FORTALECIMIENTO DE LOS SISTEMAS DE MONITOREO Y EVALUACIÓN (M&E) EN

AMÉRICA LATINA

INFORME COMPARATIVO DE 12 PAÍSES

Nuria Cunill Grau y Sonia Ospina Bozzi

2008

Banco Mundial
CLAD

Centro Latinoamericano de Administración

para el Desarrollo

1
 Agradecimientos

Las autoras agradecen a los investigadores e investigadoras que realizaron los estudios
nacionales que integraron este Proyecto y, en especial, a Salvador Ríos (Chile), Alejandro
Medina (México), Nora Berretta (Uruguay) y Nelson Shack (Perú), por sus lecturas y
comentarios del presente trabajo.

De otra parte, las autoras agradecen la gentil revisión y valiosas observaciones que
Osvaldo Feinstein hiciera a la versión inicial de este informe comparativo.

2
 INDICE

CAPÍTULO I LOS SISTEMAS PUBLICOS DE SEGUIMIENTO Y EVALUACION

BASADOS EN RESULTADOS. LA IMPORTANCIA DE SU ESTUDIO

Introducción
1. Reflexiones sobre la delimitación del objeto de estudio: el problema de “los
sistemas de S&E” como unidad de análisis
2. S&E en el sector público y el impulso de una gestión para resultados

CAPÍTULO II LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS SISTEMAS DE

SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN. APROXIMACIÓN CONCEPTUAL

Introducción
1. La institucionalización de un sistema de S&E: primera aproximación
2. La perspectiva de la integralidad: coherencia institucional
3. Otra perspectiva del uso de la información. La cuestión de los usuarios reales y
nominales
4. Recapitulación. El esquema de análisis propuesto

CAPITULO III BREVE DESCRIPCION DE LA METODOLOGIA DE LA

INVESTIGACION

CAPÍTULO IV SISTEMAS PREDOMINANTEMENTE POLÍTICOS

Introducción
1. Sistemas multifuncionales referidos al Plan Nacional de Desarrollo: el SINE de
Costa Rica, SINERGIA de Colombia y el SINASID de Nicaragua
2. Sistemas multifuncionales en contextos carentes de planes de desarrollo
institucionalizados: el PEG/SEV de Uruguay y el SERP-Gerencia de Honduras
3. Sistemas monofuncionales de seguimiento de metas presidenciales: el SMMP de
Brasil y el SPG de Chile

CAPÍTULO V SISTEMAS CON UNA ORIENTACIÓN PREDOMINANTEMENTE

ECONÓMICA

Introducción
1. Sistemas multifuncionales en contextos de lógica presupuestaria: el SCG de Chile, el
SSEGP del Perú y el SSEEP de Argentina
2. Sistemas basados en un Plan Nacional de Desarrollo: el SED de México
(multifuncional) y el MCE-SIPP de Paraguay (monofuncional)

CAPÍTULO VI SISTEMAS CON ORIENTACION EXPRESAMENTE ECONOMICA Y

POLITICA

Introducción
1. Sistemas mixtos en contextos de una interfaz plan-presupuesto: el Sistema de S&E
del PPA en Brasil

3
CAPÍTULO VII CONCLUSIONES

1. La mirada en los sistemas

2. La mirada de los países: ¿Integración o diversificación de los sistemas?

Bibliografía

Anexo I. Breve descripción de los Sistemas Integrados de Administración Financiera

(SIAFs) y de los Sistemas Nacionales de Inversiones Públicas (SNIP)

4
 CAPÍTULO I

LOS SISTEMAS PUBLICOS DE SEGUIMIENTO Y EVALUACION BASADOS EN

RESULTADOS. LA IMPORTANCIA DE SU ESTUDIO

Introducción

La utilización de sistemas de S&E de los resultados en el sector público en América Latina

refleja una orientación de la gestión pública diferente a la tradicional. El énfasis en los
resultados que se promueve con estos sistemas es un medio para avanzar en el logro de
una mayor transparencia y efectividad de las acciones gubernamentales y, por lo tanto,
para aumentar su capacidad de incidir en aspiraciones colectivas tales como el aumento
de la legitimidad del Estado, el combate a la corrupción, el uso óptimo de los recursos
públicos y la creación de políticas y servicios que aumenten el bienestar social, reduzcan
la pobreza y combatan la desigualdad.

En este sentido, la institucionalización de los sistemas de S&E en América Latina puede

contribuir a modernizar la gestión pública tradicional, y sobre todo, a transformarla en una
gestión más democrática, y por lo tanto, más orgánicamente preparada para afrontar los
desafíos del desarrollo.

La introducción de estas herramientas de gestión y política pública, así como la filosofía de

promover una gestión pública orientada a resultados, reflejan una tendencia mundial en la
gestión pública contemporánea, y al parecer son un camino que no tiene regreso. En el
caso de América Latina, la introducción e institucionalización del S&E en el sector público
se relacionan con los grandes procesos de reforma desarrolladas en la segunda mitad del
siglo XX tales como la modernización de la administración pública; la descentralización
fiscal, política y administrativa; y la democratización y las reformas electorales. La creación
de los sistemas de S&E responde en parte a los desafíos que ellos han generado (Cunill y
Ospina, 2003; Ospina, 2006b).

En particular, cobra importancia el problema de la rendición de cuentas frente al cambio

radical de las reglas del juego político y administrativo: nuevas formas de gobernanza
incluyen un mayor número de actores sociales autorizados para participar en la

5
identificación de aspiraciones y problemas colectivos y en la toma de decisiones, que
contribuyen a distribuir la responsabilidad para afrontarlos. La creación de sistemas
nacionales de seguimiento y evaluación, liderada por países como Colombia, Chile, Costa
Rica, Uruguay, y Brasil, seguidos por otros países como México, Perú y Argentina a partir
de la década final del siglo –y su interés por considerar no sólo la implementación sino los
resultados de las acciones– ilustran la profundidad del cambio y la variedad de respuestas
a estos desafíos.

En este contexto, instituciones como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de

Desarrollo han contribuido sustancialmente a apoyar el fortalecimiento de los sistemas de
evaluación y monitoreo en la región, con inversiones que se han traducido en apoyo
financiero a los países, entrenamiento de funcionarios, creación de una red, y el patrocinio
de investigaciones empíricas como ésta.

El presente estudio pretende iluminar, a través de un trabajo empírico sistemático, el

conocimiento sobre los avances y los desafíos que doce países en la región enfrentan en
sus esfuerzos para crear e institucionalizar sus sistemas de S&E: Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú y Uruguay. La
investigación identifica y estudia sistemas de S&E orientados a resultados que son
transversales, o sea que cubren (o pretenden cubrir) el conjunto del gobierno como tal, y
no solamente una organización particular.

6
 Figura N° 1
Países incluidos en el estudio

La investigación se desarrolló en dos etapas: la primera consistió en la realización paralela

de estudios de caso en cada país, por un investigador local, utilizando un protocolo
común, con preguntas y metodologías de recolección y análisis de los datos, así como un
marco analítico para determinar la muestra de instituciones, actores y documentos para
recoger la información en cada caso.

Los resultados de la primera etapa fueron validados en dos ocasiones, en un primer

momento a través de la revisión cuidadosa y la retroalimentación ofrecida para cada uno

7
de los casos; luego, por la presentación de los resultados a los responsables por la
coordinación de los sistemas en cada país y su retroalimentación a los investigadores. 1
Los resultados fueron además presentados y discutidos por el equipo de investigadores en
un taller realizado entre los dos procesos de validación.

La segunda etapa de la investigación consistió en un análisis comparativo de los casos

para identificar patrones y posibles lecciones, ejercicio cuyos resultados se presentan en
este documento.

Nuestro propósito es contribuir a identificar los factores que influyen en el proceso y el

nivel de institucionalización que han alcanzado los sistemas en estos países en América
Latina, y ofrecer un mapa cognitivo acerca de ellos.

En este capítulo se introducen las lógicas –analíticas y teóricas– que guiaron la

investigación, sentando así las bases para que el lector se aproxime con más elementos
de juicio a los resultados que se ofrecen en el resto del trabajo. Primero realizamos una
breve discusión sobre los desafíos encontrados para el diseño y la implementación de una
investigación de esta envergadura, enfatizando en las estrategias para delimitar el objeto
de estudio, y justificando por qué este tipo de investigación es relevante para avanzar en
el conocimiento en la gestión pública en la región. En seguida ofrecemos una justificación
de tipo más conceptual, deteniéndonos en la relación entre los sistemas de S&E y la
gestión para resultados.

1. Reflexiones sobre la delimitación del objeto de estudio: el problema de “los

sistemas de S&E” como unidad de análisis

El interés por fomentar procesos de seguimiento y evaluación de los resultados de la

gestión y políticas públicas, así como de institucionalizar aquellos que ya se han puesto en
marcha, es cada vez mayor en América Latina y otras partes del mundo. Los países

1
Un representante de la unidad coordinadora en cada caso fue invitado a leer el
borrador del estudio de caso y a ofrecer sus reflexiones y opiniones sobre la validez de los datos
factuales así como de los análisis e interpretaciones de la información, y las recomendaciones. El
investigador tuvo la palabra final con relación a sus interpretaciones, pero se benefició de pasarlas
por el “test” que ofrece la retroalimentación de los expertos en la práctica. Este insumo permitió
refinar sus interpretaciones, o a decidir si no eran válidas, volver al análisis.

8
pertenecientes a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE)
llevan más de 20 años de experiencia en el desarrollo de herramientas y sistemas de S&E.
Por otra parte, muchos países en desarrollo han comenzado a utilizar tales herramientas
recientemente, y en los mejores casos, a vincularlas con un proyecto para implementar
una gestión pública orientada a resultados (Zalt Kuzek y Rist, 2004). Aunque las
experiencias de los países desarrollados documentadas en múltiples estudios ofrecen
algunas lecciones de utilidad para cualquier esfuerzo que empieza, sus contextos
institucionales, políticos, económicos y sociales son tan diferentes que pensar en
adaptaciones no es del todo realista.

En el caso de países en vías de desarrollo se empieza también a documentar esfuerzos

interesantes, en particular en países del África y Asia. El interés por los resultados se
manifiesta además internacionalmente a través del estímulo a la adopción de sistemas de
evaluación orientada a resultados relacionados con la eliminación de la pobreza o del
aumento de la transparencia, como por ejemplo, los objetivos de Desarrollo para el Milenio
(ODIs) y la iniciativa para los países pobres altamente endeudados (PPAE) (Zalt Kuzek y
Rist, 2004).

En el caso de América Latina el trabajo empírico existente, y la información recolectada a

través de esfuerzos sistemáticos de intercambio de experiencias promovidas por el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo 2 sugieren que se ha avanzado
sustantivamente en la implantación de sistemas de S&E en la región y que estos se
relacionan, en mayor o menor medida, con la preocupación por generar una cultura de
gestión orientada a los resultados. Herramientas y sistemas han ido surgiendo en cada
nación, en el marco de coyunturas particulares que influyen en su desarrollo e
implantación.

Sin embargo, a pesar de la existencia de múltiples estudios de caso sobre los procesos de
diseño e implantación de sistemas de monitoreo y evaluación en algunos países
latinoamericanos, son contados los estudios comparados que ayudan a determinar
patrones o a generalizar lecciones. Los que existen, cubren solo parcialmente la lista de
países que están desarrollando estos procesos (Cunill y Ospina, 2003; Zaltsman, 2006ª y

2
Se han realizado dos reuniones de intercambio de experiencias y la creación de una red
para promover la discusión sobre estos temas en la región.

9
b; MacKay, 2007). Se necesitan más estudios comparados y sobre todo, estudios que
abarquen una gama más amplia de países en la región y que profundicen sobre cada uno
de ellos, para clarificar las funciones que los distintos sistemas cumplen en su propio país
y en la región en general y los modelos que prevalecen.

Existe una gran diversidad en las funciones, modelos y herramientas que constituyen cada
experiencia. Por ejemplo, en algunos casos lo que se encuentra son sistemas de
monitoreo únicamente, mientras que el papel de la evaluación es menos fuerte o
inexistente. En otros casos lo que aparece como sistema es en realidad un conjunto de
herramientas de seguimiento y/o de evaluación. Igualmente, existen diferencias en el
grado de institucionalización de los sistemas y herramientas dentro de la administración
pública de cada país.

De hecho, la falta de delimitación conceptual y de consenso acerca de lo que se denomina

genéricamente un “sistema de seguimiento y evaluación” nacional en cada país es un
problema que limita la comprensión acerca de ellos, más cuando se tiene como propósito
establecer comparaciones válidas. Por eso, nuestra investigación prestó una especial
atención a la definición de las fronteras del objeto de estudio; esto es, a determinar la
unidad de análisis para los estudios de caso.

Partimos de la consideración de que el caso que se estudia es un país y la unidad de

análisis son los sistemas de S&E o el conjunto de herramientas que tienen potencial para
convertirse en sistema. El protocolo consideró las siguientes características mínimas de un
sistema nacional: existencia formal, bajo ley o decisión institucional, con unidad
coordinadora y nombre propio; manejo del sistema por una entidad con funciones y
autoridad sobre toda la administración pública, más que con funciones especializadas;
regularidad de las actividades; actividades de S&E que representen la tarea básica del
sistema; intención de cobertura global (aunque no se hayan cubierto aún todas las áreas
de la administración central); uso de la información resultante de las actividades de S&E;
articulación explícita de los usuarios y de las funciones del sistema; ubicación del sistema
bajo la autoridad de la rama ejecutiva (existen sistemas de evaluación y control
tradicionales en la rama legislativa, pero con una función más reducida); rol regulador del
sistema dentro de la administración pública; y finalmente, una mínima densidad
instrumental, o sea una serie de herramientas e instrumentos desarrollados

10
sistemáticamente para realizar S&E.

Teniendo en cuenta esa caracterización básica, los investigadores tuvieron que clarificar
conceptualmente las fronteras alrededor del sistema de S&E que estudiarían,
considerando para ello la perspectiva formal de los principales actores institucionales en el
país. Fue claro que las fronteras deberían irse delimitando y refinando a medida que la
investigación fuera avanzando. El trabajo mismo de delimitar las fronteras de la unidad de
análisis en cada país fue, por tanto, el principio de la investigación empírica.

Se recomendó como estrategia ubicar una unidad coordinadora claramente delimitada y

localizada institucionalmente, con autoridad para crear procesos de recolección de datos
para hacer S&E y para enviar información procesada a los potenciales usuarios. Así, a
través de la identificación de sus actividades, se podría ir delimitando el alcance del
sistema en cuestión, los componentes y las herramientas del sistema, tanto como su
relación con otros esfuerzos de S&E dentro del gobierno que no pertenecieran al sistema
formal de S&E. Los participantes de esta unidad serían claves para ayudar a construir el
mapa básico.

Se esperaba también encontrar situaciones en donde fuera imposible identificar un

sistema central con las características mínimas. Más que un sistema articulado y
coherente, especialmente en esfuerzos recientes, podrían existir núcleos o islas que
estarían actuando como el embrión para un sistema potencial. En tal caso, el investigador
debía identificar tal situación y realizar un diagnóstico de su nivel de desarrollo e
institucionalización. En contraste, en otros casos, como en Chile y Brasil, se sabía de
antemano que los investigadores tendrían que estudiar no un solo sistema central
fuertemente constituido, sino dos o tres. Se intentó, por tanto, en la medida de lo posible,
documentar la mayor cantidad de esfuerzos sistemáticos de S&E en cada país y crear un
mapa cognitivo para relacionarlos entre sí, cuando existieran varios.

Otro problema básico que intentó enfrentar esta investigación concierne a la relativa
indefinición o uso arbitrario de los términos “evaluación” y “seguimiento”. Este estudio
considera que, aunque el seguimiento y la evaluación tienden a ir de la mano, representan
dos herramientas diferentes. El seguimiento es la valoración recurrente del avance de una
intervención, usando indicadores de desempeño seleccionados a priori. Los indicadores
pueden ser cualitativos o cuantitativos, y pueden enfocar el proceso y/o los resultados. Sin

11
embargo, el seguimiento no explica las causas de lo que se documenta, ni ofrece la
oportunidad de aprehender la complejidad de los procesos detrás de las mediciones
realizadas. La evaluación, en contraste, es una valoración puntual de una intervención,
mediante el uso de procedimientos y herramientas analíticas para obtener información
pertinente, comparable y confiable del proceso, los resultados e impactos, o de los tres, a
fin no sólo de documentar patrones, sino también de explicarlos y/o comprenderlos,
capturando su complejidad.3 Zalt Kuzek y Rist (2004: 13) ofrecen la siguiente tabla
comparativa que muestra las diferencias y complementariedades entre las dos
herramientas:

Tabla N° 1

Roles Complementarios del Seguimiento y la Evaluación Basados en Resultados

Seguimiento Evaluación

 Clarifica los objetivos del programa  Analiza la obtención o no de los

 Enlaza actividades y sus recursos a resultados esperados
objetivos  Evalúa contribuciones causales
 Traduce objetivos a indicadores de específicas de actividades a resultados
rendimiento y fija metas  Examina el proceso de implementación
 Rutinariamente recolecta datos acerca  Explora resultados no esperados
de estos indicadores, compara los  Brinda lecciones, resalta logros
resultados reales con las metas significativos o potenciales del programa,
 Reporta a los gerentes los progresos y y ofrece recomendaciones para mejoras
los alerta de los problemas
Fuente: Zalt Kuzet y Rist (2004:13)

Por otra parte, también se buscó ampliar la perspectiva de análisis considerando que, a
pesar de que el S&E han empezado a aplicarse sistemáticamente en jurisdicciones

3
El seguimiento y la evaluación son ejemplos de un sinnúmero de herramientas para
obtener información sobre los procesos y resultados de las acciones gubernamentales, todas ellas
aceptables, con múltiples variaciones en el diseño, cada una con ventajas y desventajas (otras
herramientas son el control de gestión, la auditoría, el análisis de políticas y la referenciación
competitiva o “benchmarking”). La legitimidad de una herramienta depende, en gran medida, de la
coherencia entre la motivación, el propósito y la función asignada, la lógica que fundamenta su
selección sobre otras opciones y su aceptación por parte de los diversos actores involucrados.

12
intermedias y en algunas localidades, la mayoría de los estudios ha enfatizado en el
gobierno central o federal. De hecho, aun es poco lo que se conoce de la práctica sobre
seguimiento y evaluación en los niveles descentralizados (May et al, 2006; Ospina 2006ª).
El estudio incluyó instrucciones para dirigir la atención también a jurisdicciones locales e
intermedias. Finalmente, teniendo en cuenta que no se ha prestado suficiente atención a
los vasos comunicantes entre Estado y sociedad, así como entre las tres ramas del poder
público, estos asuntos también constituyeron objetos de atención: ¿existen sistemas de
S&E propuestos por la sociedad civil que inciden en los sistemas gubernamentales o que
estén teniendo un impacto real en el mejoramiento de la gestión pública? ¿empiezan los
sectores legislativo y judicial a jugar un papel en este ámbito? Estas son aún preguntas sin
respuesta, más allá de las anécdotas y observaciones individuales, que el estudio
pretendía incluir, al preguntar sobre relaciones con la ciudadanía y con otros ámbitos del
Estado.

En conjunto, estos tres problemas –pocos estudios comparados y con pocos casos; falta
de claridad sobre la unidad de análisis; y enfoque parcial del fenómeno estudiado– que
tienden a caracterizar el estado del arte actual sobre los sistemas de S&E en la región,
proporcionan un fundamento a investigaciones como esta que aspiran a enfrentarlos.

La siguiente sección busca ofrecer una justificación de la importancia de los sistemas de

S&E en el sector público, a manera de una primera aproximación teórica del estudio cuyos
resultados presentamos en este documento. Nos planteamos, en este sentido, las
preguntas siguientes: ¿cuál es el costo de la ausencia de sistemas de S&E que presten
atención a los resultados de la gestión pública? ¿cuáles son las implicaciones para el
futuro de la región, de la institucionalización de sistemas que incentiven a los actores a
tomar en serio los resultados de las acciones gubernamentales? ¿por qué es vital conocer
a fondo estos esfuerzos en la región?

2. S&E en el sector público y el impulso de una gestión para resultados

El referente de esta investigación es la gestión pública para resultados, y asociado a este

concepto, la importancia de considerar el tema del S&E como parte de los cuatro
momentos del ciclo de la gestión de las políticas públicas de desarrollo: planificación,

13
presupuesto, seguimiento y evaluación.

La introducción y desarrollo de sistemas de S&E en el sector público, especialmente

cuando se enfocan en los resultados, van más allá de ser un simple ejercicio de aplicación
de tecnologías modernas a la gestión pública. En realidad, se trata de un ejercicio de
carácter político y gerencial. En el contexto de lo público, la introducción e implementación
de estos sistemas es una decisión política que afecta profundamente la capacidad de los
agentes de las organizaciones del Estado para producir valor público. Además, estos
sistemas son parte de una economía política cuya naturaleza y juegos de poder afectan
las decisiones técnicas que toman los líderes, los expertos y quienes desarrollan los
procesos gerenciales necesarios para su implementación. En este contexto, la
institucionalización de estos sistemas puede convertirse en un medio poderoso para
avanzar agendas relacionadas con los grandes temas del desarrollo y la democracia.

Los sistemas de S&E en el sector público cobran sentido para el desarrollo cuando están
explícitamente relacionados con una gestión pública orientada a resultados, esto es, una
gestión que se organiza para obtener resultados deliberadamente identificados en
referencia con las grandes aspiraciones sociales, articuladas en los planes de gobierno y
las políticas públicas que los ponen en marcha. Los mecanismos generados para lograr
esta aspiración a su vez fortalecen la rendición de cuentas en el sector público,
modernizando y democratizando simultáneamente la gestión pública.

El gerente público debe considerar tanto objetivos sustantivos, como objetivos

contextuales. Aquellos se refieren a la misión organizativa y buscan cambiar la realidad,
mientras que los contextuales buscan proteger la incidencia del valor de lo público en los
procesos y sistemas públicos, garantizando además el mejor uso de sus escasos
recursos. Los objetivos contextuales, por tanto, limitan la capacidad del gerente para
organizar los factores de producción exclusivamente de acuerdo con sus preferencias
frente a los objetivos sustantivos o sus puntos de vista como profesional (Wilson, 1989).

Las restricciones, los procesos y las reglas enfatizadas por los objetivos contextuales son
vitales en el contexto de lo público. Pero cuando dominan totalmente la atención del
equipo de trabajo, producen un punto ciego en relación con los resultados y generan
incentivos perversos para ignorar los objetivos sustantivos. En tal caso, los criterios de
efectividad, calidad e impacto tienden a ser relegados bajo el peso de los criterios de

14
equidad, legalidad, y eficiencia.

La gestión para resultados busca cambiar la estructura de atención de los gerentes y

funcionarios públicos para que los procesos de producción se organicen en función de la
efectividad de los servicios y productos, visualizando los resultados a través de objetivos y
metas concretas articuladas a la agenda del desarrollo, que enfatizan en la calidad y el
impacto de las acciones públicas. Sin minimizar la importancia de los objetivos
contextuales y el respeto al valor de lo público, se aumenta así la atención hacia los
objetivos substantivos, con la consecuente preocupación genuina por los resultados, a
pesar de las limitaciones impuestas por el entorno político.

En la práctica cotidiana, la gestión para resultados parte de una visualización colectiva de

lo que se espera de la acción organizacional, como el medio autorizado para implementar
las políticas públicas. El proceso de planeación que se genera a partir de esta visión, con
su instrumental de seguimiento y evaluación, guía la toma de decisiones y acciones
necesarias para alcanzar la visión, y permite ir verificando el cumplimiento de los hitos – o
sea las metas y objetivos propuestos – a lo largo del camino. Es claro que tal proceso está
permeado por las dinámicas del juego político y distorsiones típicas de la interacción
humana que se intensifican aún más en el contexto de lo público. La gestión para
resultados consiste precisamente en el compromiso de buscar la manera de avanzar hacia
los resultados a lo largo del laberinto institucional, intentando que los obstáculos no se
conviertan en irremediables.

El foco en los resultados, fuertemente inspirados en la visión de cambio para mejorar

algún aspecto de la calidad de vida de los ciudadanos, se convierte en un motor de la
acción colectiva hacia un propósito común. La energía del grupo se articula alrededor de
los acuerdos para encontrar la dirección adecuada para avanzar, para promover las
motivaciones internas y externas y para ir realizando los ajustes necesarios de adaptación
de las estrategias a las realidades que se confrontan, sin por ello comprometer la
integridad de la visión final. Es esto lo que algunos autores denominan la generación de
liderazgo en acción (Drath, 2001; Ospina, 2006), un proceso colectivo de creación de
significado para la acción alrededor de un propósito común; en este caso, la creación de
valor público en un área concreta de la política pública (Moore, 1997; Mokate, 2006).

Cuando la gestión para resultados funciona, los actores involucrados están motivados a

15
buscar la información necesaria para entender las dinámicas que obstaculizan e impulsan
su avance. La producción y uso de esta información contribuye a impulsar este liderazgo
en acción a lo largo del proceso. Aunque basado en una lógica similar, esta orientación
difiere sustancialmente del tradicional enfoque de resultados y técnicas del sector privado,
especialmente en contextos donde existe una aspiración y compromiso por profundizar la
democracia. En tales contextos, la gestión para resultados está enraizada en una
concepción de la organización pública como una institución cuyos agentes tienen la
obligación de servir al proceso democrático, y por tanto, la generación de significado para
producir valor público pasa por el respeto de las reglas del Estado de derecho y por la
profundización de la democracia. En este sentido, los sistemas de S&E enfocados a
resultados en teoría contribuyen a modernizar la gestión pública y a reforzar su naturaleza
democrática.

En resumen, en el nivel más micro de la gestión pública, la evaluación y el seguimiento

son herramientas que apoyan el trabajo de un grupo para producir resultados concretos a
través de sus acciones y esfuerzos, considerando las restricciones impuestas por la
necesidad de asegurar la legalidad de los insumos y la institucionalidad de los procesos en
el contexto de lo público (Wilson, 1989). Bien utilizados, el S&E motivan a los gerentes
públicos y a sus equipos de trabajo a poner su atención en la producción de resultados
enmarcados en un plan estratégico (Mokate, 2006), considerando las reglas que emanan
del marco legal emergente de un Estado de derecho. Mueven así la atención de los
protagonistas desde un énfasis en la legalidad de los insumos y procesos a un énfasis en
los resultados, enmarcados dentro de la lógica del Estado de derecho. En un nivel macro
de la gestión pública, los sistemas de S&E conectan estos esfuerzos y los planes
estratégicos que guían a las organizaciones públicas, con los planes de gobierno y
desarrollo, con los mecanismos de racionalización del gasto público y con las políticas de
Estado.

Los sistemas de S&E son muy útiles para apoyar la gestión para resultados. Sin embargo,
por sí mismos no garantizan el desarrollo de una cultura orientada a los resultados. Zalt
Kuzek y Rist (2004) hacen una distinción entre sistemas de S&E tradicionales y sistemas
basados en resultados. Los primeros se enfocan en la implementación y buscan responder
preguntas alrededor de los insumos, las actividades y los productos o servicios
entregados, orientación que es típica de la administración pública tradicional y su énfasis

16
en objetivos contextuales. En este caso, los sistemas sirven para hacer seguimiento y
evaluar la manera como se ejecuta un proyecto, programa o política, sin prestar atención a
la comprensión de su éxito o fracaso. En contraste, los sistemas de S&E basados en
resultados están diseñados para abordar la pregunta “¿qué importa?”. ¿Qué importa si los
productos han sido generados? ¿Qué importa si las actividades se han llevado a cabo?
¿Qué importa si se han contado las salidas de dichas actividades?” (p. 15). Este tipo de
sistema ofrece información sobre las consecuencias y metas reales de las acciones del
gobierno y ofrece retroalimentación a sus diseñadores, monitores y ejecutores. Como
indican Zalt Kuzek y Rist, los sistemas de S&E basados en resultados ayudan a responder
preguntas como: “¿Cuáles son las metas de la organización?; ¿Están siendo logradas?;
¿Cómo puede demostrarse el logro?” (Zalt Kuzek y Rist, 2004: 15)

La diferencia clave entre los sistemas de S&E basados en la implementación y los

basados en resultados está en los elementos que se enfatizan al hacer seguimiento y
evaluación. Entre los elementos de seguimiento de implementación, por lo general usados
para proyectos, los autores mencionan: “la descripción del problema o situación antes de
la intervención; los puntos de referencia para las actividades y productos inmediatos; los
datos de los insumos, actividades y productos inmediatos; los reportes sistemáticos de las
provisiones de insumos; los reportes sistemáticos de la producción de productos; el enlace
directo con una intervención discreta (o series de intervenciones); y la provisión de
información relacionada con temas administrativos, de implementación y gerenciales en
oposición a temas más amplios acerca de la efectividad del desarrollo”. En contraste, el
seguimiento de resultados, utilizado para un rango de intervenciones y estrategias más
amplio, incluye: “los datos base para describir el problema o situación antes de la
intervención; los indicadores para los resultados; los datos de los productos y de cómo y
de si contribuyen hacia el logro de los resultados; un mayor foco en las percepciones de
cambio entre las partes involucradas; ser realizado conjuntamente con socios estratégicos;
e información acerca del éxito o fracaso de la estrategia de asociación en el logro de los
resultados deseados” (p. 16).

Esta investigación estudia sistemas de S&E enfocados a resultados. Sin embargo, cabe
aclarar que existen variaciones en la intensidad de los enfoques en implementación y en
resultados en los casos estudiados, tema al cual se hará referencia en su momento.
Esclarecer estas diferencias es parte del mapa que se ha tratado de generar con el

17
estudio.

Bajo este marco, a continuación ofrecemos la aproximación conceptual utilizada por esta
investigación para comprender cuál es el grado de institucionalización de un sistema de
S&E.

18
 CAPÍTULO II

LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS SISTEMAS DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN.

APROXIMACIÓN CONCEPTUAL

Introducción

Este capítulo se propone ofrecer una aproximación conceptual a los factores que pueden
incidir en la institucionalización de los Sistemas de Seguimiento y Evaluación (S&E),
orientados a resultados. El supuesto es que si miramos más atentamente tales factores,
podremos ampliar nuestra comprensión respecto a cómo se instituyen capacidades de
evaluación en un gobierno.

La perspectiva de análisis es doble. Primero, se inscribe en el problema del desarrollo de

la capacidad de evaluación. Esta perspectiva denota el foco de análisis, pero también
connota un campo más abierto habida cuenta de que los sistemas gubernamentales de
S&E no son la única fuente de desarrollo de capacidades de evaluación.

Segundo, la perspectiva de análisis adopta un enfoque basado en la demanda. Se centra,

por tanto, expresamente en el problema de la utilización del S&E, demarcándose de la
visión tecnocrática que supone que la instalación de un sistema y la presentación de
información de calidad justifican, de suyo, su existencia. Examinaremos a continuación
algunas de las implicaciones que tiene el adoptar tales perspectivas.

¿Por qué un enfoque de desarrollo de capacidades?

Una de las aproximaciones al desarrollo de capacidades, asume que es un proceso

interactivo, gradual y creativo de aprendizaje mutuo, en el cual los sujetos (individuales y
colectivos) mejoran y/o complementan sus potencialidades (conocimientos, destrezas,
actitudes y sentimientos) para actuar ante una situación concreta asumida por el sujeto de
manera eficiente y según lo apropiado para el entorno 4. Otra aproximación sostiene que la

4
Esta es la definición común a la que arribó un taller de PREVAL citado por Rotondo (2007:
s.p.).
Cabe destacar que el PREVAL (Programa para el Fortalecimiento de la Capacidad
Regional de Seguimiento de los Proyectos FIDA para la Reducción de la Pobreza Rural en
América Latina y el Caribe), es financiado por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, FIDA

19
construcción de capacidad de evaluación envuelve el fortalecimiento de la habilidad y
voluntad de todos los potencialmente implicados para comisionar, conducir, comprender y
usar la evaluación (Bamberger …[et al] (2006: 356). Estas definiciones nos acercan a dos
asuntos que revisten cada vez más importancia: el aprendizaje, y la multiplicidad de
actores que envuelve la evaluación. De hecho, la construcción de conocimientos y el
desarrollo de habilidades son crecientemente recuperados como norte de los procesos de
evaluación. Por otra parte, aumenta la conciencia de que los roles y funciones de los
sistemas de S&E deben adecuarse a las necesidades, usos y formas de tomar decisiones
de múltiples actores (Rotondo, 2007). Estas aproximaciones colocan, pues, la atención en
cómo los sistemas facilitan el aprendizaje social y organizacional y tienen en cuenta la
diversidad de necesidades e intereses de los potenciales usuarios.

¿Por qué un enfoque de demanda?

La existencia de un enfoque basado en la oferta, tal como lo postula Mackay (2006: 8),
supondría reconocer que el objetivo de los sistemas de S&E es, simplemente, presentar
un gran volumen de información sobre el desempeño o un gran número de evaluaciones
de alta calidad. El enfoque de demanda, en cambio, asume que el objetivo primario de los
sistemas de S&E es su utilización en apoyo de las funciones gubernamentales básicas.
Bajo este último enfoque la mirada se coloca, pues, en la utilización, reconociéndose que
ella es “la piedra de toque del «éxito» de un sistema de S&E” (Mackay, 2006: 8).

Las implicaciones metodológicas de un enfoque de demanda para el análisis de los

sistemas de S&E son varias. Dos interesa destacar acá.

Primero, el enfoque de demanda provee una medida de éxito, o sea, un punto de destino:
mientras más utilizados, más exitosos serán los sistemas. Por tanto, esta perspectiva de
análisis descarta la existencia de un único „enfoque‟ óptimo para todos los sistemas
nacionales o sectoriales de S&E. Este dependerá de los usos previstos (y por ende, de
sus funciones) y de los usos efectivos de cada sistema. Habrá, entonces, que identificar,
en cada caso, ambos usos, teniendo presente la distinción entre uso real y uso potencial
(Feinstein, 2002).

y trabaja en el desarrollo de la capacidad evaluativa de equipos técnicos y gobiernos desde 1995.

Como lo destaca Rotondo (2007), es el único programa regional de una agencia de las Naciones
Unidas dedicado a este tema.

20
Segundo, el enfoque de demanda suministra una trayectoria: cuanto más se promueva la
demanda de S&E, más probabilidades habrán de que los sistemas de S&E sean
utilizados. Precisamente porque no suele ser realista asumir que la evaluación cumple una
demanda “ya existente” en el sector público, es que se hace necesario enfocar la atención
en la “creación” de la demanda al mismo tiempo e incluso, de ser posible, antes que la
propia oferta de evaluación (Toulemonde, 1999: 153).

Diversos análisis sobre los sistemas en operación dan cuenta de algunos de los factores
que pueden incidir en el aumento de la demanda. El examen de ellos nos puede ayudar a
determinar cómo los sistemas se conducen al punto de destino: la utilización.

1. La institucionalización de un sistema de S&E: primera aproximación

Existen distintas maneras de evaluar la institucionalización de los sistemas de S&E.

Feinstein (1993) propone las siguientes dimensiones donde concentrar la evaluación de
los sistemas de S&E: i) el diseño del mecanismo de S&E (recursos y estructura y
funciones de los sistemas); ii) los resultados logrados con el S&E, teniendo en cuenta su
carácter oportuno y la calidad de los productos obtenidos por los equipos de S&E y el
grado en que los beneficiarios han participado en las actividades de S&E; iii) la utilidad de
los productos de las actividades de S&E para el personal de los proyectos, los gobiernos,
los donantes, los beneficiarios y cualesquiera otro que pueda estar interesado; y iv) cómo
el sistema de S&E ha considerado el entorno. Rotondo (2007) menciona tres dimensiones:
i) el marco operacional: recursos humanos capacitados, recursos financieros disponibles, y
recursos organizaciones para una gestión del cambio; ii) calidad y utilidad de los
productos: definición de los cambios, instrumentos e indicadores de medición y
verificación, metodologías flexibles y apropiadas, elaboración participativa; y iii) uso y
comunicación de resultados: espacios institucionalizados, información que retroalimenta la
planificación y las estrategias, difusión y uso para actores clave, y sistemas locales de
S&E5.

Mackay (2006: 5), en correspondencia con los enfoques acá adoptados, entiende por

5
Feinstein (1993) y Rotondo (2007) se refieren a los sistemas de S&E asociados a
proyectos o programas.

21
institucionalización, “la creación de un sistema de S&E cuyos resultados sean valorados
positivamente por las principales partes interesadas y se utilicen en la búsqueda del buen
gobierno, siempre que haya una demanda suficiente de la función de S&E para garantizar
su financiamiento y su sostenibilidad en el futuro previsible”. Una institucionalización
exitosa del S&E, bajo esta perspectiva, envuelve “la creación de un sistema de S&E
sostenible, funcionando bien en el gobierno, donde la información de S&E es usada
intensivamente” (Mackay, 2007: 23). Al foco de la utilización (enfoque de demanda) se
agrega, pues, el de la sostenibilidad (enfoque de oferta), para evaluar el grado de
institucionalización de los sistemas.

¿Qué factores inciden en la demanda de evaluación? La cuestión de la

diversificación funcional e instrumental

Es obvio que la institucionalización de la evaluación requiere, en primer término, de un

ambiente habilitador, o sea, tanto de reales presiones por el tipo de cambio institucional
que representa una sistemática evaluación del sector público, así como de un promotor
con poder y compromiso para construir consensos y tomar las decisiones necesarias
(Guerrero, 1999; Mackay, 2000; Mackay, 2006).

La primera cuestión a explorar es si estas condiciones están satisfechas. De hecho, es

difícil imaginar que un sistema de S&E pueda existir sin una demanda preexistente.

Una segunda cuestión para valorar el grado de institucionalización de un sistema de S&E

consiste en determinar cómo, una vez en operación, resuelve la construcción de mayores
niveles de demanda.

La literatura especializada identifica varios factores que pueden aumentar la demanda de

S&E. Entre los más recurrentes, figuran los siguientes:

- Una estructura de incentivos-restricciones que fomente el uso de los sistemas.

- Mecanismos estructurales que garanticen la confiabilidad de la información, tanto de la

que sirve de soporte al sistema como de la que resulta de su operación.

- Un esfuerzo sostenido a largo plazo.

22
El contenido de la estructura de incentivos-restricciones admite distintos enfoques. En el
extremo, la tesis es que la información sobre resultados no se encontrará disponible a
menos que se asocie al proceso presupuestario. La derivación práctica es que si se
vinculan los resultados de las evaluaciones con mayores (o menores) asignaciones
presupuestarias, la evaluación en si misma estaría actuando como un incentivo y,
consecuentemente, se desarrollaría su propio mercado (Wiesner, 2000: 100).

Teniendo en consideración que en un sistema democrático, los recursos deberían

asignarse por áreas prioritarias y no meramente por los resultados, otro enfoque asume
que el principal incentivo que asegura la disponibilidad de información sobre resultados
consiste en adoptar la rendición de cuentas como un objetivo expreso. Mayne (2000: 197)
en este sentido postula que al ser débil o nula la rendición de cuentas sobre la ejecución
real, puede que la demanda de información sobre la ejecución de la gestión sea simbólica.

De lo anterior se desprende que hay varias interpretaciones posibles acerca de cuál es el

contenido de la estructura de incentivos que puede aumentar la demanda de evaluación.
En todas ellas, sin embargo, se coincide en que el principal incentivo al uso de la
evaluación es su utilidad percibida. Dos importantes hallazgos, avalan esta aseveración:

- Una de las más efectivas maneras de incrementar la probabilidad de que los resultados
de la evaluación sean usados, es asegurando que ellos sean de utilidad práctica directa de
diferentes tipos de potenciales usuarios (Bamberger …[et al], 2006: 129).

- Los sistemas gubernamentales más ambiciosos tratan de conseguir dos o más de las
siguientes posibles aplicaciones: orientar las decisiones de asignación de recursos en el
proceso presupuestario; contribuir a la preparación de la planificación nacional o sectorial;
favorecer la gestión de servicios públicos; y reforzar las relaciones de rendición de cuentas
(Mackay, 2006: 4).

El primer hallazgo coloca la atención en la diversificación de usuarios, o sea en la

capacidad de un sistema de S&E de atender las necesidades de diferentes clases de
participantes. El segundo hallazgo pone el foco en la diversificación de propósitos para los
que se puede emplear un sistema de S&E.

En atención a tales hallazgos es posible asumir que la naturaleza de los propósitos que
adopta un sistema, condiciona sus potenciales usuarios y, en definitiva, su utilidad. Por

23
tanto, cabe suponer que a más diversificación de propósitos (y de herramientas diseñadas
para satisfacerlos), más probabilidades de que sea útil a distintos usuarios.

Pero también es posible admitir que las características del promotor de un sistema de S&E
condicionan las probabilidades de que pueda ser útil a distintos propósitos. Un promotor
dotado de recursos de influencia sobre todo el sector público, podrá diversificar más sus
propósitos y, por ende, reforzar la utilidad de un sistema de S&E.

De lo anterior se deriva que para determinar la utilidad -y por ende, el uso- de un sistema
de S&E en primera instancia habría que examinar sus orientaciones funcionales vis-à-
vis las características estructurales de sus promotores y sus potenciales usuarios. El
supuesto es que, en principio, a mayor diversificación funcional de un sistema de S&E
(sea que ella sirva a un promotor influyente o a varios tipos de usuarios) mayor será su
demanda potencial.

No es posible, sin embargo, determinar las reales orientaciones funcionales de un sistema

de S&E sin conocer cuáles son las herramientas que dispone para cumplir las funciones
que declara desarrollar. La existencia de una posible brecha entre vocación multifuncional
y herramientas monofuncionales de un sistema de S&E, según lo testimonian múltiples
evidencias empíricas, obliga también a examinar su grado de diversificación
instrumental para determinar su utilidad. En este sentido, otro supuesto es que la
diversificación funcional de un sistema necesariamente requiere estar acompañada por
una efectiva diversificación de herramientas, para que realmente aumente su demanda
potencial.

Por otra parte, diversos hallazgos insinúan que el uso de un sistema también depende de
la confiabilidad de la información provista y generada por un sistema de S&E, así como de
su grado de maduración. La demanda es, de hecho, inducida en parte por la oferta. Es
necesario, pues, considerar a ésta para conformar la estructura de análisis del grado de
institucionalización de los sistemas de S&E, cuestión que haremos a continuación.

24
¿Qué factores inciden en la oferta? El acento en la producción de confianza y
sostenibilidad

Como lo destaca Toulemonde (1999: 162), la confianza es un ingrediente básico de la

demanda de evaluación. Por tanto, resulta clave examinar si las reglas de juego que
aseguran los flujos de información (tanto de entrada como de salida) de un sistema de
S&E, pueden provocar y construir confianza en relación con el uso del sistema.

Tres rasgos parecen incidir en forma determinante en la confianza: la fiabilidad, la calidad

y la objetividad de la información. Las capacidades técnicas preexistentes y los arreglos
institucionales adoptados para el diseño del sistema debieran, por tanto, ser analizados
bajo esta perspectiva que pone el foco simultáneamente en los tres rasgos.

Existe un creciente reconocimiento de que influyen en la fiabilidad y calidad de la

información no sólo las capacidades internas de la agencia rectora (personal especializado
y estable, métodos y estándares y recursos financieros), sino también las capacidades
sectoriales y transversales (en especial, el sistema de estadísticas nacionales) para el
manejo y diseminación de los datos que constituyen los insumos de los sistemas de S&E.
De manera que el análisis de las capacidades técnicas preexistentes exigiría considerar
toda la institucionalidad que genera los sistemas de datos que alimentan un sistema de
S&E. Un sistema nacional de S&E por más bueno que sea en su diseño, será ineficiente si
la información estadística que permite valorar el logro de las metas del desarrollo nacional
está rezagada, no es relevante o es poco fiable. Lo anterior refuerza el rol que debieran
jugar las Oficinas de Estadística en los Sistemas Nacionales de S&E 6.

La confianza también está asociada a la objetividad de la información que es producida

por los sistemas de S&E. Por eso es necesario focalizar la atención en los mecanismos

6
Debemos estas observaciones a Alejandro Medina, quien las formuló a propósito de la
revisión del borrador del presente informe. Él también nos llamó la atención sobre el hecho que el
Fondo Monetario Internacional utiliza una metodología denominada DQAF para valorar la calidad y
fiabilidad de los datos estadísticos que se producen en un país. Esta metodología es aplicada a
operaciones estadísticas económicas, pero su uso se está extendiendo a las estadísticas sociales.
Los países reciben una evaluación global en función de la calidad y fiabilidad de sus datos.
El Banco Mundial, por su parte, elabora una índice nacional de capacidad estadística en el
que se contempla estadísticas económicas y sociales, valora la práctica estadística, el proceso de
recolección de datos y la disponibilidad de información. En cuanto a disponibilidad se valora si los
principales indicadores de desarrollo (incidencia de la pobreza, desnutrición infantil; salud materna,
escolaridad, etc.) se producen de acuerdo a los estándares internacionales y si son oportunos.

25
estructurales que pueden asegurar la objetividad sin que, a la vez, sean afectadas la
calidad y la fiabilidad de la información.

La opción por arreglos centralizados para el diseño de los sistemas, en los que las
evaluaciones son administradas sólo por un órgano rector y a la vez, encargadas
externamente, tiene entre sus fundamentos el de la búsqueda de objetividad de las
evaluaciones. Sin embargo, la objetividad puede redundar en baja calidad de la
información. Tal como lo señala Mackay (2006: 8), muchas veces los datos son de poca
calidad debido en parte a que quienes los proveen no los utilizan.

La opción por arreglos descentralizados que ponen el acento en la autoevaluación, suele,

a su vez fundamentarse en la búsqueda de una mayor calidad de la información. Pero la
autocomplacencia puede devenir en un resultado posible, atentándose así contra la
objetividad de la información.

La opción por arreglos que combinan centralización con descentralización, en principio

aspira a evitar el trade off entre objetividad y calidad de la información. La objetividad en
este tipo de arreglos es una función de la contrastación de perspectivas que trasciende a
los actores directamente concernidos. En algunos diseños, un actor externo especializado
complementa los arreglos descentralizados para asegurar una sistemática evaluación de
la calidad de la información7. En otros diseños descentralizados, la participación
ciudadana en la concertación de las metas e indicadores es adoptada como una estrategia
para evitar la autocomplacencia de los directivos públicos. Pero, en este tipo de arreglo, la
dimensión de la oportunidad de la información -y por ende, la fiabilidad- pueden resultar
lesionadas.

De las consideraciones anteriores puede concluirse que para determinar si la construcción

de una oferta de S&E es capaz de inducir mayores niveles de demanda de S&E, es
necesario examinar los arreglos institucionales que proveen y producen la
información vis-à-vis una aproximación integral a la producción de confiabilidad. El
supuesto acá manejado es que mientras mayor sea la confianza en los flujos de
información que entran y salen de un sistema de S&E, mayor puede ser su utilización y,
7
En Francia, por ejemplo, existe un Consejo Científico de la Evaluación, integrado por once
miembros (la mitad de los cuales son de la academia), expresamente encargado del control de
calidad (ex-ante y ex-post) de los proyectos de evaluación emprendidos por los ministerios
(Toulemonde, 1999: 162).

26
por ende, el grado de su institucionalización.

