Facultad de Derecho

Derecho Administrativo I
Cuarto Semestre

Unidad 1. La Administración.
1.1Concepto de Administración.
Según la RAE, el concepto proviene del latín administratio, administrationis con los siguientes
significados: Acción y efecto de administrar, empleo de administrador, casa u oficina donde el
administrador y sus dependientes ejercen su empleo, y, en otros países, equipo de gobierno
que actúa bajo un presidente.
Conjunto de normas y principios del derecho público que rigen las estructura, organización y
funcionamiento de las diversas áreas de la administración pública, de las relaciones de éstas
entre sí, así como de sus relaciones con las demás instituciones del Estado y con los
particulares.
La voz administrar tiene su origen en el latín, ad manus trahere:ad, hacia; manus, mano;
trahere, traer; esto es, servir, por lo que administración es la acción y efecto de servir u
ofrecer algo a otro.
Desde un punto de vista eminentemente dinámico, la administración ha sido definida como:
“Serie de etapas concatenadas y sucesivas dirigidas a obtener metas y objetivos
predeterminados de un conjunto social, mediante el aprovechamiento racional de sus
elementos disponibles”. En términos generales, se puede decir que administración es toda
actividad humana colectiva, planificada y coordinada para alcanzar determinados fines.
1.2. Clasificación de la administración.
1.2.1. Administración pública.
1.2.1.1. Concepto.
Conjunto de órganos estructurados jerárquicamente dentro del Poder Ejecutivo y cuya
actividad se dirige a la satisfacción de las necesidades colectivas.
Conjunto de áreas del sector público del Estado que, mediante el ejercicio de la función
administrativa, la prestación de los servicios públicos, le ejecución de las obras públicas y la
realización de otras actividades socioeconómicas de interés público, trata de lograr los fines
del Estado.

Es aquella parte del Poder Ejecutivo a cuyo cargo está la responsabilidad de desarrollar la
función administrativa. De esta manera la administración pública puede entenderse desde 2
puntos de vista, uno orgánico, que se refiere al órgano o conjunto de órganos estatales que
desarrollan la función administrativa y desde el punto de vista formal o material, según el cual
debe entenderse como la actividad que desempeña este órgano o conjunto de órganos.
1.2.1.2. Elementos.

1.2.2. Administración privada.

1.2.2.1. Concepto.
Es un grupo de personas que unen capitales y esfuerzos, métodos y los ordenan y
cooordinan para alcanzar los mejores resultados posibles. Es la acción humana encaminada
a lograr los rendimientos más útiles. Actúan con un propósito de cooperación y organización
social cuando extienden su acción en beneficio de sus trabajadores. Estamos en presencia
de la administración privada delineada en sus propósitos básicos, es decir, sujeta a un plan.
 1.2.2.2. Elementos.
Estos elementos son iguales en un principio, pero al final son totalmente diferentes porque
persiguen un fin muy distinto: En la administración pública, el interés general o bien común; y
en la privada, el interés privado o el particular.

Estos elementos son: la planeación, organización, coordinación, dirección, el manejo de

personal o administración del personal y el control.
1. Planeación: Se denomina al proceso requerido para la elaboración de un plan.
2. Organización: Es un instrumento básico mediante el cual se mantiene en función del
proceso administrativo, y por tanto, los administradores requieren conocimientos sobre la
teoría de la organización.
3. Coordinación: Consiste en la disposición sistemática de esfuerzos y elementos múltiples.
Se impone en todas las esferas donde la organización, la jerarquía, la diferenciación de
tareas y la obtención de complejos objetivos se precisa.
4.Dirección: Es el camino o rumbo que un cuerpo sigue en movimiento. Concepto,
enseñanza y preceptos con que se encamina a uno.
5.Manejo de personal: Es la capacidad de distribuir y hacer cumplir las actividades de una
empresa pública o privada, acorde a la experiencia, conocimientos, preparación, estudios y la
competencia de cada colaborador para llevar a cabo satisfactoriamente el objetivo que se
persigue.
6.Control: Es el medio de que se vale la dirección para determinar qué fines se están
alcanzando satisfactoriamente y a tiempo.

1.3. Diferencias entre administración pública y privada.

En la administración pública existe una tutela por parte del estado para que la actividad que
realiza sea en irrestricta observancia y cumplimiento de la ley para el interés público,
mientras que la actuación del Estado en la administración pivada, la actuación del Estado se
limita a la regulación y fiscalización de las actividades de los particulares para que no
lesionen otros intereses particulares.

Unidad 2.El Derecho Administrativo

2.1. El Derecho Administrativo.
2.1.1. Concepto.
El derecho administrativo tiene una estrecha vinculación con el poder público, especialmente
con el órgano en el que se inserta el área más grande de la administración pública. El
derecho administrativo no se ocupa de toda la estructura, organización y funcionamiento ni
de la actividad total del sector público del Estado, sino sólo de una de sus partes: la
adminsitración pública, cuyo universo rebasa los límites del Poder Ejecutivo. El derecho
administrativo también atañe a las relaciones de las dependencias y entidades de la
administración pública entre sí y de ellas con otras instituciones del Estado y con los
particulares. En consecuencia, se puede afirmar que el derecho administrativo es el conjunto
de normas y principios del derecho público que rigen la estructura, organización y
funcionamiento de las diversas áreas de la administración pública, de las relaciones de éstas
entre sí, así como de sus relaciones con las demás instituciones del Estado y con los
particulares.

2.1.2. Elementos. ¨¨¨

2.1.3. Características.
A) Mutabilidad: El DA es cambiante en cuanto al contenido de sus conceptos, sus
instituciones, principios y normas se encuentran en permanente evolución, de acuerdo
también al desarrollo científico, humanista, económico y social.
b) Autonomía: La autonomía de un sistema jurídico supone la existencia de un conjunto de
reglas, con orígenes propios y aplicables a una situación jurídica en concreto. Enfatiza esta
autonomía la existencia de un ámbito jurisdiccional especializado.

2.2. Las ramas del Derecho Administrativo.

a) El derecho ambiental o ecológico.
Conjunto sistemático y ordenado de normas que regulan la protección, la conservación,
preservación y utilización de los recursos naturales y del equilibrio ecológico del hábitat.
b) El derecho militar.
Disciplina jurídica que tiene por objeto el conjunto de normas, principios e instituciones que
regulan la estructuración y funcionameinto de la milicia, así como la jurisdicción militar.
c) El derecho de la propiedad intelectual.
Se integra de los elementos que conforman al derecho de autor y derechos conexos. En la
mayoría de las legislaciones agrupa no sólo a los derechos sobre la propiedad de las obras
de creación protegidas por el derecho de autor, sino también incluye los elementos de la
propiedad industrial, tales como invenciones, signos identificadores, etc; llegando en algunos
casos a comprender el sector legal de la competencia desleal.
d) El derecho fiscal.
Conjunto de las proposiciones jurídico normativas que corresponden, directa o
indirectamente, a la institución, recaudación y control de las contribuciones.
e) El derecho forestal.
Es la rama del derecho público que se ocupa del régimen del aprovechamiento, conservación
y regeneración de los recursos forestales.
f) El derecho urbanístico.
Conjunto de normas que regulan y establecen el régimen urbanístico de la propiedad del
suelo, así como la ordenación urbana. Dichas normas también regulan la actividad
administrativa encaminada al uso de suelo, la urbanización y la edificación.
g) Derecho aéreo y espacial.
Conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad del ser humano en el espacio
atmosférico y extra-atmosférico por medio de las aeronaves, vehículos espaciales y
similares, así como los miembros de la tripulación, la infraestructura y superestructura, y las
relaciones nacionales e internacionales que se originan.
h) Derecho aduanero.
Conjunto de normas y principios que regulan la actividad aduanera del Estado, las relaciones
entre Estado y los particulares que intervienen en dicha actividad, la infracción a las normas,
las sanciones que se pueden aplicar ante la comisión de dichas sanciones y los medios de
defensa con que cuenta el particular que se vea afectado por actos o resoluciones
administrativas en esta materia.
i) Derecho agrario.
Conjunto de normas, instituciones jurídicas que regulan las diversas formas de tenencia de la
tierra y la explotación agrícola con el propósito de realizar la justicia social, el bien común y la
seguridad jurídica, vinculados a la política agraria.
J) Derecho financiero.
Es el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado en sus
diferentes aspectos: órganos que la ejercen, medios en que se exterioriza y contenido de las
relaciones que origina.
K) Derecho de la seguridad social.
Disciplina jurídica que tiene por objeto de estudio la seguridad social, entendida ésta como
un instrumento estatal protector de necesidades sociales, individuales y colectivas, a cuya
protección preventiva, emprendedora y reparadora tienen derecho los individuos de la
manera en que dispongan las leyes.
l) Derecho minero.
Tiene por objeto la regulación de las relaciones entre el Estado y los particulares respecto de
la apropiación, uso o goce de las sustancias minerales, y en lo relativo a la adquisición del
dominio de las minas mediante la concesión minera.
m) Derecho turístico.
En la actualidad, el turismo ha cobrado relevancia desde el punto de vista económico,
cultural, deportivo, de descanso, de diversión, etc. de tal forma que en su entorno se ha
creado toda una infraestructura tanto en recursos humanos como materiales. Pero, también,
esa actividad, que nació por las necesidades y deseos del hombre, merecía que se regulara
por el Estado, originándose entonces lo que la doctrina denomina derecho turístico, que se
encarga de regular la actividad turística desde el punto de vista administrativo, pero también
desde la perspectiva del derecho privado.

2.3. Las fuentes del Derecho Administrativo.

2.3.1. Concepto de fuentes del Derecho Administrativo.
Por fuentes de derecho administrativo, debe entenderse los diversos orígenes posibles de las
normas y principios que interesan al derecho administrativo, tengan o no eficacia normativa
expresamente establecida. Es decir que las fuentes son el proceso de creación.
2.3.2. Clasificaciones de las fuentes del Derecho Administrativo.
1. Distinción entre fuentes formales, reales e históricas.
a) Las fuentes formales son los actos que en virtud de su reconocida autoridad, otorgan
fuerza y validez jurídica a las normas por ellos establecida; entran aquí el proceso legislativo,
la creación y establecimiento de la jurisprudencia y hasta la costumbre.
b) Las fuentes reales y materiales son aquellos eventos o circunstancias de corte político,
económico, religioso, moral, social, que en un momento dado han influido en el surgimiento
del ordenamiento jurídico.
Este tipo de fuentes va a los orígenes, rebasando la idea de señalar quién fue la autoridad
creadora de la norma para calificar su legitimidad; generalmente esta categoría de fuentes no
son objetos propios del derecho. Caben en este grupo de fuentes los movimientos armados,
una crisis de desempleo, la implantación de cierta ideología en el gobierno o en la sociedad.
c) Las fuentes históricas, por su parte, son cualquier testimonio o vestigio que rinda
información sobre la realidad jurídica de una sociedad en el pasado; pueden citarse aquí los
códigos antiguos, las inscripciones, papiros, etc.

2.3.3. Análisis de las fuentes formales del Derecho Administrativo.

Se entiende por fuentes formales del derecho administrativo, las actividades realizadas para
la creación, expedición, modificación y derogación de dichas normas, en cuyo caso hablamos
de actividades legislativas, sociales y jurisdiccionales.

a) La actividad legislativa: Es la actividad legislativa y no la ley, la fuente del derecho, así se

trate del administrativo, porque, la ley no representa el origen, sino el resultado de la
actividad legislativa. De tal suerte, podemos distinguir como productos de la actividad
formalmente legislativa, la Constitución, la ley, el reglamento y la circular, caracterizados
como ordenamientos que contienen las normas del derecho administrativo.

b) La actividad social que deviene costumbre: La actividad social, en determinadas

condiciones y circunstancias, llega a ser costumbre, en un sentido jurídico se interpreta como
la práctica establecida con fuerza de precepto, lo que la erige como una fuente del derecho
en general, ya que la repetición de actos de la misma especie puede generar una norma
jurídica, llamada derecho no escrito; es decir, el derecho consuetudinario, el cual puede ser
recopilado por escrito sin perder por ello su carácter consuetudinario.

c) La actividad jurisdiccional: Es la actividad jurisdiccional, y no su producto, la jurisprudencia,

la que genera el derecho.
La actividad jurisdiccional consiste en dictar el derecho en caso de controversia; el criterio
igual empleado respecto de un problema jurídico, a través de un grupo sucesivo e
ininterrumpido de sentencias concordes, es lo que se entiende por jurisprudencia.

d) La doctrina: Era entendida en el derecho romano, como el conjunto de opiniones de los

jurisconsultos, concediéndole gran relevancia como fuente del derecho. Aun cuando la
doctrina no puede considerarse actualmente como fuente formal y directa del derecho
administrativo mexicano, si debe tenerse como fuente mediata e indirecta del mismo, en la
medida en que el legislador se inspira en las opiniones doctrinarias para la elaboración de la
ley.
2.3.4. Otras fuentes del Derecho Administrativo.
2. Fuentes directas e indirectas.
a) Directas: Pertenecen a esta especie de fuentes las que se identifican con el ordenamiento
mismo, están basadas en normas, como la Constitución, tratados, leyes, decretos.
b) Indirectas: Actúan como elemento primordial en la elaboración del derecho, pero no están
recogidas en un ordenamiento, como la doctrina.
3. Fuentes mediatas e inmediatas.
a) Fuentes inmediatas: Poseen por sí mismas fuerza coercitiva, como un tratado, la ley, la
Constitución, etc.
b) Fuentes mediatas: En sentido contrario este tipo de fuentes sólo poseen fuerza en la
medida en que una fuente inmediata se las otorgue, casi siempre con un valor subsidiario.
Un ejemplo común es la costumbre cuyo valor está sujeto al que le otorgue la ley.
4.Fuentes escritas y no escritas.
a) Plasmadas textualmente.
b) Verbales o mímicas.
5. Fuentes nacionales e internacionales.
a) Si se producen en territorio nacional.
b) Las que se generan a partir de la intervención de más de un Estado soberano.

2.4. La relación con otras disciplinas jurídicas y no jurídicas.

2.4.1. Relaciones del Derecho Administrativo con el Derecho constitucional.
Ambas disciplinas se ocupan del Poder Ejecutivo en su estructura y atribuciones; del régimen
de responsabilidades de los servidores públicos; del estudio de la forma de gobierno; de los
derechos de los particulares frente a la administración.
2.4.2. Relaciones del Derecho Administrativo con el derecho internacional.
Existe un gran número de tratados internacionales que versan en materias propias del
derecho administrativo. El servicio exterior mexicano constituye un sector de la
administración pública mexicana y realizan a favor de nacionales y de algunos extranjeros
funciones administrativas.
2.4.3. Relaciones del Derecho Administrativo con el Derecho Civil.
Hay categorías propias del derecho civil que han sido de amplia utilidad al derecho
administrativo o han servido de base para crear instituciones en la materia administrativa, por
ejemplo, la persona jurídica, los atributos de la personalidad, el contrato, la obligación, la
responsabilidad, etc.
2.4.4. Relaciones del Derecho Administrativo con el Derecho Mercantil.
Bajo un esquema de intervencionismo de Estado, éste actúa como empresario o industrial.
En otro momento también en la administración paraestatal se emplean formas de
estructuración propias de las sociedades mercantiles. La categoría jurídica del fideicomiso
nació en el derecho mercantil, para después ser llevada al derecho administrativo como
fideicomiso público.
2.4.5. Relaciones del Derecho Administrativo con el Derecho Penal.
Todo el derecho sancionatorio adminsitrativo toma como base la teoría del delito. Además de
que hay delitos que tienen como campo el ejercicio de la función pública, delitos que pueden
cometerse solo por servidores públicos y que da nacimiento a la responsabilidad penal de los
servidores públicos.
2.4.6. Relaciones del derecho administrativo con el Derecho Laboral.
El derecho laboral burocrático es la conjunción de ambas disciplinas, comprende el derecho
que rige las relaciones de trabajo entre los servidores públicos y el gobierno en su calidad de
patrón.
2.4.7. Relaciones del derecho administrativo con el Derecho Procesal.
La principal relación que guardan ambas disciplinas es en el campo de la llamada justicia
administrativa, es decir, los medios de defensa jurídica con los que cuenta el particular frente
a los actos, resoluciones y otras formas de actividad administrativa; se encuentran aquí los
recursos administrativos y el Juicio Contencioso Administrativo.
2.4.8. Relaciones del Derecho Administrativo con otras disciplinas jurídicas.
Relación del Derecho Administrativo con el Derecho Electoral.
La estructura administrativa de las autoridades electorales, así como su funcionamiento.
Relación del Derecho Administrativo con el Derecho Marítimo.
La actividad de la navegación exige el concurso de la administración pública. De hecho, el
derecho marítimo combina disposiciones de derecho administrativo, mercantil e internacional.
Relación del Derecho Administrativo con el Derecho municipal.
Esta relación deriva de la existencia de una administración municipal, cuya estructura,
organización y funcionamiento es regulada por ambas disciplinas, sin que hasta ahora se
hayan deslindado con precisión absoluta los alcances de cada una de ellas.
Relación del Derecho Administrativo con el Derecho Parlamentario.
Toda vez que el derecho administrativo se ocupa de la organización administrativa de los
órganos legislativos; o sea, de la organización y funcionamiento de sus áreas administrativas,
resulta que ambas disciplinas versan sobre los órganos legislativos, aun cuando en lo que
atañe a actividades diferentes, no obstante lo cual, dicha circunstancia da lugar a
imbricaciones entre sus respectivos preceptos.
2.4.9. Relaciones del Derecho Administrativo con la Economía.
Es sin duda estrecha la relación del derecho administrativo con la economía, dada la
regulación jurídica que realiza el primero, respecto de la propiedad y de la producción,
circulación, distribución y consumo de bienes y servicios, como se puede constatar a trvés de
diversas disposiciones contenidas en la ley de expropiación, la de planeación, la de
adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público, ley de obras públicas y servicios
relacionados con las mismas, ley general de bienes nacionales, entre otras.

