da legalidade. (19)

5.5 Princípio da Moralidade.

A ética está presente independentemente da situação que se envolva, juridicamente,


administrativamente ou profissionalmente. Estão contidos em sua esfera o princípio da
lealdade e boa-fé.

O princípio da moralidade está acobertado constitucionalmente, no art. 5° , LXXIII,


prevendo a possibilidade de ação popular para anulação de ato lesivo ao patrimônio
público ou de entidade de que o Estado participe e à moralidade administrativa.

O administrativista Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, no Seminário Nacional de


Direito Administrativo, no ano de 1992, esclarece de forma precisa o preceito:

O princípio moral, na distribuição da justiça, é aquele que é de


todos e tem universalidade induvidosa. Determinante de regras de
conduta, traça linhas de comportamento, tanto para o indivíduo como
para o Estado. Se, incaptável muitas vezes ele resiste
psicologicamente vindo a ser elemento real nas relações jurídicas.
(20)

A moral jurídica vai além dos costumes personalizados ou de hábitos da sociedade. Está
sobreposta a preconceitos privados. Estabelece regras comuns, iguais, um respeito à
ordem natural das coisas humanas.

5.6 Princípios da Ampla Defesa e do Contraditório.

Para a existência do verdadeiro direito, faz-se necessário a presença do contraditório,


em quaisquer situações que envolvam litígios a serem decididos. O contraditório
significa a faculdade de manifestar o próprio ponto de vista, diante de fatos, documentos
ou pontos de vista. Literalmente seria a possibilidade de contradizer a posição contrária.

Nos processos administrativos, o contraditório se expressa na possibilidade de fazer


emergir os diferentes interesses em jogo e de confronta-los adequadamente em presença
de seus titulares, é claro, anteriormente à decisão final.

O contraditório não exclusivo do processo jurisdicional (21). No processo


administrativo o contraditório deve ser visualizado fora da relação triangulada de juiz e
duas partes. Se na fase que antecede a formação do ato um órgão da Administração não
se coloca no mesmo plano que o sujeito, no tocante a direitos, não existe contraditório.

O processualista Fazzalari, expõe a diretriz adequada a respeito, pois ao mencionar os


processos administrativos observa:

O contraditório se realiza às vezes entre particulares, às vezes


entre o particular e um órgão da Administração; o que conta, nesta
última hipótese, é que a Administração Pública é colocada pela norma
em posição substancialmente igual à do particular, de modo que, nos
limites determinados pela mesma norma, a participação dos dois
sujeitos realiza aquele jogo de ações, reações e controles recíprocos,
características justamente das garantias do contraditório. Ao
contraditório, não merecem ser catalogados entre os processos aqueles
esquemas nos quais é contemplada uma participação do particular não só
meramente episódica, mas também sob um plano diverso e inferior ao da
Administração. (22)

A relação do princípio do contraditório com o princípio da ampla defesa, sobretudo em


termos de precedência de um em relação ao outro é ressaltada por Ada Pellegrini
Grinover:

Num determinado enfoque, é inquestionável que é do contraditório


que brota a própria ampla defesa. Desdobrando-se o contraditório em
dois momentos: a informação e a possibilidade de reação. Não há como
negar que o conhecimento, ínsito no contraditório, é pressuposto
válido para o exercício da defesa. De outro ponto de vista, é
igualmente válido afirmar que a defesa é que garante o contraditório,
conquanto nele se manifeste. Porque a defesa, que o garante, se faz
possível graças a um de seus momentos constitutivos, a informação, e
vive e se exprime por intermédio de seu segundo momento, a reação. Eis
a íntima relação e interação da defesa e do contraditório. (23)
Com o contraditório e a ampla defesa amplia-se a transparência administrativa, surgindo
o princípio de justiça, havendo equilíbrio entre as partes, sem conotações pessoais,
tornando as defesas paritárias, com decisões objetivas e concisas, conforme foi
estabelecido pela vontade do legislador na elaboração da lei.

5.7 Princípio da segurança jurídica e interesse público.

O princípio da segurança jurídica e interesse público é inerente a qualquer sociedade. É


a própria condição de sua existência. Citados princípios é um pressuposto lógico do
convívio social, fornecendo a existência do verdadeiro direito, base de apoio da
sociedade, como único meio possível de garantir e prevalecer a justiça.

