UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANAS

CARRERA DE POLÍTICA

Análisis de la Reforma de la Justicia en el Ecuador (2011):

Dinámicas institucionales y actores

Trabajo de Investigación previo a la obtención del Título de

Politóloga

AUTORA: Cruz Negrete Johanna Belén

TUTOR: Ph.D. Mónica Patricia Mancero Acosta

Quito, 2018

i
 DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD

Quito, mayo de 2018

Yo, Johanna Belén Cruz Negrete, autora de la investigación, con cédula de

ciudadanía No. 1724563943, libre y voluntariamente DECLARO, que el trabajo de
grado titulado:
“Análisis de la reforma de la justicia en el Ecuador (2011): Dinámicas
institucionales y actores”, es de mi plena autoría y no constituye plagio o copia
alguna, constituyéndose en documento único como mandan los principios de la
investigación científica, de ser comprobado lo contrario, me someto a las
disposiciones legales pertinentes.

Es todo cuanto puedo decir en honor a la verdad.

Johanna Belén Cruz Negrete

Cd.Nº 1724563943
Correo electrónico: jbelen_21@hotmail.com

ii
 DERECHOS DE AUTOR

Yo, Johanna Belén Cruz Negrete en calidad de autora del trabajo de

investigación: Análisis de la reforma de la justicia en el Ecuador (2011):
Dinámicas institucionales y actores, autorizo a la Universidad Central del
Ecuador hacer uso de todos los contenidos que me pertenecen o de parte de los
que contienen esta obra, con fines estrictamente académicos o de investigación.

Los derechos que como autora me corresponden, con excepción de la presente

autorización, seguirán vigentes en mi favor, de conformidad con lo establecido
en los artículos 5, 6, 8; 19 y demás pertinentes de la Ley de Propiedad Intelectual
y su Reglamento.

Asimismo, autorizo a la Universidad Central del Ecuador para que realice la

digitalización y publicación de este trabajo de investigación en el repositorio
virtual, de conformidad a lo dispuesto en el Art.144 de la Ley Orgánica de
Educación Superior.

Johanna Belén Cruz Negrete

Cd.Nº 1724563943
Correo electrónico: jbelen_21@hotmail.com

iii
 APROBACIÓN DEL TUTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN

Yo, Mónica Mancero Acosta, en calidad de tutor del trabajo de titulación:

Análisis de la reforma de la justicia en el Ecuador (2011): Dinámicas
institucionales y actores, elaborado por la estudiante Johanna Belén Cruz
Negrete de la Carrera de Política, Facultad de Ciencias Sociales y Humanas de
la Universidad Central del Ecuador, considero que el mismo reúne los requisitos
y méritos necesarios en el campo metodológico y en el campo epistemológico,
para ser sometido a la evaluación por parte del jurado examinador que se
designe, por lo que APRUEBO, a fin de que el trabajo investigativo sea
habilitado para continuar con el proceso de titulación determinado por la
Universidad Central del Ecuador.

En la ciudad de Quito a los 20 días del mes de abril del año 2018.

Ph.D Mónica Patricia Mancero Acosta

Docente-Tutora
Cd.Nº 1704568159

iv
 APROBACIÓN DEL INFORME FINAL/ TRIBUNAL

ANÁLISIS DE LA REFORMA DE LA JUSTICIA EN EL ECUADOR

(2011): DINÁMICAS INSTITUCIONALES Y ACTORES

El Tribunal constituido por: …………………………………...............................

……………………………………………………………………………………

Luego de Calificar el Informe Final de Investigación del trabajo de titulación

denominado: Análisis de la reforma de la justicia en el Ecuador (2011):
Dinámicas institucionales y actores, previo a la obtención del título de Politóloga
presentado por la señorita Johanna Belén Cruz Negrete.

Emite el siguiente veredicto: (aprobado/reprobado)……………….

Fecha:…………………
Para constancia de lo actuado firman

Nombre Apellido Calificación Firma

Vocal 1 ………………….. …………….. ……………

Vocal 2 …………………… …………….. ……………...

Vocal 3 …………………… ……………… ……………..

v
 APROBACIÓN DE LA PRESENTACIÓN ORAL/TRIBUNAL

ANÁLISIS DE LA REFORMA DE LA JUSTICIA EN EL ECUADOR

(2011): DINÁMICAS INSTITUCIONALES Y ACTORES

El Tribunal constituido por: …………………………………...............................

……………………………………………………………………………………

Luego de receptar la presentación oral del trabajo de titulación previo a la

obtención del título de Politóloga presentado por la señorita Johanna Belén Cruz
Negrete.

Con el título:
Análisis de la reforma de la justicia en el Ecuador (2011): Dinámicas
institucionales y actores

Emite el siguiente veredicto: (aprobado/reprobado)……………….

Fecha:…………………
Para constancia de lo actuado firman

Nombre Apellido Calificación Firma

Vocal 1 ………………….. …………….. …………….

Vocal 2 …………………… …………….. ……………...

Vocal 3 …………………… ……………… ……………..

vi
 DEDICATORIA

A mi Madre:
Tu sinceridad y transparencia abraza con calidez mis dolores y abriga mi alma; tú
que con firmeza y decisión enfrentas las tormentas cotidianas y los caminos
inciertos.
Tú que eres paz y nobleza; alivio y refugio; fuerza y sostén; aquella que con
sensatez y claridad ilumina mis momentos de obscuridad pintándolos de vivos
colores.
Tú mamita, de apariencia de hierro y corazón de cristal, sé siempre mi guía y
fortaleza porque tu experiencia y sabiduría es tan grande como el cielo y más
profundo que el mar.

Cami,
A ti por la complicidad en momentos de algarabía y compunción; aquella que aún
siendo pequeña es una gran estrella en el firmamento y resplandece en cada gesto,
en cada palpitar de su corazón; un corazón que enciende la esperanza de un camino
inundado de luz y prosperidad. Eres luz mi niña y como luz continúa
iluminándonos.

Jona,
Cual tornado que llega a derribar hasta los muros más firmes, así has trastocado mi
vida. Tu presencia despertó en mí emociones disolutas, aquellas que te hacen sentir
viva y perturban tu existencia.
Tú, que como un lienzo en blanco hiciste uso de mi corazón para pintarlo de rojo
intenso, dibujándome un universo con colores rebeldes frente a la atenúes de la
realidad. De este modo, aprendí que en medio de la desesperanza es el amor una
forma netamente revolucionaria e inspiradora, capaz de construir un mundo mejor
para todos.
A ti, por todo y nada. Por los afectos, una forma espontánea de brindar cariño. Por
lo hiriente, aquello que siendo doloroso, me han permitido conocer que el amor es
sinónimo de confusa contradicción; una insensata pero bella combinación entre la
vida y la muerte, plenitud y decadencia; luz y oscuridad.
Por ser veneno y antídoto, todo el cariño.

Finalmente, quiero dedicar este trabajo a todas aquellas personas que confían con
severa seguridad en la transformación del mundo, aquellos que desde sus diferentes
espacios están construyendo ese sueño; un sueño nada minúsculo que requiere de
mucha fortaleza y compromiso.

Johanna Cruz
vii
 AGRADECIMIENTOS

Abordar a la Justicia como un tema de investigación por fuera del campo del
derecho representa un reto para quienes no nos desenvolvemos en su horizonte
clásico de estudio. Es así, que la experiencia en la elaboración de este trabajo ha
sido muy enriquecedora, ya que desde la ciencia política como desde la sociología
jurídica, la justicia se ha presentado como un concepto dinámico cuya construcción
responde al contexto histórico en el que se desarrolla, configurándose como poder
y función pública en su interacción política y social.

De este modo, agradezco de sobremanera a la Dra. Johanna Pesántez Benítez ex

Ministra de Justicia del Ecuador, al Dr. Edgar Flores y Dr. Óscar Enríquez,
conjueces de la Corte Nacional, a los amigos de la familia Dr. William Sánchez y
Dr. Edmundo Acosta que se desenvuelven dentro del campo jurisdiccional y
administrativo de la función judicial, al Dr. Julio César Trujillo catedrático y jurista;
a todos un eterno agradecimiento por el tiempo brindado para responder a mis
entrevistas. Sus ideas son un gran aporte dentro de la construcción de este trabajo.

Un extendido agradecimiento a mi tutora Dra. Mónica Mancero, por su firme

acompañamiento, ya que con sus revisiones y comentarios oportunos he podido
conducir de forma coherente la investigación. Sin sus puntuales sugerencias el
presente trabajo no hubiese llegado a su fin.

Mil agradecimientos a la Escuela de Sociología y Ciencias Políticas que desde el

primer día en el que cursé por sus aulas transformó mi vida, brindándome la
posibilidad de entender el mundo y la sociedad de forma crítica y rebelde. De igual
manera, agradecer a cada uno de mis maestros quienes representan la síntesis
histórica del tiempo, tiempos de lucha e ideas coherentes con las que han guiado mi
aprendizaje a lo largo de estos años.

Agradezco infinitamente a mis amigos y amigas, aquellos que la vida me permitió

elegir para formar esa nueva familia fraterna con los que compartes aventuras, risas,
experiencias, tristezas, etc. De manera especial, extiendo un sentido agradecimiento
a Gaby quien me ha abierto su mano en situaciones menos gratas y ha abrazado mis
momentos difíciles como suyos. A Andreita, quien los azares de la vida me permitió

viii
conocer y se ha transformado en una cómplice tanto en los momentos de dicha como
en los infortunios; a Dani, con quien he podido ver la vida con mucha madurez y
cordura. Finalmente a Klever, todo el agradecimiento por su amistad desinteresada
y leal compañía; su profunda sensibilidad transparenta nuestros corazones.

Un profundo agradecimiento a Jonathan, quien dedicó especial atención a leer y

comentar la investigación. Su apoyo y compañía fue fundamental durante todo el
proceso, ya que con amor y cariño supo sostenerme en los momentos de fragilidad
académica y arrojar una frase oportuna que desvaneció mis angustias. Por eso y
demás, mil gracias.

Agradezco de forma muy especial a toda mi familia; esencialmente a mi madre,

quien fue artífice indirecta de esta meta cumplida, pues es el motor que guía gran
parte de mis pasos y sin su preocupación y exigencia el presente trabajo no tendría
un principio ni un fin. Y como no agradecer a mis sobrinos y en especial a mis
hermanos Ricky, Naty y Kary: su esperanza manifiesta ha sido muestra de su
permanente confianza; gracias por sus bromas y quejas, ya que sin su apoyo este
logro no lo hubiese podido construir.
Este triunfo es suyo.