2.4.10. Relaciones del Derecho Administrativo con la Ciencia Política.

La ciencia política se ocupa del estudio del poder público, cuyas funciones se distribuyen
entre los órganos depositarios de las mismas; así, el ejercicio de la función administrativa se
encomienda en gran medida a la administración pública inserta en dichos órganos, regulada
en su estructura, organización y funcionamiento por el derecho administrativo, lo que pone de
manifiesto la estrecha relación de éste con dicha ciencia.
2.4.11. Relaciones del Derecho Administrativo con la Sociología
La sociología estudia los fenómenos que se producen en las relaciones humanas, razón por
la cual se ocupa del fenómeno administrativo generando en la estructuración orgánica de la
adminsitración pública, en su organización y funcionamiento cuya regulación jurídica
corresoponde al derecho administrativo; y toda vez que el fenómeno administrativo forma
parte de los fenómenos sociales, cuando se transforma o modifica sustancialmente el
organismo social, se requiere de una correlativa reforma de las funciones administrativas, a
través de modificaciones al derecho administrativo traducidas en nuevos preceptos jurídicos
que normen su actividad en concordancia con la nueva situación.
La evidente relación del derecho administrativo con la sociología en general, se intensifica en
el caso de la sociología jurídica, habida cuenta que esta disciplina especial se propone
explicar el fenómeno jurídico administrativo, considerado como hecho social.
2.4.12. Relaciones del Derecho Administrativo con el Urbanismo.
El derecho urbanístico es un conjunto de normas que regulan y establecen el régimen
urbanístico de la propiedad del suelo, así como la ordenación urbana.Dichas normas también
regulan la actividad administrativa encaminada al uso de suelo, la urbanización y la
edificación.
2.5. Los principios de Derecho Administrativo y su fundamento constitucional.
2.5.1. Los principios del orden jurídico general.
2.5.2. La aplicación de los principios del orden jurídico general al derecho administrativo.
2.5.3. Fundamento constitucional de los principios jurídicos aplicables al derecho
administrativo.
2.5.3.1. Legalidad.
El principio de legalidad se define como el principio por el cual la administración encuentra en
la ley la fuente de su poder así como el fin de su actuación. El principio de legalidad en el
derecho administrativo figuró en sus orígenes bajo la expresión de que las autoridades
administrativas solo podían actuar en donde la ley otorgase atribuciones de manera expresa.
Actualmente, este principio presenta un significado más restringido, la autoridad debe fundar
legalmente sólo aquellos actos y resoluciones que afecten la esfera jurídica del particular, es
decir, cuando se traten de actos de autoridad. El principio de legalidad se complementa con
la posibilidad jurídica que tienen todos los particulares de hacer todo aquello que no les esté
prohibido en alguna disposición legal.
En la CPEUM éste principio se aplica en más de una materia; en materia administrativa los
artículos constitucionales que se refieren al principio en análisis son el art.16 en su primer
párrafo, al señalar que:

Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en
virtud de un mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa
legal de procedimiento.
Es menester destacar la fracc. XXIX inciso H, en donde se fundamenta constitucionalmente
la creación de tribunales de lo contencioso administrativo en el ámbito federal; justamente la
materia contenciosa administrativa tiene por finalidad tutelar la legalidad de la actividad
administrativa de cara a los particulares.
La importancia del principio de legalidad es que constituye el límite para la actuación de la
administración frente a los particulares, dotando de seguridad jurídica a las relaciones entre
las autoridades y los gobernados.
2.5.3.2. División de Poderes.
2.5.3.3. El debido proceso.
Consiste este principio, en la prohibición de afectar los derechos de los gobernados sin cubrir
ciertas condiciones y requisitos que incluyen el respeto de la garantía de audiencia, la
prohibición de tribunales especiales y leyes privativas, y la fundamentación y motivación de
las resoluciones judiciales dictadas por autoridad competente.
Da fundamento a este principio en materia administrativa, toda vez que inspira los art. 13, 14
y 16 constitucionales, cuya esencia recogen los arts. 13, 64 y 65 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
2.5.3.4. Igualdad.
Todas las personas que se encuentren en situación semejante deben obtener el mismo trato
para procurar una sociedad más igualitaria, sin discriminación
2.5.3.5. Proporcionalidad.
2.5.3.6. El principio pro-persona

Unidad 3. La Función Pública

3.1 Concepto de función pública.
3.1.1 Análisis teórico de la función pública.
a) Por una parte, es sabido que al hablar de la función pública se hace alusión a cada una de
las actividades esenciales, fundamentales y absolutamente propias del Estado, realizadas en
uso de su potestad e imperio; de manera que “el término función pública debe reservarse
para designar los modos primarios de manifestar la soberanía, de donde la numeración
primaria de las funciones del Estado, legislativa, ejecutiva y judicial”.

b) En una segunda acepción de este término, es dable encontrar su utilización para definir la
relación jurídica existente entre el Estado y sus trabajadores, lo cual es referido en ocasiones
como empleo público, “La incorporación de las personas físicas al empleo público, y por
ende, al ejercicio de la función pública, provoca una relación jurídica entre el Estado y su
funcionario o empleado.

En cualquiera de las acepciones mencionadas hablar de función pública tiene una

importancia incuestionable, ya desde el punto de vista de la función pública estatal, por
constituir una manifestación del ejercicio del poder del Estado; o bien en su segunda
connotación, en la que se encuentran cuestiones más relevantes, como la concerniente a los
servidores públicos y al régimen jurídico que les resuelta aplicable; sin pretender ahondar en
el valor y significado que el trabajo tiene para el ser humano, ya sea servidor público o no,
dado que es una actividad que contribuye a forjar la vida de una persona.
3.1.2 Teoría de la división de poderes.
3ra o crear paz; es un poder derivado de la facultad que cada hombre tenía antes de que se
constituyera la sociedad. En razón de l poder federativo cualquier controversia que se
sucitara entre un miembro de la sociedad y una persona fuera de ésta, se convertiría en un
asunto que sería de la incumbencia de la sociedad en su conjunto.
En el caso de Charles Louis de Secondant y Montesquieu, y de su teoría de la separación de
poderes, los autores presentan elementos necesarios para la existencia de un equilibrio de
poderes. Se ha visto como un sistema de frenos y contrapesos, al fragmentar el ejercicio del
poder, se evitan concentraciones de éste que de ninguna manera resultarían benéficas. El
mismo Montesquieu lo hace constar al decir: “Así los reyes que han querido hacerse
absolutos o despóticos, han comenzado siempre por reunir en su persona todas las
magistraturas; y hay monarcas en Europa que han recogido todos los altos cargos”. Por
tanto, la mejor manera que encontró Montesquieu, fue crear una distribución del poder en
bloques separados, donde cada poder tiene un cierto pesoque le permite resistir a los otros.
Locke propuso la separación de los poderes: el legislativo o poder supremo, el ejecutivo y el
federativo; pero no se percibe en su planteamiento la intención de separarlos para crear un
sistema de pesos y contrapesos. Esto lo haría Montesquieu, con la franca intención de
establecer límites a los abusos cometidos por la concentración de poder.
Bajo el influjo de la teoría de separación de poderes fueron redactadas una diversidad de
textos constitucionales de países de América Latina, Estados Unidos y de México. En los
textos constitucionales que han existido en nuestro país, puede advertirse el pensamiento de
Montesquieu. En este sentido se hace mención de la prohibición de concentración de poder
que es parte del núcleo de la disposición contenida en el art. 49 constitucional.

3.1.3 Teoría jurídica de la función pública.

A lo largo del tiempo, la teoría clásica de la división de poderes no ha sido inmutable, es un

hecho que las teorías evolucionan y surgen cuestionamientos y nuevos planteamientos.
El principio de división de poderes no es absoluto y tiene numerosas excepciones, pues no
siempre el Legislativo legisla, ni el Ejecutivo ejecuta, ni el Judicial juzga, sino que, cada uno
de ellos, en su carácter de poderes emanados de la voluntad popular, ejecuta,autorizado por
la Constitución,actos que corresponden a los otros.
La teoría jurídica de la función pública emerge de la teoría clásica. Se está ante una
modernización de la teoría primigenia de separación de poderes, ajustada a una realidad
actual en la que se hace necesario considerar:
[…] los conceptos de poder, órgano y función estatales que aparecen contrastados una vez
que la teoría clásica de la separación de poderes se transforma en teoría moderna de
separación de funciones y de órganos, entre cuyas bases figura como premisa fundamental
la unidad del poder estatal, así como la indispensable relación entre los órganos en que se
depositan sus funciones sustantivas, caracterizados por no convertirse en compartimentos
estancos de éstas, lo que les permite participar en el ejercicio de varias de ellas y realizar,
por tanto, actos de diferente contenido sustancial: legislativo, administrativo, jurisdiccional,
contralor y electoral, entre otros, y a través de las relaciones entre poderes generar la
voluntad única del Estado.

En este escenario comprendemos al poder estatal como la capacidad del Estado para
imponer su voluntad, con, sin y aún contra la voluntad concurrente de sus destinatarios, o
sea de la población estatal, para lograr sus fines y objetivos, en el entendido que de
presentarse tal oposición deberá ser acallada y vencida mediante el despliegue de la fuerza,
componente éste, que dota de eficacia al poder estatal. El poder estatal se manifiesta en la
actividad dominadora del Estado, actuante siempre en el ejercicio de las funciones públicas.
La sola palabra función, la manera en que se expresa y manifiesta un ente, implica una cierta
variedad de formas en las que se revela y ejerce el poder unitario y coactivo del ente estatal
a través de determinados órganos públicos, los cuales son los ejercitadores de las funciones
públicas. Así ,pues, más que hablar de división de poderes, se está, en realidad, en
presencia de división de funciones y de órganos; de las diversas maneras en que fluye el
poder del Estado a través de determinados órganos públicos: ejecutivo, legislativo y judicial,
entre otros, los cuales desarrollan las funciones ejecutiva, legislativa y judicial.
Así pues, hablamos de función pública para referirnos a la actividad esencial y mínima del
Estado contemporáneo, fundada en la idea de soberanía, que conlleva el ejercicio de
potestad, de imperio, de autoridad – de donde proviene su indelegabilidad- cuya realización
atiende al interés público, entre las que destacan la función legislativa, la jurisdiccional y la
administrativa.
En cuanto a los órganos depositarios y ejercitadores de las funciones públicas del poder, en
el caso de México, se encuentra lo siguiente:
Órgano legislativo. Constituído por un Congreso general integrado por una cámara de
diputados (500), y una de Senadores (128). Cuenta con una comisión permanente que
funciona en los recesos del Congreso de la Unión, para atender la función fiscalizadora del
Estado mexicano, y adscrito a la cámara de diputados, se encuentra un órgano denominado
Auditoría Superior de la Federación.

Órgano Ejecutivo-Administrativo. Es el único órgano unipersonal, ya que el legislativo y el

judicial son colegiados. Es unipersonal porque es ejercido por un individuo (Presidente).

Órgano jurisdiccional. Órgano plural depositario de la función judicial, los cuales son:
Suprema Corte de Justicia, Tribunal Electoral, Tribunales Colegiados de Circuito, Tribunales
Unitarios de Circuito, y juzgados de Distrito. Por lo que respecta a la administración,
vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la SCJN, le
corresponde por mandato constitucional al Consejo de la Judicatura Federal, la realización
de dichas atribuciones.
3.2 Las funciones públicas del Estado.
3.2.1 Función legislativa.
3.2.1.1 Aspecto material.
En sentido material la función legislativa se concibe como aquella actividad estatal que
mediante el imperio y potestad del Estado, es creadora de normas generales,
abstractas,impersonales,obligatorias y coercitivas que regulan la conducta exterior de los
individuos y que constituye el derecho objetivo del Estado.
3.2.1.2 Aspecto formal.
Desde un punto de vista formal, la función será legislativa cuando sea emitida por los
órganos legislativos establecidos en la Constitución para tal propósito. Con éste sentido
formal, el numeral 70 constitucional dispone que toda resolución del Congreso tendrá el
carácter de ley o decreto. Conforme a esta perspectiva formal, se origina el principio de
autoridad formal de la ley, en razón de que únicamente el poder legislativo puede crear,
derogar o modificar leyes mediante el proceso legislativo, tal y como establece el inciso F del
art.72 constitucional: “En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se
observarán los mismos trámites establecidos para su formación”.
3.2.2 Función jurisdiccional.
3.2.2.1 Aspecto material.
Desde el punto de vista material la función jurisdiccional es la actividad estatal decisoria e
imperativa que conoce de situaciones de conflicto, ya entre particulares, o entre éstos y
órganos del Estado, o bien entre distintos órganos del Estado, con el propósito de ejercer la
iuris dictio,es decir, aplicar la ley en tal controversia y emitir una resolución contenida en una
sentencia para resolverla.
En este sentido, el profesor Elisur Artega Nava se refiere a la función jurisdiccional como “La
facultad de dirimir una controversia con fuerza vinculativa para las partes”.
3.2.2.2 Aspecto formal.
En opinión del profesor Andrés Serra Rojas, desde el punto de vista formal, la función
jurisdiccional alude a la organización constitucional que asigna la tarea de ejercer dicha
función al poder judicial de la Federación, fundamentalmente para preservar el derecho.
3.2.3 Función ejecutiva o administrativa.
3.2.3.1 Aspecto material.
Desde este punto de vista la función administrativa es la de más difícil acotamiento, llegado
el punto que hay quienes afirman que lo que no es función legislativa ni jurisdiccional, será
entonces función ejecutiva. Sin embargo, esta posición no precisa de manera alguna la
esencia de la función administrativa. Para los autores Delgadillo Gutiérrez y Lucer Espinoza
la función administrativa “es la realizada por el Estado de una manera concreta,inmediata,
continua y espontánea, para satisfacer de manera directa las necesidades públicas.
Las funciones públicas tienden a la búsqueda de la satisfacción de las necesidades públicas,
esto es, de las necesidades estatales, por lo que resulta conveniente distinguir entre
necesidades estatales y las necesidades de carácter general, conformadas por la suma de
muchas necesidades individuales, propias de los individuos, en donde cada uno de nosotros
puede encontrar su propia necesidad.
Con un enfoque material, acerca de la función administrativa, se ha señalado: “El ejercicio de
la función administrativa implica el cumplimiento del mandato legal con miras al logro de los
fines del Estado, concretamente del bien público, del establecimiento y mantenimiento de la
paz y del orden públicos. Serra Rojas afirma, respecto de la función administrativa, que ésta
implica la realización de todos los actos materiales como antecedentes del acto jurídico o
como medios necesarios que hacen posible el cumplimiento de la ejecución de la ley.
3.2.3.2 Aspecto formal.
Desde este punto de vista la función administrativa corresponde originalmente al órgano
ejecutivo, presidente de los EUM.
3.3 Funciones públicas emergentes.
3.3.1 Función de regulación monetaria.
En la Constitución se establece la creación de un banco central, el cual es depositario de la
función pública de regulación monetaria.
Superada ya la época del trueque, se observó que era común la propensión para que fuera el
Estado el encargado de la creación del dinero, al atribuirse al billete bancario el carácter
monetario, surgió la tendencia de otorgar a un sólo banco -central o de emisión- el monopolio
de emitirlo.
El Banco de México es el banco central, señalado en el art. 28 CPEUM, es el depositario de
la función pública estatal de regulación monetaria:
El Estado tendrá un banco central autónomo en el ejercicio de sus funciones y
administración. Tiene como objeto procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda
nacional fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado.
Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento.
No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través
del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes.El
banco central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que
corresponda a las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la
intermediación y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad
necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su observancia.
3.3.2 Función electoral.
La función pública electoral es propia del Estado. Consiste en la organización y conducción
del proceso electoral, tal y como lo establece la fracc. V del art. 41 constitucional.
La organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto
Nacional Electoral y de los organismos públicos locales en los términos que establece esta
Constitución.

