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Droits et devoirs de l’élu municipal
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et intercommunal
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Depuis trente ans, la décentralisation s’est accompagnée de la reconnaissance
progressive de droits au bénéfice des élus locaux. Foin de démagogie, ce « statut
Droits et devoirs
de l’élu » n’est pas un catalogue de privilèges, mais une condition de notre
de l’élu municipal
à la protection fonctionnelle, la loi favorise l’égal accès de tous aux mandats. Et
en garantissant aux élus le droit à l’information sur les questions en discussion, le
droit à l’expression à l’oral comme à l’écrit ou le droit de disposer de moyens
matériels, la loi permet à l’opposition d’exercer son rôle de contre-pouvoir. Cet
et intercommunal
ouvrage présente aux élus leurs droits dans tous ces domaines, en incluant ceux
qui ont été reconnus par le juge administratif.
Mais la décentralisation s’est également accompagnée de contraintes et de
nouvelles responsabilités pour les élus. Ce guide traite donc aussi des obligations
qui pèsent sur eux, qu’ils soient maires ou simples conseillers municipaux.
Enfin, la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice de leur mandat
par les élus locaux, dite loi « Gourault-Sueur », ainsi que la loi portant nouvelle
organisation territoriale de République, dite loi « NOTRe », viennent toutes deux
apporter des modifications importantes, qui sont intégrées dans l’ouvrage. Isabelle Béguin
Philippe Bluteau
Titulaire du DEA Droit de l’environnement et du DESS Contentieux de
droit public de l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Isabelle Béguin
est avocat au barreau de Paris depuis février 2003. Elle intervient au
quotidien en droit public local et a développé une expertise particulière
en matière de statut des personnels et des élus.
C’est simple !
Il vous suffit d’envoyer un mail
nous le demandant à :
jessica.ott@territorial.fr
Au moment de la sortie de la nouvelle édition de l’ouvrage,
nous vous ferons une offre commerciale préférentielle.
Avertissement de l’éditeur :
La lecture de cet ouvrage ne peut en aucun cas dispenser le lecteur
de recourir à un professionnel du droit.
Avertissement au lecteur......................................................................................................... p. 7
Préface : Statut de l’élu local, la fin d’un tabou........................................................ p. 9
Partie 1
Les garanties statutaires des élus locaux
I•L
a conciliation du mandat
et d’une activité professionnelle.........................................................................p. 13
A - La suspension temporaire d’activité........................................................................................p. 13
1. L’élu salarié de droit privé................................................................................................................p. 13
2. L’élu fonctionnaire titulaire..............................................................................................................p. 15
3. L’élu agent non titulaire de droit public....................................................................................p. 18
B - Facilités et protection accordées aux élus
qui conservent une activité professionnelle.........................................................................p. 18
1. Le dégagement de temps pour l’exercice du mandat........................................................p. 18
2. Le statut de salarié protégé au bénéfice de certains élus salariés de droit privé.....p. 21
3. Conservation du bénéfice d’un concours de la fonction publique territoriale
pendant l’exercice d’un mandat..................................................................................................p. 22
Sommaire
B - La retraite des élus...............................................................................................................................p. 39
1. La retraite complémentaire obligatoire : l’Ircantec...............................................................p. 39
2. La retraite par rente : une retraite facultative.........................................................................p. 40
3. Le régime général de base de la Sécurité sociale..................................................................p. 40
Partie 2
Les droits politiques
I • Le droit à l’information..................................................................................................p. 56
A - La représentation dans les commissions...............................................................................p. 56
B - La convocation aux séances..........................................................................................................p. 58
C - L a communication des informations sur les points à l’ordre du jour................p. 59
D - La note de synthèse............................................................................................................................p. 60
E - Les missions d’information et d’évaluation.........................................................................p. 61
F - Le droit à la confidentialité des correspondances...........................................................p. 62
II • Le droit à des moyens matériels ......................................................................p. 63
Sommaire
III • Les droits d’expression.................................................................................................p. 66
A - L’expression orale.................................................................................................................................p. 66
1. La publicité des séances....................................................................................................................p. 66
2. Le droit d’exprimer son opinion pendant la séance............................................................p. 67
3. Le contrôle du recours au huis clos.............................................................................................p. 68
4. Le scrutin public...................................................................................................................................p. 68
5. Les questions orales............................................................................................................................p. 69
6. Le droit de siéger côte à côte........................................................................................................p. 69
B - L’expression écrite.................................................................................................................................p. 69
1. Le principe du droit aux tribunes libres.....................................................................................p. 69
2. Les bénéficiaires du droit aux tribunes libres..........................................................................p. 70
3. Les supports concernés.....................................................................................................................p. 71
4. La portée pratique du droit d’expression.................................................................................p. 71
Partie 3
Les devoirs
I • Les obligations............................................................................................................................p. 74
A - La tenue des bureaux de vote......................................................................................................p. 74
1. La présidence des bureaux de vote.............................................................................................p. 74
2. La fonction d’assesseur d’un bureau de vote..........................................................................p. 75
B - Les obligations déclaratives...........................................................................................................p. 76 5
II • Les sanctions administratives................................................................................p. 78
A - La démission d’office..........................................................................................................................p. 78
Annexe
La charte de l’élu local..............................................................................................................p. 84
Sommaire
Avertissement au lecteur
Une proposition de loi « visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur
mandat », dite « Gourault-Sueur » (du nom de ses deux signataires origi-
nels), est en cours de discussion au Parlement et sera vraisemblablement
adoptée dans les mois à venir, sans que sa date d’adoption définitive n’ait
toutefois été arrêtée.