A administração pública está adstrita ao cumprimento de certas finalidades, sendo-lhe


obrigatório objetivá-las para colimar interesse da coletividade.

O interesse público é o pertinente à sociedade como um todo e só ele pode ser


validamente objetivado, pois este é o interesse que a lei consagra e entrega à compita do
Estado como representante do corpo social.

O Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, exemplifica:

Se o Estado causar danos a terceiros e indenizá-los das lesões


infligidas estará revelando-se obsequioso ao interesse público, pois é
isto o que determina o art. 37, parágrafo 6, da Constituição Federal.
Se tentar evadir-se a este dever de indenizar estará contrariando o
interesse público, concernente apenas ao aparelho estatal,
interessando em subtrair-se às despesas para tornar-se menos onerado
patrimonialmente. (24)

Os poderes administrativos no processo administrativo, na realidade deveres-poderes, só


existirão e portanto só poderão ser validamente exercidos na extensão e intensidade
proporcionais ao que seja irrecusavelmente requerido pela legalidade a que estão
vinculados. Qualquer excesso é extravasamento de sua configuração jurídica. É abuso,
além do permitido e, como tal, é comportamento inválido que o Judiciário deve
fulminar a requerimento dos cidadãos.

5.8 Princípio da Eficiência.

A inovação neste aqui se faz presente diante da previsão desta lei, a instauração da
eficiência e celeridade da administração pública.

O Estado informado, estruturado e cujas funções são desempenhadas de acordo com


princípio democráticos tem a sua organização e dinâmica integralmente moderados por
eles.

Cita Carmen Lúcia Antunes Rocha:

Não se poderia afastar, princípios como este, na atividade


administrativa do Estado. Sendo base do Estado, não seria pensável
nele haver uma Administração Pública autoritária. (25)
Na evolução tecnológica existente, não há que negar a exigibilidade de um Estado
democrático eficiente, profissional e ágil. Há neste momento a fase de transição de uma
"sucata administrativa" para uma administração profissional. O processo administrativo
haverá de ser ainda, informal, para que haja possibilidade de acesso independentemente
dos sujeitos envolvidos, atingindo a todos, conforme determina da Constituição Federal,
sem quaisquer restrições ao seu alcance.

Apesar de não estar expressamente citado no texto normativo, é de salientar o


implicitamente o princípio da celeridade(26), pois nota-se, preocupação em dotar os
procedimentos por ela regulados de simplicidade razoável, em benefício da presteza em
alcançar os resultados propostos, como quando são estabelecidos prazos, de modo a
reduzir e prever o tempo de tramitação.

Uma evidência desse espírito de simplificação e celeridade do processo administrativo,


e que terá , enorme repercussão, está nas disposições do artigo 37, e pelo artigo 36:

Quando o interessado declarar que fatos e dados estão registrados


em documentos existentes na própria Administração responsável pelo
processo ou em outro órgão administrativo, o órgão competente para a
instrução proverá, de ofício, à obtenção dos documentos ou das
respectivas cópias".

Neste sentido, encontram-se evidências claras da transformação da forma de


administração citada, demonstrando ao cidadão e à sociedade a transparência e a
existência do direito, presentes não somente em textos, mas, em formas honestas e ágeis
de decidir administrativamente.

6 ASPECTOS INOVADORES DA LEI

No processo administrativo, ponto relevante é a divulgação oficial dos atos


administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição. A
divulgação oficial dos atos processuais administrativos relaciona-se tanto com a
exigência constitucional da publicidade dos atos processuais previsto no artigo 5º, LX,
da Constituição Federal, quanto com o princípio da publicidade dos atos praticados pela
administração pública, artigo 37, caput, da Constituição Federal.

No artigo 46, da Lei nº. 9.784/99, em caso de terceiros no processo administrativo, o


direito à vista dos autos e à obtenção de certidões ou cópias reprográficas dos dados e
dos documentos ali contidos, está subordinado a esses direitos da personalidade ou ao
interesse da segurança nacional, no tocante à imposição do sigilo sobre certos
documentos contidos no processo.

