ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. El Órgano Administrativo
1.1 Definición de Órgano Administrativo
El autor Cosculluela, citado en Guzmán (2013), define al órgano
administrativo como:
Toda aquella repartición de un organismo encargado de una actividad
determinada, al mando de una autoridad administrativa. Al órgano se le
atribuye un conjunto de funciones para resolver o gestionar al interior del
aparato organizativo, y constituye un conjunto de competencias y medios
ordenados para realizar determinadas funciones. El órgano, en
consecuencia, no goza de autonomía ni de personalidad jurídica propia.
El típico ejemplo de órgano administrativo se encuentra en la relación
entre los ministerios y las diversas direcciones que lo componen.
Ninguna de
dicha dirección goza de autonomía y a su vez se encuentran subordinadas
jerárquicamente a sus superiores, dentro de lo que se denomina un
organigrama funcional. (p.103)
1.2 Clasificación de los órganos según su función
De acuerdo con Guzmán (2013) señala una clasificación de los órganos
administrativos según su función, siendo las siguientes:
1.2.1 Órganos por su función genérica
1.2.1.1 Órganos Activos
Los órganos activos, que son la mayoría, emiten resoluciones, pero sin
resolver conflictos. Como, por ejemplo: la dirección de un ministerio, o de
los organismos públicos descentralizados. Estos órganos pueden ser de
dirección o de gestión, de acuerdo con su importancia relativa.
1.2.1.2 Órganos Deliberantes
Los órganos deliberantes emiten decisiones resolviendo conflictos a
diferencia de los órganos activos, como pueden ser los tribunales
administrativos o las comisiones administrativas que existen al interior de
los organismos administrativos. Estos órganos dirigen la actividad cuasi
jurisdiccional de la Administración, a través del empleo del procedimiento
trilateral. Constituyen siempre órganos colegiados, es decir, que están
conformados por una pluralidad de funcionarios.
1.2.1.3 Órganos Consultivos
Los órganos consultivos emiten juicios, dictámenes e informes, los mismos
que generan efectos jurídicos, sean directos o indirectos. Estos pueden ser
permanentes o transitorios, e incluso pueden estar conformados por
particulares o entes representativos de intereses diversos, que asumen una
función consultiva Ejemplos de estos órganos pueden encontrarse en la
oficina de asesoría legal o la oficina de planificación de alguna entidad
pública.
1.2.2 Órganos por su función al interior de los organismos
1.2.2.1 Órganos de Control
Conformados por lo que se denominaba órgano de auditoría interna u oficina
 de control interno, definida actualmente como Órgano de Control
Institucional, el cual se encuentra especializado y es responsable de llevar a
cabo el control gubernamental dentro de la entidad, que mantiene relación
funcional con la Contraloría General de la República, y forma parte del
Sistema Nacional de Control.
De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría
General de la República (Ley N° 27785), estos órganos no son designados al
interior del organismo público en cuestión, sino por parte de la Contraloría
General de la República. Como resultado, no constituyen propiamente parte
de la estructura del organismo administrativo en el cual se encuentran, lo
cual tiene evidente sustento en las atribuciones que dicho órgano de control
posee, las mismas que requieren ejercerse con independencia.
1.2.2.2 Órganos de asesoramiento y de apoyo
Son los que prestan servicios al interior de la entidad, haciendo posible la
labor de los órganos de línea, orienta o administra; pudiendo no obstante
realizar dicha función de soporte también de manera directa respecto a otros
órganos de asesoramiento y de apoyo. Los órganos consultivos, según la
clasificación que hemos visto previamente, son siempre órganos de
asesoramiento y de apoyo. Ejemplos de estos órganos son, las oficinas de
asesoría jurídica, de presupuesto, de planificación, de racionalización, de
administración, de relaciones públicas, de comunicaciones, entre otras.
1.2.2.3 Órganos de línea o técnico normativos
Los órganos de línea se encargan de formular, ejecutar y evaluar políticas
públicas y en general realizar las actividades técnicas, normativas y de
ejecución necesarias para cumplir con los objetivos de la entidad en el marco
de las funciones que las normas sustantivas le atribuyen a esta. Ejemplos de
estor órganos son las llamadas direcciones nacionales o direcciones
generales de las entidades públicas; así como las gerencias, cuando estas
existen. }
2. La competencia administrativa
2.1 Definición
Dromi y Gonzales, citado Guzman (2013) nos señala que, la Competencia es el
conjunto de atribuciones de los órganos y entes que componen la Administración
Pública, las mismas que son precisadas por el ordenamiento jurídico. La
importancia de la competencia es tal, que sin ella el acto administrativo deviene
en nulo.

