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INFRAESTRUCTURA,
TRANSPORTE Y LOGÍSTICA
1. Introducción11 Gráfico 1. Índice de Desempeño Logístico, 2010
L
80
a tendencia internacional hacia un mundo 72
globalizado y la acelerada apertura comercial 70 67
del país a raíz de la suscripción de varios tra- 60
tados comerciales, convierten a la logística en 49 50
50
una variable fundamental para competir en el mercado.
Puesto
39 41
Por lo tanto, para que Colombia pueda lograr una real 40
34
transformación productiva y así cumplir con sus metas 30 28 29
23 25
de competitividad para el año 2032, es necesario desarro-
llar las capacidades logísticas del país, posibilitadas por 20
una infraestructura básica apropiada y unos servicios 10
competitivos de transporte y almacenamiento de cargas.
0
Las capacidades logísticas a desarrollar son todas
Perú
Chile
Brasil
Corea
Turquía
México
España
Malasia
Portugal
Suráfrica
Colombia
aquellas que permitan optimizar los tiempos y costos de
transporte, almacenamiento y distribución de materias
primas, partes y productos terminados, desde la empresa
hasta el consumidor final, de acuerdo con las estrategias País
de negocios y los modelos operativos de las empresas. El Fuente: Banco Mundial.
desarrollo de estas capacidades requiere de la coordina-
ción de actividades que involucran tanto agentes públi- Lo anterior es el reflejo de falencias en la infraestructu-
cos como privados. En este sentido, tener unas capacida- ra, pero también de la falta de un sector de transporte de
des logísticas competitivas va mucho más allá de tener carga de talla mundial (Gráfico 2), y de corredores logísti-
una infraestructura adecuada. cos apropiados que integren diferentes modos de trans-
A nivel internacional, una medición importante en porte. En Europa por ejemplo, más de 60% del transporte
materia logística es el Índice de Desempeño Logístico es multimodal, mientras en Colombia es apenas 1,5%.3
(IDL) elaborado por el Banco Mundial.2 Colombia ocupó Todo esto conlleva a que en Colombia los costos lo-
en 2010 el puesto 72 entre 155 países, y el puesto 11 entre gísticos representen aproximadamente 23% del PIB, por
11 países de referencia (Gráfico 1). encima del promedio de países de referencia (Gráfico 3).
1 Este capítulo fue elaborado con la colaboración de Andrés Baquero, del Centro Latinoamericano de Innovación en Logística (CLI)
de la Fundación Logyca.
2 El IDL se basa en una encuesta global a los operadores que suministra una retroalimentación sobre la logística en los países en
los cuales ellos operan y con los que comercializan. Este índice contiene medidas cualitativas y cuantitativas sobre los principales
cuellos de botella en materia logística.
3 Departamento Nacional de Planeación (DNP), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Ministerio de Transporte, “Plan Maestro
de Transporte (2010–2032)”, octubre de 2010.
México 20
transversales, cuyas soluciones generarían beneficios a
Colombia 23 todos los sectores de la economía en general. Por otro
Brasil 26 lado, se identificaron los particulares a los sectores anali-
zados, los cuales se tendrían que abordar de forma espe-
Argentina 27 cífica en el marco de una política industrial.
Perú 32
0 5 10 15 20 25 30 35 40 2. Agenda
% transversal
Fuente: Kogan, Joseph y José Guasch, Inventarios y
costos logísticos en países en desarrollo: niveles y 2.1. Infraestructura
determinantes, una bandera roja para la Competitividad y
el Crecimiento, Revista de la Competencia y la Propiedad y su operación
Intelectual, V. 1, No.1, 2006.
La calidad de la infraestructura en Colombia es defi-
ciente, lo cual es confirmado por el Foro Económico
Mundial (FEM), al ubicar el país en el puesto 95 entre
142 países y en el noveno lugar entre países de referen-
cia en su Informe de Competitividad Global 2011-2012
(Cuadro 1).