3.3.3 Función registral.

En virtud de la función pública registral adquieren certeza, autenticidad y seguridad jurídica,
hechos, actos y situaciones que tengan relación con personas o bienes, mediante la
sistematización de inscripciones, anotaciones, catálogos e inventarios que permitan
proporcionar información veraz al público. En este sentido se evidencia la necesidad de que
todo registro público debe ser una institución pública a quien se encomiende el ejercicio de la
función pública registral, mediante la ejecución de actos administrativos.
[…] el acto administrativo es una manifestación unilateral y externa de voluntad, que expresa
una decisión de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad pública.
Esta decisión crea, reconoce, modifica, transmite, declara o extingue derechos u
obligaciones, es generalmente ejecutivo y se propone satisfacer el interés general.
3.3.4 Otras funciones públicas.
3.4 La función pública desarrollada por los poderes federales, locales y municipales.
El Estado federal “es un Estado que se caracteriza por una decentralización de forma
especial y de grado más elevado; que se compone de colectividades miembros dominados
por él, pero que poseen autonomía constitucional y participan el la formación de la voluntad
nacional, distinguiéndose de este modo de las demás colectividades públicas inferiores.
El estado mexicano al ser un Estado federal, en la que cada una de sus partes, formada por
los Estados integrantes, es libre y soberano en lo que concierne a su régimen interior y todos
juntos y a la vez cada uno de ellos participan en la formación de la voluntad del Estado
federal.
Sobre esta base es congruente afirmar que las funciones públicas son ejercidas no sólo en el
orden federal, sino en cada una de las entidades federativas y de los municipios, así como en
las delegaciones político-administrativas del Distrito Federal, respetando sus respectivos
ámbitos de competencia.
Cada entidad federativa cuenta con su órgano ejecutivo, legislativo y judicial los cuales
realizan sus correspondientes funciones públicas.
El ejercicio de las funciones y servicios público municipales deben ser ejercidos en su ámbito
de competencia y bajo su responsabilidad, conforme al numeral 115 constitucional, sin dejar
de acatar lo dispuesto por las leyes federales y estatales, debido a que son parte del Estado
federal, el cual no hace a un lado su poder político para regular y tutelar los intereses de
orden público.
3.5 Los servidores públicos desarrolladores de la función pública.
3.5.1 Órgano administrativo y servidores públicos.
El Estado y sus órganos, entre los que se encuentran personas jurídicas por él creadas,
integran un amplísimo espacio de actuaciones.Tanto el Estado como la diversidad de
órganos por él creados son entes ficticios, invenciones jurídicas acordadas y aceptadas por
el ordenamiento jurídico para lograr el funcionamiento de la maquinaria estatal; pero dado
que son ficción, carecen de inteligencia real y propia, no pueden decidir y actuar por ellos
mismo, por lo que necesitan de la persona física para generar decisión y actuación.
Los órganos del Estado están constituidos por la estructura formal y sustantiva de la que va a
emanar la voluntad pública, delimitada en su esfera de competencia legal y reglamentaria.
Son precisamente las normas jurídicas las que prevén la existencia del órgano, su
integración, su esfera de acyuación y sus alcances.
No basta que el ordenamiento jurídico haya diseñado al órgano con una esfera de
competencia para que éste pueda per se expresar la voluntad del poder público. Se necesita
de “alguien”que manifieste la volunta estatal y éste es el individuo, persona física, servidor
público quien le facilita al ente ficticio su inteligencia y voluntad.
3.5.1.1 Teoría del mandato.
El mandato se origina en el derecho civil, pero al ser aplicada a los actos del Estado se
encuentra con dificultades. Se parte del hecho de que la persona física en su calidad de
mandatario se hace cargo de la gestión y de los asuntos del mandante, para lo cual realiza
ciertas acciones, que se consideran como realizadas por la persona jurídica, es decir por el
mandante. Por tanto, a través de este mecanismo, los actos del mandatario que es persona
física, son atribuidos e imputados al Estado. El núcleo del problema radica en que el Estado
y sus órganos carecen de voluntad por ser entes ficticios; y la teoría del mandato descansa
en la suposición de la voluntad de mandante y mandatario, lo que no es posible ni aceptable,
en razón de la falta de voluntad de aquel.
[…] para crear el mandato es indispensable el otorgamiento de un poder por parte de una
persona a favor de otra, la cual, si lo acepta, podrá actuar en nombre de la poderdante, por lo
que, para tal efecto, es absolutamente necesario que el otorgante tenga voluntad, habida
cuenta que el mandato es, por antonomasia, un acto de voluntad.
3.5.1.2 Teoría de la representación.
De origen civil, esta teoría plantea que la persona física es representante de la persona
jurídica del Estado, y decide y actúa haciendo uso de una representación legal. En esta
teoría se advierte la necesidad que tiene la persona jurídica del querer y actuar de la persona
física mediante el instrumento de la representación legal, tal como sucede con los menores e
incapaces.
La crítica que recibe esta teoría es la falta de voluntad del Estado, por lo que no puede
designar a sus representantes.
3.5.1.3 Teoría del órgano.
En virtud de que las teorías antes expuestas no fueron exitosas en imputar la actuación de
las personas físicas, llámense servidores públicos, al Estado, es que surge esta teoría,
elaborada en Alemania por Otto Gierke.
Para este autor, los servidores públicos no son ni representantes, ni mandatarios, ni
personas ajenas al Estado, sino que se implantan en el ente estatal como parte integrante
del mismo; de ahí que, entonces, el servidor público, al no ser un representante sino formar
parte del Estado, sea uno con éste, por lo que su voluntad es considerada como voluntad del
ente estatal.
Esta teoría se vio enriquecida por Kelsen, a través del principio de imputación, lo que
significa que se atribuyen al Estado las consecuencias jurídicas de actos realizados por
personas físicas que son órganos suyos, únicamente a través de la imputación. De esta
manera la actuación de un sujeto, persona física, es imputada al Estado y se considera
realizada por éste.
Un órgano, en este aspecto, es un individuo que realiza una función específica. La calidad de
órgano que el individuo tiene está constituida por la función que desempeña. Es órgano
porque, y en cuanto, realiza una función creadora y aplacadora del derecho. Además de este
concepto existe otro menos amplio, un concepto material, de acuerdo con el cual un individuo
es órgano del Estado únicamente cuando tiene en lo personal un cargo jurídico específico.
3.5.2 El fenómeno burocrático.
La acción del Estado se concreta mediante las acciones de funcionarios y empleados
públicos conocidos como burócratas que en conjunto integran lo que se conoce como
burocracia.
El diccionario de la lengua española presenta varias acepciones del vocablo burocracia.
Conforme a la primera acepción, significa la “influencia excesiva de los empleados públicos
en los negocios del Estado”, y, de acuerdo a la segunda acepción, es una “clase social que
forman los empleados públicos”.
Desde distintas perspectivas se puede abordar el estudio de la burocracia. Desde el enfoque
económico, integran la burocracia del Estado, quienes ven remunarado su trabajo con un
cargo directo al presupuesto público; desde la perspectiva política, la burocracia se
circunscribe sólo a ciertos empleados del sector público; en el ámbito del derecho, el número
de integrantes de la burocracia es todavía más restringido, y para la sociología, la burocracia
no se limita al ámbito del sector público, sino también comprende las organizaciones
privadas, en las cuales encuentra perfiles parecidos a los de las organizaciones del sector
público.
3.5.3 La aparición de la burocracia.
De la mano de la adminsitración pública aparece el fenómeno burocrático desde los inicios
del Estado; como se comprueba con el antiguo imperio Egipcio, donde existió una amplia
estructura administrativa, encabezada por el primer ministro, organizada jerárquicamente,
con divisiones departamentales por materias, a las órdenes del faraón. Se formaban los
funcionarios en escuelas que funcionaban a nivel central y provincial, donde se enseñaba
práctica administrativa. Los servidores públicos eran pagados por el Estado, gozaban de
inamovilidad y en algunos casos hereditarios.
En Roma, la burocracia tuvo peculiaridades distintivas que le imprimían un carácter
teocrático-militar, su incubación se remonta al tiempo de la monarquía, primera estructura
política institucional de Roma. Al lado del rey, colaboraban el prefuctus urbi, quien le sustituía
en sus ausencias de la ciudad; el tribunus celerum, su auxiliar en materia militar; los duo viri
per duellinis y los quaestores parricidi, sus auxiliares en la impartición de justicia penal y
religiosa.
Durante la república, la burocracia romana adquiere nuevos perfiles por la expansión de las
conquistas territoriales, instrumentadas principalmente a través de sus magistraturas.
En tales magistraturas destacaban, entre sus características, la pluralidad de titulares, a
partir de la épocaen que el poder supremo dejó de depositarse en una sola persona, al igual
que la colegialidad, por medio de la cual los ocupantes de una magistratura desarrollaban su
actividad; por último es de destacarse el carácter electoral de las magistraturas romanas de
la república, cuyos titulares eran designados en las elecciones se realizaban en los comicios
y en los plebiscitos.
Llega a su apogeo la burocracia romana durante el imperio, en razón de la expansión del
conjunto de empleados públicos, así como del poder que éstos asumen en la resolución de
las cuestiones administrativas.
3.5.4 Evolución de la burocracia.
Vino a menos la burocracia en la Edad Media, al perderse la homogeneidad administrativa en
las cortes nómadas de los reyes bárbaros. En el siglo XVI surge un nuevo modelo de
burocracia, como pilar insustituible del Estado moderno.
En el siglo XVI, la burocracia reaparece de la mano del Estado moderno, el soporte
burocrático confiere a la moderna configuración estatal sus claros perfiles y aporta el carácter
relativamente estático de su estructura. La naturaleza de las instancias de poder y de la
autoridad en el Estado se determina en esa época por la burocracia.
En los países germánicos, durante el mercantilismo, hubo una importante aportación al
desarrollo de la burocracia moderna, al crear la burocracia de cuello duro, censurar el
monopolio del jurista respecto de los empleos públicos y proponer que los funcionarios
tuvieran conocimientos y experiencia en comercio, política y economía.
El estudio sistemático de la burocracia es iniciado por Hegel, a pesar de no haber aceptado
el vocablo burocracia, ello no le impidió tratar el tema. Este pensador adopta la tésis que
configura a la burocracia como el gobierno de funcionarios, opuestos al autogobierno de los
ciudadanos; para Hegel, la división del trabajo constituye el principio básico del poder
ejecutivo y subraya la importancia de la organización a la cual atribuye el origen de la fuerza
y del poder, lo que apuntala con un análisis minucioso de la actividad burocrática, cuyas
características son, en su opinión, las de objetividad, imparcialidad y abstracción. Según este
filósofo, la estructura burocrática requiere de la centralización para facilitar el despacho de
los asuntos.
Posteriormente Weber revolucionó la teoría de la burocracia a la que definió como “un
sistema para el desarrollo de los asuntos de gobierno por medio de ministerios y órganos,
dirigidos por un titular capaz de dar particular énfasis a la práctica y al procedimiento de
carácter conservativo. Cualquier dominación sobre un conjunto humano, según Weber,
requiere normalmente de una estructura administrativa. De acuerdo a los tipos de obediencia
con que se identifique dicha estructura, se precisarán distintos modelos de dominación
legítima, entre ellos destacan el racional, el tradicional y el carismático, los cuales encauzan,
respectivamente, a la autoridad legal, a la tradicional y a la carismática, respectivamente.
En el pensamiento de Weber, la autoridad legal se basa en el modelo racional de
dominación, y requiere de una administración burocrática fundada en tésis totalmente
distintas a las de los otros modelos de dominación; como la impersonalidad del mando, la
subordinación al derecho, la sumisión a la norma y no al sujeto.
El modelo Weberiano está fundado en una serie de premisas que, cuando se producen, nos
ubican frente a un régimen burocrático de dominación racional, basado en tres proposiciones
básicas: reparto de competencias, poderes coactivos determinados por la norma; y personal
con aptitudes perfectamente definidas. Tales bases sirven a Weber para señalar una serie de
requisitos para la existencia del tipo de dominación racional que son:
 Principio del expediente: conforme el cual, la administración se apoya en un
procedimiento escrito, debidamente archivado, y en un cuerpo de trabajadores de
muchas clases. El personal que labora a las órdenes de un jefe se denomina sección,
oficina, departamento o dirección y constituye el pivote del quehacer administrativo.
 Jerarquía funcional: implica la presencia de una graduada diferenciación de
autoridades superiores e inferiores.
 Preparación probada de los funcionarios: la típica estructura administrativa de las
organizaciones, sólo la integrarán quienes acrediten mediante las pruebas
respectivas,estar profesionalmente capacitados.
 Apego riguroso al reglamento: de esta suerte, cuando a un funcionario se le confiere
competencia para expedir normas abstractas, no debe emitir resoluciones especiales
para casos concretos.
 Profesionalismo: en cuya virtud el puesto requiere de tiempo completo del funcionario,
lo cual no ocurriría anteriormente, ya que el desempeño del cargo era normalmente
una tarea marginal. Por tanto, la función pública es la principal ocupación del
funcionario. La ocupación de un cargo no se estima, ni real ni jurídicamente, como una
fuente de ingresos, sino como obligación específica de lealtad al cargo, en
compensación a la garantía de una existencia garantizada.
Esta tésis weberiana cobra importancia porque establece los dos procedimientos que desde
el inicio de la burocracia moderna se han formado y consiste, el primero, en la separación
entre los aspectos objetivos y subjetivos del funcionario, y el segundo en lo que hace en
ambos aspectos en su relación interna de ambos aspectos.
En la época posterior, diversos doctrinarios han planteado sus propias teorías acerca de la
burocracia, unos partidarios y otros impugnadores de las ideas de Weber, pero todos ellos
utilizan su modelo como punto de partida de sus investigaciones.
3.5.5 La burocracia en México, y su régimen jurídico.
Es de notar que, en México, la burocracia no se integra con todos los que trabajan para el
Estado o para un ente público. En sentido amplio, la burocracia está integrada por el universo
de servidores públicos, pero en sentido estricto se excluye de ella al personal de intendencia,
al militar y al obrero.
El fenómeno burocrático mexicano se caracteriza por su complejidad e incoherencia, lo que
se evidencia en la multiplicidad de subsistemas en que se divide, en la diversidad de
ordenamientos jurídicos y éticos tendentes a regularlo, así como en la falta de un órgano
coordinador en esta materia, de los esfuerzos de la federación, de las entidades federativas y
de los municipios, para evitar las desigualdades abismales que existen en la remuneración y
prestaciones de los servidores públicos que en sus respectivos ámbitos de competencia
desempeñan la misma actividad.
La heterogeneidad de los ordenamientos jurídicos normativos concernientes a la relación
laboral de los servidores públicos que integran la burocracia mexicana predica la existencia
de esa selva samántica y jurídica que pretende abarcar los distintos segmentos que la
integran, que mayormente lo componen, en el ámbito federal, los servidores públicos de base
adscritos a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, cuyo régimen normativo lo forman
principalmente el art. 123 CPEM; la Convención Interamericana contra la corrupción, la
Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción; La Ley Federal de los Trabajadores
al Servicio del Estado reglamentaria del apartado B del art.123 CPEUM; la Ley Federal de
Responsabilidades de los servidores públicos; la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los servidores públicos; la ley Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado; la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la
Administración Pública Federal, el estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal
del Instituto Federal Electoral (actualmente INE); el Estatuto de los Servicios Parlamentarios,
Administrativos y Técnicos para el senado de la República; el Estatuto de la Organización
Técnica y Administrativa y del Servicio de Carrera de la Cámara de Diputados, y el Estatuto
el Servicio Fiscalizador de Carrera de la Auditoría Superior de la Federación.
Una parcela considerablemente menor que la del personal de base es la integrada por el
personal de confianza, que laboralmente no se rige por la Ley de los Trabajadores al Servicio
del Estado. A éste personal de confianza hay que distinguir al personal adscrito al servicio
civil de carrera, que, en el caso de la administración pública federal inserta en el Poder
Ejecutivo, se rige por la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública
Federal, del personal de confianza de libre designación.
3.5.6 Naturaleza de la relación del Estado con sus empleados y funcionarios.
3.5.6.1 Tesis medievales.
En la Edad Media se atribuyó la incorporación al empleo público, lo mismo al usufructo, que a
la locación, a la donación o a la sucesión hereditaria.
3.5.6.2 Tesis de Derecho Civil.
Desde la óptica civilista se trata de explicar la naturaleza jurídica de la relación que se da en
el empleo público, por medio de diversas figuras contractuales, entre las que descuellan las
que la interpretan como la típica relación de un contrato civil de mandato y las que la ubican
en el contexto de un contrato de prestación de servicios.
A la luz de la tésis que considera la relación surgida entre el Estado y su empleado o
funcionario como resultado de un contrato civil de mandato, se detectan los siguientes
elementos:
 Consentimiento de las partes, por medio del nombramiento realizado por la institución
 pública del Estado mandante y de la correlativa aceptación del interesado.
 El funcionario público ostenta la representación del Estado mandante a que pertenece
la institución públoica en que labora, para ejecutar por cuenta del representado los
actos que le encomiende por conducto del ente público correspondiente.
 Transferencia de facultades del ente público mandante a favor del mandatario, fuera
de las cuales la actividad de éste último no obliga al mandante.
 Por ser un contrato sinalagmático y oneroso, surgen de él la obligación del mandatario
de representar al mandante en la ejecución de ciertos actos jurídicos, y la obligación a
cargo del ente público de remunerar la actividad representativa del mandatario.
La falla de esta teoría se deriva del hecho de que muchos empleados públicos representan al
Estado en la realización de actos jurídicos, y porque en el caso de funcionarios públicos de
elevado rango no se reducen sus obligaciones a las de representación, pues incluyen
diversos servicios personales, lo cual demuestra que no deriva de un contrato de mandato la
relación existente entre el Estado y sus funcionarios.
3.5.6.3 Teoría del contrato civil de prestación de servicios.
Tras el rechazo de la tésis del contrato de mandato para determinar la naturaleza de la
relación que se da entre el Estado y sus empleados, la sustituyen los civilistas por la tésis del
contrato civil de locación de servicios, conocido en México como contrato de prestación de
servicios. El contrato de locación tampoco es capaz de desentrañar el carácter de dicha
relación, porque en el referido contrato, prestador y prestatario se ubican en un contexto de
libertad e igualdad, lo que no acontece en el caso del funcionario o del empleado público, por
quedar sujetos a un código de conducta obligatorio establecido unilateralmente por el Estado,
que debe respetar aun encontrándose fuera de su horario laboral,lo cual provoca el rechazo
de esta tésis.
3.5.6.4 Teoría del acto administrativo unilateral.
Fracasado el intento civilista de explicar la relación del Estado con sus servidores, los
administrativistas propusieron la tesis del acto administrativo unilateral e individual, conforme
a la cual, basta la sola voluntad unilateral del Estado, manifestada a través del
nombramiento, para generar la relación entre éste y su empleado o funcionario, habida
cuenta que “El consentimiento del individuo no agrega al acto ningún elemento de
bilateralidad. Es suficiente para la construcción y validez de la relación la manifestación de
voluntad de la administración pública.
En Alemania aparece la teoría del acto unilateral del Estado, contrapuesta a las tesis
civilistas formuladas acerca de la naturaleza jurídica de la relación generada por el empleo
público, tesis que a través del tiempo evoluciona significativamente, en su aparición, sostuvo
la sumisión absoluta del funcionario o empleado público al Estado, a quien atribuyó todos los
derechos, en tanto que todas las obligaciones de dicha relación se asignaron al funcionario o
empleado, lo que acusó su resolución de suprimir los derechos de sus servidores, lo que
resultaba paradójico en el Estado de derecho cuya potestad no podía cancelar sus deberes
respecto de quienes le servían.
La tesis estatutaria como también se le llamó a la del acto unilateral, admitió más tarde a la
norma jurídica como generadora fuente de derechos y obligaciones de los funcionarios y
empleados del Estado, al reconocer que la relación establecida en el empleo público está
fundada en el deber moral de servir al Estado que tiene todo ciudadano, obligación que
abarca la del cumplimiento cabal de tal empleo o función, lo cual no coarta que no elimina la
libertad del ciudadano para consentir o rehusar su incorporación al empleo público, ni mucho
menos excluye el reconocimiento del Estado de los derechos subjetivos del funcionario o
empleado para corresponder a la labor que ha de realizar a su servicio.
De esta suerte, la naturaleza de la relación surgida del empleo público, conforme a la teoría
del acto unilateral, lejos de ser contractual, es legal o reglamentaria, o, como señalan
algunos autores, en cuya virtud el funcionario público se somete al estatuto jurídico que
regula su actuación, el cual estará vigente en tanto no se modifique,lo que podrá ocurrir sin y
aun contra la voluntad de dichos funcionarios y empleados.
El estatuto no podrá incumplirse en beneficio o perjuicio de funcionario alguno, y su
inobservancia por parte del Estado es impugnable ante la autoridad competente.
Evidentemente, la teoría del acto unilateral es insuficiente para explicar la relación dada entre
el Estado y sus funcionarios y empleados, ya que sin el consentimiento de ellos no es posible
establecerla, lo que implica que contra su voluntad nadie podrá convertirse en agente
público, salvo en los casos previstos en el art. 5 constitucional relativos a los cargos
concejiles y los de jurados, por ejemplo.
3.5.6.5 Tesis del contrato administrativo.
Ante lo insostenible de la tesis del acto unilateral administrativo para explicar la naturaleza de
la relación establecida por el empleo público, entre el Estado y su funcionario o empleado,
los administrativistas retomaron la idea de la naturaleza contractual, mas no la de un contrato
civil, sino de un contrato administrativo, en razón de la desigualdad de las partes, una de las
cuales será invariablemente el Estado actuando en ejercicio de función administrativa, con
fines de interés público y con sujeción a un régimen exorbitante del derecho privado.
3.5.6.6 Tesis del contrato laboral.
Los laboralistas, trataron de explicar la naturaleza de la relación del Estado con sus
servidores, como un contrato, que no es de naturaleza civil ni administrativa, sino laboral; así
lo sostuvo Alberto Trueba afirmando:
Las relaciones entre el Estado Federal, los Estados miembros y los municipios y sus
servidores, son de carácter social y por consiguiente éstos son objeto de protección y
reivindicación en el art.123 y sus leyes reglamentarias, no debiendo confundirse la naturaleza
social de esta relación con la función pública que realiza el Estado y sus servidores frente a
los particulares.
Se piensa que el orden jurídico mexicano asumió la tesis del contrato laboral a consecuencia
de la expedición, del Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, por
señalarse en su correspondiente iniciativa que la relación jurídica surgida del empleo público,
entre el Estado y sus servidores, sería una relación de trabajo.
3.5.6.7 Teoría del acto condición.
Otra vertiente laboral sostiene que la relación establecida en el empleo público como un acto-
condición en razón de la cual un individuo se ubica dentro de una situación general
estatutaria preexistente, a través de una manifestación de voluntad expresada por un órgano
competente del Estado, por medio de un nombramiento que aunado a su correlativa
aceptación, satisface la condición de aplicación al caso individual de cualquier funcionario o
empleado públicos, de la condición general estatutaria preexistente para todos ellos.
De tal suerte, el acto condición hace posible que un individuo se integre a la situación general
estatutaria preexistente reguladora de la relación existente entre el Estado y sus funcionarios
y empleados, con todo lo que ello conlleva, o sea, los derechos y obligaciones;
consiguientemente, la incorporación de un particular al empleo público está sujeta a la
condición de que el Estado le extienda el nombramiento, y a que lo acepte el interesado, lo
que significa que la incorporación de una persona al empleo público no requiere de la
celebración de contrato alguno.
3.5.6.8 Tesis del acto mixto.
Conforme a esta tesis, la naturaleza de la relación existente en el empleo público entre el
Estado y sus servidores es un acto mixto, dado que en él figura una parte estatutaria
preexistente, otra parte es un acto administrativo unilateral, y una última parte es típica de un
contrato administrativo.
3.5.7 Clasificaciones del empleo público en el ámbito federal.
Se pueden distinguir, dentro de los servidores públicos de la federación Distrito Federal,
varios grupos, destacando los de confianza, los de base y los del servicio de carrera. Señala
el art.5 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, quienes son
trabajadores de confianza, que incluye a quienes desempeñan funciones de dirección;
inspección, vigilancia, y fiscalización; manejo de fondos o valores; auditoría; control directo
de adquisiciones; almacenes e inventarios; asesoría o consultoría.
La doctrina distingue entre los servidores públicos de confianza, dos categorías: los
servidores públicos de libre designación y los del servicio civil de carrera.
El servicio público de carrera tiene el propósito de lograr la profesionalización de cierto sector
de los servidores públicos adscritos a la administración pública y, con ello, asegurar su
continuidad y su funcionamiento efectivo, por medio de sus labores con respeto a los
principios de mérito, igualdad de oportunidades, legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad,
eficacia, eficiencia y profesionalismo.
Caracteriza a los servidores públicos de base, su inamovilidad en el empleo, después de seis
meses de servicios sin nota desfavorable en su expediente, como previene el art.6 de la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
3.6 El servicio público.
3.6.1 Corrientes doctrinales sobre el servicio público.
En la construcción de la noción de servicio público han intervenido distintos autores que han
generado diversas teorías:
a. Máxima dimensión del servicio público. León Duguit considera que el servicio público es
toda la actvidad del Estado cuyo cumplimiento debe asegurarse, reglarse y controlarse por
los gobernantes.
b. Servicio público es toda la actividad de la administración pública. Para Gastón Jesé no
todo lo realizado por el Estado es servicio público pero si todo aquello realizado por la
administración pública; por lo que para este autor la dimensión de servicio público posee una
gran extensión.
c. Servicio público es una parte de la actividad realizada por la administración pública.
Maurice Hauriou, sostiene que sólo una parte de la actividad desempeñada por la
adminsitración pública y no todo lo que ésta realiza, constituye servicio público, por lo que el
concepto se maneja con una moderada dimensión.
d. Para Henry Berthelemy, la noción de servicio público carece de importancia, debido a que
el concepto encierra instituciones que nada tienen que ver entre sí, como una institución de
beneficiencia, una caja de ahorro, el ferrocarril metropolitano, la imprenta nacional,
Berthelemy no logra identificar en esa diversidad la noción e importancia del servicio público.
3.6.2 Criterios que determinan el carácter público de un servicio.
No hay unanimidad en el ámbito doctrinario respecto al criterio que debe imperar para
calificar de público un servicio. Los siguientes son lo criterios más representativos que
existen al respecto:
 El criterio orgánico considera que únicamente será servicio público el prestado por
órganos públicos.
 Hay quienes opinan que para que una actividad sea considerada como servicio
público, su prestación y funcionamiento debe estar regulado por un régimen jurídico
especial exorbitante del derecho privado que garantice que en todo momento el
servicio ha de ser realizado de manera regular y continua; por tanto se trata de un
régimen jurídico que va más allá del derecho privado, en consecuencia se trata de un
 régimen jurídico de derecho público.
 El criterio legal sostiene que no hay más servicio público que el así determinado por la
ley. Es el legislador el creador del servicio público. En México se adopta el criterio
legal, como evidencia el art.28 constitucional en su párrafo 12, señala: “La sujeción a
regímenes de servicio público se apegara a los dispuesto a la Constitución y sólo
podrá llevarse a cabo mediante la ley”.
 Para el criterio teleológico o funcional, es la finalidad del servicio o actividad lo que
marcará su carácter. Si el fin de una actividad consiste en la satisfacción de interés
general, se estará en presencia de un servicio público. “La actividad que satisface
necesidades públicas, que atiende fines de interés general, quienquiera que sea su
autor, es servicio público.