Asimismo, la Competencia administrativa es una legitimación jurídica de su

actuación, con un mecanismo de integración de las titularidades activas y
pasivas asignadas a la actividad determinada.
2.2 Características de la competencia administrativa
Según Guzmán (2013) señala que la competencia administrativa está sometida a
determinados caracteres que la distinguen de otras instituciones del derecho
administrativo, que pueden ser definidos de la siguiente manera:

A. Legalidad
Se dice que en la competencia administrativa tiene su fuente en la
Constitución, y es reglamentada por las normas administrativas que son
derivadas por ellas.
Es decir que no podría crearse competencias de manera directa a través
de normas reglamentarias, a diferencia de cierto sector de la legislación y
doctrinas comparadas que señala que mediante reglamento podría ser
posible establecer competencias. Asimismo, la Administración solo
podría ejercer aquellas facultades que se encuentren señaladas
expresamente en la Ley.
En definitiva, no es posible la asignación de competencias por
instrumento distinto a la ley formalmente considerada, la cual es emitida
por el Congreso.

B. Inalienabilidad

La autoridad administrativa no puede renunciar a la titularidad de la

competencia, ni tampoco puede abstenerse del ejercicio de las
atribuciones conferidas a algún órgano administrativo. Solo por Ley, o
mediante mandato judicial expreso en un caso concreto, se le puede
exigir a una autoridad no ejercer alguna atribución administrativa. Esto
refuerza la naturaleza indisponible e inalienable de la competencia
administrativa.

C. Responsabilidad

La demora o negligencia en el ejercicio de la competencia o la falta de su

ejercicio, constituye falta disciplinaria imputable a la autoridad
respectiva. Ello implica también responsabilidad imputable a la
Administración como tal, si es que origina un daño a los particulares, así
como a la autoridad administrativa propiamente dicha, ya que depende
del régimen laboral al que esté sometido el funcionario público
respectivo.

D. Esencialidad
La competencia es un elemento esencial del acto administrativo, y en
consecuencia, constituye un requisito de validez del mismo.
Evidentemente, la ausencia de competencia, acarrearía la nulidad del acto
administrativo.

E. Fin público

La competencia administrativa está enfocada a una finalidad de interés

común o, en todo caso, de utilidad pública. La autoridad administrativa
ejerce su competencia en función del fin público que le da origen a la
misma. Situación contraria genera la llamada desviación de poder, que
 ocurre cuando el acto administrativo se ha dictado con un fin distinto al
previsto por el legislador

F. Jerarquía.

La competencia administrativa opera en términos de jerarquía entre los

órganos administrativos que componen la Administración Pública. La
competencia asignada a un ente administrativo le corresponde en un
nivel determinado dentro del organigrama del mismo, en términos de
materia, grado y territorio.
2.3 Ejercicio de la competencia
El ejercicio de la competencia es una obligación directa, más propiamente un
deber público del órgano administrativo que la tenga atribuida como propia,
salvo el cambio de competencia por motivos de delegación o avocación, según
previsto en La ley.
La Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, señala que la
administración tiene la facultad de cambiar la competencia administrativa a
través de las técnicas de:

 Santa María, citado Guzmán (2013) nos dice que la Delegación, es el

mecanismo de transferencia de competencia por excelencia, mediante
el cual un órgano u organismo administrativo determinado traslada
parte de su competencia a otro ente u órgano de naturaleza pública.
La delegación implica traslación del ejercicio de la competencia,
reteniendo el delegante la titularidad de la misma; a diferencia de la
descentralización, que implica la pérdida de la competencia de aquel
ente respecto del cual se ha extraído dicha competencia, para ser
atribuida de manera permanente al ente descentralizado.

Morón Urbina, citado Guzmán (2013) nos señala que la Avocación, consiste en
la adquisición de competencia de un órgano por parte de otro por decisión
unilateral de este último. En principio, no es posible que dicha situación se dé
respecto de órganos que corresponden a entidades distintas de la Administración
Pública. Sin embargo, la Ley de Procedimiento Administrativo general
preceptúa que la legislación puede establecer casos excepcionales de avocación
de conocimiento, por parte de los superiores, en razón de la materia, o de la
particular estructura de cada entidad.