Dans ces conditions et afin de permettre, à la fois, une utilisation immédiate
de cet ouvrage et l’anticipation des changements susceptibles d’advenir,
il a été fait le choix :
- de consacrer cet ouvrage au droit actuellement en vigueur, sans intégrer
les dispositions de la proposition de loi ;
- de placer le texte de cette proposition de loi en annexe, telle qu’elle résulte
des premières étapes de la discussion parlementaire, en commentant ses
dispositions pour permettre à chacun d’en saisir la portée.
Avertissement
Préface
Statut de l’élu local, la fin d’un tabou
L’Association des petites villes de France a toujours été particulièrement
sensible à la question des conditions d’exercice des mandats locaux. Depuis
la publication de son livre blanc sur cette question en 2001, qui avançait
de multiples propositions de réformes, l’APVF a constamment plaidé pour
que des garanties statutaires et des droits nouveaux soient ouverts aux élus
municipaux et, désormais, intercommunaux, non pas pour rendre plus
agréable le déroulement de leur mandat, mais pour leur permettre d’exercer
effectivement leurs missions et pour tendre à l’égalité des chances devant
l’accès au mandat, qui constitue un impératif démocratique.
Car si Montaigne pouvait écrire au xvie siècle que la fonction de maire était
« une charge qui doit sembler d’autant plus belle qu’elle n’a ni loyer, ni gain
autre que l’honneur de son exécution » (Essais, III, X), le mythe originel ne
correspond plus à ce qu’est devenu, un demi-siècle plus tard, l’exercice
d’un mandat local, qui requiert tout à la fois, désormais, technicité et
disponibilité et qui est susceptible d’engager la responsabilité personnelle
de son titulaire.
Aujourd’hui, nous sommes heureux de constater que les esprits ont évo-
lué sur cette question. La nécessité de consacrer un véritable « statut de 9
l’élu » fait désormais consensus. Après le livre blanc de l’APVF en 2001, la
loi dite « démocratie de proximité » en 2002 a comporté de substantiels
Préface
non seulement à la réflexion commune, mais également à cette diffusion
de l’information.
Je ne doute pas que cet ouvrage s’imposera comme un compagnon pré-
cieux des élus de petites villes.
Olivier DUSSOPT
Député de l’Ardèche, maire d’Annonay, président de l’APVF
10
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal
Préface
Partie 1
statutaires
Les garanties
des élus locaux
1 L.5214-8 du CGCT.
2 L.5215-16 du CGCT.
3 L.5217-7 du CGCT.
4 L.2123-11-1 du CGCT.
5 L.2123-11 du CGCT et L.3142-61 du Code du travail.
a) Le détachement
Tout fonctionnaire de l’une des trois fonctions publiques peut demander
à être détaché pour remplir sa fonction élective.
En vertu de l’article L.2123-10 du CGCT, le détachement est accordé
de droit s’il s’agit d’un mandat de maire, de président de communauté
de communes, communauté d’agglomération, communauté urbaine et
métropole, d’adjoint au maire des communes de plus de 10 000 habi-
tants, de vice-président de communauté de communes de plus de 10 000
habitants6, de communauté d’agglomération, de communauté urbaine7
et de métropole8.
Dans les autres cas, il est accordé sous réserve des nécessités du service9.
