Módulo 2

Fundamentos históricos, legais e

conceituais da Política de Assistência
Social

ABIGAIL SILVESTRE TORRES

SÔNIA REGINA NOZABIELLI

Março/2008
Disciplina: Fundamentos
históricos, legais e conceituais da
Política de Assistência Social

‹ Principais marcos da trajetória da assistência

social no Brasil

‹ Ênfase na análise das referências teóricas,

legais e conceituais e nos direitos
socioassistenciais que fundamentam a PNAS
e o SUAS.
 Referências

1. MESTRINER, Maria Luiza. O Estado entre a filantropia e a assistência

social. São Paulo: Cortez, 2001. 320 p.
2. SPOSATI, Aldaíza de Oliveira. A menina LOAS: um processo de
construção da Assistência Social. São Paulo: Cortez, 2004. 84 p.
3. YASBEK, Maria Carmelita. Classes subalternas e assistência social. 6.
ed. São Paulo: Cortez, 2007. 184 p.
4. OLIVEIRA, Heloisa Maria José de. Cultura política e assistência social:
uma análise das orientações de gestores estaduais. São Paulo:
Cortes, 2003. 224 p.
5. RAICHELIS, Raquel. Esfera Pública e Conselhos de Assistência
Social: caminhos da construção democrática. São Paulo: Cortez,
1998.
 Dinâmica da aula

‹ Introdução ao conteúdo da disciplina

‹ Formas inaugurais da assistência social
‹ O legado da assistência social
‹ O movimento normativo
‹ Desafios: instituído x instituinte
O que caracteriza as épocas de transição
paradigmática é o coexistirem nela
soluções do velho paradigma com
soluções do novo paradigma, e de estas
últimas serem por vezes tão contraditórias
entre si quanto o são com as soluções do
velho paradigma, penso que se deve fazer
dessa condição um princípio de criação
institucional.

Boaventura Souza Santos.

 Para refletir e dialogar:

‹ Como você periodiza a história da assistência

social?

‹ Quais são os principais marcos da trajetória

histórica da assistência social brasileira?
FORMAS INAUGURAIS DA
ASSISTÊNCIA SOCIAL
 Formas inaugurais da
assistência social

‹ Sua presença como prática social é bastante antiga.

‹ Desde a Idade Média, a prática cristã da caridade

influenciou as concepções da assistência social.
Essa influência permitiu construir a forma
culturalmente dominante das exigências de acesso
do campo da assistência social:
(...) o pobre deve manifestar muita humildade e dar provas
convincentes de sua condição para não ser suspeito de
‘mal pobre’. (CASTEL, 1997:62).
 Formas inaugurais da
assistência social
‹ Historicamente a Assistência Social se organiza a
partir das relações com as organizações sem fins
lucrativos, pelo apoio do Estado com doações,
auxílios e subvenções e não por meio de
prestações diretas.
‹ A atuação do Estado segue assim o princípio da
subsidiariedade, pelo qual o Estado deve ajudar os
membros do corpo social, sem contudo impedi-los de
fazer o que podem realizar por si mesmos.
(MESTRINER, 2001:19)
 Formas inaugurais da
assistência social

‹ O quadro de organizações sociais em nosso país

vem se formando há mais de quatrocentos anos.
‹ A 1ª instituição de assistência social pautada no
modelo da caridade e da esmola foi a Irmandade
de Misericórdia, instalada em 1560.

Oferecia alimentação, abrigo e enfermagem. Recolhia

contribuições dos ricos e as distribuía na forma de
esmolas aos pobres.
 Formas inaugurais da
assistência social
‹ As práticas assistenciais das organizações sociais
repousam sobre as bases de uma filantropia
regulada inicialmente pela Igreja e depois pelo
Estado que deixaram marcas difíceis de superar.