3.6.3 División del servicio público.

Es el atribuido por el ordenamiento jurídico a la

administración pública, ya sea que lo preste de forma
Servicio público
directa a través de sus dependencias o entidades; o
propio
indirectamente a través de particulares mediante
régimen de concesión.

Actividad privada no considerada por la ley como

servicio público, su realización no le está atribuida a
Servicio público la administración pública; satisface necesidades de
impropio interés general y es desempeñada por particulares
mediante permiso, licencia o autorización.

3.6.4 Caracteres esenciales.

 Generalidad: consiste en el reconocimiento de que todos los habitantes tienen

derecho a utilizarlos. No admite la posibilidad de que haya exclusiones arbitrarias o
indebidas, pues el único límite es la capacidad del propio servicio. Implica la no
discriminación en el servicio.
 Igualdad o uniformidad: trato igual para todos los usuarios del servicio. “es
consecuencia del principio general de derecho de la igualdad ante la ley. El servicio
debe prestarse para todos los solicitantes que estén en igualdad de situación”.
 Regularidad: la prestación del servicio público ha de llevarse a cabo no de manera
arbitraria sino con apego a una regulación propia y específica.
 Continuidad: es la no interrupción del servicio; la oferta que debe estar abierta de
manera permanente y la posibilidad de hacer uso del servicio en los términos y
condiciones que le son propios, acorde con sus peculiaridades y normativa.
3.6.5 Elementos.
Se encuentran el el campo de los servicios públicos, una serie de elementos indispensables
sin los cuales no puede ser viable su realización, éstos son:
a) La necesidad que se pretende satisfacer. Si no existe una necesidad común, integrada por
la suma de muchas necesidades individuales, que le dé el carácter de necesidad general, no
existe razón para constituir un servicio público; la esencia misma del servicio público es
satisfacer una necesidad general, por lo que si ésta es inexistente, no hay sentido para
constituir un servicio público.
b) Actividad satisfactora. La necesidad que se pretende satisfacer es colmada mediante una
actividad técnica. Se le da este calificativo “porque su realización requiere de un
procedimiento o conjunto de acciones propias de ciencias, artes, industrias u oficios
específicos, así como del empleo de ciertos elementos, tales como personal especializado,
equipos, instrumentos y materiales determinados, ya que la actividad técnica está destinada
a producir efectos útiles en un determinado ámbito; la técnica orienta la actividad hacia un fin
preciso”.
Si se implementa la puesta en marcha del servicio público de sumisnistro de energía eléctrica
para los habitantes de una zona determinada y se quiere colmar esa necesidad específica
con el servicio público de alumbrado público, no se puede hablar de que esa actividad sea la
adecuada para satisfacer tal necesidad.
c) Usuarios del servicio. En este campo el usuario es la persona física o jurídica que se ve
beneficiada con la prestación de tal servicio.
Aunque la administración pública desplegara una actividad técnica para satisfacer una
supuesta necesidad general, si no hay usuarios que experimenten esa necesidad, carecería
de sentido la creación de un servicio público en ese contexto. “El universo de usuarios
potenciales de todo servicio público, dado su carácter esencial de generalidad, será
equivalente a la población localizada en el área de su cobertura”.
d) Intervención del Estado. Se precisa la intervención del Estado, la actuación de sus
órganos y despliegue de sus funciones para regular un servicio público; esto es, para poder
constituir un régimen jurídico que asegure en todo momento cada uno de los caracteres
esenciales del servicio público.
e) Sujeto prestador del servicio. Toda prestación de un servicio público requiere de un sujeto
prestador del mismo, sin el cual dicha prestación no es viable.
f) Recursos destinados a la prestación del servicio. Para la prestación de un servicio público
son indispensables recursos financieros, técnicos, materiales y humanos.
g) Régimen jurídico exorbitante del derecho privado. Cuando se dice que el régimen jurídico
regulador de un servicio público es exorbitante del derecho privado significa que en mayor o
menor medida el derecho privado no alcanza a regular completamente tal servicio.
[…] aunque algunos autores, lo catalogan como de derecho público y otros en parte de
derecho privado y en parte de derecho público en ambos casos sale de la órbita del derecho
privado, como se comprueba aun en el servicio público impropio o virtual, el cual queda
sujeto en forma parcial a normas de derecho público...”
3.6.6 Clasificación.
El servicio público es susceptible de clasificarse conforme a varios criterios, entre ellos:
En atención a las características de los usuarios:
 Uti singuli: cuando el servicio se presta a usuarios que pueden ser determinados; es el
caso de los usuarios del suministro de energía eléctrica.
 Uti universo: Cuando el servicio se presta a usuarios que no pueden ser determinados
de forma individual, como en el caso del alumbrado público.
En atención a la titularidad o jurisdicción del servicio:
 Federales
 De las Entidades Federativas
 Municipales
En atención al tipo de necesidad:
 Constantes: la prestación se realiza diariamente, a todas horas, durante todo el año,
somo sería el suministro de agua potable.
 Intermitentes: su prestación no es diaria, ni todos los días del año, como el servicio de
limpia.
 Esporádicos: se presentan únicamente cuando aparece la necesidad, como es el caso
del servicio de bomberos.

3.7 La obra pública.

Unidad 4. El Poder Ejecutivo y la Función Ejecutiva Administrativa.

4.1 El presidente de la República, jefe de Estado y jefe de Gobierno.
4.1.1 Facultades.
El presidente de la República desempeña una dualidad de roles dado que es jede de estado
y de gobierno. Como jefe de Estado, le corresponde promulgar las leyes que expida el
Congreso de la Unión; declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos,
previa ley del Congreso de la Unión; convocar al Congreso a sesiones extraordinarias,
cuando así lo acuerde la comisión permanente; conceder con base a las leyes, indulto a los
reos sentenciados por delitos del orden común, en el Distrito Federal; proponer al Senado
ternas para nombramiento de ministros de la SCJN y someter dichos nombramientos, las
licencias y las renuncias de ellos para su aprobación ante la Cámara de Senadores; y las
demás que expresamente le confiera la CPEUM.
Como jefe de gobierno, el presidente de la República está facultado para iniciar leyes y
decretos, vetar leyes o decretos; ejecutar las leyes proveyendo en la esfera administrativa su
observancia; nombrar y remover a los servidores públicos, entre los que figuran, secretarios
de despacho, agentes diplomáticos y empleados superiores de hacienda; nombrar con
aprobación del Senado o de la Comisión Permanente a los coroneles y otros oficiales del
Ejército, Armada y Fuerza Aérea; disponer de la Fuerza Armada permanente, facilitar al
Poder Judicial los auxilios que requiera para el ejercicio expedito de sus atribuciones;
habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas y fijar su
ubicación; conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado a los descubridores, inventores
o perfeccionadores de algún ramo de la industria; y demás que le confiere la constitución
federal.
En lo concerniente a las actividades administrativas del Presidente, toda vez que él es jefe de
la administración pública federal, le corresponden todas las facultades para el ejercicio de la
función pública ejecutivo-administrativa, previstas en el art.89 constitucional.
4.1.2 Obligaciones.???
4.2 La estructura político-administrativa de la presidencia de la República.
Para el desarrollo de la función ejecutivo administrativa, la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federa, dispone:
Artículo 2°. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden
administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes
dependencias de la Administración Pública centralizada:
1. Secretarías de Estado, y
2. (Derogado)
3. Consejería jurídica.
Además de ellas, la presidencia de la República contará con órganos auxiliares, como es el
caso de la oficina de la Presidencia de la República, cuyo fundamento jurídico se encuentra
en el numeral 8° del ordenamiento jurídico en cuestión, el cual permite que el Presidente de
la República cuente con el órgano auxiliar mencionado, mismo que estará constituido con
unidades de apoyo técnico y la estructura orgánica que el titular del ejecutivo determine.

Artículo 8°. El Presidente de los EUM contará con el apoyo directo de la oficina de la
Presidencia de la República para sus tareas y para el seguimiento permanente de las
políticas públicas y su evaluación periódica, con el objeto de aportar elementos para la toma
de decisiones, sin peerjuicio de las atribuciones que ejercen las dependencias y entidades de
la Administración Pública Federal en el ámbito de sus respectivas competencias. El
presidente designará al jefe de dicha oficina.
4.3 Las formas de organización administrativa.
La administración pública está integrada por un vasto conjunto de dependencias, entidades y
unidades administrativas diversas, las cuales se vinculan y articulan de distintas maneras en
función de los objetivos que se pretenda alcanzar. A estas maneras de estructurarse se les
conoce como formas de organización administrativa.
La administración pública requiere, para desarrollar su actividad de manera eficiente y eficaz,
de una organización racional y adecuada a sus atribuciones, misma que acepta diversas
formas organizacionales básicas, como son, la centralización, la desconcentración y la
decentralización administrativas, las cuales coexisten e incluso se complementan, pues no
son incompatibles, dado que cada una de ellas permite la satisfacción de los requerimientos
de la sociedad y el logro de los fines del Estado de maneras diferentes y con particularidades
propias.
4.3.1 La centralización administrativa.
La centralización implica “hacer que varias cosas dependan de un poder central”. Cuando se
reúne todo el cúmulo de atribuciones y potestades públicas en un máximo órgano central, se
habla de centralización. Esta forma organizacional “predica reunir en su centro, la decisión de
las actividades del Estado, de la administración pública o de cualquier otra organización.
La esencia de la centralización, es un entramado formado por la confluencia de poderes,
atribuciones y competencias que se encuentra en el órgano supremo de la administración
pública, del cual parte toda dirección y decisión a órganos menores que le están
jerárquicamente subordinados.
El elemento jerarquía se hace patente en la vinculación que se da entre un órgano superior
que ordena y otro de rango inferior que obedece. La centralización administrativa existe
“cuando los órganos se encuentran colocados en diversos niveles pero todos en una
situación de dependencia en cada nivel hasta llegar a la cima en que se encuentra el jefe
supremo de la Administración Pública.
“La unidad enla ejecución de las leyes y en la gestión de los servicios es producto de la
centralización administrativa, que en su forma pura se caracteriza por depositar en el máximo
órgano administrativo del poder público el poder de decisión, la coacción y la facultad de
designar a los agentes de la adminsitración pública”. A las que pueden agregarse las
facultades que tiene el máximo órgano administrativo de remover, vigilar, disciplinar y revisar
la actuación de los órganos y agentes de la adminsitración pública.
En conclusión la centralización administrativa es una forma como se organiza de manera
jerárquica la administración pública, basada en la subordinación directa e inmediata de las
distintas dependencias administrativas al titular del Poder Ejecutivo.
Ventajas de la centralización administrativa:
Unidad en la dirección, impulsión y acción
Desventajas en la centralización administrativa:
Erradicación de la iniciativa individual que ocasiona burocratismo excesivo
La centralización administrativa posee las siguientes características básicas:
 Estructuración de los órganos de la administración pública de manera agrupada y bajo
el mando del presidente de la república.
 Existencia de relaciones de jerarquía y dependencia entre los órganos de
administración, quedando ubicada en el nivel más alto la presidencia de la república.
 Unificación en las actuaciones de los órganos de la administración pública hacia fines
previamente establecidos por el máximo titular de la administración pública.
4.3.1.1 Las potestades características de la centralización administrativa.
La centralización administrativa existe en un esquema de jerarquía sistematizada de
funcionarios públicos, para así lograr los fines que tiene asignados. De esta manera, el titular
del órgano, ubicado en la cima de la administración pública cuenta con una amplia potestad
sobre sus subalternos, lo que le permite designarlos, mandarlos, organizarlos, supervisarlos,
disciplinarlos y removerlos.
 Potestad de nombramiento. Facultad en virtud de la cual el titular del órgano superior
puede designar discrecionalmente a sus colaboradores, siempre y cuando la
normativa no marque un procedimiento de designación diferente. En México, el titular
del poder ejecutivo federal tiene la potestad, consignada en la fracc.II del art.89
constitucional, de designar a Secretarios de Estado y demás integrantes de la
administración pública federal centralizada cuyo nombramiento no esté previsto en
otra forma en la constitución o en las leyes.
 Potestad de remoción. El superior jerárquico tiene la posibilidad de rectificar los
nombramientos que hiciere cuando los desempeños de los designados no den los
resultados esperados o cuando la situación política así lo requiera. En el caso del
titular del ejecutivo federal, el numeral 89, fracc.II le permite además de nombrar,
remover libremente a sus colaboradores.
 Potestad de mando. Facultad atribuida al titular del órgano superior de dirigir la
actividad de los subordinados mediante órdenes e instrucciones verbales o escritas,
en lo relativo a las actividades propias del cargo que desempeñan. Al poder de mando
le corresponde la obediencia por parte del subordinado, dentro de las limitaciones que
marque el ordenamiento jurídico vigente.
 Potestad de decisión. Facultad con que cuenta el superior jerárquico para elegir entre
distintas opciones de resolución optando por aquella que a su parecer sea más
conveniente, la cual deberá ser obedecida por el inferior. El órgano superior puede
realizar, en virtud de esta potestad, manifestaciones unilaterales de voluntad en
ejercicio de función administrativa, que produzcan efectos tales como crear, modificar,
transferir, certificar o extinguir derechos y obligaciones, esto es, realizar actos
administrativos. “Al respecto, podemos señalar que la primera de las atribuciones del
ejecutivo federal es la de marcar las pautas generales del rumbo que deberá tomar la
administración pública, desde las decisiones más trascendentales, hasta los detalles
más particulares de la misma.
 Potestad de dirección. Consiste en orientar e incentivar por parte del superior
jerárquico, la actuación de sus subordinados para que éstos observen una conducta
dentro de los cauces específicos de las diversas alternativas previstas en la respectiva
política pública y en la norma aplicable, en los tiempos que el superior considere
oportunos.
 Potestad de revisión. El órgano superior tiene la atribución de controlar la actuación de
sus subordinados y, en su caso, motu proprio o a solicitud del afectado,
enmendarla,rectificarla o ratificarla, sin sistituirse en la competencia del inferior.
  Potestad de vigilancia. El superior puede tener un conocimiento minucioso de las
actuaciones realizadas por los subordinados en el desempeño de sus labores, con
apego a la normativa vigente, y en cumplimiento de las órdenes e instrucciones
previamente recibidas. Así, el superior puede modificar y corregir los errores de sus
inferiores, y, en su caso, imponerles las sanciones a que se hayan hecho acreedores.
El poder de vigilancia se efectúa mediante visitas,inspecciones, investigaciones,
supervisiones, auditorías operacionales,contables o administativas, que se
complementan por parte del inferior con informes, rendición de cuentas y estados
contables.
 Potestad disciplinaria. El superior puede sancionar administrativamente a sus
inferiores por sus acciones u omisiones cometidas en perjuicio de los particulares, de
la administración pública o de ambos. Las sanciones aplicables en virtud de esta
potestad van desde la amonestación verbal, el extrañamiento por escrito, una nota
mala en el expediente del inferior hasta el cese. La Ley Federal Administrativa de los
Servidores Públicos contiene un amplio catálogo de obligaciones de los servidores
públicos, cuya inobservancia deberá castigarse con sanciones específicas previstas
en la propia ley.
 Potestad para resolver conflictos de competencia. El titular del órgano superior está
investido de la potestad para resolver conflictos de competencia que se susciten entre
sus órganos inferiores, mediante la determinación de cuál de ellos deba conocer del
asunto en disputa, en el supuesto de que uno o varios de ellos pretenda serlo. El
art.24 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece al respecto:
“En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la competencia de alguna
Secretaría de Estado para conocer de un asunto determinado, el Presidente de la
República resolverá, por conducto de la Secretaría de Gobernación, a qué
dependencia corresponde el despacho del mismo.
4.3.2 La descentralización administrativa.
La descentralización, procura distribuir entre varios depositarios las funciones, atribuciones,
facultades, toma de decisiones y ejercicio del poder público.
La descentralización administrativa ocurre en el escenario de la administración pública como
una forma organizacional que se distingue por la creación de personas jurídicas de derecho
público, a las que el ordenamiento jurídico les otorga autonomía para la realización de ciertas
tareas administativas.
“En términos generales consiste en confiar algunas actividades administrativas a órganos
que guardan con la administración centralizada una relación diversa de la jerarquía, pero sin
que dejen de existir respecto de ellas las facultades indispensables para conservar la unidad
del poder”.
En la medida en que la administración pública amplió su competencia o acrecentó su
jurisdicción territorial, requirió de otras formas de organización administrativa que estuvieran
más acordes con sus nuevas necesidades, tal es el caso de la descentralización
administrativa que presenta diversas modalidades: por servicio, por región y por
colaboración.
4.3.2.1 La descentralización por servicio.
Como consecuencia del estado de bienestar se produjo el incremento de las atribuciones
estatales, por lo que se encomendaron la prestación de servicios públicos y la realización de
diversas actividades económicas, como las industriales, comerciales y financieras, que lo
convirtieron en un Estado empresario.
El incremento de las actividades del Estado propició la aparición de la descentralización
administrativa por servicio, en razón de que el esquema jerárquico y rígido de la
centralización administrativa no era compatible con el adecuado ejercicio de las nuevas
atribuciones asignadas que, como en el caso del servicio público, requerían de mayor
agilidad y celeridad. Así, ante la insuficiencioa e ineptitud de la administración pública
centralizada para la prestación de servicios públicos atribuidos al Estado, se recurrió a la
creación de personas jurídicas de derecho público, distintas al Estado,razón por la que se
habla de la personificación de los servicios públicos: se crean personas jurídicas de derecho
público para la prestación de dichos servicios; para cada servicio público habría una persona
jurídica que se haría cargo de dicha actividad. Cabe señalar que si bien el organismo
descentralizado por servicio presta un servicio público, también es verdad que de acuerdo a
nuestro ordenamiento jurídico vigente, puede dedicarse a actividades relacionadas con las
áreas estratégicas o las áreas prioritarias del desarrollo, como sería el caso,
respectivamente, de los hidrocarburos o de la explotación de recursos naturales del Estado.
Los organismos creados bajo el esquema de la descentralización por servicio tienen
personalidad jurídica y patrimonio propios, poseen cierto grado de autonomía técnica y
orgánica. Autonomía técnica, en el sentido de que no se someten a las reglas de gestión
administrativa y financiera aplicables a los servicios centralizados del Estado. Autonomía
orgánica porque la prestación del servicio público se reaizará por autoridades distintas del
poder central.
La relación entre autonomía, personalidad jurídica y patrimonio propio es estrechísima, al
punto que el descentralizado tiene la cualidad de ser autónomo de la adminsitración central.
“Para esto se le dio precisamente tal personalidad y patriminio”.
Al respecto, Fernández Ruíz desglosa en varios aspectos la autonomía del organismo
descentralizado por servicio ,al decir:
Dada la autonomía jurídica que entraña la descentralización administrativa por servicio, el
organismo descentralizado tiene personalidad jurídica propia; en virtud de su autonomía
financiera, cuenta con patrimonio propio; en razón de su autonomía técnica, se sujeta a una
reglamentación propia y específica; y merced a su autonomía de gestión, realiza por sí
mismo los trámites necesarios para el desarrollo de sus actividades.
Está claramente a la vista la fuerte vinculación entre estos elementos que son distintivos e
inherentes al organsimo descentralizado por servicio, de manera que si falta alguno de ellos
no podría hablarse de este tipo de descentralización: autonomía, personalidad jurídica y
patrimonio propio.
4.3.2.2 La descentralización por región.
Este tipo de descentralización implica la creación de una organización administrativa cuya
finalidad es el manejo de los intereses colectivos que corresponden a una población
establecida en una determinada demarcación territorial.
Se ha llegado a firmar que el municipio pudiera ser un ejemplo de descentralización
administrativa por región, lo cual no es exacto ya que tanto el municipio como las entidades
federativas son producto de una descentralización política y no administrativa. En realidad en
nuestro país la práctica de dla descentralización administrativa por región no existe, sin
embargo, es necesario conocerla.
Es común la existencia de esta forma en Estados unitarios, como en el caso de Colombia,
aunque puede darse también en Estados con un sistema Federal.
La descentralización administrativa por región o territorial:
Es el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las colectividades
regionales o locales, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia
responsabilidad. Es decir, se les otorga a las colectividades locales cierta autonomía para
que se manejen por sí mismas...Esta descentralización tiene,por una parte, un fundamento
de convivencia, en el sentido de que se considera que es favorable para la comunidad tener
capacidad para resolver sus propios asuntos y no que ellos les sean resueltos directamente
por el Estado.
4.3.2.3 La descentralización por colaboración.
Esta descentralización denota cierta incapacidad o insuficiencia de la administración pública,
de carácter técnico, financiero, u organizacional para realizar sus cometidosy deberes, por lo
que necesita recurrir a la colaboración de los particulares para que a través de mecanismos
como la concesión o la subrogación, sean realizadas las actividades que tiene atribuidas la
administración pública. Se trata de una prestación indirecta de servicios públicos, en donde la
administración cumple con la obligación a través de la colaboración del particular; situación
que se coloca en los límites del derecho público y del derecho privado. La descentralización
por colaboración no es parte integrante de la organización administrativa dado que la esencia
de esta forma organizacional es la colaboración de los particulares con la administración
pública mediante la realización de tareas propias de ésta, sin que se configure ningún tipo de
ente.
4.3.3 La desconcentración administrativa.
Surge con el propósito de ayudar a descongestionar a la administración central en la
tramitación de sus numerosas tareas y responsabilidades, a través de una tramitación más
ágil y accesible, un mayor grado de especialización y tecnicismo, amén de un acercamiento
entre el administrado y la adminsitración pública. Para el jurista Nava Negrete, la
desconcentración administrativa “es una forma de organización administrativa en que se
organiza la administración públicapara lograr sus fines, que reviste características propias
aun perteneciendo a la centralización administrativa. Los órganos desconcentrados son por
naturaleza centralizados, pero con una fisonomía que los distingue”. En el mismo sentido,
Silva Cimma, considera la desconcentración como una variedad de la centralización
administrativa de la que forma parte.
La desconcentración administrativa, se da en el ámbito de la centralización administrativa,
toda vez que conlleva un acto de delegación por el que un órgano administrativo superior
centralizado transfiere a uno inferior, un conjunto de facultades decisorias para resolver
determinados asuntos en un contexto de supra-subordinación, en el que el órgano
desconcentrado queda inserto en la administración centralizada, quedando jerárquicamente
subordinado. Es decir, entre el órgano superior centralizado y el órgano desconcentrado hay
un vínculo de jerarquía y subordinación.
En el contexto del ordenamiento jurídico mexicano, Fernández Ruíz afirma que en la forma
de organización administrativa desconcentrada “la normativa, la planeación y el control,
permanecen centralizados, no así la tramitación y la facultad decisoria que se transfieren al
órgano desconcentrado”.