Otro factor que la literatura reporta como clave para la institucionalización de los sistemas
de S&E es la sostenibilidad de la oferta de S&E. En este sentido, Mackay (2006: 7 y 9),
apoyado en el estudio de diversas experiencias concluye “que se requiere un esfuerzo
sostenido de varios años para conseguir que un sistema de S&E funcione eficientemente”.
El tiempo, afirma, es necesario para crear o reforzar los sistemas de datos, para capacitar
o contratar personal calificado, para planificar, organizar y realizar las evaluaciones, para
crear sistemas de intercambio de información sobre S&E entre los ministerios pertinentes
y para capacitar al personal de manera que pueda utilizar la información del S&E en sus
actividades cotidianas. Por ello, es que, como advertíamos, “la edad” de los sistemas
requiere ser considerada, sobre todo cuando se intenta realizar una comparación entre los
grados de institucionalización de distintos sistemas.

El punto a relevar acá, sin embargo, atinge a qué factores pueden evitar -o minimizar- el
riesgo de que se trunque un sistema antes de que alcance su plena maduración. En este
sentido, de nuevo aparece la cuestión de la utilidad: si un sistema de S&E no muestra ser
útil al cumplimiento de al menos una función gubernamental, su permanencia en el tiempo
está en riesgo, sobre todo si desaparecen sus promotores iniciales. De hecho, la
sostenibilidad es primariamente una variable de la utilidad de un sistema de S&E.

En cualquier caso, un marco normativo expreso, aunque se sabe que no es la panacea,

pareciera que también puede contribuir a la sostenibilidad por vía de dotar de mayor
legitimidad a un sistema S&E. En países con tradición napoleónica la exigencia de la
evaluación por vía legal no sólo ha sido el detonante de su demanda, sino que ha
permitido que sistemas de S&E dotados de ese fundamento sobrevivan a los cambios en
las orientaciones ideológicas de los gobiernos. La experiencia acumulada muestra también
que la sostenibilidad de un sistema de S&E puede ser influenciada por el tipo de fuentes
de financiamiento que disponga la unidad coordinadora y la estabilidad de su personal.

Por tanto, para determinar la sostenibilidad de la oferta de S&E habrá que conocer no sólo
cuál es la potencial utilidad -en los términos aludidos precedentemente- del sistema, sino
también su grado de maduración, su normatividad, su financiamiento y el estatus del
personal que existe en la unidad coordinadora. El supuesto es que a mayor sostenibilidad
de un sistema, más probabilidades habrá de que se institucionalice la función de S&E.

27
La institucionalización de un sistema de S&E, en principio, aparece asociada a un conjunto
de factores arraigados directamente en la demanda, o indirectamente, haciendo parte de
la oferta de S&E. Otros factores resaltan cuando se adopta una perspectiva integral que
da cuenta de la totalidad en la que se inserta un sistema.

2. La perspectiva de la integralidad: coherencia institucional

Importantes hallazgos empíricos sugieren que la probabilidad de que el S&E contribuyan a

transformar la gestión pública depende de su nivel de integración tanto vertical como
transversal. Mientras mayores son los niveles de integración, la utilidad de un sistema de
S&E pareciera aumentar y, por ende, su grado de institucionalización. Expondremos a
continuación alguna de los factores que, según el estado del arte, conviene analizar en
estos sentidos.

Integración vertical

La integración vertical admite al menos dos dimensiones de análisis. Una, se vincula con
la organización de la función evaluación dentro de la estructura gubernamental. Este tipo
de integración vertical se constituye en un problema relevante sobre todo cuando el
arreglo institucional adoptado para configurar un sistema es de carácter centralizado. Si
las unidades sectoriales son sólo proveedoras de información para una unidad central, y,
además, luego no utilizan los resultados de los procesos de S&E, el sistema tiene altas
probabilidades de convertirse en autorreferido, y, a la vez, de manejar información de baja
calidad al afectar la motivación de los funcionarios a tomar en serio la recopilación de los
datos.

Por ello, como lo destaca Mackay (2000: 10), es ilustrativo conocer la medida en que los
funcionarios de nivel superior de los ministerios sectoriales participan en la determinación
de las prioridades de S&E, y saber si se les envían las conclusiones de S&E y otra
información sobre el desempeño. El supuesto es que a mayor participación de los niveles
proveedores de información, mayores serán las probabilidades de integración y,
consecuentemente, de uso del S&E también en el nivel organizacional de la estructura

28
gubernamental.

La otra dimensión de análisis de la integración vertical se relaciona con la posibilidad de

que un sistema de S&E abarque desde el nivel macro hasta el nivel micro de la estructura
gubernamental, en el marco de un sistema de gestión pública por desempeño (Ospina,
2001).

La gestión del desempeño está siendo adoptada en muchos países desarrollados para
establecer y gerenciar las prioridades estratégicas más importantes de un gobierno y
transformarlas en productos estratégicos que alcanzan, en efecto cascada, a las
organizaciones e individuos. PUMA/OCDE (2002: 10 y 11), asume que un sistema de
gestión de desempeño está definido por una serie de procesos, que consisten en:

- definir objetivos y metas de desempeño para los programas;

- otorgar a los gerentes responsables por los programas la libertad para implementar
procesos, para que puedan alcanzar tales objetivos y metas;

- medir e informar el nivel real de desempeño en relación a tales objetivos y metas;

- proporcionar informaciones respecto del nivel de desempeño, que alimentan las

decisiones sobre financiamiento futuro de los programas, cambios en sus contenidos y
diseños, y premios o penalidades individuales u organizacionales; y

- proveer información ex-post para órganos revisores, tales como comités legislativos y
auditores externos, cuyas opiniones también pueden alimentar las decisiones
mencionadas precedentemente.

Bajo este marco, en teoría se espera que para contribuir a mejorar la administración
pública en su conjunto, la evaluación de los resultados de la gestión pública abarque tres
niveles, con el consecuente efecto de cascada, a saber:

- el nivel macro, que se refiere a la evaluación del desempeño del gobierno en la

implantación de sus políticas públicas;

- el nivel meso, que considera el desempeño de las organizaciones públicas y de sus

programas y que compete al ámbito de la función gerencial de la planeación estratégica;

29
- el nivel micro, relativa a la evaluación del desempeño del personal público.

Una investigación previa referida a cuatro sistemas de S&E (Cunill y Ospina, 2003)
encontró que ninguno de los sistemas estaba funcionando como sistema integrado. En la
práctica, la evaluación del desempeño individual no se consideraba como algo relevante
para la evaluación de los resultados de la gestión pública. Por otra parte, en los casos en
que se aspiraba evaluar las políticas públicas, la relación macro-meso era aún débil, pues
los gerentes no usaban los resultados del S&E como herramientas para aprender y
mejorar su gestión. En este sentido, cabe interrogarse si es que se han producido o no
avances en América Latina, si no en su articulación, al menos en la medición de los
resultados en los tres niveles, partiendo del supuesto de que la falta de integración vertical
entre los niveles micro-meso-macro puede constituirse en un obstáculo para la
institucionalización de los sistemas de S&E de los resultados de la gestión pública.

Nos referiremos a continuación a la otra dimensión que afecta la coherencia institucional

de los sistemas.

Integración transversal: el ciclo de gestión gubernamental

La integración transversal coloca el foco directamente en el grado de articulación entre el

sistema de S&E con otros procesos críticos para la Administración Pública como son la
planificación, la presupuestación, la administración del personal público (Ospina, 2001) y
el sistema nacional de producción estadística.

La orientación funcional predominante de un sistema pareciera que, en principio, resuelve

este problema. De hecho, un sistema que busca enriquecer el proceso de planificación, se
supone integrado con aquél. Por su parte, si la función principal del sistema consiste en
orientar las decisiones presupuestarias, podría asumirse que la integración con el proceso
de gestión del gasto público está asegurada. Pero esto no es necesariamente así en la
práctica. Pueden encontrarse asincronías entre la evaluación y la planificación en sistemas
de S&E adscritas al Modelo Plan, e incluso, entre evaluación y presupuestación en

30
sistemas que responden al Modelo Presupuesto 8.

La orientación funcional no asegura, pues, la integración con el respectivo proceso de

decisiones. El momentum de la evaluación resulta ser clave en todos los casos.

También es especialmente importante la naturaleza del sistema presupuestario o del

sistema de planificación gubernamental, al que se vincula un sistema de S&E según
cual sea la orientación funcional predominante que adopte.

Un sistema de disciplina fiscal y vínculos fuertes entre las prioridades estratégicas y la

asignación de recursos crea un medio propicio para el buen desempeño del sector público.
En cambio, un sistema en que las fuentes y los usos de los fondos están muy divididas, o
en que el proceso de adopción de decisiones es improvisado perjudicará probablemente la
adopción racional de políticas y la planificación y ejecución del presupuesto (Mackay,
2000: 7). Por otra parte, un sistema de planificación gubernamental que en vez de proveer
grandes objetivos, con una visión de país, se reduzca a una función de coordinación de
políticas, no proveerá los debidos incentivos al desarrollo de una función de evaluación
asociado a él.

De hecho, como lo resalta Mackay (2000: 4) una de las lecciones aprendidas de la

experiencia es que el desarrollo de un sistema no debe considerarse una actividad
independiente; [por lo tanto], no sería realista tratar simplemente de “implantar” un sistema
de evaluación en una estructura administrativa existente si el marco y los incentivos
institucionales no pueden apoyarlo.

También a estos efectos es de fundamental importancia la naturaleza del sistema de

gestión del personal público. Aun en el caso de que un sistema de S&E opere
descentralizadamente, la implicación de los niveles gerenciales de las agencias sectoriales
no está automáticamente asegurada. Cuando tales niveles carecen de un grado de control
substancial sobre los productos de sus actividades o cuando no tienen seguridad de los
recursos de que disponen, es comprensible que consideren que la evaluación es
irrelevante y una amenaza más que una ayuda (Mackay, 2000: 6). Autonomía gerencial,

8
Según se advirtió en una investigación precedente (Cunill y Ospina, 2003) las desincronías
entre el presupuesto y la evaluación eran particularmente evidentes en los sistemas adscritos al
Modelo Plan, los que aunque se suponía que debían servir también para asignar recursos, se
basaban en un sistema de la presupuestación que precedía a la evaluación.

31
medición del desempeño, y consecuencias de algún tipo son rasgos que, según la
experiencia, pueden maximizar la utilidad de la evaluación. ¿Caracterizan tales rasgos la
gestión del personal directivo en América Latina? ¿Contribuyen los sistemas de S&E a
mejorar el desempeño del personal? La interfaz gestión del personal público-sistemas de
S&E, requiere por tanto, ser examinada.

En cualquier caso, la experiencia sugiere que para poder enraizarse en el ciclo de gestión
gubernamental, un sistema de S&E requiere de una articulación con todos los
componentes de ese ciclo.

Un asunto clave, en este sentido, es relativo a la interfaz presupuesto-planificación. Lo

usual es que se sostenga que si el presupuesto se orienta a resultados queda asignada la
condición de la integración con la evaluación. Surge, sin embargo, el problema del huevo o
la gallina. Un asunto de mayor nivel de generalización atinge a cuál es la orientación que
guía la preparación de presupuestos. La discusión que introduce Schick (2005) es
relevante a estos efectos, puesto que marca diferencias entre las necesidades de los
países desarrollados y los subdesarrollados, e ilumina sobre la importancia en éstos de la
interfaz planificación-presupuestación.

Mientras los países desarrollados pueden no utilizar la presupuestación como un

instrumento de desarrollo, en América Latina, el cuadro más o menos generalizado de
ingresos inadecuados combinado con una elevada proporción de necesidades sociales
insatisfechas, condiciona la necesidad de una preparación de presupuestos menos
incremental y más estratégica, ligada a la planificación nacional u a otros medios de definir
los objetivos y las prioridades.

Dentro de la región, según lo destaca Schick (2005: 14), existen dos modelos para incluir a
la planificación en la asignación de recursos: uno centrado en la planificación y el otro,
centrado en el presupuesto. En el primer caso los planes de desarrollo multi-anuales
mueven el presupuesto mediante la definición de prioridades nacionales que inciden en las
decisiones de gastos a mediano plazo. En el modelo centrado en el presupuesto la
preparación de éste, es el proceso dominante y las asignaciones que se hacen no se
encuentran condicionadas por planes establecidos. Estos dos modelos se corresponden
con los encontrados en materia de Evaluación (Cunill y Ospina, 2003).

32
La pregunta clave, sin embargo, es si los procesos de planificación y presupuestación
pueden integrarse mejor, habida cuenta del imperativo de necesidad: “sin importar su
orientación, los países que dependen de la planificación deben tener medios eficaces de
conectarla con los presupuestos anuales; y los países que basan todas las asignaciones
en el presupuesto deben tener la capacidad para evaluar las opciones de gastos a la luz
de los impactos esperados del desarrollo futuro” (Schick, 2005: 14).

Uno de los asuntos relevantes a tales efectos es la interfaz misma de planificación-

presupuestación. ¿Existen arreglos específicos que produzcan una real integración entre
la planificación y la preparación de presupuestos? ¿Horizontes temporales más amplios de
la presupuestación, pueden conceder una orientación más estratégica a ésta y suplir a la
planificación como herramienta del desarrollo?

Lo que queda sugerido, en suma, es que a mayores grados de integración de un sistema

de S&E tanto con la planificación como con el presupuesto (en vez de relaciones
bidireccionales con uno u otro), así como con los sistemas de estadística y de personal,
mayor será su institucionalización.

3. Otra perspectiva del uso de la información. La cuestión de los usuarios reales y

nominales

Todas las consideraciones precedentes dan cuenta de una multiplicidad de factores que
inciden en el grado de institucionalización de un sistema de S&E. Todos ellos, en mayor o
menor medida, se vinculan con la probabilidad de que su utilidad se diversifique, se integre
en toda la estructura gubernamental, y arraigue socialmente.

El supuesto básico de que la evaluación y el seguimiento adquieren sentido en cuanto son

utilizados por los diversos tipos de actores sociales concernidos, obliga a examinar más
detenidamente cuáles son las condiciones que influyen en que esto sea posible. O sea,
parafraseando a Feinstein (2002), cuáles son los factores que pueden disminuir la brecha
entre uso real y uso potencial de la información provista por el S&E.

Los avances en el conocimiento dan cuenta de, al menos, cuatro condiciones (Ospina,
2006b; Zaltsman, 2006a):

33
 que la información generada sea creíble,

 que sea accesible,

 que se consuma,

 que produzca consecuencias.

Hemos abordado la primera condición cuando nos referíamos a la producción de

confianza como un asunto clave a considerar en el interfaz construcción de la oferta de
S&E -inducción de la demanda de S&E. Nos ocuparemos ahora del resto de las
condiciones. Para ello, tendremos que considerar no sólo las diferencias entre el uso real y
el uso potencial que puede tener el S&E para una clase especial de usuarios, sino las
diferencias entre usuarios reales y nominales de un sistema de S&E.

El problema del acceso a la información

Si los usos de la evaluación y la información conexa deben identificarse por separado,

según los distintos participantes (Mackay, 1998), es clave conocer cuáles son los
participantes.

Todo sistema de S&E alude a tres tipos de participantes: Poder Ejecutivo, Parlamento y
Sociedad Civil. Esto aparece relevado en una investigación previa referida a algunos de
los principales sistemas que operan en América Latina (Cunill y Ospina, 2003). Ella, sin
embargo, daba cuenta de dos categorías diferentes de usuarios: los reales y los
nominales. De hecho, sólo respecto de las autoridades presupuestarias, o de las
instancias de coordinación gubernamental y, eventualmente, de la Presidencia se
encontraron evidencias contundentes de utilización de la información provista por los
sistemas de S&E. En cambio, en ningún caso parecía aprovecharse a nivel meso (en
particular, a nivel de los ministerios sectoriales) la información que se proveía a nivel
macro. Todo esto creaba un vacío que afectaba la posibilidad de que los sistemas de S&E
generaran aprendizaje real en el nivel organizacional.

Algo similar ocurría con el Parlamento y la sociedad civil. Ni aún los sistemas adscritos al
“modelo de presupuesto”, mostraban un claro uso de la información de S&E por parte del

34
Parlamento. Tampoco los sistemas adscritos al “modelo plan” exhibían una implicación
sostenida de la sociedad civil con los resultados del S&E. La función de rendición de
cuentas, o sea, el uso de la información para otros fines políticos, aparecía también
debilitada.

¿Qué factores pueden ayudar a explicar estos vacíos? La accesibilidad de la información

es uno de ellos. Para que la información pueda ser útil a los diversos usuarios potenciales,
tiene que ser percibida como necesaria, estar a la mano y ser comprensible por ellos.

Conocer la existencia de la información, para comprender su relevancia, al parecer

constituye el primer paso. En tal sentido, la publicidad de la información, sobre todo en lo
que concierne a su potencial uso por la sociedad, es una condición necesaria de su
accesibilidad. También lo es la existencia de mecanismos institucionalizados que den
prioridad a los actores a quienes debe llegar la información, y que la presenten en
términos comprensibles para su real utilización. Lo clave, en cualquier caso, como lo
destaca Feinstein (2002: 434), es la calidad de la diseminación de los resultados del
S&E. A veces, de hecho, la mera publicación de los resultados no asegura su publicidad,
sobre todo cuando se asume que sólo basta colocarlos en internet. El supuesto es que los
canales usados para la comunicación, son tan importantes como la manera como las
informaciones sobre S&E son presentadas, a efectos de hacerlas accesible a los distintos
tipos de usuarios.

Ahora bien, si la información es relevante para atender las necesidades de los distintos
tipos de usuarios, ciertamente el problema básico es el de su accesibilidad. A veces, la
información generada por un sistema de S&E es accesible, pero no relevante para sus
usuarios potenciales. Esto nos conduce a otro problema.

El problema del consumo de la información

Para que la información sea usada realmente (”consumida”) tiene que ser estimada como
de utilidad. Por tanto, una interrogante que requiere ser formulada expresamente es qué
tan relevante consideran los usuarios la información producida por un sistema de S&E. O
sea ¿les sirve para abordar el tipo de problemas que confrontan y/o para apoyar las
decisiones que necesitan tomar?

35
La relevancia de las evaluaciones se vincula, en primer término, con el grado en el cual los
temas a los que se dirigen, son considerados como importantes por sus usuarios reales y
potenciales (Feinstein, 2002: 434). Evaluaciones relevantes son aquellas para las que hay
una demanda, al menos potencial. Las necesidades de los usuarios potenciales deben
ser reconocidas a tales efectos.

Refiriéndose, por ejemplo, a los niveles gerenciales, Behn (2003) destaca que la
naturaleza de sus propósitos determina la naturaleza de las medidas de desempeño. Para
aprender no les sirve la información excesivamente agregada, sino una amplia variedad de
medidas de desempeño que provean información detallada sobre los variados aspectos de
los distintos componentes de las agencias, que pueda revelar desviaciones de lo
esperado. A su vez, para mejorar el desempeño de sus agencias, los directivos necesitan
comprender cómo ellos pueden influir el comportamiento del personal que produce los
resultados, así como el de los ciudadanos que los transforman en cambios sociales; por lo
tanto, las medidas de desempeño tienen que dar cuenta de las relaciones que conectan
cambios en operaciones con cambios en resultados e impactos.

Un sistema de S&E mide el desempeño de las agencias y lo compara con algún estándar
(un resultado deseado). Si, considerando lo anterior, las medidas de desempeño no
reúnen las características pertinentes a efectos del aprendizaje y de la mejora
organizacional, es altamente probable que la información producida por el S&E no sea
relevante para los niveles gerenciales.

Ahora bien, mientras los gerentes parecieran requerir información muy desagregada, que
ilumine sobre los aspectos a mejorar en las organizaciones; el público pareciera requerir
información agregada que de cuenta sobre las orientaciones de política y que permita
hacer comparaciones entre agencias y entre jurisdicciones, para ampliar su influencia
sobre la administración pública. El cumplimiento de la función de rendición de cuentas,
que manifiestan cumplir algunos sistemas, está directamente vinculado a ello.

En suma, la relevancia de la información depende en principio de los temas de la

evaluación vis-à-vis los usuarios potenciales de la información. Ciertos tipos de
información son útiles para unos, pero no para otros. Por tanto, la articulación de las
informaciones en función de los usos prácticos y diferenciados de los distintos actores
sociales, hace parte de la solución del problema del consumo de la información.

36
La relevancia de la información depende también de la oportunidad en que se lleva a
cabo la evaluación: si sus resultados se hacen disponibles después que las decisiones
han sido tomadas, no sirven ciertamente ni a los gerentes ni a la sociedad.

Un factor más que afecta el consumo de la información ya ha sido mencionado cuando

aludíamos a la integración, especialmente, transversal. Si, por ejemplo, la asignación del
gasto se produce antes de la planificación estratégica organizacional, la formulación de
metas y compromisos ministeriales se puede convertir en una tarea ritual. Si el
presupuesto está organizado en función de insumos y líneas de gastos, la probabilidad de
que la información se use para la toma de decisiones se reduce considerablemente. La
integración, vista desde esta perspectiva, provee incentivos para usar la información.

Un último problema, vinculado con el uso de la información, es su impacto.

El problema del impacto de la información

Una vez que los potenciales usuarios conocen y estiman relevante la información sobre
S&E, queda la pregunta de si ella efectivamente produce cambios positivos en el resto
del ciclo de gestión gubernamental. En teoría, cada uno de los factores mencionados
debiera incidir en este sentido. Sin embargo, cabe analizar expresamente cuáles son los
incentivos y mecanismos institucionales para producir la conexión entre las funciones de
un sistema de S&E y sus usuarios, a saber:

 Planificación gubernamental, global o sectorial - Uso de parte del presidente y de los

ministros del S&E para mejorar las políticas públicas.

 Aprendizaje - Uso de parte de los gerentes de programas y los ministros del S&E para
mejorar una organización o un programa en el ciclo subsiguiente.

 Asignación del gasto - Uso de parte de las autoridades presupuestarias y del

Parlamento del S&E para apoyar la toma de decisiones sobre la asignación de recursos y
justificarla dentro de un marco de valores explícito.

 Rendición de cuentas - Uso hacia adentro y hacia fuera del gobierno para que sus
representantes respondan por el uso adecuado de los recursos públicos y por la

37
efectividad de las acciones gubernamentales.

4. Recapitulación. El esquema de análisis propuesto

Como afirma David Shand9, la institucionalización de un sistema de S&E va más allá del
establecimiento de los procesos, estructuras organizacionales, comités y comisiones que
permiten la implantación del mismo. El grado de institucionalización se refleja en el uso de
las estructuras para que se produzca un impacto real en la gestión pública con base en la
información generada por las evaluaciones y procesos de seguimiento a lo largo del
tiempo. Esto, a su vez, se relaciona con el problema de las capacidades, pero también de
los incentivos institucionales; o sea, con la existencia de consecuencias (positivas y
negativas) dentro de la arquitectura misma de la administración pública para que los
usuarios potenciales de la información se preocupen por demandar y usar la información
generada por el S&E, incluidos los entes evaluados y/o monitoreados. La
institucionalización también tiene que ver con la capacidad del sistema de mantenerse en
el tiempo, a pesar de los cambios políticos en el régimen.

Puede concluirse que la institucionalización de un sistema de S&E es en parte función de

la edad del sistema y en parte función de las condiciones bajo las cuales se creó e
implementó a lo largo del tiempo, así como del interés político y técnico que se le ha dado
al sistema. Determinar el grado de institucionalización de cada sistema es una tarea
quijotesca por la falta de datos duros que permitan ir más allá de una apreciación subjetiva
de la naturaleza y calidad de los diversos factores que hacen el sistema viable en el largo
plazo. Sin embargo, es necesario empezar por alguna parte. En este trabajo asumimos
que la institucionalización del sistema es una “variable dependiente” y que los temas
discutidos precedentemente son factores importantes para entender el grado de
institucionalización. Ellos pueden ser resumidos como sigue:

9
Informe del Primer Encuentro Regional de E/M en América Latina, Banco Mundial, 2005
(publicado en el año 2006).

38
 Tabla N° 2

Factores que inciden en la institucionalización de un sistema de S&E

I. Diversificación funcional e instrumental:

• Las funciones que predominan en el sistema
• El nivel en el que se enfoca el sistema.
• Los instrumentos de evaluación y monitoreo que existen para cumplir estas funciones.
• La capacidad de los sistemas para consolidar y/o diversificar los instrumentos de S&E
y, por tanto, sus funciones
II. Coherencia institucional:
• Capacidad de integración al interior del sistema
• Capacidad de integración transversal
III. Uso de la información:
• El problema de la credibilidad de la información
• El problema del acceso de la información
• El problema del consumo de la información
• El problema del impacto de la información
VI. Sostenibilidad:
• Normativa que lo sustenta
• Financiamiento
• Personal

39
 CAPITULO III

BREVE DESCRIPCION DE LA METODOLOGIA DE LA INVESTIGACION

Un protocolo común para todos los casos intentó garantizar el rigor de la investigación y la
comparabilidad de los casos, bajo la premisa de que cada investigador se adentraría a un
mundo complejo y lleno de ambigüedades y necesitaría un referente que le permitiera
enfocar su atención a la agenda común. En consistencia con el marco teórico adoptado
por la investigación, cada estudio de caso se dividió en cinco grandes secciones, cada una
de ellas respondiendo preguntas y tópicos críticos.

El primer grupo de preguntas hacía referencia a los Antecedentes y panorámica global

del sistema: ¿Cómo está estructurado el sistema, cuál es su localización institucional y
cuáles son los antecedentes críticos para entender su lógica y características actuales?
Contestar estas preguntas implicó desarrollar una descripción general del sistema, una
línea cronológica de su desarrollo, identificar la normativa que lo sustenta y explorar las
características de su financiamiento y sostenibilidad.

Un segundo grupo de preguntas buscaba entender la Orientación funcional del sistema

y naturaleza de sus herramientas: ¿Considerando las variaciones en el énfasis que
cada país da a las grandes funciones que cumple un sistema de S&E en el sector público,
cuál es la orientación funcional que caracteriza el sistema y qué implicaciones tiene para
caracterizar la naturaleza de sus herramientas de evaluación y seguimiento? Para
contestar estas preguntas se determinaron las funciones que predominan en el sistema
(orientación funcional del sistema), el nivel en el que se enfoca el sistema; los
instrumentos de S&E que existen para cumplir estas funciones; la capacidad de los
sistemas para consolidar y/o diversificar los instrumentos de S&E y por tanto, sus
funciones; y la relación con otras instancias que hacen S&E fuera del sistema.

Un tercer grupo de preguntas exploró la Coherencia institucional: ¿Qué capacidad de

coordinación y armonización existe entre los potenciales implicados en el S&E de cada
país (incluyendo los niveles subnacionales), por qué y cuáles son los principales cuellos
de botella así como posibles oportunidades para superarlos? Para contestar esta pregunta
se exploraron temas como la capacidad de integración al interior del sistema (integración

40
vertical e integración horizontal intersectorial) y la capacidad de integración del sistema
con otros (integración horizontal interinstitucional – incluyendo nivel territorial, e integración
transversal).

Un cuarto grupo de preguntas enfatizó el tema del Uso de la información: ¿En qué
medida los usuarios potenciales del sistema usan la información generada por el mismo,
cuáles son las razones para ello y qué oportunidades existen para superar los obstáculos
documentados? Para contestar esta pregunta se exploraron los problemas de la
credibilidad de la información, del acceso a la misma, del consumo y finalmente, del
impacto de la información.

Finalmente, un quinto grupo de preguntas intentó abordar de una manera más global el
tema de la Institucionalización de los sistemas: ¿Cuál es el grado de
institucionalización de las funciones de S&E en cada uno de los países, por qué, qué tipo
de patrones surgen al compararlas entre sí y qué implicaciones tienen éstos para iluminar
el estado del arte de los sistemas de S&E en la región? Para contestar esta pregunta se
utilizó la información de las secciones anteriores como referencia para evaluar varias
dimensiones asociadas con el nivel de institucionalización del sistema.

En todos los casos el informe final de cada investigador incluyó una narrativa con
información sobre estos cinco grandes temas, a pesar de variaciones en el nivel de
profundidad de los mismos, que es función del estado del arte en cada país.

En relación con las fuentes de información consultadas, cada caso se basó en la

recolección de datos primarios (recogidos directamente por el investigador a través de
entrevistas y observaciones) y datos secundarios (recogidos por otros investigadores o por
entidades públicas, debidamente citados). Ejemplos de los segundos son informes y
documentos de trabajo de la unidad coordinadora del sistema, documentos oficiales
locales, nacionales e internacionales, investigaciones empíricas realizadas sobre el
sistema o alguno de sus componentes, artículos y monografías sobre temas relevantes a
la modernización del Estado y a los procesos de evaluación, seguimiento y control.
Ejemplos de los primeros incluyen entrevistas individuales y grupales en profundidad,
estructuradas con cuestionarios detallados, a individuos seleccionados estratégicamente
con base en su representación de actores claves de los varios componentes del sistema.
La Tabla N° 3 ofrece una visión global de las características de la investigación.

41
 Tabla N° 3
Visión General de la Investigación

Casos: 12 países Unidad de análisis: Metodología primaria:

 Argentina; Los sistemas de S&E en  Entrevistas y documentos;

 Bolivia; cada país que buscan  Investigadores locales;
 Brasil; promover una orientación  Muestra: 15-25 actores por
 Chile; por resultados a nivel país;
 Colombia; nacional.  Protocolo común para todos
 Costa Rica; los casos; y
 Honduras;  Validación de los estudios de
 México; caso.
 Nicaragua;
 Paraguay;
 Perú; y
 Uruguay

Considerando los niveles básicos cuyas perspectivas son clave (nivel político; nivel
directivo; nivel técnico; nivel de los “sujetos” de S&E; y nivel de los usuarios externos al
sistema y/o a la administración pública) 10, cada investigador seleccionó y entrevistó entre
15 y 25 actores, representantes de las instituciones y niveles de responsabilidad
presentados en la Tabla N° 4.

10
Agradecemos a Mario Mora por sugerir estos niveles.

42

Tipo de actores entrevistados
Unidad administrativa a la que
pertenecen
1) Unidad coordinadora del
sistema
2)Organización donde la unidad
coordinadora se ubica
3) Ministerio de Hacienda y/o
Planificación
4) Oficina de la Presidencia o
Comisiones de Modernización del
Estado
5) Ministerios o agencias
descentralizadas que hayan
participado en S&E
6) Programas o proyectos que
han participado en S&E
7) Parlamento:
Congreso/Cámara
8) Sociedad civil/ciudadanos
9) Beneficiarios directos
10) Contraloría
11) Personal/Servicio
Civil/Función Pública
12) Oficina Nacional de
Estadísticas.
Una vez validados, los estudios de caso fueron analizados, considerando semejanzas y
diferencias para cada uno de los grandes grupos de preguntas y utilizando dos miradas:
Tabla N° 4
Jerarquía de los actores entrevistados
• Por lo menos un representante de alta gerencia;
• Varios de nivel técnico medio; y
• Un consultor.
• Por lo menos un representante de la alta gerencia;
• Varios del nivel técnico medio que se relacionan con
los de la UC.
• Representante de la alta gerencia familiarizado con
S&E
• Varios técnicos del área de presupuesto.
• Funcionario en el área de modernización/ evaluación/
proyectos similares.
• Representante de alta gerencia; y
• Representante de la unidad encargada de recoger
datos de evaluación – oficinas de planeación u
homólogas.
• Coordinador del proyecto o técnicos del mismo.
• Congresista o miembro del staff de la oficina del
congresista;
• Staff de comisiones.
• Profesores e investigadores, que conocen el sistema;
y
• ONGs haciendo trabajos de incidencia que tienen
una perspectiva del sistema desde fuera.
• Por lo menos un beneficiario en el caso de
programas.
• Alta gerencia o técnico que trabaje en evaluación/
seguimiento/auditoría o conozca por referencia de
trabajo el sistema.
• Alta gerencia o técnico que trabaje en evaluación/
seguimiento /auditoría o conozca por referencia de
trabajo el sistema.
 Responsables de producción de operaciones
estadísticas relevantes para el Sistema Nacional
de SyE, tales como encuestas y censos.
 Responsables de áreas metodológicas.
43
una mirada por país, para identificar la existencia de uno o varios sistemas diferenciados y
una mirada funcional, considerando la orientación funcional de los sistemas de cada país.
Igualmente, se consideraron en el análisis diferencias de edad, para poner en perspectiva
las comparaciones. A partir de este ejercicio, fue posible generar una clasificación que
permite distinguir cuatro grandes tipos de sistemas de S&E, tal como se presentan en la
Tabla N° 5.

Tabla N° 5

Clasificación de los sistemas de S&E

1. Sistemas con orientación • Sistemas multifuncionales referidos al Plan Nacional

predominantemente política
2. Sistemas con orientación
predominantemente económica
3. Sistemas con orientación
expresamente económica y
política
4. Sistemas con orientación
social
de Desarrollo: SINERGIA de Colombia, SINE de
Costa Rica, SINASID de Nicaragua.
• Sistemas multifuncionales en contextos carentes de
planes de desarrollo institucionalizados: Sistema
PEG-SEV de Uruguay, Sistema SERP-Gerencia de
Honduras.
• Sistemas monofuncionales de seguimiento de metas
presidenciales: SPG de Chile y SMMP de Brasil.
• Sistemas multifuncionales en contextos de lógica
presupuestaria: SCG de Chile, Sistema SSEGP de
Perú, SSEEP de Argentina.
• Sistemas multifuncionales basados en un Plan
Nacional de Desarrollo: SED de México.
• Sistemas monofuncionales basados en un Plan
Nacional de Desarrollo: MCE-SIPP de Paraguay.
• Sistema de S&E del Plan Plurianual de Brasil y,
eventualmente, el Sistema Nacional de Monitoreo y
Evaluación del PND de Bolivia.
• Los casos de México, Chile, Brasil y Argentina.

En resumen, la investigación se realizó en dos etapas complementarias, tal como se

describe en la Tabla N° 6.

44
 Tabla N° 6
Etapas de la Investigación

Etapa 1: Casos individuales  Elaboración y validación del protocolo

Etapa 2: Comparaciones
 Aplicación del protocolo y elaboración de casos por
país
 Retroalimentación individual y discusión colectiva
 Validación de los casos por responsables
gubernamentales
 Análisis y clasificación de sistemas
 Comparación por subcategorías de sistemas
 Elaboración de informe comparativo
 Validación

En relación con la clasificación mencionada en la Tabla N° 5, podemos observar que

algunos sistemas de S&E tienden a relacionarse más con la planificación y otros más con
el presupuesto (lo que hemos llamado vocación funcional). Los sistemas que enfatizan la
planificación tienen un corte más político, mientras que los que enfatizan el presupuesto
tienen un corte más económico. Existen además variaciones interesantes dentro de estas
dos categorías, ya que hay algunos sistemas que expresamente manifiestan tener una
vocación multifuncional, mientras otros han nacido como sistemas monofuncionales. La
otra diferencia relevante alude al contexto en el que se desarrollan los sistemas, habida
cuenta de que hay países en que los procesos de asignación de recursos están
condicionados, al menos formalmente, por la existencia de planes de desarrollo
multianuales, mientras que otros se centran en el presupuesto. Por eso es que
distinguimos los sistemas según estos contextos, como se verá más adelante.

Además de estos sistemas básicos, encontramos unos sistemas que aspiran a ser
multifuncionales, pero fundándose en contextos donde se desarrolla una interfaz entre la
planificación y el presupuesto, que intenta hacer converger la función política y económica
del sistema.

Finalmente, observamos una creciente tendencia a crear sistemas independientes de S&E

alrededor de la gestión de los programas sociales, con una vocación de integralidad que
los distingue de los otros tres. Aunque estos los sistemas con orientación social cumplen
un papel importante dentro del ecosistema de los esfuerzos de evaluación y monitoreo de
los resultados en la región, por su naturaleza más integral y no exclusivamente orientada a

45
los resultados, ellos no se consideran como objeto de estudio de esta investigación
comparada. Son incluidos aquí porque su ausencia reduciría la validez del panorama
general sobre sistemas de S&E en la región. Por esta misma razón, en las conclusiones
incluiremos algunos comentarios sobre ellos en la medida que sean pertinentes para
entender este amplio panorama de esfuerzos de S&E dentro de los países estudiados.

Los siguientes capítulos están estructurados siguiendo la misma lógica que hemos
presentado aquí. Teniendo como base los resultados de los estudios de caso nacionales,
para cada una de las cuatro categorías de sistemas, analizamos los factores que inciden
en el nivel de institucionalización de los mismos; en particular, cómo la diversificación de
herramientas y funciones, el grado de coherencia, el uso, y la sostenibilidad contribuyen al
grado de institucionalización. Para el análisis comparativo dentro de cada categoría
consideramos además la edad y maduración del sistema en el tiempo, como variable
crítica para entenderlos.

Cabe aclarar que el trabajo comparativo que presentamos a continuación tiene una
importante limitación en lo que se refiere a la incorporación de la información del caso de
Bolivia. Los valiosos estudios de los esfuerzos de evaluación y seguimiento orientados a
resultados en este país no fueron estructurados siguiendo la lógica del protocolo general.
Por esta razón, no fue posible realizar con el mismo rigor el análisis comparativo de cada
una de las dimensiones mencionadas anteriormente para los sistemas y herramientas de
los otros países. Algo similar ocurrió con el informe de Argentina. En la medida de lo
posible hemos tratado de incorporar en el análisis la excelente información recopilada en
estos estudios de caso y hemos realizado un esfuerzo por incluir lo que aprendimos al
interpretar los resultados generales del trabajo comparativo que presentamos a
continuación. Sin embargo, a pesar de este esfuerzo, somos concientes de que este vacío
representa una limitación que desafortunadamente no tiene resolución para el presente
trabajo.

46
 CAPÍTULO IV

SISTEMAS PREDOMINANTEMENTE POLÍTICOS

Introducción

En este capítulo presentamos la comparación entre aquellos sistemas que tienen en

común una orientación predominantemente política. Se caracterizan por querer
perfeccionar a través del S&E los resultados del quehacer del gobierno en relación con el
diseño e implementación de las estrategias y políticas públicas.

Se traducen, en general, en ejercicios de rendición de cuentas al interior del Estado, por

ejemplo, rendición de cuentas de las agencias a una autoridad central, o de los ministros
al Presidente, o del Presidente al Congreso. Habitualmente además buscan apoyar la
rendición de cuentas hacia fuera del Estado, del gobierno hacia la sociedad civil y la
ciudadanía.

Dentro de este grupo encontramos sistemas que pertenecen a tres subcategorías que vale
la pena distinguir para el análisis comparativo. Por un lado están los sistemas que tienen
una vocación multi-funcional, o sea que además de proponerse perfeccionar las
decisiones políticas, buscan servir a los procesos de asignación del gasto público o apoyar
en forma directa el aprendizaje y mejoramiento de las organizaciones publicas. Estos
sistemas se caracterizan por estar directamente referenciados a los resultados de la
planificación gubernamental. Si bien la mayoría de ellos no logra implementar en la
práctica su multifuncionalidad, su naturaleza está marcada por tal aspiración. En este
grupo encontramos a la vez dos situaciones. Una representada por el SINE de Costa Rica,
SINERGIA de Colombia y el SINASID de Nicaragua que tienen institucionalizada la
función de planificación. Otra representada por los sistemas de Honduras y Uruguay, que
no se basan en un sistema de planificación nacional formalizado. Una tercera subcategoria
la constituyen los sistemas que nacieron con una vocación mono-funcional, alrededor de
una función de coordinación macro-estratégica; tal es el caso de los sistemas conocidos

47
como Metas Presidenciales de Brasil y Chile 11.

2. Sistemas multifuncionales referidos al Plan Nacional de Desarrollo: el SINE de

Costa Rica, SINERGIA de Colombia y el SINASID de Nicaragua

Pertenecen a esta categoría al menos tres sistemas: el SINE de Costa Rica, SINERGIA de
Colombia y el SINASID de Nicaragua que cuentan con las siguientes características
comunes:

 Todos reflejan la opción de los actores en sus países por diseñar e implementar un
sistema unificado de S&E, cuya coherencia interna e identidad está claramente
asociada con la aspiración de hacer evaluación y seguimiento a las acciones
impulsadas por el ejecutivo dentro del marco general del Plan Nacional de
Desarrollo (PND). Esta prioridad por mejorar la planeación nacional define su
naturaleza y las características de sus herramientas, y determina su nivel macro de
análisis.

 Esta característica no implica que no existan otros sistemas de S&E con funciones
más focalizadas, y en muchas ocasiones generando traslapes y demandas
contradictorias a las entidades. Pero es la función de velar por la integridad del Plan
Nacional de Desarrollo lo que convierte a estos sistemas en el núcleo articulador de
los esfuerzos de S&E del gobierno.

 En todos los casos se asume que, si se hace S&E al PND, esto redundará en una
mejor asignación del gasto, se desarrollará aprendizaje para hacer ajustes en el
camino, y si además se difunde la información, se producirá una mayor rendición de
cuentas al ciudadano. Por tanto, nominalmente, todos los sistemas de este grupo

11
En Argentina, en el ámbito de la Jefatura de Gabinete, opera un sistema de seguimiento
de las políticas prioritarias a través de un tablero de mando, el Sistema de Información para la
Gestión (SIG), que fue creado para mejorar la gestión y articulación de las distintas áreas de
gobierno. Supuestamente permite el seguimiento, la evaluación y el control de los planes,
programas y proyectos a partir de indicadores de proceso y de logros, para facilitar la coordinación
inter e intraministerial. Está orientado a contribuir al cumplimiento de las funciones del Jefe de
Gabinete, quien está obligado a concurrir mensualmente al Parlamento para informar sobre el
estado de la Nación.
Este sistema no es objeto de análisis en el presente informe.

48
 tienen una vocación multifuncional.

La comparación entre los tres sistemas multifuncionales clasificados como

predominantemente políticos debe considerar las diferencias en el nivel de maduración de
los sistemas. Dos de ellos, SINE y SINERGIA, de Costa Rica y Colombia respectivamente,
son sistemas maduros, iniciados a principios de la década de los 90s, que ya han
superado el período de volatilidad inicial. Estos sistemas han experimentado muchos
ciclos de refinamiento a lo largo de por lo menos trece años de existencia y cada uno de
ellos ha sobrevivido ya a cuatro administraciones diferentes en cada país (los períodos
presidenciales son de cuatro años en ambos casos). En contraste, el SINASID, de
Nicaragua, se encuentra en su temprana infancia, habiendo sido concebido en el 2001-
2002, con sucesivas revisiones en el 2003 y el 2005, y otra por ocurrir en el 2007, a partir
del cambio de gobierno. Como el período presidencial en Nicaragua es de cinco años,
hasta ahora el sistema pasa su primer cambio de administración y por tanto está por verse
cómo evoluciona.

A continuación se comparan los cuatro factores que, según el marco teórico de esta
investigación, influyen en el nivel de institucionalización de estos sistemas.

a. Diversificación funcional e instrumental

La razón de ser que dio origen al SINE, a SINERGIA, y al SINESID como medios de
evaluación y seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo, les da una orientación
predominantemente política, en el sentido de que en teoría el Plan representa la
cristalización de las aspiraciones ciudadanas que el gobierno electo promete desarrollar y
los sistemas enfatizan la obligación del gobierno por dar cuentas de las acciones que le
permitirán cumplir a la ciudadanía. En este sentido, la lógica para hacer énfasis en la
planificación es que ésta representa la mejor manera de rendir cuentas al ciudadano.

Funciones y niveles de acción

Desde el comienzo en Costa Rica, su orientación exclusiva a las acciones estratégicas –

programas y proyectos estratégicos del ejecutivo – supone un cubrimiento parcial, no total

49
del quehacer institucional y determina su atención al nivel macro. En Colombia se aspiró a
alcanzar eventualmente un cubrimiento considerable de instituciones y políticas, y a
relacionar el nivel macro de las políticas con el nivel meso de las organizaciones,
ofreciendo una oportunidad de aprendizaje y retroalimentación a éstas. En ambos casos el
órgano rector del sistema se ubicó en la entidad encargada de Planeación Nacional, y el
usuario principal era el Presidente, considerado como un “pedidor de cuentas” frente a su
gabinete y como un “rendidor de cuentas” frente al Congreso y al ciudadano.

En el caso de Nicaragua, aunque el nivel de focalización es también macro desde un

principio, la articulación al PND surgió después de que el sistema ya había sido creado
para responder a la necesidad de hacer S&E de los resultados de una política nacional de
combate a la pobreza, la ERCERP, impulsada con cooperación internacional. Los
esfuerzos a partir del 2005 buscan ajustar el sistema para integrar estos dos propósitos en
uno solo. En esta medida, el ejecutivo es también el principal usuario, pero más como
rendidor de cuentas y negociador con la cooperación internacional. La figura del
Presidente parece estar menos presente en el caso del SINASID hasta ahora, comparado
con el papel dinamizador que ha cumplido este usuario en los otros dos sistemas.

En el SINE el énfasis funcional ha oscilado entre dos orientaciones: el diseño original en

1994 asumía que el apoyo a la planificación estratégica redundaría en una mejor
asignación del gasto, lógica a la cual quiere regresar la nueva administración, que
actualmente plantea un proceso de rediseño del sistema. Esto parece ser motivado por la
percepción de que el sistema abandonó su razón de ser en la tercera administración. En
efecto, la introducción de la Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos en el 2002 motivó un cambio de orientación funcional,
concentrándose el trabajo del SINE durante los siguientes cuatro años fundamentalmente
en el seguimiento de la ejecución del presupuesto. El sistema perdió su vocación política
como herramienta estratégica del ejecutivo, y el Presidente dejó de ser el usuario principal
del Sistema, mientras que la atención se centró en ofrecer información relacionada con el
presupuesto a la Contraloría General de la República.

En SINERGIA también se observan cambios a lo largo de las administraciones, con

variaciones en el grado de atención que el Presidente de turno le prestó al sistema,
convirtiéndose en la última administración en un pilar fundamental de control de gestión

50
del ejecutivo. Cambios críticos en la última época incluyen la activación del componente
de Evaluaciones Estratégicas (focalizadas), y la consolidación del SIGOB (sistema de
programación y gestión por objetivos y resultados) como la herramienta fundamental de
seguimiento, con el consecuente redireccionamiento del énfasis de los niveles macro y
meso al nivel macro exclusivamente y finalmente, la intención de reactivar el componente
de difusión de la información y rendición de cuentas del Sistema.

En Nicaragua la motivación inicial de ofrecer un sistema que mida la satisfacción de los

usuarios y el impacto y resultados del ERCERP se amplía luego para incorporar la
motivación de hacer seguimiento al PND y por tanto se incluyen nuevos indicadores
económicos dentro del sistema. La vocación funcional es entonces de fortalecimiento de la
planeación nacional, pero todavía está fuertemente impregnada por la necesidad de hacer
S&E de las acciones alrededor de los préstamos externos dirigidos a la pobreza y al
fortalecimiento de la economía. La visión es que eventualmente se convierta en un
sistema de información gerencial en el gobierno. La función de rendición de cuentas se
orienta más hacia los donantes internacionales que hacia el ciudadano u otras instancias
del gobierno.