Johanna Cruz

ix
 ÍNDICE GENERAL

RESUMEN .......................................................................................................... xiii

ABSTRACT ........................................................................................................ xiv

INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 15

CAPITULO I: LA REFORMA JUDICIAL EN EL ECUADOR (2011) ...... 18

Dimensión política de la justicia y administración de justicia: elementos
teóricos .............................................................................................................. 18
Consulta Popular (2011) .................................................................................... 22
La creación del Consejo transitorio de la Judicatura: composición, atribuciones
y nuevo modelo de gestión ................................................................................ 33
Composición .................................................................................................. 33
Atribuciones ................................................................................................... 38
Modelo de gestión de la Función Judicial ..................................................... 39
Consejo de la Judicatura ................................................................................ 41
Unidades Judiciales........................................................................................ 42
Alcances y limitaciones de la reforma judicial (2011) ...................................... 43
Logros alcanzados.......................................................................................... 43
Limitaciones de la reforma 2011 ................................................................... 49

CAPITULO II: REFORMAS EN LA SELECCIÓN Y DESIGNACIÓN DE

SERVIDORES JUDICIALES ........................................................................... 55
Concursos de méritos y oposición, impugnación ciudadana y control social ... 55
Escuela judicial y evaluación de los servidores judiciales ................................ 63

CAPITULO III: INDEPENDENCIA JUDICIAL EN EL ECUADOR ......... 70

Proceso de selección y designación de magistrados.......................................... 70
Informe de la Veeduría Internacional: principales observaciones .................... 77
Reforma a la justicia 2011: la independencia judicial en los procesos de
designación y destitución de jueces y juezas ..................................................... 80

CONCLUSIONES ............................................................................................... 98

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................ 107

ANEXOS ............................................................................................................ 112

ENTREVISTA ................................................................................................ 115

x
 LISTA DE TABLAS

Tabla 1: Obras programadas para el año 2013 ...................................................... 45

Tabla 2: Evaluación a servidores y servidoras judiciales 2011............................. 46
Tabla 3: Comparación de causas ingresadas en las Unidades Judiciales y a Nivel
Nacional a diciembre de 2012 ............................................................................... 52
Tabla 4: Concursos de méritos y oposición realizados en el 2010 ....................... 57
Tabla 5. Puntajes de los concursos de méritos y oposición realizados en el 2010.
............................................................................................................................... 58
Tabla 6. Modificación de los puntajes de los concursos de méritos y oposición
realizados en el 2011. ............................................................................................ 59
Tabla 7: Concurso para seleccionar 101 Jueces de FMNA en septiembre de 2011.
............................................................................................................................... 60
Tabla 8: Concurso para seleccionar Jueces y Notarios en noviembre de 2011 .... 60
Tabla 9. Evaluación de los servidores de la Función Judicial............................... 68
Tabla 10: Recomendaciones de la Veeduría por ejes de transformación............ 112

xi
 LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1: Personas que conocían contenido de la Consulta ................................ 32

Gráfico 2: Promedio mensual de sumarios disciplinarios 2007-2012 .................. 48

Gráfico 3: Obras de infraestructura ejecutadas y en operación ............................. 49

Gráfico 4: Tratamiento de Causas por Materia a diciembre de 2012 ................... 52

Gráfico 5: Comparativo de causas finalizadas en las nuevas unidades judiciales

2012 ....................................................................................................................... 53

xii
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR FACULTAD DE CIENCIAS
SOCIALES Y HUMANAS
CARRERA DE POLÍTICA

Título: Análisis de la reforma de la justicia en el Ecuador (2011): Dinámicas

institucionales y actores.
Autor: Johanna Belén Cruz Negrete.
Tutora: Mónica Patricia Mancero Acosta.

RESUMEN

La presente investigación pretende examinar el proceso de reforma judicial

emprendido en el Ecuador en el año 2011 a partir de la Consulta Popular, misma
que se presentó como un punto de quiebre en la gestión y manejo político del
proyecto de Alianza País. De este modo, desde un enfoque metodológico
cualitativo y cuantitativo, se busca dar cuenta de las principales características de
la reforma de justicia con la finalidad de determinar los cambios realizados a nivel
administrativo en torno a la evaluación y designación de servidores judiciales y
magistrados, considerando como eje central la interacción política de la Función
judicial con otros poderes del Estado. En este sentido, desde la sociología jurídica,
como desde la teoría política de corriente neo-constitucionalista, se analiza las
dinámicas existentes entre los operadores de justicia y la arquitectura institucional
que emergió con el proceso de reforma; en donde abrir el debate sobre la
independencia de la Justicia en el Ecuador permite repensar el dilema no resuelto
acerca de la construcción de la democracia a través de la participación efectiva de
la sociedad civil en la designación de autoridades y operadores judiciales dejando
de lado, a su vez, nociones agotadas acerca de los límites de ejercicio del poder.

Palabras claves: Estado, reforma de la justicia, independencia judicial,

democracia, sociedad civil.

xiii
TITLE: Analysis of the reform to the justice system in Ecuador (2011):
Institutional dynamics and actors.

Autor: Johanna Belén Cruz Negrete.

Tutora: Mónica Patricia Mancero Acosta.

ABSTRACT

This research intends to examine the judicial reform process undertaken in Ecuador
in 2011 as a result of the Popular Consultation, which was presented as a turning
point in the management and political handling of the Alianza Pais Project. Thus,
from a qualitative and quantitative methodological approach, it seeks to provide a
detailed account of the main features of the justice reform in order to determine the
changes made at the administrative level regarding the evaluation and appointment
of judicial officials and judges, considering as a central axis the political interaction
of the judicial function with other powers of the State. In this regard, from the legal
sociology, as well as from the political theory of neo-constitutionalist current, the
dynamics existing between the justice operators and the institutional architecture
that emerged with the reform process are analyzed; where opening the debate on
the independence of Justice in Ecuador allows us to rethink the unresolved dilemma
about the construction of democracy through the effective participation of civil
society in the designation of judicial authorities and operators leaving aside, in turn,
exhausted notions about the limits of the exercise of power.

Key Words: State, reform to the justice, independence of the justice, democracy,
civil society.

xiv
 INTRODUCCIÓN

La reforma judicial emprendida por el proyecto político de Alianza País, marca

inicio el 21 de febrero de 2011. Una vez aprobada la consulta, el proceso de reforma
planteado en la Constitución de 2008 quedó invalidada, alcanzando legitimidad los
argumentos del ejecutivo en tanto su discurso exaltaba las condiciones de
ineficiencia y restricción de la administración de justicia frente a la construcción de
un sueño que prometía un sistema judicial renovado y oportuno.

El presente trabajo, pretende responder a ciertas interrogantes alrededor de

la reforma judicial, donde cabe preguntarse ¿Cuáles son los alcances y limitaciones
de la reforma judicial 2011 en el Ecuador? ¿Qué cambios se han generado en los
procesos de designación de servidores judiciales? ¿Cómo se desarrolló el proceso
de designación de jueces y juezas de la Corte Nacional de Justicia en el año 2012 y
su independencia frente a otros poderes del Estado? Por consiguiente, la
investigación busca analizar el proceso de Reforma Institucional de la Justicia en el
Ecuador a partir de la Consulta Popular 2011, con la finalidad de determinar las
principales características de reforma a nivel administrativo que giran en torno a los
cambios realizado en el área de designación de servidores judiciales y magistrados
y su interacción con otros poderes del Estado.

En este sentido, la investigación realizada, representó un intento por analizar

el contexto así como las dinámicas institucionales de la función judicial surgidas
con la Reforma de Justicia 2011 en el Ecuador. Para este fin, he recurrido a
herramientas metodológicas que me han concedido un acercamiento al tema desde
la mirada sociológica y política, ya que al constituirse en una investigación de tipo
exploratorio me he servido, en el nivel descriptivo, de documentación expedida por
la Función Judicial durante los años 2011-2015 y artículos de prensa. En la fase
explicativa, recurrí al procesamiento y análisis de datos cualitativos como
entrevistas a expertos y documentación bibliográfica; así como a información
cuantitativa obtenida en fuentes oficiales del sector justicia, permitiéndome derivar
en algunos presupuestos preliminares.

A su vez, la investigación se orientó a la obtención de conclusiones

generales partiendo desde aspectos de carácter particular; no obstante la obtención
15
de líneas explicativas no hubiesen sido posibles sin la ejecución de un proceso
deductivo en donde se obtengan conclusiones concretas desde las teorías utilizadas
para comprender el proceso de Reforma Judicial.

El presente trabajo, está direccionado de forma teórica por una corriente

clásica dentro de la sociología jurídica con el objetivo de entender las dinámicas
existentes entre los operadores de justicia y la arquitectura institucional que emergió
con el proceso de reforma a partir del triunfo de la Consulta popular 2011. Un
enfoque politológico que esclarezca la interacción entre los poderes tradicionales
del Estado, la participación de la sociedad civil en procesos de designación de sus
autoridades y la configuración de la democracia ecuatoriana en un contexto de
refundación política, se constituyó en una urgencia teórica para entender a la
Justicia en tiempos de reforma. Por tanto, la investigación pretende desde la
sociología como la ciencia política abordar conceptos como: Justicia, Reforma de
la administración de justicia, separación de poderes del Estado, independencia de
la Función Judicial y democracia; marcando así distancia con el que el área del
derecho y su campo de comprensión.

Como punto de partida, en el primer capítulo, se expone una breve evolución

histórica del concepto Justicia y su establecimiento como poder dentro del Estado,
para lo cual se retomó visiones clásicas que data desde la antigua Grecia, pasando
por filósofos modernos como Hobbes y Kant hasta autores contemporáneos como
John Ralws. Así mismo, se describe el contexto en el que emerge la reforma judicial
siendo la Consulta Popular el eje de conflicto y el escenario de cambio en la
correlación de fuerzas. Finalmente, este capítulo abarcará los alcances y
limitaciones de la reforma implementada.

El capítulo segundo comprenderá la evolución en torno a las modificaciones

del “Reglamento General de Concursos de Méritos y Oposición, Impugnación
Ciudadana y Control Social para la Selección y Designación de Servidoras y
Servidores de la Función Judicial”, así como de los instructivos específicos que se
deprendieron para cada uno de los concursos. De igual manera se presenta una
descripción de los primeros concursos de jueces y juezas en diversas materias
judiciales, así como el análisis en torno a la creación de la escuela judicial y su
función como órgano de formación y evaluación de los operadores de justicia.

16
 Más adelante, en el capítulo tres, se expone el contexto y desarrollo del
concurso de méritos y oposición de los magistrados de la Corte Nacional, en tanto
se constituye en elemento de controversia dentro de la reforma de justicia,
configurando un frente de disputa política entre el oficialismo y sectores de la
oposición. En efecto, en este apartado se articula una discusión alrededor de la
noción clásica liberal de separación de poderes, argumentándola con entrevistas y
punto de vista de varios actores de la escena política y judicial. Siguiendo el debate,
el trabajo retoma el concepto de multipartidismo para explicar la cultura
parlamentaria de nuestro país y como ésta se constituye en uno de los factores que
generan condiciones de pugna de poderes entre las tendencias partidistas derivando
a largo plazo en procesos de débil gobernabilidad institucional. En este marco, se
sostiene que el sector justicia se compone por una serie de instituciones con roles
definidos en el área jurisdiccional como en la gestión administrativa, configurando
un sistema conexo entre los diversos órganos del Estado que conjugan presiones
partidistas por poder, así como, demandas y prácticas de distintos sectores sociales
que se traducen en nuevas dinámicas democráticas que rebasan, por tanto, la clásica
noción de separación de poderes.

Al culminar el trabajo, se arrojan algunas nociones sobre la articulación de

la democracia en la contemporaneidad, resaltando la participación de la sociedad
civil en torno a la construcción de políticas públicas que restablezcan la
institucionalidad del poder judicial con el objetivo de edificar instituciones fuertes
que se constituyan en verdaderas barreras contra los abusos del poder, en el marco
de emergencia de una nueva legitimidad democrática.