4 Las empresas con las que se realizaron entrevistas pertenecen a los siguientes sectores: energía eléctrica, bienes y servicios
conexos (sector que forma parte del Programa de Transformación Productiva (PTP) del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
(MCIT) y es un subsector del sector minero-energético –locomotora dentro del Plan Nacional de Desarrollo (PND)–; industria ce-
mentera y materiales para la construcción (subsectores que hacen parte de las locomotoras de vivienda y construcción dentro del
PND); industria de la comunicación gráfica y sector de autopartes (ambos sectores dentro del PTP); y otras empresas del sector
agroindustrial pertenecientes a los subsectores palma, aceites y grasas, y chocolatería, confitería y sus materias primas (ambos
pertenecientes a la locomotora agroindustrial y subsectores dentro del PTP).
0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025-27
Años
Fuentes: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, DNP y Banco de la República, Plan Maestro:
“La participación privada en el financiamiento de proyectos de infraestructura”.
5 Las vigencias futuras en materia de obras de infraestructura son vigencias futuras excepcionales, las cuales son obligaciones
que afectan el presupuesto de vigencias fiscales futuras y no cuentan con apropiación en el presupuesto de la vigencia en que se
concede la autorización y son aprobadas por el Consejo Superior de Política Fiscal (Confis).
España 15.138
Costa 7.861
Fuente: Ministerio de Transporte.
Bolivia 6.577
Paraguay 4.836
➧ A pesar de ser la
País
Colombia 3.733
infraestructura vial el medio
Panamá 3.630
de transporte más utilizado
México 3.399
para movilizar mercancía
Perú 2.815 en el país, su actual
Vietnam 2.614 condición precaria hace que
5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 sea uno de los principales
Kilómetros por millón de habitantes cuellos de botella que afecta
* Información para 2007 o 2008 según el país. Datos poblacionales la eficiencia logística. Por
de 2008.
Fuentes: CIA, The World Factbook, incluye todas las vías ejemplo, de acuerdo con
pavimentadas y sin pavimentar; y Banco Mundial, The Little Data
Book. el FEM, Colombia se sitúa
La ausencia de una planeación vial y una priorización en el puesto 108 entre 142
de proyectos en Colombia –que adicionalmente incluya países y en el lugar 10
los diferentes modos de transporte– se refleja en una
infraestructura vial fragmentada. En la actualidad, se comparado con los países
encuentran en ejecución 50 contratos; sin embargo, mu- de referencia.
chos de estos proyectos son vías locales o regionales que
no conectan los centros industriales entre sí, ni a estos
con los puertos (Mapa 1).
6 Benavides, Juan, Reformas para atraer la inversión privada en infraestructura vial, CAF - Fedesarrollo, 2010.
7 Desde el año 2000, más de 70% de la carga nacional se ha movido por este modo de transporte. En 2009 se transportaron por
este medio 182,5 millones de toneladas (73,9% de la carga nacional).
8 En la actualidad hay 743 kilómetros en concesión, de los cuales 498 kilómetros corresponden a la Red del Pacífico y 245 kilómetros
a la Red del Atlántico.
9 Vale la pena comentar que la línea La Dorada-La Loma está terminada y sin utilización por falta de una licitación que la adjudique.
10 De acuerdo a un estudio realizado en Argentina, por ejemplo, mientras un camión que transporta una tonelada se gasta un litro de
gasolina en 23 kilómetros, una barcaza que transporta la misma cantidad y consume igual combustible, recorre 250 kilómetros.
11 El 25% de la carga restante fue transportada por los ríos Atrato, Cauca, Meta, Putumayo, Sinú, Guaviare, Inírida y Arauca, y fueron
cargas para abastecer a las poblaciones y zonas aledañas a los ríos.
México 0,7
jado importantes lecciones, en especial frente a los cos-
Suráfrica 0,6 tos asumidos por el Estado y la poca planeación de los
Colombia 0,5 terminales, lo cual hace necesario revisar los procesos
Portugal 0,4 de estructuración técnica, legal y financiera.
Chile 0,4
De otra parte, dada la infraestructura actual, existe
mucho espacio para la optimización logística. A manera
Perú 0,3
de ejemplo se resalta que el aeropuerto de Heathrow en
0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 Londres, tiene 70% más operaciones al año que el aero-
% puerto de Bogotá, y mueve cerca de 50 millones de pasa-
Fuentes: Organización de Aviación Civil Internacional (OACI); y jeros más al año en cinco terminales, a pesar de tener el
Banco Mundial. Cálculos Consejo Privado de Competitividad. mismo número de pistas que El Dorado.15
España 0,5
Turquía
exterior, los cuales en Colombia
0,4
México
son dispersos y dilatados,
0,4
con requisitos innecesarios y
Suráfrica 0,3
duplicidad en los
Portugal 0,2
requerimientos de información.