Herramientas

Los instrumentos de S&E que existen en los sistemas tienden a ser simples, compactos y
relativamente coherentes hacia adentro. En el caso de Costa Rica, de los tres módulos
inicialmente concebidos (de información, de evaluación y de incentivos) solamente se
implantó el de evaluación. Y dentro de éste, sólo se desarrollaron herramientas de
seguimiento. Estas decisiones marcaron la naturaleza del sistema. Por dos terceras partes
de su existencia, el sistema funcionó con un instrumento único, los Compromisos de
Resultados, suscritos entre el Presidente y el máximo jerarca de la institución,
operacionalizados en una Matriz de Desempeño Institucional (MDI) que especificaba las
acciones estratégicas que serían objeto de seguimiento (este instrumento será
reemplazado en la propuesta de cambio actual por los Contratos con la Ciudadanía, cuyo
seguimiento se hará con una herramienta más refinada llamada la Matriz Anual de
Programación Institucional, la MAPI, que a su vez se incorpora a los Planes Anuales

51
Operativos, PAOs) y se plantea además la introducción de evaluaciones de impacto 12.

En el caso de Colombia las herramientas se han ido transformando a lo largo del tiempo,
pasando de figuras originales como el Plan Indicativo y los Compromisos de Gestión a
herramientas de corte más convencional. Entre éstas figuran las actuales Metas
Presidenciales acordadas entre el Presidente, los ministros y sus agencias en referencia
con el PND, cuyos indicadores son monitoreados a través del SIGOB y usados para
realizar informes periódicos para el Congreso. Independientemente, se desarrollan
además evaluaciones focalizadas de impacto a entidades y programas seleccionados por
su calidad estratégica. Estas evaluaciones, altamente técnicas, realizadas por agentes
externos al gobierno, han sido objeto de atención y de inversión de recursos en los últimos
tiempos.

En el caso de Nicaragua, las herramientas responden a la historia de su desarrollo. El

sistema no se basa en acuerdos entre el Presidente y sus ministros, sino que se define
como una “instancia de coordinación y consolidación” de la información (p. 8) para
responder a las demandas de evaluación del PND y de los donantes internacionales. El
sistema está diseñado para alimentar cinco matrices de desempeño, con indicadores tanto
de impacto como de proceso (porque los donantes lo han pedido así). Enfatizando
respectivamente en la planificación nacional y en las políticas sectoriales, la Matriz del
PND, (con 37 indicadores clasificados en nueve áreas) y la Matriz de Acciones de Políticas
(con 45 indicadores por sector), son tal vez las más pertinentes para el análisis. Las otras
tres se refieren a programas particulares de cooperación internacional, como las Metas del
Milenio (con 38, 82 y 14 indicadores cada una). La recolección de información se basa en
la estructura gubernamental existente y en los instrumentos disponibles para medir los
logros del Plan y el cumplimiento de compromisos con la cooperación. Las matrices se
usan para hacer informes anuales de avance del PND.

Particularmente en los sistemas más maduros, sus herramientas se alinean con la

orientación: no son muchas y tienden a ser compactas. En el caso de Nicaragua el

12
Durante el período en que se enfatizó en el seguimiento a la ejecución del gasto, se
reemplazaron los Compromisos de Resultados por los Planes Anuales Operativos (PAOs) como
instrumentos de E&S del PND y se ampliaron los indicadores operacionalizados en la MDI para
incluir todas las acciones institucionales vinculadas al PND, debilitándose así la naturaleza
estratégica del Sistema.

52
sistema es aún más simple que en los otros dos, pero todavía existen problemas con sus
herramientas (por ejemplo demasiados indicadores, algo que es típico de los primeros
ciclos de existencia).

Por otra parte, parece haber consenso sobre el hecho de que la contribución del SINE,
SINERGIA y SINESID al mejoramiento de la capacidad de gestión institucional, o sea, la
función de aprendizaje del sistema, ha sido mínima. En el caso de Nicaragua el sistema se
basa en indicadores macro que buscan dar cuentas sobre los resultados de grandes
procesos, aunque existe la aspiración de que se convierta en herramienta gerencial. Sin
embargo, el hecho de que el flujo de información va en una sola dirección no es una señal
positiva. En Colombia y en Costa Rica desde el principio se aspiraba que la información
generada fuera utilizada por los gerentes de las entidades públicas para mejorar su
gestión. Sin embargo, en ninguno de los dos sistemas se desarrollaron los mecanismos
para que esta aspiración se convirtiera en una realidad, en parte por el sesgo de análisis
macro que ambos acabaron tomando. En el caso de Colombia al final se descartó el
instrumento fundamental para ello, los Planes Indicativos, que vinculaba la planeación
estratégica del PND con la de las entidades; en el caso de Costa Rica desde el principio
se diseñaron herramientas que no preveían mecanismos de retroalimentación a las
unidades monitoreadas, con un sistema caracterizado por el flujo de información en una
sola dirección.

b. Coherencia institucional

A pesar de algunas diferencias importantes, ninguno de los tres sistemas ha logrado

desarrollar con el tiempo una relativa capacidad de integración vertical (al interior del
sistema), aunque han avanzado más en este campo que en el de la integración
transversal, que les permitiría convertirse en un componente institucionalizado de la
administración pública de sus respectivos países.

Capacidad de integración al interior del sistema

Si bien es cierto que las herramientas desarrolladas en el SINE y SINERGIA tienen un

53
relativo grado de coherencia interna, el grado de coherencia institucional de los sistemas
como tal no es equiparable.

En Colombia en un principio se planteó el diseño de un sistema retro-alimentador para

cada nivel de toma de decisiones, que funcionaría “en cascada”, con cada nivel, del más
micro al más macro, apoyándose en la información recogida a su nivel y en relación con
aquella recogida al nivel subsiguiente, en una concepción sistémica de la gestión, y con
flujo de información en las dos direcciones. Sin embargo, con el tiempo, parece ser que se
tomó la decisión explícita de dejar los niveles meso y micro de S&E de los resultados la
gestión pública en manos de otras instituciones, incluyendo la Procuraduría, la Contraloría
y el Departamento Administrativo de la Función Pública. SINERGIA acabó concentrándose
en el nivel macro de las políticas públicas, reflejado en programas y proyectos
enmarcados en el Plan de Desarrollo. Este nivel de especialización ciertamente aumenta
las probabilidades de realizar una tarea más efectiva, pero reduce el impacto del sistema
en la administración pública en general.

Esta especialización en el nivel macro –por diseño en el SINE, y SINASID y por decisión
posterior en SINERGIA– permite un avance relativo en la coordinación al interior del
sistema, entre los funcionarios y técnicos que administran el sistema y los funcionarios de
los ministerios y programas de quienes reciben información para hacer S&E. En Colombia
el Presidente y los funcionarios de SINERGIA trabajan juntos para presentar informes al
Congreso y a los Consejos Televisados de Ministros. En Costa Rica existe coordinación
entre los enlaces técnicos de MIDEPLAN y las oficinas de planeación. En ambos países la
identificación y elaboración de metas e indicadores es un ejercicio concertado entre los
actores mencionados y exige un alto grado de compromiso por parte del más alto nivel
jerárquico. En Nicaragua no es claro si existe un proceso similar y pareciera más bien que
el grado de coordinación es menor, y que los indicadores han sido determinados más para
responder a la demanda y compromisos externos del gobierno que a sus necesidades
internas. Incluso, en algunos casos, la información requerida para algunos indicadores
está fuera del alcance del gobierno, lo cual redunda en la existencia de vacíos en la
información.

En el SINE y en SINERGIA, el grado de compromiso de la alta jerarquía del Ejecutivo

garantiza un relativo nivel de integración vertical, pero sólo en el nivel más alto, entre el

54
Presidente, los Ministros y sus funcionarios. De hecho, se observa una cierta rendición de
cuentas sobre los resultados desde los funcionarios a los ministros y desde éstos al
Presidente. Sin embargo, si los directivos públicos prestan atención al cumplimiento de lo
acordado, al parecer lo hacen para rendir cuentas al Presidente (en Colombia en
instancias tales como los Consejos Televisados de Ministros), más que para reflexionar
sobre posibles maneras de mejorar su gestión. Igualmente, en los niveles más profundos
de la jerarquía organizacional, en ninguno de los tres sistemas parece haber atención al
nivel micro del desempeño, ni se relaciona el desempeño de los empleados con el
cumplimiento de las metas y objetivos que sus entidades han comprometido.

Capacidad de integración transversal

Aunque estos sistemas enfatizan predominantemente la planificación, existe en el SINE y

SINERGIA la aspiración por generar convergencia entre planeación y presupuesto
alrededor de S&E. En ambos casos, los actores han descubierto con el tiempo la
necesidad de establecer una relación directa entre estas dos funciones del ciclo de la
gestión pública si se quiere que los sistemas de S&E realmente promuevan la gestión por
y para resultados. Mejorar la planeación de las políticas públicas requiere relacionar los
resultados de los esfuerzos con la asignación del gasto. En el caso de Nicaragua, esta
preocupación por integrar las dos funciones no se manifiesta aún, pero el hecho de que el
principal sistema que sirve para monitorear la implementación del presupuesto, el SIGFA,
se encuentre localizado en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y no esté integrado
con SINASID, sugieren que la lección aprendida en otros países no incidió en el diseño del
nuevo sistema.

El diseño institucional en los tres países continúa siendo un obstáculo para articular los
procesos de planeación con los de presupuestación de manera que se generen
consecuencias reales frente a la evaluación y seguimiento de un desempeño exitoso o no:
los procesos de presupuestación en estos países, y sus sistemas de presupuesto y
control, han estado desvinculados de la planificación y están aún orientados a enfatizar
insumos más que resultados. Por ejemplo, los rubros de clasificación del presupuesto no
guardan relación con las metas y resultados esperados. Además, en Colombia y Costa
Rica se menciona que no existe sincronización entre la aprobación del presupuesto y la

55
elaboración de objetivos y metas e indicadores que se desarrollan durante la etapa de
planeación.

Sin embargo, en Colombia, los promotores de SINERGIA empiezan a ver avances lentos
pero esperanzadores. La reforma del Estatuto Orgánico del Presupuesto del 2003 estipula
que el presupuesto nacional debe incluir detalles sobre objetivos, resultados esperados e
indicadores de gestión para todas las actividades del gobierno. Aunque sólo cubre el
presupuesto de inversión, el DNP acompaña este presupuesto con un anexo en el cual se
hace programación del gasto por resultados. Ello ha generado discusiones interesantes en
el Congreso que introducen en este contexto la idea de gestión por resultados, aunque la
asignación del gasto continúa estando desligada de los resultados.

Recientemente se logró realizar un ejercicio de vinculación entre las metas establecidas

con los recursos de inversión previstos dentro del plan plurianual, pero al parecer esto
ocurrió únicamente por la continuidad ofrecida por la reelección del Presidente y no es un
rasgo permanente del diseño institucional. Además, la división que existe entre
presupuesto de inversión y presupuesto de gastos de funcionamiento, con la consecuente
división de responsabilidades del primer tipo en Planeación Nacional, y del segundo en el
Ministerio de Hacienda generan obstáculos para la integración.

En Costa Rica, la introducción de la Ley de Administración Financiera de la República y

Presupuesto Público en el 2002, que potencialmente hubiera podido ayudar a resolver el
problema de la integración, ha generado consecuencias perversas para el SINE. La ley
introduce la idea de la evaluación del presupuesto, pero sin incorporar este proceso dentro
de una visión más integral de la evaluación de la gestión pública. En vez de ayudar a
generar articulación entre planeación y presupuesto y la relación de los procesos de S&E
a ellos, esta ley obliga al SINE a realizar actividades tradicionales de seguimiento de la
ejecución del gasto que distorsionan su naturaleza estratégica. El informe reporta que los
nuevos informes que el SINE produjo vinculados a esta ley a partir del 2002, no tienen
utilidad directa para la planeación estratégica impulsada desde presidencia en relación con
el PND. La ley obliga a MIDEPLAN a rendir informes sobre presupuesto, pero con una
orientación tradicional de control frente a la ejecución del gasto, lo cual desvía la atención
del SINE de su misión original.

Esta ley también resulta en un traslape de las competencias con relación al tema de la

56
evaluación del presupuesto entre MIDEPLAN, Hacienda y la Contraloría, confusión que
pareciera aumentar con el trabajo independiente que realiza el Ministerio de Hacienda con
el BID para fortalecer los procesos de evaluación de la gestión presupuestaria del sector
público, sin interlocución con el SINE para clarificar competencias e identificar
complementariedades así como áreas de tensión y riesgo.

En Nicaragua no se reportan aún obstáculos de este tipo, ni esfuerzos para promover esta
integración, pero dada la reciente orientación al PND del sistema, es posible que este
punto ciego aún no se haya descubierto. Una ventaja potencial para la integración
transversal de este sistema es que en este país las funciones de S&E se han organizado
alrededor de cuatro sistemas, y de éstos, tres, el SINASID (que es el orientado a
resultados), el SNIP (Sistema Nacional de Inversiones Públicas) y el PASE (Sistema
Nacional de Participación y Concertación), son coordinados bajo el mismo techo, en la
Secretaría encargada de Planificación Nacional. Estos tres operan por tanto con cierto
grado de articulación y los reportes están incluidos en el SINASID. Que el Sistema
Integrado de Gestión Financiera y Auditoría (SIGFA) en cambio resida en el Ministerio de
Hacienda, y que no tenga relación alguna con el SINASID tendrá consecuencias en el
futuro, si se considera la experiencia de los sistemas mas maduros.

Los actores del SINE y SINERGIA experimentan problemas de integración con otros
actores con responsabilidades de S&E. Aunque en ambos casos existe una comisión
interinstitucional que busca coordinar el trabajo de las varias entidades en materia de
evaluación, todavía se reportan dificultades. Esas parecen ser mayores en el caso de
Costa Rica, en particular a partir de los problemas generados por la Ley mencionada
antes. Por ejemplo, en este país los miembros de la comisión interinstitucional elaboran
conjuntamente los lineamientos para formular los Planes Anuales Operativos
Institucionales de las entidades. Más que integración orgánica, el complicado proceso de
planificación conjunta entre estas entidades inducido por la Ley ha producido una
demanda de información en los PAOs que no es más que la suma horizontal de los
requerimientos de las tres entidades. Las unidades ejecutoras se quejan de la ausencia de
coordinación y resienten los múltiples reportes que deben preparar a lo largo del año.

En Colombia, el Comité Intersectorial de Evaluación y Gestión por Resultados, constituido

por Presidencia, el Departamento de Planeación Nacional, el Ministerio de Hacienda y los

57
ministerios y agencias a ser evaluados, definen la evaluación para todo el período del Plan
y para cada vigencia fiscal, así como las metodologías y estándares de calidad de los
estudios. En el caso de Nicaragua existe el Comité Técnico Estadístico, como instancia
coordinadora presidida por la Secretaría Técnica de la Presidencia, y con representación
de los niveles técnico/ejecutivo de las instituciones de gobierno con responsabilidad
directa en el sistema. Este comité en teoría ofrece un espacio para facilitar actividades de
integración. Sin embargo, aunque funcionó durante la etapa de definición de indicadores
de la ERCERP, parece que posteriormente dejó de reunirse.

En general, los mecanismos de coordinación transversal son bastante imperfectos en los

tres sistemas y la falta de integración entre las funciones de planificación y de presupuesto
ha generado problemas que reducen su coherencia institucional y que se convierten en
amenazas para su institucionalización. El interés por vincular a la evaluación y
seguimiento de los resultados del PND con los procesos presupuestales para asegurar
que los ejercicios de S&E tengan consecuencias relacionadas con la asignación del gasto,
supone un intento de reforzar otras funciones importantes de S&E. Ello implicaría mover
estos sistemas, caracterizados por su orientación política, hacia una orientación realmente
mixta, que incluya también una orientación económica, generando así una convergencia
entre lo que en el presente aparecen como sistemas separados. Pero esta posibilidad de
convergencia es una aspiración de los actores que se estrella contra obstáculos
estructurales difíciles de cambiar en el corto plazo. La idea de vincular al S&E con la
planeación y la presupuestación es incipiente y por tanto no se puede hablar aún de
sistemas mixtos en ninguno de estos países. Una mayor convergencia sin duda
estimularía una mayor demanda por la información que los sistemas generan por parte de
un mayor número de actores de la administración pública, profundizando el grado de
institucionalización de los sistemas.

c. Uso de la información

En atención a que estos sistemas en la práctica se implementaron fundamentalmente para

brindar herramientas de rendición de cuentas hacia adentro de la administración pública,
los usuarios potenciales más relevantes son la Presidencia y sus asesores, los ministros,
(y en la tercera administración en Costa Rica, la Contraloría) y, en el caso de Nicaragua,

58
actores de la cooperación internacional. En Colombia, el Presidente a su vez usa la
información para crear un informe anual para el Congreso.

En los tres países existió desde el principio una declaración explícita de hacer que los
sistemas le permitieran al ejecutivo rendir cuentas al electorado, y por ello, planteaban
como usuario importante al ciudadano, lo que implicaba crear mecanismos de difusión
para el público en general. Sin embargo, la intención consistente en Colombia de activar el
componente de difusión no parece cristalizarse todavía, y solamente Costa Rica
implementó en la práctica mecanismos para asegurar esta relación durante los primeros
años. En ese entonces se convocaban ruedas de prensa y se entrenaba periodistas para
que entendieran la lógica de la información, y se hacían públicos los resultados de cada
ministerio, con las consecuencias que ello acarreaba. Sin embargo, esta práctica
desapareció, igualmente como se ha perdido la continuidad en Nicaragua en relación con
la intención inicial de que la información pudiera ser utilizada en los CONPES, los
consejos ciudadanos activados en el programa del PASE.

Para explorar el tema del uso de la información es importante clarificar cómo ocurre el flujo
de información en estos sistemas. Pero la pregunta clave es ¿qué tanta demanda y uso
real para la toma de decisiones tiene la información que sale del sistema? Como lo sugiere
nuestro marco teórico, ello depende en parte de la credibilidad, el acceso, el efectivo
consumo de la información por parte de los actores que se esperaría que la usen, y el
impacto de la información.

La credibilidad de la información

Los tres casos sugieren que la credibilidad de la información (tanto de los indicadores que
entran al sistema, como de los informes que salen del mismo) sigue siendo un problema
real para los actores de los tres sistemas. En el caso de Nicaragua, con un sistema recién
empezando, han existido problemas graves de credibilidad. Por un lado, la capacidad
técnica de las instituciones es baja. Además, al excesivo número de indicadores, se suma
una debilidad en la base estadística que redunda en una falta de base de datos con
indicadores confiables. Existen vacíos de información puesto que los datos para algunos
indicadores no se consiguen. Los únicos indicadores creíbles son los macroeconómicos

59
que ofrece el Banco Central, donde existe alta capacidad técnica. Y la credibilidad del
Instituto Nacional de Estadísticas, INIDE se ha visto comprometida en un debate nacional
alrededor de la integridad de dos indicadores claves que esta entidad genera, Pobreza y
Población, que hasta el momento de la investigación seguía sin resolverse. Usuarios
potenciales del sistema reportan tener necesidad de la información, pero recurren a
fuentes paralelas por la falta de credibilidad.

Se esperaría que los sistemas más maduros hubieran resuelto con el tiempo algunos de
los problemas de confiabilidad de los datos. Sin embargo, en Costa Rica se reporta que la
única garantía de confiabilidad de los datos que entran al sistema es el aval del jerarca
correspondiente y la capacidad institucional de cada entidad que envía datos, la cual es
variable. No existen mecanismos formales para verificar, ni procesos de auditoría externa
y les corresponde a los funcionarios de MIDEPLAN revisar los datos uno a uno y consultar
al encontrar diferencias o inconsistencias. Además, la automatización del proceso de
seguimiento que se había previsto a través de la creación de un Sistema Integrado de
Evaluación Nacional (SIEN), con las entidades conectadas en línea, no se ha cristalizado y
sólo existe capacidad de automatización dentro de MIDEPLAN (esto se encuentra en
proceso de cambio para hacer los ajustes hacia el MAPI). Tanto en Costa Rica como en
Nicaragua existe una capacidad bastante limitada para diseñar los indicadores de gestión.

En Colombia, en contraste, se observan esfuerzos interesantes que permiten ver avances,

pero en general no se han creado aún mecanismos formales de validación, lo cual crea un
cuello de botella. En el caso de las evaluaciones al parecer no existe problema, pues son
realizadas por fuera del gobierno, por universidades y consultores altamente capacitados y
con alta credibilidad. En el caso del seguimiento, más que mecanismos de verificación se
habla en Colombia de puntos de validación, o sea un esfuerzo por verificar los datos en
distintos momentos del flujo de información. Estos son verificados: 1) en las oficinas de
control interno de cada entidad, en coordinación con el gerente de metas; 2) por parte de
un coordinador sectorial; 3) en el equipo de técnicos de SINERGIA que recibe la
información; y 4) en teoría, pero no en la práctica, por parte de la ciudadanía. Aunque se
ha planteado la idea de una auditoría aleatoria de datos, aun no se ha implementado.

Se reporta sin embargo para SINERGIA, que la credibilidad de los indicadores ha crecido
al interior del sistema, puesto que éstos, y las metas que los sustentan, pasan por un

60
proceso de depuración que combina elementos técnicos y políticos: se construyen en
concertación entre la unidad técnica de los ministerios, la dirección técnica del DNP y los
técnicos de SINERGIA; luego pasan por una alta Consejería con Presidencia donde se
negocian hasta terminar como compromisos de los ministros. En teoría, existe un balance
entre la validación política por altas instancias del ejecutivo y la validación técnica por
parte de instancias intermedias capacitadas. Finalmente, mecanismos técnicos tales como
la „Hoja de Vida” de cada indicador ofrecen cierta garantía de confiabilidad a la información
recogida a lo largo del tiempo.

Acceso a la información

En los tres casos se ha avanzado más en ofrecer acceso a la información que sale de los
sistemas para actores al interior del ejecutivo, que al resto de la administración pública o
hacia la ciudadanía. Por lo general, los sistemas son poco conocidos fuera de los círculos
técnicos al interior de la entidad donde se encuentran ubicados, aunque en los sistemas
más antiguos estos círculos se han ido ampliando.

En Nicaragua la unidad rectora, la SETEP, envía informes anuales a las instancias del
ejecutivo y a los donantes. Pero el sistema es poco conocido y poco usado fuera de la
SETEP. En la Asamblea Nacional muchos no lo conocen, y los que sí, lo perciben como
una herramienta política del gobierno de turno. Los proveedores de información tampoco
reciben retroalimentación. En teoría existen tres mecanismos de difusión, la web, los
informes de avance y los boletines, orientados a pasar información al nivel territorial. Pero
el público en general no sabe de la existencia de la información en la web, y los informes
de avance son densos aún para los miembros de la Asamblea general.

En Costa Rica, el SINE fue originalmente concebido para ser usado por el Presidente y
sus ministros. Esto se debilitó en la tercera administración, cuando las actividades se
orientaron, por Ley, a dar información a la Contraloría, que a su vez la pasaría a la
Asamblea Nacional. El tipo de información también cambió y, por tanto, ya no tenía utilidad
directa para el Presidente. En este sentido, el SINE perdió su identidad. Cabe anotar que
las acciones relacionadas con el proceso actual de rediseño y fortalecimiento de su
vocación estratégica no se le atribuyen al SINE como tal sino al gobierno, por lo que hay

61
una necesidad de que el sistema sea relegitimado, incluso al interior de la administración
pública. Finalmente, el acceso de la información procesada a los proveedores de las
agencias y ministerios depende de la buena voluntad de los actores del SINE, puesto que
no existe un mecanismo directo de retroalimentación.

En Colombia, el Presidente y sus ministros usan la información de seguimiento como un

referente para el control de gestión. Además, el Congreso recibe del Presidente un informe
anual y otro al final del gobierno. Dado que los congresistas tienen poco apoyo técnico
para entender los informes, se ha intentado cambiar la metodología de presentación de los
informes para incluir un lenguaje más accesible. No existen mecanismos de divulgación de
las evaluaciones focalizadas, aunque la información es pública para quien quiera y pueda
encontrarla.

En cuanto a la divulgación al público, en todos los casos existe divulgación formal a través
de la web que, como se sabe, no es un medio útil para tener una difusión amplia en
regiones en vías de desarrollo. En Nicaragua el público no está enterado aún de esta
oferta y no se reporta ningún otro mecanismo. En Colombia existe un discurso denso
sobre la necesidad de generar mecanismos de divulgación a la ciudadanía, con esfuerzos
puntuales (incluido un componente del sistema dedicado a esto), pero aun no hay
evidencias consistentes en esa dirección. El Presidente usa la información a su discreción
en los consejos televisados de ministros, lo cual la hace parcialmente accesible al público
informado. En Costa Rica ya no existen otros instrumentos para informar a la ciudadanía y
se divulga lo que el gobierno de turno considere prudente. En general, aunque estos
sistemas intentan ser instrumento de rendición de cuentas hacia fuera del gobierno, y en
especial hacia la ciudadanía, pareciera que esta función no está sustentada aun por
mecanismos adecuados para que sea cumplida a cabalidad. Esto es particularmente
problemático en los casos de Colombia y Costa Rica, donde los sistemas nacieron con
una clara función de acercar el gobierno al ciudadano.

El consumo de la información

El tema del consumo de la información hace evidente la volatilidad de estos sistemas y su

dependencia de la administración de turno. En particular, en los sistemas más maduros se

62
observan fluctuaciones con el consumo de la información de acuerdo con la orientación
del gobierno.

Aunque típico de la última administración más que del sistema por sí mismo, en Colombia
el usuario por excelencia es el Presidente, quien la usa para el control de gestión y para
los consejos televisados de ministros. Esto a su vez estimula la demanda de los ministros
por información sobre sus metas. La información sobre metas anexada a los presupuestos
que van al Congreso ha generado al menos interés hacia los resultados en este ámbito,
pero no se puede decir que haya consumo real de la información de parte de aquél.
Tampoco hay evidencias de que se use en otras instancias como Contraloría o Hacienda.
Finalmente, a pesar de la vocación del Sistema de ser el medio para rendir cuentas a la
ciudadanía, se podría decir que el consumo por parte de ésta es mínimo.

En Costa Rica, los usuarios principales fueron también el Presidente y sus ministros
durante la primera mitad de la existencia del sistema, quienes hacían seguimiento
semestral de metas y verificación de su cumplimiento al final de los períodos
determinados. Pero en el tercer período esto cambia radicalmente, convirtiéndose el SINE
en un medio para hacer seguimiento al gasto y el usuario principal pasó a ser la
Contraloría. La administración actual piensa rediseñar el sistema para volverlo a su
vocación original de seguimiento estratégico asociado al plan de desarrollo.

En Nicaragua, el Presidente y la comunidad donante son los principales usuarios. El

Presidente la usa para negociar acuerdos con la cooperación internacional y se espera
que, como en los otros sistemas, para ajustar políticas a lo largo del ciclo. Sin embargo, en
la actualidad el sistema está en transición con la nueva administración, que se encuentra
reajustando el plan nacional de desarrollo y con esto, vendrán ajustes a las herramientas
del sistema. Está por verse si habrá consumo real de la nueva información. En teoría,
dada la relación entre los objetivos del SINASID y el PASE, algunos miembros de la
sociedad civil que participan en el CONPES reportan que la información es relevante ,
pero no confían en su calidad y también hay problemas de temporalidad que hacen que
los datos no estén accesibles a tiempo para ser usados.

63
El impacto de la información

El impacto real de la información generada por los sistemas con orientación

predominantemente política pero con vocación multifuncional no es uniforme y parece
variar de acuerdo con su maduración en el tiempo, las coyunturas políticas bajo las cuales
el sistema funciona, y las diferencias en la capacidad técnica en cada país. Claramente en
el caso de Colombia el sistema tiene un impacto real en la gestión del ejecutivo, dada la
importancia personal que le da el Presidente a la información generada en el SIGOB. Pero
el sistema tiene muy poco impacto como instrumento de rendición de cuentas hacia fuera
del gobierno. Dada su vocación política, por mandato constitucional, de rendición de
cuentas al ciudadano, esto es problemático.

En el caso de Costa Rica y de Nicaragua, donde las condiciones actuales son de rediseño
y redefinición de los sistemas con la entrada de nuevas administraciones, el impacto de la
información de los sistemas no es claro. En Costa Rica, el informe sugiere que el S&E en
este país no tienen consecuencias reales en la actualidad y que el sistema se encuentra
estancado en la etapa de creación de condiciones para que pueda tener un impacto real
que le permita un nivel más profundo de institucionalización. En cualquier caso, hay
expectativas en relación con la motivación de la nueva administración por devolver el
carácter estratégico del SINE. En el caso de Nicaragua, el impacto real de la información
del sistema actualmente se traduce en que le permite a la SETEP cumplir con su función
como gestor del PND y que le ofrece al gobierno insumos para el diálogo y las
negociaciones con las fuentes de donantes bilaterales y multilaterales. Aunque estos
logros institucionales no se pueden minimizar, no llenan las aspiraciones relacionadas con
la vocación política y multifuncional del sistema de mejorar la planeación y rendir cuentas
al ciudadano.

Tal vez por la madurez alcanzada con el tiempo, tanto con el SINE como con SINERGIA
se logra incentivar la definición de objetivos y metas de desempeño para las entidades y
los programas en relación con el PND, y medir e informar el nivel real de su cumplimiento
en el nivel más agregado de la gestión. En ambos casos, los sistemas contribuyen a
posicionar los temas de la gestión por resultados y la rendición de cuentas dentro de la
agenda política nacional en los niveles más altos de la gestión. Pero ello no parece
significar, como sugiere la teoría de la gestión del desempeño, que los gerentes

64
responsables obtienen a cambio mayor libertad para implementar procesos para alcanzar
las metas, ni tampoco redunda en premios o penalidades, ni para los funcionarios públicos
ni para las organizaciones. En Nicaragua es difícil aún evaluar esta dinámica, pero todo
parece indicar que el énfasis macro y el tipo de indicadores que alimentan al sistema no
ofrecen luces para tomar decisiones de gestión en los niveles altos y medios de la
administración pública. En este sentido, sistemas como éstos han contribuido a avanzar la
agenda de orientar la atención a los resultados, pero el nivel de profundidad de los
cambios alcanzados pareciera no ser suficiente.

d. Sostenibilidad

El SINE y SINERGIA empezaron en el primer quinquenio de los noventa, con aspiraciones

similares y ambos han sobrevivido ya cuatro administraciones diferentes. El sistema de
Nicaragua arranca en el 2001 y experimenta actualmente su primer cambio de
administración. En los dos casos más antiguos se observan cambios a lo largo del tiempo
en relación con el énfasis dado a la orientación funcional, reflejando las propias
orientaciones políticas de los gobiernos de turno. En el caso de Costa Rica, el sistema ha
oscilado entre las funciones de la planificación y de la asignación del gasto. En el caso de
Colombia, ha sido alrededor de la planificación y de la rendición de cuentas. En Nicaragua,
el sistema recién pasará su primera prueba de demostrar que no es una herramienta al
servicio de los intereses del Presidente que lo creó, sino del gobierno en general.

En Costa Rica, los dos primeros gobiernos fortalecieron el sistema, con el segundo
haciendo un esfuerzo por amarrar el tema de la planeación al de la presupuestación. El
tercer gobierno le dio un viraje a su orientación, interpretada como un proceso de
“consolidación”, con ampliación de cobertura, pero que cambió su identidad y vocación
iniciales. El espíritu de la ley que impulsa el cambio, de vincular la planificación y la
formulación de presupuestos al PND, es consistente con la necesidad de buscar
integraciones entre planeación y presupuesto en el ciclo de gestión pública. Pero la
implementación de la ley, y la poca claridad de las competencias de MIDEPLAN, el
Ministerio de Hacienda y la Contraloría, resultan en un cambio del énfasis de la evaluación
y seguimiento de los resultados hacia el control y evaluación de la ejecución
presupuestaria, y en un cambio del usuario, del Presidente a la Contraloría.

65
Los sistemas son de gran utilidad para el Presidente, si éste tiene interés en una gestión
orientada a los resultados, pues le permiten pedir cuentas a su gabinete y rendir cuentas a
otros actores del Estado y en el mejor de los casos al ciudadano. En este sentido, hasta
ahora, la implantación e institucionalización de este tipo de sistemas de S&E y las
respectivas reformas y ajustes institucionales necesarias para su desarrollo, parecen
reflejar más una política de gobierno que una política de Estado. La estabilidad de los
sistemas es altamente sensible a las preferencias del Presidente de turno y la solidez del
sistema depende en gran parte de su apoyo directo. Si el Presidente deja de demandar la
información, no existen otros usuarios cuya demanda motive su sostenibilidad.

En Nicaragua, los cambios que se esperan en el sistema, a partir de los cambios en el

PND que el nuevo gobierno realizará, ilustran esta vulnerabilidad, que es aún mayor en la
medida que el sistema es más nuevo. Hasta ahora, el Presidente no parece haber sido un
actor protagonista, y los procesos parecen estar jalonados más en conversación con la
cooperación internacional, pero habrá que esperar a ver el giro que se le dará en la
administración actual. En general, esta vulnerabilidad y dependencia de un solo actor (por
fuerte que éste sea) representa el Talón de Aquiles de los sistemas multifuncionales con
orientación predominantemente política.

Cabe destacar, por otra parte, que existen variaciones importantes en la normatividad que
sustenta cada uno de los tres sistemas. En Colombia, un mandato constitucional en el
2001, reforzado con múltiples leyes y decretos emitidos en los temas de S&E de la gestión
y la orientación por resultados a lo largo de las dos décadas siguientes (resumidos y
refinados en el documento CONPES 3294 preparado por la actual administración), sirven
de apoyo para legitimar las iniciativas de SINERGIA y asegurarle su continuidad. En
contraste, en los dos países centroamericanos la normatividad es más débil. En Costa
Rica la normatividad se remonta a la Ley de Planificación Nacional de 1974 que le da
competencia a MIDEPLAN para fortalecer el sistema de planeación nacional y a un
decreto presidencial que crea al SINE en 1994. La Ley de Administración Financiera de la
República y Presupuesto Público emitida en el 2002 impulsa los cambios ya descritos y
muestra los riesgos de una normatividad débil y no claramente diferenciada para el
sistema, pues la nueva ley cuestiona las competencias de MIDEPLAN y desvía la atención
del sistema hacia el control de la ejecución presupuestaria, con una orientación más
tradicional, a pesar de establecer una relación entre presupuesto con el PND. En

66
Nicaragua, el SINASID ni siquiera cuenta con un decreto, y más bien su existencia se
relaciona con la normatividad que sirvió para crear el Sistema Nacional de Inversiones,
cuyas funciones están relacionadas pero son diferentes. A pesar de que se impulsó la
creación de un decreto específico para el SINASID, los ajustes que se están haciendo al
PND y al sistema mismo, con el cambio de administración, lo postergaron.

Respecto del financiamiento también existen diferencias, pero no coincidentes con las que
aparecen en la normatividad. De los tres sistemas, solamente en Costa Rica existen
recursos propios dentro del presupuesto de MIDEPLAN, que son complementados con
asistencia de la cooperación internacional, pero el sistema y su equipo no dependen de la
disponibilidad y sostenibilidad externa. En contraste, tanto en Colombia como en
Nicaragua la unidad rectora del sistema está financiada en su totalidad por recursos
externos gestionados por la cooperación internacional y la banca multilateral. Si bien en
Colombia existe una unidad formal dentro del organigrama de Planeación Nacional, la
DEPP, ésta no cuenta con funcionarios de vinculación permanente, sino que es un equipo
conformado por consultores, lo cual le resta continuidad al proceso. En Nicaragua, la
unidad rectora tampoco cuenta con recursos propios sino de la cooperación internacional,
tanto para implementación del sistema como para su personal.

Respecto del personal, como ya se indicó, solamente el SINE de Costa Rica cuenta con
planta de personal propia. Pero una variable adicional a considerar es si, independiente de
su estatus laboral, el personal que maneja el sistema tiene capacidad técnica para
desarrollar el trabajo. Esto supone considerar la capacidad tanto del equipo en la unidad
rectora como en los ministerios y agencias que proveen la información original al sistema.

En el caso más nuevo, se nota aún la precariedad típica de la edad del sistema: la
capacidad del sistema de Nicaragua depende de las unidades estadísticas de los
ministerios, las cuales cuentan con poco personal. Esto se agrava por la alta rotación del
personal en las entidades, y la consecuente pérdida de documentación y memoria
institucional. Por otra parte, no existe capacitación sobre el sistema ni en el gobierno
central ni en los territorios, aunque se espera desarrollar actividades de entrenamiento en
los niveles locales donde la capacidad es aún menor, en particular con el apoyo de los
recursos del sistema hermano, el PASE, el Sistema Nacional de Participación y
Concertación.

67
En el informe de Costa Rica no se resalta el tema de la capacitación, pero otros
documentos permiten indicar que en la primera mitad de su vida se realizaron esfuerzos
significativos de capacitación del personal. Es posible que con el viraje dado al sistema
durante la tercera administración, esto haya cambiado, pero no es claro. Finalmente, en
Colombia ha existido una estrategia sistemática de capacitación de funcionarios a lo largo
del tiempo, y la actual está orientada a apoyar a los gerentes de metas y a los miembros
de las oficinas de control interno de las entidades que proveen la información.

En resumen, considerando los factores que pueden incidir en la sostenibilidad del sistema
tal como se plantean en el marco teórico, el análisis comparativo de estos sistemas
apenas ofrece algunas luces pero no resultados contundentes, puesto que no es posible
observar patrones claros. Con trece años de existencia, Colombia cuenta con
normatividad y capacidad institucional técnica fuertes, pero sin financiación propia dentro
del presupuesto de Planeación y, por tanto, con un equipo de consultores que no son
personal de planta. Con la misma edad, Costa Rica cuenta con normatividad y capacidad
institucional menos fuertes, pero tiene financiación y planta de personal propios.
Nicaragua, en su infancia, no cuenta con normatividad, ni capacidad institucional, ni con
financiación, ni con planta de personal.

Dadas las diferencias entre los dos sistemas de mayor antigüedad, es difícil dilucidar el
peso de la normatividad y la financiación en la sostenibilidad y el grado de
institucionalización de los sistemas. El hecho de que SINERGIA de Colombia haya
sobrevivido a dos administraciones anteriores relativamente hostiles o indiferentes sugiere
que la fuerte normatividad y su capacidad técnica pudieron haber jugado un papel
importante en su sostenibilidad. Sin embargo, como también lo sugiere el informe, no es
claro si la estabilidad actual es sólo el resultado de una coyuntura política favorable
relacionada con el estilo del Presidente o si es algo de más largo plazo.

Así mismo, el hecho de que el SINE de Costa Rica sufrió un golpe en su identidad que lo
debilitó sin desaparecer puede relacionarse con su debilidad normativa (que permitió el
golpe) y con su fortaleza institucional (que permitió haberse mantenido), pero no es claro
que éstos hayan sido los factores fundamentales para su sostenibilidad. Es posible que si
hubiera sigo elegido un gobierno con orientación similar a la del tercero, la debilidad del
sistema hubiera continuado reforzándose hasta darle una identidad totalmente diferente, a

68
pesar de que como unidad se hubiera mantenido dentro de la institución por contar con
partida presupuestal propia. Pero esto es ya especulación. El informe menciona además,
como amenazas a la sostenibilidad del sistema, el hecho de que dos de sus componentes
iniciales no han sido nunca implementados en la práctica, que no existe un mecanismo
institucional formal para sistematizar el propio desarrollo del SINE, y finalmente, que cada
administración “se ha preocupado por el manejo de la información de su propio plan” (p.
74), pero no existe información pública de las cuatro administraciones.

En el caso de Nicaragua, pareciera que el momentum del sistema PASE, también

manejado desde la misma institución que el SINASID, apoya e impulsa los desarrollos del
sistema, en particular por su contribución a implementarlo en los niveles territoriales,
incluyendo el cubrimiento de los gastos operativos en el ámbito local.

e. Conclusiones

 Aunque los discursos de los sistemas reflejan una preocupación por articular las
funciones de planificación con las de aprendizaje, asignación del gasto y rendición
de cuentas hacia el ciudadano (por lo cual se les puede catalogar formalmente
como sistemas multifuncionales), sólo en los casos de Colombia y Costa Rica
algunas de estas funciones están formalizadas en mecanismos e instrumentos
concretos.

 En Colombia y en Costa Rica se enfatizó durante la creación de los sistemas en la

rendición de cuentas hacia la ciudadanía como elemento definidor, pero en Costa
Rica se perdió luego este énfasis y en Colombia aún se continúa presentando como
una prioridad formal.

 En los tres casos el sistema se define como de S&E, pero en realidad su

arquitectura prioriza las actividades de monitoreo. Solamente en el caso de
Colombia se ha pasado a implementar el componente de la evaluación, con relativo
éxito, en la última época. En Costa Rica se plantea darle importancia en el presente
rediseño y en Nicaragua no se menciona como una necesidad actual.

 La arquitectura básica es la misma, a pesar de variaciones importantes en los

69
 componentes y orientaciones: una unidad rectora localizada dentro de la entidad de
Planeación del país (que cuenta con rango ministerial para coordinar las acciones
de gobierno desde el más alto nivel); los proveedores de información son las
entidades públicas a partir de la identificación de metas e indicadores
predeterminados conjuntamente; los técnicos del sistema reciben y usan esta
información para generar informes periódicos de seguimiento que son distribuidos a
un grupo de usuarios, siendo el principal el Presidente, su gabinete o uno de sus
ministerios.

 En los tres casos se observa una desvinculación entre las actividades de S&E del
PND, promovidas desde la entidad encargada de Planeación y las que se realizan
alrededor de la implementación del presupuesto, generalmente articuladas en un
sistema diferente desde el Ministerio de Hacienda. Esta división del trabajo aparece
como un obstáculo para la coherencia de los sistemas y su grado de efectividad,
aunque en los casos más maduros se documentan esfuerzos a lo largo del tiempo
por buscar mecanismos para cerrar esta brecha que está relacionada con un diseño
institucional de la administración pública tradicional. En Colombia la brecha es de
hecho mucho menor respecto de los proyectos de inversión, cuyos presupuestos
son manejados por el mismo ministerio que coordina el sistema.

Existen diferencias entre los sistemas en relación con los aspectos siguientes:

 Su origen: a pesar de la referencia común al Plan Nacional de Desarrollo, en

Colombia el sistema surge de un mandato constitucional que busca impulsar la
rendición de cuentas a la ciudadanía; en Costa Rica de decretos presidenciales que
buscan impulsar la rendición de cuentas al interior del ejecutivo y en Nicaragua
surge como un mecanismo administrativo para asegurar la rendición de cuentas de
una política nacional articulada de reducción de la pobreza y crecimiento económico
(ERCERP), pero sin normatividad propia.

 Su alcance: solamente en Nicaragua se plantea desde un principio trabajar en el

nivel nacional y también en el territorial. En Costa Rica el tema no parece tener
relevancia hasta el momento, y en Colombia se aspira a dar apoyo a procesos en el
nivel territorial pero el gobierno no tiene capacidad jurídico-legal para imponer el
modelo de SINERGIA por las competencias del proceso de descentralización.

70
2. Sistemas multifuncionales en contextos carentes de planes de desarrollo
institucionalizados: el PEG/SEV de Uruguay y el SERP-Gerencia de Honduras

Dos de los sistemas bajo estudio parecieran vincularse entre sí porque además de
compartir una orientación política y una vocación multifuncional, no se fundamentan en un
sistema institucionalizado de planificación nacional. Ellos son el sistema en gestación en
Honduras y el SEV de Uruguay.

En Honduras no existe un sistema de planificación nacional desde 1996. Este fue creado
con la Ley de Planificación de 1986, bajo la conducción de una Secretaría de Planificación,
Coordinación y Presupuesto, pero se desmontó en 1996 dando lugar a una función de
planificación en cabeza sólo de los sectores y las entidades territoriales, coordinada por
una nueva unidad, la Unidad de Apoyo Técnico, adscrita a la Secretaría de Estado del
Despacho Presidencial. Hay, no obstante, un plan plurianual de mediano plazo, basado en
los planes sectoriales.

En Uruguay, la preparación de presupuestos es el proceso dominante y las asignaciones

que se hacen a través de ese proceso no se encuentran condicionadas por planes
aprobados previamente. En este sentido este caso también se diferencia de los analizados
precedentemente, donde la función de planificación está formalizada en la existencia de
planes de desarrollo multianuales que determinan -al menos, formalmente- las decisiones
de gasto a mediano plazo. En Uruguay, sólo en el período 1969-1971 se elabora, por
única vez, un Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, el esfuerzo por alargar el marco
temporal de la preparación de presupuesto ayuda a explicar la especificidad de este caso.
En efecto, Uruguay, desde el año 1967, por mandato constitucional adopta un presupuesto
plurianual (sujeto a un ajuste anual), que a su vez debía tener una estructura en base a
programas presupuestarios. Por lo tanto, puede afirmarse que Uruguay representa un
caso donde existe un esfuerzo deliberado por incluir consideraciones estratégicas en las
políticas de asignación de recursos y, en general, en todas las políticas públicas.

Estos rasgos específicos de la institucionalidad uruguaya explican, en gran medida, el

carácter que originalmente adopta su sistema de evaluación conocido con las siglas SEV
(Subsistema de Evaluación de la Gestión). De hecho, una de las necesidades que impone

71
el Presupuesto por Programa es la de realizar una evaluación del logro de los objetivos a
fin de retroalimentar la planificación. En correspondencia con ello, una ley de 1987
(posterior al periodo militar) establece que las Rendiciones de Cuenta anuales que se
presentan al Congreso para discutir las modificaciones al presupuesto, deberían contener
“estados demostrativos del cumplimiento de los objetivos y metas programadas, indicando
las previstas y alcanzadas y su costo resultante”. A partir de este momento, la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto, OPP adscrita a la Presidencia de la República, presenta
todos los años los documentos de Rendición de Cuentas con información de cumplimiento
de metas y objetivos. El sistema surge en 1999 bajo la coordinación de la OPP,
originalmente concebido como un subsistema del Sistema Integrado de Información
Financiera, SIIF. En los hechos pretende constituirse en un sistema de apoyo a la gestión
por resultados aunque concentrado en la gestión financiero- económica.

Un hito significativo permite clasificar el sistema uruguayo dentro de aquellos que detentan
una orientación predominantemente política. Se trata del cambio de orientación que le
imprime el gobierno del Frente Amplio (una coalición de partidos de izquierda) que asume
el poder en el año 2005. Éste privilegia la función de planificación, y con base en el
programa de gobierno define los “Lineamientos Estratégicos del gobierno” y un manual de
planificación estratégica para el presupuesto. El sistema pasa a denominarse “Plan
Estratégico de Gestión – Sistema de Evaluación” (Sistema PEG- SEV) y si bien se trata de
mantener su vinculación a la formulación presupuestaria mediante el costeo de las metas
prioritarias, su objetivo básico pasa a ser el de apoyar el alineamiento de las políticas
sectoriales con las bases programáticas del gobierno. El Sistema PEG-SEV contiene la
planificación estratégica de los organismos públicos y los lineamientos estratégicos del
gobierno y registra el valor de los indicadores de gestión (eficacia, eficiencia y calidad)
correspondiente a las metas anuales de las unidades ejecutoras.

En Honduras, el diseño de herramientas de evaluación y gestión por resultados ha tenido

dos vertientes de desarrollo. Uno, es el Sistema de Información de la Estrategia para la
Reducción de la Pobreza, ERP que data de 2001 y el otro, es una herramienta tecnológica
denominada Sistema de Gerencia Basado en Gestión por Resultados que se implanta a
partir de 2006. Sin embargo, el país se encuentra en un proceso de integración para
avanzar en la implementación de un sistema de S&E que integre los sectores, las
políticas, programas y entidades que ejecutan actividades y recursos no sólo de la ERP,

72
sino también a nivel de todos los sectores de la administración pública central. Intenta, a
tales efectos, aprovechar las bases conceptuales y metodológicas para el seguimiento y
evaluación definidas en la actualización de la ERP.