‹ A assistência social antes de alcançar a condição

de direito público enredou-se no campo da
solidariedade, da filantropia, da benemerência e
do favor. Entendidas como sinônimos porque de fato
escondem a responsabilidade pela violenta
desigualdade social que caracteriza o país.
(MESTRINER,2001:14)
 Formas inaugurais da
assistência social
Assim:
‹ A filantropia (philos= amor e antropos = homem)
constitui-se no sentimento na preocupação do
favorecido com o outro que nada tem, portanto, no
gesto voluntarista, sem intenção de lucro, de
apropriação de qualquer bem.
‹ A igreja católica lhe atribui o sentido da caridade, da
benemerência. (...) Enquanto a filantropia tem uma
racionalidade que já chegou a conformar uma escola
social positiva, a benemerência vai se constituir na
ação do dom, da bondade, que se concretiza pela
ajuda do outro. (MESTRINER, 2001: 14)
 Formas inaugurais da
assistência social
‹ Revolução de 30 – Estado terá que assumir novas
funções para ajustar-se às tendências mundiais, numa
época em que cresce o setor industrial e avança o
capitalismo.
‹ 1938 – Governo Vargas cria o Conselho Nacional de
Serviço Social – CNSS.
‹ 1ª forma da presença da assistência social na
burocracia do Estado brasileiro – função subsidiária
de subvenção às organizações sociais que prestam
amparo social.
 Formas inaugurais da
assistência social

‹ CNSS - Atuação pautada na ajuda ao setor

privado, sem relação direta com a
população.
‹ Concepção de assistência social = amparo
social
‹ Filantropia regulada pelo Estado possibilita
o acesso a imunidades, doações, cessões,
subvenções e isenções.
 Formas inaugurais da
assistência social

‹ 1942 – Vargas cria a Legião Brasileira de

Assistência (LBA).
“ ... enquanto o próprio presidente Getúlio Vargas era quem
cuidava dos ‘trabalhadores do Brasil’, aqueles formais e
sindicalizados, colocava os outros ‘trabalhadores’, os
informais, aos cuidados beneméritos de sua esposa
Darcy Vargas em uma segunda esfera paralela do
núcleo de governo, a LBA, a quem cabia a ação através
de ‘entidades sociais’ dissolvidas em atenções
pessoais não organizadas (...)“. (SPOSATI)
 Formas inaugurais da
assistência social
‹ LBA – assistência social é ato de vontade e não
direito de cidadania.
“Do apoio às famílias dos pracinhas, ela vai estender
sua ação às famílias quando da ocorrência de
calamidades, trazendo o vínculo emergencial à
assistência social. Agora as secas, as enchentes,
entre outras ocorrências que fragilizam grupos e
coletivos da população, demarcam a presença do
caráter da urgência e do circunstancial no campo
genético da menina LOAS”. (SPOSATI, 2007:20)
 Formas inaugurais da
assistência social

‹ LBA – capilaridade institucional - Comissões

municipais e Centros Regionais.
“Ação paralela aos serviços municipais e estaduais, que
se ampliam também, sem, no entanto, contarem com
uma política que possa nortear a sua articulação”.
(MESTRINER, 2001: 165)
‹ Funda no Brasil o atrelamento do social ao
primeiro-damismo e ao voluntariado.
‹ A LBA impregna com sua ação, organismos
privados e públicos em todo o território nacional.
 Formas inaugurais da
assistência social

‹ A assistência social vai se desenvolvendo como

retaguarda da área de saúde (complementação do
tratamento: prótese, órtese, medicamentos,
suplementos alimentares);
‹ Como retaguarda de outras áreas (desenvolve
propostas de formação e colocação de mão-de-obra,
implantação de creches, melhoria de habitação,
alfabetização de adultos, etc.).
‹ Conseqüência: superposição de ações e a
pulverização de recursos.
 Formas inaugurais da
assistência social

“Isso significa que a assistência social, embora tenha

ingressado na agenda do Estado, sempre o fez de
forma dúbia, isto é, mais reconhecendo o conjunto
das iniciativas organizadas da sociedade civil no
denominado campo dos “sem fins lucrativos” do que
propriamente reconhecendo como de
responsabilidade pública e estatal as necessidades da
população atendida por tais iniciativas”. (MESTRINER,
2001:17).