Perú 0,1 Esto encarece la actividad de
0 1 2 3 4 5 6 7 8 comercio exterior y retrasa su
%
Fuentes: Organización de Aviación Civil Internacional (OACI); y
adecuado desarrollo.
Banco Mundial. Cálculos Consejo Privado de Competitividad.
14 Olivera, Mauricio y Pilar Cabrera, El impacto del transporte aéreo en la economía colombiana y las políticas públicas, abril de 2011.
15 Adicionalmente, el aeropuerto El Dorado se caracteriza por tener una baja articulación de la infraestructura logística y pocas vías
de acceso para los camiones al terminal. Así mismo, no cuenta con una red de frio, lo cual acentúa los problemas logísticos para
los productos que necesitan este tipo de infraestructura.
16 Específicamente, las demoras se generan en los procesos de asignación de fechas de inspección, durante la inspección y en el
requerimiento de información adicional.
17 Por ejemplo, en el caso de productos químicos, las inspecciones se intensifican, demorando su tránsito, por creer que estos son
utilizados como insumos para la producción de estupefacientes.
18 Del resto del parque automotor, 3% le corresponde a empresas de transporte y 4% se encuentra bajo la modalidad de leasing.
19 Martínez, Marelia, Aspectos determinantes del estado de la facilitación del transporte en América Latina: los casos de Colombia y
Perú (Comunidad Andina de Naciones), Naciones Unidas, ECLAC, diciembre de 2010.
20 La legislación actual exige que toda persona que desee ingresar un vehículo nuevo debe chatarrizar uno o varios camiones viejos
que sumen al menos 100% de la capacidad de carga del camión nuevo. Como alternativa, se puede presentar una póliza como
garantía bancaria que asegura que el propietario cumpla con la desintegración de los vehículos viejos. Aproximadamente 93% de
estas pólizas se siniestran, ya que es más fácil dejar que la póliza se cobre, a buscar los camiones para chatarrizar. Por lo que, en
la práctica, la póliza actúa como una especie de impuesto al incremento del parque automotor.
21 Op. Cit. Martínez, Marelia (2010).
22 El objetivo es convertirlo en un sector rentable, que satisfaga las necesidades de desarrollo del país y aumente la competitividad
de las exportaciones colombianas.
A
demás de los cuellos de botella transversa- requiere contar con cadenas
les, las entrevistas realizadas permitieron de frío y congelación para
identificar una serie de cuellos de botella transportar sus productos.
en materia de infraestructura, transporte
y logística que son particulares a los sectores que hi- Sin embargo, la falta de
cieron parte del ejercicio. En algunos casos se trata de operadores logísticos que
fallas de coordinación23 y de apropiabilidad24 que re- provean este servicio en el
quieren la provisión de bienes públicos específicos en
la forma de infraestructura o de capital humano para la país dificulta el transporte
operación logística, particular a cada industria. En otros de este tipo de mercancía.
casos se trata de fallas de gobierno25 en materia de re- Además se deben
gulación, que requieren bienes públicos específicos en la
forma de regulación particular al sector. implementar plataformas
Por ejemplo, las empresas del sector de petróleo −las logísticas que contengan
cuales pertenecen a la locomotora minero-energética del facilidades de inspección y
Plan Nacional de Desarrollo− enfrentan varios proble-
mas que son particulares a su industria. En primer lugar, tratamiento cuarentenario.
dada la creciente exploración y los nuevos hallazgos de
petróleo, los oleoductos existentes no están cubriendo productos. Sin embargo, la falta de operadores logísticos
la demanda, lo que significa la sobreutilización de trans- que provean este servicio en el país dificulta el transporte
porte de carga terrestre. Por lo tanto, se hace necesario de este tipo de mercancía. Adicionalmente, este sector
acelerar el incremento de infraestructura específica para está requiriendo del establecimiento de plataformas lo-
este sector. gísticas que contengan facilidades de inspección y trata-
En segundo lugar, debido a las pesadas cargas que miento cuarentenario. Estos dos casos son ilustrativos de
transporta este sector, existe una oferta limitada de in- fallas de coordinación que limitan la productividad del
fraestructura que soporte carga extra-dimensionada.26 sector agroindustrial.