Órgano
Órgano desconcentrado
centralizado
Porción de
Normativa competencia
Planeación
Control
Poder decisorio

Relación entre el órgano descentralizado y desconcentrado.

Es conveniente insistir en que el órgano centralizado le transfiere al órgano desconcentrado,
una porción de su competencia y facultades decisorias, las mínimas como para poder
funcionar; en cambio, lo que en centralizado reserva y no transfiere son la normativa, la
planeación y el control.
Se debe hacer notar que “el órgano desconcentrado al que el ente central transfiere parte de
sus atribuciones propias carece de personalidad jurídica. Es un procedimiento a efecto de
agilizar la actividad de la administración central”. Mabel Ivanega, considera necesarios
ciertos elementos para que exista desconcentración, entre otros, a) atribución de una
competencia en forma exclusiva y permanente; b) esta atribución debe hacerse a un órgano
que no ocupe la cúspide de la jerarquía, pero sí debe estar encuadrado dentro de la misma.
En cuanto a la clasificación de la desconcentración administrativa, existen diversos criterios,
el que se plantea a continuación, admite los siguientes tipos:

Desconcentración por Desconcentración por región: Desconcentración por

materia:  El órgano superior servicio:
 El órgano superior centralizado transfiere  La transferencia de
transfiere poder una porción de poder decisorio y
decisorio y una parte competencia y poder porción de
de competencia en una decisorio a varios competencia que hace
determinada materia a órganos inferiores el órgano superior
un órgano inferior que periféricos, con centralizado al órgano
le está jerárquicamente competencia en una inferiror, es para que
subordinado y que determinada éste realice la
forma parte de la circunscripción prestación de un
estructura territorial cada uno de servicio público
organizacional del ellos. determinado.
primero.

4.4 La Administración Pública Federal centralizada.

La existencia de la administración pública ha quedado establecida en el art.90 de la CPEUM,
en el que se determina su división en centralizada y paraestatal, acorde con la ley orgánica
respectiva, la cual distribuirá los negocios del orden administrativo de la federación, mismos
que estarán a cargo de las Secretarías de Estado. Existe administración pública en los
poderes Legislativo y Judicial, tal es el caso de la Secretaría de Servicios Administrativos y
Financieros del Senado de la República, del Consejo de la Judicatura Federal,
pertenecientes, respectivamente, a los poderes mencionados; y es un hecho comprobable
que los mecanismos autónomos y las universidades públicas autónomas cuentan con sus
correspondientes áreas de administración pública. Sin embargo, el área de mayor dimensión
de administración pública federal es la ubicada en el ámbito del poder Ejecutivo Federal,
dividida en centralizada y paraestatal, según prevé el precepto constitucional en comento;
redactado pensando únicamente en la administración pública federal inserta en el Poder
Ejecutivo, y la ley orgánica por él referida, Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, que en su art. primero, dispone que dicho ordenamiento establecerá las bases de
organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal; y agrega: “La
oficina de la Presidencia, las Secretarías de Estado, y la Consejería Jurídica del Ejecutivo
Federal, integran la administración pública centralizada.
Se evidencia entonces que la Administración Pública Federal centralizada está integrada por
el conjunto de dependencias arriba mencionadas, las que guardan una relación de jerarquía
y subordinación con el titular del Poder Ejecutivo Federal bajo el mando del cual se organizan
y articulan para el desempeño de sus atribuciones.
Tocante a la administración pública paraestatal, el numeral citado dispone que ésta se
encuentra integrada por organismos descentralizados, empresas de participación estatal,
instituciones nacionales de crédito, instituciones nacionales de seguros y de fianzas y por los
fideicomisos.
4.4.1 La oficina de la presidencia de la República.
En nuestro país, el Poder Ejecutivo de la Unión es unipersonal y se deposita en un sólo
individuo que es el Presidente, el cual cuenta con una estructura jerárquica integrada por
diversos órganos que dependen de él de manera directa, entre los que se encuentra la
Oficina de la Presidencia de la República.
La Oficina es un órgano de apoyo directo e inmediato al titular del Poder Ejecutivo, cuyo
origen se encuentra en la primera constitución federal de 1824. La estructura y organización
de las unidades administrativas integrantes de este órgano ha sido modificada en múltiples
ocasiones como lo expresa el art.8° de la LOAPF, al indicar que el órgano en análisis
“contará con las unidades de apoyo técnico y estructura que el Presidente determine, de
acuerdo con el presupuesto asignado a dicha oficina”.
Conforme al art.3° del Reglamento de la Oficina de la Presidencia de la República, ésta se
integra por las siguientes unidades:
 Jefatura de la ofocina de la presidencia
 Secretaría particular del presidente
 Coordinación de asesores del presidente
 Coordinación de comunicación social
 Secretaría técnica del Consejo de Seguridad Nacional.
Los titulares de cada una de las unidades mencionadas tienen igual jerarquía entre sí y entre
ellas no existe preeminencia alguna: son nombrados y removidos libremente por el
Presidente de la República y dependen directamente de él.
Es un hecho que al titular del ejecutivo federal le está encomendada la tarea de diseño y
puesta en marcha de políticas públicas para la conducción del país, por lo que necesita
apoyo y respaldo en el seguimiento y concreción de dichas actividades. En este sentido es la
oficina de la presidencia, acorde con el precepto citado,el órgano con que cuenta el
Presidente de la República para tener soporte y apoyo de manera directa y jerárquica:
La oficina de la presidencia de la república no es mencionada de manera expresa en el texto
constitucional; su titular es designado por el presidente de la república, al cual queda
subordinado de manera directa y jerárquica, como puede verse en el hecho de que éste
podrá acudir a las juntas de gabinete con los secretarios de Estados y funcionarios de la
administración pública federal, sólo cuando haya sido convocado mediante acuerdo del jefe
del Ejecutivo. Se trata de un órgano auxiliar en lo relativo al despacho de los asuntos propios
del jefe del Ejecutivo. En opinión de Béjar Rivera, el órgano en cuestión carece de autoridad
ya que “sus decisiones están sujetas a la voluntad directiva del propio ejecutivo, con lo que
no poseen ejecutoriedad y coercitividad, de modo tal que se les consideran virtualmente
como órganos de contacto.
4.4.2 Las secretarías de Estado.
Es un órgano superior de carácter político-administrativo, integrante de la Administración
Pública Federal Centralizada. A las secretarías de Estado se les denomina dependencias,
por depender directa y subordinadamente del titular del Poder Ejecutivo. “Es el órgano
auxiliar más importante del Presidente de la República, que se constituye por un grupo de
atribuciones que otorga la LOAPF en términos del art.90 de la Constitución. Auxilia
directamente al presidente en el cumplimiento de su papel de jefe de la administración
pública federal. Es la propia constitución la que dispone que los negocios del orden
administrativo de la federación sea distribuidos entre las secretarías de Estado, por lo que
cada una de ellas tendrá competencia para atender la suma de asuntos que el ordenamiento
jurídico le asigne en lo concerniente a una determinada rama de la administración pública.
El número de secretarías de Estado se ha ido modificando a través del tiempo en función de
la evolución de la Administración Pública Federal Centralizada, en sus inicios, el Estado
mexicano se organizó bajo el esquema mínimo del Estado gendarme, conforme al cual la
administración pública requiere atender al menos las siguientes tareas básicas: relaciones
interiores, exteriores, defensa y seguridad nacional, y las tareas hacendarias, las que
siempre se atribuyeron a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
La estructura interna de cada secretaría de Estado y las atribuciones de cada una de sus
unidades administativas se encuentran determinadas por su reglamento interior, expedido
por el titular del ejecutivo federal, con el refrendo del secretario de Estado correspondeinte.
La competencia de cada secretaría de Estado está establecida básicamente en la LOAPF, y
los reglamentos interiores no pueden modificar la competencia de tales secretarías.
El titular de la secretaría de Estado es el secretario, persona física que encabeza y ocupa el
lugar más alto en la jerarquía administrativa de cada secretaría, quien es nombrado y
removido por el presidente de la república; la regulación jurídica de este funcionario se
encuentra en el texto constitucional. Así tenemos que para ser secretario de Estado, el art.91
constitucional establece tan sólo que éste debe ser ciudadano mexicano por nacimiento,
estar en ejercicio de sus derechos y tener 30 años cumplidos, sin exigir ningún otro requisito
como podría ser el grado de escolaridad.
El contenido de lo dispuesto en el numeral 93 constitucional implica un principio de
responsabilidad política, el cual se advierte en el hecho de que los secretarios de Estado
deben dar cuenta al Congreso acerca del estado que guardan sus respectivos ramos;
además, pueden ser citados por cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión, para
que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio relativo a sus respectivos
ramos o atribuciones.
Así entonces, para cada secretario de Estado, su desempeño como titular de la Secretaría de
Estado implica responsabilidades de carácter administrativo y político, como puede verse:

Dar buen despacho al El refrendo La obligación de

ramo de asuntos de
índole administrativa de
la Federación que le
corresponde
Secretario
La obligación de comparecer a
las cámaras en los casos en que
el secretario de Estado sea
citado para informar cuando se
discuta una ley o se estudie un
asunto concerniente a sus
respectivos ramos o actividades
o para responder a
interpelaciones o preguntas
informar al Congreso
del Estado acerca de la
situación que guardan
sus respectivos ramos
de El juicio político en caso
Estado de que sus actos u
omisiones redunden en
perjuicio de los intereses
públicos fundamentales o
de su buen despacho
4.4.3 La Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.
La función del consejero jurídico del titular del Poder Ejecutivo Federal, la correspondía al
procurador general de la República, pero en virtud de la reforma al apartado “A”del art.102
constitucional en diciembre de 1994 , diccha función le fue retirada. Posteriormente, en el
DOF, del 15 de mayo de 1996, se publicó el decreto por el que se reformaron los arts. 4° y 43
de la LOAPF, y además se le añadió un numeral 43 bis, con la finalidad de crear la
dependencia denominada Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, a la que le fue atribuida
la función de consejero jurídico, prevista desde el texto constitucional de 1917; al frente de
dicha dependencia se encuentra un consejero que depende directamente del presidente de
la república y que es nombrado y removido libremente por éste, según consta en el art.4° de
la LOAPF.
Asímismo, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal es parte integrante de la
administración pública federal centralizada, y entre sus atribuciones se encuentran las
siguientes:
 Proporcionar apoyo técnico jurídico al presidente de la república en asuntos por éste
encomendados, así como en lo concerniente a la emisión de opiniones sobre
proyectos de iniciativas de reformas constitucionales, leyes, tratados internacionales,
reglamentos, acuerdos, nombramientos e instrumentos de carácter jurídico;
representarlo en las acciones y controversias a las que se refiere el art.105
constitucional, y en los juicios en los que el titular del ejecutivo federal intervenga con
cualquier carácter.
 Representa al titular del ejecutivo federal en las acciones y controversias a las que se
refiere el art.105 constitucional, y en los juicios en los que el titular del ejecutivo federal
intervenga con cualquier carácter.
 Coordinar los programas de normatividad jurídica y procurar la congruencia de
criterios jurídicos de las dependencias y entidades de la administración pública federal
 El consejero jurídico del ejecutivo federal presidirá la comisión de estudiso jurídicos
del gobierno federal, integrada por los responsables de las unidades de asuntos
jurídicos de cada dependencia de la Administración Pública Federal, para la
coordinación en materia jurídica de las dependencias y entidades de la misma.
4.4.4 Los órganos reguladores coordinados en materia energética.
4.5 La administración pública paraestatal.
En la legislación mexicana, se denomina “paraestatal” a un sector de la administración
pública, lo que se presta para que se entienda como algo paralelo o junto al Estado. El
diccionario de la real academia de la lengua española define éste término como: “Dicho de
una institución, de un organismo o de un centro, que, por delegación del Estado, coopera a
los fines de este sin formar parte de la administración pública”. En el ámbito jurídico
mexicano lo paraestatal encierra no sólo dentro del Estado, sino de la administración pública
federal, a cada una de las entidades paraestatales: organismos descentralizados, empresas
de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares
nacionales de crédito, instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y fideicomisos; y
como apunta Martínez Morales: “Corresponde a la forma que en la doctrina se llama
descentralización.Se estructura mediante entes que ostentan una personalidad jurídica
propia, distinta de la del Estado, y cuya liga con el jefe del poder ejecutivo es de carácter
indirecto”.
El término paraestatal, según Gabino Fraga “sólo debe tomársele como una expresión
cómoda, aunque arbitraria y a veces inexacta, para denominar los organismos que aun
formando parte de la administración estatal, no son considerados como los tradicionales
elementos de la administración centralizada”. Así tenemos que, no obstante lo inexacto del
término, la Administración Pública federal es una, como una moneda como un anverso y un
reverso; centralizada y paraestatal. En el texto original de la Constitución de 1917 no
aparecía el concepto de administración pública paraestatal, es gracias a la reforma del art.90
constitucional de 1981, en que esta alcanza rango constitucional.
La nueva organización paraestatal […] se ha establecido y desarrollado de acuerdo con la
evolución del Estado de derecho, que al ir ampliando su esfera de acción e intervenir cada
vez más en el campo de los particulares, ha tenido la necesidad de crear entidades que
realicen actividades que aunque no son propias o exclusivas de la función pública, su
desempeño es de interés público, o que tratándose de actividades estratégicas y exclusivas
del Estado, requieren de autonomía técnica, financiera, administrativa y jurídica, a fin de
facilitar la consecución del éxito de su empresa, lo cual se dificultaría si estuvieran
superditadas a la organización jerárquica centralizada, que les impide libertad de acción y
flexibilidad.

Comparación del texto del art.90 Constitucional.

Texto original del artículo Reformado mediante Reformado mediante

90 constitucional
Para el despacho de los
negocios del orden
administrativo de la
Federación, habrá un
número de secretarios que
establezca el Congreso por
una ley, la que distribuirá
los negocios que han de
estar a cargo de cada
Secretaría.
decreto y publicado
en el DOF el 21 de
abril de 1981
La administración
publica será
centralizada y
paraestatal conforme
a la ley orgánica que
expida el Congreso,
que distribuirá los
negocios del orden
administrativo de la
Federación que
estarán a cargo de las
Secretarías de Estado
y Departamentos
Administrativos y
definirá las bases
generales de creación
de las entidades
paraestatales y la
intervención del
ejecutivo federal en
su operación.
decreto y publicado en el
DOF el 2 de agosto de
2007
La administración
pública federal será
centralizada y
paraestatal conforme a la
ley orgánica que expida
el congreso, que
distribuirá los negocios
del orden administrativo
de la federación que
estarán a cargo de las
Secretarías de Estado y
definirá las bases
generales de creación de
las entidades
paraestatales y la
intervención del
ejecutivo federal en su
operación.
Las leyes determinarán
las relaciones entre las
entidades paraestatales y
el ejecutivo federal, o

La LOAPF dispone en su art.1° que la administración pública paraestatal se encuentre

integrada por las siguientes entidades:
  Organismos descentralizados
 Empresas de participación estatal
 Instituciones nacionales de crédito
 Organizaciones nacionales auxiliares de crédito
 Instituciones nacionales de seguros y de fianzas
 Fideicomisos
Cabe señalar que tanto la LOAPF como la Ley Federal de Entidades Paraestatales LFEPP,
utilizan el vocablo entidad, en su acepción de “colectividad considerada como unidad”. La
palabra entidad implica para algunos autores que tales unidades administrativas tienen
personalidad jurídica propia, lo cual no es así en todos los casos, toda vez que los
fideicomisos carecen de ella.
4.5.1 Los organismos públicos descentralizados.
Como ya se ha mencionado, la descentralización administrativa es una forma de
organización de la administración pública en la que se otorga autonomía y personalidad
jurídica propia a un organismo creado fuera de la órbita de la administración pública
centralizada para realizar actividades técnicas específicas.
El art.45 de la LOAPF, establece que: “Son organismos descentralizados las entidades
creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.
4.5.1.1 Las características de los organismos públicos descentralizados.