‹ Assistência social: responsabilidade privada x

responsabilidade pública e estatal
 O LEGADO DA
ASSISTÊNCIA SOCIAL
 O legado da
assistência social

‹ A assistência social é vinculada à

demonstração da pobreza, da miséria ou da
impossibilidade de comprar mercadorias ou
produtos e serviços no mercado, adquirindo o
caráter compensatório.

‹ Permeia a Assistência Social uma cultura

moralista e autoritária que culpa o pobre
por sua pobreza. (YASBEK)
 O legado da
assistência social
Intervenções no campo da assistência social: espaço
propício à ocorrência de práticas assistencialistas e
clientelistas que:
‹ Produzem um padrão de relação que fragmenta e
desorganiza os subalternos ao apresentar como favor
ou como vantagem aquilo que é direito.
‹ Esperam lealdade dos que recebem os serviços.
‹ Personalizam as relações com os dominados, o que
acarreta sua adesão e cumplicidades, mesmo
quando sua necessidade não é atendida. (YASBEK,
2007: 41).
 O legado da
assistência social

‹ Práticas e mentalidades típicas do campo da

assistência social reforçam a matriz do favor
(Yasbek, 1993: 50) e a cultura do assistencial
(RAICHELIS, 1998: 281).
‹ Vinculação histórica com o trabalho
filantrópico, voluntário e solidário. Campo
da benemerência ou filantropia e produto de
ação confessional e caritativa.
‹ Assistência social = prática social de ajuda.
O legado da
assistência social

‹ Campo do clientelismo e da ação das primeiras

damas. Na maioria das vezes, apoiada “na matriz
do favor, do apadrinhamento do clientelismo e
do mando” (YASBEK,1993: 50).
‹ Traçado reducionista, compensatório e reiterador
das desigualdades. (OLIVEIRA, 2003: 195)
‹ A prática fundamentada no “[...] clientelismo,
cuja mediação fundamental, o favor, semeia
vínculos entre protetores e protegidos
acentuando uma lógica perversa que desconstrói
a cidadania” (OLIVEIRA, 2003: 196).
O legado da
assistência social
‹ Fragmentação das ações para atender
os segmentos desamparados.

‹ Ações paralelas e superpostas de

diversas agencias públicas federais,
estaduais e municipais combinadas com
uma rede de entidades privadas que
atuavam de igual modo.
 O legado da
assistência social
‹ Tradicionalmente, em nosso país, o Estado
tem sido o último a responder diretamente
pelas atenções sociais [...] tem prevalecido
o princípio da subsidiariedade entre o
estatal e o privado, em que o Estado
transfere para a sociedade as
responsabilidades maiores, restringindo-se à
execução de ações emergenciais.
(MESTRINER, 2001: 21).
 O legado da
assistência social
‹ Não é claro nem transparente o caráter da
relação entre o Estado e as organizações
filantrópicas ou sem fins lucrativos.
Estabelece-se nesta área uma complexa
relação, que acaba escamoteando o dever
do Estado e subordinando a atenção à
benesse do setor privado”. (MESTRINER,
2001: 18)
‹ Qual é a noção de parceria adotada
historicamente?
 O legado da
assistência social
‹ Sempre direcionada a segmentos da população
que vivem sob o signo perverso da exclusão,
não cumpre a perspectiva cidadã de ruptura
da subalternidade. (...) Desconhecendo que
sua população-alvo não é a minoria, mas a
grande massa populacional dos excluídos ela
se volta a pequenas parcelas de indivíduos, de
forma temporária ou emergencial. Usa da
focalização, nas piores situações, o seu
comportamento usual. (MESTRINER, 2001: 17).
 ASSISTENCIALISMO
‹ Auxílio eventual, reduzido e incerto, acessado a
partir de reiteradas comprovações de carências (teste
de meios), travestido de ajuda, boa vontade do
profissional.
‹ O assistencialismo aparece nas políticas
governamentais, na ação das entidades sociais, na
ação individual de filantropia.
‹ O sujeito age como se fosse ele o proprietário de um
bem que distribui, dada “sua bondade” a alguém, e
quer ganhar o reconhecimento e a dívida de favor
por essa prática. (SPOSATI)
 ASSISTENCIALISMO