Le fonctionnaire détaché ne perçoit plus aucune rémunération mais conti-
nue à bénéficier, dans son corps ou cadre d’emplois d’origine, de ses droits
à l’avancement et à la retraite.
La cotisation salariale calculée par application du taux en vigueur dans
le régime spécial de retraite sur la base du traitement indiciaire brut fait
l’objet d’un précompte sur l’indemnité perçue en qualité d’élu. En revanche, 15
aucune cotisation patronale n’est due pour le risque vieillesse10.
6 L.5214-8 du CGCT.
7 L.5215-16 du CGCT.
8 L.5217-7 du CGCT.
9 Article 14 bis de la loi n° 83-634.
10 Article 5 du décret n° 2007-1796 du 19 décembre 2007 et article 5 du décret n° 2007-173
du 7 février 2007.
toutefois qu’en ce qui concerne les personnels de direction, les ingénieurs, les
pharmaciens résidents, les directeurs des soins et les psychologues, les propo-
sitions sont faites dans l’ensemble des établissements énumérés à l’article 2 de
la loi du 9 janvier 1986 à la diligence du ministre chargé de la Santé.
L’hypothèse où l’élu viendrait à cesser d’exercer son mandat de manière
anticipée apparaît défavorable au fonctionnaire.
19 R.5211-3 du CGCT.
20 Cass. soc., 16 avril 2008, n° 06-44793.
21 L.2123-7 du CGCT.
22 L.2123-25 du CGCT.
23 L.2123-3 du CGCT.
A - L’indemnité de fonction
1. Nature de l’indemnité
Comme le rappelle la circulaire du 15 avril 1992 relative aux condi-
tions d’exercice des mandats locaux (http://www.legifrance.gouv.
fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000357745), l’indemnité de
fonction « ne présente le caractère ni d’un salaire ni d’un traitement,
ni d’une rémunération quelconque ».
Comme toute indemnité, elle a pour objet d’assurer une réparation for-
faitaire du préjudice subi du fait de la réduction des activités personnelles,
voire professionnelles, et de couvrir les frais courants inhérents au mandat.
Par conséquent, l’indemnité de fonction peut notamment se cumuler avec 23
des revenus tirés d’une activité professionnelle, des allocations de retour à
l’emploi ou encore d’une pension de retraite24.
31 L.2123-24-1-IV du CGCT.
32 CE, 29 avril 1988, Commune d’Aix-en-Provence, n° 81371 ; CE, 11 octobre 1991, Ribaute,
n° 92741.
33 CE, 21 juillet 2006, Commune de Boulogne-sur-Mer, n° 279504.
34 CAA Bordeaux, 7 mai 2007, Commune de Brion, n° 04BX01466 ; CE, 16 mai 2001,
Commune de Plouguernevel, n° 242963 : « la mésentente d’un adjoint avec le maire ne
peut suffire à justifier qu’il soit privé de l’indemnité ».
38 L.2123-24-II du CGCT.
b) La majoration
Pour tenir compte de certaines situations particulières entraînant un surcroît
de travail pour les élus municipaux à l’exception des simples conseillers
municipaux des communes de moins de 100 000 habitants, le législateur a
autorisé les conseils municipaux de cinq catégories de communes à majorer
les indemnités de fonction prévues par les textes. Il s’agit des communes
chefs-lieux de département et d’arrondissement ainsi que des communes
sièges du bureau centralisateur du canton ou qui avaient la qualité de
chef-lieu de canton avant la modification des limites territoriales des can-
tons prévue en application de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative
à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et
des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, des
communes sinistrées, des communes classées stations de tourisme, des
communes dont la population, depuis le dernier recensement, a augmenté
à la suite de la mise en route de travaux publics d’intérêt national, enfin des
communes qui, au cours de l’un au moins des trois exercices précédents,
32 ont été attributaires de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion
sociale40.
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal
Seuls les membres des conseils ou comités des EPCI ne percevant pas
d’indemnité de fonction peuvent se voir rembourser les frais qu’ils ont
exposés à l’occasion des réunions de ces conseils ou comités, du bureau,
des commissions instituées par délibération dont ils sont membres, des
comités consultatifs prévus par l’article L.5211-49-4, de la commission
consultative prévue par l’article L.1413-1 et des organes délibérants ou
des bureaux des organismes lorsque la réunion a lieu dans une commune
autre que la leur48.