1. Se crean mediante ley o decreto del Congreso de la Unión o decreto del ejecutivo federal.
No obstante lo establecido en el numeral 45 de la LOAPF, existe en el ámbito de la doctrina
mexicana cierta reticencia para aceptar de buen grado la creación de organismos
descentralizados por parte del titular del Poder Ejecutivo, debido a razones como las
siguientes:
 El art.126 constitucional establece que: “No podrá hacerse pago alguno que no esté
comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior”.En tal virtud, la
creación de un organismo descentralizado conlleva la constitución de un patrimonio y
la aprobación de un presupuesto, por lo que el descentralizado debe ser creado
mediante una ley resultado de un trabajo legislativo que analice las conveniencias o
inconveniencias de la creación de un nuevo organismo descentralizado.
 Por otra parte, acorde con el art.73 constitucional, fracción XI, el Congreso tiene
facultad para crear y suprimir empleos públicos de la federación y señalar, aumentar o
disminuir sus dotaciones. En este sentido, el surgimiento de un organismo
descentralizado necesariamente compromete la creación de empleos públicos
federales, con sus correspondientes dotaciones.
2. Personalidad jurídica propia, distinta de la de el Estado. La característica esencial de la
descentralización administrativa, sobre todo de la descentralización por servicio, es la de ser
una persona jurídica de derecho público; al punto que si se le quita ésta, dejaría de ser lo que
es. El hecho de que el descentralizado sea persona jurídica de derecho público, le
proporciona la posibilidad de asumir derechos y obligaciones; puede actuar por sí mismo en
nombre propio, sin verse precisado a recurrir a la administración centralizada.
Esta personalidad es pública en tanto que es conferida por un acto de autoridad del
Congreso de la unión o del presidente de la república, y se encuentra regulada por
normas de derecho público.
3. Patrimonio propio. El organismo descentralizado cuenta con patrimonio propio formado por
el conjunto de bienes y derechos, y por la suma de obligaciones a su cargo. Este patrimonio
le permite “adquirir,administrar y disponer de bienes y derechos. Es la normatividad jurídica
la que les confiere y regula su patrimonio”.
4. Autonomía. EL organismo descentralizado tiene autonomía orgánica respecto de la
administración central. “La autonomía no sólo depende de la constitución de un sujeto
dotado de personalidad jurídica, sino de la intensidad de las relaciones de tutela que lo liguen
con los órganos centrales de la administración.
5. Estatuto y regulación específica. Cada organismo descentralizado cuenta con una
regulación específica, que , como lo establece la LOAPF, será una ley o decreto del
Congreso de la Unión, o una ley del Ejecutivo Federal, en donde se norme lo referente a su
denominación, patrimonio, objeto, órganos, relaciones con usuarios y con su personal, así
como el nexo con la administración central.
6. Realización de una actividad técnica. El art.14 de la LFEPP, después de señalar que son
organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto a la
LOAPF, determina cuál puede ser el objeto o actividad técnica que realizará el organismo
descentralizado:
 La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias.
 La prestación de un servicio público o social.
 La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.
7. Tutela y vigilancia por parte de la administración central. En líneas anteriores se mencionó
que el organismo descentralizado tiene autonomía, la cual se puede ver restringida al
observar el conjunto de medidas que despliega la administración central con la finalidad de
tutelar y vigilar al descentralizado. Es por ello que Fernández Ruíz señala que esta clase de
organismos tiene autonomía orgánica relativa.
“La autonomía no sólo depende de la constitución de un sujeto dotado de personalidad
jurídica, sino de la intensidad de las relaciones de tutela que lo liguen con los órganos
centrales de la administración”.
8. Contar con órgnos de gobierno, de administración y representación. La administración del
descentralizado corre a cargo de un órgano de gobierno, que podrá ser una junta de
gobierno o su equivalente y un director general. El órgano de gobierno es colegiado y será
presidido por el titular de la Coordinadora de Sector o por la persona que éste designe. Así
mismo, el organismo descentralizado contará con un director general que será designado por
el Presidente de la República, y deberá reunir los siguientes requisitos: ser ciudadano
mexicano por nacimiento que no adquiera otra nacionalidad y estar en pleno goce de sus
derechos civiles y políticos, haber desempeñado cargos de alto nivel decisorio, cuyo ejercicio
requiera conocimientos y experiencia en materia administrativa, no encontrarse en los
supuestos del art.19 de la LFEP.
4.5.2 Las empresas de participación estatal.
Entre las formas jurídicas de organización de la administración pública se encuentran las
empresas de participación estatal, las cuales se ubican en el sector de la llamada
administración pública paraestatal.
En la doctrina se les conoce como empresas de economía mixta, dado que se advierte en
ellas una mezcla de capitales,público y privado, es decir, hay una asociación de capital
proveniente del Estado, con capital proveniente de los particulares, lo cual es relevente ya
que dependiendo del grado de participación del Estado en el capital de la empresa, será
considerada como empresa de participación estatal mayoritaria o minoritaria. Si la
participación accionaria del Esatdo es mayor al 50% del capital, erá empresa de
participación estatal mayoritaria, en caso de que sea menor, será considerada empresa de
participación estatal minoritaria. Cabe mencionar que las empresas de participación estatal
minoritaria no forman parte de la administración pública, únicamente las de participación
mayoritaria.
La existencia de estas empresas en el ámbito de la administración pública tiene que ver con
que el Estado echó mano de figuras jurídicas del derecho privado, como es el caso de la
sociedad mercantil, y así adoptó aquellas formas que le resultaron funcionales, amén de
tener poder tener distintos niveles de participación accionaria y participar así en la economía.
De esta manera le fue posible incursionar en actividades diversas a las que había venido
desempeñando, así como rescatar diversas fuentes de trabajo mediante la compra de
empresas, y también constituir otras nuevas para propiciar el incremento de actividades
económicas y de productividad.
No obstante que la mixtura de capitales, público y privado, constituye un rasgo importante de
estas entidades, es un hecho que en México existen en proporción importante empresas
unimembres en las que el único accionista, y en consecuencia, el único dueño es el Estado.
Esto se debe, a que para el Estado “la obtención de utilidades no figura entre sus
prioridades, por lo que no resulta atractivo para los particulares asociarse con el Estado en
una empresa dedicada a la realización de actividades de interés público, en áreas prioritarias
de desarrollo, cuyo manejo va a estar en manos de la administración pública, para quien lo
importante va a ser atender el interés público, antes que la obtención de utilidades repartibles
entre sus accionistas.
Son empresas de participación estatal mayoritaria las siguientes:
1. Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su legislación
específica;
2. Las sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las organizaciones auxiliares
nacionales de crédito; así como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en
que se satisfagan algunos o varios de los siguientes requisitos:
a) que el gobierno federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente,
aporten o sea propietarios de más del 50% del capital social.
b) que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital
social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el gobierno federal; o
c) que al goboerno federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros
del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o
cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno.
Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria, las sociedades civiles así
como las asociaciones civiles en las que la mayoría de los asociados sean dependencias o
entidades de la administración pública federal o servidores públicos federales que participen
en razón de sus cargos o alguna o varias de ellas se obliguen a realizar o realicen las
aportaciones económicas preponderantes.
Así pues, se está en presencia de empresas públicas, que ya sean unimembres o de capital
mixto, son entidades constituidas y reguladas por ordenamientos de derecho público y
privado, razón por la que se puede llegar a afirmar:
La naturaleza de la empresa civil o mercantil se trastoca cuando se trata de una
empresa pública, ya que a pesar de constituirse en los términos de las leyes de
derecho privado, su naturaleza pública hace aplicables los ordenamientos del derecho
administrativo, por lo que su régimen jurídico queda sujeto a una dualidad de
caracteres. Sin embargo, en el momento en que exista un conflicto de leyes, las
normas de derecho privado tendrían que ceder el paso para la aplicación del derecho
público, en razón de los interese que éste regula.
Cabe tener presente lo siguiente:
 Son empresas de participación estatal mayoritaria las que determine como tales la
 LOAPF en su art.46.
 Lo concerniente a la organización, administración y vigilancia de las empresas de
participación esatatal mayoritaria se encuentra regulado por la LFEP art.31.
 Si una empresa de participación estatal mayoritaria no cumple con en objeto señalado
en su art.6° de este ordenamiento jurídico, o ya no resulta conveniente conservarla
como entidad paraestatal por razones de interés público o de economía nacional, la
SHCP, con base en la opinión de la dependencia coordinadora del sector
correspondiente, propondrá al ejecutivo federal la enajenación de la participación
estatal o en su caso su disolución o liquidación (art.32 LFEP).
El órgano de gobierno en estas empresas es el Consejo de Administración,sus integrantes
son designados por el titular del ejecutivo federal a través de la secretaría coordinadora de
sector, quienes tienen obligación de reunirse al menos cuatro veces por año. Deberán
constituir en todo tiempo más de la mitad de los miembros del Consejo y serán servidores
públicos de la administración pública federal o personas de reconocida calidad moral o
prestigio,con experiencia respecto a las actividades propias de la empresa de que se trate.
(art.34LFEP).

4.5.3 Los fideicomisos públicos.

Al interior de la administración pública paraestatal, se encuentra como parte integrante de la
misma, la figura del fideicomiso público, también llamado fideicomiso estatal, el cual se
diferencia del fideicomiso privado, porque viene a ser un instrumento para apoyo y
realización de actividades encuadradas en las áreas prioritarias del desarrollo.
En el fideicomiso público el gobierno federal a través de la SHCP, o en su caso de una
entidad paraestatal, en su carácter de fideicomitente, transmite la propiedad o la titularidad
de ciertos bienes o derechos a una institución fiduciaria con el propósito de alcanzar un fin
lícito, determinado y de interés público.
La LOAPF, reconociendo a los fideicomisos públicos como parte de la administración pública
federal paraestatal, los define como aquellos que el gobierno federal o algunas de las demás
entidades paraestatales constituyen, con el propósito de auxiliar al ejecutivo federal en las
atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo, que cuenten con
una estructura orgánica análoga a las otras entidades y que tengan comités técnicos. En el
numeral 47 queda también establecido que la SHCP será el fideicomitante único de la
administración pública centralizada.
Con base en el art. 47 de la LOAPF y el art.40 de la LFEP se plantean las características de
los fideicomisos públicos que son entidades paraestatales. Cabe hacer mención que no
todos los fideicomisos públicos son entidades paraestatales, de ahí que se puedan subdividir
en:
 Fideicomisos públicos que son entidades paraestatales
 Fideicomisos públicos
 Fideicomisos públicos que no son entidades paraestatales
Características de los fideicomisos públicos que son entidades paraestatales:
 Ser constituidos por el gobierno federal a través de la SHCP, o por alguna entidad
paraestatal.
 El fideicomitante único de la administración pública federal centralizada es la SHCP.
 Tener como propósito auxiliar al ejecutivo federal en las atribuciones del Estado para
impulsar las áreas prioritarias del desarrollo.
 Contar con una estructura orgánica análoga a los organismos descentralizados o
empresas de participación estatal mayoritaria.
  Tener un comité técnico, el cual es un órgano colegiado creado por el fideicomitante,
responsable de la adecuada gestión del fideicomiso, sus decisiones obligan al
fiduciario en lo no previsto en el acto constitutivo del fideicomiso.
No obstante que la legislación mexicana reconoce al fideicomiso público como un integrante
de la administración pública federal, éste carece de personalidad jurídica.
Los fideicomisos públicos que no son entidades paraestatales, reconocidos por la ley federal
de presupuesto y responsabilidad hacendaria, en el numeral 9 como “fideicomisos públicos
no considerados entidades”, se caracterizan por carecer de estructura orgánica y contar con
un patrimonio integrado por recursos públicos federales. “son como un servicio típicamente
bancario, en el que la institución fiduciaria es la encargada de cumplir con la finalidad de
interés público...”Ejemplo de ello puede ser un fideicomiso de inversión, en el que el fiduciario
destina el patrimonio fideicomitido a la realización de operaciones económicas rentables, con
el propósito de obtener los mayores rendimientos posibles, mediante inversiones que no
representen riesgos de pérdidas.
4.6 Las empresas productivas del Estado.

Unidad 5. Formas de Actuación del Poder Ejecutivo

5.1 El hecho y el acto jurídico. Su distinción.
Los hechos jurídicos se distinguen de los actos jurídicos en que los primeros son
aconteciemientos naturales o del hombre que provocan consecuencias jurídicas, sin que
exista el ánimo de producirlas; en tanto que en los segundos sí existe el propósito de
provocar consecuencias de derecho.
5.2 El acto administrativo.
5.2.1 Definición.
La tradición jurídica alemana define al acto administrativo como, toda disposición, resolución
u otra medida adoptada por un órgano administrativo y dirigida a la regulación de un caso
particular en el ámbito del derecho público, con efectos inmediatos frente a terceros.
“Un acto jurídico, una declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento y de juicio,
unilateral y externa, concreta y ejecutiva, que constituye una decisión ejecutoria, que emana
de un sujeto: la Administración Pública, en el ejercicio de una potestad administrativa, que
crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad
es la satisfacción del interés general”.
“el acto administrativo es una declaración unilateral de voluntad, conocimiento o juicio, de un
órgano administrativo, realizada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos
jurídicos concretos en forma directa.”
“Acto Administrativo: Declaración unilateral de voluntad, externa, concreta y ejecutiva,
emanada de la Administración Pública del Distrito Federal, en el ejercicio de las facultades
que le son conferidas por los ordenamientos jurídicos, que tiene por objeto crear, transmitir,
modificar, reconocer o extinguir una situación jurídica concreta, cuya finalidad es la
satisfacción del interés general”.
5.2.2 Elementos.
Elemento subjetivo del acto administrativo.
Se trata del órgano emisor del acto el cual debe estar revestido de competencia, la
competencia es el conjunto de atribuciones dadas en los ordenamientos a los servidores
públicos psrs el cumplimiento de los fines del Estado. La competencia es en derecho
administrativo, lo que la capacidad en derecho privado, con la diferencia de que la
competencia es irrenunciable y su no ejercicio puede ser en muchos casos motivo de
responsabilidad para el servidor público.
Criterios para determinar la competencia.
Material, territorial,temporal y por cuantía.
Elemento objetivo del acto administrativo.
a) El objeto. Es propiamente el contenido del acto, que puede consistir en una actividad, una
cosa, una relación, por ejemplo, una sanción de clausura, una autorización, etc.
El objeto debe contar con las siguientes características: licitud, posibilidad, determinable o
determinado.
b) El motivo. Son las razones y circunstancias de hecho y de derecho por las cuales la
autoridad emite el acto.
c) El fin. Es el propósito que la autoridad administrativa pretende obtener al realizar el acto,
es pues una consecuencia que se busca; no puede estar ajeno al interés público, desde
luego el fin debe ser lícito y acorde al espíritu de la ley de la cual emana.

Elemento formal del acto administrativo.

La administración debe seguir el procedimiento descrito en la norma para la emisión del acto
administrativo. Determinado con antelación las autoridades competentes quienes están
investidas de competencia para desarrollar el procedimiento y dotar de seguridad jurídica a
los particulares destinatarios.
Generalmente los actos se manifiestan por escrito y toda desición oral debe ser susceptible
de documentarse.
Ahora bien, los ordenamientos especiales se refieren también a los requisitos del acto
administrativo, son condiciones de tipo formal para que se tenga como válido el acto.
De este modo, la LPADF , enuncia en su artículo 7° los siguientes requisitos de validez del
acto administrativo:
1. Señalar la fecha y lugar de su emisión. Tratándose de actos administrativos
individuales deberá hacerse mención, en la notificación, de la oficina en que se
encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo;
2. En el caso de los actos administrativos que por su contenido tengan que ser
notificados personalmente, deberá hacerse mención de esta circunstancia en los
mismos;
3. Trtándose de actos administrativos recurribles deberá mencionarse el término con que
se cuenta para imponer el recurso de inconformidad, así como la autoridad ante la
cual puede ser presentado; y
4. Que sea expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de
identificación del expediente, documento o nombre completo de la persona.

5.2.3 Efectos.
El acto admininstrativo es eficaz al producir sus efectos, siendo obligatorio para sus
destinatarios y para las autoridades administrativas. Como regla general los actos
administrativos producen sus efectos una vez que son notificados o publicados, según el tipo
de acto de que se trate. La misma comunicación puede señalar una fecha o condición a la
que pudiera estar sujeta la eficacia de los actos administrativos.

5.2.4 Características.
a) Presunción de legalidad. Es una consecuencia práctica del supra-principio de legalidad,
establecida a favor de la administración a modo de un fuero administrativo y jurisdiccional del
acto administrativo. Reviste al acto de regularidad jurídica, admitiendo prueba en contrario.
Es decir hay una suposición relativa de que el acto ha sido emitido con arreglo al
ordenamiento jurídico, no es necesario que en principio un juez deba declarar la legalidad del
acto administrativo; tampoco puede un órgano jurisdiccional anular de oficio el acto; será
necesario que el particular que considere ilegítimo un acto, lo impugne ante las instancias
correspondientes.
b) La ejecutoriedad. Consiste en la posibilidad de que la autoridad administrativa disponga de
la ejecución de sus actos, por sí y ante sí, en razón de la fuerza ejecutoria de que éstos
están revestidos. Ésta como es sabido es la consecuente acción administrativa de imponer
unilateralmente lo dispuesto en los actos administrativos, aun en contra de la voluntad de los
destinatarios.
c) Impugnabilidad. Implica posibilidad de que el acto administrativo sea impugnado por los
particulares, quienes se sienten afectados por dicho acto.
d) Estabilidad. Es la irrevocabilidad del acto por la propia administración. Es la prohibición de
revocación de los actos emitidos por autoridad administrativa que crean, reconocen o
declaran un derecho subjetivo, una vez que han sido notificados al interesado, con excepción
de que se extinga o altere el acto en beneficio del interesado. Esto es, si el acto
administrativo le confiere a un individuo un derecho adquirido, y se notifica, no puede
revocarse, salvo que un tercero con interés en el asunto lo impugne; la LFPA en México,
admite la revocación de los actos administrativos, sólo por razones de oportunidad, es decir,
cuando así lo exija el interés público,es decir la revocación es pues excepcional.
5.2.5 Clasificación.
1. Por razón del contenido de la declaración administrativa.
a) Actos reglados y discrecionales.
Actos reglados son aquellos que la autoridad debe emitir necesariamente, cuando se dan los
supuestos que la norma establece, y discrecionales cuando la norma otorga un cierto margen
de libertad a la autoridad emisora, para elegir el sentido del acto entre distintas opciones,
para decidir el sentido, la autoridad debe tomar en cuenta la oportunidad, la necesidad y la
justicia, en todo caso la discrecionalidad siempre debe respetar la finalidad de la ley, los
principios del derecho y del procedimiento esto significa que no hay actos absolutamente
discrecionales.
b) Actos favorables y desfavorables.
Los primeros son los que se emiten para acrecentar la esfera de derechos del particular, o
bien, permitiendo su ejercicio, por ejemplo, la emisión de una licencia o el otorgamiento de
una beca. Los segundos restringen los derechos de los particulares, o bien imponen una
carga, como puede ser la imposición de una sanción.
c) Declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio.
Son de voluntad cuando se busca un fin específico, como una autorización; de deseo cuando
hace la propuesta de cierto número de personas para que se elija de entre ellas quién
ocupará cierto cargo; de conocimiento cuando certifica un hecho de relevancia jurídica,como
el caso de inscripciones en los registros públicos; de juicio cuando valora un estado situación
o hecho, por ejemplo, la emisión de un dictamen de impacto ambiental.

2. Por razón de la forma de expresión de la declaración administrativa.

Actos expresos, fictos y tácitos; el acto explícito tiene un carácter formal y es completo en su
contenido que incluye la respuesta señalada como consecuencia de configurarse las
hipótesis previstas en la norma. Lo típico de acuerdo a los ordenamientos reguladores de
procedimientos administrativos, es que los actos se plasmen por escrito, aun cuando puedan
adoptar un formato electrónico.
La doctrina, en su mayoría considera que otra forma de actos expresos pudieran ser los que
se pueden comunicar verbalmente o con actos mímicos o hasta gesticulaciones. Los actos
administrativos fictos, también calificados como presuntos, son actos que materialmente no
existen pero de cara a la inactividad administrativa, la norma prevé una respuesta, ya sea en
sentido negativo o positivo, en aras de otorgar certeza jurídica al particular. Los actos
administrativos tácitos son aquellos que no se exteriorizan de manera formal, pero hay una
declaración inferida de otras actuaciones de la autoridad.
3. Por razón de sus diferencias a efectos impugnatorios.
Actos administrativos que son susceptibles de impugnarse mediante un recurso
administrativo, y aquellos que sólo admiten la vía contenciosa como puede serlo la resolución
que recae al recurso administrativo.
4. Los actos definitivos y los de trámite.
Los primeros son aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto que deciden
directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, mientras
que los de trámite contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del acto
definitivo, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que la decisión
que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto
administrativo definitivo porque le pone fin al proceso administrativo.
La calificación de un acto administrativo como acto definitivo o de trámite es fundamental
para determinar si es susceptible de impugnarse mediante recursos administrativos y
asimismo de control jurisdiccional contencioso administrativo.