Percebe-se, portanto, que o proposto critério processual da divulgação oficial dos atos
administrativos, busca inserir-se na questão da participação do usuário na administração
pública, possibilitando a este, mesmo não sendo parte interessada direta em determinado
processo, ter meios para saber o que está ocorrendo na Administração.

Neste sentido haverá análise de pontos específicos e relevantes ao processo


administrativo e à sociedade.
6.1 Interessados.

A institucionalização da divulgação oficial dos atos processuais administrativos poderá


ser condição para assegurar o direito ao exercício da legitimação processual
administrativa, de que trata o Artigo 9º. Capítulo V, quando, em seu inciso II, admite:

é interessado no processo administrativo, aqueles que "sem terem


iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam ser
afetados pela decisão a ser adotada " (inciso II), as " organizações e
associações representativas, no tocante a direitos e interesses
coletivos " (inciso III), e "as pessoas ou as organizações legalmente
constituídas quanto a direitos ou interesses difusos" (inciso IV).

A divulgação dos atos administrativos, ganha relevância, devendo esse critério informar
a instrução processual, que, nessa nova lei federal, está regulada no Capítulo X, artigos
29 e 47, no tema da consulta e audiência públicas.

6.2 Comunicação dos Atos.

A comunicação dos atos processuais far-se-á mediante intimação do interessado, para


ciência de decisão, ou para efetivação de diligências, conforme artigo 26, caput, da
referida lei.

As intimações seguirão o seguinte rito:

Forma escrita, em vernáculo, contendo a assinatura da autoridade


responsável (artigo 22, §1º.);

Deverá ser efetuada por via postal com aviso de recebimento, ou por
telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência do
interessado (artigo 26, §3º.);

Após efetuada a intimação mediante aposição do "ciente" da parte ou do


procurador habilitado no processo;

Haverá necessidade de Intimação mediante publicação oficial, quando


haja interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio
indefinido;

A intimação deverá ter antecedência mínima de três dias úteis (27),


quanto à data de comparecimento;

A contagem do prazo, iniciar-se-á a partir da data da cientificação


oficial, com exclusão do dia do começo e inclusão do dia de vencimento
(artigo 66), importando dizer, assim, que, na realização da intimação
pela via postal ou telegráfica, o prazo inicia-se quando verificada a
recepção da intimação pela pessoa a quem se destinava.

A intimação deverá conter, em seu teor, a identificação do intimado, e


nome do órgão ou entidade administrativa, endereço e local de sua sede
ou da unidade onde o processo tenha curso; e, finalidade da intimação
ou do ato que se deva praticar; data, hora e local em que se deve
comparecer; se obrigatório o comparecimento pessoal da parte intimada,
ou se esta poderá fazer-se representar por procurador; notícia de que
o processo terá continuidade, independentemente do seu comparecimento;
indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes.

Serão objeto de intimação os atos do processo de que resultem, para o interessado, a


imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades,
além de outros atos , de qualquer natureza, que lhes digam respeito, descreve o artigo 28
da citada lei.

As intimações serão nulas quando feitas sem observância das prescrições legais,
determina o artigo 26, §5º.

Os prazos consideram-se prorrogados até o primeiro dia útil seguinte ao dia em que
deveriam vencer, se este cair em dia em que não haja expediente ou este encerrar-se
antes da hora normal. Salvo motivo comprovado de força maior, os prazos processuais
administrativos não se suspendem.

6.3 Instrução Processual.

A inovação aqui contida é a expressão da democracia para a atuação administrativa,


existindo a necessidade de consulta e a audiência públicas, no curso da instrução
processual quando se decida ou aprecie assunto de interesse geral.

O despacho motivado da autoridade abrirá período de consulta pública para


manifestação de terceiros, define o artigo 31, se não houver prejuízo para a parte
interessada. Não se estará condicionando o interesse geral ao interesse privado,
particularizado de um interessado, mas buscando preservar o direito individual
perseguido no procedimento administrativo em curso. Haverá hipótese em que o
interesse manifesto pela parte não se distinguirá de outros, caso típico das novas formas
de legitimação processual ativa, quando se tratem de direitos coletivos ou direitos
difusos. Porém , haverá, ainda, hipótese em que a pretensão veiculada pelo particular
não possa ser atendida antes de consultados os interesses de terceiros, quer estejam bem
identificados, ainda que coletivamente, quer sejam anônimos ou não individualizados.