45 L.2123-18-1 du CGCT.
46 R.2123-22-2 du CGCT.
47 L.2123-18-1 du CGCT.
48 L.5211-13 du CGCT.
49 L.2123-18-2 du CGCT.
50 Alors que la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 a abaissé à 10 000 habitants le seuil
permettant aux adjoints aux maires et aux vice-présidents d’EPCI de cesser leur activité
professionnelle, elle n’a pas modifié l’article L.2123-18-4.
59 D.2123-26 du CGCT.
IV • L
a protection fonctionnelle
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal
60 R.2123-24 du CGCT.
61 L.2123-27 du CGCT.
contre un agent public poursuivi par un tiers pour une faute de service
n’ayant pas le caractère de faute personnelle détachable de l’exercice des
fonctions, s’appliquait également aux élus64.
Trois hypothèses doivent être distinguées65 :
- si le dommage pour lequel l’élu a été condamné civilement trouve son
origine exclusivement dans une faute de service, la commune ou l’EPCI
est tenu de couvrir intégralement l’intéressé des condamnations civiles
prononcées contre lui ;
commis en lien avec son mandat, à condition toutefois qu’ils n’aient pas
le caractère de faute détachable de l’exercice des fonctions.
Comme l’a rappelé le Conseil d’État à propos des fonctionnaires, la seule
qualification pénale des faits, alléguée ou retenue dans le cadre d’une pro-
cédure pénale, ne suffit pas à elle seule à établir que les faits sont constitutifs
d’une faute personnelle71.
Les faits pour lesquels l’élu est poursuivi s’apprécient au cas par cas, au
regard de la gravité de la faute, des préoccupations qui animaient l’élu au
moment de sa commission, de son comportement…
4. L’objet de la protection
L’élu qui souhaite bénéficier de la protection fonctionnelle doit adresser une
demande circonstanciée à l’exécutif afin qu’il l’inscrive à l’ordre du jour de
la prochaine réunion de l’assemblée délibérante, celle-ci étant seule com-
pétente pour apprécier si les conditions exposées ci-avant sont réunies74.
La protection due à l’élu victime de menaces, d’attaques, de voies de fait 45
ou encore poursuivi pénalement pour des faits commis dans l’exercice
de ses fonctions peut prendre différentes formes. Ainsi que la rappelle le
78
CAA Bordeaux, 9 novembre 2010, n° 10BX00364 ; TA Caen, 23 décembre 2009,
n° 0900297, AJDA 2010, p. 973 ; TA Nancy, 31 août 2004, n° 0201600-0300687.
79 L.2123-14-1 du CGCT.
81 L.2123-14 du CGCT.
82 L.2123-11-2 du CGCT.
83 R.2123-11-4 du CGCT.
84 L.2123-11 du CGCT.
51
86 L.5217-8 du CGCT.
87 L.5215-18 du CGCT.
88 L.5216-4-2 du CGCT.
89 TA Versailles, 29 juin 2012, Vigier, n° 1001516.
90 L.2121-22 du CGCT.
91 CE, 26 septembre 2012, Commune de Martigues, n° 345568.
« par écrit au domicile des conseillers municipaux ou, s’ils en font la demande,
envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée »93. La
légalité d’un envoi par e-mail avec l’accord de l’élu n’était pas complète-
ment assurée jusque-là, la loi ne faisant référence qu’à un envoi par écrit
« sous quelque forme que ce soit ». Avant l’intervention de cette disposition,
le Conseil d’État avait jugé illégale la délibération prise au cours d’une
séance pour laquelle les convocations ont été adressées, non au domicile
des membres du conseil, mais à la mairie94.
93 L.2121-10 du CGCT.
94 CE, 6 octobre 1995, Centre interdépartemental de gestion des personnels des communes
de la petite couronne de la région Île-de-France, n° 95347.
A - L’expression orale
son message soit entendu. Ainsi, l’article L.2121-18 du CGCT prévoit que
« les séances des conseils municipaux sont publiques » et que « ces séances
peuvent être retransmises par les moyens de communication audiovisuelle ».
Cet article fonde le droit des conseillers municipaux, comme de tout
administré105, d’enregistrer le son et l’image des débats. La jurisprudence
en la matière peut être synthétisée comme suit : est « illégale l’interdiction
par le maire de procéder à un tel enregistrement dès lors que les modalités de
l’enregistrement ne sont pas de nature à troubler le bon ordre des travaux de
l’assemblée communale »106. Ainsi, le juge a pu censurer le maire qui avait
interdit l’usage d’un magnétophone pendant la séance aux prétextes que
l’usage qu’en avait fait un administré au cours des précédentes séances
ils espèrent que certains élus de la majorité sont prêts à voter avec eux…
à la condition de ne pas être repérés. L’opposition peut également exiger
un scrutin public si elle rassemble un quart des membres présents114. Par
scrutin public, on entend l’inscription, au registre des délibérations, du nom
des votants et l’indication du sens de leur vote individuel. Cette faculté sera
utile lorsqu’une mesure particulièrement grave, aux yeux de l’opposition,
vient en débat : chaque élu sait alors qu’il ne pourra nier, notamment
devant les médias locaux, avoir adopté le texte.