17
 CAPITULO I: LA REFORMA JUDICIAL EN EL ECUADOR (2011)

Dimensión política de la justicia y administración de justicia: elementos

teóricos

La evolución de la noción de justicia, data desde hace vario siglos atrás con el
derecho romano cimentado en la versión clásica aristotélica. Dar cuenta de esta
trayectoria histórica es máxime en el camino para entender la importancia de
impartir justicia en las sociedades; no obstante será vital ubicar su emergencia como
poder del Estado y, posteriormente, su institucionalización en tanto función que
debe ser administrada y regulada.

El concepto de justicia en la Grecia de Platón fue entendido como la

conjunción entre integridad moral y la función que cada ciudadano ejerce en la
Polis, cuya finalidad es la consecución del equilibrio social. En este sentido, la
justicia solo existe en tanto cada miembro realiza la función que le corresponde en
la comunidad política (Platón, 1872). Seguidamente, Aristóteles, consideró que la
justicia respondía al criterio de virtud. Era virtud de los ciudadanos de la polis
poseer lo que a cada uno le corresponde; por tanto, la justicia se traducía en el acceso
a los bienes que cada uno merece. Esta noción fue considerada como el enfoque
clásico aristotélico.

A partir de Ockham, en el siglo XIV, la justicia es concebida como correlato

del derecho, particularmente como el derecho sobre un bien. De este modo, la
justicia se la entiende a partir de expresar un conjunto de condiciones que garantizan
el poder legítimo de cada individuo sobre su libertad, advirtiendo cierto utilitarismo
del pensamiento jurídico moderno, donde ya no prima la noción del bien al otro,
sino el derecho individual que los demás deben respetar (Peña, 2005). El filósofo
considera que la justicia responde a un principio organizativo de protección de la
libertad, siendo el Estado el sujeto protector de este derecho. Casi un siglo después,
la justicia y con ello lo justo, es concebida dentro de la mera observancia legal. La
ley representaba la norma que el Estado promulgaba, por tanto nada de lo que era
concebido como justo o injusto podía salir de los márgenes de las leyes del Estado
(Hobbes, 2010).

18
 Posteriormente, Kant sostendrá que la justicia se expresa en la libertad como
efecto racional en la medida que no constituye una cualidad personal, sino un ideal
colectivo. En este sentido, la convivencia pacífica entre personas libres, responde a
la coexistencia entre la libertad individual y la libertad de los demás, la misma que
se establece en una máxima universal bajo el criterio de igualdad. Para el autor, la
justicia representa un estado de igualdad en tanto no podemos ser obligados por
otros a más de lo que podríamos nosotros obligarles si estuviéramos en las mismas
condiciones (Kant, 1983). Sin embargo, esta noción de Justicia recae en el plano
formal ya que el ajuste entre autonomía e igualdad como urgencia de vivir en
comunidad no puede ser considerada un apriorismo del derecho positivo.

La concepción de justicia ya en tiempos contemporáneos, aún sigue siendo

parte de un debate constante, y en ese sentido, autores contemporáneos como John
Rawls –desde la misma línea que Kant– sostiene que la justicia se cimenta en el
respeto a la autonomía personal en un entorno de igualdad de condiciones frente a
los demás. De ahí, que uno de los criterios en los que basa su teoría es la
imparcialidad social, donde la organización de la vida en sociedad pretenda la
igualdad y garantía de la libertad mediante el reparto de bienes y cargas sin
discriminación de los proyectos de vida de los ciudadanos (Rawls, 2002). El rol que
el Estado ocupa, se traduce, por tanto en garante de la autonomía de los ciudadanos
mediante el establecimiento de políticas públicas en el que participen la mayoría de
las voluntades políticas.

De este modo, para Rawls, la justicia representa un conjunto de principios

acordados que organizan la vida social mediante la actuación, compromiso y
cooperación de los miembros de la sociedad. Por su parte, el Estado reconocerá los
proyectos de cada uno de los ciudadanos como legítimos, respetando el acuerdo de
autonomía en el que las voces de todos intervengan (Rawls, 2002).

Si bien el autor, propone un diálogo racional, es precisamente esta

sobrevaloración en la elección de criterios adecuados cimentados en la razón la que
hace inviables sus presupuestos teóricos. Es así que un diálogo racional no expresa
en sí mismo una estandarización de intereses, sino que brinda la posibilidad de
exposición de esos intereses que podrían o no culminar en un consenso.

19
 El papel que cumple el Estado en la conversión de la ley natural a ley
positiva es manifiesto desde la antigua Grecia, ya que es el Estado en su distinta
manifestación constitutiva través de la historia, quien ha sido responsable de
garantizar justicia entre los ciudadanos, con el fin de posibilitar su estabilidad y
supervivencia. A este respecto, el postulado aristotélico de que la justicia es
necesaria para la constitución misma del Estado, se la entiende a partir de que la
justicia se compone de leyes universales que dotan de legitimación al Estado y lo
convierten en el máximo ente público. Es así que la positivización de la justicia, por
tanto, obedece a un poder que es no privado, sino general y público (Pazmiño,
2012).

En este sentido, es en el siglo XVIII donde Montesquieu observó que la

libertad del individuo no era originaria ni igual a la de cualquier otro, siendo la base
de su teoría de la separación de poderes la necesidad de preservar la libertad
individual. No es sino hasta la proclamación del estado liberal de derecho de mano
de la Revolución Francesa en donde se coloca en el eje del sistema la protección de
la libertad del individuo a través de la sumisión del poder estatal al derecho. En
efecto, el vínculo entre sociedad y aparato del Estado se produce exclusivamente a
través de la norma jurídica. No obstante, a lo largo de la segunda mitad del siglo
XIX, la noción del Estado de derecho como garante de la libertad del ciudadano, va
perdiendo vigencia frente al apogeo del positivismo jurídico. El objetivo de
garantizar la libertad individual es reemplazado por un Estado legal que procure el
orden y la libertad mediante el establecimiento de leyes que permitan al estado
seguridad e independencia (Kelsen, 2009).

Durante el siglo XX, son las constituciones las que asumen mayor
importancia dentro del ordenamiento jurídico de los Estados, colocando los
principios constitucionales por sobre las leyes. El contenido jurídico constitucional
asume un rol vinculante y organizativo entre los diferentes poderes públicos;
siendo, en efecto, el concepto de estado de derecho modificado de forma cualitativa,
ya que no implicará únicamente la existencia de una serie de normas emanadas del
órgano supremo; sino que es el poder judicial el que regula el contenido jurídico
mediante el juez quien a su vez tiene la función de barrera contra el uso impropio

20
del poder. Es en este período que las cortes y/o tribunales constitucionales emergen
en Europa como órganos exclusivos garantes de los derechos fundamentales.

De este modo, la vinculación del Estado como garante de derechos y estos

como elementos constitutivos de la Justicia, trae consigo una preocupación igual de
controversial que centra su atención a nivel institucional en la forma cómo
administrar la justicia. La administración de justicia distingue dos etapas: por un
lado el ejercicio del poder judicial, aplicando las leyes en los casos concretos a
través de los jueces y tribunales específicos; por otro, para que se pueda aplicar y
ejecutar la norma debe existir una organización administrativa que trabaja en
conexión directa con los tribunales, es decir una maquinaria institucional que
incluye personal en diversas áreas, así como directrices técnicas que organizan la
gestión administrativa de la institución.

La administración de justicia en el Ecuador, está constituida por un órgano

de administración, denominado Consejo de la Judicatura y se encarga de los
aspectos puramente administrativos y de las sanciones a los jueces. El ejercicio de
la potestad jurisdiccional se ejecuta por una organización vertebrada en distintos
niveles. El nivel superior está constituido por un alto tribunal al que le corresponden
los criterios de interpretación de reglamentos y la aplicación de la doctrina
jurisprudencial de carácter obligatoria que estandariza las actuaciones de los jueces.
La Función judicial se organiza de manera jerárquica, donde los magistrados
mantienen un estatus autónomo y decisión superior sobre los demás jueces;
mientras que los tribunales de los demás niveles son órganos colegiados. El nivel
inferior está constituido por los denominados jueces de primera instancia
pertenecientes a diferentes salas de acuerdo a la materia. En el nivel inmediatamente
superior es el constituido por las Cortes Provinciales de Justicia, compuestas por
diferentes salas en función de la materia.

La administración de justicia en los diferentes países coordina la aplicación

de leyes por parte de los jueces de las diferentes instancias, es decir garantiza la
ejecución de la jurisprudencia; pero además organiza los canales para que la justicia
inscrita en leyes y normas lleguen de forma oportuna a los ciudadanos; es así que
la justicia se convierte en un servicio público. La tarea de la administración de
justicia es construir los medios adecuados para que el servicio de justicia visto como

21
un derecho sea accesible a todos los habitantes de un territorio. El servicio de
justicia se materializa cuando el ciudadano puede acceder a su derecho a la
“prestación” de justicia desde la entrada al sistema en condiciones de equidad,
agilidad y oportunidad, hasta el alcance de un resultado, siendo este último neutral
y objetivo.

En este sentido, el debate sobre la separación de poderes planteado ya en el

siglo XVIII por Montesquieu continúa vigente siendo una interrogante constante
por los actores sociales la forma en la que la justicia se interrelaciona con el Estado
ya sea como servicio público en tanto Función o como Poder en su organicidad
como institución generador de decisiones vinculantes. En efecto, la independencia
de la justicia responde a dos niveles: a) la independencia externa es la que garantiza
al magistrado su autonomía respecto de poderes ajenos a la propia estructura
institucional; y, b) la independencia interna es la que garantiza al magistrado su
autonomía respecto a presiones dentro de la estructura institucional.

La justicia al constituirse como poder del Estado se encuentra influenciado

por directrices del orden político e implica en sí misma la ejecución de actos de
poder, de ahí que existe un límite sensible entre la autonomía administrativa y
jurisprudencial de la justicia y la conversión en un poder instrumental cuyo accionar
modularía la consecución de algún fin político e interés partidista. Tanto la
politización como partidización del sistema judicial puede ser visto como formas
atentatorias a la independencia de la justicia y en particular a las decisiones
empleadas por los jueces, lo cual derivaría en la judicialización del quehacer
político en tanto puede tornarse en un escenario propicio para que la discusión
política aterrice en disposiciones judiciales, o confundir términos de conducta
jurídica en código de ética moral o pública transformando el rol de los jueces al
convertirlo en un árbitro político.

Consulta Popular (2011)

Los últimos meses del 2010 estuvieron marcados por hechos que trastocaron la
agenda política del Gobierno. Lo sucedido el 30 de septiembre de 2010 y el intento
de “Golpe de Estado” según el oficialismo, llevó a que se abran procesos judiciales
contra los cabecillas de la sublevación, mismos que hasta hace unos meses, se
llevaban a cabo en las Cortes de nuestro país. Concomitantemente, gana espacio el

22
discurso de la derecha sobre el tema de seguridad, alegando el alza de delincuencia
en el país durante los cuatro años de gobierno. El asunto se mediatizó
inmediatamente y así la derecha junto a la prensa lograron definir la agenda política
sobre la seguridad y tensionar al gobierno. No obstante, las cifras en homicidios no
respondían a un incremento exagerado durante el primer periodo presidencial1, tal
como lo precisa Pablo Ospina (2011).

Es en este contexto donde se fragua la iniciativa gobiernista de convocar a

Consulta popular una vez se apruebe su constitucionalidad. El 17 de enero de 2011,
la propuesta fue enviada por el Ejecutivo a la Corte Constitucional y constaba de 5
preguntas de referéndum y 5 preguntas de consulta. La tarea del mencionado
organismo estatal fue dictaminar si la consulta respondía a los procedimientos
descritos en la Constitución, y consecuentemente, aprobar la constitucionalidad de
cada una de las preguntas dentro del plazo máximo de veinte días como lo establece
la ley.