Há de salientar o assunto de interesse geral, do qual prevê a norma, ou seja, será o


assunto de repercussão além da esfera de direitos e interesses de uma ou mais pessoas
determinadas(28).

A audiência pública é definida por Diogo de Figueiredo Moreira Neto como:

Um instituto de participação administrativa aberta e indivíduos e


a grupos sociais determinados, visando à legitimidade da ação
administrativa, formalmente disciplinada em lei, pela qual se exerce o
direito de expor tendências, preferências e opções que possam conduzir
o Poder Público a uma decisão de maior aceitação consensual. (29)

6.4 Dever de Decidir e Motivação.

A lei federal do processo administrativo instituiu expressamente a regra do dever de


decidir a que está submetida a Administração Pública, quando dispôs, no artigo 48:
A administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos
processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em
matéria de sua competência.

Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos, conforme determina o artigo 50, quando:

Neguem, limitem ou afetem direito ou interesses;

Imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

Decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

Dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório

Decidam recursos administrativos;

Decorram de reexame de ofício;

Deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem


de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

Importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato


administrativo.

Apesar de inovador no processo administrativo, a decisão por motivação é desde há


tempos presente nas decisões judiciais sob pena de nulidade e extinção da sentença. No
processo administrativo esta previsão demonstra a segurança e proteção jurídica dos
atos geralmente discricionários da administração pública.

6.5 Recursos e Prazos.

A preocupação evidente nesta legislação processual administrativa é com a celeridade


do processo e, portanto, com a efetividade do recurso à jurisdição administrativa.

Determinando os seguintes prazos:

6.5.1. Cinco dias prorrogáveis em dobro.

Atos processuais, em geral, salvo disposição específica, tanto da autoridade


quanto do administrado, devem ser praticados no prazo de cinco dias (artigo 24), salvo
motivo de força maior.

Poderão ser dilatados até o dobro, mediante comprovada justificação. Esta é norma que
se aplica subsidiariamente a todos os demais procedimentos administrativos, ainda que
regulados por norma especial, haja vista a regra do artigo 69.

Compreendidos por essa norma estariam todos os prazos de ordinário expediente, de


trâmite entre órgãos ou de encaminhamento de autos, atendimento a despachos ou
recebimento e juntada de documentos.

6.5.2. Interregno de três dias úteis para intimações.


A intimação para ciência de decisão ou efetivação de diligências observará o prazo
mínimo de três dias úteis, entre a ciência e a providência determinada ou a data de
comparecimento determinado.

No caso de intimação de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio


indefinido, e que regra particular, conforme artigo 26, §4º., diz deva ser efetuada por
meio de publicação oficial, há margem para se questionar qual o prazo a ser
estabelecido para atender à intimação.

Seria recomendável que não se estabelecesse, na hipótese, aquele mínimo de três dias
úteis, dilatando, sempre, o prazo peremptório. O razoável seria, em não havendo
previsão de repetir a publicação da intimação no veículo de imprensa, o que também
poderia ter sido uma regra admitida, nesses casos, por analogia ao que dispõe o artigo
232, III, do Código de Processo Civil, que se entende haver sido afastada em
decorrência dos princípios da celeridade e da economia e da menor onerosidade para o
administrado, a autoridade fixar sempre o prazo para cumprimento de diligência ou
prática de outro ato processual no máximo de 10 (dez) dias, contínuos determina o
artigo 66, §2º., a contar da data da publicação, como admitido, por exceção, no
Parágrafo único do artigo 24, da lei nº. 9.784/99.

A pluralidade dos intimados não justificaria ampliação desse prazo, também pela
celeridade desejada para o processo administrativo e menor onerosidade para o
administrado. Aplicável sempre, em qualquer hipótese, a regra do artigo 27:

O desatendimento da intimação não importa o reconhecimento da


verdade dos fatos, nem a renúncia a direito pelo administrado.