‹ “Eu num tava conseguindo comprá o

material escolar pra ela. Fui pedi na
escola.Aí, eu acho que eles num acreditaram
muito que eu tava doente e me pediram as
receita e depois vieram aqui e viram a
situação. Só aí eles começaram a ajudá.”
‹ “Na verdade pedir é melhor do que roubar!
Mas não existe humilhação maior do que a
de ser necessário você pedir. Eu me sinto
diminuída. Desse tamanhozinho.” (YAZBEK ,
2007)
 SELETIVIDADE

‹ São culpabilizados e estigmatizados aqueles que

recebem ajuda material ou não, sem que realizem um
correspondente esforço para recebê-la. A ajuda
nesses casos está subordinada a um conjunto de
“verificações” comprovadoras da necessidade. A
“seleção” que inclui, ao configurar que aquele
“assistido” não tem possibilidade de, por si mesmo,
responder às suas necessidades, reitera a sua
exclusão, enquanto um lugar social (YAZBEK, 2007:
142)
 SELETIVIDADE

‹ “Euprecisei dinheiro pra cobri o carrinho de

doce, né? Mas, eu fui lá e não teve dinheiro.
Diz que não tem, que a verba tá pouca... Que
é preciso ajudar quem está em situação pior.
Tem pior? eu perguntei. Eu num tenho
ninguém pra me olhá!” (YAZBEK , 2007).
 CLIENTELISMO

‹ Ação de troca entre sujeitos.

‹ O clientelismo se fortalece, principalmente, a partir de
necessidades que são sempre excepcionais e urgentes.
‹ Moeda política que é o favor, o que implica uma
condição de débito a ser cobrado.
‹ É o momento da necessidade, que ‘firma’ o acordo da
prestação do favor.
‹ Fortalece a “cultura da dádiva” como avesso da
cidadania, e se reduz a favor, direitos sociais e políticos.
‹ Para sustentá-lo, nada melhor que o afrouxamento dos
limites entre os espaços privado e público.
(OLIVEIRA, 2003:102-103)
 CLIENTELISMO

‹ “(...) veja por exemplo o tíquete de leite. Muita

gente fica iludido com esse negócio do
tíquete. Que é uma ajuda! É uma ajuda! Mas
que no fundo não é nada de ajuda!É um jeito
de iludi o pessoal; iludi o povo, o povo
acredita e vota em candidatos que não levam
a mudança alguma, que não levam a nada
né?...” (YAZBEK , 2007)
 FRAGMENTAÇÃO

‹ Conjunto de atendimentos que se

organizam a partir da tipificação da
carência, de forma competitiva,
desvinculados de uma ação conjugada
e abrangente na direção do
enfrentamento da questão em sua
globalidade. (YAZBEK , 2007)
 FRAGMENTAÇÃO

“(...) e, quando não tem nas Clínicas ( a

pomada) eu vou no Posto de Saúde, lá
na Penha, onde eu trabalho, e, se não
tem lá também eu vou no Posto da
Prefeitura, lá na Igreja da Av. Cangaíba.
Vida de pobre é assim.” (YAZBEK,
2007:137)
LINHA DO TEMPO - ASSISTÊNCIA SOCIAL
30...34..40..47..49 50..56...59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70... 74... 77 78 79 80... 85 88 90 93 94 2000 2003 04 05 08

Iniciativas de amparo LBA LBA LBA LOAS

social: Santas Casas,
Misericórdias, asilos, etc. 1994:
MPAS/SNAS Mov. pela Constituinte Extinção da LBA e CNSS
(ditadura militar)
1934: início da regulação Discussão do modelo de Comunidade Solidária
estatal: doações e Desenvolvimento Seguridade, incluindo a AS e a CNAS
subvenções nacional para o extinção da LBA e criação de
- CF/34: definição da bem estar social Ministério próprio. 1995:I Conf Nac. AS
competência da União e 1996: início BPC
estados: cuidar da saúde CF: 2003: criação do MAS
e da assistência pública AS é política de Seguridade IV Conf. Nac. AS
1936: Departamento de 2004: MDS/SNAS
Serviço Social do Estado Luta pela LOAS - aprovação da PNAS
de SP
1938: CNSS 2005: aprovação da NOB- SUAS
1942: criação da LBA
- introdução do 2006: NOB-RH
modelo primeira-
dama