En el sistema hondureño predomina también una orientación política en tanto se

encuentra asociado a la función de planificación, expresándose en el seguimiento a las
metas e indicadores de las entidades del gobierno central. Precisamente un rasgo común
a ambos países es que la ausencia de planes de desarrollo formalizados se combina con
un énfasis en el desarrollo de la planificación estratégica en todo el sector público, que
antecede incluso a la gestación de ambos Sistemas. En Uruguay el esfuerzo sistemático
por introducir indicadores y metas en el interior del sector público, data de 1995 al que le
sigue (en 1999) el diseño del SEV. Este sistema, así como el de Honduras, en la práctica
se erige en un instrumento de la planificación estratégica.

Por otra parte, ambos sistemas buscan contribuir a una asignación más eficiente del gasto
público. Pareciera tratarse, sin embargo, de una función nominal. En Honduras, el único
avance en la articulación de la función de S&E al presupuesto estriba en que el sistema
provee a las entidades de información sobre la ejecución financiera a partir de un reporte
generado por el Sistema de Administración Financiera Integrada, SIAFI. En Uruguay, por
su parte, el sistema al parecer, siempre tuvo sólo un vínculo indirecto con el presupuesto
en atención a que su formulación radica en un ministerio diferente de la OPP – el
Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Contaduría General de la Nación- .

Ambos sistemas tienen además un grado de maduración similar. De hecho, ambos se

encuentran en fase de rediseño y sus antecedentes datan de comienzos del 2000 (2001
en Honduras y 1999 en Uruguay).

a. Diversificación funcional e instrumental

Funciones y niveles de acción

El nivel de focalización de ambos sistemas es macro, aunque en Uruguay también ha

habido una articulación expresa con el nivel meso. Por otra parte, los órganos rectores de
estos dos sistemas se ubican en instancias asociadas a la planificación; pero, a diferencia

73
de los casos analizados precedentemente, son entidades que cumplen otra serie de
funciones adicionales. Se trata de la Unidad de Apoyo Técnico en Honduras y la Oficina
de Planeamiento y Presupuesto en Uruguay.

El usuario principal de los sistemas tiende a divergir. En Honduras, es el Presidente; en

cambio en Uruguay es el Parlamento, al menos nominalmente.

En lo que respecta a la orientación funcional, el sistema de S&E en Honduras formalmente

busca contribuir al logro de tres propósitos:

 Mejorar la eficiencia y el impacto de las políticas, proyectos e instituciones.

 Incrementar la eficiencia en la programación, asignación y uso de los recursos
 Asegurar la transparencia, estimulando un activo control de la ciudadanía.

Sin embargo, según se destaca en el informe, la orientación funcional del sistema se ha

concentrado en el seguimiento de las políticas, programas y acciones de gobierno
asociadas a la disminución de la pobreza. Recién, a partir de 2006, existe un enfoque
ampliado pero que sólo pareciera expresarse en la extensión de la cobertura de las
actividades de seguimiento (15 secretarías de Estado y 57 instituciones del sector
descentralizados, con base en 680 indicadores). Se trata, pues, de un sistema que en la
práctica tiende a priorizar una sola de las funciones declaradas (“mejorar la eficiencia y el
impacto de las políticas, proyectos e instituciones”), a su vez, con un claro énfasis en la
función de seguimiento.

De hecho, según lo sugieren los hallazgos empíricos, el propósito del sistema de servir a
la asignación del gasto, es el que tiene la menor prioridad. Como parte del componente de
seguimiento y presupuesto por resultados del sistema, el planteamiento de la ERP es
complementar la clasificación funcional, económica y contable que actualmente rige la
elaboración del presupuesto, con una clasificación programática 13, de modo de lograr una
asignación del presupuesto basado en líneas de acción y resultados esperados; sin
embargo, este propósito es todavía un enunciado y, según se destaca en el informe, no
hay evidencia de que el Ministerio de Finanzas se encuentre en total disposición de
ponerlo en práctica. La única vinculación que actualmente existe con el presupuesto es

13
Está previsto que la UNAT (coordinadora del sistema), en conjunto con la Secretaría de
Finanzas realicen la definición de dicha clasificación.

74
que el sistema incorpora la información sobre ejecución del gasto (proporcionada por el
SIAFI) de cada entidad, pero sólo como una información a ser utilizada por las propias
entidades para conocer los avances en este sentido.

Por otra parte, aunque el sistema tiene también la función de proveer información para la
rendición de cuentas a la ciudadanía (se le concede la segunda prioridad), tampoco hay
evidencia de que esta función esté siendo cumplida.

La función de aprendizaje, en términos de mejoramiento de la gestión de agencias,

programas y servicios públicos, ocupa un tercer lugar de prioridad en la práctica. Pero esto
más que una realidad pareciera ser la percepción de los promotores del sistema de
gerencia que lo visualizan como una herramienta de control de gestión a los compromisos
del gobierno y de rendición de cuentas ante el Presidente, y en el caso de la ERP, ante las
fuentes de financiación14. En la práctica, no hay tampoco evidencias (al menos en el
informe) de que el sistema redunde en un aprendizaje para los niveles gerenciales a
efectos de la mejoría de su gestión, más allá de la que puede producirse como
consecuencia de la percepción de desvíos de las metas definidas por el Presidente.

En lo que concierne a Uruguay, cuando se implanta el SEV, se asumía que daría origen a
una real práctica de evaluación por parte de la OPP. Pero esto no ocurrió así. De hecho, la
OPP siempre habría considerado que su rol consistía en desarrollar la metodología,
asesorar a las unidades ejecutoras y presentar los indicadores de desempeño al
parlamento. El sistema, por tanto, al igual que en Honduras, se concentra sólo en el
seguimiento.

Por otra parte cabe destacar que el sistema uruguayo a lo largo del tiempo experimenta
cambios en su orientación funcional, que se corresponden con distintas etapas de la
reforma del Estado. En la etapa primera (1995-2000) se priorizó la función de rendición de
cuentas, en tanto el propósito básico era comenzar a informar sobre el destino de los
recursos públicos. En una segunda etapa (2001-2004) se privilegió la función de
Presupuesto por Resultados y el control de las políticas sectoriales; esto último porque el
sistema en este periodo se enfoca en la definición de metas e indicadores a nivel de las
divisiones (centros de actividad) de las unidades ejecutoras. En la etapa tercera, la actual,

14
La ERP y el decreto que creó el sistema de gerencia definen un nuevo esquema de S&E
enfocado a resultados que retroalimenta la gestión.

75
el sistema se enmarca en un claro énfasis por perfeccionar la conducción estratégica del
gobierno, traducido tanto en la definición de lineamientos expresos a tales efectos como
en la profundización de la planificación estratégica.

Hay, por ende, en el caso uruguayo un desplazamiento de funciones, aunque en todas las
etapas ( a lo menos formalmente) existe una asociación con la función de rendición de
cuentas, dado que la presentación de indicadores se hace en ocasión de la rendición de
cuentas anual del Poder Ejecutivo al Parlamento. Resalta notablemente, de cualquier
manera, la discrepancia que existe entre los distintos actores entrevistados respecto de
cuáles son las funciones prioritarias del SEV. Esta discrepancia incluso se da entre una
misma categoría de actores. Por ejemplo, el resultado de las entrevistas a técnicos de la
OPP (que administra el Sistema) es altamente heterogéneo aun en lo que se refiere a la
función de rendición cuentas que es ubicada por tres técnicos en primer lugar y por otros
dos en tercer y cuarto lugar, respectivamente. Pero es aun más notable el hecho de que,
para ellos, excepto el objetivo de mejorar la asignación del gasto (una mención en primer
lugar, dos menciones para el segundo lugar, y dos para el tercer lugar), el resto de las
funciones no están claramente definidas.

El reporte del caso Uruguay llama también la atención de la baja prioridad que todos los
entrevistados conceden al objetivo de contribuir a la planificación de políticas estratégicas
y sectoriales, no obstante que fue la función principal asignada al sistema por la
metodología desarrollada para la formulación del presupuesto.

Herramientas

Al igual que el grupo analizado precedentemente, también estos casos se caracterizan por
disponer de herramientas relativamente simples, que no dan cuenta en forma evidente de
la vocación multifuncional de los sistemas.

En Honduras, los procesos de carga de información de los 22 indicadores globales de la

ERP se realizan de manera manual en una herramienta que permite consultas en
ambientes web y que establece clasificaciones por grupos de indicadores y dispone de
señales de semáforo de acuerdo con su cumplimiento. La herramienta cuenta con los
campos para registrar información de indicadores intermedios por sectores y subsectores,

76
pero todavía no están habilitados. En cuanto al Sistema de Gerencia Basado en Gestión
por Resultados, la administración de la información de metas institucionales se realiza a
través de una herramienta tecnológica con el mismo nombre. Hay 57 entidades del
gobierno central y 5 entidades descentralizadas incorporadas al sistema. Se puede
visualizar el avance agregado en las metas, de manera que sirve como tablero de control
al Presidente para discutir los rezagos presentados en los compromisos del gobierno.
Además, a partir de un reporte de ejecución financiera generado por el Sistema Integrado
de Administración Financiera, SIAFI, y un sistema de alerta similar al empleado a nivel de
metas, la UNAT realiza un proceso manual de carga de información para tener una lectura
de los avances físicos y financieros por institución. Se reconoce que, a pesar de que la
información generada no tiene un uso específico, y es más de carácter informativo para
las entidades, éste constituye un primer avance en la articulación de la función de S&E al
presupuesto. Cabe destacar que todavía no se ha alcanzado la interoperabilidad
semántica, tecnológica y operativa entre los dos sistemas.

En Uruguay, según se reconoce en el propio informe, el SEV es básicamente un sistema

de seguimiento y no de evaluación. Sus herramientas corresponden, por tanto, a ese
alcance. El SEV, en si mismo, constituye también una herramienta tecnológica que está
disponible a través de la Intranet del SIIF. Por su parte, la OPP no emite informes
analizando los resultados de los indicadores aduciendo su calidad de asesor. Las
herramientas que usa el sistema están relativamente diversificadas, pero, en su mayoría,
no han sido diseñadas por el mismo sino que lo preceden y lo rebasan puesto que buscan
servir a los fines generales de la planificación estratégica. Corresponden a los
Lineamientos Estratégicos de Gobierno, los Planes Estratégicos de Gestión, los Planes
Anuales de Gestión y los Indicadores (de eficacia, eficiencia y de calidad y ahora de
impacto). Probablemente sólo el Sistema de Distribución del Gasto no pertenece a ese
conjunto, en tanto es otra herramienta tecnológica que permite la identificación del gasto
por unidad organizativa y por objeto de gasto, complementando así al propio sistema. Por
otra parte, la existencia de Compromisos de Resultados está circunscrita actualmente a
una sola institución (la Dirección General Impositiva) y no involucran a la OPP, en tanto
fueron suscritos con el Ministerio de Economía y Finanzas.

77
b. Coherencia Institucional

Capacidad de integración al interior del sistema

En ambos sistemas el flujo de la información pareciera ir en una sola dirección, a pesar

que las funciones de definición y seguimiento de los indicadores están relativamente
descentralizadas. Bajo este tipo de arreglo institucional se ha logrado, sin embargo, una
capacidad variable de integración al interior de cada sistema. Un rasgo distintivo en el
caso de Honduras es la existencia de un mandato explícito (un decreto del 2006) para
toda la administración pública de introducir prácticas e indicadores para orientar la gestión
hacia resultados. La creación en Honduras del “Sistema de Gerencia Basado en
Resultados” se enmarca en este mandato, proveyendo la herramienta tecnológica a tales
efectos. Lo mismo ocurre en el caso de Uruguay donde el Sistema en realidad se
constituye en un apoyo de la gestión por resultados. Hay, sin embargo, diferencias
importantes entre ambos sistemas, como lo apreciaremos a continuación.

En Honduras, la definición de las metas en el marco del sistema de gerencia, la

recolección de información de indicadores y el análisis de avance de las metas son
funciones a cargo de las Unidades de Planeación y Evaluación de la Gestión (UPEG).
Ellas son instancias de planificación, apoyo técnico y asesoría a nivel sectorial y actúan
como enlace con la Secretaría de Estado del Despacho Presidencial-UNAT en relación
con la planificación nacional. Pero, no se reporta un involucramiento directo de los
ministros sectoriales, salvo que se busca la validación de las metas con ellos y con los
directores de las entidades. Las UPEG elaboran trimestralmente informes sectoriales.

En ausencia de un plan de desarrollo, el documento de planificación está constituido por la

suma de planes sectoriales elaborados por las UPEG y consolidados por la UNAT, la cual,
a través de la Secretaría de Estado del Despacho Presidencial, lo presenta al Consejo de
Ministros y al Gabinete Social para su aprobación y posterior implementación. Cabe
destacar que la UNAT ejerce la Secretaría Técnica del Consejo de Ministros. El proceso
pareciera, pues, ser de abajo hacia arriba. Sin embargo, la ausencia de un documento
rector de planificación y el amplio margen de libertad de parte de los sectores habrían
producido una gran dispersión metodológica en la definición de las metas e indicadores y,
por ende, una alta heterogeneidad. En el caso de la ERP, la definición de indicadores se
da a partir de la identificación de todas las acciones enmarcadas en los programas y

78
proyectos que aparecen en los anexos de la ERP. Pero no hay explícita una
responsabilidad organizacional ni de un funcionario dentro de la acción de gobierno para el
seguimiento de los diferentes objetivos y resultados de la ERP.

La verificación de la información que ingresa a los dos sistemas así como su

administración está a cargo de la UNAT. Ella apoya y coordina a los analistas sectoriales
de los UPEG para la formulación de las metas e indicadores sectoriales.

En lo que concierne a Uruguay la metodología de formulación del Presupuesto 2005- 2009

da especial relevancia al involucramiento directo de los ministros, directores de unidades
ejecutoras e incluso de funcionarios de niveles intermedios en el proceso de planificación
estratégica. El propósito de contribuir al mejoramiento de las políticas sectoriales (a su
diseño e implantación) pareciera explicar este énfasis. La OPP provee de un facilitador por
ministerio y la metodología para la elaboración de los planes estratégicos de gestión
(PEG) a nivel de los ministerios y de las unidades ejecutoras, y de los planes anuales de
gestión (PAG) a nivel de unidades ejecutoras.

A diferencia del caso de Honduras, donde la planificación gubernamental es la suma de

los planes sectoriales, en Uruguay existe la pretensión de que los Lineamientos
Estratégicos Gubernamentales conduzcan el proceso. En sí, los ministerios, en esta nueva
fase del SEV, elaboran sus planes estratégicos distinguiendo los objetivos prioritarios de
los generales y asociando los primeros a los Lineamientos Estratégicos de Gobierno, a los
efectos de realizar un seguimiento y evaluación especial en las sucesivas Rendiciones de
Cuentas anuales.

Otro rasgo distintivo del Sistema de Uruguay es que en los propios planes estratégicos de
gestión ministeriales se establece el responsable del ministerio respectivo que realizará el
seguimiento y evaluación de los Objetivos Estratégicos. Tales objetivos, por su parte,
constituyen el marco para la definición de los objetivos y metas de las unidades ejecutoras
que integran cada ministerio. Destaca además el hecho de que los Planes Anuales de
Gestión 2006 y 2007 (definidos a nivel de las unidades ejecutoras) también clasifican las
metas en prioritarias o generales, según los objetivos a los que se vinculan. Para cada
meta, los organismos definen un indicador de gestión (ya sea de eficacia, eficiencia o
calidad) que permita realizar el monitoreo, seguimiento y posterior evaluación de los
resultados. En la fase actual del sistema, se le otorga más importancia relativa a los

79
indicadores de eficacia y se crean los de impacto. El sistema obliga a ingresar los valores
estimados para cada una de las metas prioritarias, el tipo de gasto que se prevé y el tipo
de financiamiento.

Por lo tanto, si se compara el sistema de Honduras con el de Uruguay, se percibe una

significativa diferencia en lo que respecta a su capacidad de integración interna, no
obstante que ambos se basan en arreglos descentralizados. De hecho, Uruguay exhibe
logros en el desarrollo de la planificación estratégica que anteceden el sistema, y que
favorecen su institucionalización. Un paso más en esta dirección está contenido en el
Proyecto de Ley de Rendición de Cuentas presentado al Parlamento en mayo de 2007, en
tanto dispone la creación en todos los ministerios de unidades de evaluación y monitoreo
para generar mayor responsabilidad en relación con la generación de información.

Capacidad de integración transversal

Respecto de ambos sistemas se reporta expresamente una baja articulación entre las
instituciones involucradas en los procesos de planificación, presupuesto y S&E.

Durante más de diez años Honduras contó con un Sistema de Planificación, Coordinación
y Presupuesto, SECLAN, centralizado en una Secretaría de Estado (la Secretaría de
Planificación, Coordinación y Presupuesto) que reunía todas estas funciones. En 1996, en
el marco de una serie de reformas a la administración pública, las funciones de
planificación fueron desconcentradas en las Unidades de Planeación y Evaluación de la
Gestión, UPEG, de las Secretarías de Estado.

A fin de suplir las funciones de asesoría, apoyo técnico y coordinación para la formulación
de las políticas multi-sectoriales, se creó la Unidad de Apoyo, UNAT, como cabeza de la
Secretaría del Despacho de la Presidencia. Por su parte, las funciones de programación y
asignación del presupuesto se radicaron con exclusividad en la Secretaría de Finanzas.

El sistema como tal articula a la UNAT con las unidades sectoriales de planificación y no
contempla una relación orgánica con la Secretaría de Finanzas. Por otra parte, el proceso
de elaboración de los planes sectoriales a cargo de los UPEG, según lo sugiere el informe,
es aún muy débil, lo mismo que la relación de los indicadores y metas con las

80
asignaciones presupuestarias.

Sin embargo, está propuesta una nueva estructura institucional para orientar la gestión al
logro de resultados, en el marco de la actualización de la ERP. Esta estructura se
configura a tres niveles (político, técnico y ejecutivo) y contempla la creación de “Comités
Funcionales de Presupuesto”, los cuales se vislumbran como una instancia de
coordinación interinstitucional15 para la articulación de los procesos de programación del
gasto y las metas a ser logradas en cada sector o programa. Conceptualmente, como lo
destaca el informe, con esta instancia el modelo propone promover la alineación de la
presupuestación anual y plurianual con los procesos de planeación, seguimiento y
evaluación. Sin embargo, no existe evidencia de que esta instancia haya sido
implementada.

En Honduras, la clasificación programática del presupuesto es por ahora sólo una

intención, como se señalaba precedentemente. Lo que sí existe en este país es la
obligatoriedad de elaborar un plan plurianual de mediano plazo, basado en los planes
sectoriales. Esta disposición fue introducida en una reforma de la Ley Orgánica de
Presupuesto en el 2002, cuando se crea el Fondo para la Reducción de la Pobreza y se
establece como responsabilidad de la UNAT, la implementación de un sistema de S&E
para medir los resultados de la ERP. En este marco, el plan plurianual, pretende ser una
herramienta para lograr una mayor articulación de las metas de la ERP con la
programación presupuestaria a mediano plazo.

Cabe, en cualquier caso, destacar dos de las conclusiones a las que se arriba en el
informe de Honduras:

 “Aunque existen disposiciones que sustentan el M&E como una función asociada a la
planificación y a la ERP, en ellas, la definición de roles y responsabilidades no es
totalmente clara dado que se carece de un ordenamiento completo y único para la
función de M&E”.

 “Dado que la función de planificación central no está institucionalizada, la

15
El modelo prevé que dichos comités serán coordinados por la Dirección General de
Presupuestos y a ellos asistirán, de manera permanente, la UNAT y los directores de las UPEG,
los gerentes de entidades o los directores de programas, según sea el caso, para definir las metas
y la distribución de los recursos asignados para su cumplimiento.

81
 sostenibilidad del M&E depende en buena medida de la vinculación de esta función
con el proceso presupuestal, o de su implementación en el nivel sectorial y territorial.
Sin embargo, es precisamente en estos campos donde menos avances se ha
logrado” (p. 23).

En el informe de Honduras se destaca que la integración con la Secretaría de Finanzas es,

quizás, la que ha presentado mayores dificultades. En Uruguay, en el año 1998 se
implantó en el Ministerio de Economía y Finanzas el Sistema Integrado de Información
Financiera (SIIF), uno de cuyos componentes era el SEV (concebido en el diseño original
del SIIF como el Subsistema de Evaluación Presupuestal). Sin embargo, según lo reporta
el informe, si bien la articulación con el SIIF fue vital para proveer al SEV de información
sobre asignación y ejecución del gasto, ambos sistemas funcionan en forma “casi
completamente independiente” y en la practica el SEV (como Sistema de Evaluación de la
Gestión) es un Sistema de la OPP mientras que el SIIF es administrado por la Contaduría
General de la Nación, CGN, adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas, que es, a la
vez, responsable de la formulación del presupuesto.

El sistema uruguayo, por tanto, al igual que todos los que constituyen parte del grupo en
análisis (los sistemas con orientación predominantemente política), tampoco contempla
una articulación formal con el ministerio responsable del presupuesto. Sin embargo, el
caso de Uruguay, por su orientación primigenia al presupuesto, constituye el único caso en
que originalmente se establece una suerte de complementación entre ambas instancias, la
que ahora está prevista para el caso de Honduras según lo advertíamos precedentemente.
En efecto, cuando se realiza la formulación del presupuesto, tanto la OPP como la CGN
designan delegados a una comisión conjunta en la que se definen las instrucciones para la
definición de los Planes Estratégicos de Gestión (PEG), los Planes Anuales de Gestión
(PAG), los objetivos, metas e indicadores de gestión, así como los manuales para los
módulos que integran el Sistema Integrado Presupuestal (SIP), el que constituye otro
sistema del SIIF. Es de destacar, de cualquier manera, que la relación no es consistente
en el tiempo. De hecho, el informe llama la atención sobre que actualmente se observa
una menor articulación entre la OPP y el Ministerio de Economía y Finanzas, lo que
estaría dificultando la asociación entre el SEV y el presupuesto.

Cabe destacar que el Sistema uruguayo ha desarrollado otros subsistemas (Sistema de

82
Distribución del Gasto, SDG y Análisis del Gasto por Producto, AGPP) con el objetivo de
elaborar mejores indicadores de eficiencia. Por su parte, el sistema hondureño recoge la
información sobre ejecución del gasto de cada entidad, proporcionada por el Sistema
Integrado de Administración Financiera, SIAFI. En Honduras hay, además, perspectivas
de mayor integración. En efecto, el enfoque de gestión por resultado planteado a partir de
la actualización de la ERP prevé no sólo la articulación con el Sistema de Gerencia sino al
menos la interoperabilidad con el SIAFI; el Sistema de Inversión del Sector Público,
SISPU; el Sistema de Información Nacional de Cooperación Internacional, SINACOIN; y el
Sistema Nacional de Información Municipal, SINIMUN, los tres primeros coordinados por
la Secretaria de Finanzas. Aunque se admite que esta tarea llevará tiempo, constituye un
logro importante. El SIAFI contiene todos los registros presupuestarios por entidad y es la
herramienta básica a partir de la cual se programan y ejecutan los gastos corrientes y de
inversión que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Por su parte, el SISPU
integra la programación de las inversiones de mediano y corto plazo con la preparación de
los presupuestos anuales a partir de la formulación y evaluación de los proyectos; así
mismo, define un marco operativo que incorpora elementos de evaluaciones ex -ante y ex
–post para la viabilización de los proyectos. Es de notar, además, que junto con estas
articulaciones, el sistema de Honduras se propone integrar a nivel operativo la definición
de metas anuales, y estas con la programación presupuestaria para cada vigencia.

En el caso de Uruguay, en lo que concierne al Sistema de personal publico, se vislumbran

pasos tendientes a la articulación, al menos conceptual con la lógica que domina al
sistema. En efecto, la nueva Ley de Rendición de Cuentas contempla la compensación por
“Compromiso de Gestión” para los niveles superiores.

c. Uso de la información

Credibilidad de la información

En el caso de Honduras, el informe reporta que la calidad de la información es uno de los

principales cuellos de botella que enfrenta el sistema. Influyen en ello la falta de rigor
metodológico en la definición de las metas e indicadores y la ausencia de reglas en los
procesos de medición y recolección de los datos que entran y salen del sistema. En el

83
informe de Uruguay no hay alusiones expresas a estos asuntos. Sin embargo, allí se
resalta que no existe coordinación del Instituto Nacional de Estadística con la OPP, a los
efectos de mejorar o validar la información de indicadores que se incorpora al SEV. Por
otra parte, se señala que la calidad de la definición de los indicadores y de la información
que se ingresa a ellos es responsabilidad de los directores de las unidades ejecutoras.

Acceso y consumo de la información

El Presidente, según se reporta, es el principal usuario del sistema de Honduras. El

sistema contiene información -proporcionada por el SIAFI- de la ejecución financiera,
además de la física por institución. Pero se reconoce que esta información no tiene un uso
específico, sino que es más de carácter informativo para las entidades. Utiliza, a tales
efectos, también un sistema de semáforos basado en la comparación entre presupuesto
vigente y ejecutado, por una parte, y de gasto vigente, gasto ejecutado, inversión vigente e
inversión ejecutada, por otra parte. Las entidades, en cualquier caso, estarían empezando
a utilizar cada vez más el sistema, como parte de sus procesos de planificación interna,
según lo expresado en el informe.

En Uruguay, a diferencia de Honduras, hasta ahora el Presidente no es un usuario del

sistema y ni siquiera los ministros, según lo reporta el informe. El acceso en línea al
sistema está regulado y se realiza a través del SIIF para cargar información. Los
ministerios y las unidades ejecutoras pueden imprimir los informes que dan cuentan de
sus metas e indicadores. Las unidades ejecutoras pueden acceder sólo a sus propios
informes. El público accede a través del Tomo VI del Presupuesto y de la Rendición de
Cuentas que está en la web del Ministerio de Economía y Finanzas, pero no hay
evidencias de que sea usada por la ciudadanía.

En Uruguay el parlamento pareciera ser el usuario más directo. Sin embargo, en el informe
se señala que también este órgano hace un escaso uso de la información, entre otras
razones porque es muy abundante, difícil de entender y de escaso interés, según lo
expresado por los propios parlamentarios entrevistados. De hecho, por ejemplo, la
información enviada al Parlamento en una de las Rendiciones de Cuentas contenía un
total de 3.927 páginas, de las cuales cerca de 1.000 correspondían a información provista

84
por el Sistema sobre los resultados de la gestión pública y otras 1.000 por el Sistema
Integrado de Información sobre Inversión. Además, según se señala, en general, las
metas y objetivos que se definen no son relevantes para el debate político ya que están
planteadas en términos genéricos o bien demasiado técnicos. Sin embargo, el problema
mayor que se destaca es que el parlamento uruguayo tiene pocas posibilidades de fijar la
agenda presupuestaria, entre otras razones porque no cuenta con los equipos técnicos
necesarios para procesar la información. Así, la información sobre los resultados de la
gestión publica, no constituye en realidad un medio de rendición de cuentas que genere
consecuencias en los ajustes presupuestales que hace anualmente el parlamento.

Impacto de la información

En el caso de Uruguay, la Ley de Presupuesto 2005 -2009 posibilita el reconocimiento de

ahorros a aquellas unidades ejecutoras que logren sus metas de gestión, cuestión que se
comenzará a aplicar en el presupuesto 2007. Específicamente, está previsto premiar los
ahorros logrados en gastos de funcionamiento, acreditándolos al año siguiente para
gastos de inversión. Esto, se reconoce, puede contribuir al uso del Sistema.

En Honduras, la actualización de la ERP definió un marco para empezar a introducir

incentivos a tres niveles: presupuestarios, institucionales y ciudadanos. En relación a los
primeros, se prevé que la información provista por el sistema sirva de insumo a la
Secretaria de Finanzas para los trámites presupuestarios tales como recortes,
aplazamientos y asignación del presupuesto anual de caja. Pero estos incentivos, al igual
que los ciudadanos, todavía no operan. Sólo están operando los incentivos institucionales,
dado que en las rendiciones de cuenta internas con el Presidente en el Consejo de
Ministros se hace visible la gestión de cada uno de los ministros y que, según lo
expresado en el informe, a partir de la información del sistema se han producido cambios
en la dirección de algunas áreas de la administración.

d. Sostenibilidad

En Honduras, aunque el proceso tendiente a la institucionalización de prácticas y

85
herramientas de S&E se ha desarrollado en un período de seis años, la integración y la
orientación hacia un sistema como tal se inició sólo hace poco más de un año. No hay, por
tanto, evidencias ciertas de su sostenibilidad. Por su parte, son contradictorias las
percepciones respecto de la posibilidad de que el sistema pueda consolidarse. Mientras el
equipo coordinador del sistema sostiene que una de las fortalezas del sistema es que se
ha financiado con recursos propios y que continuará haciéndolo; en el informe se destaca
la dependencia de recursos de cooperación y crédito pero, sobre todo, la existencia de
una serie de factores que pudieran atentar contra la consolidación del sistema. En este
sentido son mencionados, su débil integración a las funciones de planificación, las
limitaciones de ésta al carecerse de una planificación central formalizada, y la
dependencia del S&E al proceso presupuestal donde todavía no se exhiben avances.

Por otra parte, la capacidad de la entidad encargada de la administración y coordinación

del sistema hondureño (la UNAT) también parece ser limitada. En la actualidad cuenta con
16 funcionarios de planta quienes realizan todas las funciones de apoyo técnico y asesoría
al Presidente, al Consejo de Ministros y al Gabinete Social.

Ninguno de los dos sistemas tiene un sustento normativo expreso.

En Uruguay, hasta ahora el desarrollo del sistema se ha basado en el financiamiento

previsto por sucesivos programas de reforma del Estado financiados por organismos
internacionales. En el informe se destaca que, si bien en la actualidad el equipo técnico
responsable del sistema se encuentra directamente contratado por la OPP, resulta muy
insuficiente la asignación de recursos para un cambio en profundidad del sistema.

e. Conclusiones

Aunque tanto el sistema hondureño como el uruguayo tienen antecedentes previos, son
sistemas que se encuentran en proceso de redefinición. Por tanto, no es posible extraer
conclusiones, salvo algunas de carácter provisorio:

 En la actualidad, ambos son sistemas de seguimiento (y no de evaluación) de

metas a nivel de las entidades y sectores, en línea con los compromisos de
gobierno.

86
  No obstante su vocación multifuncional, en la práctica hay un claro privilegio de una
sola función, la de apoyar la planificación estratégicas gubernamental. Sus
herramientas están volcadas básicamente a satisfacer ese objetivo.

 El hecho de que la función de planificación central no esté institucionalizada en

ninguno de los dos países impregna de un equilibrio precario a los propios
sistemas. Esta situación parece ser más pronunciada en el caso de Honduras,
donde, según lo reporta el informe, la sostenibilidad del sistema depende en gran
medida de la vinculación de las funciones de S&E con el presupuesto, o de su
implementación en el nivel sectorial y territorial.

 Aun cuando los avances menores se dan precisamente en la integración con el

presupuesto, existen pasos concretos que permiten suponer que existirá una mayor
articulación en el futuro. Esto es particularmente evidente en el caso de Honduras.
En cambio en la actualidad, el sistema uruguayo pareciera experimentar la lógica
inversa.

 Ambos sistemas, a pesar de basarse en un arreglo institucional de tipo

descentralizado, se caracterizan por disponer de flujos de información sólo en una
sola dirección (de las entidades a una unidad coordinada). Esto pareciera ser uno
de los factores que incide en la débil capacidad de aprendizaje que los sistemas
generan en los niveles gerenciales.

3. Sistemas monofuncionales de seguimiento de metas presidenciales: el SMMP de

Brasil y el SPG de Chile

En los países en estudio se han desarrollado varios sistemas de seguimiento de metas

presidenciales. Sin embargo, algunos se encuentran integrados en sistemas mayores o
están en proceso de hacerlo. Este es el caso del SIGOB de Colombia que hace parte de
SINERGIA, y del Sistema de Seguimiento de Metas Presidenciales (SIMEP) de México
que entró en operación en el 2002 y que actualmente ha dejado de funcionar, en espera
de la unificación de los sistemas, como lo apreciaremos luego.

En la actualidad, de todos los casos en estudio, dos mantienen su identidad compartiendo

87
entre si el hecho de que fueron diseñados para servir a un solo propósito, a su vez, bajo
una orientación política. Son el Sistema de Seguimiento de Metas Presidenciales (SMMP)
de Brasil y el Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental (SPG) de Chile,
a los que nos referiremos en este punto.

En Brasil, el Sistema de Seguimiento de Metas Presidenciales (SMMP) fue implantado en

la Casa Civil -equivalente al Ministerio de la Presidencia- para facilitar la coordinación
macro-gubernamental en torno a la agenda prioritaria del gobierno, de modo de promover
su efectiva implantación. Busca detectar cuellos de botella o retrasos en el cumplimiento
de metas prioritarias y proveer alineamiento y solución de problemas en la fase de
implantación de las mismas.

Una orientación similar tiene el Sistema de Seguimiento de la Programación

Gubernamental (SPG) de Chile, también manejado por el ministerio que tiene obligaciones
expresas en materia de coordinación gubernamental (Ministerio Secretaría General de la
Presidencia).

a. Diversificación funcional e instrumental

Ambos sistemas pueden ser calificados como monofuncionales y, a la vez

monoinstrumentales. De hecho, no se aprecia una diversificación de funciones y
herramientas en ninguno de ellos, aunque sí reajustes en su función de coordinación y,
eventualmente, adaptaciones de la herramienta de soporte. Tales cambios parecieran
estar vinculados básicamente a modificaciones en las prioridades gubernamentales y en
los estilos de gobierno. Examinaremos brevemente esta evolución.

Funciones

Ambos sistemas se fundamentan en la definición de “acciones prioritarias” para el

gobierno.

En Chile, el origen del sistema se remonta a fines de 1991, cuando se reinicia la

democracia. La primera versión del sistema estaba fundada en una estructura de metas

88
ministeriales que, a partir de 1995 (coincidiendo con un cambio de gobierno), son
sustituidas por compromisos de modernización (más afinados técnicamente que las
metas), en el marco de un fuerte impulso a la modernización de la gestión pública. La
pérdida de la idea de prioridades gubernamentales, habría llevado a una nueva
modificación del sistema a partir de 2001 (bajo un nuevo gobierno) y al cambio de su
denominación por la actual. Bajo un cuarto gobierno, actualmente el sistema mantiene su
vocación de dotar de dirección estratégica a la acción gubernamental concentrándose en
una agenda focalizada (la “Agenda Programática del Gobierno”), pero que no está
formalizada en un plan específico.

En Brasil, el sistema entró en operación durante el primer mandato del actual presidente
(Luiz Inácio Lula da Silva), específicamente en el año 2003. También se fundamenta en la
selección de proyectos prioritarios que merecen un tratamiento diferenciado para la alta
dirección. En este caso, sin embargo, la agenda está formalizada en planes estratégicos.
El cambio que se experimenta a lo largo del tiempo es que mientras originalmente el
sistema centra su atención en un subconjunto de los más de 300 programas del Plan
Plurianual, a partir de 2007 se comienza a abandonar la noción amplia de “metas
presidenciales”. Ellas son sustituidas por las metas de un programa específico (el Plan de
Aceleración del Crecimiento, PAC), que constituye la nueva agenda focalizada del
gobierno. Actualmente, se reconoce que el sistema está en transición pudiendo ser
reutilizado o cambiado para abrigar las iniciativas del PAC.

Herramientas

En Brasil, el sistema desde su inicio se apoyó en una plataforma tecnológica preexistente,

el SIGOB, que había sido desarrollado por el PNUD para apoyar las funciones de la alta
dirección de los gobiernos de la región. El sistema adopta el SIGOB, no obstante que,
según se reporta, esta herramienta no estaba plenamente adaptada para el seguimiento
de metas presidenciales.

En la evolución del sistema hacia al PAC está previsto un cambio de herramienta, la que
está siendo desarrollada en conjunto por el Servicio Federal de Procesamiento de Datos
(SERPRO) del Ministerio de Hacienda y la Secretaría de Planeamiento e Inversiones

89
Estratégicas (SPI) del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión.

Por su parte, en el caso de Chile, el sistema en si mismo constituye la herramienta

tecnológica utilizada como base de datos. De hecho, las matrices de compromiso son
cargadas al sistema a fin de año, al aprobarse la Ley de Presupuestos. El SPG es un
sistema de alerta que, por medio de luces de semáforo, llama la atención sobre los atrasos
e incumplimientos.

b. Coherencia institucional

Capacidad de integración al interior del sistema

En el caso de Brasil, según se reporta, existe una integración vertical “no sistematizada”
que tiene su origen en la naturaleza del sistema de planificación gubernamental brasileño,
el que es de doble “camada”: las acciones del Plan Plurianual, de un lado; y las Metas
Presidenciales, de otro lado, a partir de un filtro para que llegue a la cúpula del gobierno
sólo la información de las acciones más importantes que están siendo ejecutadas en cada
ministerio. El Sistema se funda, pues, en una deliberada duplicidad del seguimiento (por
medio de la Casa Civil y del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión), habida
cuenta de que se asume que es más fácil conseguir las informaciones estratégicas para el
seguimiento de las metas en la Casa Civil -dado su poder en la estructura gubernamental-
que en el Ministerio de Planeamiento.

En Brasil este tipo de integración reviste un alto grado de formalización. En los ministerios
la responsabilidad por informar los resultados y la situación de las metas está a cargo de
una figura ad hoc, el “gerente de metas” (que coincide en muchos casos con el gerente de
programas), designado por el respectivo ministro. En la unidad central existe la figura del
“Monitor SAM” que es responsable entre otras cuestiones, de analizar la situación
presentada por el gerente de metas y sugerir acciones en función de los problemas y
oportunidades detectadas.

En Chile, en cambio, no se reporta una formalización de este tipo de integración vertical;

allí la unidad de planificación y control de gestión que existe en cada ministerio es la
encargada de proveer la información al sistema; en la unidad central existe un grupo de

90
analistas que se hacen cargo de los compromisos de agenda por sectores específicos.

Sin embargo, no hay fuertes evidencias de que la formalización de los roles macro-meso
constituya una garantía de éxito del sistema. De hecho, en el reporte de Brasil se llama la
atención sobre una percepción creciente de parte de los gerentes de meta de que el
sistema constituye una burocracia más. Esto estaría incidiendo en que la alimentación del
sistema sea delegada a otras instancias, comprometiendo la fiabilidad de la información.
La cuestión crítica, en este sentido, parece ser el nivel de integración con las entidades
descentralizadas e incluso, con los niveles subnacionales y los entes no gubernamentales;
o sea, con los agentes que son responsables directos del cumplimiento de las metas.

La integración de los sistemas, a lo más, llega a nivel de los ministerios. En el caso de

Brasil se reconoce, sin embargo, que la reorientación del sistema hacia el seguimiento del
PAC (que requiere un seguimiento de acciones mucho más específicas), puede ayudar a
la integración con la base de la estructura gubernamental.

La integración vertical tiene dos dimensiones. Una es la referida precedentemente, que

alude a la distribución de funciones y asignación de roles para la alimentación del sistema
y para el análisis de la información que proporciona el sistema. La otra dimensión de la
integración vertical se refiere a cómo se construye la agenda gubernamental que es
sometida a seguimiento. Al respecto, en Brasil, la construcción de la agenda focalizada
también es objeto de un proceso de integración. De hecho, las metas (por lo menos hasta
antes de la reorientación hacia el PAC) son pactadas con los ministros sectoriales,
considerando las orientaciones de las Cámaras de Gobierno, instancias éstas de
coordinación intergubernamental por áreas clave. Por su parte, en Chile la Agenda
Programática del Gobierno se traduce anualmente en una Matriz de Compromisos
negociada con los respectivos ministros, a partir de los pedidos presidenciales.

Capacidad de integración transversal

Ambos sistemas operan en conjunto con otros sistemas gubernamentales de S&E. Es

clave, por lo tanto, examinar su grado de integración con ellos.

Al respecto, dos situaciones diferentes reportan los casos en análisis. Una representada

91
por Brasil, de articulación expresa e incluso, de “sobreposición integradora” entre los
sistemas. Otra, de no integración, representada por Chile.

En Brasil, en lo que se refiere a los programas de gobierno existen dos tipos de

seguimiento: uno, es el que provee el sistema en estudio, desde la Casa Civil, cuyo foco
son las prioridades del gobierno; el otro lo provee el Sistema de S&E del Plan Plurianual,
PPA, desde el Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión, que controla el
conjunto de las acciones de gobierno en el ámbito del PPA. Esta situación es
caracterizada en el respectivo informe como de “sobreposición integradora”, la que se
justificaría dado el papel movilizador y articulador de la Casa Civil.

Ambos sistemas, además, comparten parte del personal y de las informaciones. De hecho,
el informe proporciona varias evidencias al respecto. Por ejemplo, los monitores asociados
al PPA (que realizan análisis críticos y sugerencias de cambios) son usuarios residuales
del sistema en la medida en que utilizan datos para el seguimiento y evaluación del Plan
Plurianual. Por otra parte, en el sistema siempre hay un monitor asociado del Ministerio de
Planeamiento que hace evaluaciones periódicas de las metas. Muchas veces, además, los
gerentes de metas coinciden con los gerentes de programa. Por tanto, se comparten
datos, equipos y procedimientos entre ambos sistemas.

En lo que respecta a la integración del sistema al resto del ciclo gubernamental, destaca
en particular, la relación con el presupuesto en el caso de Brasil. Allí la integración, ocurre
a dos niveles: i) la sobreposición del sistema con el Plan Plurianual permite que los
aspectos presupuestarios de las metas presidenciales sean susceptibles de seguimiento
(tasa de ejecución) y ii) los eventuales obstáculos causados por indisponibilidad
presupuestaria pueden ser detectados rápidamente y resueltos.

Por otra parte, el hecho de que en 2007 fuera creado un Comité Gestor Intersectorial para
dirigir y monitorear las medidas del PAC da cuenta de un especial esfuerzo de integración.
En efecto, tal comité está integrado por los titulares de la Casa Civil, del Ministerio de
Planeamiento, Presupuesto y Gestión, y del Ministerio de Hacienda. Dispone, a su vez, de
un Grupo Ejecutivo con el objetivo de consolidar las acciones, establecer metas y
acompañar los resultados del PAC junto a los ministros sectoriales, en el que la
Subjefatura de Articulación y Seguimiento de la Casa Civil (responsable directo del
sistema) actúa como Secretaria Ejecutiva.

92
En Chile, en cambio, la integración con el presupuesto pareciera ser mucho más débil.
Según lo reporta el informe, es sólo a partir del año 2006 que la Secretaría General de la
Presidencia (entidad responsable del Sistema) se ha hecho presente en las comisiones
mixtas de la Dirección de Presupuesto con los sectores, buscando así que todos los
proyectos de la agenda queden incluidos en el presupuesto.

Por otra parte, la integración de los sistemas en estudio con la función de planificación
gubernamental está vinculada con el estatus concedido a ella por los distintos países.

En el caso de Brasil, como se ha señalado, la función está formalizada en planes, de la

que su mayor expresión es el Plan Plurianual, PPA bajo la responsabilidad de un
Ministerio expreso (el Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión). El sistema
complementa el seguimiento del PPA, concentrándose en acciones estratégicas bajo el
impulso de un promotor influyente (la Casa Civil).

En Chile, no existen planes nacionales de desarrollo formalizados y, a su vez, el Ministerio

creado con la restauración de la democracia para cumplir funciones en estas materias (el
Ministerio de Planificación y Coordinación) se ha concentrado paulatinamente en el área
social. En paralelo, según se señala en el respectivo informe, la Secretaría General de la
Presidencia se fue convirtiendo en un organismo relevante en materia de planificación, por
la sinergia que generaría concentrar en un mismo ministerio la dupla de planificación y
control. La función de planificación, en cualquier caso, se traduce en una programación
operativa de la agenda presidencial, y, en general, es calificada como una planificación
“reactiva” a nivel operativo.

Cabe destacar, además, que no aparece reportado en ninguno de los informes una
integración orgánica con los otros sistemas transversales. De hecho, en el caso de Brasil
se releva como un obstáculo para el adecuado funcionamiento del sistema, su falta de
comunicación con otros sistemas; recién ahora estaría previsto un análisis de los datos del
Instituto Brasileño de Estadísticas relacionados con las acciones del PAC, para
evaluaciones de impacto, aunque aun el mecanismo no está sistematizado.

93
c. Uso de la información

La información generada por ambos sistemas no aspira a mejorar las políticas, y menos a
mejorar los procesos de asignación presupuestaria. Aunque las metas pueden ser
clasificadas en presupuestarias o político-institucionales (caso Brasil), los sistemas sólo se
concentran en su seguimiento con base en la prioridad asignada a ellas por el gobierno,
buscando mejorar la coordinación gubernamental. Esto perfila la naturaleza del acceso a
la información que provee este tipo de sistema y su consumo, como apreciaremos a
continuación.

Credibilidad de la información

La cuestión crítica de la credibilidad de la información es relevada particularmente en el

informe del caso de Brasil, tal como se enuncia precedentemente. El círculo vicioso entre
baja calidad de la información -escaso uso de ella, pareciera estar en el centro del
problema. En la nueva versión del sistema brasileño (orientado al PAC) está previsto
desarrollar una acción conjunta con la Controlaría General de la Unión para controlar la
calidad de las informaciones, cuestión que en el informe es visualizada como problemática
puesto que pudiera redundar en el deterioro de la oportunidad de la información.

Consumo y acceso a la información

Existe coincidencia en que el usuario (y por ende, el consumidor) principal de este tipo de
sistemas no es el Presidente, sino el ministerio que tiene a su cargo la supervisión
ministerial y la coordinación macro-gubernamental. La cúspide del gobierno se vincula al
sistema sólo indirecta y esporádicamente, básicamente frente a crisis o a la necesidad de
una mediación de conflictos. En Chile se reportan dos sesiones al año con la Presidencia,
de revisión del avance de la programación gubernamental.

En el caso de Brasil, la mayor integración que existe entre el sistema y otros sistemas de
S&E (en especial del PPA) determina que también ellos sean usuarios del sistema,
aunque secundarios. Esto pareciera no ocurrir en el caso de Chile.

94
Los niveles ministeriales actúan a la vez como usuarios de los sistemas, en tanto, como es
obvio, reciben retroalimentación a través de los resultados generados. En Chile, por
ejemplo, el sistema produce cuatro reportes anuales, mostrando la ejecución trimestral, los
que se envían a los ministros responsables. Con base en tales reportes, en el mes
siguiente a la terminación de cada trimestre, se forman mesas de trabajo intersectoriales
donde los representantes de los organismos ejecutores -las unidades de planificación-
llevan informes justificativos, que abordan las causas de los atrasos e incumplimientos a
objeto de discutir medidas de corrección con los analistas de los sectores involucrados en
el sistema.