Há uma hipótese de arquivamento do processo, por decisão da autoridade


administrativa, quando ocorra o não atendimento à determinação de o interessado
apresentar dados, atuar no processo, ou juntar documentos solicitados, isto sido
considerado necessário à apreciação da postulação feita, artigo 40; observada,
entretanto, a possibilidade de atuação de ofício pelo órgão, suprindo a deficiência
verificada, determinado pelo artigo 39, parágrafo único.

6.5.3 Quinze dias.

Este é o prazo previsto no artigo 42, para a produção de parecer obrigatório e vinculante
por órgão consultivo, salvo norma legal especial em contrário, ou comprovada
necessidade de prazo maior ou de sua extensão. Se houver omissão do órgão consultivo,
o processo quedará sem seguimento até a apresentação da peça obrigatória, cabendo a
responsabilização de quem der causa ao atraso.

6.5.4 Parecer obrigatório não vinculante.

No caso de um parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido, no prazo a


propósito determinado de ofício pela autoridade (que deverá ser o de cinco dias,
dilatado até o máximo de 10) , o processo poderá ter seguimento e ser decidido com a
dispensa da peça opinativa, sem prejuízo da responsabilidade de quem se omitiu.

6.6 Laudos Técnicos.


Quando necessários laudos técnicos de órgão administrativos e o encargo não tiver sido
cumprido no prazo assinalado, deverá ser solicitado laudo técnico a outro órgão de
capacidade técnica e qualificação equivalentes, presente no artigo 43), seguindo os
seguintes prazos:

6.6.1. Dez dias.

Este o prazo em que terá direito a manifestação o interessado após instrução, exceto se
outro prazo for legalmente previsto. No procedimento de consulta pública, artigo 31,
entende-se que o período de consulta pública para manifestação de terceiros, antes da
decisão do pedido, afastaria, para os interessados que se houverem manifestado, não
envolve nova manifestação, uma vez encerrada a instrução, nos termos do artigo 44. O
período de consulta pública será aquela determinado pela autoridade, em despacho
motivado, seguindo o artigo 31.

6.6.2. Trinta dias prorrogáveis em dobro.

Concluída a instrução processual, a matéria deve ser decidida pela Administração em


trinta dias, artigo 49, prorrogáveis por igual período, quando expressamente motivada.
Prazo esse, portanto, destinado à autoridade competente para decidir no processo.

6.6.3. Dez dias.

A interposição de recurso, o prazo é contado a partir da ciência ou da divulgação oficial


da decisão recorrida, por qualquer das formas e modalidades previstas para
comunicação dos atos processuais, no artigo 26, parágrafo 3.

6.6.4. Cinco dias.

Este é o prazo para reconsideração da decisão, pela autoridade recorrida, ou para


encaminhamento do recurso à autoridade superior.

6.6.5. Trinta dias prorrogáveis em dobro.

O prazo para decisão do recurso, salvo previsão legal em contrário será de 30 dias,
conforme artigo 59, parágrafo 1º, e prorrogação máxima de 60 dias, previsto no
parágrafo 2º.

6.7 Prazo para Anulação de Atos Administrativos Favoráveis aos


Destinatários.

O artigo 54, referente ao direito da Administração de anular os atos administrativos de


que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da
data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé, constitui-se em norma
garantidora de direitos do administrado, prevendo prazo decadencial, para a
Administração, para esta exercer a auto-tutela dos atos administrativos, que, embora
nulos, tenham efeitos favoráveis para o administrado, inclusive patrimoniais, dentre
estes aqueles contínuos, quando o prazo contar-se-á da percepção do primeiro
pagamento.
6.8 Atendimento à Lei e ao Direito.

Outro ponto de bastante relevância na legislação em estudo é o dispositivo contido no


inciso I, do artigo 2º. O "caput" deste artigo trata dos já mencionados princípios a serem
observados pela Administração na aplicação da lei processual administrativa, realçando-
se, no seu primeiro inciso, o norma segundo a qual a atuação deve ser "conforme a lei e
o Direito".

Esse detalhe, que certamente passaria despercebido a olhos menos atentos, denota o
espírito democrático que iluminou o ilustre professor CAIO TÁCITO na elaboração do
anteprojeto, do qual resultou a Lei nº 9.784/99. Todos os que têm um mínimo
conhecimento jurídico sabem, ou deveriam saber, ainda que perfunctoriamente, a
distinção entre lei e Direito. Por se tratar de um debate mais afeito ao campo da
Filosofia do Direito, e em razão da alta profundidade que o tema exige, ele não será
tratado em minúcias neste trabalho.