¾ Ações dispersas, fragmentadas e descontínuas de órgãos governamentais e de entidades assistenciais O governo federal
operava através de agências próprias instaladas nos diversos estados da federação – LBA
¾ Programas padronizados, de “cima para baixo”
¾ Convênios com entidades beneficentes e filantrópicas
¾ Relações personalistas e clientelistas, distante de padrões técnicos e dos mecanismos de controle social
¾ 50 anos sob o princípio da subsidiariedade

Rosangela Paz/IEE
RECONHECIMENTO COMO
POLÍTICA PÚBLICA-
CONTEXTO
 Constituição de 88 – a
mobilização...
Gente de diversas categorias sociais,
profissionais, étnicas e raciais surge no centro
do palco e assume o papel de agente, de
senhor da fala. Um indígena, um negro, um
professor modesto saem da obscuridade e se
ombreiam com os notáveis, que são
convidados por seu saber ou lá comparecem
para advogar as causas das entidades mais ou
menos empenhadas na autêntica revolução
democrática” (Florestan Fernandes: FSP,
8.05.1988)
 Mobilização na Assistência
Social
‹ 1985 – Assistência na trajetória das políticas
sociais brasileiras (PUC-SP): inicio da definição
de uma linha de pesquisa.
‹ 1987 – LBA e PUC-SP realizam investigação
nacional – por meio de reuniões e debates no
Brasil, formando opinião sobre a assistência
social como direito e política pública –
questiona-se o órgão LBA e a necessidade de
lhe dar um novo destino.
‹ 1988 – ASSISTÊNCIA SOCIAL É
RECONHECIDA COMO DIREITO À
SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. Sposati, 2004: 21-43
 A constituição de
1988
‹ Constituição de 1988 inscreve o direito à seguridade
social - incluindo a Assistência Social.
Artigo 203
a Assistência Social será prestada a quem dela
necessitar, independente da contribuição à
seguridade social
Artigo 194
A seguridade social compreende um conjunto
integrado de ações de iniciativa dos Poderes
Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social .
 Constituição Federal / 1988

Seguridade Social

Saúde Assistência
Previdência Social
Social

(Art. 194 da CF/88)

LOAS – a mobilização...
Depois de 1989 a mobilização popular não
permaneceu tão intensa como na época da
Constituinte, entre outras coisas porque a
Constituição enfática na afirmação da
dignidade humana, da liberdade e da justiça
social (...) deu ao povo a sensação de que já
estava assegurada a implantação de uma
sociedade democrática, (...) mas o
movimento associativo não regrediu...
(DALLARI, 2000: 478)
LOAS- a mobilização...
‹ Trabalhadores da LBA lutam pelo nascimento da
LOAS e do SUAS.
‹ Movimentos pró-assistência social (CRESS,
CFESS, ANASSELBA, Frente Nacional dos Gestores
Municipais e Estaduais, Movimentos pelos Direitos
das Pessoas com Deficiência, dos Idosos, das
Crianças e dos Adolescentes, pesquisadores,
pleiteando a regulamentação da assistência
social.
‹ 1993 – LEI 8.742 - LEI ORGÂNICA DA
ASSISTÊNCIA SOCIAL
SPOSATI, 2004: 43-76
 Assim...
O movimento que conduziu à formulação
da LOAS ativou a participação de
diferenciados agentes sociais, induziu a
criação de novos espaços de debate e
polarização de propostas, redefinindo-
se o espectro das entidades que
tradicionalmente militam na área
assistencial. (RAICHELIS, 1998: 122)
 Para refletir:

‹A dimensão legal dá o direcionamento,

estabelece a dimensão propositiva.
Mas, como se dá o manejo da política
de assistência social no “chão” do
município? De que modo esta dimensão
é incorporada pelo município?
DESAFIOS DO TEMPO
PRESENTE
 POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL
‹ Na área de geografia humana, o legado
pode ser chamado de “rugosidade” –o
tempo passado no tempo presente. Uma
“inércia dinâmica”. Ou o tempo lento das
coisas.