Según lo destaca el informe de Brasil, no se discuten los resultados entre el Presidente y

todos los ministros; cuestión que pretende ser cambiada en la actualidad. Tampoco hay
evidencias de que los gerentes de meta usen la información para sus propios fines, ni que
los ministros sectoriales apoyen al sistema, todo lo cual ayudaría a explicar el hecho de
que muchas veces el sistema es visto por ellos como una burocracia. En Chile, al parecer,
sólo algunos ministros usan el sistema como una herramienta para programar y evaluar
internamente las actividades ministeriales.

En correspondencia con su orientación funcional, ambos sistemas son cerrados. En Brasil,

el acceso en línea a la información está restringida a la Presidencia y al Ministerio de
Planeamiento, Organización y Gestión, que es el que coordina el Sistema de S&E del
PPA. En Chile, el sistema también es sólo de uso interno del gobierno, pero al parecer
involucra a una mayor cantidad de funcionarios (580) interactuando con el sistema.

Impacto de la información

La periodicidad del monitoreo es variable. En Chile es trimestral, mientras que en Brasil la

unidad temporal es mensual, aunque también puede ser bimensual o hasta semestral, de
acuerdo a la naturaleza de las metas; esto significa que, en la mayoría de los casos se
provee a la alta dirección del gobierno de informes mensuales. El sistema monitoreaba
hasta su reconversión un total de 80 metas mensuales.

En cualquier caso, el impacto visible del sistema, según lo destacan los respectivos
informes, es en la coordinación del gobierno, aunque ésta también depende de otros

95
instrumentos y factores, como por ejemplo, el estilo gerencial del ministro a cargo del
sistema y del propio Presidente.

d. Sostenibilidad

En el caso de Chile, el informe no da cuenta del tipo de financiamiento ni del estatus

funcionario del personal adscrito a la unidad coordinadora del sistema. Sin embargo, el
hecho de que el sistema haya permanecido a través de cuatro períodos presidenciales,
ilustra acerca de la sostenibilidad del sistema.

Ninguno de los dos sistemas tiene un fundamento normativo expreso. En el caso de Chile,
una ley de 1990 crea el Ministerio Secretaría General de la Presidencia y le encomienda a
una de sus divisiones, la División de Coordinación Interministerial, DCI, la función de
monitorear la implementación del programa de gobierno. Al año siguiente, un decreto
especifica las funciones de la DCI con mayor detalle, e incluye la primera mención a las
metas presidenciales.

Es de destacar, sin embargo, que la unidad específica que se encarga de la coordinación

del sistema (la Dirección de Coordinación Interministerial) cumple además otras funciones
(tiene asignada entre 12 y 14 analistas al seguimiento por sectores de los compromisos de
la agenda presidencial). No ocurre así en Brasil donde el órgano responsable del Sistema
(la Subjefatura de Articulación y Seguimiento de la Casa Civil) fue creado expresamente
por medio de un decreto de 2004, con la función principal de coordinar, monitorear y
evaluar los resultados de los programas y proyectos considerados prioritarios por el
Presidente de la República, así como de asesorar al Ministro de Estado en el seguimiento
de los objetivos y metas prioritarias definidas por el Presidente de la República. Esta
unidad posee un equipo de cerca de 20 personas concentradas sólo en el sistema (un
promedio de cinco metas por funcionario) y ejerce además las funciones de Secretaría
Ejecutiva de las Cámaras del Consejo de Gobierno coordinadas por la Casa Civil,
articulando las acciones estratégicas del gobierno. La unidad en referencia es creada en el
interior de la Casa Civil casi inmediatamente después que un decreto dispuso la
reestructuración de ese ministerio asignándole, entre otras, la función expresa de
“evaluación y seguimiento de la acción gubernamental y de la gestión de los órganos y

96
entidades de la administración pública federal”.

Los recursos de las unidades a cargo de la coordinación de los sistemas, aunque sin
mención específica, provienen del Presupuesto General de la Nación, por lo que se
presume que su sustentabilidad financiera está asegurada.

e. Conclusiones

El examen de los casos en estudio y la percepción de los distintos actores entrevistados

da cuenta de una función distinta de las que convencionalmente se le reconocen a un
Sistema de S&E: la función de coordinación gubernamental, respecto de metas que se
consideran estratégicas y que involucran varios ministerios 16.

Por otra parte, los casos reflejan la separación analítica entre S&E. En efecto, estos dos
sistemas en estudio no pretenden hacer evaluaciones; son sólo sistemas de seguimiento
que, en tanto tales, se ocupan de proporcionar información sobre lo que está ocurriendo
respecto del alcance de determinadas metas, no así de evaluar sus resultados en términos
de eficiencia, efectividad o desempeño financiero.

No obstante, la pregunta clave en lo que concierne a la institucionalización de este tipo de

sistema es la misma que en todos los otros casos: su utilización para los fines a los que
pretenden servir. Al respecto es posible derivar algunas conclusiones de los informes
nacionales:

 Primero, estos son sistemas que constituyen herramientas útiles para su fin, en
este caso mejorar la coordinación estratégica gubernamental. La concepción de
metas presidenciales y, por ende, de foco y selectividad en el seguimiento de la
agenda de gobierno aportan a este objetivo. Pareciera, sin embargo, que la
existencia (o no) de una planificación nacional sistemática o, al menos, de
programas coherentes que abarquen los ejes intersectoriales del trabajo
gubernamental, inciden en la institucionalización de este tipo de sistema. En el

16
Recordemos que las áreas principales de aplicación de un sistema de S&E suelen ser: la
planificación gubernamental; la asignación del gasto; el aprendizaje para mejorar la gestión de
programas y la prestación de servicios públicos; y la rendición de cuentas dentro y fuera de la
administración pública.

97
 informe de Chile, uno de los entrevistados expresa que la coherencia es una
precondición para que los resultados se aproximen a los compromisos y, sin
embargo, aún no se han construido los ejes intersectoriales necesarios.

 Segundo, este tipo de sistemas suelen ser también frágiles puesto que tienen una
alta dependencia del entorno político-institucional sobre el que se ubican. La
naturaleza y estabilidad de las coaliciones de gobierno y el perfil del liderazgo
ejecutivo, de hecho, influyen en forma determinante en ellos. Por ejemplo, el reflujo
que habría experimentado el sistema brasileño en el 2005 es explicado en el
informe por un cambio en el estilo de liderazgo en la Casa Civil. En el caso de
Chile, según lo sugieren las entrevistas, el peso concedido a los asesores directos
por uno de los presidentes, habría devenido, en su período, en la pérdida de
influencia del Ministerio Secretaría General de Gobierno en materia de control y
planificación gubernamental.

 Tercero, son sistemas variables en su contenido, no obstante sus relativamente

altos grados de sostenibilidad. Tanto experimentan un desplazamiento de atención
de la categoría “meta presidencial” a la categoría “programa” (caso Brasil); como
diferentes referentes (caso Chile), que parecieran inhibir la total consolidación de
sus herramientas y funciones. Transformaciones más sustanciales como la que
está en curso en Brasil, que implica una revisión radical de los modelos e
instrumentos del sistema, sugieren incluso la posibilidad de la pérdida de su
naturaleza primigenia.

 Cuarto, son sistemas autorreferidos por naturaleza, y, por ende, con un limitado
espectro de usuarios potenciales. De hecho, son diseñados para atender
necesidades intragobierno. Sólo en el caso de Chile hay una conexión indirecta con
el Congreso, ya que los balances de gestión integral que los servicios deben
presentar anualmente ante aquél, contienen los resultados del sistema.

Entre los aspectos que, de acuerdo a los entrevistados, pudieran incidir positivamente en
la institucionalización de los sistemas, figuran los siguientes:

a) Permanencia y formación continúa del personal adscrito a las respectivas unidades

coordinadoras. En el caso de Brasil aparece relevado expresamente el problema de la

98
rotación del personal.

b) Extensión de los sistemas a los niveles subnacionales. En Chile se reporta la intención

de una ampliación en esta dirección para facilitar, con la dimensión espacial, la
localización de las causas o incumplimientos de los compromisos gubernamentales.

c) Soporte legal que garantice la existencia de los sistemas, la continuidad de sus recursos
y el financiamiento de sus expansiones17.

17
Este asunto se releva especialmente en el caso de Chile.

99
 CAPÍTULO V

SISTEMAS CON UNA ORIENTACIÓN PREDOMINANTEMENTE ECONÓMICA

Introducción

En este capítulo comparamos aquellos sistemas que tienen en común una orientación
predominantemente económica. Se caracterizan por tener como objetivo prioritario
contribuir a racionalizar y mejorar la eficiencia del gasto público, reflejada en la adecuada
asignación de los recursos humanos y financieros en la administración pública. Por tanto,
son sistemas de S&E que están intrínsecamente ligados, si no enraizados, con los
sistemas de presupuestación y finanzas públicas. En contraste, la atención a la planeación
de las estratégicas y políticas públicas nacionales y sectoriales, aunque relevante en
algunos casos, se considera como un componente supeditado al ciclo de la gestión
presupuestaria.

Entre los países estudiados, encontramos sistemas de este tipo en Chile, el Sistema de
Control de Gestión, SCG, de la Dirección de Presupuestos (DIPRES) del Ministerio de
Hacienda; en Perú, el Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público, SSEGP,
coordinado por la Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP) del Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF); en México, el Sistema de Evaluación del Desempeño, SED,
coordinado por un núcleo estratégico integrado por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP), la Secretaría de la Función Pública (SFP) y el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política Nacional de Desarrollo Social (CONEVAL); en Paraguay el
Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria del Sistema Integrado de Programación
Presupuestaria, MCE-SIPP, coordinado por el Departamento de Control Financiero y
Evaluación Presupuestaria de la Dirección General de Presupuesto en el Ministerio de
Hacienda; y en Argentina el Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Ejecución
Presupuestaria, SSEEP, coordinado por la Oficina Nacional de Presupuesto en el
Ministerio de Economía y Producción,

Como se observa, todos estos sistemas se encuentran localizados en los ministerios de

hacienda o economía y finanzas de sus respectivos países, y muy en particular en sus
Direcciones de Presupuesto, en contraste con los revisados en los capítulos anteriores,

100
coordinados por los entes de planificación nacional. Todos ellos se enmarcan, con
variaciones en intensidad, dentro de una coyuntura caracterizada por la decisión explícita
de generar las condiciones para crear un presupuesto orientado a resultados (POR) o para
cambiar la estructura y actividades del presupuesto en su forma tradicional hacia la
modalidad de presupuesto por resultados propiamente dicho (PPR).

La modalidad de PPR implica elaborar, aprobar, ejecutar y evaluar un presupuesto a partir

de resultados, mientras que la modalidad POR incorpora los resultados como un elemento
clave en el ciclo presupuestario a través de “metodologías, procesos de trabajo e
instrumentos que permiten incorporar de manera sistemática, explícita y transparente la
información sobre el desempeño (…) en cada uno de los procesos de toma de decisiones
en cada nivel de las organizaciones públicas” (Shack, 2007:50).

Tanto la implantación del PPR como la del POR requieren cambios institucionales de gran
envergadura. Suponen, además de un cambio cultural, adecuar los procedimientos del
sistema de administración financiera en su conjunto (presupuesto, tesorería,
endeudamiento y contabilidad) con los de otros sistemas administrativos tales como el de
control, adquisiciones, personal, inversiones y demás, e implican considerar todas las
fases del ciclo presupuestal, no sólo la programación y formulación. En ambos casos la
dimensión temporal es clave: se trata de considerar el desempeño “pasado, por lo menos
en el año fiscal anterior; presente, en lo que va del ejercicio fiscal corriente y con una
previsión al cierre del mismo; y previsto para un futuro inmediato, en el año fiscal para el
cual se está formulando el proyecto de presupuesto” (Shack, 2007:50)

Como es de esperar, estos sistemas están directamente vinculados con otros esfuerzos
de modernización de la administración financiera del sector público, tales como la creación
del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y el Sistema Nacional de
Inversión Pública (SNIP), instrumentos que se han ido generalizando en la región desde
los 80 y 90, con el objetivo de mejorar la eficiencia y eficacia de la administración fiscal y
de la inversión pública respectivamente.18

A pesar de estas similitudes en orientación básica, como en el caso de los sistemas

predominantemente políticos, encontramos que es posible categorizar los sistemas

18
Para una breve descripción de los SIAFs y los SNIPs, ver Anexo 1.

101
predominantemente económicos en dos grandes grupos, de acuerdo con el modelo que
parecieran utilizar los países para conducir la asignación de recursos. Como sugiere
Schick (2005), países como Chile, Perú y Argentina han utilizado primordialmente el
presupuesto como herramienta de asignación, mientras que en países como México y
Paraguay existe una planificación plurianual plasmada en un Plan Nacional de Desarrollo,
que busca orientar las decisiones al mediano plazo. Esta característica institucional se
supone que afecta los rasgos de los sistemas de S&E orientados a los resultados que
aparecen, y que también interactúa con la decisión de optar por sistemas
predominantemente políticos o económicos para producir las peculiaridades de cada
sistema en cada país. Analizamos primero los casos del SCG de Chile, del SSEGP del
Perú, y del SSEEP de Argentina19 y luego los casos del SED en México y del MCE-PIFF
en Paraguay.

1. Sistemas multifuncionales en contextos de lógica presupuestaria: el SCG de

Chile, el SSEGP del Perú y el SSEEP de Argentina

Coordinado por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, el Sistema de

Control de Gestión, SCG, de Chile se ha convertido en un instrumento clave, relativamente
maduro, para desarrollar paulatinamente un presupuesto orientado a resultados en Chile.
Legislación a partir de los 90s establece consecutivamente la obligación de las
organizaciones de rendir cuentas sobre los resultados de su gestión a la entidad
encargada de racionalizar el gasto, la Dirección de Presupuesto (DIPRES) del Ministerio
de Hacienda, creando así poco a poco una serie de iniciativas desde 1994 que se
convertirían en el 2000 en un sistema unificado.

Sus objetivos combinan la eficiencia de la asignación de los recursos públicos y el

mejoramiento de la gestión de los programas y servicios que los usan. Se trata de un
modelo de S&E del desempeño de la gestión presupuestaria. En efecto, la información
producida forma parte de los materiales que soportan el proyecto de ley de presupuesto
que recibe la Comisión Especial Mixta de Presupuesto del Congreso todos los años. Esta
información es considerada además a lo largo de las varias etapas del proceso

19
Respecto de este caso sólo se harán algunos comentarios, de acuerdo a lo que es posible
derivar del respectivo informe.

102
presupuestario: los indicadores de desempeño, las evaluaciones de programas y los
reportes de ejecución de programas se revisan durante la evaluación presupuestaria del
ejercicio fiscal anterior; y los resultados se usan para discutir los proyectos de
presupuestos entre la DIPRES y los organismos sectoriales donde se comprometen las
metas físicas a través de indicadores y compromisos, que cuando son aprobados en el
presupuesto, recibirán seguimiento durante el ejercicio fiscal siguiente.

En conjunto, este sistema y el Sistema de Seguimiento de la Programación

Gubernamental, SPG, liderado por la División de Coordinación Interministerial del
Ministerio de la Secretaría General de la Presidencia (descrito en otro capítulo de este
informe), garantizan la institucionalización de una gestión del presupuesto por resultados
que, según el estudio de caso, opera eficazmente entre las instituciones públicas en Chile.

En contraste, el Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público, SSEGP, del

Perú, coordinado por la Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP) del Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF), es un sistema en formación que busca apoyar una
gestión del presupuesto por resultados que aún está en proceso de gestación. El estudio
de caso indica que desde su creación oficial en el 2004, el desarrollo del SSEGP ha sido
“volátil y muy escaso” (p 4), hasta que un renovado interés surge en el 2007. Como en
Chile, el nuevo sistema del Perú cuenta con una base al existir previamente una serie de
instrumentos y herramientas de S&E creados en forma independiente con sus respectivas
normas, en este caso entre 1997 y 2004. Estos desarrollos ocurren en un contexto de
estabilidad macroeconómica fortalecida por la ley de transparencia y responsabilidad fiscal
para garantizar ésta y el crecimiento económico en el Perú. En este contexto, se propone
el Marco Macroeconómico Multianual, marco fiscal a mediano plazo, para programar los
recursos por ciclos de tres años, alrededor del Presupuesto General de la República. La
idea de un sistema integrado de S&E surge oficialmente en el 2004, pero empieza a
concretizarse tres años más tarde, cuando la Ley de Presupuesto del Sector Público para
ese año vuelve a enfatizar en los procesos de S&E al introducir la iniciativa del
Presupuesto por Resultados (PPR). En particular, se plantea para el año fiscal 2007 la
introducción progresiva del presupuesto por resultados, basado en la programación
estratégica y la medición del desempeño, un sistema de evaluación, y la evaluación por
monitoreo participativo del gasto (p. 11). El SSEGP es el sistema de evaluación, y
componente fundamental del PPR.

103
Una comparación de dos sistemas con tan diferente grado de maduración puede ser
problemática e incluso injusta. Se invita a considerar los contrastes entre estos sistemas
menos como evidencia de que uno sea mejor que el otro, y más como ilustración de dos
extremos en un continuo cuyos grados de diferenciación se relacionan con diferencias de
edad y maduración: el SCG de Chile cuenta con siete años de desarrollo (se propone
como sistema unificado formalmente en el 2000) y otros seis de preparación (el primer
instrumento aparece en 1994); el SSEGP cuenta con 0 años de desarrollo (empieza su
implementación en el 2007), otros tres de “ebullición” (se propone como sistema unificado
formalmente en el 2004), y otros siete de preparación (creación de instrumentos de
administración financiera entre 1997 y 1998).

Un tercer sistema que es posible incluir en este grupo tiene características más acotadas:
el sistema de seguimiento de la ejecución presupuestaria (que acá designamos con las
siglas SSEEP) de Argentina, regulado por la Ley de Administración Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional sancionada en 1992, y que a partir de
1994 comienza a perfilarse como un sistema de información trimestral de indicadores
físicos de los programas20.

a. Diversificación funcional e instrumental

Funciones

El SCG de Chile realiza su vocación multifuncional a partir de la diversificación de

herramientas que le permiten considerar tanto la función de gestión presupuestaria, como
el mejoramiento de la gestión de instituciones y la rendición de cuentas. La función de
planificación y control de la agenda programática, en cambio, es responsabilidad de otro
sistema, el SPG, existiendo así una división del trabajo y relativa complementariedad entre
los dos sistemas que conforman el horizonte de S&E para resultados en Chile. El objetivo
prioritario del SCG es hacer más transparente y mejorar el análisis y formulación del
presupuesto público, contribuyendo a “la eficiencia de la asignación de los recursos
públicos a los diferentes programas, proyectos e instituciones, propiciando además una

20
El informe de Argentina también menciona a un sistema de seguimiento de metas
implementado desde el 2001 por la Oficina Nacional de Presupuesto, pero no se aportan datos al
respecto.

104
mejor gestión de éstas” (p. 12). Busca así contener el gasto inercial y mejorar la calidad
del gasto total.

Igualmente, el SSEGP del Perú busca “proveer información oportuna, confiable y

pertinente que ayude a decidir cómo asignar y ejecutar los recursos escasos a fin de
maximizar el bienestar social” (p. 8) y ofrecer información sistemática sobre los resultados
e impactos de los productos y servicios públicos. Sus objetivos se plantean como: mejorar
la gestión y operación del Estado; mejorar la transparencia y rendición de cuentas de la
gestión pública y mejorar y articular los mecanismos de retroalimentación de los procesos
de planeamiento y presupuesto. Se observa en estos objetivos también una vocación
multifuncional para el sistema, en donde mejor gestión, rendición de cuentas y asignación
del gasto van de la mano. En particular, el sistema enfatiza el presupuesto y asignación
del gasto, la rendición de cuentas y la planeación sectorial y programática. En contraste, a
pesar del discurso, no hay evidencia de atención al aprendizaje y mejora de la gestión.

Se empieza a notar en esta descripción una diferencia significativa en el énfasis en la

planeación que está incorporado desde el principio en el SSEGP, elemento que por diseño
está excluido del SCG de Chile.

Por su parte, en el caso de Argentina, no obstante una vocación multifuncional, el énfasis

parece estar sólo en el apoyo al proceso de decisión presupuestaria, vinculando recursos
con desempeño comprometido y logrado. Las distintas entidades establecen metas
anuales, cuyo avance se refleja en una programación trimestral, que debe ser informada a
la Oficina Nacional de Presupuesto. Esto acredita la solicitud de recursos para el ejercicio.
Los ajustes que resulten necesarios pueden solicitarse antes del inicio de cada trimestre
para la reprogramación de los siguientes trimestres. Así, la programación física valida el
requerimiento de cuotas de gasto. Los informes trimestrales son la base sobre la cual se
elabora el Informe de Evaluación sobre Resultados de la gestión que es incorporado en la
Cuenta de Inversión que se remite al Congreso de la Nación, de año en año, antes del 10
de junio del año siguiente al informado21. En 2005, en el texto de presentación de la
Cuenta de Inversión se señala que ella es la rendición de cuentas del Poder Ejecutivo al

21
La Ley de Administración Financiera establece que la Cuenta de Inversión debe incluir
comentarios sobre el grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstas en el presupuesto,
el comportamiento de los costos y de los indicadores de eficiencia de la producción pública, y la
gestión financiera del sector público nacional.

105
Poder Legislativo relativa a la gestión financiera y física llevada a cabo por la
administración pública nacional, mediante el empleo del Presupuesto Nacional.

Herramientas

Para cumplir sus objetivos, el SCG de Chile utiliza las siguientes iniciativas que
representan “técnicas e instrumentos de control de gestión ligados al presupuesto” (p. 75).
La fecha en paréntesis indica cuándo fueron creados, o reformulados, para demostrar su
aparición paulatina a lo largo de más de una década (a partir de 1994), hasta que fueron
unificados en un solo sistema en el 2000:

 Indicadores de desempeño (1994-97 y 2001) – ofrecen información sobre el

cumplimiento de las metas comprometidas en un ejercicio del presupuesto, para la
DIPRES y para el Congreso.
 Evaluación de programas y de instituciones – de tres tipos: de programas
gubernamentales (EPG, 1997), de impacto (EI, 2001) y Comprensiva del Gasto (ECG,
2002). A partir de ellas, se generan compromisos de mejoramiento por los programas u
organismos evaluados y el seguimiento del cumplimiento de los mismos.
 Formato estándar para la presentación a financiamiento de programas
públicos/Fondo Concursable (2001) – se utiliza la matriz de marco lógico para hacer el
análisis previo a la aprobación de programas.
 Programas de mejoramiento de la gestión (PMG, 1998 y 2001) - se negocian
objetivos de mejoramiento de gestión en cinco grandes áreas que abarcan 11 sistemas de
soporte (por ejemplo, recursos humanos) en todas las instituciones públicas y su
cumplimiento se vincula a bonificaciones para los funcionarios. A partir del 2005 se agrega
el Programa Marco Avanzado, un modelo de acreditación externa de gestión según norma
ISO 9001:2000.
 Balances de gestión integral (BGI, 1997 y 2000) – Informe para el Congreso con los
aspectos más relevantes de la gestión institucional para el análisis de la gestión financiera
de los servicios públicos, y para la evaluación de la ejecución financiera que DIPRES
realiza durante el primer semestre de cada año.

Esta lista ilustra la riqueza y variedad de los instrumentos y sugiere que existe un balance

106
entre el uso de seguimiento y de evaluación para cumplir sus funciones. Los varios tipos
de seguimiento cubren todas las instituciones. Por otra parte, la decisión sobre qué
programas evaluar empieza en un Comité Interministerial (MIDEPLAN-Ministerio de
Hacienda-SEGPRES), acordada luego con el Congreso e incluida en el Protocolo de
Presupuesto, escogiéndose programas problemáticos o prioritarios.

En el caso del SSEGP del Perú, a tres años de la creación del sistema existe una lista de
herramientas igualmente variadas, pero que aún no han sido implantadas. En efecto, el
decreto del 2004 que crea el SSEGP dispone que cada Ministro debe identificar
anualmente las prioridades y presentar al Consejo de Ministros un plan de
implementación, propuestas de medidas de transparencia, eliminación de gastos
injustificados, mejora de estructura organizacional en su sector, y un sistema de rendición
de cuentas al ciudadano. Sin embargo, no existe evidencia de que estas demandas fueran
implementadas entre el 2004 y el 2007.

Cuando la Ley de Presupuesto del 2007 establece la aplicación de la gestión

presupuestaria basada en resultados, surge de nuevo el interés por crear instrumentos
para articular la planeación estratégica con la presupuestación. Entre ellos están la
programación presupuestaria estratégica, metas físicas nacionales, regionales y locales
para alcanzar las actividades prioritarias, indicadores de resultados y pruebas piloto de
evaluación que ofrecerán correctivos en la gestión de programas evaluados. La ley
dispone que la programación presupuestaria estratégica se introduzca en todo el sector
público peruano para el presupuesto del 2008, convirtiéndose en el instrumento clave para
articular los planes estratégicos sectoriales e institucionales con la programación
presupuestal. Dispone también que los indicadores de resultados sean obligatorios para
todas las entidades del gobierno nacional, regional y local (p. 17).

Dada su reciente creación, estos lineamientos generales todavía no han sido puestos en
marcha, pero los siguientes instrumentos de S&E han sido identificados para constituir el
SSEGP:

 metas presupuestarias – valores por alcanzar a nivel de insumo y producto

 indicadores de desempeño - parámetros para S&E de las metas
 evaluación de políticas públicas - avances e impacto de la acción pública a través
de líneas de intervención

107
 evaluación institucional integral - resultados logrados en cumplimiento de funciones
y actividades a nivel de entidades
 estudios de seguimiento del gasto público – aplicación de tecnologías como el
Public Expenditure Tracking Survey
 balance de gestión – reportes estandarizados semestrales sobre logros y resultados
elaborados por las entidades.

La relación del SSEGP con la planeación estratégica es aparente al considerar el

establecimiento en el mismo año (2007), por decreto, de un Acuerdo Nacional con doce
temas priorizados que contienen 61 políticas transversales de aplicación obligatoria en
todos los ministerios y entidades del gobierno. 22 El decreto establece que se hará
seguimiento semestral de las metas e indicadores anuales de cada ministerio en
referencia el cumplimiento de las políticas de su competencia, y las metas deben
corresponder a los programas multianuales y a sus estrategias de inversión y gasto social.

El estudio de caso indica que a la fecha de su realización “la mayor parte de las
metodologías e instrumentos de S&E...no han sido elaboradas ni menos difundidas” (p.
22). En la medida en que se vayan desarrollando, su conjunto podría ofrecer un buen
balance entre evaluación y seguimiento, y claramente reflejaría la aspiración a diversificar
las herramientas, lo que implicaría el camino hacia una diversificación funcional.

Sin embargo, como en Chile, cabe destacar que varios sistemas con instrumentos de S&E
creados entre 1997 y 2004, o sea previos al sistema en estudio, constituyen la base
alrededor de la cual se organizará el nuevo sistema en el Perú. Estos incluyen el SIAF-SP,
el SNIP, con su sistema de seguimiento SOSEM, el SPESEM (Sistema de Planificación
Estratégica Sectorial Multianual) y el SICAR (sistema de incentivos mediante convenios de
administración por resultados o Acuerdos de Gestión). La relación de los dos sistemas
financieros con el SSEGP se discutirá en la sección sobre coherencia institucional. La
breve presentación de los dos últimos y su relación con el SSEGP, que se hace a
continuación, busca ofrecer luces sobre las condiciones existentes para el avance de su

22
Los temas son: descentralización, igualdad de género, juventud, pueblos Andinos,
Amazónicos, Afroperuanos y Asiáticoperuanos, personas con discapacidad, inclusión, extensión
tecnológica medio ambiente y competitividad, aumento de capacidades sociales, empleo y micro y
pequeña empresa, simplificación administrativa, política anticorrupción y política de seguridad y
defensa nacional.

108
implementación:

 El Sistema de Planificación Estratégica Sectorial Multianual (SPESEM) - se ha

venido desarrollando desde el 2000 como instrumento para generar el Plan Estratégico
Nacional. Se trata de planes que articulan lineamientos de política de cada sector con las
políticas nacionales, y que a su vez se desglosan en el Plan Estratégico Sectorial
Multinacional (a nivel institucional), el Plan Estratégico Institucional (a nivel de pliego
presupuesto) y el Plan Operativo Anual (a nivel de la unidad ejecutora). Para el nivel
institucional se generan indicadores de insumo, producto, resultado, e impacto; para el
nivel de pliego presupuestal se generan indicadores de insumo, producto y resultado.
Hasta el presente estos planes se negocian entre cada sector y la Dirección General de
Asuntos Económicos y Financieros del MEF, y la Dirección Nacional de Presupuesto
Público (DNPP) se responsabiliza de trabajar con el sector el Plan Operativo y su
traducción al Presupuesto Anual.
 Los Convenios de Administración por Resultados o Acuerdos de Gestión – son
contratos entre la Contraloría General de la República (CGR), la DNPP y las entidades
estatales y empresas públicas, con evaluación de cumplimiento (realizada por la CGR) e
incentivos (bonos de productividad autorizados por la DNPP) para mejorar la acción
institucional.

Pareciera que el nuevo sistema de Perú utilizaría la arquitectura e indicadores de

desempeño del SPESEM como base de insumo para hacer S&E. Pero no queda claro en
el estudio cuál será su evolución dentro del desarrollo de la nueva arquitectura hacia la
implementación del PPR, la cual será liderada desde la DNPP. Tampoco queda claro si los
Convenios de Administración por Resultados o Acuerdos de Gestión desaparecerán o
serán mantenidos paralelamente; lo que, en cambio, resulta más evidente es que: 1) no
aparecen en la lista de herramientas ofrecida arriba; 2) el monitoreo se realiza desde la
Contraloría y no desde el MEF; y 3) el estudio reporta que los resultados de estos
procesos de S&E sí tienen efectos concretos en el comportamiento de las agencias
involucradas. Como mínimo, por tanto, resultaría necesario un esfuerzo de integración
horizontal con esta herramienta.

El sistema argentino emplea indicadores de desempeño y evaluación de programas de

gobierno.

109
b. Coherencia Institucional

Capacidad de integración vertical

El estudio del SCG de Chile no ofrece mucha información sobre la integración vertical del
sistema, más allá de indicar que el nivel de integración entre las herramientas que
constituyen el SCG de Chile es alto. Es de conocimiento público que cada una de ellas se
ha consolidado y refinado a lo largo del tiempo y que existen relaciones sólidas entre los
funcionarios de la DIPRES y sus contrapartes en cada entidad, lo cual garantiza cierto
nivel de coordinación vertical. En efecto, el estudio describe un proceso cíclico que
comienza con las instituciones públicas, va a la DIPRES y termina en el Congreso; y
donde el flujo de información ocurre en los dos sentidos: “los servicios producen
información de ejecución y reciben exigencias en forma de compromisos” (p. 2).

En el caso del SSEGP del Perú, dado que no existe aún en la práctica un sistema para
observar el grado de integración vertical o transversal, es preciso analizar la coherencia de
la arquitectura actual, por su relevancia para la implementación del SSEGP. En relación
con la integración vertical, tomando el sistema de planificación estratégica SPESEM como
referencia, el estudio sugiere que existe una buena articulación entre el Plan Estratégico
Sectorial Multianual, el Institucional y el Operativo Anual, ya que existen familias de
indicadores que pueden desglosarse para hacer análisis. Sin embargo, el estudio señala
también que no existe evidencia de mecanismos de coordinación para armonizar los
indicadores de desempeño generados a nivel de políticas sectoriales, sus programas, las
organizaciones que las implementan y los empleados que las gestionan (p. 39). Tampoco
se verifica la existencia de mecanismos articulados de S&E en los programas de cobertura
multisectorial.

Por otra parte, el estudio destaca el hecho que otros sistemas financieros como el SIAF y
el SOSEM (sistema informático que respalda el SNIP) ofrecerán información de utilidad
para el nuevo sistema de evaluación. Sin embargo, el estudio indica que los entrevistados
consideran baja la articulación entre estos sistemas y las unidades ejecutoras. También
apunta al hecho de que “no existen interfases ni aplicativos informáticos específicos (más
allá de los que usa la DNPP para los procesos de S&E presupuestarios...) que vinculen

110
automáticamente la información que el SIAF, SNIP y SPESEM contienen” (p. 32), lo cual
puede generar obstáculos para que el SSEGP cumpla su función.

En efecto, la evidencia sugiere que aunque la existencia previa de todas estas

herramientas y sistemas representa una oportunidad para el desarrollo del SSEGP (de ser
integrados de una manera coherente), su sola aplicación o ajuste puede no garantizar un
efectivo cumplimiento de la función del nuevo sistema. Por ejemplo, refiriéndose al uso de
la información sobre los resultados de la gestión generada por los mecanismos existentes,
el informe dice que “en el caso peruano, en la práctica, no ocurre tal retroalimentación y
los resultados del ejercicio de S&E no son utilizados para reformulación ni de los
lineamientos de política (planeamiento) ni del presupuesto, el cual es marcadamente
inercial” (p. 21). El estudio indica que el SSEGP se crea precisamente para abordar esta
realidad. No queda claro, sin embargo, cómo se abordarán los desafíos aquí planteados,
los cuales no desaparecerán durante la implementación del sistema.

Capacidad de integración transversal

En el SCG chileno la evidencia sugiere que existe una buena sincronización temporal
entre la generación de la información de S&E y su uso en las diferentes fases del proceso
presupuestario. Sin embargo, se reportan algunos problemas de coordinación entre el
SCG y el sistema SPG. De hecho, existe coordinación informal –por ejemplo, a partir del
2006 la Dirección de Coordinación Interministerial de la Secretaría General de la
Presidencia, (entidad que coordina el SPG) participa en las comisiones de DIPRES
(entidad que coordina el SCG). Pero la baja institucionalización de tal coordinación genera
problemas para las agencias que deben responder a las demandas de ambos. Por
ejemplo, el estudio de caso indica que el crecimiento de las herramientas pareciera haber
producido descoordinación y alto número de solicitudes de información a las agencias, lo
cual afecta su trabajo.

En el caso del Perú, la transición formal hacia un presupuesto por resultados y la creación
de un sistema unificado de S&E, el SSEGP, buscan precisamente sincronizar y articular
los procesos de planeación y presupuestación de una manera expedita. Sin embargo, esto
es aún una aspiración, dado que el esfuerzo sólo empieza a implementarse en el 2007. La

111
evidencia en relación con los sistemas existentes no ofrece garantías: los entrevistados en
el estudio consideran que el nivel de coordinación entre los sistemas de planificación,
presupuesto y estadística con los sistemas de S&E es bajo y que no hay aún
procedimientos para capacitar funcionarios y para difundir el nuevo sistema.

En Argentina, en la actualidad existe un presupuesto por programas centrado en los

productos. Recién se están desarrollando cinco experiencias piloto de programas sociales
orientados a resultados en la dirección de concretar un presupuesto orientado a
resultados23. Utilizan una metodología sustentada en indicadores de resultado, a los fines
de compatibilizar los aspectos financieros del Presupuesto Nacional y las metas físicas de
prestación de servicios con los objetivos de políticas, avaladas en documentos oficiales.

Cabe destacar que, algunos de los entrevistados sugieren que el sistema actual de
Argentina adolece de falta de articulación por la ausencia de implementación de los planes
estratégicos, habida cuenta de la resistencia de algunas autoridades a explicitar sus
compromisos al interior de las organizaciones. De hecho, en el informe se sostiene que
“no puede hablarse de la existencia de sincronización entre la aprobación del presupuesto
y la elaboración de los objetivos, metas e indicadores que se desarrollan durante la
planeación estratégica. Se apunta a lograrla, pero aún no se ha conseguido que se
armonicen las metas físicas y las financieras” (p. 73). La planificación, se destaca, “es
observada como una asignatura siempre pendiente” (p. 73). Por otra parte, el Presupuesto
Plurianual, instrumento idóneo para fomentar una mayor planificación estratégica de
mediano plazo, con indicadores medibles, al parecer no ha tenido un impacto significativo
en la gestión de las entidades 24.

c. Uso de la Información

Los usuarios primordiales del sistema chileno SCG son los funcionarios mismos de la
DIPRES y el Congreso Nacional, actores que necesitan información para tomar decisiones
en diversas fases del ciclo presupuestal. La evidencia indica, como lo sugiere el estudio,

23
Al parecer el imperativo que genera el cumplimiento de las Metas del Milenio están en la
base de estas pruebas piloto.
24
Debemos esta última observación a Gerardo Una (mensaje electrónico de Roberto
Panzardi, 5 de diciembre de 2007).

112
que el “SCG posee características de credibilidad, acceso, y consumo de información que
constituyen elementos positivos y significativos para la institucionalización del sistema” (p.
74). Al mismo tiempo, su fortaleza principal, el especializarse en la promoción de la
eficiencia en el uso de los recursos públicos, se convierte en una debilidad al considerar el
impacto final de la información, dado que no existe una relación directa entre la
información que sale del sistema y la planificación estratégica de las políticas públicas. El
informe enfatiza la necesidad de cerrar el ciclo de la evaluación, uniendo los resultados a
ejercicios de planificación estratégica (p. 76).

En el caso peruano, el principal usuario del SSEGP se supone que serán las varias
instancias en el MEF que participan en la toma de decisiones presupuestarias y,
eventualmente, el Congreso. A su vez, el MEF informa periódicamente al Consejo de
Ministros y en teoría existen otros usuarios potenciales como la Contraloría, las entidades
públicas mismas y la ciudadanía. El estudio sugiere que, por lo general, el nivel de uso de
la información generada por los instrumentos de S&E existentes es bajo, y que, dado el
nivel incipiente del SSEGP, sus impactos en el proceso presupuestario y su integración
con otros sistemas de gestión que apoyan la toma de decisiones es “bastante reducido” (p.
39). Las observaciones sobre credibilidad, acceso, consumo e impacto se refieren a los
instrumentos de S&E y a los sistemas de información existentes que complementarán o se
incorporarán al sistema en formación.

Credibilidad de la información

En el SCG de Chile, el grado de maduración de los instrumentos y el afinamiento de sus

metodologías a lo largo del tiempo asegura que la calidad de la información sea
relativamente alta. El estudio reporta que existe aprecio en general por la objetividad de
las herramientas y la credibilidad de la información que ellas generan. Sin embargo, los
problemas de falta de coordinación con el SPG mencionado anteriormente, sugieren que
todavía hay posibilidades de mejorar la calidad de la información. Por ejemplo, el estudio
indica que algunos entrevistados reportan que se recoge información difícil de procesar
por su variedad y volumen elevado y que en algunos casos los indicadores pedidos por las
diversas iniciativas no usan los mismos conceptos, no tienen la misma periodicidad o
carecen de definiciones comunes.

113
En el caso peruano, el estudio reporta un bajo nivel de confiabilidad de la información y un
bajo cubrimiento del total del gasto público.

Respecto del sistema de Argentina se llama la atención sobre la existencia de debilidades

en los sistemas de información internos de las entidades para la cuantificación de las
metas físicas incorporadas en los programas presupuestarios. De hecho, los informes
sobre la Cuenta de Inversión realizados por la Auditoría General de la Nación en los
últimos años han incluido reiteradamente una objeción respecto de la calidad de la
información que brindan los sistemas de seguimiento de las metas físicas del presupuesto.

Acceso a la información

El estudio del caso chileno afirma que no hay duda de que la información es conocida en
el Congreso, su usuario final. Igualmente, toda la información que se produce está
disponible al público en la web, y el sistema es conocido y usado incluso por instituciones
privadas de la oposición. Como punto débil el estudio apunta a la falta de canales de
participación ciudadana en sentido contrario. El informe del Perú documenta un bajo nivel
de entendimiento y uso por parte de la sociedad civil, mientras que las entidades públicas,
el Congreso y la Contraloría no usan los informes de los sistemas existentes.

Consumo de la información

La opinión general en relación al SCG de Chile es que la información se usa y que se

considera “como un medio que rompe con el tradicional secretismo y reserva de
información de las instituciones en Chile” (p. 42). Existen algunas críticas sobre las
aplicaciones que se le dan al uso de la información en el Congreso especialmente por
parlamentarios que apoyan el gobierno, quienes toman decisiones diferentes a las que la
información sugiere. Sin embargo, este no es problema del sistema mismo, sino de su
apropiación por parte de los usuarios.

En Perú, aunque existe cierto nivel de demanda de la información, el acceso efectivo a la

misma y su consumo son bajos. Es también pobre la atención formal que las entidades
dan a las observaciones en relación con su desempeño y escasa la consideración dada a

114
los procedimientos correctivos.

Impacto de la información

La información generada por las herramientas del SCG es utilizada por los funcionarios de
la DIPRES para tomar decisiones sobre el presupuesto. Pero hay campo para mejorar el
impacto. Así lo concluye el estudio a partir de un ejercicio de análisis de los impactos
finales de los programas sociales en Chile y su relación con los indicadores de desempeño
y los compromisos institucionales. El estudio sugiere que si bien la evidencia ofrece
buenas noticias en relación a la existencia, calidad y acceso de los datos para su uso,
existe el inconveniente de que todavía éstos no se aprovechan al máximo para medir el
impacto de las herramientas del SCG de DIPRES. Se sugiere, por tanto, la necesidad de
una mayor coordinación de DIPRES y MIDEPLAN para evaluar el impacto global final de
diversos programas/servicios agrupados e incluso para calcular un indicador del impacto
global del SCG, que permita cuantificar la contribución de la implantación de las
herramientas del SCG al mejoramiento de la gestión de los servicios públicos. El
diagnóstico y la discusión reflejan el grado de sofisticación y desarrollo que ha alcanzado
el SCG, cuando en la mayoría de los otros países la preocupación es aún con problemas
de calidad, acceso y uso de la información.

En el caso del Perú, según el estudio, los sistemas de información producen escasos
datos sobre el desempeño, los cuales no se toman en cuenta de manera sistemática para
el proceso presupuestario ni para la planificación. En general, la planificación y
presupuestación “siguen siendo procesos marcadamente inerciales” (p. 48). La evidencia
sobre el bajo uso de la información de las herramientas existentes sugiere que quienes
implementan mecanismos para desarrollar el nuevo sistema de S&E en formación
confrontan un gran desafío para que éste pueda cumplir su función de ofrecer información
creíble, accesible, y que sea consumida por quienes deben usarla para tomar decisiones.

Respecto de Argentina, en el informe se destaca que el hecho de que el Presupuesto

aprobado por el Congreso sufra constantes modificaciones desalienta el efecto que podría
tener la información generada por el sistema. Los gestores del sistema califican como una
fortaleza la prerrogativa de que dispone el área coordinadora del sistema para interrumpir

115
los desembolsos financieros como “castigo” a aquellos que no entregan la información
trimestral exigida. Pero, en general, se reporta un bajo nivel de interrelación e impacto de
la información proveniente del sistema en la adopción de decisiones presupuestarias,
tanto a nivel estratégico como operativo.

Cabe destacar, por otra parte, que si bien un Plan de Modernización del Estado consagró
la flexibilización de las estructuras y los premios presupuestarios por los ahorros que se
consiguieran a partir de la mejora organizacional, esta prescripción no se ha ejecutado25.

d. Sostenibilidad

Las herramientas del SCG de Chile se remontan a 1994 y lentamente se van aumentando,
decantando y refinando a lo largo de tres administraciones diferentes. Una década de
legislación soporta el sistema, empezando por la Ley de Presupuesto de 1995 que
dispone el uso obligatorio de Indicadores de Desempeño en las agencias públicas chilenas
y avanzando hacia la obligatoriedad de evaluar los programas incluidos en los
presupuestos de los servicios públicos en el 2003. En particular, el Artículo 52 del Decreto
Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado (2003) le otorga facultades al
Ministerio de Hacienda para realizar anualmente evaluaciones de programas sociales,
productivos y de desarrollo institucional y obliga a los servicios públicos a presentar un
balance operativo y económico de su gestión. Los protocolos de Acuerdo con el
Congreso26 y la Ley del Presupuesto permiten estabilidad y renovación permanente del
SCG al mismo tiempo. Curiosamente, en el caso del SCG de Chile, aunque financiados
con fondos propios del presupuesto, el personal técnico que maneja el sistema no es de

25
En un intento por introducir un nuevo modelo de gestión pública orientada a resultados,
desde la Secretaría de Modernización del Estado, en el año 2001 se elabora el Plan de
Modernización del Estado que preveía contratos de gestión entre la alta dirección y los gerentes de
programas (Contratos de Gestión), y entre la alta dirección de los organismos y la Jefatura de
Gabinete (Acuerdos Programas), en un esfuerzo por orientar la administración pública hacia
resultados. Estas modalidades de gestión contemplaban la flexibilización presupuestaria, así como
un sistema de incentivos para el buen desempeño.
El Plan también contemplaba la adopción de Cartas de Compromisos de la Ciudadanía,
que actualmente son las únicas que operan.
26
Son documentos anuales de compromisos mutuos entre el gobierno y el congreso y
contiene actividades para la gestión del gasto público que ambas partes deberán realizar para el
año en curso, y que incide en el proceso de preparación y aprobación del presupuesto del año
siguiente.

116
planta, ya que sus empleados funcionan en calidad de asesores. El gobierno se ha
comprometido a cambiar esto para el año fiscal 2007-08.

En el caso del SSEGP, a pesar de la normatividad que sustentó la creación del sistema en
el 2004, y de la sólida base normativa de las herramientas que lo presidieron, no existe
evidencia de que el sistema hubiera avanzado mínimamente durante sus primeros dos
años de existencia. Actualmente pareciera ser que la relevancia política del sistema es
alta, existiendo voluntad política tanto del poder ejecutivo (para promover S&E de los
resultados de la gestión pública) como del legislativo (para promover un presupuesto por
resultados). En efecto, finalmente en el 2007 se crea un equipo técnico con dedicación
exclusiva en el MEF, conformado por funcionarios de planta y consultores externos dentro
de la DNPP, financiado con recursos del tesoro público. Aunque esto no es garantía,
puede contribuir a crear las condiciones institucionales que le den la estabilidad que
necesita para avanzar su implementación.

El desarrollo y consolidación de SSEGP representaría un paso necesario para sentar las

bases de un presupuesto orientado a resultados, si no aún un presupuesto por resultados
como lo exige la ley. Pero dado lo incipiente del proceso, hay mucho camino por recorrer,
especialmente considerando que los instrumentos de los sistemas financieros y de
planificación presupuestaria existentes aún no se usan a cabalidad y el sistema de S&E
todavía no está completamente operativo.

e. Conclusiones

A pesar de la advertencia inicial de los problemas de comparar sistemas con tan diferente
grado de maduración, es importante, guardando las debidas proporciones de la
comparación, considerar ciertas diferencias en el proceso de implementación entre los
casos de Chile y Perú. Estas sí sugieren algunas lecciones que invitan a considerar las
posibles ventajas de algunas de las decisiones chilenas. Entre ellas señalamos: un
proceso gradual de implantación de herramientas que se fueron fortaleciendo
independientemente, en vez de un mandato legal de implantación de un sistema entero;
una clara dirección y compromiso de la DIPRES por orientar la gestión del presupuesto
hacia los resultados paulatinamente, instrumento por instrumento, agencia por agencia, en

117
vez de un mandato legal de convertir el presupuesto tradicional en un PPR de un año para
otro; una rápida consolidación e integración de las herramientas dentro de un solo sistema
una vez se toma la decisión, en vez de cierta inercia o falta de liderazgo frente a la
decisión de crear el sistema; y finalmente, una marcada especialización inicial hacia el
trabajo en el nivel meso de la S&E, aunque con poco énfasis en la planeación estratégica
de las políticas públicas y con más énfasis en la racionalización del gasto y el
mejoramiento de la gestión institucional. No es posible decir que estas mismas
características funcionen en un contexto institucional diferente al que ha existido en Chile
durante las dos décadas que han servido de base para este proceso. Pero es importante
considerar estas opciones y explorar con cautela las oportunidades que ellas ofrecen para
ser aplicadas o no, en otros contextos para sistemas que se encuentran aún en proceso
de formación.