Precisa ser considerado, pelo menos, que o Direito se situa em um plano de valor muito
superior ao das leis. A norma jurídica, mesmo quando nascida sem quaisquer vícios,
deriva de um parlamento heterogêneo, com interesses e critérios conflitantes, os quais
nem sempre dão a merecida importância ao bem comum, ou à "vontade geral" de que
tratou Rousseau. O mesmo pode ser dito em relação aos vetos presidenciais, que podem
desvirtuar, no todo ou em parte, anteprojetos cuja finalidades seriam muito melhor
atendidas sem os referidos vetos. Não há dúvidas, por outro lado, que esses mecanismos
democráticos devam prevalecer, mesmo que causem a promulgação de leis imperfeitas.

O fato do Direito sobrepujar as leis remonta aos tempos da Grécia antiga, e foi muito
bem retratado na tragédia Antígona, de Sóflocles, por volta de 600 anos antes de Cristo.
A personagem e heroína Antígona, proibida pelo edito do Rei Creonte de sepultar seu
irmão, desobedece ao comando imperial e, perguntada se "ousara violar essas leis?",
responde, justificando-se com a seguinte afirmação:

É que Zeus não as fez, nem as fez a Justiça que demora junto aos
Deuses subterrâneos. Eu não pude acreditar que teus decretos, pois não
és mais que um mortal, pudessem revogar a as leis não escritas e
infalíveis do céu (...) Não é de hoje nem de ontem que elas são
imutáveis, seu poderio é eterno e ninguém sabe há quanto tempo
nasceram. (30)

Nos dias atuais, é certo que o respaldo para toda e qualquer norma jurídica está nas
normas da Carta Maior. Por isso a importância em mencionar que a Administração deve
atender à lei e ao Direito, entendendo-se este como a garantia de obediência aos cânones
constitucionais e à Justiça. O professor MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO
sintetizou com bastante propriedade essas concepções, ao grafar que:

O primado da lei, por isso, nos regimes constitucionais


pluralistas, é inspirado pela idéia do primado do Direito, ou seja, do
´justo´, como tal considerado, num dado momento, por determinada
comunidade (...) A Supremacia do Direito, ou seja, a primazia do justo
sobre os próprios comandos do legislador, as leis, ;é idéia
profundamente arraigada no pensamento ocidental. De longínquas
origens, esse primado, de uma forma ou de outra expresso, vem pelo
menos dos gregos antigos até os nossos dias. (31)
Em razão disso, justificam-se a menção e os elogios ao dispositivo destacado, porque
consagra não apenas o primado do Direito sobre as leis, mas, e principalmente, os
princípios democráticos e a força de império da Constituição sobre todas as demais
normas do ordenamento jurídico.

7 EMPECILHOS NA APLICAÇÃO DA LEI.

A lei sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e


indireta, inseriu no ordenamento jurídico aspectos benéficos, como os definidos no item
específico, no entanto, da mesma forma, houve irrelevância na elaboração da lei a
aspectos específicos e de eficiência na aplicabilidade administrativa da norma.

Na norma há ausência de órgãos previamente elencados para julgar, forma de


organização da administração para o julgamento imparcial, objetivo legal.

Outro item a considerar está nomeado no artigo 69, quando cita: os processos
administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-lhes
apenas subsidiariamente os preceitos desta lei.

Assim, apesar da lei estabelecer a regulamentação dos processos administrativos


paritariamente diante da Administração pública, neste artigo apresenta evidente a
aplicação da norma somente nos casos genéricos. Quando houver menção a processos
administrativos, mesmo que federais, de que já haja regulamentação, este estará sujeito
às normas específicas, não igualando-os ao novo sistema processual. Há no artigo
contrariedade a tudo que foi apresentado na lei nos artigos anteriores, cuja finalidade
seria igualar todos os processos administrativos. Vindo a partir do último artigo
descaracterizar todo o preceito, referenciando a lei à genericidade, perdendo a
regulamentação da especificidade, cuja alternativa seria o benefício do administrado.