3. Jerarquía
3.1 Definición
Para Dromi, citado en Guzmán (2013) la jerarquía es definida como: “la
típica relación de naturaleza piramidal, vertical, caracterizada por la
subordinación de los funcionarios de nivel inferior a los de nivel superior.”
(p.107)
De acuerdo con Morell, citado en Gúzmán (2013), sostiene que:
El resultado de la jerarquía es la existencia de un organigrama donde los
diversos órganos están unidos por la materia, pero se distinguen por la
 diversa competencia que poseen respecto de dicha materia. Ello genera
que la Administración se organice en niveles jerárquicos, en una suerte
de departamentalización y mediante el empleo de la división del trabajo.
La relación jerárquica se establece sobre la base de una distribución de
funciones y poderes realizada de mayor a menor. (p. 107)
La jerarquía de acuerdo con Guzmán (2013) genera varias consecuencias en el
ordenamiento administrativo. Siendo una de ellas, el sometimiento al
seguimiento de políticas determinadas por el superior jerárquico, en términos de
poder de dirección, las mismas que configurarían actos de administración
interna, en forma de órdenes, o más bien disposiciones internas, en forma de
directivas, circulares o instrucciones.

4. La Descentralización
4.1 Definición de Descentralización
Se dice que la Descentralización es de carácter democrático y una política
permanente del Estado, de carácter obligatorio. Asimismo, el Estado peruano es
unitario y descentralizado, porque es una sola entidad que tiene deberes comunes y
persigue metas compartidas como el bienestar general o la protección de las
personas. Para ello se distribuye competencias, funciones y recursos entre tres
niveles de gobierno: gobierno nacional, gobierno regional y gobierno local, para el
ejercicio equilibrado del poder estatal.
La descentralización no es un fin en sí mismo, sino un medio para hacer que el
Estado brinde mejores servicios a la ciudadanía.
El artículo 8º de la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N.º 27783) respecto a
la descentralización señala lo siguiente:
La organización descentralizada implica transferir cuotas de poder político a
organismos públicos determinados, de tal manera que se les confiera determinadas
competencias sobre la base de determinado nivel de autonomía.
4.2 Objetivos de la Descentralización
 Transferencia ordenada de competencias públicas del gobierno nacional a los
gobiernos regionales y locales.
 Redistribución de los recursos del Estado entre los tres niveles de gobierno, con
el objetivo de promover el desarrollo eficiente y equitativo del territorio.
 Desarrollo económico, auto sostenible y promoción de la competitividad de los
departamentos.
 Participación y fiscalización por parte de la ciudadanía.
4.3 Tipos de Descentralización
A. Descentralización Territorial
Se refiere a la necesidad de ordenar el territorio del Estado de manera racional a
través de la conformación de bloques políticos y económicos que hagan contrapeso
a la fuerza de la capital. Se trata de repensar la vinculación de las provincias y
distritos con los espacios regionales, así como determinar sus límites para eliminar
los repetidos conflictos que se presentan.
B. Descentralización funcional

Alude al desarrollo de capacidades y prestación de asistencia técnica al gobierno

nacional, a los gobiernos regionales y locales, así como también a los representantes
de la sociedad civil que participen activamente en la gestión descentralizada. La
finalidad es fortalecer los tres niveles de gobierno para el cumplimiento de las
nuevas tareas que gradualmente vienen asumiendo.

C. Descentralización fiscal

Se refiere a la autonomía financiera de los gobiernos descentralizados para cumplir

con sus responsabilidades, a los que se les asigna lo recaudado por determinados
tributos en su zona, y se les define un sistema de transferencias
intergubernamentales para complementar lo que recauden, en especial en las zonas
pobres y de bajo desarrollo.

D. Descentralización económica

Se orienta a favorecer el desarrollo económico en los distintos territorios, lo cual

requiere que el Estado y en especial los gobiernos regionales, establezca condiciones
favorables para la iniciativa privada, y requiere que los empresarios apuesten a dar
valor a las potencialidades de los distintos departamentos y localidades.

5. La Desconcentración

De acuerdo don Guzmán (2013) la desconcentración de funciones es el

otorgamiento de funciones a un agente local para que las ejerza en nombre de
quien las asigna. Ahora bien, no debe confundirse la descentralización con la
desconcentración; si bien ambas implican traslado de competencias
administrativas, en la descentralización ese traslado de funciones es permanente,
forzoso, opera por mandato directo de la ley y se produce de una persona
jurídica a otra.

En cambio, en la desconcentración (delegación), el traslado es transitorio y

discrecional (la ley lo autoriza, pero no lo ordena, es el delegante quien decide
hacerlo) y se da desde un órgano central a unidades administrativas que le están
subordinadas y que carecen de personería jurídica.

Así que hay delegación cuando el superior, con autorización legal expresa
traslada a alguien (subordinado) alguna de las funciones que les son propias, de
manera que se mantiene la relación jerárquica entre el órgano que transfiere la
facultad y el que la ejecuta.