Para este fin, se creó una comisión conformada por Nina Pacari y Roberto
Bhrunis, quienes se encargaron de revisar las preguntas y, posteriormente, elaborar
un informe sobre la constitucionalidad de la Consulta Popular (Tiempo, 2011). El
7 de febrero, Nina Pacari entregó el informe sobre las 5 preguntas de referéndum a
la Corte, en el mismo constaba la aprobación de la pregunta 1 (que contenía
importantes modificaciones) y el rechazo de las preguntas 2, 4 y 5, que de acuerdo
a la jueza responden a modificaciones de la Constitución y “…la competencia para
reformar la Carta Suprema le corresponde a una Asamblea Nacional Constituyente”
(Mercurio, 2011), tal como lo dicta el artículo 444 de la Constitución del Ecuador.2

Por su parte, el juez Víctor Herrera presentó la semana siguiente un informe

alterno en el que las preguntas de enmienda constitucional fueron modificadas en

1
“El índice de homicidios pasó de 16 por cada 100.000 habitantes en 2007 a 18 en 2010. En el
plazo más corto, el aumento fue incluso más modesto: mientras en 2009 hubo 2.625 muertes
violentas, en 2010 pasaron a ser 2.638”.
2
El artículo 444 menciona: “La asamblea constituyente sólo podrá ser convocada a través de
consulta popular. Esta consulta podrá ser solicitada por la Presidenta o Presidente de la República,
por las dos terceras partes de la Asamblea Nacional, o por el doce por ciento de las personas
inscritas en el registro electoral. La consulta deberá incluir la forma de elección de las
representantes y los representantes y las reglas del proceso electoral. La nueva Constitución, para
su entrada en vigencia, requerirá ser aprobada mediante referéndum con la mitad más uno de los
votos válidos.” (Constitución de la República del Ecuador, 2008, p. 131).
23
su forma y no en su contenido. Para la votación, el Pleno de la Corte tomó como
base este último informe en donde las propuestas de referéndum y de consulta eran
aceptadas por la Corte. No obstante, tras las críticas y la mediatización del hecho,
el presidente de dicho órgano del Estado Dr. Patricio Pazmiño, precisó que las
preguntas de enmienda fueron “sustancialmente” modificadas, en particular las
propuestas 1 y 2 (El Comercio, 2011). De este modo, el 15 de febrero de 2011, el
pleno de la Corte Constitucional con 6 votos a favor y 3 en contra3, resolvió que las
10 preguntas no violaban los principios de la Constitución de 2008.

Posteriormente, el 21 de febrero de 2011 el ejecutivo mediante decreto pidió

al Consejo Nacional Electoral convocar a consulta. Dada la aprobación del pueblo,
se procedió en agosto del mismo año a la conformación de un Consejo ad-hoc
denominado “Consejo de la Judicatura Transitorio” que sería el encargado de llevar
a cabo el proceso de reestructuración de la Justicia.

A continuación se detallan las propuestas enviadas por el ejecutivo y las

preguntas reformuladas por la Corte Constitucional en torno a la Justicia:

CONSULTA POPULAR 2011

PREGUNTAS REFERIDAS A LA REFORMA DE JUSTICIA

PREGUNTAS ENVIADAS POR EL PREGUNTAS REFORMULADAS POR

EJECUTIVO LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Con la finalidad de mejorar la ¿Está usted de acuerdo en enmendar el numeral

seguridad ciudadana, ¿está usted de 9 del artículo 77 de la Constitución de la
acuerdo en que la correspondiente ley República, incorporando un inciso que impida
cambie los plazos razonables para la la caducidad de la prisión preventiva, cuando
caducidad de la prisión preventiva, esta ha sido provocada por la persona
enmendando la Constitución de la procesada y que permita sancionar las trabas
República como lo establece el Anexo irrazonables en la administración de la justicia
1? por parte de juezas, jueces, fiscales, peritos o

3
Quienes votaron a favor: Patricio Pazmiño, Ruth Seni, Edgar Zárate, Roberto Bhrunis, Manuel
Viteri y Patricio Herrera.
En contra: Alfonso Luz Yunes, Nina Pacari y Hernando Morales.
24
 servidores de órganos auxiliares de la función
judicial como se establece en el anexo 1?

2. Con la finalidad de evitar la impunidad ¿Está usted de acuerdo que las medidas
y garantizar la comparecencia a los sustitutivas a la privación de la libertad se
juicios penales de las personas apliquen bajo las condiciones y requisitos
procesadas, ¿está usted de acuerdo que establecidos en la ley, de acuerdo al anexo2?
las medidas sustitutivas a la prisión
preventiva se apliquen únicamente
para los delitos menos graves,
enmendando la Constitución de la
República como lo establece el Anexo
2?

3. Con la finalidad de superar la crisis de ¿Está usted de acuerdo en sustituir el actual

la Función Judicial, ¿está usted de Pleno del Consejo de la Judicatura por un
acuerdo en sustituir el Pleno del Consejo de la Judicatura de Transición,
Consejo de la Judicatura por una conformado por tres miembros designados,
Comisión Técnica compuesta por tres uno por la Función Ejecutiva, uno por la
delegados designados, uno por el Función Legislativa y uno por la Función de
Presidente de la República, uno por la Transparencia y Control Social para que en el
Asamblea Nacional y uno por la plazo improrrogable de 18 meses, ejerza las
Función de Transparencia y Control competencias del Consejo de la Judicatura y
Social, para que durante un período de reestructure la Función Judicial, como lo
18 meses asuma todas y cada una de establece el anexo 4?
las funciones del Consejo de la
Judicatura y pueda reestructurar el
sistema judicial, enmendando la
Constitución como lo establece el
anexo 4?

4. Con la finalidad de tener una más ¿Está usted de acuerdo en modificar la

eficiente administración del sistema composición del Consejo de la Judicatura,
de justicia, ¿está usted de acuerdo en enmendando la Constitución y reformando el

25
 modificar la composición del Consejo Código Orgánico de la Función Judicial, como
de la Judicatura, enmendando la lo establece el anexo 5?
Constitución y reformando el Código
Orgánico de la Función Judicial como
lo establece el anexo 5?

Como se observa, los cambios realizados fueron en torno a mejorar la

redacción de la propuesta original, ya que sin estos cambios la transgresión a la
garantía de derechos era explícita, por tanto, fueron necesarios para dar paso a la
Consulta Popular. Por este motivo, desde el llamado a referéndum e incluso después
de la votación del 7 de mayo de 2011, las críticas y la oposición al gobierno se
acrecentaron. No sólo se fracturaron alianzas con movimientos políticos como fue
el caso de “Ruptura 25” y el distanciamiento de María Paula Romo; sino además,
el seno de Alianza País se vio afectado con el traslado a la oposición de Fernando
Vega, Gustavo Larrea y Betty Amores.

La controversia de la Consulta no atañe únicamente a la separación de

importantes figuras de las filas de Alianza País; sino que se encuentra relacionada
con la intención del ejecutivo de llevar a cabo reformas constitucionales que
irrespetaban los artículos 441 y 168 de la Constitución. Como menciona Gustavo
Medina:

(…) Dos temas del referendo que plantea el Ejecutivo contienen

contradicciones graves con la Constitución (…) Esto, porque el artículo 441 de la
Constitución establece limitaciones severas para que se realicen las reformas legales
importantes y el 168, en su numeral 1, alude a la independencia de la Función
Judicial, que se estaría violando. Las propuestas de preguntas estarían afectando las
limitaciones constitucionales. (Medina, 2011, p. 1).

La aprobación en urnas de las preguntas referidas a la reforma judicial, en

particular, por tanto implicaban un retroceso en cuanto a la garantía de derechos,
independencia en los poderes y en torno al principio de participación a través de la
democracia directa alcanzados en 20084.

4
Sobre el tema de retroceso en las garantías constitucionales revisar en: Ospina, P. (2011).
“Confíen en mí”. Entre el 30 de septiembre y la consulta popular. Quito. UASB.
26
 A continuación se detalla las preguntas de referéndum y las modificaciones
a los diferentes artículos de la Carta Suprema.

MODIFICACIONES A LA CONSTITUCIÓN 2008

1. ¿Está usted de acuerdo en enmendar el numeral 9 del artículo 77 de la

Constitución de la República incorporando un inciso que impida la caducidad
de la prisión preventiva cuando esta ha sido provocada por la persona
procesada y que permita sancionar las trabas irrazonables en la administración
de justicia por parte de juezas, jueces, fiscales, peritos o servidores de órganos
auxiliares de la Función Judicial, como establece el anexo 1?

Incorpórese a continuación del

primer inciso al numeral 9 del artículo
77, uno que dirá:
“La orden de prisión preventiva
se mantendrá vigente si por cualquier
medio la persona procesada ha evadido,
retardado, evitado o impedido su
juzgamiento mediante actos orientados
a provocar su caducidad. Si la dilación
ocurriera durante el proceso o
produjera la caducidad, sea esta por
acciones u omisiones de juezas, jueces,
fiscales, defensor público, peritos o
servidores de órganos auxiliares, se
considerará que estos han incurrido en
falta gravísima y deberán ser
sancionados de conformidad de la ley”.

2. ¿Está usted de acuerdo con que las medidas sustitutivas a la privación de

libertad se apliquen bajo las condiciones y requisitos establecidos en la Ley,
de acuerdo al anexo 2?

El artículo 77 numeral 1: El artículo 77 numeral 1 dirá:

“La privación de la libertad se
aplicará excepcionalmente cuando sea
necesaria para garantizar la
comparecencia en el proceso, o para
asegurar el cumplimiento de la pena;
procederá por orden escrita de jueza o
juez competente, en los casos, por el
“La privación de la libertad no
será la regla general y se aplicará para
garantizar la comparecencia del
imputado o acusado al proceso, el
derecho de la víctima del delito a una
justicia pronta, oportuna y sin
dilaciones, y para asegurar el

27
tiempo y con las formalidades
establecidas en la ley. Se exceptúan los
delitos flagrantes, en cuyo caso no
podrá mantenerse a la persona detenida
sin fórmula de juicio por más de
veinticuatro horas. La jueza o juez
siempre podrá ordenar medidas
cautelares distintas a la prisión
preventiva”.
El artículo 77 numeral 11:
“La jueza o juez aplicará de
forma prioritaria sanciones y medidas
cautelares alternativas a la privación de
libertad contempladas en la ley. Las
sanciones alternativas se aplicarán de
acuerdo con las circunstancias, la
personalidad de la persona infractora y
las exigencias de reinserción social de
la persona sentenciada”.
cumplimiento de la pena; procederá por
orden escrita de jueza o juez
competente, en los casos, por el tiempo
y con las formalidades establecidas en
la ley. Se exceptúan los delitos
flagrantes, en cuyo caso no podrá
mantenerse a la persona detenida sin
fórmula de juicio por más de 24 horas.
Las medidas no privativas de libertad
se aplicarán de conformidad con los
casos, plazos, condiciones y requisitos
establecidos en la ley”.
El artículo 77 numeral 11 dirá:
“La jueza o juez aplicará las
medidas cautelares alternativas a la
privación de libertad contempladas en
la ley. Las sanciones alternativas se
aplicarán de acuerdo con los casos,
plazos, condiciones y requisitos
establecidos en la ley”.