Para o administrado é um empecilho, retornando-o às diversas formas de


procedimentos, tanto como execução fiscal, prejudicando os benefícios do cidadão
perante a Administração, por este não ter assegurado o procedimento único, o qual traria
maior eficiência e confiabilidade à Administração, hoje desgastada pelas decisões
discricionárias.

Apesar de constar como princípio específico, a eficiência está distante de ser alcançada.
A falta de cultura, profissionalismo e disposição dos funcionários da Administração
prejudicam a informalidade e agilidade desejada pela norma processual. Será necessário
reciclagem e desempenho das funções públicas para que o objetivo seja alcançado, este
espaço de transição é distante e, neste período o administrado é o centro do caos da
Administração, tendo seus direitos restringidos, em geral, pela incompetência de
gerência na administração existente no país. Para que se alcance o almejado é de
relevância a inserção da administração gerencial, por profissionais qualificados, aptos a
encaminhar a administração pública brasileira à evolução almejada nos Estados
desenvolvidos.

8. CONCLUSÃO.
Sem a pretensão de haver esgotado o tema, mesmo porque sua riqueza enseja os mais
amplos e fecundos debates, é possível, em face a todo o exposto, extrair algumas
considerações importantes no que se tange à aplicação prática do conteúdo teórico da
nova lei.

Como primeira conclusão, pode-se dizer que o objeto da lei se refere, realmente, a um
processo administrativo. No entanto, é preciso ponderar que esta espécie não se
confunde com o congênere ´processo judicial´, em que existe real trilateralidade (autor,
réu e Juiz imparcial), unidade, definitividade e irrecorribilidade das decisões transitadas
em julgado.

Num segundo passo, salienta-se o ingresso, no ordenamento jurídico pátrio, de um


princípio considerado altamente relevante na atualidade: a eficiência na Administração
Pública. A inovação representa enorme avanço na mentalidade do legislador, em
especial no tocante ao reconhecimento da necessidade de progressos e melhorias no
Poder Executivo, carente de reformas, reciclagens e aperfeiçoamentos em geral, a fim
que possa chegar a níveis de qualidade similares aos que se vêem nas empresas e
corporações privadas.

Num outro enfoque, a par do aperfeiçoamento técnico e profissional, tanto dos


administradores quanto dos servidores e funcionários, é imperioso que se reforce o
respeito aos direitos e garantias dos administrados perante uma administração, até o
momento, arbitrária e pouco afeita à obediência da ordem jurídica. Essa reeducação
talvez sirva, também, para incutir na mente dos administradores o princípio de que eles
são somente "representantes" da população, e que os recursos e bens por eles geridos
não são próprios; mas, em essência, do povo, do qual todo o poder emana (art. 1º,
parágrafo único, da CF).

Por fim, e provavelmente como a mais áspera crítica que esteja a merecer a recém
promulgada legislação, decorre do seu artigo 69, o qual exclui da abrangência as normas
especiais que já tratam de outros processos administrativos, ainda que no âmbito federal
(e.g. Lei de Execução Fiscal - nº 6.830/80). Ora, se o objetivo crucial da norma seria
unificar os processos em nível nacional, visando a facilitar a defesa dos direitos e
interesses dos cidadãos, como assimilar a idéia de que exclusões, a exemplo da
mencionada, possa ocorrer? Trata-se de um despropósito que, praticamente, arruinou a
aludida norma, mas que, de lege ferenda, é digno de maiores reflexões.