5.2.6 Formas de extinción del acto administrativo.

5.2.6.1 Medios normales.
Los medios normales de extinción o agotamiento del acto administrativo son el cumplimiento
de su finalidad, expiración del plazo, cumplimiento de su objetivo, cumplimiento de su motivo.
5.2.6.2 Medios anormales.
5.2.7 La revocación.
5.2.7.1 Causas.
5.2.7.2 Requisitos.
5.2.7.3 Efectos.
5.2.8 La invalidez del acto administrativo.
5.2.9 La ineficacia del acto administrativo.
5.2.9.1 Ineficacia absoluta.
5.2.9.2 Ineficacia relativa.
5.2.9.3 La inexistencia.
5.2.10 El silencio administrativo.
5.2.10.1 La negativa ficta.
De acuerdo con la consecuencia negativa del silencio administrativo, se supone que la
instancia o petición formulada por el particular al órgano administrativo ha sido resuelta en
sentido negativo, es decir, en forma adversa al interés del solicitante por negar lo solicitado;
por lo que a dicha consecuencia se le conoce como negativa ficta.
Es indispensable para que opere la negativa ficta, que el órgano administrativo tenga
obligación de manifestar su voluntrad o resolución respecto de lo solicitado, y que haya
transcurrido el plazo fijado por la ley para resolver dicha instancia o petición. De conformidad
con el art.17 de la LFPA:

Artículo 17. Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se
establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u
organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se
entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra
disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del
interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles
siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual
constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo
aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo.
5.2.10.2 La afirmativa tácita.
Consiste en la consecuencia afirmativa o positiva de resolver el silencio de la administración,
en suponer que la instancia o petición presentada por el particular al órgano administrativo ha
sido resuleta por éste en sentido afirmativo, por interpretarse que la autoridad accedió a lo
solicitado por el gobernado; a dicha consecuencia se le denomina afirmativa ficta o tácita.
Se requiere para que opere la afirmativa ficta que, como en la negativa ficta, el órgano
administrativo tenga obligación de manifestar su voluntad o resolución acerca de lo
solicitado, dentro de un plazo señalado por la ley, y que haya transcurrido ese plazo sin que
la haya manifestado.
En la fracc.III de su art.2°, la LPADF la define en los siguientes términos:
“Afirmativa ficta: figura jurídica por la cual, ante la omisión de la autoridad de emitir una
resolución de manera expresa, dentro de los plazos previstos por esta ley o los
ordenamientos jurídicos aplicables al caso concreto, se entiende que resuelve lo
solicitado por el particular, en sentido afirmativo”.
Requisito indispensable para que opere la afirmativa ficta es que, el órgano
administrativo tenga la obligación de manifestar su voluntad o resolución acerca de lo
solicitado, dentro de un plazo señalado por la ley, y que haya transcurriso ese plazo
sin que la haya manifestado.
En su art.48, párrafo III, la Ley Aduanera incluye la afirmativa ficta como
reconocimiento de un derecho del contribuyente, pues dispone:
Art.48. Para resolver las consultas que presenten los importadores, exportadores y
agentes aduanales sobre la correcta clasificación arancelaria a que se refiere el art.47
de esta ley, las autoridades aduaneras escucharán previamente la opinión del Consejo
de Clasificación Arancelaria, el cual estará integrado por la Autoridad Aduanera y los
peritos que propongan las confederaciones, cámaras y asociaciones industriales e
instituciones académicas. El SAT establecerá mediante reglas la conformación y las
normas de operación del Consejo. Los dictámenes técnicos emitidos por el Consejo y
respecto de los cuales el SAT se apoye para emitir sus resoluciones, deberán
publicarse como criterios de clasificación arancelaria dentro de los 30 días siguientes a
aquél en que la autoridad hubiere emitido la resolución.
Las autoridades aduaneras podrán resolver conjuntamente las consultas formuladas
cuando la descripción arancelaria de las mercancías sea la misma. En estos casos se
dictará una sola resolución, la que se notificará a los interesados. Las resoluciones
sobre clasificación arancelaria que emitan las autoridades aduaneras, de carácter
individual o dirigida a agrupaciones, surtirán efectos con relación a las operaciones de
comercio exteriror que se afectúen a partir del día siguiente a aquel en que se
notifique la resolución de que se trate, salvo lo dispuesto en el tercer párrafo del art.47
de esta ley.
Las resoluciones deberán dictarse en un plazo que no excederá de cua-tro meses
contados a partir de la fecha de su recepción. transcurrido dicho plazo sin que se
notifique la resolución que corresponda, se entenderá que la fracción arancelaria
señalada como aplicable por el interesado es la correcta. en caso que se requiera al
promovente para que cumpla los requisitos omiti-dos o proporcione elementos
necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento
haya sido cumplido.la secretaría podrá demandar ante el tribunal Federal de Justicia
 Fiscal y administrativa, la nulidad de la clasificación arancelaria favorable a un
particular que resulte cuando transcurra e plazo a que se refiere el párrafo anterior sin
que se notifique la resolución que corresponda y dicha clasifica-ción ilegalmente lo
favorezca.la secretaría mediante reglas dará a conocer los criterios de clasificación
arancelaria y serán publicados en el Diario oficial de la Federación.cuando las
autoridades aduaneras modifiquen los criterios de clasifica-ción arancelaria, estas
modificaciones no comprenderán los efectos produci-dos con anterioridad a la nueva
resolución.
5.3 El acto de gobierno y el acto político.
El acto de gobierno se define como un acto discrecional del Ejecutivo, relacionado con otros
poderes, o con otros Estados u organismos internacionales, que por su objeto y naturaleza
no es susceptible de ser revisado jurisdiccionalmente.
El acto de gobierno, también llamado acto político, son actos jurídicos del ejecutivo cuyo
procedimiento para su emisión no se encuentra regulado en una ley, como lo puede ser la
formulación de la política exterior del Estado; el indulto; convocar a una sesión extraordinaria
en el Congreso.
Al ejecutivo le corresponden no sólo los actos de administración, regulados en los
ordenamientos administrativos, sino otros que representan la iniciativa gubernamental en
servicio del país orientados mediante los criterios políticos; este último tipo de actos da
origen a la categoría de los actos de gobierno, aunque no toda la doctrina está de acuerdo
con que esta clase de actos ocupen un lugar aparte de los actos administrativos.
La idea de los autores que defienden la teoría del acto de gobierno consiste en defender un
dominio del acto de gobierno, separado de la teoría del acto administrativo, tratando de dar
forma jurídica a una específica función gubernamental que justifique la distinción entre acto
de administración y acto de gobierno.
En la doctrina que niega la existencia de los llamados actos de gobierno, se toma como
punto de partida la afirmación consistente en que no hay una ley que expresamente se
refiera como tales a los actos de gobierno; ni hay una razón para que deban escindirse los
actos de poder público, emanados del ejecutivo; ni de crear una teoría propia para este tipo
de actos.
Este sector doctrinal afirma que no hay acto emanado del ejecutivo que no se encuentre
sujeto a una norma jurídica, y que no sea susceptible de impugnarse en su juridicidad,
incluso los ejemplos mencionados como especies de este tipo de actos, encuentran su
fundamento en el máximo ordenamiento nacional, por lo que nos sumamos a esta vertiente
doctrinal, sin llegar al extremo de considerar que todos los actos emitidos por el ejecutivo,
sean actos administrativos.
5.4 La distinción entre hecho y acto administrativo.
Una primera diferencia entre los actos o hechos de la administración respecto de los actos
administrativos consiste en que estos últimos son susceptibles de impugnarse jurídicamente,
de forma más específica mediante el juicio contencioso administrativo.
Una segunda diferencia es que los actos administrativos producen efectos jurídicos, en tanto
que los hechos jurídicos generalmente no son creados para emitir este tipo de efectos
aunque, puede ser que si los generen y estos terminan siendo muy débiles.
Pues bien; existe una diferencia en la índole e importancia de los efectos jurídicos que
emanan de un acto y de un hecho administrativo. En el caso del acto, su efecto jurídico
principal y fundamental es operar una modificación en el orden jurídico, creando derechos o
deberes de otros sujetos de derecho; el hecho, en cambio, normalmente no produce tales
consecuencias jurídicas. Sus efectos jurídicos, cuando los tiene, son más débiles.
5.5 Los actos jurídicos administrativos internacionales.
Son aquellos actos administrativos, que están regulados por disposiciones administrativas,
pero también por aquellas de derecho internacional. La CPEUM, en su art.89 fracc.10°,
señala como facultad y obligación del presidente, dirigir la política exterior y celebrar tratados
internacionales.
En este campo donde convergen el derecho administrativo y el internacional, se localiza a la
participación de las autoridades administrativas en la celebración de tratados internacionales
y de acuerdos interinstitucionales, estos últimos definidos como convenios regidos por el
derecho internacional público, celebrados por escrito entre cualquier dependencia u
organismo descentralizado de la administración pública federal, estatal o municipal y uno o
varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales, cualquiera
que sea su denominación, sea que derive o no de un tratado previamente aprobado, y se
constituyen en la muestra más representativa de lo que la doctrina considera como actos
administrativos internacionales.
La mayoría de los autores, al referirse a estos actos que se rigen por disposiciones jurídicas
administrativas e internacionales, y que son emitidos por autoridades administrativas, las
consideran más bien en el sector de los actos de gobierno.
La existencia o no de los actos administrativos internacionales, se convierte nuevamente en
un punto sobre el cual no hay unanimidad en la doctrina, no obstante la importancia que
tienen este tipo de actos emanados del ejecutivo, que se regulan por disposiciones tanto
internacionales, como adminisrativas, en el mismo tener se pudiera buscar un lugar aparte
para aquellos actos emitidos por autoridades adminisrativas de manera unilateral, que crean
efectos jurídicos para un sujeto en lo particular, pero que se aplican y tiene validez en
territorio extranjero, como puede serlo un visado.
5.6 La contratación administrativa.
5.6.1 El contrato administrativo.
5.6.1.1 Definición.
Son aquellos contratos onerosos y celebrados por escrito entre uno o varios operadores
económicos y uno o varios poderes adjudicadores, cuyo objeto sea la ejecución de obras, el
suministro de productos o la prestación de servicios.
Es el que se celebra entre un particular o varios, y la administración pública, en ejercicio de
una función administrativa, para satisfacer el interés público, o al logro de la utilidad pública,
con sujeción a un régimen exorbitante de derecho privado.
5.6.1.2 Naturaleza.
5.6.1.3 Características.
Restricción de la
libertad de las partes,
principalmente la de la
Régimen jurídico exorbitante de autoridad
derecho privado, ya que desborda
los límites del derecho privado Características de
los contratos
administrativos
Bilateralidad: sinalagmáticos,
obligaciones y derechos
Desigualdad de las partes recíprocos
Interés público
prevaleciente

5.6.1.4 Principios.
 Continuidad: ininterrupción de la ejecución del contrato (admite excepciones).
  Legalidad.
 Mutabilidad: la administración tiene potestad para introducir modificaciones en el
contrato, cuando las condiciones que existían al inicio de la contratación hayan
variado.
 Equilibrio financiero:
a) El “hecho del príncipe”, adopción de medidas generales y abstractas que alteran el
equilibrio económico del contrato. Se trata propiamente de una decisión de la administración,
que provoque un perjuicio real y directo al contratante particular, que este no haya podido
prever al momento de la celebración del contrato.
b) Teoría de la imprevisión: Resuelve los casos de dificultades que se producen durante el
cumplimiento y ejecución del contrato por hechos extraordinarios y sobrevinientes a la
celebración del contrato, que distorsionan la ecuación económica. Puede ser un hecho de la
naturaleza, una razón de mercado o hechos de origen económico, siempre situaciones
ajenas a la voluntad de las partes. Si en ocasión de sobrevenir hechos extraordinarios que
alteren las circunstancias de la obligación contractual, independientes a la voluntad de las
partes, si el contratante no deja de cumplir, tiene derecho a exigir un trato equitativo.
5.6.1.5 Régimen jurídico.
5.6.1.5.1 Fundamento constitucional.
(Artículo 134 CPEUM, 3° y 4° párrafo). Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones
de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de
obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante
convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre
cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones
disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias
pertinentes.
Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para
asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas,
requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficiencia, imparcialidad y
honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.
 Artículo 25. La rectoría económica del Estado, es fundamental en la contratación
pública.
 Artículo 26. Sistema de planeación democrática, que debe tenerse en consideración
en todas las etapas del procedimiento de contratación.
 Artículo 27. Bienes del dominio público de la nación.
 Artículo 28. Prohibición de monopolios o prácticas monopólicas.