B - L’expression écrite
72
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal
En vertu de l’article R.43 du Code électoral, « les bureaux de vote sont prési-
dés par les maires, adjoints et conseillers municipaux dans l’ordre du tableau ».
L’usage du mode indicatif (« sont présidés ») établit le caractère obligatoire
d’une telle présidence, à laquelle les élus municipaux ne sauraient, sauf
excuse valable, se soustraire.
Le Conseil d’État a ainsi jugé que « la présidence des bureaux de vote que
doivent assurer les maires, adjoints et conseillers municipaux, en vertu des
dispositions de l’article R.43 du Code électoral, constitue l’une des fonctions
dévolues à ces élus » par la loi126 ; en conséquence, un conseiller municipal
désigné par le maire de Saint-Aignan pour présider un bureau de vote lors
du scrutin du 22 mars 1992, et qui écrit au maire, le 17 mars : « Je n’assu-
rerai pas la présidence du bureau de vote le dimanche 22 mars, quelle que soit
130 Y compris s’il est membre de l’exécutif de la collectivité, cf. CE, 19 juin 1998, n° 191125.
C - Le blâme
Alors même qu’aucun texte ne fait référence à la possibilité pour le conseil
municipal d’infliger un blâme au maire ou à l’ancien maire d’une commune,
ce droit a été expressément reconnu par le Conseil d’État. Ce dernier a
estimé que la possibilité pour le conseil municipal de prononcer un blâme
découle des pouvoirs de contrôle qu’il tire des dispositions de l’article
L.2122-21 du Code général des collectivités territoriales137.
Dans un tel cas, le maire ne pourra pas soutenir que le conseil municipal
ne pouvait prononcer un blâme à son encontre sans que la question de ce
blâme ait été prévue à l’ordre du jour de la séance138.
Ce blâme ne revêt toutefois qu’un caractère symbolique, aucune consé-
quence juridique directe ne pouvant en être tirée à l’encontre du maire.
81
Annexe
Dès lors, il est permis de s’interroger sur la pertinence d’une telle initiative.
Dans une approche clémente, cette charte est vue comme un support péda-
gogique, et l’on se demande alors si sa place idoine était bien dans la loi, et
non pas plutôt dans une initiative informelle et conjointe des associations
d’élus et du ministère. Dans une approche moins optimiste, elle pourrait
être perçue par l’opinion comme confirmant, en creux, une prétendue
propension des élus à s’affranchir de leurs devoirs, laquelle propension
justifiant que ces élus soient rappelés à leurs obligations. Enfin, il n’est pas
exclu que cette charte alimente l’insécurité juridique de l’action publique
locale, si des procéduriers zélés venaient à invoquer (indûment) les termes
de ladite charte à l’appui de leurs recours ou de leurs plaintes. Il est alors
tentant de partager l’opinion des parlementaires (tel le sénateur Pierre-Yves
Collombat) qui ont qualifié ce texte de « tartufferie » et sa lecture en séance
de l’assemblée délibérante d’« exercice de mortification » [Rapport de la com-
mission mixte paritaire du 17 mars 2015, n° 346 (2014-2015) au Sénat].
La lecture en séance est en effet expressément prévue par le texte. Lors
de la première réunion du conseil municipal, du conseil communautaire,
du conseil départemental et du conseil régional, immédiatement après
l’élection des membres de l’exécutif, il sera donné lecture, par le chef de
l’exécutif, de la Charte, et chaque élu local se verra remettre la reproduc-
tion du chapitre du Code général des collectivités territoriales relatif aux
conditions d’exercice de son mandat. 85
Charte de l’élu local
Annexe
6. L’élu local participe avec assiduité aux réunions de l’organe délibérant et
des instances au sein desquelles il a été désigné.
7. Issu du suffrage universel, l’élu local est et reste responsable de ses actes
pour la durée de son mandat devant l’ensemble des citoyens de la collectivité
territoriale, à qui il rend compte des actes et décisions pris dans le cadre de
ses fonctions.
86
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal
Annexe
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