3. ¿Está usted de acuerdo en sustituir al actual pleno de la Judicatura por un

Consejo de la Judicatura de Transición, conformado por tres miembros
elegidos, uno por la Función Ejecutiva, otro por el Poder Legislativo y otro
por la Función de Transparencia y Control Social, para que en el plazo
improrrogable de 18 meses, ejerza las competencias del Consejo de la
Judicatura y reestructure la Función Judicial, como lo establece el anexo 4?

El artículo 20 del Régimen de El artículo 20 del Régimen de

Transición: Transición dirá:
Art. 20.- (Consejo de la Judicatura) “Art. 20.- Se disuelve el actual Pleno
En un plazo no mayor a (180) días se del Consejo de la Judicatura; en su
organizará el Consejo de la Judicatura; reemplazo se crea un Consejo de la
sus integrantes se designarán por el Judicatura de Transición, conformado
procedimiento establecido en la por tres delegados designados y sus
Constitución. respectivos alternos: uno por el
Presidente de la República, uno por la
Asamblea Nacional y uno por la
Función de Transparencia y Control
Social; todos los delegados y sus
alternos estarán sometidos a juicio
político. Este Consejo de la Judicatura
28

¿Está usted de acuerdo en modificar la composición del Consejo de la Judicatura,
enmendando la Constitución y reformando el Código Orgánico de la Función
Judicial como establece el anexo 5?
Art. 179.- El Consejo de la Judicatura
se integrará por nueve vocales con sus
respectivos suplentes, que durarán en el
ejercicio de sus funciones seis años y
no podrán ser reelegidos; para su
conformación se propenderá a la
paridad entre hombres y mujeres. El
Consejo designará, de entre sus
integrantes, una presidenta o presidente
y una vicepresidenta o vicepresidente,
para un periodo de tres años. El
Consejo de la Judicatura rendirá su
informe anual ante la Asamblea
29
transitorio tendrá todas las facultades
establecidas en la Constitución, así
como las dispuestas en el Código
Orgánico de la Función Judicial, y
ejercerán sus funciones por un período
improrrogable de 18 meses. El Consejo
de la Judicatura definitivo se
conformará mediante el procedimiento
establecido en el artículo 179 de la
Constitución enmendada. El Consejo
de Participación Ciudadana y Control
Social asegurará que los miembros del
nuevo Consejo de la Judicatura estén
designados antes de concluidos los 18
meses de funciones del Consejo de la
Judicatura de transición. Queda sin
efecto el concurso de méritos y
oposición que lleva a cabo el Consejo
de Participación Ciudadana y Control
Social para la designación de los
nuevos vocales del Consejo de la
Judicatura.
Suprímase la Disposición Transitoria
Primera del Código Orgánico de la
Función Judicial”.
“Art. 179.- El Consejo de la Judicatura
se integrará por 5 delegados, y sus
respectivos suplentes, quienes serán
elegidos mediante ternas enviadas por
el Presidente de la Corte Nacional de
Justicia, quien lo presidirá; por el Fiscal
General del Estado; por el Defensor
Público; por la Función Ejecutiva; y
por la Asamblea Nacional.
Los delegados mencionados en el
inciso anterior, serán elegidos por el
Consejo de Participación Ciudadana y
 Nacional, que podrá fiscalizar y juzgar Control Social, a través de un proceso
a sus miembros. público de escrutinio con veeduría y
posibilidad de impugnación ciudadana.
El procedimiento, plazos y demás
elementos del proceso serán
determinados por el Consejo de
Participación Ciudadana y Control
Social.
Los miembros del Consejo de la
Judicatura, tanto titulares como
suplentes, durarán en el ejercicio de sus
funciones 6 años.
El Consejo de la Judicatura rendirá su
informe anual ante la Asamblea
Nacional, que podrá fiscalizar y juzgar
a sus miembros

Como se puede apreciar en el cuadro anterior, las preguntas 1, 2, 4 y 5

tuvieron como objetivo enmendar los artículos: 20 de transitorias; y 77, 179, 180 y
181 de la Constitución con el objetivo de emprender un proceso de reestructuración
del sistema de justicia. En cuanto a las preguntas 1 y 2, acerca de la modificación
del plazo de la prisión preventiva, la propuesta del ejecutivo desechó los logros
alcanzados en torno a la defensa de los derechos humanos y que fueron plasmados
en las Constituciones de 1998 y 2008. Contrariamente, planteó reformas que
violentan estas garantías constitucionales y que se basaron en concepciones propias
de la “derecha tradicional”: la caducidad de la prisión preventiva del sospechoso
hace que regrese a las calles a delinquir5.

De acuerdo con Ospina, la presión ejercida desde los medios de

comunicación y bancada opositora sobre el incremento de la inseguridad puso en
jaque el dominio del régimen sobre la articulación de la agenda política, frente a lo
cual fue necesario ejecutar “una maniobra política para salir de la retaguardia y
retomar la iniciativa” (Ospina, 2011). En este sentido, la propuesta del ejecutivo de
enmendar el artículo 77 representó claramente una forma eficaz de sortear el

5
Respecto a la inseguridad revisar texto citado de Pablo Ospina.
30
incremento de la acción mediática, en detrimento de entender el problema de la
inseguridad en su complejidad.

Respecto a las preguntas 4 y 5, referidas a la reforma institucional de

Justicia, parecería ser que el proyecto de reformas echaba tierra al modelo de
participación ciudadana sobre el que se reconstituyó la institucionalidad del Estado
y que fue materializada en la Constitución de Montecristi. El ideal de una sociedad
enarbolada en los principios democráticos fue considera, por muchos, como la
posibilidad de una construcción social más justa y equitativa que se sostenga en la
participación activa del pueblo. Ya en el 2011, con la convocatoria a Consulta, era
muy optimista pensar que el camino que construía Alianza País representaba este
sueño.

En efecto, el gobierno sentenció al fracaso el modelo de participación

ciudadana diseñado en 2008, mismo que pretendía constituirse en un mecanismo
neutral frente al poder político mediante una mayor intervención de la sociedad civil
(sea en forma de movimiento o como expresión ciudadana) en asuntos de relevancia
social como lo es la designación de autoridades públicas. No obstante, el
distanciamiento evidente en la consulta de 2011, no fue sino la síntesis de un
proceso que años atrás el gobierno ya había delimitado en torno a la apertura al
diálogo con sectores de la sociedad civil como movimientos populares, mismos a
los que cabe recordar se acusó usando la figura legal de sabotaje y terrorismo
planteado en el COIP. Es así, que para el oficialismo y de forma particular para el
señor presidente, la participación ciudadana parecía inscribirse dentro de los
parámetros de la democracia representativa donde la participación del pueblo se
reducía a la vía puramente electoral.

Por otro lado, referente a la percepción que mantuvo la gente sobre la

Consulta Popular, ésta no logró la atención completa de toda la sociedad a pesar de
transformarse en un tema mediático. Tal situación se puede ver reflejada en los
resultados estadísticos que la consultora Centro de Estudios y Datos (CEDATOS)
reveló en su página meses antes de la Consulta 2011.

31
 De acuerdo a los datos levantados por la consultora6, un 75.5% de la
población dijo saber sobre la convocatoria a Consulta Popular, siendo la Región
Costa con un 85% la región que más conocía acerca del referéndum. No obstante,
las cifras bajan cuando se refiere a la aprobación de la consulta; un 51.5% la aprueba
frente a un 38% que la desacredita.

Este panorama no parece mejorar cuando se hace alusión al conocimiento

que tiene la gente sobre el contenido de la Consulta, de ahí que un 39,5% responda
en afirmativo y un 60,5% responda que “No”. Sin embargo, de ese 39,5%,
únicamente el 11% de la gente preciso un tema: La mayoría coincidió acerca del
delito por no afiliación al IESS.

Gráfico 1: Personas que conocían contenido de la Consulta

Fuente y Elaboración: CEDATOS-Departamento de Investigación.

Los datos presentados, si bien demuestran la existencia de un alto nivel de

desconocimiento acerca del contenido de los temas específicos de la consulta,
indica también la limitada articulación de la población como colectividad
participante con el gobierno y, sobre todo, en temas de interés nacional. El llamado
a Consulta popular fue justificado por el gobierno al considerar que es el pueblo el
que debe decidir sobre temas de relevancia para el país; sin embargo, observamos
que meses antes de asistir a las urnas, un número reducido de personas tenía

6
CEDATOS formuló una encuesta en 15 ciudades del país a 2220 personas de 16 años en adelante
durante enero y febrero de 2011.

32
conocimiento “real” acerca de los puntos vertebrales a tratarse en la Consulta, lo
cual deja entrever, por un lado, la falta de eficiencia del gobierno en transmitir estos
temas de importancia nacional; y, por otro, la ausencia colectiva de apropiación y
empoderamiento de la situación político-social del país con la finalidad de que
herramientas tan valiosas como la consulta no terminen convirtiéndose en un
instrumento para el poder .

En este sentido, el uso de la consulta popular no puede ser interpretado en

sí mismo como recurso legitimo dentro de la construcción democrática, ya que no
necesariamente la democracia plebiscitaria se convierte puramente en símbolo de
participación del pueblo, pues por un lado, cabe preguntarse si las preguntas de
plebiscito son resultado de un proceso deliberativo en donde la consulta al pueblo
arrojaría mayores consensos y negociación entre los actores implicados; y, por otro,
la posibilidad de conversión del plebiscito en una especie de cortina de humo que
mediante el discurso de democracia participativa oculte la reducción o bloqueo de
espacios de efectiva participación, en donde rasgos caudillistas o personalismos
asuman el eje de articulación democrática que la sociedad no logró asumir.

La creación del Consejo transitorio de la Judicatura: composición,

atribuciones y nuevo modelo de gestión

Composición

Un elemento importante en la estructura administrativa de una institución del

Estado son sus autoridades ya que de ellas depende, en última instancia, la toma de
decisiones que son favorables para el funcionamiento de determinado organismo.
En el caso particular del Consejo de la Judicatura, en el año 2008, la Constitución
aprobada, determinó en el Artículo 179 y 180 lo siguiente:

Art. 179.- El Consejo de la Judicatura se integrará por

nueve vocales con sus respectivos suplentes, que durarán
en el ejercicio de sus funciones seis años y no podrán ser
reelegidos; para su conformación se propenderá a la
paridad entre hombres y mujeres.
El Consejo designará, de entre sus integrantes, una
presidenta o presidente y una vicepresidenta o
vicepresidente, para un periodo de tres años.
Art. 180.- […] La designación de las vocales y los
vocales del Consejo de la Judicatura y sus suplentes se
realizará por concurso de méritos y oposición con

33
 veeduría e impugnación ciudadana. Se elegirán seis
vocales profesionales en Derecho y tres profesionales en
las áreas de administración, economía, gestión y otras
afines.

Los parámetros para la transformación de la Justicia fueron sentados en la

nueva Constitución del Ecuador en los artículos 179, 180, 181, 20 (régimen de
transición). Sin embargo, hasta el mes de enero de 2011 (fecha en que se planteó la
consulta popular), transcurridos casi tres años de establecidas las pautas para la
reestructuración de la administración Judicial, este proceso no se había llevado a
término por parte del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.