‹ Um olhar para os tempos da política de

assistência social revela: o presente das
coisas passadas, o presente das coisas
presentes e o presente das coisas futuras.
 Desafios - conceituais

1. Política pública de assistência social confundida com

a prática de assistentes sociais. (Sposati, 2004)
9 A política pública de assistência social não é o serviço
social como disciplina profissional, e sim um conjunto de
responsabilidades públicas do Estado.
9 O assistente social faz serviço social e pode fazê-lo no
âmbito da política pública de assistência social, saúde,
habitação etc.

49
 Desafios - conceituais

2. A assistência social é responsável pelo pobre, ou pela

pobreza – é preciso mostrar o quanto ganha para ter
acesso a um bem ou serviço. especializada em
necessitados. Essa concepção é uma armadilha para o
campo dos direitos sociais. (Sposati, 2004)
9 Tendência: focalismo.
9 Assim, diversamente, das demais políticas sociais, a
assistência social operaria sob o referencial do
necessitado e não das necessidades.
9 Esta concepção dissemina e aparta segmentos da
população. Conseqüentemente, cria um aparato
institucional apartador de uma faixa da população. 50
 Desafios - conceituais

3. A assistência social é processante de outras políticas

sociais. (Sposati, 2004)

9 Pode ser “barriga de aluguel” desenvolvendo ações

das diversas políticas sociais.
9 Cuidaria do expurgo de cada política social. Caso as
“políticas básicas” funcionem, não teria necessidade de
a assistência social existir.
9 Acessos que se dão por meio de uma seletividade são
justificados como sendo da assistência social. É
“agência de despachante”, pois em si não resolve, só
agencia os serviços dos outros.
51
Essa concepção nega a intersetorialidade
 Desafios – gestão

a) Marcas históricas/legado da Política de

Assistência Social que resistem a inovações e
mudanças – campo de confronto com o SUAS.

b) Quem recorre a assistência social atualmente, é a

população destituída de poder, trabalho,
informação, direitos, oportunidades e esperanças.
Como trabalhar com a lógica da potência e do
desafio em substituição a lógica do fracasso que
compreende o cidadão sempre como um
problema?
52
 Desafios - gestão

c) Gerar novas responsabilidades públicas

compromissada com: direitos sociais; debate e
participação democrática; resultados; padrões de
qualidade; etc.

d) Investir na formação e desenvolvimento de

competências teóricas, políticas e gerenciais.

e) Defender a legitimidade da Política de Assistência

Social perante a sociedade.

53
 Desafios – Cultura institucional

‹ Romper com o estigma da linguagem cifrada que é

imputado aos documentos e proposições da PAS
‹ PAS não pode falar só com técnicos, com notáveis ou
com dirigentes de organizações. Ela deve ser
pedagógica e capaz de dialogar com a população na
ação, na decisão e na avaliação. Sua educação
democrática não permite conceder que dirigentes falem
pelos usuários.
‹ Hoje é possível criar um movimento de discussão.
Temos uma identidade de PAS

54
TENSÕES PRESENTES NA CULTURA
POLÍTICA E NAS AÇÕES DA
POLITICA DE ASSISTENCIA SOCIAL
‹ Tensão entre o dever de Estado e a
responsabilidade privada e pública.

‹ Tensão entre a tutela/ajuda e o direito.

‹ Tensão entre o amadorismo/improvisação e a

profissionalização.
Como não há ruptura definitiva com o passado,
a cada passo este se reapresenta na cena
histórica e cobra o seu preço.

Florestan Fernandes
A revolução burguesa no Brasil