2. Sistemas basados en un Plan Nacional de Desarrollo: el SED de México

(multifuncional) y el MCE-SIPP de Paraguay (monofuncional)

El Sistema de Evaluación del Desempeño de México, como los sistemas descritos

anteriormente en este capítulo, tiene una vocación multifuncional que busca apoyar un
presupuesto por resultados, mejorando a la vez la asignación del gasto y la gestión
pública. Se distingue de los anteriores porque esta aspiración ocurre en un contexto donde
está institucionalizada la estructura del Plan Nacional de Desarrollo. Esta misma
característica distingue al Módulo de Control y Evaluación del Sistema Integrado de
Programación Presupuestaria del Paraguay, pero en este caso el MCE-SIPP se
caracteriza además por ser monofuncional, puesto que busca exclusivamente asegurar el
uso racional y transparente de los bienes y servicios producidos y los costos asociados, o
sea, mejorar la asignación del gasto dentro del contexto de la administración financiera. A
pesar de las notables diferencias entre estos dos sistemas, se tratarán dentro de la misma
sección por compartir la referida característica.

El SED de México, cuyos mecanismos de implementación datan del 2006, se encuentra

en pleno desarrollo y se articulará alrededor de un conjunto de herramientas de S&E que

118
se han implementado desde mediados de los noventa. Las primeras surgen a partir del
Programa de Modernización de la Administración Federal (PROMAP) realizado entre
1995-2000 y otras continúan desarrollándose bajo la “Agenda de Buen Gobierno”
establecida por el gobierno 2000-2006.

La reforma del proceso presupuestario ocurrida en los noventa, propone un Proceso

Integral de Programación y Presupuestación, que liga institucional y sectorialmente las
metas a proyectos, acciones y recursos asignados. La nueva estructura programática
(NEP) creada en 1996, reorienta la clasificación funcional del gasto para facilitar el
seguimiento y medir resultados de la acción gubernamental. Diez años más tarde, la Ley
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria del 2006 formaliza el Presupuesto por
Resultados. Entre el 2000-2006 se hacen ajustes al NEP, se empieza a diseñar un
sistema de S&E y se implementan otros sistemas financieros como el Sistema Integrado
de Administración Financiera, SIAFI.

Los esfuerzos iniciales no fueron suficientes para consolidar la estructura operativa de un

sistema de S&E, y solamente en el 2006, con la nueva administración, y con el impulso al
presupuesto por resultados, se empiezan a establecer mecanismos para su
implementación. De acuerdo con el estudio de caso, el artículo 2, fracción LI, de la Ley de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria del 2006 define el SED como: “..el conjunto de
elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de
los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de las metas y
objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el
impacto social de los programas y proyectos”.

Se suma a este proceso la creación de una institucionalidad formal alrededor de la Ley

General de Desarrollo Social del 2004 que da un gran impulso al tema del S&E de los
resultados de los programas sociales, para promover la rendición de cuentas de la gestión
del gasto social en la administración pública mexicana.

En efecto, tres procesos paralelos alimentan la creación del SED: de modernización para
el mejoramiento de la gestión pública; de reforma del presupuesto para la mejor
asignación del gasto; y de un mayor énfasis en la rendición de cuentas de la inversión en
política social. El proceso de creación de un sistema de S&E culmina en el 2007 con la
propuesta para su creación presentada conjuntamente a la Cámara de Diputados por tres

119
entidades interesadas en S&E, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social, CONEVAL, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y la Secretaría
de la Función Pública.

Mientras se realizaba el estudio de caso en el 2007, se establecían los lineamientos

generales para programar y presupuestar el ejercicio fiscal 2008, utilizando un esquema
que pretendía articular e integrar iniciativas que representaban los dos componentes del
nuevo sistema SED, un componente de programas y uno de gestión pública. Cabe
destacar, sin embargo, que en el momento de finalización del estudio comparado, el
Congreso ya había rechazado la propuesta, y actualmente las dos Secretarías están
trabajando con la cooperación del Banco Mundial para diseñar un sistema compatible con
la nueva normatividad aprobada en Octubre del 2007 27.

De cualquier manera, el énfasis institucional en la planeación y un esfuerzo por combinar

las orientaciones económica y política28 distinguen al SED de México del SCG en Chile y
el SSEGP del Perú, descritos en la sección anterior, a pesar de las similitudes obvias. La
importancia de la reforma del proceso presupuestario como factor determinante para el
impulso del SED como sistema unificado lo distingue también del Sistema de Seguimiento
y Evaluación del Plan Plurianual en Brasil, descrito en el capítulo siguiente, en donde la
combinación expresa de la orientación económica y política se dá desde un principio y por
diseño institucional. Sin embargo, en la práctica el SED pareciera también tender hacia
una orientación mixta.

El SED será implementado gradualmente y mediante la priorización de intervenciones

para irse expandiendo a toda la Administración Pública Federal. Se espera que el sistema
esté plenamente implementado a mediados del 2008, como elemento clave del
Presupuesto Basado en Resultados, el cual a su vez estará en operación en el año 2009.

Según el estudio, la implementación del SED implica cambios sustantivos en todas las
27
Información proporcionada por Osvaldo Feinstein, correo electrónico, noviembre 2007
28
El estudio describe esta aspiración de convergencia así: “El presupuesto basado en
resultados inicia con dos orientaciones específicas, una dirigida a consolidar los resultados de
acciones de evaluación en programas e instituciones (esto es el SED), las que deben estar
alineadas al Plan Nacional de Desarrollo, sus planes estratégicos y metas sectoriales, por lo que
podría ser considerada una orientación política, y otra orientada a realizar los ajustes al proceso
presupuestal, para que posteriormente ambas puedan confluir y hacer operativo el Presupuesto
Basado en Resultados, en donde la información de evaluación tenga consecuencias para la
asignación presupuestal, ésta segunda es de orientación marcadamente económica”.

120
etapas del ciclo presupuestario, de manera que la información sobre el impacto social del
gasto y la productividad de las entidades públicas que ofrecerá el sistema “permitirá
nuevos criterios de asignación y gestión presupuestal” (89). Si bien no se puede hablar
aún de un sistema consolidado, muchas de las herramientas que lo constituirán sí
representan herramientas consolidadas a lo largo de la última década; algunas de ellas,
como las evaluaciones de impacto de programas sociales han sido reconocidas por su alto
grado de calidad y objetividad.

En Paraguay, el Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria (MCE-SIPP), objeto del

estudio para esta investigación en ese país, es igual incipiente como herramienta de
monitoreo y evaluación de los resultados y es menos ambicioso en sus funciones, dado
que no es un Sistema en sí mismo sino que se ubica dentro de un esfuerzo por
modernizar la administración financiera y el presupuesto. En efecto, este módulo es parte
del Sistema Integrado de Programación Presupuestaria (con otros dos componentes, el
Módulo de Modificaciones Presupuestales y el de Plan Financiero), que a su vez es parte
del SIAF.

El MCE es un componente nuevo, puesto en funcionamiento formalmente para toda la

administración en marzo del 2007. Su función es proveer indicadores de producción física
y asignación financiera de los programas y proyectos que contemplan tanto inversiones
tangibles como físicas, impulsando una orientación hacia los resultados. El módulo se
desarrolló a partir de pruebas pilotos, en cinco entidades en el 2005, que aumentaron a
ocho en el 2006 y a 12 en el 2007. En el momento del estudio se esperaba que la
información generada durante la segunda mitad del 2007 fuera utilizada para la asignación
presupuestaria siguiente.

Las diferencias entre los objetos de análisis en México y en Paraguay son enormes.
Representan los dos extremos en lo que podría ser una gama de esfuerzos por impulsar
un presupuesto orientado a resultados; en el caso de México unificando en un sistema
único herramientas de evaluación y seguimiento ya consolidadas, en el otro ubicando el
esfuerzo dentro de un sistema de administración financiera ya existente cuyas funciones
van más allá del enfoque a los resultados.

121
a. Diversificación funcional e instrumental

Funciones

La orientación funcional de las iniciativas y herramientas de S&E desarrolladas a lo largo

de los 90s en México incluye toda la gama de aspiraciones, desde la rendición de cuentas
y la planeación gubernamental y sectorial (particularmente en el área de las políticas
sociales), hasta el aprendizaje y mejoramiento institucional y la racionalización y
asignación del gasto público.

El gran desafío del SED será el de consolidar información institucional y de procesos para
empatarlo al ciclo presupuestario en el momento de las decisiones de asignación. El
informe describe la combinación de funciones de la siguiente manera: “En términos
generales el PBR (Presupuesto Basado en Resultados) al estar consolidado tendrá una
orientación predominantemente económica en la que el uso del SMyE se orientará a la
asignación económica para lograr un gasto público pro-pobres y eficiente. Sin embargo,
las iniciativas estudiadas en los ámbitos de Programas y Gestión Pública tienen como
orientación básica la orientación política expresada en la rendición de cuentas y la
transparencia, y también, aunque en menor medida, el aprendizaje organizacional, lo que
varía en ritmo y modalidad en cada iniciativa. La plena operación del SED y el PBR se
orientarán principalmente a tener consecuencias en el proceso presupuestario sobre la
base del desempeño institucional y de programas; al hacerlo transparentan el proceso de
gestión presupuestal, favorecen el aprendizaje derivado de la evaluación y permiten los
ajustes necesarios en la planificación” (p. 102).

En este contexto, la diversidad de funciones y los varios usuarios potenciales se pondrán

todos al servicio de una orientación funcional que enfatiza ante todo la racionalización del
gasto y su asignación a partir de una presupuestación por resultados, sin perder por ello la
vocación inicial de rendición de cuentas de la inversión de la política social por un lado y
del mejoramiento de la gestión pública por el otro. El SED nace entonces con una
vocación claramente multifuncional, y esto se refleja en la variedad de sus herramientas,
como lo apreciaremos a continuación.

En el caso de Paraguay, en cambio, el MCE-SIPP contribuye a un sistema más amplio de

122
administración financiera cuya función es exclusivamente mejorar la asignación del gasto,
y asegurar que el presupuesto empiece a tener un énfasis en los resultados de la gestión
pública.

Herramientas

El objetivo del SED en México es que tanto los resultados de S&E de los programas
(componente de Programas) como los resultados de la S&E del nivel de productividad
alcanzado por las entidades públicas (componente de Gestión Pública) “sean
considerados en el ciclo de programación, presupuesto y ejercicio de los recursos fiscales,
y que los objetivos de los diversos involucrados se encuentren alineados a este fin” (p
112).

Las herramientas en el componente de Programas, que parece ser quedarán intactas con
la constitución del SED, están lideradas por CONEVAL, la Secretaria de Función Pública y
la Secretaria de Hacienda y Crédito Público.29. Estos ellas figuran las siguientes:

 Evaluaciones de Impacto a programas sociales prioritarios 30 (desde 1998) –

evaluaciones científicas a programas elegidos por su carácter prioritario en el Plan
Nacional de Desarrollo, su relación con la orientación estratégica a la pobreza, el volumen
de inversión, la cobertura y la disponibilidad de la unidad responsable para participar y
atender las recomendaciones.
 Evaluaciones externas a programas federales (desde el 2000) 31 – evaluaciones
anuales de consistencia y resultados de todos los programas sociales federales, con
indicadores de insumos, actividades, productos, resultados e impacto, y un mecanismo de

29
La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) tiene un rol protagónico ya que los
programas sociales más grandes están adscritos a ella (tanto programas como entidades
paraestatales).
30
El CONEVAL es responsable de elaborar un Plan Anual de Evaluación que establece los
tipos de evaluaciones a realizarse: evaluaciones de impacto, de diseño, de procesos, de
indicadores, de consistencia y resultados y específicas.
31
Los lineamientos generales de evaluación de CONEVAL y la SHCP consideran cuatro
tipos diferentes de evaluación. Las externas son las más consolidadas y por ello el estudio las
enfatiza.

123
incentivos para atender sus recomendaciones.32
 La aplicación del Marco Lógico para la evaluación de cada programa federal.
 El Sistema de Evaluación y Monitoreo Basado en Resultados (SEMBR) (desde
el 2004) - utiliza la matriz del marco lógico con tablero de control para hacer S&E de
programas sociales. Cuatro programas sociales participan en la fase piloto iniciada en el
2007 con tres módulos: de indicadores prioritarios de información técnica financiera; de
monitoreo de indicadores prioritarios de resultados; y de evaluaciones externas. Se
complementan con información del Indice Mexicano de Satisfacción de Usuarios, IMSU.
Este sistema es propio de la SEDESOL y se espera su expansión vertical y horizontal en
el año 2008.

Al entrar a ser parte del SED, las herramientas en este componente serán lideradas por
CONEVAL, en estrecha colaboración con la SHCP y SEDESOL.

En contraste, el nuevo componente de Gestión Pública del SED será liderado por la SHCP
y la SFP. Este componente se unificará alrededor de una nueva herramienta llamada
Programa de Mejora de la Gestión (PMG), que enfatiza la reducción de costos a través de
la eficiencia, incremento de productividad y calidad de los servicios públicos. El eje de
análisis de este componente son las instituciones. Cabe destacar que según el informe,
éste se encuentra menos desarrollado que el de Programas. De todas maneras, el estudio
presenta algunos lineamientos generales para su futuro desarrollo, que lo asemejan al
programa que existe en Chile con un nombre similar. Entre tales lineamientos figuran los
siguientes:

 Se basará en cinco áreas estratégicas comunes a todas las entidades: recursos

humanos; calidad regulatoria; calidad de los servicios públicos; gobierno electrónico;
austeridad y disciplina del gasto.
 Enfatizará en el mejoramiento de los procesos transversales de la Administración
Pública Federal: compras y contrataciones, gestión financiera y gestión de recursos
humanos.
 Incluirá compromisos de gestión entre las instituciones y el comité directivo del

32
Cabe destacar que en las observaciones entregadas por Alejandro Medina al borrador de
este informe comparativo, se llama la atención sobre el hecho de que a la fecha el mercado de
estudios de evaluación que se ha creado es “bastante ineficiente y posee vacíos regulatorios”.

124
PMG, con incentivos institucionales e individuales.
 Las Cartas de Compromisos con el Ciudadano (actualmente del MIDO) serán parte
del PMG.
 Proporcionará información relevante al ciudadano respecto al desempeño de las
instituciones públicas.
 Será coordinado por una Comisión para la Mejora de la Gestión Pública.

Por otra parte, el estudio de caso menciona otras tres herramientas asociadas con la
Agenda de Buen Gobierno. Ellas son:
 Intragob (desde el 2001) –bajo la Oficina de Presidencia, ofrece una Guía Gerencial
de autoevaluación y seguimiento a los logros de la Agenda de Buen Gobierno en las
entidades públicas. El modelo ofrece ocho criterios de calidad eslabonados y con
requerimientos para alcanzar el estándar aspirado. Promueve participación de las
instituciones en premios de calidad (Intragob) y de innovación (Innova). Las Guías
impulsan además la certificación de la norma ISO 9000.
 El Sistema de Seguimiento de Metas Presidenciales (SIMEP) (desde el 2002) - bajo
la Secretaría de la Función Pública (SFP), promueve compromisos institucionales de
mejora de resultados de la gestión, con tableros de control para hacer S&E a metas
ponderadas, alineadas al Plan Nacional de Desarrollo, a los planes sectoriales, los
programas institucionales y a la estructura presupuestal de la SHCP.
 El Modelo Integral de Desempeño de Órganos de Vigilancia y Control de las
instituciones de la administración pública federal (MIDO) (desde el 2004) –bajo el liderazgo
de la SFP, usa indicadores de desempeño de las instituciones para evaluar
periódicamente avances y resultados en materia de transparencia, honestidad y mejora de
la gestión pública relacionadas con las líneas de acción de la Agenda de Buen Gobierno.33
Promueve Cartas de Compromiso con los Ciudadanos, con promesas de mejoramiento y
sanciones por incumplimiento.

No queda claro en el estudio cómo se integrarán las buenas prácticas de estas

herramientas al nuevo PMG, particularmente dado su nivel de aceptación y consolidación.
Sin embargo, el estudio reporta que el SIMEP actualmente ya no opera más, que

33
Utiliza la metodología del COSO para convertir el control interno tradicional en un elemento
de la gestión y cultura organizacionales con énfasis en resultados.

125
probablemente Intragob también desaparecerá, y que elementos claves del MIDO serán
incorporados en el nuevo sistema.

La información del SED se sistematizará a través del Sistema de Monitoreo y Evaluación

por Resultados (SIMER) que debe ser alimentado por las diversas instituciones y
dependencias de la APF. El SIMER (aún en diseño) se convertirá en la herramienta
gerencial clave para conectar la evaluación al presupuesto.

El informe indica que la estrategia elegida de implementación del SED, gradual y por
etapas, busca sincronizar los tiempos del ejecutivo y el legislativo y afinar los mecanismos
de coordinación necesarios para el cumplimiento de su función. De ser constituido el SED
como se planea, será un sistema con alto grado de diversificación funcional e instrumental.
Aunque no existe evidencia aún, es posible afirmar que, en teoría, la implantación del SED
como se concibe, convertiría a México en un país cuyo proceso de asignación estaría
igualmente centrado en la planificación y en el presupuesto y su sistema de S&E de
resultados en un ejemplo de orientación mixta, tanto política como económica, más
parecido al del Plan Plurianual del Brasil. El éxito de esta aspiración dependerá del grado
de coordinación y coherencia institucional del sistema.

En el caso de Paraguay la actividad prioritaria del Módulo de Control y Evaluación

Presupuestaria es el monitoreo de productos/servicios y sus gastos, dado su objetivo. El
SIPP tiene la información del Presupuesto General y las agencias actualizan las metas de
producción planificadas de acuerdo con los ingresos y los gastos previstos en el Plan
Financiero Institucional, y cargan sus ejecuciones físicas directamente en el módulo,
generándose informes trimestrales. En el mediano plazo se espera que se generen
informes de evaluaciones para que el Ministerio de Hacienda informe al Congreso y a la
Contraloría sobre los resultados del cumplimiento de metas y objetivos de los programas.
La metodología utilizada es la medición de eficiencia con indicadores de dos tipos: de
producción física y de asignación financiera. El ciclo de medición es trimestral y anual por
trimestre.

Los instrumentos son cuatro matrices de registro y procesamiento de información para

identificar la producción (Registro Principal) y los resultados esperados contra los
realizados (Planillas Analíticas). Estos instrumentos no distinguen al MCE-SIPP de las
herramientas típicas de los nuevos sistemas de administración financiera en otros países.

126
La diferencia tal vez consiste en que el MCE-SIPP surge directamente de un compromiso
por crear un presupuesto orientado a resultados. Sin embargo, en la conclusión del
informe, se señala que “es necesario plantearse una reingeniería en la estructura
presupuestaria, ya que actualmente está concebida por objetos del gasto y no hacia los
resultados que logran las distintas entidades públicas y el efecto que sus acciones tienen
sobre la sociedad” (39).

b. Coherencia Institucional

En el caso del SED en México aunque en el informe no queda claro exactamente cómo se
realiza la coordinación, se indica que las actividades que serán unificadas para conformar
al SED serán manejadas por un “núcleo estratégico de coordinación” integrado por la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de la Función Pública y el Consejo
Nacional de Evaluación de la Política Nacional de Desarrollo Social (CONEVAL). Por la
estrecha relación con el Presupuesto Basado en Resultados, es probable que la
Secretaría de Hacienda cumpla un papel crítico. En efecto, es de notar que la SHCP es
protagonista líder en ambos componentes del sistema (con dos de sus unidades
participando activamente en cada uno), mientras que CONEVAL participa únicamente en
el componente de programas, y la SFP solamente en el de gestión pública.

En el caso de Paraguay el informe no ofrece suficientes datos para determinar la

capacidad de integración al interior del sistema y su capacidad de integración transversal.
Sin embargo, algunos comentarios sugieren que si bien el MCE-SIPP está claramente
integrado con los otros componentes del SIPP, la integración con el Sistema Integrado de
Control y Administración de Proyectos (SICAP) es por ahora una aspiración hacia el
futuro.

Capacidad de integración al interior del sistema

Al parecer, el grado de coordinación interna de cada una de las actuales herramientas que
constituirán el SED en México es relativamente alto y adecuado para cumplir sus
funciones actuales. Sin embargo, dada la independencia y grado de consolidación de las

127
mismas, es posible que su integración dentro de un solo sistema represente uno de los
grandes desafíos de quienes manejen el SED. El estudio indica que el COVENAL, la
SHCP y la SFP han emitido ya lineamientos para coordinar e integrar las iniciativas del
área de programas. En el caso del componente de gestión pública, la Comisión para la
Mejora de la Gestión Pública (CMGP) que coordinará el nuevo Programa de Mejora de la
Gestión, deberá crear mecanismos de integración no sólo al interior de la iniciativa, sino en
relación con herramientas como el MIDO dadas sus funciones similares. Por ahora, el
riesgo que se corre es que las instituciones y los programas sufran de estrés
organizacional, dadas las distintas peticiones de información -a veces con instrucciones
distintas- que generan cargas adicionales de trabajo y ningún incentivo 34.

Será necesario también un alto grado de coordinación entre el CONEVAL, la nueva

Comisión para la Mejora de la Gestión Pública y las tres entidades que hasta el momento
han estado a cargo de procesos separados de S&E, la SEDESOL, la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública.

Un ejercicio inicial de realización de matrices de marco lógico en el 2007 para generar los
indicadores para entregar a la SHCP movilizó a los actores involucrados en el SED, pero a
la vez generó tensiones en los programas y mostró debilidades en los mecanismos
institucionales de integración.

Capacidad de integración transversal

En México, el Proyecto de Presupuesto de Egresos incluye la clasificación funcional y

programática que agrupa las previsiones del gasto de acuerdo con los resultados que se
proponen alcanzar, clasificados en funciones, programas, proyectos, actividades,
indicadores, objetivos y metas. Se espera que el Ejecutivo y el Legislativo coordinen sus
esfuerzos para sincronizar los procesos de evaluación de los dos componentes con los de
programación del presupuesto. Sólo así la información producida por el SED en efecto
alimentará las decisiones para configurar el Presupuesto de Egresos de la Federación. El
proceso para que esto ocurra, según el estudio, incluye:

34
Observación formulada por Alejandro Medina al borrador de este informe comparativo.

128
 alinear los programas a los objetivos prioritarios del Plan Nacional de Desarrollo y
programas sectoriales;
 aplicar el enfoque de marco lógico a los programas alineados;
 acordar y negociar los objetivos, indicadores y metas de los programas primero al
interior de cada institución, luego con el núcleo estratégico de coordinación y luego con la
Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados;
 formalizar el proceso a través de la Carta Marco de compromisos e incorporarlos al
Proyecto de Presupuesto de Egresos.

Este proceso se realizará en tres fases: primero, los programas de la presente

Administración en marcha y los nuevos programas en proceso; segundo, programas
seleccionados por entidades de acuerdo con su grado de maduración; tercero, el resto de
los programas.

No queda claro cómo los funcionarios de Hacienda utilizarán los resultados de las
evaluaciones en sus tareas para generar la propuesta del Presupuesto. Lo que si está
claro es que la Cámara de Diputados recibirá información unificada sobre los resultados
de las actividades de S&E. Un punto a favor del sistema es que “ya se ha armonizado los
calendarios presupuestal y de evaluación, lo que estrecha el vínculo de la evaluación al
ciclo presupuestal” (p. 84). Sin embargo, el grado de incertidumbre del proceso se refleja
en el siguiente párrafo del estudio de caso: “Aún faltan por definirse algunas fechas y
mecanismos de coordinación entre el ejecutivo y el legislativo en momentos claves tales
como el previo a la confirmación de la estructura programática del presupuesto y también
del proyecto de presupuesto de egresos de la federación. La oportunidad deriva entonces
del cumplimiento de los plazos legales que permita la armonización entre evaluaciones y
ejercicio presupuestal” (p. 90).

Descripciones en el estudio sobre situaciones donde era pertinente cumplir plazos legales
alrededor de las evaluaciones externas sugieren que esta aspiración no es tarea fácil.

En el MCE-SIPP del Paraguay, la elaboración del Plan Nacional se realiza en la Secretaría

Técnica de Planificación (relacionada con Presidencia) y luego la Dirección General de
Presupuesto del Ministerio de Hacienda lo usa para establecer las prioridades para el
presupuesto general y definir los lineamientos para los proyectos de presupuesto de las

129
entidades, así como para preparar el Anteproyecto para el Presidente, controlar y evaluar
los programas de ejecución en cada entidad.

El estudio reporta que en las pruebas pilotos “se enfrentaron dificultades como la
confusión sobre los conceptos de planificación estratégica utilizados en el proyecto y los
criterios establecidos por la Secretaría Técnica de Planificación para la realización del Plan
Operativo Anual. También presentó dificultades la separación por componentes que
realizaba la Unidad Central de Inversión Pública para su trabajo de monitoreo y
seguimiento de los programas y proyectos financiados con el crédito externo
reembolsable” (p. 23). El informe indica que hasta ahora las instancias mencionadas no se
han puesto de acuerdo.

c. Uso de la Información

El SED de México busca “potenciar la disponibilidad y acceso de la información para

mejorar la planeación, programación y presupuestación” (p 88). Para lograrlo creará un
conjunto de mecanismos que incluyen un portal electrónico de acceso a las bases de
información; auditorías, publicaciones periódicas de amplia difusión; e informes de
resultados y cuenta pública. Estos permitirán entregar información a los principales
usuarios del sistema: dentro del ejecutivo: la SHCP para incorporar al ejercicio
presupuestal los resultados de S&E; los gerentes y responsables de programas a nivel de
secretarías y gerentes de las instituciones evaluadas, para mejorar su gestión; los
organismos de evaluación y control para ejercer su función; y Presidencia para velar por
su agenda; por fuera del ejecutivo, el Congreso para tener información útil a la aprobación
del presupuesto; por fuera del gobierno: la sociedad civil (centros académicos, partidos
políticos, ONGs y sector privado) y agencias de cooperación internacional. Las iniciativas
existentes ofrecen luces sobre el futuro uso de la información del SED.

En el MCE-SIPP de Paraguay el uso de la información ocurre únicamente al interior del

sistema SIPP: el Departamento de Control Financiero y Evaluación Presupuestaria,
encargado del módulo, procesa la información, la somete a consideración de la Dirección
General de Presupuesto y este al Ministro de Hacienda, quien presenta al Presidente de la
República, al Congreso y a la Contraloría General de la Nación. El módulo es demasiado

130
nuevo para determinar aún el uso que se dará a la información.

Credibilidad de la información

Por lo general, en México las evaluaciones externas y de impacto de los programas

sociales, cuentan con credibilidad dado el rigor metodológico en el proceso de producción
de datos y los altos estándares de calidad de la producción estadística del INEGI, aunque
algunas de las que utilizan encuestas han sido criticadas por problemas metodológicos en
el muestreo. Otra área con oportunidades de mejora es la de los registros administrativos
de las entidades, de donde salen algunos de los datos de las evaluaciones. En cualquier
caso, un logro sin duda es el poco cuestionamiento a las cifras oficiales de pobreza y los
esfuerzos del CONEVAL (de alto liderazgo técnico) por llevar adelante estudios
multidimensionales de pobreza así como criterios unificados de medición de la pobreza de
uso obligatorio en todos los esfuerzos de S&E.

En Paraguay, los datos financieros registrados en el MCE son fiables al venir del Sistema
de Contabilidad. Sin embargo, la información sobre el avance físico es consignada por las
entidades y no existe seguimiento físico in situ que permita controlar su calidad.

Acceso a la información

En México, el estudio sugiere que las herramientas del componente de Programas son de
fácil acceso a sus usuarios, pero no se describen nuevos mecanismos de acceso a la
información cuando se integren al SED.

Los resultados de las iniciativas de S&E relacionadas con los programas sociales son
públicas, mientras que los resultados de algunas de las iniciativas del componente de
gestión no lo son. Por ejemplo, el SIMEP, como sus homólogos en otros países, era un
sistema endógeno, con acceso para la Unidad de Control y Evaluación de la GP del SFP y
la Oficina de Presidencia. En el caso del MIDO, la información sí es pública. El propuesto
PMG ofrecerá al público información sobre el desempeño institucional.

En el caso de los programas sociales, la información es pública por ley, pero hasta hace

131
poco existían restricciones. Por ejemplo, al inicio, salvo las evaluaciones externas de los
programas más grandes y algunas Secretarías que las publicaban en sus portales, no era
común que así fuera. Existe, sin embargo, el recurso de solicitud por vía del Instituto
Federal de Acceso a la Información. Actualmente, ya es una práctica usual encontrarlas en
línea. Por otro lado, las evaluaciones de impacto de programas de SEDESOL están
disponibles en la Web, al igual que la información del conteo oficial de pobreza en la
página de SEDESOL.

Para el caso del Paraguay es prematuro hablar aún de acceso, consumo o impacto de la
información, dada la incipiente aplicación del MCE-SIPP. Las entidades del Estado están
siendo capacitadas para su uso como herramienta de planificación/asignación financiera
dentro del presupuesto. Existen además planes para que en el futuro la sociedad civil
pueda acceder a la información en la página web del Ministerio de Hacienda, pero esto es
en el largo plazo.

Consumo de la información

En México los primeros informes de evaluaciones externas que salieron desalentaban su

lectura por el volumen y baja credibilidad. Actualmente se demanda una síntesis de
recomendaciones y se le pide a las unidades responsables evaluadas que argumenten
sobre la pertinencia de las mismas y sugieran planes para implementarlas, lo cual
establece un ciclo de aprendizaje para los responsables de los programas. Con el cambio
de indicador de eficacia de “porcentaje de programas evaluados”, a “porcentaje de
recomendaciones atendidas”, SEDESOL enfatizó la función de aprendizaje de las
evaluaciones y efectivamente ha logrado ajustar la gestión de algunos programas. Sin
embargo aún existen problemas para que la información sea usada. Por ejemplo, en los
programas pilotos del SEMBR el tipo de indicadores incluidos no permite valorar la gestión
a nivel desagregado o en el corto plazo. Además, no existen reportes que ayuden a los
potenciales usuarios a darle sentido a los datos. SEDESOL actualmente está
desarrollando iniciativas para la consolidación del SEMBR y potenciar su uso por los
actores clave.

En el caso del componente de gestión, las herramientas son de uso interno. Sin embargo,

132
no existe un sistema de incentivos uniforme ni tampoco una sistematización de resultados
que produzca información de interés para quienes toman decisiones, para motivar su uso.
Una excepción es el caso del MIDO donde los Organismos Internos de Control son
evaluados de acuerdo a la calificación que obtiene la institución, lo que los impulsa a tener
un rol activo en la aplicación de las recomendaciones, a través de instrumentos como la
Carta Ciudadana.

Impacto de la información

La evidencia sugiere que hasta el presente el impacto de las diversas herramientas de

S&E en México ha sido irregular. En ocasiones la información garantiza una más alta
rendición de cuentas sobre el gasto social o, como lo hemos reseñado previamente,
genera aprendizaje para los responsables de las unidades evaluadas o monitoreadas.

Hasta el momento no se reasigna el gasto público a partir de la información producida por

S&E, pero se espera que ésta sea la contribución del PBR y del SED. El estudio indica
que esto ocurrirá “en la medida en que se tengan de una manera regular los resultados del
impacto social del gasto [componente de programas], así como del nivel de productividad
y eficiencia de las entidades y dependencias de la Administración Pública Federal
[componente de gestión pública], sobre las bases de sus metas e indicadores diseñados
en función de las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo” (p. 92). Con ello, se lograría
que tanto el presupuesto como la planeación jalonaran el proceso de asignación,
creándose un sistema mixto como el del Plan Plurianual del Brasil.

d. Sostenibilidad

Para el caso de México, el conjunto de herramientas de S&E clasificadas en los dos

componentes, de programas y de gestión pública del SED, se han ido consolidando desde
1997 hasta el presente, con base en un marco legal que ha apoyado esfuerzos de
modernización y planificación nacional, rendición de cuentas de las inversiones de la
política social y reforma financiera y del presupuesto. Este marco legal deberá ser
complementado ahora con reglamentaciones para la operación del presupuesto por

133
resultados, incluyendo los mecanismos generados para implementar el SED.

Todas las iniciativas tienen asignación regular de recursos fiscales con donaciones y/o
préstamos adicionales, por lo que se garantiza su estabilidad financiera. Pareciera además
que han existido por lo general esfuerzos de capacitación para el personal involucrado.
Por ejemplo, en el 2005-06 se realizaron seminarios sobre Gestión Basada en Resultados
y Marco Lógico con el ILPES/CEPAL para funcionarios de SEDESOL en una primera
instancia en el macro del SEMBR y después al resto de programas federales. En general,
las herramientas tienen un alto grado de consolidación y estabilidad.

Si se considera el 2000 como punto de partida de la conceptualización de la idea de un

sistema de S&E de los resultados de la gestión, se puede decir que la idea ya sobrevivió
una primera administración (2001-2006) y cobró fuerza con la siguiente (2007-2012). Pero
la reacción del Congreso a la propuesta de creación del SED muestra las dificultades que
aún enfrenta el sistema en gestación. En efecto, como lo indica el estudio, las reacciones
reflejan la dimensión política del asunto. El Congreso señala la exclusión del poder
legislativo y la concentración del poder de la autoridad presupuestal del ejecutivo en la
operación del SED. Los legisladores entrevistados dudan de la capacidad del ejecutivo de
auto-vigilarse y no encuentran apropiado que protagonistas como el director del
CONEVAL y de la Comisión Ejecutiva sean designados por la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, puesto que ello le dá a esta secretaría atribuciones no sólo sobre la
evaluación sino también sobre el control del gasto.

Dada la incipiente existencia formal del nuevo sistema SED, será necesario esperar a ver
bajo qué las condiciones entrará en operación y logrará institucionalizarse. En general, la
evidencia sugiere que hay buenas perspectivas, pero que aún, como en el caso del Perú,
y como muestra la historia del caso del SCG en Chile, el camino es largo y empinado.

En el caso del Paraguay, la Ley 1535 de 1999 de Administración Financiera del Estado
establece que la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda debe crear
mecanismos para evaluar resultados. Para ello crea en el 2004 la Unidad Técnica de
Presupuesto Orientado a Resultados, que inició la conceptualización del MCE-SIPP y
cuyos consultores y técnicos internacionales trabajaron por un año para crear capacidad
interna. Esta unidad fue reemplazada en el 2005 por el Departamento de Control
Financiera y Evaluación Presupuestaria. El staff y la oficina cuentan con recursos

134
asignados del Tesoro público, y la puesta en marcha del Módulo a partir de un decreto
presidencial le dá respaldo y legitimidad al trabajo frente a otras entidades del Estado.

Las acciones para cambiar el foco de la discusión del presupuesto de los insumos hacia
los resultados realizadas entre el 2004 y el 2007 incluyeron la coordinación entre áreas
operativas y de administración financiera del Estado para dar relevancia a los bienes y
servicios como mecanismos de asignación de recursos en el presupuesto; y el desarrollo
de los mecanismos para hacer seguimiento y evaluación del presupuesto. Se empezó con
once programas en cinco entidades, se capacitaron los funcionarios respectivos y se
realizaron los primeros ejercicios de asignar unidades de medida y definir objetivos a los
bienes y servicios para el ejercicio presupuestal del 2005.

Sin embargo, las instituciones participantes en las pruebas piloto destacaron la necesidad
de institucionalizar el módulo, pues “hay desconfianza respecto a su continuidad, ya que
ha habido experiencia con otro tipo de iniciativas que no prosiguieron” (25). Ellos
indicaron también preocupación por la alta rotación de funcionarios que impide la
instalación de capacidad y memoria institucional.

Conclusiones

En este capítulo comparamos varios sistemas que buscan utilizar el S&E para
institucionalizar una gestión del presupuesto por resultados. El SCG en Chile es un
sistema multifuncional en un contexto carente de planificación de nivel macro
institucionalizada; igualmente, el SSEGP del Perú aspira a ser un sistema multifuncional
en un contexto tradicionalmente carente de planificación institucionalizada en el nivel
macro, pero que aún opera como monofuncional y que se encuentra en transición desde el
2000 hacia una mayor institucionalización de sus procesos de planificación macro, con un
Plan Estratégico Nacional formal reforzado con un Acuerdo Nacional en el 2002 que
ofrece directrices y prioridades para toda la administración pública. Finalmente, el SED de
México es también un sistema con aspiración multifuncional que enfatiza su atención en la
asignación del gasto, pero en un contexto donde la planificación de nivel macro está
institucionalizada desde los años 80 y ha determinado hasta el momento el proceso de
asignación de recursos. Los casos de Paraguay y Argentina son distintos en la medida

135
que parecen ser monofuncionales.

Además de ser predominantemente económicos, algunos de estos sistemas tienen otras

características comunes. Por ejemplo, con algunas variaciones en grado, los sistemas de
Chile, Perú y México tienden a consolidarse como sistemas propiamente dichos a partir de
la integración y depuración de herramientas y procesos de S&E de los resultados
originalmente desarrollados independientemente. Estas, en un momento dado,
generalmente coincidente con la coyuntura del cambio hacia el POR, se ajustan y depuran
con la intención de formar un todo unificado. Las herramientas en Chile existen desde
1994, pero el sistema se consolida como tal en el año 2000; en el Perú existen bases
financieras desde 1997, pero se crea un sistema como tal en el 2004, que sólo empieza a
ser implementado en el 2007. Y en México existen herramientas desde 1995, pero el
sistema se diseña entre el 2000-2005, generándose mecanismos de implementación en el
2006, esperándose su operación solamente a partir del 2008.

Pero también existen diferencias importantes. El SCG chileno es un sistema operativo,

consolidado y con un alto grado de institucionalización en el uso de su información para
nutrir las decisiones presupuestarias. En contraste, el SSEGP peruano y el SED
mexicano, se encuentran en pleno desarrollo, ninguno de los dos estando en operación
real a la fecha del estudio.

Otra diferencia interesante es que el SCG chileno es uno de varios sistemas de S&E
existentes en el país, con una clara intención de apoyar paralelamente el proceso
presupuestario y mejorar la gestión de las entidades públicas (siendo en este sentido
multifuncional), pero no intenta apoyar directamente la planificación macro. En contraste,
el SSEGP peruano intenta ofrecer un sistema único de S&E de los resultados de la
gestión, con una clara intención similar a la planteada para el caso chileno (siendo también
multifuncional), pero dentro de una coyuntura que empieza a dar importancia a la
planificación macro como mecanismo de asignación. En este sentido, pareciera que el
Perú se encuentra en transición en relación con su modelo básico de asignación del gasto,
pero todavía el proceso es jalonado fundamentalmente por el presupuesto.

En México, donde la planificación macro está institucionalizada, el SED también intenta

convertirse, como el caso del Perú, en un sistema unificado de S&E de los resultados de la
gestión, integrando los diversos instrumentos ya existentes en un todo coherente que

136
apoye al mismo tiempo la racionalización del gasto y el mejoramiento de la gestión
pública. Pero, a diferencia de los dos anteriores, éste no aspira solamente a ser un
sistema multifuncional, sino también un sistema donde la planeación y presupuestación
jalonen articuladamente el proceso de asignación del gasto y en donde las dimensiones
políticas asociadas al Plan Nacional de Desarrollo y las económicas asociadas al
Presupuesto Federal tengan igual consideración.

Esto lo acerca más al modelo de orientación mixta que caracteriza el sistema de S&E del
Plan Plurianual en Brasil, pero, como se verá más adelante, sin contar con el arreglo
institucional favorable que en Brasil facilita la articulación entre planificación y
presupuestación. En este sentido, el camino de integración que México escoge se parece
más al de Chile. En vez de intentar reformar la institucionalidad que soporta el
presupuesto, se busca adaptar las herramientas de evaluación y los procesos de
planeación a los varios momentos del ciclo presupuestario y sincronizar la planeación
macro institucional a estos ciclos. Pero en su propósito de hacerlo con un solo sistema
unificado, y por tener la planificación nacional carácter constitucional, el SED mexicano se
aleja del camino chileno. En cierta medida, los protagonistas que están impulsando los
sistemas en formación de S&E en el Perú y México parecen estar utilizando las lecciones
aprendidas a lo largo de los veinte años de implantación de otros sistemas punta de lanza
en la región, incluyendo el SCG chileno. Ellos ven la necesidad de diseñar sistemas
multifuncionales con mecanismos que aseguren la convergencia de elementos políticos y
económicos para impulsar el uso adecuado de los recursos públicos y para motivar los
procesos de mejoramiento de la gestión pública, a partir de la creación de una cultura de
gestión orientada a resultados. Sólo el futuro mostrará el resultado de tales esfuerzos.

137
 CAPÍTULO VI

SISTEMAS CON ORIENTACION EXPRESAMENTE ECONOMICA Y POLITICA

Introducción

En este capítulo, más que ofrecer una comparación, nos detendremos en el examen del
único caso que con claridad constituye actualmente un sistema con orientación mixta, el
del Sistema de S&E del Plan Plurianual de Brasil.

La lista de sistemas con orientación mixta pudiera aumentar si consideramos los casos del
SED de México, del SSEGP de Perú y el del SERP-Gerencia de Honduras, aunque todos
estos casos están aún en transición. Otro caso que eventualmente pudiéramos incluir en
este grupo es el de Bolivia, donde después de 23 años vuelve a existir un Plan Nacional
de Desarrollo y está en diseño un Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación de dicho
plan (SE del PND), a cargo del recientemente creado Ministerio de Planificación del
Desarrollo (en sustitución del Ministerio de Desarrollo Sostenible), que aparentemente
tendrá una orientación mixta. De hecho, se han traspasado las funciones de
presupuestación plurianual y de inversión a dicho ministerio, asumiendo que se encargará
de coordinar el Sistema de Planificación y el Sistema Nacional de Inversión Pública,
elaborar los presupuestos de inversión plurianuales en coordinación con los demás
ministerios, y articular los planes de desarrollo municipal y departamental con la estrategia
nacional. Sin embargo, al momento de elaborar el informe, recién se estaba conformando
el nuevo Vice-ministerio de presupuesto plurianual y había un reducido grupo de personal
dedicado a estas tareas, por lo que no es posible conocer el rumbo exacto que tomará
esta iniciativa. En todo caso, el informe destaca avances en la definición y difusión de
clasificaciones programáticas del plan para facilitar su S&E. También resalta las acciones
de S&E a la inversión pública, que incluye la contratación anual de evaluaciones con
entidades privadas; y las evaluaciones trimestrales de la ejecución del presupuesto de
inversión pública. Pero, al mismo tiempo, se llama la atención sobre la necesidad de
“definir con claridad los roles, responsabilidades y ámbitos de coordinación interna,
especialmente entre los viceministerios de planificación y coordinación, inversión pública y
financiamiento externo, y presupuesto plurianual, así como crear mejores canales de

138
comunicación interna entre sus diferentes dependencias” (págs. 11 y 12), todo lo cual
sugiere que el logro de la coherencia institucional constituirá uno de los mayores desafíos
del nuevo sistema, más si se consideran las funciones de S&E que realizan otras
entidades y en particular, el Ministerio de Hacienda a las que nos referiremos más
adelante.

A la luz de todos estos antecedentes, está aún pendiente la orientación del SE del PND de
Bolivia, por lo que tampoco puede ser comparado con el caso de Brasil. Nos referiremos a
éste a continuación.

1. Sistemas mixtos en contextos de una interfaz plan-presupuesto: el Sistema de

S&E del PPA en Brasil

La situación más o menos corriente es que no opere una real interfaz entre la planificación
y el presupuesto. De allí, que como lo observa Schick (2005:14), “la indiferencia de los
planificadores ante las dificultades presupuestarias, encuentra recíproca indiferencia de
parte de los encargados de preparar presupuestos a las promesas hechas en los planes”.

Brasil constituye una excepción a esta situación. Allí la Constitución de 1988, en el

contexto de la redemocratización del país, definió que la gestión pública se debía orientar
por medio de tres nuevos instrumentos: la Ley del Plan Plurianual, que representa la
fusión de los antiguos Presupuestos Plurianuales de Inversión con los Planes Nacionales
de Desarrollo; la Ley de Directrices Presupuestarias; y la Ley de Presupuesto Anual. Bajo
este marco, el Plan Plurianual (PPA) debe incluir todas las directrices, metas y objetivos
de gobierno que van desde el segundo año de un mandato presidencial al primer año del
siguiente. Asimismo, el PPA debe guiar la preparación de cada uno de los cuatro próximos
presupuestos anuales. Se supone, por tanto, que cada presupuesto es congruente con las
prioridades y las asignaciones establecidas en el plan plurianual. Éste es, de hecho, “un
presupuesto de múltiples años que está orientado al desarrollo nacional, y no solamente al
financiamiento de programas continuos” (Schick ,2005:15).

Brasil, además, exhibe un particular arreglo institucional que pareciera facilitar este enlace
más congruente entre la planificación y la preparación de presupuestos, a saber: la fusión
de la planificación, la preparación de presupuestos y la gerencia en un solo ministerio, el

139
Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión. Se reconoce que, como consecuencia
de ello, los planes parecen ser más realistas que si hubieran sido encomendados a un
ministerio cuya única cartera fuera la producción de un plan de mediano plazo cada 4- 5
años (Ibídem)35.

Finalmente, otro rasgo distintivo del Brasil es que la unidad de gestión del plan plurianual
(PPA), es el programa (desde 1998).

El sistema de S&E del PPA hace parte de la gestión de este particular modelo de gestión
gubernamental. Se trata, pues, de un sistema que opera bajo una lógica distinta a la que
prevalece en el resto de la región.

El órgano responsable por el sistema es la Secretaría de Planificación e Inversiones

Estratégicas, SPI, del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión. El sistema, a
partir del PPA 2004- 2007, se compone de una Comisión de Seguimiento y Evaluación del
PPA (CMA, por sus siglas en portugués) y de Unidades de Seguimiento y Evaluación
(UMAs) en cada ministerio sectorial. Se trata por tanto además de un sistema propiamente
tal, con roles formalizados y articulaciones orgánicas que abarcan toda la administración
publica federal en tres etapas: evaluación de programas, evaluación sectorial y evaluación
del PPA.

La evaluación es parte del ciclo de gestión del PPA y antecede a la revisión del PPA y a la
elaboración de la propuesta presupuestaria para el próximo ejercicio.

a. Diversificación funcional e instrumental

Funciones

El particular arreglo institucional brasileño, que supone una interfaz expresa entre la
planificación y el presupuesto, se expresa en el peso concedido a estas funciones en el
propio sistema.

En efecto, las prioridades máximas son atribuidas a la asignación de recursos y a la

35
Shick destaca que, sin embargo, existe la tendencia de que el plan y el presupuesto del
Brasil se desvíen a medida que el período presidencial llega a su conclusión y que la atención se
dirige a su próxima elección.