De acuerdo con el artículo 209 de la Carta Magna, la conformación de un

nuevo Consejo de la Judicatura, es decir el proceso de selección y designación de
sus integrantes, estaría a cargo del Consejo de Participación Ciudadana y Control
Social. Tal proceso se realizaría –de acuerdo con el mencionado artículo– mediante
la conformación de Comisiones Ciudadanas de Selección integradas por diez
personas: cinco representantes de cinco instancias del Estado (Ejecutivo, Asamblea,
Judicial, Electoral y Transparencia) y cinco delegados de la ciudadanía. No
obstante, esta metodología de selección nunca se ejecutó en su totalidad: el 19 de
enero de 2011, el Consejo de Participación Ciudadana debía posesionar a los diez
miembros de esta Comisión de Selección, sin embargo los representantes de las
cinco funciones del Estado no se presentaron; esta situación impidió realizar la
convocatoria para el concurso de oposición y méritos que elegiría a los integrantes
del Consejo de la Judicatura. Según el Consejo, en junio del mismo año ya hubiese
estado conformada la nueva Judicatura.

Con la propuesta de consulta popular el 17 de enero de 2011, presentada

ante la Corte Constitucional, se establecía en dos de sus preguntas la nueva
conformación del Consejo de la Judicatura se dejó sin efecto el proceso que hasta
ese momento llevaba a cabo el Consejo de Participación Ciudadana. Dada la
aprobación del pueblo en mayo de 2011, la nueva Judicatura se integró de la
siguiente manera:

Art. 179.- El Consejo de la Judicatura se integrará por 5

delegados y sus respectivos suplentes, quienes serán
elegidos mediante ternas enviadas por el Presidente de la
34
 Corte Nacional de Justicia, cuyo representante lo
presidirá; por el Fiscal General del Estado, por el
Defensor Público, por la Función Ejecutiva y por la
Asamblea Nacional.
Los delegados mencionados en el inciso anterior serán
elegidos por el Consejo de Participación Ciudadana y
Control Social, a través de un proceso público de
escrutinio con veeduría y posibilidad de una
impugnación ciudadana.
El procedimiento, plazos y demás elementos del proceso
serán determinados por el Consejo de Participación
Ciudadana y Control Social. Los miembros del Consejo
de la Judicatura, tanto titulares como suplentes, durarán
en el ejercicio de sus funciones 6 años.
El Consejo de la Judicatura rendirá su informe anual ante
la Asamblea Nacional, que podrá fiscalizar y juzgar a sus
miembros (Constitución de la República del Ecuador,
2008).

No obstante, se aprobó además, tal como constaba en el anexo 4, la creación

de un Consejo de la Judicatura de Transición, conformado por tres miembros
designados, uno por la Función Ejecutiva, uno por la Función Legislativa y uno por
la Función de Transparencia y Control Social para que en el plazo ineludible de 18
meses, ejerza las competencias del Consejo de la Judicatura y reestructure la
Función Judicial. De este modo, el artículo 20 de Régimen de Transición
reformado, determinaba lo siguiente:

Art. 20.- Se disuelve el actual Pleno del Consejo de la

Judicatura; en su reemplazo se crea un Consejo de la
Judicatura de Transición, conformado por tres delegados
designados y sus respectivos alternos: uno por el
Presidente de la República, uno por la Asamblea
Nacional y uno por la Función de Transparencia y
Control Social; todos los delegados y sus alternos estarán
sometidos a juicio político.
Este Consejo de la Judicatura transitorio tendrá todas las
facultades establecidas en la Constitución, así como las
dispuestas en el Código Orgánico de la Función Judicial,
y ejercerán sus funciones por un período improrrogable
de 18 meses.
El Consejo de la Judicatura definitivo se conformará
mediante el procedimiento establecido en el artículo 179
de la Constitución enmendada.
El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social
asegurará que los miembros del nuevo Consejo de la
Judicatura estén designados antes de concluidos los 18
meses de funciones del Consejo de la Judicatura de
transición.

35
 Queda sin efecto el concurso de méritos y oposición que
lleva a cabo el Consejo de Participación Ciudadana y
Control Social para la designación de los nuevos vocales
del Consejo de la Judicatura.
Suprímase la Disposición Transitoria Primera del
Código Orgánico de la Función Judicial (Constitución de
la República del Ecuador, 2008).

De acuerdo con la reforma establecida, el nuevo Consejo de la Judicatura de

Transición a diferencia del ya disuelto, gozará de todas las atribuciones que le
confieren la Constitución y el Código Orgánico de la Función Judicial, como es
designar a los 21 jueces de la Corte Nacional de Justicia. Es así que dada la situación
de emergencia administrativa de la Función Judicial, los poderes atribuidos con la
reforma resultan necesarios; más no la metodología implementada para alcanzar ese
objetivo.

La conformación del Consejo de la Judicatura como se encontraba

especificado antes de la reforma de 2011, dotaba de una ampliada participación de
la ciudadanía, puesto que el proceso de selección y designación de los miembros de
la Judicatura, abría la posibilidad de romper con cualquier brecha existente entre el
Estado y la población, ya que al ser los candidatos personas autónomas de las
funciones estatales garantizaba independencia de la función Judicial, pero sobre
todo, revelaba un involucramiento real de la ciudadanía.

La tradición liberal democrática resalta la importancia de consolidar una

arquitectura estatal en la que los poderes del Estado de Derecho (ejecutivo,
legislativo y judicial) cumplan sus funciones de manera independiente. Dicha
situación, lleva a crear en el imaginario social una suerte de confianza en las
instituciones, ya que su funcionamiento si bien es coordinado con otras entidades
del Estado, expresaría eficiencia en la resolución de conflictos.

En este marco, considero importante resaltar que el debate no puede

reducirse únicamente a la crítica liberal acerca de la división e independencia de los
poderes del Estado, puesto que en varios países latinoamericanos, por ejemplo
Chile, el ejecutivo es el encargado de designar a los jueces tras una terna realizada
por el Consejo de Justicia. Esta situación si bien podría devenir en una
instrumentalización de los poderes del Estado; sin embargo, no deja de lado la

36
posibilidad de construir un modelo de gestión que coordine las tareas
administrativas entre las instituciones públicas.

Por su parte, Ávila Linzan (2008) sostiene que un factor que permite el
control de la justicia por parte de agentes propiamente ligados a la actividad judicial
es precisamente la comunicabilidad entre actores informales y formales de la
judicatura con lo cual se garantiza la autonomía de funciones de los operadores y
se retorna institucionalidad al sector.

No obstante, este nuevo modelo aprobado por mayoría ciudadana y que

legitima su modificación, abre a su vez, dudas sobre su eficiencia en el corto y largo
plazo debido a la intervención de dos poderes del Estado dentro de la Justicia. Las
interrogantes se afianzan cuando se establece un Consejo Transitorio por 18 meses
de duración que a través de 3 representantes –designados sin concurso–
reestructuren la Justicia. Tal situación puede traducirse en una intromisión política
en el manejo y conducción de la administración judicial, tanto en el período
transitorio como en el subsiguiente integrado por representantes de la Corte
Nacional de Justicia, la Fiscalía y Defensoría Pública, con lo cual asumió un rol
administrativo y jurisdiccional, pasando los regulados a instancias de regulación7.

En el caso ecuatoriano la participación del ejecutivo en otras funciones

estatales confiere varios criterios debido al retroceso que representaron las reformas
en torno a la composición del Consejo de la Judicatura. Por su parte, Alberto Acosta
(Diario El Universo, 2011) rechazó la acción del gobierno frente a la Justicia,
considerando que nuevamente puede ser presa de una perversa politización.
Afirmaciones como esta provienen de sectores de oposición que remarcan la
independencia que poseen las instituciones y consideran que sin la misma puede la
Justicia convertirse en una herramienta para perseguir a quienes no se alinean al
proyecto oficialista.

Para Acosta, la mayor preocupación debe girar en torno a la poca

credibilidad que van adquiriendo las instituciones cuando se las usa al servicio de

7
El argumento constante usado a lo largo del gobierno de Rafael Correa para justificar la salida del
Estado de todos los representantes de los gremios organizados, fue que los regulados no deben
participar en órganos de regulación. De hecho este principio está establecido en el artículo 232 de
la Constitución.
37
un determinado proyecto político, considera que “las personas no deben tener fe en
un líder, deben tener fe en las instituciones” (Diario El Universo, 2011, pág. s/n).
Betty Amores, coincide con Alberto y expresa que es peligroso que el oficialismo
maneje la Justicia, ya que puede utilizarla para sus intereses con lo cual se debilita
el sistema democrático.

En este sentido, se detallan las atribuciones del Consejo Transitorio de la

Judicatura y las particularidades del modelo de gestión que guiaría al nuevo
Consejo. Posteriormente se muestran los alcances y limitaciones de ese modelo,
enfatizando en la noción de que el proceso de modernización si bien se ha llevado
a cabo bajo criterios técnicos que han generado un cierto nivel de eficiencia en la
administración de causas e incluso mayor cobertura del servicio, no desarrolló
métodos de participación efectiva en la designación de autoridades que
democraticen las decisiones de relevancia y devuelvan legitimidad a la institución
que garantiza la participación de los ciudadanos, ya que la modificación en la
conformación del Consejo, no solo evidencia –como lo veremos más adelante– la
transgresión en la autonomía de las funciones del poder judicial, sino que expresa
de manera más precisa la partidización dentro la institución judicial.

Atribuciones

El 26 de julio del mismo año se posesionó el Consejo Transitorio de la Judicatura,

el cual en 18 meses sería el encargado de:

-Evaluación de servidores y servidoras de la Función Judicial; realización

del Concurso de Méritos, Oposición, Impugnación Ciudadana y Control Social para
la designación de Jueces y Juezas de la Corte Nacional de Justicia; la
implementación de las Unidades Judiciales de Familia, Mujer, Niñez y
Adolescencia; y, la definición de nuevas tasas notariales.

-Depuración de causas;

-Implementación del Programa de Reestructuración de la Función Judicial,

cuyos ejes estratégicos son: Talento Humano, Modelo de Gestión, Infraestructura
Civil, Infraestructura Tecnológica, Cooperación Interinstitucional y Gestión
Financiera Equitativa.

38
 De acuerdo con la Constitución aprobada en 2008, el artículo 181 refería lo
siguiente:

Art. 181.- Serán funciones del Consejo de la Judicatura,

además de las que determine la ley:
1. Definir y ejecutar las políticas para el mejoramiento y
modernización del sistema judicial.
2. Conocer y aprobar la proforma presupuestaria de la
Función Judicial, con excepción de los órganos
autónomos.
3. Dirigir los procesos de selección de jueces y demás
servidores de la Función Judicial, así como su
evaluación, ascensos y sanción. Todos los procesos serán
públicos y las decisiones motivadas.
4. Administrar la carrera y la profesionalización judicial,
y organizar y gestionar escuelas de formación y
capacitación judicial.
5. Velar por la transparencia y eficiencia de la Función
Judicial.
Las decisiones del Consejo de la Judicatura se tomarán
con el voto conforme de cinco de sus vocales, salvo las
suspensiones y destituciones que requerirán el voto
favorable de siete de sus integrantes.

No obstante, con la reforma de 2011, se modifica la forma de la toma de

decisiones del Consejo de la Judicatura respecto a suspensiones y destituciones:
“Las decisiones del Consejo de la Judicatura se tomarán por mayoría simple”
(Constitución de la República del Ecuador, 2008).