5.6.1.5.2 Tratados internacionales.

5.6.1.5.3 Ley de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector
público y su reglamento.
5.6.1.5.4 Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas
y su reglamento.
5.6.1.5.5 Ley de asociaciones público-privadas.
5.6.1.5.6 Otras disposiciones jurídicas aplicables a la contratación
administrativa.
5.6.1.6 Procedimiento de contratación.
5.6.1.6.1 Licitación.
Procedimiento administrativo por el cual la Administración invita a una cantidad
indeterminada de posibles interesados a que, sujetándose a las bases fijadas en los pliegos
de bases y condiciones, formulen propuestas de las cuales se seleccionará y aceptará
(adjudicará) la más ventajosa.
La licitación pública inicia con la publicación de la convocatoria y, en el caso de invitación, a
cuando menos tres personas, con la entrega de la primera invitación, ambos procedimientos
concluyen con la emisión del fallo o, en su caso, con la cancelación del procedimiento
respectivo.
A los actos del procedimiento de licitación pública e invitación, a cuando menos tres
personas, está permitido que asista cuialquier persona en calidad de observador, bajo la
condición de registrar su asistencia y abstenerse de intervenir en cualquier forma en los
mismos.
La licitación pública puede hacerse:
 Presencial
 Electrónica
 Mixta.
5.6.1.6.2 Invitación de cuando menos a tres.
5.6.1.6.3 Adjudicación directa.
5.6.1.7 El contrato de Obra pública.
Es el contrato administrativo, mediante el cual un sujeto a quien se denomina contratista, se
obliga a construir, reconstruir, reformar, reparar, mantener, o demoler un bien inmueble,
mediante el pago de un precio que se obliga a pagarle otro sujeto que siempre será un
órgano de la administración pública. “aquel tipo de contrato administrativo por virtud del cual
una de las partes llamada contratista o empresario se obliga a realizar, con organización y
medios propios, una obra inmobiliaria destinada a satisfacer un interés público, a cambio de
un precio cierto en dinero que se compromete a pagarle una administración pública”. n la
conformación del contrato de obra pública se puede advertir una etapa preliminar que
comprende su planeación, programación y presupuestación; una etapa ejecutiva que inicia
con la autorización de la obra e incluye, además, la selección del contratista y en su caso la
licitación respectiva, la adjudicación del contrato, su celebración y firma, la ejecución de la
obra, su control y vigilancia, y la recepción de la obra; por último, una etapa final que atañe a
la extinción del contrato y a la aplicación de sanciones.
5.6.1.8 El contrato administrativo de adquisiciones.
5.6.1.9 El contrato administrativo de adquisiciones.
5.6.1.10 El contrato administrativo de servicios.
5.6.1.11 La contratación administrativa de las empresas productivas del Estado.
5.6.1.12 Contratos para la exploración y explotación de hidrocarburos.
5.6.1.13 Otros contratos administrativos.
5.7 Concesión administrativa.
5.7.1 Definición.
Acto administrativo a través del cual la administración pública, concedente, otorga a los
particulares, concesionarios, el derecho para explotar un bien propiedad del Estado o para
explotar un servicio público.
5.7.2 Tipos de Concesión.
5.7.3 Naturaleza jurídica.
a) La concesión como un contrato;
b) La concesión como un acto unilateral;
c) La concesión como acto mixto.
La primera de las posturas expuestas apunta que se requiere de la participación de la
voluntad del particular para la existencia de la concesión, sobre todo en lo concerniente en la
parte financiera de la misma; y en su contra se aduce el argumento de que la voluntad del
concesionario no determina la validez o el contenido de la concesión.
La segunda de las tesis que explican la naturaleza de la concesión, ésta vez, como acto
unilateral, opina que se trata de un acto típico del ejercicio del poder público, en donde la
voluntad del particular no afecta la validez de la concesión y el interés de la administración es
solo satisfacer el interés público; se le critica a esta vertiente doctrinal, con el argumento de
que hay aspectos en la concesión, previos a su otorgamiento en donde la voluntad y opinión
del futuro concesionario es determinante; además, para que la concesión administrativa
opere es fundamental la voluntad y participación del concesionario.
La tercera de las teorías formuladas para definir la naturaleza jurídica de la concesión es una
tesis mixta, la cual ha ido evolucionando, en su inicio simplemente se señalaba que la
concesión participaba de una naturaleza contractual y de acto unilateral. Hoy esta postura
considera que la concesión administrativa goza de una naturaleza mixta en donde se
mezclan el acto reglamentario, el acto condición y el acto contractual.
5.7.4 Otorgamiento de la concesión.
5.7.5 Derechos y obligaciones en la concesión.
a) Del concesionario.
I. Derecho a prestar el servicio público y a beneficiarse de ello;
II. Derecho a usar y explotar el bien del dominio público
III. Derecho a una indemnización si se le causan daños o perjuicios por la conclusión
anticipada de la concesión, siempre que no haya incumplido con sus obligaciones de
acuerdo al título de concesión;
IV. Obligación de prestar el servicio público en los términos que señale el título de
concesión;
V. Obligación de mantener los bienes públicos objeto de la concesión;
VI. Obligación de contar con la capacidad financiera necesaria para operar la concesión;
VII. Obligación de contar con la capacidad técnica para explotar la concesión,
otorgada a su favor;
VIII. Obligación de cumplir y respetar las disposiciones legales aplicables a la
concesión;
IX. Obligación de cumplir y respetar las cláusulas del título de la concesión.
b) De la autoridad concedente.
I. Obligación de permitir y garantizar las condiciones para la prestación del servicio
público o el aprovechamiento o uso del bien del dominio público por el concedente;
II. Obligación y derecho a vigilar que la explotación del objeto de la concesión se lleve a
cabo en los términos establecidos, en aras de proteger el interés público;
III. Derecho a recaudar las contribuciones que se generen a partir de la concesión;
IV. Derecho a dar por concluida la concesión de manera anticipada, si se presenta alguna
de las condiciones paea ello;
V. Ejercer el derecho de reversión.
5.7.6 Régimen financiero.
5.7.7 Plazos por los que se pueden otorgar las distintas concesiones.
5.7.8 Extinción de la concesión.
El cumplimiento del plazo es la forma normal de concluir la concesión, transcurrido el plazo
para el cual se otorgó al concesionario la facultad de explotar la concesión, el cual puede ser
prorrogado si la ley lo permite, cosa que sucede frecuentemente.
La revocación es el acto administrativo por el cual la autoridad concedente da por terminada
la concesión, por motivos de oportunidad, en razón del interés público, como todo acto
administrativo deberá estar debidamente fundada y motivada, en caso de no estar viciada de
iligalidad la concesión, se deberá indemnizar al concesionario por los daños y perjuicios que
la revocación pudiera haberle genrado.
La caducidad se establece generalmente en el título que la otorga, las causas para que
proceda, generalmente, van vinculadas al incumplimiento de obligaciones por parte del
concesionario.
Renuncia: se configura cuando el concesionario expresa su deseo de no seguir explotando la
concesión.
Quiebra o muerte del concesionario: la quiebra es un obstáculo de acuerdo a las leyes
mercantiles para que una persona pueda ejercer actos de comercio, lo cual de manera
automática, se convertiría en impedimento para cumplir con el objeto de la concesión.
Respecto de que la muerte opere como causa de extinción o no de la concesión, en
ocasiones se puede disponer que los derechohabientes sigan explotando la concesión, vale
recordar aquí que la concesión no crea ningún derecho real, sólo derechos personales.
Rescate, la autoridad concedente extingue anticipadamente una concesión, por razones de
interés público, en este supuesto la autoridad asume el objeto de la concesión e indemniza al
concesionario por los daños o perjuicios que el rescate le produzca.
La declaratoria de rescate hará que los bienes materia de la concesión vuelvan, de pleno
derecho, desde la fecha de la declaratoria, a la posesión, control y administración de la
autoridad concedente y que ingresen a su patrimonio los bienes, instalaciones y equipos
destinados directamente a los fines de la concesión. En la declaratoria de rescate se
establecerán las bases generales que servirán para fijar el monto de la indemnización que
haya de cubrirse al concesionario, tamando en cuenta la inversión efectuada y debidamente
comprobada, así como la depreciación de los bienes, equipos e instalaciones destinados.
La autorización administrativa: se considera un presupuesto de eficacia para el ejercicio de
un derecho subjetivo preexistente en el sujeto autorizado.
Al otorgarse la autorización se remueven por la autoridad los límites al ejercicio de un
derecho que se encuentra con un obstáculo previo a su realización, la autoridad
administrativa debe cerciorarse de que el ejercicio del derecho del particular es compatible
con el orden público. Desde esta perspectiva, la autorización es una técnica propia de la
función de policía administrativa, en donde se armoniza el interés privado del particular con el
interés público a cargo de la autoridad. Como acto típicamente reglado, el otorgamiento de la
autorización se limita a la confrontación de la solicitud con la norma aplicable, con estricta
vinculación de la administración a su resultado.
5.7.9 La asignación.
Paralelamente al régimen de la concesión existe la figura de la asignación. La asignación, es
el acto adminisrativo por el cual se incorpora al patrimonio de las entidades, los derechos
para explotar sustancias en zonas determinadas como pueden ser la asignación minera, en
materia de aguas federales, la asignación para la explotación de materiales y la ocupación de
terrenos.
5.8 Los permisos, las licencias y las autorizaciones.
En la doctrina hay una vertiente que considera a la autorización, los permisos y las licencias
como sinónimos, y otra conformada por quienes distinguen entre licencias y autorizaciones,
identificando éstas últimas con los permisos, las lecencias en este sentido, son medios de
control sobre el ejercicio de actividades de los particulares, quienes una vez que cumplen
con las exigencias establecidas por la autoridad pueden desempeñar dichas actividades.
La autorización, los permisos y las licencias, en todo caso, son distintos de la concesión, ya
que ésta última crea un derecho al particular que no tenía antes de que se le otorgara la
concesión, entanto que en los permisos, autorizaciones y licencias se permite el ejercicio de
un derecho preexistente del particular.
La autorización es un acto esencialmente unilateral de la administración pública, por medio
del cual el particular podrá ejercer una actividad para la que está previamente legitimado,
pues el interesado tiene un derecho preexistente que se supedita a que cumplan requisitos,
condiciones o circunstancias que la autoridad valorará.
Permisos, es al acto admininstrativo por el cual la administración remueve obstáculos a
efecto de que el particular realice una actividad, pues preexiste un derecho; por tanto, no se
trata de un privilegio.
Licencias, son medios de control sobre el ejercicio de determinadas actividades
desempeñadas por los gobernados, quienes al cumplir con los requisitos exigidos pueden
desarrollar dichas actividades, ya que la propia administración les reconoce el derecho de
ejercicio.
5.9 Delegación de facultades.
5.9.1 Concepto.
Consiste en trasladar la aptitud legal de obrar en determinados asuntos, del superior
jerárquico al inferior, y tiene por objeto hacer más expedito el despacho de los negocios
administrativos, disminuyendo el volumen de trabajo de los altos mandos del órgano público.
5.9.2 Requisitos.
El acuerdo de delegación de facultades ha de satisfacer los requisitos constitucionales del
acto administrativo; o sea, ha de ser fundado y motivado, ha de haber competencia del
órgano para los asuntos que se delegan, de forma escrita, estar basado en la ley, debe
existir un procedimiento adecuado, y no darse retroactividad; asimismo, ha de emitirlo el
funcionario al que originalmente le corresponde atender la materia, y la ley debe permitirle a
éste efectuar tal delegación de facultades.
5.9.3 Distinción entre delegación de facultades y suplencia por ausencia.
Existe diferencia entre la delegación de facultades y la firma por ausencia, ya que mientras a
ravés de la primera se transmiten las facultades de los titulares de las dependencias a
favorde quienes las delegan, facultades que son propias del delegante de conformidad con
lasdisposiciones de las leyes orgánicas de las propias dependencias, la delegación requiere
de lasatisfacción de diferentes circunstancias para ser legal, como son: a) que el delegante
estéautorizado por la ley para llevarla a cabo, b) que no se trate de facultades exclusivas y c)
queel acuerdo delegatorio se publique en los diarios oficiales. Cuando se está en este
supuesto elservidor público que adquiere las facultades en virtud de ese acto jurídico puede
ejercerlas deacuerdo con su criterio y será directamente responsable del acto y de sus
consecuencias.Ahora, por lo que respecta a la suplencia por ausencia, el funcionario
suplente, en caso deausencia del titular de las facultades legales, no sustituye en su voluntad
o responsabilidad yes al sustituido a quien jurídicamente se le puede imputar la
responsabilidad de los actos,porque es el autor de los que lleguen a emitirse y sólo en un
afán de colaboración ycoordinación administrativa que permita el necesario ejercicio de la
función pública demanera ininterrumpida se justifica la labor de la suplencia, que se reduce a
un apoyoinstrumental que perfecciona y complementa el desarrollo de un acto emanado del
suplido;así la miscelánea fiscal emitida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
debeatribuirse a su titular, ya que el subsecretario se limita a suscribir dicha resolución, pero
estono significa de modo alguno, que el subsecretario sea el creador intelectual y
responsable delas reglas que forman la miscelánea fiscal. Por lo tanto, se reitera, para que
opere ladelegación de facultades es necesario un acuerdo del delegante en donde
especifique lasfacultades que serán objeto de las mismas, acuerdo que deberá ser publicado
en el DiarioOficial de la Federación, en tanto que la suplencia por ausencia es una figura que
la leycontempla, pero que deja al reglamento interior de cada secretaría determinar los casos
enque operará y no necesita cumplir con la formalidad de la delegación, sino que
bastamencionar que con ese carácter se está actuando y, desde luego, funde legalmente
suactuación a través del precepto que lo faculte.
5.10 Determinación de los conceptos.
5.10.1 Función.
5.10.2 Atribución.
5.10.3 Facultad.
5.10.4 Cometido.
5.10.5 Competencia.
5.10.6 Capacidad.

Unidad 6. Legislación Administrativa

6.1 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La fuente formal y directa, más importante y de mayor jerarquía, del derecho administrativo, y
de todas las ramas de la ciencia jurídica, es la Constitución, ley suprema de un Estado que,
como México, es producto de la soberanía del pueblo, que manifiesta su voluntad de
estructurarse en una república representativa, democrática y federal, con un territorio
determinado y con órganos específicos, a través de los cuales ejerce el poder, de acuerdo
con las funciones y atribuciones que a cada uno le ha signado. La soberanía del pueblo, a
través de su Constitución, crea el Estado Mexicano, por lo que sólo el pueblo, y no sus
órganos, pueden reformar la ley suprema.
La Constitución es la espina dorsal del Derecho Administrativo, toda vez que de ella derivan
normas jurídicas y principios que establecen lincamientos imperativos, a los que debe
ajustarse toda la actuación estatal, tanto en la producción de normas jurídicas generales
(leyes y reglamentos), como en su ejecución, al dictar actos concretos, generadores de
normas jurídicas individualizadas. En esta media, la Constitución representa la base del
sistema jurídico mexicano; por ello, toda la legislación y la actuación de las autoridades
deben estar acordes a las directrices que ella establece, ya que en caso contrario carecerán
de la obligatoriedad necesaria.
Así, podemos observar que la Constitución, por un lado, regula el poder público,
estableciendo la estructura del Estado (artículos 40, 49), la competencia de sus órganos,
ejecutivo (artículos 80, 89), legislativo (artículos 73, 79) y judicial (artículos 94, 103, 104,
107); la existencia de la Administración Pública (artículos 90, 91, 92, 93); y, por otra parte,
establece las garantías, derechos fundamentales o derechos públicos subjetivos de los
gobernados (artículos 1 a 28).
También encontramos que, por ejemplo, la Administración Pública Federal, como órgano,
está establecida en el artículo 90 Constitucional, y como función está prevista en diversas
disposiciones, entre las que destacan algunas fracciones del artículo 89, que al señalar las
facultades del Poder Ejecutivo prevé la facultad reglamentaria del Presidente de la República
y sus facultades de administración del gobierno federal.
Por ello la Constitución representa la fuente de mayor fuerza de todo el sistema jurídico y,
por lo tanto, del Derecho Administrativo, ya que todas las normas administrativas, objeto de
esta disciplina derivan de ella, y las relaciones que regula están sometidas a su poder, y por
ello “Toda la administración pública y toda la actividad administrativa deben estar
necesariamente sometidas al amplio marco que prefijan los principios y las normas
constitucionales, como condición fundamental para su validez, obligatoriedad y eficacia,
debiendo insistir en que no son fuentes sólo las normas vigentes que componen el
ordenamiento constitucional, sino también los principios constitucionales que resultan de
éste, y le sirven de orientación y apoyo, o están implícitamente comprendidos en sus
términos”.
6.2 Los tratados internacionales.
6.2.1 Convencionalidad administrativa.
La SCJN en el cumplimiento de la sentencia pronunciada por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos aceptó que todos los juzgadores de cualquier nivel jerárquico o
materia tienen a su cargo el control de la convencionalidad; en el ámbito de la justicia
contenciosa administrativa, la cual fue diseñada para custodiar la legalidad, se discute
si los jueces de lo contencioso administrativo deben realizar el control de la
convencionalidad y en qué casos. Además de que los servidores públicos deben
acatar en el ejercicio de sus funciones el contenido de los tratados internacionales en
materia de derechos humanos, así como las sentencias y opiniones de la CIDH para
evitar incurrir al Estado mexicano en responsabilidad internacional.
6.3 Ley.
6.3.1 Federal.
Son las emitidas por el Congreso de la Unión, las cuales tienen aplicación en todo el
ámbito del territorio nacional.
6.3.2 General.
Aquellas que regulan los intereses generales de la colectividad o “aquellas que
prescriben el régimen aplicable a todos los supuestos que componen un determinado
género de relaciones jurídicas”.
6.3.3 Orgánica.
Regulan la estructura y funcionamiento de las dependencias, entidades, órganos que
conforman la administración pública. Por ejemplo la LOAPF.
6.3.4 Reglamentaria.
Aquellas que se emiten para detallar los aspectos específicos de los derechos y
obligaciones que un determinado precepto de la Constitución establece.
6.3.5 Ordinaria.
Resultan de una actividad autorizada al legislador en la propia Constitución, pero que
no son consideradas ni reglamentarias ni orgánicas.
6.3.6 Individualizada.
Se aplican a una o varias categorías de sujetos o a hechos o situaciones o actividades
específicas y resultan de preferente aplicación.
6.4 El reglamento.
6.4.1 Concepto.
Conjunto de normas generales, abstractas y obligatorias,impersonales y coercitivos,
es decdir, comparten las mismas características que la ley, pero son expedidas por el
Ejecutivo, quien tiene por finalidad facilitar la ejecución de la ley, detallarla, aclararla,
por lo tanto su límite lo constituye la ley a la que reglamentan.
6.4.2 Fundamento constitucional.
México carece de un procedimiento legal, para crear los reglamentos.
En el ámbito federal, la facultad reglamentaria en términos constitucionales es
competencia del presidente según lo establece el artículo 89 fracción I, de la carta
magna mexicana, al disponer:
Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes:
1. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en
la esfera administrativa a su exacta observancia.
En esta última facultad se encuentra la de expedir reglamentos.
6.4.3 Tipos.
 De acuerdo al contenido de los reglamentos, éstos pueden ser de ejecución y de
organización, dependiendo de que expliquen y aclaren el contenido de una ley, o de
que establezcan la organización de un órgano o dependencia.
Además de los reglamentos de ejecución y orgánicos, la doctrina identifica a los
autónomos, a los de necesidad y a los delegados.
Son reglamentos autónomos aquellos que no derivan de una ley, sino que es
directamente la Constitución la que prevé su existencia.
Respecto de los reglamentos de necesidad, la doctrina los identifica como aquellas
disposiciones con carácter general, abstractos y obligatorios, que el Ejecutivo dicta
para hacer frente a situaciones de emergencia del país.
En cuanto a los reglamentos delegados, son aquellos que contienen normas dictadas
por órganos administrativos con base en una autorización dada por el poder
legislativo, a través de una habilitación legal. A este tipo de reglamentos también se
les denomina de integración.
6.4.4 Límites.
Como se señala en la jurisprudencia establecida por la primera sala de la SCJN, en
todo caso el ejercicio de la facultad reglamentaria se encuentra limitada por dos
principios, el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica de la misma. El
principio de reserva de ley que encuentra su justificación en la necesidad de preservar
los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados (tradicionalmente libertad
personal y propiedad), prohíbe que en el reglamento se aborden materias reservadas
en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definición de los
tipos penales, las causas de expropiación, y la determinación de los elementos de los
tributos, mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento
esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o
pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.
6.4.5 Sujetos que ejercen facultad reglamentaria en el sistema jurídico mexicano.
En el nivel de gobierno local se reproduce el esquema reglamentario federal, es decir
se otorga la potestad reglamentaria a los gobernadores de las entidades federativas,
en las distintas constituciones estatales.
6.4.6 El ejercicio de la facultad reglamentaria en las entidades federativas.
6.4.7 El ejercicio de la facultad reglamentaria en los municipios.
6.5 Los decretos en sus distintas manifestaciones jurídicas.
Como ordenamientos jurídicos administrativos, se encuentran aquí los decretos expedidos
por el ejecutivo, los cuales son disposiciones dictadas por dicho poder en materias sujetas al
principio de reserva de ley, tales disposiciones gozan de la misma fuerza y jerarquía de la
ley.
La doctrina mexicana ha distinguido entre decreto-ley y decreto delegado. El primero surge
cuando la Constitución autoriza directamente al Poder Ejecutivo para regular jurídicamente
alguna situación en específico, sin necesidad de una delegación del Congreso, tal como se
prescribe en el artículo 73 fracción XVI, inciso 2° de la CPEUM, cuando se señala que, en
caso de epidemias de carácter grave o peligor de invasión de enfermedades exóticas en el
país, la SS tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivaas
indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el Presidente de la República.
EL decreto delegado supone que el Congreso de la Unión transmite al Ejecutivo las
facultades que le corresponden. De acuerdo al art. 29 de la CPEUM, en casos de
emergencia que pongan a la sociedad o a la paz en peligro, el Presidente puede llegar al
extremo de suspender las garantías individuales, y el Congreso concederá las atribuciones
que sean necesarias para afrontar la emergencia; dentro de dichas autorizaciones se
entiende la facultad de emitir disposiciones generales, inclusive en materias consideradas
como reservadas a la ley. Desde luego, el mismo art. 29 constitucional detalla el modo y la
temporalidad de este tipo de facultades extraordinarias.
6.6 Los acuerdos, circulares y normas oficiales mexicanas.
El acuerdo administrativo es una resolución unilateral, decisión de carácter ejecutivo, que
puede provenir de un órgano unipersonal o colegiado, o bien, de un acto de naturaleza
reglamentaria. Como ordenamiento en materia administrativa, se equipara al reglemento,
teniendo como fundamento el art.89 fracción I de la CPEUM; a los acuerdos se les conoce
también como resoluciones, ejemplos de este tipo de acuerdos son los que se emiten para la
desincorporación de bienes del patrimonio público o para afectar bienes a un fin
determinado.
Se refiere a los acuerdos del ejecutivo el art. 92 de la CPEUM, en concordancia con el art. 13
de la LOAPF, ambos numerales exigen el refrendo de reglamentos decretos, órdenes
expedidos por el Presidente de la República.
En un sentido distinto y no como ordenamiento administrativo, el acuerdo administrativo
también es el acto mediante el cual, el titular de un órgano de jerarquía superior conoce de
un asunto cuya resolución le compete y en donde se le dirigen órdenes a un órgano inferior.
Las circulares son actos administrativos internos con una eficacia de carácter general y van
dirigidos a servidores públicos a veces de manera indeterminada para el cumplimiento de sus
obligaciones y la prestación eficiente del servicio. Se trata de actos administrativos con la
estructura de reglamentos, son expedidas por todo tipo de autoridades administrativas, solo
obligan a los servidores públicos de rango jerárquico inferior, están sujetas a los principios de
supremacía y reserva de la ley; para que las circulares adquieran eficacia general es
necesario que se publiquen oficialmente. Hay circulares externas para dar a conocer a los
particulares algo sobre el funcionamiento de cierta oficina u órgano.
Las Normas Oficiales Mexicanas son regulaciones técnicas en donde se establecen
requisitos, especificaciones, características, reglas, aplicables a los distintos productos,
servicios, procesos, actividades, métodos de producción u operación, instalación; así como
aquellas referentes a la terminología, simbología, embalaje, marcado o etiquetado. Como,
por ejemplo, las normas de seguridad y métodos de prueba; las normas de eficacia
energética; las normas de información comercial; etc.
Su principal marco regulatorio está constituido por la Ley Federal sobre Metrología y
Normalización y su reglamento.
Las NOM son de observancia obligatoria, actualmente se aplican prácticamente a todo
cuanto nos rodea.

Unidad 7. La Ética Pública y el Combate a la Corrupción

7.1 La ética.
7.1.1 La ética pública.
Cuando se alude a la ética pública se hace referencia a la ética aplicada y puesta en
práctica en el ámbito público, se entiende por ella según Diego Bautista (2011:9): “la
parte de la disciplina ética que trata los comportamientos de los gobernantes, políticos,
legisladores, jueces, funcionarios en el desarrollo de su trabajo, y tiene por fin lograr
que el servidor público aplique el sentido del deber en beneficio del Estado”.
7.1.2 La ética en la administración pública.
7.1.3 Régimen jurídico de la ética en la administración pública.
7.2 Qué se entiende por corrupción.
7.2.1 México en el ranking mundial de la corrupción en el mundo.
7.2.2 La reforma constitucional en materia de combate a la corrupción, publicada el
 27 de mayo de 2015 en el Diario Oficial de la Federación.

7.3 La Auditoría Superior de la Federación.

7.3.1 Organización.
7.3.2 Facultades.
7.3.3 Fiscalización.
7.3.3.1 Estados de la República.
7.3.3.2 Distrito Federal.
7.3.4 Revisión de la cuenta pública.
7.4 El nuevo Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
7.5 Los sujetos a responsabilidades administrativas.
7.5.1 Los servidores públicos.
7.5.2 Los particulares.
7.6 El Sistema Nacional Anticorrupción.
7.6.1 Ámbito de competencia.
7.6.2 Funciones.
7.6.3 Estructura.
7.6.3.1 Comité Coordinador.
7.6.3.2 Comité de Participación Ciudadana.
7.6.3.3 Análisis de las Leyes y Disposiciones Reglamentarias anticorrupción.
7.6.3.3.1 Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción.
7.6.3.3.2 Ley General de Responsabilidades Administrativas.
7.6.3.3.3 Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
7.6.3.3.4 Código Penal Federal. Título Décimo: Delitos por hechos de
corrupción.
7.6.3.3.5 Ley General de Contabilidad Gubernamental.
7.6.3.3.6 Ley de Coordinación Fiscal.
7.6.3.3.7 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
7.6.3.3.8 Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.