NOTAS

1. CRETELLA JÚNIOR, José. Direito Administrativo do Brasil. São Paulo: RT,


1962, vol. V, p. 8-9.
2. MIRANDA, Pontes de. Comentários ao Código de Processo Civil. 1ª ed. Rio
de Janeiro: Forense, 1.974, tomo I, p. 205.
3. CINTRA, Antônio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pellegrini;
DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo. 12ª ed. São Paulo:
Malheiros, 1.996, p. 278.
4. SANTOS, Moacyr Amaral. Primeiras Linhas de Direito Processual Civil. São
Paulo: Saraiva, 1.977, p. 234, apud COLUCCI, Maria da Glória et al. Lições de
Teoria Geral do Processo. 2ª ed. Curitiba: Juruá, 1991, p. 125.
5. FONSECA, Tito Prates da. Lições de Direito Administrativo. São Paulo:
[s.n.], 1.943, p. 203 e CAETANO, Marcelo. Manual de Direito
Administrativo, 4ª ed., [S.I.:s.n.], 1.956, p. 680, apud CRETELLA JÚNIOR,
José. Direito Administrativo do Brasil. São Paulo: RT, 1962, vol. V, p. 3.
6. VILLAR Y ROMERO, José Maria. Derecho Procesal Administrativo. [s.n.]
Madrid, 1.944, apud CRETELLA JÚNIOR, José. Direito Administrativo do
Brasil. São Paulo: RT, 1962, vol. V, p. 23.
7. CRETELLA JÚNIOR, José. Direito Administrativo do Brasil. São Paulo: RT,
1962, vol. V, p. 27.
8. MASAGÃO, Mário. Curso de Direito Administrativo. 3ª ed., São Paulo: Max
Limonad, 1.968, p. 271.
9. REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito. 20ª ed., São Paulo: Saraiva,
1.993, p. 359.
10. TÁCITO, Caio. O Princípio de Legalidade: ponto e contraponto. Revista de
Direito Administrativo, São Paulo: FGV, outubro - dezembro 1996, n° 206. p.
2.
11. Ob. cit. p. 3.
12. FLEINER, Fritz. Príncipes Généraux du Droit Administratif Allemand, 1933, p.
87
13. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: RT,
1996, p. 82.
14. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 8ª
ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 57.
15. Ob. Cit., p. 63.
16. Lei 4717/65, artigo 2° , parágrafo único, "e".
17. Ob. cit. p. 5.
18. FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo, 2° ed., [s.n.],
1985, p. 46.
19. Ob. cit. p. 66.
20. FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Do Princípio da Moralidade
Administrativa. Revista de Direito Administrativo, São Paulo: FGV, outubro
- dezembro 1992, n° 190, p. 251.
21. MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativo. São Paulo:
RT, 1.993, p. 98-99. Nesse sentido, dentre outros se manifesta, Benvenuti para
quem "o contraditório não é instituto próprio somente das formas em que se
exerce a função jurisdicional, justamente porque é expressão de um princípio
jurídico geral de caráter constitucional." (Contradditorio-diritto amministrativo",
in Enciclopédia Del Diritto, v. IX, 1961, p. 739). Karl Larenz lembra a conexão
entre o princípio da audiência e o respeito à dignidade do cidadão, afirmando
que o contraditório deve vigorar também na atuação da Administração pública
(Derecho justo, 1985, p. 188).
22. Ob. cit., p. 98.
23. GRINOVER, Ada Pellegrini. Novas tendências do direito processual.
[S.I:s.n.] 1990, p. 4-6.
24. Ob. cit. p. 56.
25. ROCHA, Carmen Lúcia Antunes. Princípios consitucionais do processo
administrativo no direito brasileiro. Revista de Direito Administrativo, São
Paulo: FGV, julho - setembro 1997, n° 209. p. 195
26. Disto não se descurou a legislação paulista, admitindo expressamente: " Artigo
25. Os procedimentos serão impulsionados e instruídos de ofício, atendendo-se à
celeridade, economia, simplicidade e utilidade dos trâmites."
27. Os prazos expressos em dias, no processo administrativo, como regra geral,
contam-se de modo contínuo (artigo 66, §2º.). No caso da antecedência mínima
entre a intimação e a prática do ato objeto da intimação , aquela será de três dias
úteis.
28. Interesse geral não constitui um conceito preciso e rigorosamente estabelecido,
juridicamente.
29. Direito de Participação Política: legislativa, administrativa, judicial:
fundamentos e técnicas constitucionais de legitimidade. Rio de Janeiro, [s.n.],
1992, p. 129.
30. SABINE, George H.. História das Teorias Políticas. Rio de Janeiro: [s.n.],
1.964, vol. I, p. 31, apud FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo
Legislativo. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 1.995 p. 23.
31. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. 3ª ed. São
Paulo: Saraiva, 1.995 p. 11.