Una vez posesionado el Consejo de la Judicatura de Transición, hizo uso de

sus plenas atribuciones conferidas en la consulta popular, con lo cual
“…destituyeron a 48 jueces y 162 funcionarios judiciales” (Ospina, 2011, pág. 4) y
emprendieron el proceso de selección de jueces y juezas de la Corte Nacional. Tal
situación, generaba estragos en los sectores de oposición, puesto que consideraban
una alienación en la Justicia por parte del Ejecutivo.

Modelo de gestión de la Función Judicial

El proyecto de Alianza País marca su inicio en 2006, trayendo consigo la propuesta

de convocar a Asamblea Constituyente para elaborar una nueva normativa
constitucional que reformaría el Estado y por tanto su arquitectura institucional. Ya
en 2007, tras ser elegido Correa presidente, se reestableció la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de la Judicatura con el objetivo de rescatar la independencia y
autonomía de la función judicial acorde a las necesidades de restructuración del
Estado y nuevo régimen político. Posteriormente, en el 2008, se aprueba la nueva
39
Constitución que sienta las bases para restructurar la esfera de la justicia, seguido
del ascenso del Código Orgánico de la Función Judicial8por parte del Congresillo,
que confiere al Consejo de la Judicatura un rol de importancia en la conducción de
la justicia9.

De acuerdo con el diagnóstico previo para la implementación del Plan de

Transformación de la Justicia, las atribuciones de gobierno, administrativas y de
disciplina de la Función Judicial y en particular del Consejo de la Judicatura,
estuvieron limitadas al ser integrados con recursos humanos que representaban los
intereses de los diferentes grupos hegemónicos del país, tal fue el caso en 1984
durante el gobierno de León Febres Cordero, donde se impidió la posesión de los
nuevos magistrados en la Corte Suprema de Justicia mediante la irrupción de
tanques y policías. La justificación del ejecutivo fue que la Corte otorgaba amparo
constitucional a terroristas y delincuentes (Tamayo, 1998). Asimismo, en 2004, en
una sesión extraordinaria de la Corte Suprema de Justicia, convocada por Lucio
Gutiérrez, fueron reemplazados los jueces por el nombramiento de una nueva Corte
precedida por Guillermo Castro, misma que se la conoció bajo el seudónimo de
pichi’ Corte derivado de su apodo. Para los magistrados destituidos, la creación de
la nueva Corte fue resultado de un acuerdo entre el PRE y Gutiérrez, quien tenía un
compromiso con Abdalá Bucaram, entonces enjuiciado de peculado por la Corte.

En este marco, la implementación del plan para la transformación de la

Justicia tiene como elemento central la reforma de la administración judicial, para
con ello garantizar la transparencia y eficiencia del derecho de los ciudadanos a la
justicia. En este sentido, -según la versión oficialista- el país “se ha propuesto pasar
desde una administración de Justicia apegada a un paradigma legalista hacia un
sistema cuyo eje sea el reconocimiento de que la administración de Justicia debe
servir al ciudadano” (Ministerio de Justicia, 2011, pág. s/n). Para este fin, se
requiere construir un tipo de administración independiente e imparcial que actúe de
manera oportuna y genere puntos de coordinación entre la Función Judicial y otros
sectores del Estado, para así dotar de mayor eficiencia al sistema de Justicia.

8
El 2 de enero de 2009 se aprueba con 41 votos el Código de la función judicial por el Congresillo.
9
Artículo 178 de la Constitución de la República del Ecuador.
40
 Para dar cumplimiento a estas propuestas, el Plan de Transformación de la
Justicia abarca los diferentes niveles de ejecución del modelo de gestión en la
Función Judicial:

Consejo de la Judicatura

Dentro del Plan de Transformación de la Justicia, el Consejo de la Judicatura

Transitorio es el encargado de coordinar el funcionamiento de los juzgados
vigentes, así como de la creación de Unidades Especializadas que operen bajo una
administración desconcentrada con el fin de brindar una mayor cobertura del
servicio judicial a toda la población. Para la realización de este objetivo, el Consejo
de la Judicatura y demás órganos de la Función Judicial ejecutaron un diagnóstico
sobre la situación del sistema llegando a determinar la importancia de trabajar en
ejes estratégicos.

Para la implementación del nuevo sistema Judicial, el Consejo de la

Judicatura de transición buscó conjugar los ejes mediante un modelo de gestión por
resultados donde las actividades sean parte de un proceso coordinado entre todas
las instancias y actores de la función judicial que se encuentran distribuidas en el
territorio. Este modelo de gestión por resultados solidificaría las bases de una nueva
institucionalidad permitiendo “…el monitoreo, la evaluación y perfeccionamiento
continuo de los servicios de justicia” (Ministerio de Justicia, 2011).

De este modo, la función judicial pretende cubrir con el servicio a todos los
usuarios sin discriminación ni distinciones a través de un diseño administrativo
sistémico que permita que los jueces y juezas, defensores y fiscales, así como demás
funcionarios de justicia únicamente cumplan con sus competencias técnicas
asignadas. Para el logro de este fin, se convocaron durante el año 2012 a concursos
de méritos y oposición para seleccionar jueces/juezas en varias materias, llegando
–en abril de 2013– a obtener 1492 jueces a nivel nacional, es decir 9.5 jueces por
cada 100.000 habitantes (Consejo de la Judicatura, Rendición de Cuentas julio
2001- enero 2013, 2013).

El Consejo de la Judicatura, bajo el actual modelo de gestión tiene la

responsabilidad de planificar, desarrollar y modernizar los servicios judiciales; así
como también, el proceso de actualización de la política pública de justicia que será

41
ejercida a través de una autoridad colegiada cuya dirección y coordinación son
funciones técnicas del Director/a del Consejo de la Judicatura.

Ejes de transformación:

- El pleno del Consejo de la Judicatura contará con la asesoría y

gestión de las nuevas Unidades, Divisiones y Departamentos.
- Las Unidades de Gestión desarrollarán las competencias de las
funciones institucionales bajo la dirección del Director y Presidente de la
Judicatura.
- División de la administración y el manejo estadístico entre las
Divisiones y Unidades Especializadas.
- Cada Unidad Especial zonal y Divisiones administrativas contará
con un representante operativo para la toma de decisiones.
- Retroalimentación de información entre el nivel Central y las
Unidades Especializadas; para ello se implementarán “mecanismos de
mejora continua de los procesos; homogenización de los estándares de
calidad de la gestión en todo el territorio; y, el establecimiento de una cultura
institucional homogénea…que posibilite mecanismos de evaluación de la
gestión” (Ministerio de Justicia, 2011).

Unidades Judiciales

La implementación de las Unidades Especializadas responde al intento por extender

el acceso a la justicia, ya que el servicio judicial no respondía a las demandas de
cobertura en todo el territorio debido a la ausencia de “estrategias que articulen la
operación de servicios judiciales entre todos los operadores” (Ministerio de Justicia,
2011). En este sentido, el modelo de gestión de las Unidades Judiciales busca actuar
de manera coordinada en el cumplimiento con los procesos normativos a fin de
dotar de un servicio de calidad al público.

Criterios para la transformación:

- Levantamiento de información sobre factores que promueven la

demanda del servicio judicial.
- Ubicación de los servicios y acceso.
- Ocupación del espacio público.
42
 En función de estos criterios, el nuevo modelo de gestión para las unidades
judiciales responderá, por un lado, a la estandarización del servicio cuyo objetivo
es identificar los sectores de la población que han tenido un limitado acceso a la
justicia y los factores que incidieron en esta situación; por otro, al
dimensionamiento del servicio que establecerá los niveles de demanda, así como,
la infraestructura, diseño, capacidad y personal de la Unidad.

Asimismo, para operativizar la estandarización del servicio de Justicia, el

Consejo de la Judicatura consideró varios aspectos estructurales que impiden que
el servicio sea eficiente, estos son: el número de jueces, administración,
presupuesto, ubicación, manejo de casos y capacitación del personal. No obstante,
para dar soluciones a los aspectos citados se busca la construcción de “juzgados
corporativos”, los cuales integrarían juzgados especializados, oficinas compartidas
para la administración de los casos y salas de audiencias separadas, con el objeto
de diferenciar tareas administrativas de las jurisdiccionales.

Alcances y limitaciones de la reforma judicial (2011)

Logros alcanzados

La reestructuración del sistema judicial arrancó con un diagnóstico previo de la

situación del sistema judicial para, posteriormente, establecer puntos programáticos
y procesos organizacionales sobre los que se direccionará la reestructuración de la
Justicia. El informe de rendición de cuentas (2011-2013) determinó:

- El Sistema de administración de justicia carece de mecanismos prácticos de

gestión institucional.

- Caos en archivos y control de documentos.

- Estadísticas inconsistentes.

- Jueces no especializados.

- 1.020 Jueces, cobertura insuficiente.

- Causas represadas, estimación: 1.2 millones.

- Procesos – procedimientos desarticulados.

43
- Inexistencia de manuales / sistemas de gestión.

- Sin enfoque al ciudadano.

- Procesos formativos desarticulados, no se asegura acceso ni cobertura.

Tras estos resultados, el Pleno del Consejo de Transición constató que “la
documentación de la institución se encontraba dispersa en varios repositorios y
edificios, sin que existan mecanismos de preservación y cuidado, lo que
incrementaba la probabilidad de pérdida y daño. Por tal motivo, se contrató una
consultoría especializada que, bajo la administración de la Secretaría General,
concentró la documentación en un archivo general que clasificó la información
(Consejo de la Judicatura, 2013). Conjuntamente, se implementó un sistema
(Alfresco) de búsqueda de documentos digitalizados que facilita la búsqueda
aproximadamente en 15 minutos.

Por su parte, la depuración de causas se lo realizó mediante la ejecución del

Sistema Automático de Trámite Judicial Ecuatoriano (SATJE), que para junio de
2011 albergó 1´395.489 causas represadas quedando 187.174 en diciembre de 2012.
No obstante, de acuerdo con el informe de “Rendición de Cuentas” (2011-2013) se
ha ido incrementando cada año el número de causas ingresadas debido a la
ampliación de demanda del servicio. Es por esto, que para cubrir este incremento
se amplió la jornada laboral a los días sábados de 8:00 a 13:00 horas10.

Posteriormente, el Consejo adoptó entre sus primeras medidas de cambio

integral de la Justicia, la creación de nuevos tipos de juzgados con Unidades
administrativas que contienen un juez coordinador y un administrador. Se han
creado Unidades Judiciales de Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia; de
Contravenciones en varias provincias del país; y, Escuela de la Función Judicial
con sede en Cuenca.

El informe de “Rendición de Cuentas” indica que hasta diciembre del año

2012, iniciaron operaciones en “93 juzgados únicos y unidades judiciales: 37 de
Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia, 19 Multicompetentes Civiles (competencia
adicional en Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia; Laboral, Inquilinato y

10
Resoluciones N° 012-2011 y N°026-2012.
44
Relaciones Vecinales), 16 de Contravenciones, 10 Penales, 5 de Trabajo, 3 de
Tránsito, 2 de Civil y Mercantil y 1 de Inquilinato y Relaciones Vecinales” (Consejo
de la Judicatura, 2013).

Las edificaciones nuevas así como las existentes fueron acondicionadas de

acuerdo al nuevo modelo de gestión que requería de un diseño avanzado e
inteligente que combine espacios públicos, áreas compartidas y salas privadas, con
el fin de mejorar la eficacia en los procesos judiciales. Además se encuentran
provistos de “cámaras de videos [y] con circuitos electrónicos de última tecnología
que permiten que los jueces, abogados y técnicos puedan obtener las pruebas o
evidencias de un delito [de manera más eficiente]” (Consejo de la Judicatura, 2013).
En ciertos edificios se ha diseñado espacios especiales para salas lúdicas que
atienden a niños y niñas durante la espera a sus padres.