Por ejemplo, algunos puentes no soportan el peso de la Para el caso de la industria cementera, subsector
carga, lo que hace más lento el paso de los vehículos. dentro de las locomotoras de construcción de vivienda
En tercer lugar, este tipo de carga requiere de permi- y de infraestructura, se están enfrentando problemas de
sos especiales, los cuales tardan hasta tres días en ser índole regulatorio, en la medida en que la policía de cada
autorizados. Más aún, incluso cuando se cumple con los departamento requiere un certificado específico para el
requisitos legales establecidos para transportar la carga, tránsito del producto debido a que este sirve de insumo
en algunas vías concesionadas, muchas veces la decisión para la producción de estupefacientes. Si bien se entien-
para transitar es tomada solo hasta el momento de trans- de el problema que se trata de evitar con estos controles,
portar la carga.27 se debe trabajar en alternativas que minimicen el impac-
De otra parte, el sector agroindustrial requiere contar to que están teniendo estos controles sobre la producti-
con cadenas de frío y congelación para transportar sus vidad del sector.
23 Las fallas de coordinación son un tipo de distorsión microeconómica asociada a la existencia de economías de escala. En términos
prácticos, se evidencia con la no manifestación de un sector o de una actividad económica, debido a la ausencia de otro sector
o actividad económica que los soporten. Por lo tanto, su solución usualmente requiere, ya sea la provisión de un bien público
específico por parte del Estado, o la presencia de este último para garantizar a las partes la coordinación entre ellas, con el fin de
cumplir con los requerimientos de escala.
24 Las fallas de apropiabilidad son otro tipo de distorsión microeconómica que se deriva de problemas de externalidades de infor-
mación. En términos prácticos, se manifiestan como un nivel de inversión sub-óptimo en la exploración de nuevas actividades
económicas, en la medida en que los pioneros en una actividad económica tienen que afrontar una serie de riesgos y costos que
los seguidores no tienen que asumir. Para más detalle, véanse: Lin, Justin y Celestin Monga, “Growth Identification and Facilitation,
The Role of the State in the Dynamics of Structural Change”, Banco Mundial, mayo de 2010; y Sabel, Charles, Self Discovery as a
Coordination Problem, BID, 2010.
25 Las fallas de gobierno usualmente están asociadas a la existencia, o falta, de regulación que distorsiona negativamente el com-
portamiento de los agentes económicos.
26 Por ejemplo, en la vía a Villavicencio, las cargas anchas no pueden pasar por los túneles.
27 Esta situación se ha presentado en particular en la vía a Villavicencio.
29 Por ejemplo, si habilitan el ferrocarril central, parte de la carga de Barranquilla y Cartagena (e incluso Buenaventura) se trasladaría
a Santa Marta, por lo que las expansiones de estos puertos podrían quedar subutilizadas.
30 Los Sistemas Comunitarios de Carga (Cargo Community Systems o CCS) son soluciones TIC que facilitan el intercambio de infor-
mación entre diferentes actores de las cadenas de comercio exterior y que contribuyen de manera importante al desempeño de
puertos y aeropuertos líderes a nivel mundial.
31 Inco, Instituto Nacional de Vías (Invías), Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil (Aerocivil), Dirección General Ma-
rítima (Dimar) y Corporación Autónoma Regional del Río Grande de La Magdalena (Cormagdalena).
32 En la precalificación se deberán eliminar las firmas que no tengan las características financieras y la experiencia en operación de
servicios de transporte, por ejemplo.
33 Por ejemplo, en la construcción de obras viales, una alternativa puede ser estimular al concesionario para que impulse la finca raíz
de la vía y no solo perciba ingresos por peajes sino también producto del desarrollo comercial. En el caso de los aeropuertos, el
alquiler de locales comerciales o parqueaderos es otra fuente que complementa el ingreso de los concesionarios.
34 En el caso de las obras viales, es necesario considerar los ingresos de los peajes como re-pagos patrimoniales y no como aportes
patrimoniales del concesionario.
35 Para el caso de infraestructura, transporte y logística, la oferta institucional relevante con la que cuenta el país incluye, entre otros:
ANI, Instituto Nacional de Vías (Invias), la DIAN, Invima, ICA, Policía Nacional y Territorios Digitales.