140
planificación estratégica del plan de desarrollo. Es de destacar, sin embargo, que la unidad
coordinadora del sistema asume que la primera es la única función que cumple éste,
cuestión que, según se expresa en el informe, seria coherente con su percepción de que
el PPA es esencialmente un presupuesto plurianual y sólo secundariamente una expresión
del planeamiento nacional.

De cualquier manera, habida cuenta de que el sistema hace parte de la gestión del PPA,
se reconoce que su objetivo primordial es hacer que el planeamiento nacional (el PPA)
pueda promover la asignación eficiente de los recursos (de parte del Ministerio de
Planeamiento, Presupuesto y Gestión); la gestión para resultados (de los diversos
ministerios implementadores); y la transparencia (para el Congreso y la Sociedad Civil). La
planificación y el presupuesto aparecen así íntimamente relacionados.

El sistema contiene, asimismo, una expresa integración entre el seguimiento y la

evaluación. De hecho, también se reconoce que su objetivo es asegurar que el S&E sean
utilizados por la administración pública federal como parte integrante de la gestión de
programas. La evaluación se orienta a conocer las causas y resultados obtenidos, por
medio de la utilización de los datos originados por el seguimiento y la autoevaluación.

El proceso de gestión del PPA ocupa un período que abarca desde enero a septiembre de
cada año, cubriendo la evaluación del ejercicio anterior y la negociación para el próximo
ejercicio. Se pueden distinguir cinco momentos en este ciclo que reflejan bien la lógica de
la interfaz planificación- presupuesto en la que se inscribe el sistema; ellos son los
siguientes:

- Evaluación de la ejecución de los programas en el ejercicio anterior, considerando

el análisis de los resultados, de la concepción y de la implantación (enero a marzo).

- Evaluación de la concepción de los programas en ejecución en el ejercicio actual,

teniendo en vista la proposición de alteraciones en la concepción original.

Los resultados de estos dos primeros momentos apoyan la revisión del PPA y la
elaboración de la propuesta presupuestaria para el próximo ejercicio.

- Negociación y validación de las propuestas presupuestarias y revisión de los

programas entre el Ministerio de Planeamiento y los ministerios sectoriales.

141
 - Entrega al Congreso Nacional de los proyectos de ley del PPA revisado y del
presupuesto anual para el próximo ejercicio (hasta el 30 de agosto).

- Preparación y entrega al Congreso del Informe Anual de Evaluación (hasta el 15 de

septiembre).

El sistema evalúa más de 380 programas.

Herramientas

En comparación con la mayoría de los casos en estudio (a pesar de que el informe no lo

destaca como un hecho relevante) pareciera que el caso de Brasil ilustra cierta
correspondencia entre la diversificación funcional y la diversificación de sus herramientas,
ya que pueden distinguirse varios tipos de herramientas, asociadas a su vez a distintos
tipos de iniciativas de evaluación.

Por una parte, el corazón del sistema, la evaluación anual del PPA en sus tres niveles (de
programas, sectorial y del PPA globalmente), se soporta en una herramienta informática
común, el Sistema de Informaciones Gerenciales y de Planeamiento, SIGPLAN,
administrado por el Ministerio de Planeamiento; pero que también incorpora un importante
ingrediente de auto- evaluación gerencial (como lo analizaremos más tarde).

El SIGPLAN fue diseñado de manera que las informaciones sobre resultados de los
programas pudiesen impactar el proceso de asignación de recursos. De hecho, la base de
datos del SIGPLAN contiene informaciones sobre la ejecución de las acciones, su
gerenciamiento y seguimiento, así como informaciones presupuestarias y financieras
sobre cada programa. Parte de estos datos son provistos por Sistemas distintos, tales
como el Sistema Integrado de Administración Financiera, SIAFI, y el Sistema Integrado de
Datos Presupuestarios, SIDOR.

El SIGPLAN intenta, pues, ir más allá de la obtención de informaciones sobre la ejecución

física-financiera. Sin embargo, según se destaca en el informe, los hallazgos empíricos
sugieren que ese requisito se logra aproximadamente en un 40%. Los motivos no parecen
radicar en el diseño del sistema, sino en la coherencia institucional. De hecho, como lo
apreciaremos luego, también en el caso de Brasil las rigideces presupuestarias estarían

142
obstaculizando una mayor flexibilidad en la asignación de los recursos.

Cabe destacar, en cualquier caso, el hecho de que el sistema está progresivamente

tendiendo a incorporar otras evaluaciones, además de la indicada. De hecho, según se
reporta, están actualmente planteadas evaluaciones externas selectivas de programas,
escogidos por la Comisión de Seguimiento y Evaluación del PPA de acuerdo a su
importancia estratégica. Esta modalidad de evaluación, inspirada en la experiencia de
Estados Unidos y Canadá, está siendo llamada “dos pasos” ya que consiste en el análisis
del modelo lógico del programa así como en diversas investigaciones de campo
orientadas a identificar problemas/causas, entre otras.

Además de estos tipos de evaluaciones, hay otras que se vinculan desde el año 2005 al
sistema. Por ejemplo, dentro del conjunto de evaluaciones de iniciativas sectoriales se
creó un sistema de pre-evaluación de inversiones para proyectos de gran envergadura
económica, que consiste en una evaluación de costos- beneficios de parte de la Comisión
de Seguimiento y Evaluación del PPA, como condición para su incorporación en el plan y
en el presupuesto. Existen también evaluaciones de iniciativa sectorial, no gubernamental
y evaluaciones de pactos de concertación que se integran al sistema en la perspectiva de
lograr mayor efectividad y transparencia en la aplicación de los fondos públicos.

No obstante este cuadro aparentemente muy completo, el informe llama la atención sobre
el hecho de que el alcance del Sistema a las necesidades especificas de todos sus
usuarios, depende de la completa implantación de los sistemas específicos de gestión del
desempeño de los órganos de administración, los denominados “Infrasigs”. Ellos, según el
informe, representan una oportunidad de diversificación aun no aprovechada, en atención
a que la lógica de operación del SIGPLAN estaría demasiado orientada por el modelo de
gestión del PPA. Un levantamiento sobre la utilización del sistema realizado en 2006
apoya esta conclusión al poner en evidencia los límites del SIGPLAN para ajustarse a las
peculiaridades de cada ministerio, cosa que no ocurriría con los Infrasigs. Se reporta que
éstos están implantados en siete ministerios, con alguna interoperación con SIGPLAN.

Es de destacar, sin embargo, que el Ministerio de Planeamiento a la fecha de elaboración

del informe se disponía a apoyar el Infrasigs en los ministerios que tuviesen interés,
considerando que además de ayudar a la gestión de los órganos sectoriales, pueden
ayudar a las labores de planeamiento del Ministerio. Esto último, en la medida en que de

143
las informaciones gerenciales se pueda extraer los datos que interesan al Sistema,
generando una mayor calidad.

b. Coherencia Institucional

Capacidad de integración al interior del sistema

La Coordinación del sistema le corresponde al Ministerio de Planeamiento por medio de su

Secretaría de Planeamiento e Inversiones Estratégicas, SPI. La comunicación entre ella y
el resto de las unidades sectoriales que componen el Sistema se realiza por medio del
SIGPLAN.

La cabeza del sistema es un órgano colegiado, la Comisión de Seguimiento y Evaluación,

CMA, de composición interministerial con representantes del Ministerio de Planeamiento,
Presupuesto y Gestión, Casa Civil de la Presidencia, Ministerio de Hacienda y Ministerio
de Medio Ambiente. La SPI funciona como Secretaría técnica de esta comisión. La CMA
es, en la práctica, una instancia de integración en la medida en que congrega en la
cúspide del proceso decisorio del gobierno diversos actores beneficiarios del sistema.

Por su parte, en los ministerios se han instituido unidades expresamente compuestas a lo

menos por dos servidores permanentes dedicados al S&E (las UMAs), que actúan como
consultores internos de los procesos de S&E de los programas del PPA y que apoyan
tanto a los Comités de Coordinación de Programas, como a los Gerentes de Programas
en los labores de coordinación y elaboración de los planes gerenciales de los programas,
respectivamente.

En esta estructura son claves dos figuras: el Gerente de Programas y el Coordinador de

Acción. El primero es el responsable por la gestión del programa y, por tanto, debe
proporcionar y articular los recursos para alcanzar los objetivos del programa, monitorear y
evaluar la ejecución del conjunto de acciones del programa y establecer mecanismos
innovadores para su financiamiento. Corresponde al titular de la unidad administrativa a la
cual el programa está vinculado. Por su parte, el Coordinador de Acción está a cargo de la
ejecución y seguimiento de una o más acciones del programa, registrando mensualmente
respecto de ellas el desempeño físico (y financiero de las acciones no presupuestarias),

144
las restricciones a la ejecución y las recomendaciones para su superación. Estas
informaciones son validadas trimestralmente por el respectivo gerente de programas.

Cabe destacar, sin embargo, que, tal como se anota en el informe, existe una paradoja de
integración dado que una parte significativa de programas son multisectoriales (en el 2006,
el 35,26%). La completa desvinculación de esos programas a las organizaciones (los
gerentes de programa no pertenecen a la estructura) deja a los programas sin sustento
implementador. Por su parte, la completa vinculación de los programas a las estructuras
implementadoras (los gerentes de programa son dirigentes) perjudica la integración
horizontal de los programas de carácter multisectorial.

Un decreto de 2004 estableció que cada órgano del poder ejecutivo debería crear para
cada programa multisectorial bajo su responsabilidad, un comité gestor de programa, con
la finalidad de monitorear y evaluar el conjunto de sus respectivas acciones, por medio del
plan gerencial del programa. Pero, según se señala, este modelo de gestión, no admite la
adaptación a casos particulares. Por otra parte, las Cámaras del Consejo de Gobierno
(instancias intersectoriales de alto gobierno) no se vinculan en forma significativa con las
instancias implementadoras.

En el informe se señalan algunas acciones que pudieran contribuir a mejorar la integración

intersectorial y la vertical. Por ejemplo, se sostiene que la mejora de la integración vertical
está relacionada con la correspondencia jerárquica entre los coordinadores de acciones,
los gerentes de programa y los dirigentes de las estructuras ministeriales. Esto se pudiera
lograr principalmente a través de los secretarios ejecutivos de los ministerios (usualmente
viceministros) como responsables por el órgano sectorial. Se posibilitaría así un mayor
acoplamiento entre S&E central (a partir del Ministerio de Planeamiento) y sectorial como
una función general de la cartera ministerial.

Otro rasgo singular del caso en estudio, es su claro énfasis en la autoevaluación. En

efecto, la primera etapa de evaluación de los programas ocurre en el equipo de ejecución,
coordinada por el gerente de programas, con participación de los coordinadores de acción.
Según el informe, la expectativa es que el proceso de evaluación se transforme en un
proceso de aprendizaje y renegociación de los compromisos en torno a nuevas metas de
desempeño. La participación de estos actores es considerada aun más importante cuando
el programa es de naturaleza multisectorial.

145
Este primer nivel de evaluación, donde pueden participar los beneficiarios de los
programas y los asociados a nivel estadal o municipal, es orientada por un cuestionario
normalizado. Lo mismo ocurre en las etapas siguientes.

La segunda etapa de la evaluación, la sectorial, tiene que ser conducida por el Comité de
Coordinación de Programas de cada ministerio, aunque en la práctica suele ser realizada
por sus secretarías ejecutivas. Cubre la evaluación de los resultados del conjunto de
programas a cargo del respectivo ministerio así como la evaluación de la gestión sectorial.

La tercera etapa, la evaluación del PPA, es coordinada por el Ministerio de Planeamiento,

Presupuesto y Gestión y realizada por la SPI.

Capacidad de integración transversal

El calendario entre el presupuesto y el plan es sincrónico. En teoría, por una parte, la

revisión de los programas del PPA toma en cuenta los resultados de las evaluaciones. Por
otra parte, las informaciones de S&E deben apoyar la elaboración de la propuesta de ley
de directrices presupuestarias (PLDO) y de la propuesta de ley presupuestaria anual
(PLOA).

El presupuesto utiliza una clasificación funcional programática basada en los programas

del PPA. Sin embargo, la intención de que la información proporcionada por el sistema
alimente las decisiones presupuestarias, pareciera verse frustrada entre otras razones
porque, en la práctica, el presupuesto opera en forma inercial. El gestor presupuestario
trabaja con un margen de holgura en torno al 5% en el proceso de asignación de recursos.
Las variaciones en el desempeño o en el costo- beneficio verificado no se expresan, por
tanto, en alteraciones significativas en el presupuesto.

Dentro del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión hay dos unidades

vinculadas al sistema: La SPI (que funge como unidad coordinadora) y que tiene a su
cargo la formulación del PPA, y la Secretaría de Presupuesto Federal, SOF, a la que
corresponde formular y acompañar el presupuesto. Pero, habida cuenta de que el trabajo
de la SOF está más pautado por la lógica fiscal (a pesar de que los presupuestos anuales
sean desdoblamientos del PPA), la relación básica del sistema es con la SPI, la que a su

146
vez, se reconoce como su usuaria principal.

El Ministerio de Hacienda (MF), por medio de la Secretaría del Tesoro Nacional (STN),
que evalúa la calidad del gasto, usa sistemáticamente al Sistema como apoyo a los
análisis fiscales y a la evaluación de préstamos externos. Es de destacar, sin embargo,
que actualmente la STN busca desarrollar su propio sistema de evaluación de la calidad
del gasto público, no siendo aun claro si las categorías de resultados serán las mismas
que utilizan los programas del PPP.

En lo que concierne a la eventual integración con el sistema de gestión y de recursos

humanos, tampoco en este caso se reportan resultados significativos. Actualmente las
respectivas Secretarías accesan al SIGPLAN aunque no hacen un uso relevante de sus
informaciones. Sin embargo, hay intenciones de que el sistema de diagnósticos
organizacionales (basados en el modelo de gestión de calidad) se acople a un sistema de
resultado, de tal manera que se pueda establecer la relación entre los resultados de los
programas y los atributos de los modelos de gestión de las organizaciones que los
soportan.

El área más problemática, en cualquier caso, parece ser la de recursos humanos. La

inexistencia de una perspectiva de gestión estratégica del personal, buscando alinear el
diseño de carreras y los sistemas de incentivos con los resultados, explicaría, según se
destaca en el informe, la inexistencia de interlocución entre las respectivas áreas. Por
demás, el nivel individual de evaluación del desempeño es el que menos se realiza en la
práctica.

c. Uso de la información

Los distintos hallazgos sugieren que el usuario prioritario del sistema es la propia SPI. Los
demás sistemas de S&E son los usuarios secundarios. El área de presupuesto, dentro del
Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión (la SOF) y el área de finanzas dentro
del Ministerio de Finanzas (la STN) son los usuarios terciarios. Los ministerios sectoriales
figuran en el cuarto nivel, en tanto incorporan algunas informaciones del sistema en sus
procesos de planificación sectorial. El Congreso y la sociedad civil presentan un consumo
muy bajo del sistema. Nos referimos más en detalle a todo esto a continuación, teniendo

147
en consideración las categorías de análisis.

Credibilidad de la información

Los problemas que pueden afectar la calidad de la información y, por ende, su credibilidad
tienen dos orígenes en este caso.

Por un lado, la forma como las unidades sectoriales se articulan con las unidades
ejecutoras, usualmente instancias descentralizadas (entidades subnacionales y
organizaciones no gubernamentales, cuando corresponde) que no permite asegurar de
manera fehaciente que la información generada en la base, corresponda a la realidad.

Por otra lado, la baja adhesión al sistema de las unidades sectoriales y, a veces, su
escaso grado de maduración gerencial, que no permiten un nivel de apropiación alto del
sistema.

En todo caso, en general, apoyan la credibilidad de la información suministrada por el

sistema, la calidad tanto de los instrumentos metodológicos como de los equipos técnicos,
de acuerdo a lo reportado.

Acceso a la información

Este no es un sistema totalmente público. Para los poderes ejecutivo y legislativo el

acceso es amplio, aunque sujeto a autorización.

Por otra parte, existe una restricción de acceso a la sociedad civil, a pesar de que la ley
del PPA dispone que la sociedad debe tener acceso a los datos del SIGPLAN. Recién está
en creación un módulo de acceso, aunque aun no se dilucida si el acceso será irrestricto o
sólo para algunas organizaciones. Por ahora, la sociedad sólo tiene acceso a las
informaciones consolidadas de evaluación, en el portal del Ministerio de Planeamiento.

En cualquier caso, un rasgo distintivo del sistema es su intención de adaptar la

presentación de la información a los usos diferenciados de sus potenciales usuarios. De
hecho, el módulo de acceso para la sociedad civil está siendo construido en un lenguaje

148
menos técnico. Por su parte, los informes enviados a las Comisiones Permanentes del
Congreso desde el año 2006 son editados en un formato especial, agregado (en vez de
programa por programa) y también en un lenguaje mas sencillo.

Consumo de la información

El valor primordial que se le reconoce al sistema es el de apoyar el proceso de gestión del

PPA en su nivel macro (a partir de la SPI, responsable por la formulación del PPA) y micro
(sirviendo como herramienta gerencial de las unidades sectoriales). Subsidiariamente, el
sistema atiende a otras funciones (de planeamiento sectorial y soporte a decisiones
gubernamentales) en la medida que provee o intercambia datos con otros sistemas.

En este sentido, se califica como un “Sistema de la SPI para la SPI y su red de unidades
sectoriales”. De hecho, el Ministerio de Planeamiento es el principal usuario del sistema en
tanto éste atiende a la función primordial de asignación eficiente de los recursos del plan.
Específicamente, el sistema le permite a la SPI alcanzar los siguientes resultados en el
nivel estratégico:

 Identificar la contribución de los resultados del conjunto de programas del PPA a los
objetivos y metas de cada ministerio y del gobierno como un todo.

 Elaborar una agenda de compromisos orientada a superar las restricciones y

aprovechar las oportunidades para el perfeccionamiento de las políticas y
programas.

 Adoptar decisiones estratégicas relacionadas a la asignación de recursos y a la

creación o extinción de programas y acciones.

Por otra parte, el informe destaca que los procesos centrales de gestión presupuestaria (a
partir de SOF/MP) y financiera (a partir de STN/MF), en términos generales se benefician
de las informaciones de S&E en sus análisis y decisiones sobre la programación y
ejecución presupuestarias y financieras.

En la administración pública brasileña, los procesos de gestión presupuestaria y financiera

son complementarios. Por una parte, la gestión presupuestaria comprende la formulación

149
del presupuesto que es sometido al Congreso (el cual autoriza al Poder Ejecutivo a gastar
los recursos); la programación, que implica, entre otras, la definición de límites de gasto a
lo largo del año en función de las contingencias; la ejecución; o sea la liberación de
recursos conforme a lo programado; y el control, es decir la verificación del grado de
correspondencia entre lo programado y lo ejecutado. Por otra parte, la gestión financiera
constituye la gestión de caja (programación, ejecución y control) a cargo de STN en el
Ministerio de Hacienda.

En atención a este tipo de arreglo institucional, es posible que un órgano disponga de

recursos presupuestarios, pero no tenga recursos financieros para honrar sus
compromisos. De allí que las informaciones sobre la ejecución física de los programas sea
valiosa a los fines de sincronizar y calibrar los procesos de gestión presupuestaria y
financiera. Secundariamente, las informaciones sobre resultados pueden informar algo
sobre la calidad del gasto, según se reporta.

El Congreso debe aprobar el PPA y los presupuestos anuales. La obligatoriedad de

remitirle el Informe Anual de Evaluación del PPA estuvo guiada por la intención de que las
informaciones generadas por el Sistema apoyasen la discusión parlamentaria sobre la
continuidad de los programas del PPA y la asignación de recursos presupuestarios para el
ejercicio siguiente. Sin embargo, se reconoce que las discusiones en el Congreso sobre la
asignación de recursos presupuestarios aun están dominadas por la lógica de la
negociación en torno a los intereses de los grupos políticos y a las disputas por la inclusión
de enmiendas que beneficien sus territorios electorales, más que en función de las
prioridades nacionales y de la calidad del gasto. Por lo tanto, el sistema tiende a no
impactar en las decisiones sobre recursos que hace el Congreso, lo que explica que las
informaciones sobre la ejecución y evaluación de programas sean poco requeridas por los
parlamentarios, salvo las relacionadas con las enmiendas parlamentarias. Por demás,
estas informaciones son provistas por un sistema informatizado especial (Siga Brasil)
desarrollado por el Senado Federal para disponer de datos federales relativos al
planeamiento, presupuesto, fiscalización, y control en forma de relatorías personalizadas.

De cualquier manera, cabe destacar que desde 2006 los informes de Evaluación que
genera el sistema, son enviados a todas las Comisiones Permanentes (y no sólo a la
Comisión Mixta de Presupuesto y Planes) en atención a que en ellos se discuten políticas.

150
La sociedad es también usuaria marginal de la información provista por el sistema.

En lo que concierne al uso del sistema de parte de los ministerios sectoriales para apoyar
su gestión, la evaluación del PPP en 2005 referente a los órganos sectoriales evidenció
que el SIGPLAN era utilizado como instrumento de gerencia y seguimiento del conjunto de
los programas sectoriales sólo en 24 órganos y que sólo 11 órganos poseían un sistema
informatizado específico, que permite el análisis consolidado de los programas y acciones
del órgano sectorial para apoyar su gerencia. Por otra parte, sólo en cinco órganos el
Infrasig estaba interrelacionado con el SIGPLAN, permitiendo el intercambio automático de
datos entre los dos sistemas.

De hecho, uno de los desafíos, según lo destaca el informe, es promover el aprendizaje,

ampliando el conocimiento de todos los involucrados en la gestión y ejecución de los
programas y en particular de los niveles de ejecución. Las unidades sectoriales al tener
bajos incentivos para utilizar la información, se tienden a percibir sólo como proveedoras
de información.

Impacto de la información

Hay evidencias de que el sistema cumple bien la función de posibilitar la mejora del
proceso de planificación, específicamente la dimensión mas programática y de mediano
plazo (a partir del PPA), posibilitando ajustes ex -ante y ex – post sobre los programas y
en la forma como son implementados. En línea con el éxito en apoyar la función de
planificación, el sistema también pareciera apoyar en forma significativa el proceso de
asignación presupuestaria: las informaciones generadas por el sistema contribuyen a
mejorar la asignación de recursos (presupuestarios y financieros) y los procesos de control
externo e interno, según lo expresa el informe.

Por otra parte, el informe concluye que las organizaciones no se apropian de los
beneficios del S&E porque “no se ven” en los programas, los que son considerados un
enclave en su modelo gerencial.

d. Sostenibilidad

151
El primer antecedente del sistema es un decreto de 1998 que, entre las normas para la
elaboración del PPA 2000-2003, estableció que toda acción finalista del gobierno federal
debía ser estructurada en Programas para la consecución de los objetivos estratégicos
definidos para el periodo del plan. Asimismo dispuso que se realizara una evaluación
anual de consecución de tales objetivos.

El Sistema propiamente tal se funda en la ley del PPA 2004/2007 que dispone que el
poder Ejecutivo debe enviar anualmente al Congreso Nacional el informe de evaluación
del Plan y establece la obligación de crear el sistema. En el mismo año 2004 un decreto
constituye el sistema.

Por otra parte, los recursos del sistema provienen del Presupuesto de la Unión.

e. Conclusiones

Como hemos apreciado, el hecho de que en Brasil el planeamiento nacional - expresado

en un plan plurianual- se proponga promover una asignación eficiente de los recursos y
que, en la práctica, constituya un presupuesto plurianual orientado al desarrollo nacional,
imprime un sello especial al sistema de S&E vinculado a aquél. El sistema, en este caso,
efectivamente apoya la revisión del plan y la elaboración de las respectivas propuestas
presupuestarias. De otra parte, es un sistema tanto de seguimiento como de evaluación,
cuestión que no resulta usual en el panorama latinoamericano. Exhibe, además, un
significativo grado de institucionalización, según se deriva del análisis de los distintos
factores que inciden en ella.

Se trata, en suma, de un sistema institucionalizado que en la práctica cumple con su

vocación multifuncional pero que, además, combina una orientación económica con una
orientación política. No obstante, también comparte con la mayoría de los casos, las
restricciones que las rigideces presupuestarias imponen a una mayor flexibilidad en la
asignación de los recursos.

El que el sistema esté directamente vinculado a la lógica de gestión del PPA crea
oportunidades, pero también limites a su vocación multifuncional . Los límites se presentan
sobre todo en lo que respecta al objetivo de apoyo del aprendizaje gerencial y, en

152
definitiva, de mejoramiento de las organizaciones. La configuración del sistema en torno a
la categoría “programa” y la asignación de las responsabilidades relativas a su dirección al
margen de las estructuras jerárquicas inhibe a veces, la apropiación del sistema por parte
de los órganos sectoriales y atenta contra su total institucionalización. Pero, a la vez, el
hecho de que el sistema contemple una fase de autoevaluación, al parecer constituye una
fortaleza36. También lo son los pasos que se están dando para instituir en los ministerios
sectoriales unidades expresamente dedicadas a S&E, y la intención de que exista
interlocución interna con tales unidades, en términos de planeamiento, presupuesto y
gestión.

El sistema es aún, según se reporta, relativamente autorreferido, puesto que su usuario

principal es la unidad que lo coordina. Sin embargo, es evidente, en este caso, la intención
de abrir el sistema a otros usuarios, incluida la sociedad y el parlamento. La atención a los
usos diferenciados que una y otro pueden hacer del sistema, si bien es todavía incipiente,
ya tiene algunas expresiones concretas.

Permanece, en cualquier caso, la interrogante de si este sistema – dadas las

peculiaridades que hemos anotado- puede ser replicable en otros contextos.

36
Osvaldo Feinstein acertadamente llama la atención sobre el hecho de que para que así lo
fuera, sería necesario que hubieran procedimientos de control de calidad (y sesgo) de las
autoevaluaciones. En todo caso cabe destacar que, según el informe, en esta fase de evaluación
pueden participar los beneficiarios de los programas y los asociados a nivel municipal o estatal y
que es orientada por un cuestionario normalizado, todo lo cual puede minimizar el riesgo a la
autocomplacencia que suele estar asociado a la autoevaluación.

153
 CAPÍTULO VII

CONCLUSIONES

Comparar los sistemas de S&E que han surgido en la región no es una tarea fácil, menos
si se trata de estudiar su grado de institucionalización. Es así debido a la heterogeneidad
de los contextos institucionales en que se han desarrollado los sistemas, las diferencias de
sus edades y, sobre todo, a la escasez de conocimiento disponible sobre los factores que
explican su institucionalización.

Acudiendo al estado del arte, acá hemos destacado algunos factores que pudieran ayudar
a comprender porqué determinados sistemas desde su propia creación han logrado
arraigar y luego pervivir en el tiempo. Aspiramos a que esa comprensión contribuya a
aportar lecciones prácticas así como a alimentar la teoría sobre cómo institucionalizar una
función de S&E de los resultados de la gestión pública que la convierta en un instrumento
más eficaz del desarrollo y de la democracia.

Reteniendo la definición de Mackay (2006: 5), la institucionalización del S&E se refiere a

“la creación de un sistema de S&E cuyos resultados sean valorados positivamente y se
utilicen en la búsqueda del buen gobierno, siempre que haya una demanda suficiente de la
función de S&E para garantizar su financiamiento y su sostenibilidad en el futuro
previsible”. Sabemos que no necesariamente la demanda de S&E constituye un dato
dado, sino que requiere ser construida. Influyen en ella una multiplicidad de factores, pero
ciertamente uno tiene preeminencia: la vinculación del S&E a las funciones de
planificación del desarrollo, de presupuestación y de rendición de cuentas que
crecientemente se revelan claves para lograr una mayor orientación estratégica al
desarrollo, una asignación más eficiente de los recursos públicos, y una mayor
responsabilización de las administraciones públicas frente a los representantes políticos y
a la ciudadanía y, en definitiva, una gestión pública para resultados de desarrollo.

La clasificación que hemos adoptado para comparar los sistemas de S&E utiliza tres
variables que directa o indirectamente se refieren a tales funciones.

Una variable alude al contexto en que se sitúan los sistemas en estudio. Acá, recurriendo
a la distinción que establece Schick (2005), hemos destacado el mecanismo que

154
normalmente existe a nivel de país para la asignación del gasto. El supuesto que
adoptamos es que no tiene las mismas implicaciones en el grado de institucionalización de
un sistema de S&E el que se ubique en un contexto con una función institucionalizada de
planificación del desarrollo desplegada en el ámbito más estrictamente político del
gobierno y con un sentido estratégico, que en un contexto donde las prioridades
nacionales son establecidas sólo a través del presupuesto. La distinción no desconoce
que en la experiencia latinoamericana los planes han tenido poco efecto sobre los
presupuestos37; en este sentido, se trata de una distinción con fines heurísticos aunque
también tiene un componente normativo, habida cuenta de la creciente importancia que se
le reconoce a la interfaz planificación-presupuesto para el desarrollo y a la articulación del
S&E a ambos.

Las otras dos variables que hemos adoptado para comparar los sistemas de S&E aluden
directamente a las funciones gubernamentales a las que nominal y realmente ellos
pretenden apoyar. Una variable se refiere a la orientación general del sistema, o sea a las
funciones que cumple predominantemente. La otra variable, directamente vinculada con la
anterior, distingue si el sistema tiene una sola función por diseño, o si no obstante
privilegiar una función que le imprime su orientación, manifiesta cumplir otras funciones
adicionales; esto es lo que denominamos vocación monofuncional o multifuncional,
respectivamente.

La orientación general de los sistemas admite tres clasificaciones: predominantemente

económica, predominantemente política, y mixta que combina a ambas. Existen además
sistemas articulados a la política social pero que no son objeto expreso de este estudio
comparativo.

Los sistemas con una orientación predominantemente política buscan perfeccionar a

través del S&E los resultados del quehacer del gobierno, en relación con el diseño e
implementación de las estrategias y políticas públicas. Se trata, en teoría, de ejercicios de
rendición de cuentas tanto al interior del Estado como hacia los ciudadanos. Dentro de
este grupo hay diferencias de acuerdo a su intención de ser multifuncional o
monofuncional.

37
Osvaldo Feinstein en sus comentarios a la primera versión de este trabajo (mensaje
electrónico, noviembre 2007), recordaba que en los últimos 30 años la interfaz presupuesto-
planificación no operó en la práctica.

155
El segundo grupo incluye los sistemas predominantemente económicos, cuyo objetivo
prioritario es contribuir a racionalizar y mejorar la eficiencia del gasto público, reflejada a
su vez en una adecuada asignación de los recursos humanos y financieros dentro de la
administración pública. Estos sistemas están intrínsecamente ligados con los sistemas
financieros, presupuestarios y de contaduría en cada país.

La tercera categoría incluye aquellos sistemas que por diseño tienen una orientación
mixta, vale decir tanto política como económica. Como es obvio, este tipo de sistemas
tiene una vocación multifuncional.

Con base en esta tipología, la Tabla Nº 7 presenta un mapa preliminar de los sistemas de
S&E en los países estudiados.

Tabla N° 7
Mapa Inicial de los Sistemas de S&E
Contexto de asignación nominal del gasto (a nivel de país)
Plan Nacional de Desarrollo Presupuesto Nacional
Vocación funcional Vocación funcional
Multifuncional Monofuncional Multifuncional Monofuncional
Orientación General del
Sistema:
Predominantemente  SINASID  SMMP Brasil  SERP-  SPG Chile
política Nicaragua Gerencia
 SINE Costa Honduras
Rica  PEG/SEV
 SINERGIA Uruguay
Colombia
Predominantemente  SED México  SCG Chile  MCE-SIPP
económica  SSEGP Perú Paraguay
 SSEEP
Argentina
Expresamente  PPA Brasil
Económica y Política  SE del PND
(mixta) Bolivia (?)
Predominantemente  SSEPPS  MIDEPLAN
Social Brasil Chile
 Programas  SIEMPRO
Sociales Argentina
México
Fuente: Elaboración propia.

El mapa ofrece tentativamente una panorámica general de la naturaleza de los sistemas

encontrados en cada país. Es tentativa porque resulta de un análisis caracterizado por las

156
limitaciones mencionadas ya en la descripción de la metodología. La caracterización, sin
embargo, es útil para capturar de una manera analítica la variedad de sistemas y,
aparentemente, sus características básicas.

En este sentido el mapa ofrece una primera conclusión de tipo descriptivo que no deja de
ser interesante: asumiendo que nuestra clasificación es adecuada, existen muchos más
sistemas con orientación política que económica, mixta o social. Es más, este tipo de
orientación no se reduce exclusivamente a contextos con un sistema de planificación
altamente institucionalizado como es el caso de países con PND. También existen
sistemas de orientación predominantemente política en países jalonados por el
Presupuesto Nacional.

Sin embargo, esta es una conclusión provisoria si tenemos en cuenta el dinamismo y

grado de estabilidad de los sistemas.

En efecto, como lo ilustra la Tabla N° 8, mientras algunos sistemas tienen un algo grado
de estabilidad y experimentan sólo cambios marginales, otros se encuentran en plena
gestación, y, como se ha descrito, en algunos casos continúan definiendo o redefiniendo
su vocación funcional y su orientación mientras se estabilizan, lo cual sugiere un alto
grado de volatilidad en más de la mitad de los casos estudiados.

157
 Tabla N° 8
Estado Actual de los Sistemas

País y sistema Sistemas estables Sistemas en rediseño

Argentina: SSEEP X

Bolivia: SE del PND X

Brasil:
 SMMP X
 PPA X
Chile:
 SPG X
 SCG X
X (*)
Colombia: Sinergia

Costa Rica: SINE X

Honduras: ERP/SGBGR X

México: SED X

Nicaragua: SINASID X

Paraguay: MCE - SIPP X

Perú: SSEGP X

Uruguay: PEG-SEV X
Fuente: Elaboración propia.
(*)
SINERGIA ha experimentado cambios importantes a lo largo de su vida que han ido abonando el terreno
para hacer los ajustes necesarios para lograr una sincronización entre la planeación y la presupuestación,
dadas las condiciones del diseño institucional que separan estas dos en la práctica. El esfuerzo actual de
buscar una mayor convergencia entre la orientación política y la orientación económica es consecuencia de
este proceso de adaptación gradual. A pesar de que esta dinámica de convergencia marca el estado actual
del Sistema, lo hemos clasificado como sistema estable porque se trata de un proceso de adaptación lógica
a partir de los desarrollos anteriores, más que de una decisión drástica expresada como una necesidad de
“rediseño”, como ocurre en el caso de otros sistemas cuyos cambios se plantean con una redefinición de la
naturaleza del mismo.

Si se consideran los cambios que están en curso, es altamente probable que aumenten
los sistemas con una orientación mixta, como podría ser claramente el caso de México, y
eventualmente el de otros, tal como lo ilustra la Tabla N° 9. De hecho, en el “Mapa Inicial”
(Tabla N° 7) sólo el sistema de S&E del PPA de Brasil aparecía con una clara orientación
mixta, mientras que todos los demás -en principio, con excepción de Bolivia- se originaban

158
con una orientación particular, bien sea política (en muchos más casos) o económica. Sin
embargo, el predominio de una sola orientación empieza a ser cuestionado en la medida
que se observan esfuerzos por generar convergencias, tanto en los sistemas más jóvenes,
como en algunos de los más antiguos. Volveremos sobre este punto más adelante.

Tabla N° 9
Desplazamientos en orientación general (las convergencias)
Orientaciones generales Predominantemente Predominantemente
Mixta
Sistemas política económica
PPA Brasil X
SED México X
SE del PND Bolivia X?
SSEGP Perú X?
SERP-Gerencia Honduras X?
Fuente: Elaboración propia.
Nota: La interrogación (?) connota la provisoriedad de la conclusión, habida cuenta de que aún no
hay suficientes evidencias de que el sistema logre en el futuro concretar una orientación mixta.

Por otra parte, del análisis se desprende que hay desplazamientos en lo relativo a la
vocación funcional: el mapa inicial da cuenta de una mayoría de sistemas que manifiestan
tener una vocación multifuncional. Sin embargo, contrastando la diversificación de sus
funciones con la real diversificación de sus herramientas, es posible concluir que en la
práctica actualmente predominan los sistemas monofuncionales, tal como lo ilustra la
Tabla N° 10. Los resultados que expresan esta tabla pudieran parecer contradictorios con
la anterior, pero es importante considerar que el desplazamiento de orientación en la
mayoría de los casos se mantiene sólo como una intención y que, en los hechos, no
obstante manifestar una vocación multifuncional, tales sistemas aún tienden a operar
como monofuncionales según se deriva del análisis. También volveremos a esto más
tarde. En todo caso, desde ya cabe destacar que la diversificación funcional, respaldada
por una diversificación de herramientas y por la coherencia institucional, parece ser uno de
los elementos claves que explica la institucionalización de un sistema, en tanto deviene en
un uso más intensivo de los resultados del S&E en apoyo a otras funciones

159
gubernamentales.

Tabla Nº 10
Vocación funcional real (al 2007)

Vocación Funcional
Monofuncional Multifuncional
Sistemas

SCG Chile X

Sinergia Colombia X

SINE Costa Rica X

PEG/SEV Uruguay X

SSEEP Argentina X

MCE-PIFF Paraguay X

SPG Chile X

SMMP Brasil X

SyE del PND Bolivia X (*)

SSEGP Perú X (*)

SERP - Gerencia Honduras X (*)

SINASID Nicaragua X (*)

Fuente: Elaboración propia.
(*)
Actualmente estos sistemas operan realmente como monofuncionales, no obstante que su
orientación funcional en el futuro pareciera ser mixta, en cuyo caso debieran, a su vez, convertirse
en multifuncionales.

Finalmente, del análisis no pareciera derivarse una asociación importante entre el grado
de institucionalización de los sistemas y el contexto institucional en lo relativo a los
mecanismos utilizados para la asignación del gasto. De hecho, pareciera que existen
sistemas de S&E relativamente institucionalizados en ambos tipos de contextos. Cabe
considerar, en cualquier caso, que si nos atenemos a los resultados de las entrevistas a
actores clave, se insinùa una tendencia a valorizar la existencia de planes multianuales de
desarrollo, incluso para la propia solidez de los sistemas de S&E. En Argentina, por

160
ejemplo, algunos de los entrevistados sugieren que la ausencia de planes pudiera ser la
principal causa del bajo impacto de los sistemas de S&E. Como lo destacaremos luego,
esto pareciera insinuarse incluso en el caso del sistema de S&E liderado por la Dirección
de Presupuesto (SCG) de Chile, que es reconocido como uno de los sistemas altamente
institucionalizados. El problema que se destaca en este sentido es que la ausencia de
planes puede restar coherencia a los programas y, por ende, sesgar los resultados de las
evaluaciones que se realizan en torno a ellos. El ejercicio que se realiza en el informe de
Chile, intentando realizar una evaluación del SCG, puede ser interesante en este sentido
(Ríos, 2007). Hay, de todas maneras, un importante contraste en el grado de
institucionalización entre el SCG (con una clara orientación económica) y el sistema con
orientación política que existe en Chile, al punto de que cabe interrogarse si la ausencia de
un sistema de planificación formalizado resta impacto a los sistemas con orientación
política. El informe sobre el sistema hondureño, que tiene una orientación política, pudiera
avalar esta conclusión, en atención a que allí se sostiene que la ausencia de un
documento rector de planificación es la causa de la alta heterogeneidad en la definición de
las metas e indicadores.

Lo que este tipo de evidencia pareciera sugerir es que el contexto incide en la coherencia
institucional de los sistemas de S&E y, por ende, indirectamente en su grado de
institucionalización. Si consideramos que la orientación política crecientemente se revela
tan clave como la orientación económica para hacer del S&E una herramienta útil al
desarrollo, retomar el análisis de los sistemas de S&E vis-à-vis las condiciones básicas
para el establecimiento de una gestión para resultados 38 puede ser parte de la agenda
futura de investigación.

En cualquier caso, tales consideraciones nos obligan a realizar dos tipos de miradas para
tratar de ofrecer mayores argumentos sobre las conclusiones acá insinuadas. Primero,
una mirada concentrada de nuevo en los propios sistemas, mostrando cómo las
categorías que hemos adoptado para analizar el grado de institucionalización de un
sistema sirven para explicar algunos de sus principales diferencias en ese sentido.
Segundo, una mirada a nivel de país, que ofrezca una perspectiva más integral de las
conexiones entre los sistemas y que pueda iluminar, aunque sea provisoriamente, sobre

38
Los estudios desarrollados por el PRODEV del BID son muy importantes en este sentido.

161
los efectos de la diversificación funcional del S&E al interior de un país.

1. La mirada en los sistemas

a. La diversificación funcional e instrumental de los sistemas

Como ya lo hemos advertido, tal vez una de las conclusiones más destacables es que, no
obstante la vocación multifuncional que manifiesta tener la mayoría de los sistemas en
estudio, sólo unos pocos sistemas la realizan en la práctica en una clara correspondencia
con los altos niveles de institucionalización que ellos detentan.

Dos situaciones destacan del análisis de los casos en estudio. Uno, lo representa el caso
del Sistema de Control de Gestión de Chile donde la presencia de un promotor dotado
de recursos de influencia sobre todo el sector público – el poderoso Ministerio de
Hacienda- pareciera haber sido clave para asegurar la real concreción de la vocación
multifuncional del sistema y, por ende, para reforzar su utilidad, tal como lo sugiere
Mackay (2006).

La consecuente diversificación de las herramientas que dispone el sistema chileno avala

esta conclusión: es innegable que éste sirve al propósito de una asignación más eficiente
del gasto, pero también al propósito de mejoramiento de la gestión de los organismos y
programas públicos.

La otra situación de una real multifuncionalidad se da en un contexto donde opera una

interfaz entre la planificación y el presupuesto, el de Brasil. El Sistema de Seguimiento
y Evaluación del Plan Plurianual, a través de sus herramientas, efectivamente apoya la
función de planificación gubernamental – específicamente su revisión- y la elaboración de
las respectivas propuestas presupuestarias. Desde este sentido es, además, el único caso
de un sistema mixto que combina una orientación política con una económica; la primera a
la vez reforzada por un sistema complementario, el de seguimiento de las metas
presidenciales, más orientado a lograr la coordinación estratégica en torno a programas
prioritarios.

Otros sistemas, como el SED de México o el sistema hondureño, están desarrollando

herramientas para realizar su vocación multifuncional, y en particular, en el caso de

162
México, se podría también decir que busca alcanzar, por medios diferentes, la misma
orientación mixta que caracteriza al Sistema de Seguimiento y Evaluación del Plan
Plurianual en Brasil. Se trata, sin embargo, aun sólo de aspiraciones.

Como hemos apreciado hay otra manera de incrementar la probabilidad del uso de los
resultados de un sistema, que consiste en asegurar que ellos sean de utilidad práctica
directa de diferentes tipos de usuarios. Bajo esta perspectiva de análisis, el espectro de
sistemas multifuncionales aumenta un poco, pero no demasiado. Hay, en este sentido,
una cierta coincidencia entre sistemas con orientación predominantemente política y
diversificación de usuarios. El propósito de la rendición de cuentas, que caracteriza a este
tipo de sistemas, convierte a la ciudadanía en objeto de atención expreso. Aunque se
perciben marchas y contramarchas, el hecho de que exista un módulo especial en algunos
sistemas -como SINERGIA, de Colombia, por ejemplo- da cuenta de una atención expresa
en esa dirección.

El usuario que, en cualquier caso, tiende a ser marginal en prácticamente todos los
sistemas corresponde a los niveles directivos de la administración pública. Con ello, la
función de aprendizaje gerencial que reportan algunos sistemas, se mantiene aun en un
plano retórico aunque, como discutiremos más adelante, en algunos casos se empiezan a
ver avances en la creación de mecanismos para incentivar la atención de los actores que
apuntan en la dirección adecuada.

Otra conclusión que refuerza la relativa debilidad de la mayoría de los sistemas en este
aspecto de su institucionalización, concierne a la función de evaluación. En particular,
existe evaluación y seguimiento en uno de los sistemas de Brasil y de Chile, y en los
sistemas de Colombia y México. Los sistemas de Nicaragua y Uruguay solamente usan
herramientas de seguimiento. En Costa Rica, Perú, Paraguay y Honduras los sistemas
también hacen sólo seguimiento, pero se planea eventualmente introducir herramientas de
evaluación. Siendo así, en la práctica, esfuerzos consolidados de evaluación existen
solamente en cuatro sistemas, mientras que los demás, al menos por ahora, se dedican al
seguimiento.

163
b. Coherencia institucional

La presunción de que mientras mayor sea la coherencia institucional -integración vertical e

integración transversal- de un sistema de S&E, mayor será también su utilidad y, por ende,
su grado de institucionalización, tiende a ser corroborada empíricamente.

Nos referiremos primero a las principales conclusiones en torno a la integración vertical.

Recordemos que para poder determinar si ella existe hay que examinar, a lo menos, cómo
se distribuyen las funciones y los roles para la alimentación del sistema y para el análisis
de la información que proporciona, así como para la construcción de la agenda que es
materia de S&E.

En teoría, un sistema basado en un arreglo institucional de tipo centralizado, dispone de

menor integración vertical que uno de tipo descentralizado, en tanto al no basarse en el
acuerdo mutuo tiene menos probabilidad de asegurar la apropiación del sistema por parte
de todos sus componentes. Sin embargo, en este aspecto, de nuevo el Sistema de Control
de Gestión liderizado por la Dirección de Presupuestos de Chile parece ser la excepción.
De hecho, este caso ilustra la importancia de que se instituya un flujo bidireccional de
información, asegurando que los resultados del S&E retroalimenten a los niveles
gerenciales y, en lo posible, se expresen en compromisos de mejoramiento para los
programas y organizaciones publicas.

Sin embargo, en el caso de Chile no es evidente que los directivos públicos -y ni siquiera,
los ministros sectoriales- participen en la determinación de las prioridades de S&E y en la
definición de los indicadores de gestión. En cambio, el componente de auto evaluación
que contiene el sistema de S&E del Plan Plurianual de Brasil, pareciera que, desde este
punto de vista, asegura mayores niveles de apropiación de parte de los niveles directivos,
aunque, como apreciábamos, tampoco está exento de problemas. Este sistema, de
cualquier manera, es el que más parece operar como tal habida cuenta que contempla
roles formalizados (incluyendo una Comisión de Seguimiento y Evaluación del PPA, y
Unidades de Seguimiento y Evaluación en cada ministerio) con articulaciones que abarcan
toda la administración pública federal en tres etapas: evaluación de programas, evaluación
sectorial y evaluación del PPA.

La concertación en lo que respecta a la identificación de metas e indicadores, en

164
todo caso, es siempre un factor de integración vertical. Aquella tiende a ser facilitada en
los sistemas con orientación política donde se produce una especialización en el nivel
macro -como es el caso de Colombia, Costa Rica, Nicaragua, y en los sistemas de
seguimiento de metas presidenciales de Brasil y Chile, y ahora en Uruguay. Pero como
sabemos, esa especialización a su vez puede atentar contra la apropiación del sistema por
parte de todos sus componentes y, sobre todo, contra el cumplimiento de su función de
aprendizaje gerencial si es que no se traduce en una efectiva retroalimentación a las
unidades que son objeto de S&E, incluidas las entidades descentralizadas y los niveles
subnacionales.

De cualquier manera un asunto clave es el involucramiento directo de los ministerios

sectoriales en la identificación de metas e indicadores y, en general, en los procesos de
planificación estratégica. Es así porque su ausencia no sólo puede debilitar la función de
los sistemas de contribuir al mejoramiento de las políticas sectoriales (propósito expreso
de varios sistemas), sino porque puede atentar contra la necesaria preeminencia de las
rectorías ministeriales para asegurar la conducción política de estos procesos.

Por otra parte, sobre todo en los sistemas con orientación política, un elemento que
también parece ser clave es la integración de las oficinas de planificación sectorial en
la operación del sistema. Su ausencia devino en una de las principales causas del
fracaso, por ejemplo, del SISER de Bolivia que terminó duplicando competencias y
funciones de los ministerios y generando información con poca o ninguna utilidad para los
sectores. Todo esto, según el respectivo reporte, produjo fuertes resistencias en las
entidades sectoriales, las que nunca se apropiaron realmente de la herramienta.

De cualquier manera, en lo que respecta a los niveles de integración vertical, en términos

generales, se observan interesantes avances en la región. El hito pareciera marcarlo la
decisión política de impulsar una gestión pública para resultados, que ha acontecido en
varios países. Ningún sistema de S&E abarca desde el nivel macro hasta nivel micro de la
estructura gubernamental, en el marco de un real sistema de gestión publica por
desempeño. Pero hay pasos en esta dirección, a veces dentro de un esfuerzo por
institucionalizar la planificación estratégica dentro del sector público y otras veces en el
contexto de un sistema nacional de planificación expresado en planes de desarrollo. Lo
cierto es que al menos ya comienza a extenderse la definición de objetivos y metas de

165
desempeño, así como la medición del nivel real de desempeño en relación a tales
objetivos y metas.

Por otra parte, también se insinúa una tendencia hacia la institucionalización de las
funciones de S&E al interior de las organizaciones públicas, con grados más o menos
orgánicos de vinculación con los respectivos sistemas de S&E. Por ejemplo, en Uruguay,
ya existe una normativa que dispone la creación en todos los ministerios de unidades de
S&E. En Brasil, en los ministerios se han instituido unidades con al menos dos
funcionarios permanentes dedicados al S&E.

Donde parecen permanecer los mayores déficit es en la integración transversal; o sea, en

la articulación de los sistemas de S&E con los otros procesos del ciclo de gestión
gubernamental. La situación, sin embargo, no es la misma que advertíamos hace cinco
años atrás (Cunill y Ospina, 2003). Tal vez la conciencia de los limites que experimentaron
los primeros sistemas de S&E, está llevando a que los que se están desarrollando (o
rediseñando) en la actualidad busquen expresamente vincular el S&E tanto a la
planificación como a la presupuestación.

Los contextos también son más favorables. Por una parte, hay pasos hacia la creación de
presupuestos orientados a resultados no sólo en Chile, Brasil, México y Uruguay sino
en Perú, Honduras y Argentina, entre otros, que refuerzan la tendencia a la integración del
S&E con el presupuesto (aunque por ahora, en la mayoría permanece como una
intención). Por otra parte, hay una tendencia a revalorizar la institucionalización de
procesos de planificación macro para lograr una mayor coherencia gubernamental. Los
recientes pasos dados, por ejemplo, por Perú, Uruguay y Bolivia, son ilustrativos de esta
tendencia39.

Comienza también a extenderse el esfuerzo por lograr que los sistemas de S&E provean
información sobre la ejecución tanto física como financiera, lo que, a su vez, denota un
esfuerzo de integración con otros sistemas (en particular, los Sistemas de Administración
Financiera Integrada). Además, se percibe una clara tendencia a lograr la articulación

39
En Brasil, vinculada a la Presidencia de la República se crea en junio de 2007 la
Secretaría de Planeamiento de Largo Plazo, aunque en octubre la medida se revoca y se dispone
que los asuntos relativos al planeamiento de acciones de desarrollo nacional de largo plazo pasan
a ser ejercidos por un Ministerio de Estado Extraordinario de Asuntos Estratégicos, a cargo del
Núcleo de Asuntos Estratégicos y del IPEA.

166
entre planificación, presupuestación, seguimiento y evaluación en torno a los proyectos
de inversión40. Como lo destaca Berretta (2006: 29) el hecho de que ellos constituyan
parte medular de los Planes Plurianuales en Brasil y de los Planes Nacionales de
Desarrollo en Colombia y México y que, a su vez, incorporen la parte discrecional del
gasto público, permite que éste pueda resultar asociado a los objetivos estratégicos de los
gobiernos, haciéndolos más proclives a incorporar la presupuestación por resultados 41.

No obstante estos avances, las rigideces presupuestarias constituyen uno de los

principales obstáculos para lograr una mayor flexibilidad en la asignación de los recursos.
Por otra parte, aquellos sistemas que son coordinados por ministerios distintos del de
Hacienda suelen experimentar severos problemas de interlocución con aquél. Aun en un
país como el Uruguay, donde el Sistema es coordinado por una entidad que tiene
funciones asociadas a la presupuestación (la Oficina de Planeamiento y Presupuesto),
actualmente existe una baja articulación con el Ministerio de Economía y Finanzas, que es
el encargado de la elaboración del presupuesto. En general, la escasa vinculación con el
presupuesto, ha devenido en que muchos de los compromisos de resultados carezcan de
realismo, convirtiendo en rituales a los sistemas de S&E. Volveremos a este tema más
adelante.

La situación inversa también se plantea. De hecho, aquellos sistemas que surgen en

países que carecen de planes de desarrollo institucionalizados se enfrentan a varias
dificultades. En el caso de Honduras, por ejemplo, dado que la función de planificación
central ya no está institucionalizada, la sustentabilidad del sistema, según lo advierte el
informe, depende de su vinculación con el proceso presupuestal o de su implementación
en el nivel sectorial y territorial, que es donde se han dado los menores avances. En Chile,
por su parte, la ausencia de planes de desarrollo, según algunos entrevistados, le resta
coherencia a los programas imprimiéndole, a su vez, un sesgo al S&E asociado a ellos.

La coordinación entre los distintos organismos que tienen asignadas funciones de

40
Como se ha podido apreciar, varios de los casos en estudio son ilustrativos de esta
tendencia. Roberto Panzardi, en el Prólogo del informe correspondiente a Paraguay, llama la
atención sobre un esfuerzo en esta misma dirección que se está desarrollando en ese país.
41
En este sentido Berretta (Ibídem) señala que “avanzar en la planificación estratégica a
través de los proyectos de inversión, que en general están perfectamente integrados al
presupuesto a través del clasificador del gasto puede ser una manera relativamente sencilla de
articular de mejor manera planificación y presupuesto. La experiencia de Brasil, México y Colombia
pueden ayudar en este sentido”.

167
S&E de resultados, en cualquier caso, se revela como de máxima importancia. A veces las
propias leyes (como, por ejemplo, en Costa Rica) han estimulado el traslape de
competencias entre el Ministerio de Planificación, el Ministerio de Hacienda e incluso, la
Contraloría. La reciente creación de comisiones intersectoriales en varios países (en
Brasil, Colombia, Costa Rica y antes en Chile aunque acotada a la evaluación de
programas) no siempre pareciera aportar soluciones de fondo a este tipo de problema, por
lo que resulta necesario indagar más profundamente acerca de su funcionamiento. En
este mismo sentido, cabe también hacer un seguimiento estrecho a la nueva estructura
institucional que está prevista en Honduras, los Comités Funcionales de Presupuesto,
concebidos como una instancia de coordinación interinstitucional para la articulación de los
procesos de programación del gasto y las metas de cada sector o programa y, por ende,
para alinear la presupuestación anual y plurianual con los procesos de planeación,
seguimiento y evaluación.

También del análisis de los informes nacionales se deriva la importancia de la

coordinación entre los organismos internacionales a fin de generar mayores sinergias
entre los distintos organismos vinculados al S&E en cada país. Otro asunto clave es la
vinculación de los sistemas de S&E con las Oficinas Naciones de Estadística. El
Ministerio de Economía de Perú, por ejemplo, ha establecido una alianza estratégica con
la Oficina de Estadísticas para que sea ésta la que apoye la generación de información de
las metas del presupuesto por resultados. Se realizaron talleres entre productores y
usuarios de información, y fue muy útil percibir como un mismo operativo estadístico, por
ejemplo una encuesta de hogares, permitía con algunos ajustes en cobertura temática y
geográfica resolver demandas de información de muchos sectores de manera
simultánea42.

c. Uso de la información

La diversificación funcional y la coherencia institucional, como hemos advertido, favorecen

una utilización más intensiva de los sistemas de S&E, así como la diversificación de sus
usuarios. Cuando los sistemas de S&E se caracterizan realmente por estos rasgos, el uso

42
Agradecemos a Alejandro Medina esta información.

168
de la información que ellos generan suele ser más alto. Las mayores ventajas en estos
sentidos parecieran tenerla los sistemas de orientación mixta y aquellos que hacen de la
rendición de cuentas un objetivo expreso. Pero hay otros factores que pareciera estar
afectando el uso de los sistemas en estudio, a los que nos referiremos a continuación.

Un factor que se revela clave en la mayoría de los casos es la escasa credibilidad de la

información (tanto de los indicadores que entran en los respectivos sistemas como de los
informes que salen de ellos), limitando los usuarios potenciales de los sistemas y
convirtiendo a muchos de ellos en sistemas auto-referidos, en el sentido de que sólo
tienden a servir a los fines de las unidades que los coordinan, y por tanto, los funcionarios
de ellas suelen ser sus principales usuarios.

Las razones de la baja credibilidad de la información son variadas:

 Por la calidad de los datos que son entregados a la unidad coordinadora del
sistema (se menciona como problemas la falta de capacidad técnica de las
unidades que envían los datos; las múltiples demandas de información que éstas
tienen por parte de sistemas diferentes, a veces sobre los mismos fenómenos pero
con indicadores o definiciones diferentes; y el escaso grado de maduración
gerencial que le resta atención al tema con la consecuente falta de motivación por
parte de los funcionarios encargados de enviar la información).
 Por el hecho de que el seguimiento (y a veces la evaluación) se realiza dentro de la
administración pública, lo cual genera dudas de la capacidad del gobierno de
regular su propia auto-evaluación, especialmente por parte de actores externos (en
particular el Congreso y la ciudadanía).
 Por el hecho de que, con contadas excepciones (el SCG de Chile, el Plan
Plurianual de Brasil) el flujo de la información tiende a ir en una sola dirección, de
abajo hacia arriba, o sea que los proveedores no reciben retroalimentación. Por tal
razón no existe un incentivo de darle seriedad al proceso para recibir más adelante
información de utilidad (ni para quienes han ofrecido la información ni para sus
gerentes).

Una variable crítica para entender la falta de credibilidad de la información es tal vez el
tiempo de maduración del sistema mismo, como sugiere Mackay (2006). En efecto, la

169
mayoría de los sistemas más antiguos empiezan a dar señales de cambio en términos de
un aumento de la credibilidad de la información. Por ejemplo, en el sistema de S&E
asociado al Plan Plurianual del Brasil, en el sistema chileno SCG y en las evaluaciones
externas y de impacto en México se habla ya de una mejor calidad tanto de los
instrumentos metodológicos como de los equipos técnicos. En Colombia se observa
también un proceso de depuración de los indicadores que combina elementos técnicos y
políticos. Aunque por lo general son pocos los casos que mencionan procesos de auditoría
externa o mecanismos formales de validación de los datos (Chile, Brasil), ya existe en el
horizonte de atención de algunos de los sistemas (por ejemplo, Colombia) la necesidad de
trabajar estas debilidades. El CONEVAL en México constituye, en este sentido, un
interesante ejemplo del esfuerzo por introducir un mayor aseguramiento de la calidad de
las evaluaciones -en este caso, de los programas sociales-43.

Sin embargo, el caso de Costa Rica, uno de los más antiguos, y donde se reportan
actualmente problemas de credibilidad de la información generada, sugiere que el tiempo
de maduración del sistema no garantiza automáticamente su credibilidad.

Pareciera además que las evaluaciones, especialmente cuando son realizadas por fuera
del gobierno, y cuando utilizan metodologías científicas altamente reconocidas, generan
credibilidad no sólo en los resultados de las mismas, sino para los sistemas dentro de los
cuales se generan. Se podría hablar de un efecto indirecto (halo effect en inglés), que
insinúa que la credibilidad de aquellos sistemas que combinan seguimiento con evaluación
de alta calidad (como es claramente el caso de México, Chile, Brasil, y Colombia) es
mayor que la de aquellos sistemas que solamente hacen seguimiento. Sin embargo,
algunas evidencias insinúan que se podría estar creando mercados distorsionados
alrededor de las evaluaciones externas, revelando así la importancia de reconocer cuáles
son las condiciones mínimas que requieren ser satisfechas para evitar las distorsiones.

Otra variable que afecta la credibilidad de la información generada por los sistemas es
exógena a ellos. Alude al grado de confianza en la calidad de los datos estadísticos
producidos por los organismos nacionales de los diversos países. Los países donde éstos

43
Alejandro Medina sostiene que la experiencia del Consejo Científico de Evaluación que
existe en Francia inspiró en parte al CONEVAL en México que cuenta con 6 consejeros
provenientes del mundo académico, los que fueron seleccionados a través de un proceso nacional
que involucró a las diversas entidades federativas, así como a los partidos políticos.

170
cuentan con alta reputación son los mismos donde se nota más credibilidad de la
información que ofrecen los sistemas. En cambio, en otros países, especialmente aquellos
más pequeños y con menos recursos, existen problemas de credibilidad en relación con
sus organismos estadísticos, como en el caso de la mayoría de los países
centroamericanos. Las discusiones sobre la integridad de indicadores claves para medir la
pobreza en Nicaragua contrasta con la existencia en México de un indicador unificado, y si
bien no exento de controversia, por lo menos generado por un grupo altamente calificado
a través de un proceso sistemático y público, con insumos de su entidad estadística y que
por ley debe ser usado para todas las mediciones. Cabría esperar que en la medida que
los sistemas de S&E se institucionalicen, presionen por la propia mejora de los sistemas
de información44.

Existen, de cualquier manera, otros factores que afectan el uso de la información además
de la credibilidad. Algunos sistemas, particularmente los orientados a ofrecer información
para el ejecutivo, o sea los sistemas predominantemente políticos, sean éstos
multifuncionales o monofuncionales, están altamente influenciados por la actitud del
gobierno de turno frente a los procesos de S&E. En general, en los dos sistemas más
antiguos de este grupo, SINERGIA y SINE, se notan fluctuaciones en la incidencia del
sistema de acuerdo con la atención directa que le ha prestado el Presidente.

Sin embargo, incluso en tales casos, la evidencia es mixta. El uso de la información por
parte del Presidente en instancias como el Consejo de Ministros, como ocurre en
Colombia, en Honduras, y en Perú genera algunas posibilidades de cambio en la dirección
de elementos de los programas o proyectos comentados, pero la influencia es esporádica
e idiosincrática. En los casos de sistemas de metas presidenciales, donde el principal
usuario no es realmente el Presidente sino el ministerio que supervisa la coordinación
macro-gubernamental, la evidencia sugiere que ni el Presidente ni la alta dirección
ministerial prestan atención a la información. Si los gerentes de metas deberían ser los
usuarios directos, no hay evidencia de que lo sean ni en Chile ni en Brasil. Por lo general,
los sistemas de seguimiento tienden a agregar los datos a un nivel que no es del todo útil
para la gestión, como es el caso del SIMEP en México.

De cualquier manera, un factor clave que afecta el uso de los sistemas son las

44
Debemos esta hipótesis a Alejandro Medina.

171
consecuencias que deriven de los resultados del S&E. Donde existe la obligación de
relacionar medidas de corrección a los informes, independientemente del tipo de
sistema que las exija, se genera una mayor probabilidad de que la información redunde en
algún tipo de impacto real en alguna instancia de la administración pública. Tales son los
casos de México y Chile en relación con las evaluaciones externas, donde se exige a la
unidad evaluada que responda a las recomendaciones y que determine las correcciones
asociadas a los resultados de la evaluación. Pero esto no es garantía; por ejemplo en el
Perú se reporta escasa consideración dada a los procedimientos correctivos. Cuando
existe otro usuario fijo, como la comunidad internacional donante, como en Nicaragua y
Honduras, hay una mayor garantía del uso de la información, pero ésta no redunda
necesariamente en decisiones internas de mejora de la gestión, productividad o
asignación del gasto.

En relación con el Congreso, los sistemas de orientación económica o política en países

donde la asignación del gasto es jalonada por el Presupuesto, deberían tener mayor
probabilidad de que el Congreso utilice la información. Pero no se puede ver una
tendencia clara. En general, aún falta camino por recorrer para que los congresistas
sientan que la información es útil para su trabajo. Por un lado, si el Congreso es de
oposición, ve la información como un instrumento político, aún cuando exista percepción
de objetividad en el uso de las herramientas de S&E. Además, siguen reportándose
informes muy elaborados, altamente técnicos y demasiado largos que desincentivan su
lectura, especialmente en los países donde los congresistas no cuentan con personal
técnico capacitado que les ayude a comprender los informes y a encontrar su utilidad.

En algunos casos los informes son directamente utilizados en el Congreso para discutir el
presupuesto, como se reporta en el caso de Chile, y en menor medida, en el caso del PPA
del Brasil, mientras que sistemas como el del Perú, México y Paraguay que aspiran al
mismo efecto, son aún muy nuevos para determinar su impacto en el Congreso. En
Colombia, a pesar de que el sistema es predominantemente político, por el esfuerzo por
vincular planeación a presupuesto, pareciera que la nueva información orientada a
resultados que se envía al Congreso (a pesar de no ser obligatoria) ha empezado a
generar un tipo de conversación diferente entre los congresistas. En general, sin embargo,
hasta tanto impere la lógica de la negociación en torno a los intereses de los grupos
políticos (como se reporta expresamente en Brasil), es poco probable que los sistemas de

172
S&E impacten en las decisiones adoptadas por el Congreso.

En relación con la sociedad civil, por lo general los sistemas no son de alto conocimiento
hacia fuera del gobierno, algunos de ellos por diseño y otros por inercia, y por tanto, sus
resultados tienden a no ser usados por aquélla. En particular, varios sistemas de
seguimiento son diseñados explícitamente para uso interno. Sólo unos pocos empiezan a
pensar en crear módulos que presenten información útil al ciudadano, como es el caso del
PPA en Brasil. Otros sistemas que tienen en su base la vocación de rendición de cuentas
al ciudadano intentan, sin mucho éxito, ofrecer acceso público de la información ya que
por lo general se circunscriben a la difusión a través de la web. Se evidencia, pues, en
general un escaso desarrollo de mecanismos expresos de comunicación y difusión
de los resultados de S&E hacia la sociedad.

Sin embargo, a pesar del panorama relativamente negativo, algunos componentes y

productos de varios sistemas empiezan a ser conocidos e incluso utilizados por un público
informado. Por ejemplo, se reporta en México y en Chile que los informes públicos son
usados por instituciones privadas de la oposición o por partidos políticos y universidades.
Igualmente en Colombia las evaluaciones son públicas y de uso por académicos.

Destaca, en cualquier caso, el desaprovechamiento de los mecanismos de participación

y control ciudadano que se han desarrollado en varios países, a efectos de lograr una
mayor integración de la sociedad a los esfuerzos de S&E que representan los sistemas.
De hecho, respecto de Bolivia, el informe sugiere que ellos pueden facilitar la
implementación del sistema.

Una conclusión casi general es que, en gran parte como producto de los factores
anotados, los sistemas de S&E -salvo, unos pocos- tienen un escaso impacto en el
mejoramiento de las funciones con que se relacionan, sea la planificación, la
presupuestación, la rendición de cuentas o el mejoramiento de las instituciones y
programas. Por otra parte, tiende a no existir consecuencias directas de los resultados del
S&E en la gestión institucional: sólo en el SCG de Chile hay consecuencias sobre los
salarios asociados al Programa de Mejoramiento de la Gestión; en Uruguay recién está
planteado el reconocimiento de ahorros a aquellas unidades que logren las metas de
gestión; pero hay fracasos evidentes, como por ejemplo, el de los Acuerdos Programa
implantados en Argentina. En general, en este sentido, no puede dejar de destacarse una

173
diferencia notable con los países desarrollados donde este tipo de reformas han estado
unidas a la concesión de una mayor libertad de gestión del gasto (Zapico, 2004).

No sobra terminar con una breve reflexión que nos lleva a tomar estas conclusiones con
cautela. En general, la literatura sobre sistemas de S&E (incluyendo nuestros trabajos) ha
tendido a utilizar un criterio simplificado de lo que significa el término “uso de la
información”, como lo resalta Zaltsman (2007) en varios trabajos recientes elaborados
alrededor de su trabajo de disertación doctoral sobre el caso chileno. En estos trabajos
Zaltsman llama la atención sobre la necesidad de diferenciar, como lo hace la literatura de
evaluación de programas propiamente dicha, entre diversos tipos de utilización de la
información y entre diversos momentos en que se puede utilizar esta información en el
proceso presupuestario. Señala este autor que los estudios tienden a formular preguntas
sobre el uso de la información sin distinguir estas variaciones y por tanto se pierde la
oportunidad de profundizar sobre la experiencia en esta área, que es crítica para
determinar el éxito de los sistemas.

Además del uso instrumental, al cual nos hemos referido en este trabajo, la literatura de
evaluación de programas documenta otros dos tipos de uso: i) los usos de legitimación de
decisiones, cuando se utiliza la información para justificar decisiones tomadas a priori, y ii)
los usos de apropiación conceptual, cuando la información se internaliza como aprendizaje
con aplicaciones más amplias y, por tanto, desarrolla capacidad institucional generalizada
aunque no se aplique al contexto directo del objeto evaluado.

Adicionalmente, Zaltsman también encuentra lo que él llama usos distributivos, cuando la

información se usa de una manera específica, así sea formal o informalmente, para
aumentar o reducir los recursos del programa evaluado. El uso distributivo se diferencia
del instrumental por la relación directa entre los resultados documentados por la
evaluación y la distribución de recursos, en cualquiera de los momentos del ciclo
presupuestario, mientras que el uso instrumental se refiere a cualquier tipo de aplicación
derivada de la información, aunque no tenga consecuencias financieras, como por
ejemplo, el exigir a la entidad evaluada medidas correctivas que son neutrales con
respecto a costos.

Zaltsman sugiere que estos tres mecanismos – usos de legitimación, de apropiación

conceptual y distributivos – son igualmente importantes como el meramente instrumental

174
para determinar qué tanto se usa la información generada por procesos de evaluación o
seguimiento. Los estudios sobre sistemas de S&E han tendido a dar prioridad únicamente
al uso instrumental. Esta valiosa distinción deberá servir para mejorar el diseño de futuras
investigaciones empíricas sobre el tema.

De cualquier manera, estas distinciones, aplicadas en reverso, nos permiten especular

que aun cuando la evidencia no apunta contundentemente a un uso instrumental, para la
toma de decisiones del S&E, es posible que la masa crítica de experiencia acumulada a lo
largo de los últimos veinte años esté produciendo otro tipo de usos de la información
generada, o en otros momentos del ciclo de gestión que no se han explorado. En este
sentido, los estudios de caso sí muestran un nivel alto de apropiación conceptual en los
actores de la administración pública de los países donde se han desarrollado los sistemas,
respecto al tema de la gestión pública para resultados y de la importancia de la gestión del
desempeño institucional. En este contexto, a pesar de que la información de S&E no
siempre se usa directamente por parte de quienes toman decisiones, su existencia abre
oportunidades para que los funcionarios interesados empiecen a pensar en los varios
procesos de gestión pública de una manera más sistemática.

d. Sostenibilidad

No es posible encontrar evidencia de patrones fuertes que permitan determinar la

importancia real de factores como los mecanismos de financiamiento y el tipo de personal
utilizado para garantizar la sostenibilidad de los sistemas. En algunos casos donde hay
sistemas consolidados, como en Chile y Colombia, el personal no es de planta. En
Colombia además, el financiamiento de la unidad coordinadora es externo, y a pesar de
ello, el sistema se ha mantenido a lo largo de cuatro administraciones. Lo mismo ocurre en
Nicaragua donde la cooperación internacional juega un papel grande en la sostenibilidad
de los esfuerzos de S&E pero por ser más reciente es imposible evaluar el efecto que ello
pueda tener en su sostenibilidad. Obviamente el nivel de incertidumbre es alto en tales
casos, y por ello en la mayoría de los otros países se ha optado por utilizar recursos del
tesoro público para financiar los sistemas, lo cual garantiza cierta estabilidad.

Las capacidades técnicas del personal, en todos los casos se reporta como una

175
variable crítica, revelando la importancia de las estrategias sistemáticas de capacitación,
tal como ha operado, por ejemplo, en Colombia.

Por otra parte, el liderazgo político, en particular, la atención del Presidente es clave en
los sistemas predominantemente políticos en países con Planes Nacionales de Desarrollo.
En Colombia y Costa Rica vemos, sin embargo, que la presencia de una normatividad
básica ha permitido proteger a los sistemas en momentos de debilidad política. En efecto,
en los estudios de caso los entrevistados por lo general opinan que el grado de
normatividad es clave para la consolidación en el tiempo de los sistemas. Un hallazgo
interesante, sin embargo, que pudiera ofrecer contraevidencia a esta tendencia de opinión
se presenta en dos sistemas relativamente consolidados, el de Metas Presidenciales en
Brasil y el Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental en Chile, puesto
que ninguno de ellos tiene un fundamento normativo expreso, pero hay que considerar
que ambos son más bien sistemas de macro-coordinación gubernamental, directamente
asociados a las prioridades gubernamentales y a los estilos de gobierno. También, cabe
destacar, que al menos en el caso chileno los entrevistados marcan la necesidad de un
soporte legal del sistema.

De todas maneras, los otros casos sí sugieren que la normatividad es importante. Pero
ella se refiere no solamente a la existencia de decretos de creación de los sistemas como
tales, sino a su fundamentación en otras leyes nacionales de envergadura, como la Ley de
Desarrollo Social en México, o las leyes de modernización de la gestión pública y las
relacionadas con las reformas presupuestarias en varios países, que requieren de
herramientas sólidas de S&E para su efectivo cumplimiento y que, por lo tanto, legitiman o
apoyan el desarrollo de los sistemas.

Otro hallazgo interesante, que por obvio corre el riesgo de ser descuidado en el análisis,
es que los rasgos característicos de los sistemas y su capacidad para consolidarse
efectivamente parecen estar asociados con rasgos de la institucionalidad del país, tales
como la existencia o no de un Plan Nacional de Desarrollo que influya en la formulación
del presupuesto, la división estructural entre presupuesto de inversión y presupuesto de
gasto en algunos países, y relacionado con este punto, la integración o la separación de
funciones de planificación y presupuestación en Ministerios diferentes. Estos factores
parecen ser claves para entender las dificultades que muchos países han tenido al crear

176
sus sistemas, para asegurar una amplia cobertura de ellos, y sobre todo para asegurar
una articulación o sincronía entre planificación y evaluación de la política pública por un
lado y del ciclo de presupuestación que define la asignación del gasto por el otro.

Existe claridad entre la mayoría de los actores entrevistados y entre los investigadores de
cada caso que si la información no redunda en consecuencias reales, los sistemas no
tienen viabilidad. Existe además conciencia de que el fortalecimiento de la oferta de
información generada por los sistemas en la mayoría de los países depende de que haya
demanda. Ello supone que los actores del ejecutivo se vean obligados a usar la
información en su planeación para asegurar el nivel de asignación del gasto que
necesitan, y que los actores del legislativo vean la utilidad que ofrece esta información
para realizar tal asignación de manera que el cumplimiento de lo planeado tenga
consecuencias reales. Sin la sincronización de los procesos de planificación, evaluación y
presupuestación, esto no será posible.

La falta de sincronización entre planificación, presupuesto y evaluación continúa

siendo el gran cuello de botella y el dolor de cabeza de la mayoría de los sistemas, cuya
resolución ya empieza a ser considerada como la llave que creará los incentivos
necesarios para que los sistemas puedan cumplir sus funciones. El PPA del Brasil y el
SCG de Chile ofrecen ejemplos de modelos diferentes de relativa sincronización. El SED
de México y SINERGIA en Colombia ofrecen ejemplos de esfuerzos en plena marcha,
realizados en sistemas con orientaciones distintas, cuyos desarrollos merecen
seguimiento.

Cabe destacar, de cualquier manera, que la institución de capacidades de S&E a través de

sistemas de S&E es aun muy desigual en América Latina. Obviamente un factor que incide
en tal hecho es la propia maduración de los sistemas. Los casos analizados oscilan
entre edades de 14 a cero años, esto último habida cuenta de que varios están aun en
desarrollo. El Gráfico N° 1 ofrece una visión global del grado de maduración en el tiempo
de los sistemas, diferenciando entre el tiempo de experimentación con herramientas antes
de su creación oficial como sistema integrado.

177
 Gráfico N° 1
Evolución de los Sistemas de Seguimiento y Evaluación

Fuente: Elaboración propia.

Hasta acá hemos extraído algunas conclusiones concentrándonos en la propia operación

de los sistemas de S&E. Pasemos ahora a examinar las principales conclusiones que se
derivan cuando observamos cuál es el panorama que ofrecen los países en estudio
respecto de los sistemas que operan en ellos.

2. La mirada de los países: ¿Integración o diversificación de los sistemas?

Hay países que cuentan con varios sistemas públicos de S&E basados en resultados que,
a su vez, tienen un alto grado de consolidación. Brasil y Chile pueden ser expresivos de
este conjunto. De hecho, el informe de Brasil da cuenta de, al menos, cuatro sistemas que
reúnen esas características: el sistema de S&E del Plan Plurianual; el sistema de
Seguimiento de Metas Presidenciales; el Sistema de S&E de Programas y Políticas
Sociales; y el Sistema de Evaluación Externa de Programas de Gobierno. Por su parte, en
Chile operan dos sistemas de ese tipo: el Sistema de Control de Gestión y el Sistema de
Seguimiento de la Programación Gubernamental; y también hay un Sistema vinculado a lo

178
social. El rasgo que resalta en ambos países es que todos estos sistemas son
coordinados por entidades diferentes, para servir a su vez, a fines relativamente
diferentes; todos ellos, sin embargo, recurren prácticamente a las mismas organizaciones
para requerir la información que los alimenta.

De otra parte, hay países que habiendo también experimentado este proceso de
diversificación de los sistemas, actualmente se encuentran avocados a su integración. Un
país que destaca, en este sentido, es México donde han operado a lo menos cinco
sistemas de S&E de los resultados de la gestión pública: el Sistema de Seguimiento de
Metas Presidenciales; el Intragob; el Modelo Integral de Desempeño de Órganos de
Vigilancia y Control de la Instituciones de la Administración Pública Federal; el Sistema de
Evaluación y Monitoreo basado en Resultados de los Programas Sociales; todos los
cuales están integrándose alrededor del nuevo Sistema de Evaluación de Desempeño.
Una situación similar ocurre en Bolivia, Perú y en Honduras donde pareciera que se está
experimentando una confluencia de los sistemas que se encuentran en operación. Esta
confluencia acerca los sistemas más recientes a sistemas multifuncionales unificados
creados en la primera mitad de los noventa, particularmente en Costa Rica y Colombia, a
pesar de las diferencias en su orientación.

Surgen, a propósito de este panorama, dos preguntas claves: ¿cabe esperar una
tendencia a la integración de los sistemas? Por otra parte, ¿es la integración de los
sistemas un signo de una alta institucionalización de las funciones del S&E en un país
dado?

La primera de tales preguntas es particularmente relevante, sobre todo si consideramos lo

que sugieren las entrevistas a funcionarios de las organizaciones evaluadas por varios
sistemas. La falta de homogeneidad, la diferente periodicidad y el exceso de información
solicitada por los distintos sistemas, consumen la mayor parte del tiempo y, por ende,
afectan las labores internas, según las perspectivas de las propias organizaciones. Este
planteamiento, como lo destaca el propio informe de Chile, llama la atención sobre la
necesidad de mejorar la integración y la coordinación de los sistemas para obtener
información, a medida que se expanden y diversifican.

Para el caso particular de Chile, el informe llama la atención acerca de las ventajas que
tendría, por ejemplo, la institucionalización de un trabajo conjunto de parte de las dos

179
principales entidades que coordinan sistemas de S&E, a fin de impulsar capacidades
comunes en las unidades de planificación y control de administración financiera de las
entidades públicas, que se traduzcan en la elaboración de indicadores de gestión física y
gestión presupuestaria para los mismos conceptos (programas, actividades, tareas) y con
la misma periodicidad, usando definiciones comunes de términos como eficiencia, eficacia,
economía, etc.45.

La colaboración entre los sistemas que operan en un mismo país puede, de hecho,
redundar en una mayor integración funcional entre ellos sin transgredir sus propios
espacios institucionales. De lo que se trata es que el trabajo de cada uno no se traduzca
en costos para las unidades evaluadas; por lo tanto, la sugerencia que gana terreno en
este tipo de casos es propender a una integración a nivel de la base. Esto se traduce en
que cada unidad recibe la misma petición de información, que es usada por cada sistema
de acuerdo a sus propias necesidades y funciones.

Esta particular combinación entre diversificación de sistemas de S&E e integración en

la base, reviste particular importancia cuando en un mismo país coexisten sistemas de
orientación predominantemente política con sistemas de orientación predominantemente
económica, donde unos buscan apoyar las decisiones más estrictamente políticas (o de
macro- coordinación estratégica) y otros las decisiones de asignación del gasto. La visión
que existe en Chile y, sobre todo, en Brasil, es que ambos tipos de sistemas pueden ser
complementarios para mejorar la acción de gobierno.

En atención a lo anterior, la segunda pregunta con la que abríamos este punto, en el

sentido de si la integración de los sistemas es un signo de institucionalización de las
funciones de S&E en cada país, no tiene una respuesta única. La propuesta de un solo
sistema que integre todas las funciones no sólo puede carecer de viabilidad en
determinados contextos, sino que puede agregar una complejidad eventualmente
inmanejable en el ámbito latinoamericano donde operan tantas restricciones institucionales
y de capacidades organizativas.

De cualquier manera, la respuesta requiere considerar las estrategias y los ritmos que han

45
De acuerdo a Osvaldo Feinstein (mensaje electrónico, noviembre 2007), este trabajo de
coordinación conjunta de indicadores se está empezando a realizar en México con el apoyo del
Banco Mundial.

180
tomado los sistemas para implementarse a lo largo del tiempo. Los países que se
embarcaron más tarde en los esfuerzos por desarrollar sistemas de S&E en la región
parecen haber aprendido una lección en relación con ritmos y tiempos. La idea de
comenzar de cero, para crear un sistema único e integrado (como se dio inicialmente en
países como Colombia y Costa Rica en la primera mitad de los noventa), o de hacerlo de
una manera inmediata, con cobertura total en vez de por etapas o con programas pilotos,
(como lo intentó inicialmente el Uruguay a principios del nuevo mileno), ha sido descartada
en el presente. El modelo a seguir parece ser más bien el de crear herramientas
independientes en distintas instancias de la administración pública, con funciones muy
concretas en cada caso, que se van consolidando y puliendo en el tiempo para luego ser
agrupadas y categorizadas de acuerdo con sinergias y afinidades funcionales.

Esta estrategia es consistente con el modelo que eligieron Chile y Brasil desde principios
de los noventa. En Chile existen ahora tres sistemas consolidados que recogen múltiples
herramientas especializadas, uno en temas de presupuesto, el otro en temas de prioridad
política y el otro en temas sociales. En Brasil existen los cuatro sistemas ya mencionados
igualmente consolidados. La diferencia fundamental del modelo de implantación de estos
dos países con los que empezaron procesos similares en la segunda parte de la década
pasada (como México y Perú), y en la primera parte de la década del 2000 (como
Honduras), es que éstos ahora intentan incorporar los varios grupos de herramientas en
un solo sistema unificado de S&E nacional. En este sentido, el producto final será más
parecido a los casos de Colombia y Costa Rica, donde al fin de cuentas existen sistemas
nacionales unificados de S&E de la gestión pública, a pesar de la diversidad de
vocaciones funcionales y orientaciones generales que cada uno asuma.

El caso de México es emblemático, pues intenta unificar en el Sistema de Evaluación del

Desempeño los esfuerzos alrededor del S&E de los programas sociales consolidados a lo
largo de los años (en un grupo liderado por CONEVAL y la Secretaría de Hacienda) y los
esfuerzos de S&E de mejoramiento de la gestión pública alrededor de una iniciativa
utilizada con éxito en otros países, el programa de mejoramiento de la gestión (en un
grupo liderado por la Secretaría de la Función Pública y la de Hacienda). A la fecha de
elaboración del respectivo informe la propuesta consistía en crear dos subsistemas cuyos
componentes ya tienen años de maduración y experiencia, y que a la vez serán regulados
por un equipo coordinador que incluye las tres entidades protagonistas en temas de S&E

181
en el país. Ellas propusieron conjuntamente la implementación oficial del SED al Congreso
en el 2007. Pero incluso este gran esfuerzo de unificación se realizará gradualmente, por
etapas basadas en pilotajes46.

La tendencia a la integración también pareciera estar presente en el caso de Bolivia,

atendiendo al hecho de que un decreto de 2007 establece un nuevo alcance del Sistema
de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública, SISER que funcionó hasta el 200647
bajo la coordinación del Ministerio de la Presidencia. El decreto en referencia dispone que
el SISER se orientará a la “evaluación del impacto político de las medidas
gubernamentales” como una herramienta para el análisis que permita producir informes
ejecutivos para el Presidente de la República, haciendo uso de la información suministrada
por el Sistema de S&E del Plan Nacional de Desarrollo. Por otra parte, recientemente, el
Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa, SIGMA, coordinado por el
Ministerio de Hacienda, desarrolló una clasificación programática del gasto con base en
clasificaciones del Plan de Desarrollo elaborados por el Ministerio de Planificación; dicha
clasificación se presentó al Congreso como anexo del presupuesto 2007 permitiendo
hacer una lectura del presupuesto de acuerdo a los objetivos, estrategias y programas del
Plan Nacional de Desarrollo, aunque aún carece de una vinculación con metas e
indicadores de desempeño48. En cualquier caso, como lo sugiere el informe de Bolivia,
habida cuenta de las funciones de S&E que cumple el Ministerio de Hacienda, será
“necesario encontrar desde el comienzo mecanismos de coordinación y espacios de
complementariedad que eviten la duplicidad de esfuerzos y el choque de competencias en
la administración” (Del Villar, 2007: 10), por lo que no es posible aún saber cuál será la
trayectoria final que adoptará el sistema de S&E del Plan Nacional de Desarrollo que
actualmente se encuentra en fase de diseño.

46
Cabe destacar que, a la fecha de finalización de este informe comparativo el Congreso ya
había rechazado la propuesta, y actualmente las dos Secretarías están trabajando para rediseñar
el sistema de acuerdo con la nueva normatividad aprobada en octubre del 2007 (fuente: Osvaldo
Feinstein, mensaje electrónico, noviembre 2007).
47
El SISER funcionó solamente seis años; en 2006 la nueva administración decidió
suspender su operación y sustituirlo por un Sistema de Planificación fortalecido.
48
El Subsistema de Programación de Operaciones (SPO) de SIGMA, aunque todavía no
está funcionando, contempla un módulo que incorpora las metas e indicadores de cada sector y
entidad y con base en ellas debe dar cuenta de los resultados de la gestión nacional. Pero, según
lo destaca el informe, “el plan operativo con sus indicadores y metas no lo define ni aprueba el
ministerio, en muchos casos no lo conoce, por lo que la función de planificación sectorial, su
apropiación y su vinculación con el presupuesto es bastante débil” (pág. 21).

182
Cabe, sin embargo, distinguir entre la idea de ritmos pausados y deliberados de
implementación de herramientas y consolidación de sistemas, y la práctica de caer en una
parálisis, como la que parecen haber vivido ciertos sistemas una vez anunciada su
creación oficial. Lagunas de uno o dos años en las cuales el proceso parece haberse
congelado, como se evidenciaron en los casos recientes de Perú, México y Bolivia, son
síntomas preocupantes de falta de voluntad política o de inercias al interior de la
administración pública que no contribuyen a legitimar los futuros sistemas. Ahora los
actores tendrán que reponer el tiempo perdido para asegurar cierto apoyo.

En todo caso, y para concluir, la estrategia deliberada de juntar herramientas consolidadas

en subgrupos para crear un solo sistema representa un ajuste novedoso a los
aprendizajes históricos, puesto que diverge de los casos de Chile y Brasil, cuyos sistemas
consolidados se mantienen independientes, y se acerca más a los casos de Colombia y
Costa Rica, con su opción por un sistema único de nivel nacional. La apuesta, que
además de México, también parece haber sido tomada en Perú, Honduras, y
aparentemente en Bolivia, es interesante. Pero aún no se cuenta con evidencia para
evaluarla, puesto que se encontraba en plena implementación en todos estos países en el
momento del estudio.

Hemos recogido en este capítulo final las conclusiones de nuestro análisis comparativo
sobre la institucionalización de los sistemas de S&E en doce países de la región, utilizando
nuevamente dos miradas complementarias. La primera se concentró en los propios
sistemas como unidad de análisis, considerando las dimensiones propuestas en el marco
teórico original como claves para comparar el grado de institucionalización de sistemas
que buscan promover la gestión para resultados: su diversificación funcional e
instrumental; su coherencia institucional (integración vertical y horizontal); el uso de la
información; y su sostenibilidad en el tiempo. La segunda mirada ofreció una visión de
sistemas por caso, o sea explorando el conjunto de los esfuerzos en cada país. Esto nos
permitió explorar las variaciones en origen, diseño y desarrollo de los esfuerzos
nacionales.

Las dos miradas ofrecen en conjunto información relevante sobre la naturaleza y el nivel
de institucionalización de un mecanismo clave para promover la gestión para resultados
en el contexto latinoamericano. El producto de este doble análisis comparativo sugiere

183
que, si bien se notan avances para el buen gobierno gracias a los aprendizajes
relacionados con la puesta en marcha de los sistemas de S&E orientados a los resultados,
es difícil establecer conclusiones firmes dado el grado de dinamismo de los mismos en la
región. En efecto, los desarrollos continuos que se suceden – incluso mientras terminamos
de escribir esta conclusión – requerirán atención sistemática y seguimiento para seguir
aprendiendo de la práctica en un área cuyos cambios constantes reflejan su relevancia
para los varios actores interesados en promover una gestión pública moderna y
democrática en la región.

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• Costa Rica: Mario Mora Quirós
• Honduras: Manuel Fernando Castro
• México: Alejandro Medina Giopp
• Nicaragua: Rosa Elizabeth Flores Medina
• Paraguay: Josefina Adriana Romero S.
• Perú: Nelson Shack
• Uruguay: Nora Berretta

187
 Anexo I

Breve descripción de los Sistemas Integrados de Administración Financiera (SIAFs):

Los Sistemas Integrados de Administración Financiera (SIAFs) son parte integral de la

reforma del sector público iniciada en América Latina a principios de los 90s,
particularmente de la reforma a la administración financiera (Public Financial
Management). En general, la reforma a la administración financiera pretende:

a. Mejorar la administración fiscal (incrementar la disciplina fiscal).

b. Incrementar el realismo del presupuesto y la predictibilidad del flujo de

recursos.

c. Unir la toma decisiones, la planeación y la presupuestación.

d. Facilitar la diseminación de información financiera y fiscal para la toma

de decisiones.

e. Hacer un mejor control presupuestal y elevar la accountability y

transparencia del gasto público.

Los SIAFs son básicamente sistemas automatizados de información de operaciones

financieras del sector público. Sus objetivos principales son:

 Recoger información financiera precisa, completa, confiada, consistente y a tiempo.

 Entregar información adecuada de gerencia de recursos.

 Soportar la toma de decisiones del gobierno.

 Apoyar la preparación y la ejecución del presupuesto.

 Facilitar la preparación de los reportes financieros y presupuestales.

 Proveer información para facilitar auditorias.

Usualmente estos sistemas se desarrollan y administran en los Ministerios de Economía,

Finanzas y/o Hacienda. Los SIAFs han sido impulsados fuertemente por el Banco Mundial
y el BID desde principios de los 90s en América Latina. Sin embargo, estos SIAFs también
existen en países de África y Asia (al igual que en los países de la OECD). La

188
implementación de SIAFs en América Latina es generalizada. Países que actualmente
tienen o están implementando dichos sistemas son: Guatemala (SIAF-SAG), Perú (SIAF),
Honduras, El Salvador (SAFI), Bolivia (SAFCO), Paraguay (SIIF), Nicaragua (SIGFA),
Colombia (SIIF), Argentina (SIDIF), Chile (SIGFE), Ecuador (SIGFE), Panamá (RAF),
Brasil (SIAFI) y Uruguay (SICOP). Los SIAFs fueron desarrollados para el gobierno central
y sólo hasta hace unos pocos anos se ha empezado a llevar a los gobiernos
subnacionales como parte del proceso de descentralización. El sistema de Guatemala es
uno de los más avanzados hasta el momento.

Para mayor información, consultar las siguientes fuentes:

 http://www.eclac.org/de/noticias/paginas/0/9200/1panzardi.pdf

 http://www.respondanet.com/spanish/admin_financiera/proyectos_siaf.htm

 http://topics.developmentgateway.org/rc/filedownload.do?itemId=1054148

 http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/befa05/DraftReportSIAFGuate.doc

Breve descripción de los Sistemas Nacionales de Inversiones Públicas (SNIP)

Los Sistema Nacionales de Inversión Pública –SNIP– son un conjunto de normas, instrucciones y
procedimientos que tienen por objeto ordenar el proceso de la inversión pública. De conformidad
con el Banco Interamericano de Desarrollo 49, los SNIPs son mecanismos para administrar, a nivel
nacional, con eficiencia y eficacia, las inversiones que realiza el sector público.

Sus objetivos son los siguientes:

 Facilitar la formulación de cartera de proyectos y programas bien formulados y evaluados;

 Facilitar la programación de inversiones.
 Apoyar la negociación de créditos.
 Mejorar el seguimiento y control durante la ejecución.
 Mejorar la coordinación intra e inter-institucional.
 Proveer información a las autoridades y la ciudadanía.
 Proveer información para evaluación ex-post.

49
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1167069

189
Los siguientes países de América Latina operan actualmente un SNIP o están trabajando en su
creación: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Republica Dominicana y Venezuela. En su mayoría, los
SNIPs en estos países son operados por agencias del gobierno central, en particular por los
Ministerios de Finanzas, Economía y Hacienda.

A pesar de que cada país de la región ha desarrollado los SNIPs de manera individual,
actualmente la mayoría ha realizado esfuerzos para promover la utilización de estos sistemas por
parte de diversas ramas del gobierno central y por los gobiernos locales. Son ahora sistemas
descentralizados con usuarios múltiples.50

Información de la implementación y desarrollo de los SNIPs en países de América Latina puede

encontrarse en los portales siguientes:

 Argentina: http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/inversionpub.html
 Bolivia: http://www.vipfe.gov.bo/dgip/index.html
 Brasil: http://www.planobrasil.gov.br/
 Chile: http://sni.mideplan.cl/
 Colombia: http://www.dnp.gov.co/
 Costa Rica: http://www.mideplan.go.cr/sine/index.html
 Ecuador: http://snip.mef.gov.ec
 Guatemala: http://www.segeplan.gob.gt/snip/about.htm
 Perú: http://www.mef.gob.pe/propuesta/DGPMSP/

50

http://www.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2007/07/18/00031
0607_20070718104634/Rendered/PDF/ICR0000194.pdf

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