Las obras que se encontraron en ejecución y programadas al finalizar el año

2012 fueron 165 a nivel nacional.

Tabla 1: Obras programadas para el año 2013

Fuente y elaboración: Consejo de La Judicatura.

Por su parte el eje de Talento Humano emprendió varios proyectos que

arrojaron los siguientes resultados:

1. El Consejo de la Judicatura convocó en los primeros meses del año

2012 a Concurso de Méritos y Oposición, Impugnación Ciudadana y Control Social
45
para llenar vacantes de 101 de Jueces y Juezas Familia, Mujer, Niñez y
Adolescencia y Contravenciones; y de 313 vacantes en varias materias a nivel
nacional. En septiembre se realizó nueva convocatoria para selección y designación
de Jueces y Notarios a escala nacional, entre julio de 2011 y septiembre de 2012.

Este proceso atravesó cuatro fases:

- verificación de idoneidad legal;

- méritos (15 puntos);
- oposición: pruebas teóricas (25 puntos); pruebas prácticas (30 puntos) y
relación motivada (10 puntos).
- curso de formación inicial (20 puntos).

2. Se realizó una evaluación a servidores y servidoras de la Función

Judicial. En la siguiente tabla se presentan los resultados obtenidos por los
servidores. Entre las principales observaciones se muestra que si bien un 75% tiene
una evaluación positiva (4.076 servidores) cerca del 24% (1.288 servidores) obtiene
una evaluación negativa. Sin embargo, no se presentan los tipos de servidores que
menos pasan las evaluaciones y, en consecuencia, no es posible analizar las
principales limitaciones de la función judicial. Esto último desde la parte
investigativa más que institucional.

Tabla 2: Evaluación a servidores y servidoras judiciales 2011.

EVALUACIÓN A SERVIDORES Y SERVIDORAS

Resultados generales No. De servidores
Personal evaluado 5.456
Personal con evaluación positiva 4.076
Personal con evaluación negativa 1.288
Reconsideraciones 1.509*
Personal que supera reconsideraciones 658
Personal que no supera 549
Personal revaluado 335**
reconsideraciones
*Incluye servidores y servidoras que superaron los 70 puntos.
** Se hizo una revaluación a 335 servidores que no superaron la reconsideración, que les faltaba alguna
variable o que poseen discapacidad.

Fuente: Consejo de la Judicatura

Elaboración propia.

46

** Se hizo una revaluación a 335 servidores que no superaron la reconsideración,

 3. Para el fortalecimiento de la Escuela Judicial se han realizado 108
eventos de formación y capacitación en 17 meses con un promedio de seis
capacitaciones por mes. Además 18.033 personas capacitadas en total
(servidoras y servidores judiciales, de Fiscalía, Defensoría, abogados en libre
ejercicio y estudiantes).
4. Se han desarrollado talleres de liderazgo como parte del Plan de
Cultura Organizacional y Comunicación Interna, con el objetivo de promover
un clima laboral saludable que garantice el derecho al trabajo, así como una
atención eficiente y amable. Además se aplicó pruebas psicológicas
complementarias.
5. Para ingresar los resultados de las pruebas aplicadas se contó con 40
estudiantes de la Universidad Central a los que se capacitó en el instrumento
clínico de psicopatologías Minnesota Multiphasic Personality Inventory -2
(MMPI2).
6. Por otro lado, el Consejo Transitorio destinó para publicidad
televisiva como para comunicación interna de la institución $7.688.367.87
millones, de los cuales se ejecutaron $6.788.587.82 millones durante agosto de
2011 a diciembre de 2012. Con este presupuesto se realizaron, 6 spots
publicitarios, además de trípticos, hojas volantes, videos informativos sobre la
evaluación a los servidores y las servidoras judiciales, afiches, boletines de
prensa interno: “Infórmate al Día” y la revista digital interinstitucional
“Justiniana”.

En cuanto al control disciplinario, el Consejo de la Judicatura a través de la

Unidad de Control Disciplinario posee la potestad de sancionar a los y las servidores
judiciales que cometan alguna de las infracciones que constan en el Código
Orgánico de la Función Judicial. El ejercicio disciplinario constituye un mecanismo
institucional que, de acuerdo con el Consejo, garantice transparencia y una eficiente
prestación del servicio a los ciudadanos. En el siguiente gráfico se muestra un
promedio mensual de sumarios disciplinarios resueltos por gestión desde 2007 a
2012:

47
 Gráfico 2: Promedio mensual de sumarios disciplinarios 2007-2012

140

120

100

80
122
60 101

40
45
20
2007-2008 2009-2010 26 julio 2011 - 31 de
diciembre 2012

Fuente: Consejo de la Judicatura

Elaboración propia.

Los sumarios disciplinarios resueltos por el Consejo Transitorio durante

julio de 2011 y diciembre de 2012 corresponden a 2079, con un promedio mensual
de 122. En tanto que entre los años 2007 y 2008 fue de 101 sumarios. No obstante,
en los años 2009 y 2010, durante el primer Consejo de Transición se muestra una
baja considerable de los sumarios a servidores judiciales siendo 45 el promedio
mensual. Esto indicaría que durante el ejercicio del Consejo de Transición se
efectuaron menor cantidad de infracciones por parte de funcionarios y jueces o a su
vez existió un menor control de las contravenciones en comparación con los otros
periodos presentados. Para el periodo siguiente (2011-2012) el promedio de
sumarios se intensificó, lo que se explicaría a partir de la existencia de un mayor
control del personal judicial.

Si bien se incrementó el índice de apertura de expedientes a los servidores/as

de la función judicial durante los 17 meses del Consejo Transitorio, en los dos años
inmediatamente anteriores, el número de trabajadores infractores se redujo
considerablemente en un 73%, lo cual puede entenderse debido a las limitadas
atribuciones contraídas por el Consejo de la Judicatura establecido en 2009; mismas
que imposibilitaban al organismo público convocar a concurso de méritos y
oposición para nombrar jueces, así como para evaluar al personal judicial. En este
sentido, podría considerarse inviable abrir sumarios que destituyan a servidores/as
48
que no podían ser sustituidos por otros de manera inmediata, tal como sucedió en
2011, donde el Consejo Transitorio destituyó a jueces y funcionarios públicos.

Limitaciones de la reforma 2011

Durante los 17 meses de gestión del Consejo transitorio se inauguraron 93

edificaciones quedando 165 unidades judiciales programadas para su
funcionamiento en 2013. Sin embargo, durante ese año únicamente 47 edificaciones
comenzaron a operar, dejando el 72% sin abrir sus puertas al público.

Gráfico 3: Obras de infraestructura ejecutadas y en operación

28%

INAUGURADAS
72% EN EJECUCIÓN

Fuente: Consejo de la Judicatura

Elaboración propia.

Por otro lado, durante la emergencia judicial declarada a mediados de 2011,

326 contratistas participaron en 441 contratos durante la emergencia judicial, no
obstante únicamente 16 proveedores obtuvieron el 46% del total de recursos
destinado a infraestructura, adjudicándoles 208.700 millones de los $ 448.400
millones. Los 16 contratistas beneficiarios representaron el 5% del total de
participantes y estos fueron: “Alessmart, Indra Sistemas, Planman, Cibercall,
Adokasa, Wladimir Ortega Rodríguez y Oswaldo Rodríguez Lozada; así como
otros nueve contratistas que están relacionados y conforman tres distintos grupos”
(Diario El Universo, 2011).

Uno de estos grupos –según el diario El Universo– estuvo conformado por

cinco primos del expresidente del Consejo de la Judicatura Paulo Rodríguez

49
Molina11 que pertenecían al área técnica de la constructora C&C, la misma que
recibió $ 20.800 millones para remodelar el edificio de la Corte Provincial de
Guayaquil.

El segundo grupo corresponde a las constructoras Smartbilden y Advanced

Construction Concepts (ACC), Constructora Selvanorte, David Valencia Rodríguez
y Andrés Paredes King. Las tres constructoras, sumados los contratos personales
adjudicados a los dos empleados de Smartbilden y ACC, recibieron un total de
21.420.000 millones por las obras realizadas Quero, Salcedo, Esmeraldas,
Latacunga y Otavalo.

Por otra parte, la constructora Smartbilden recibió 8 demandas laborales de

parte de obreros que trabajaron en el edificio de Esmeraldas el año pasado. De éstas,
5 han alcanzado sentencia en pro de los trabajadores, sin embargo la constructora
aún no les ha cancelado.

Finalmente, el Consejo de la Judicatura entregó 9.130.000 a la inmobiliaria

“Carlos Reyes y Asociados” y a la compañía que presidía Verónica Reyes, a los
que se les adjudicó las obras en Chone y Quevedo. Sin embargo, el contrato para la
construcción de la Unidad Judicial de Chone fue firmado por Mauricio Cattani,
esposo de Verónica Reyes, la misma hermana de Carlos Reyes.

En cuanto a la infraestructura tecnológica, el consejo de la judicatura

contrató con la empresa española Indra un software denominado Justicia 2.0 por un
monto de 23.760.000 millones, el mismo que fue adquirido de manera directa
debido a la declaración de emergencia judicial en 2011. Sin embargo, cinco años
después el sistema no se ha puesto en marcha ya que arroja algunas inconsistencias.
Esta situación, condujo a que la Contraloría General emita un informe concluyendo
que “el administrador del contrato, el contratista, la comisión de recepción y los
responsables de los módulos del sistema, no cumplieron con atribuciones,
obligaciones, responsabilidades”, ocasionando así perjuicio a la institución. (Diario
La Hora, 2016).

11
Patricio y Eduardo Naranjo Molina, Javier y Andrés Naranjo Coello y Franklin Naranjo Díaz,
fueron parte de la nómina de C&C durante la obra.
50
 De acuerdo con la Contraloría, el módulo de gestión de los expedientes
judiciales no funciona porque no posee la capacidad para albergar y procesar la
información. Asimismo, la empresa Indra debía proporcionar 250 equipos para
grabaciones de audiencias y su instalación en las provincias de Guayas, Loja, Azuay
y Pichincha; no obstante, se han encontrado guardados 120 kits de grabación y
otros implementos entregados por Indra en las bodegas de la Corte Nacional.

Según Puñet Terrado, representante de la empresa en Ecuador, la plataforma

Justicia 2.0 fue admitida por el Consejo de la Judicatura actual sin realizarse
ninguna objeción. Sostiene, además que “el contrato fue liquidado en su totalidad
de acuerdo a las facturaciones y pagos parciales establecidos en dicho contrato por
la Judicatura y alineadas con las actas de entrega de recepción parciales, definitiva
y sus respectivas aprobaciones” (Diario La Hora, 2016).

Por su parte, el ex-director del Consejo de la Judicatura, Tomás Alvear,

afirmó que las comisiones técnicas encargadas de la recepción de la plataforma,
revelaron un problema cuando se intentó poner en funcionamiento; ahí
descubrieron que “los módulos a los que ellos hacen referencia efectivamente
existían, pero su funcionalidad no se apegaba ni a la necesidad del Consejo ni a las
normas que debían tener en cuenta para la entrega” (El Comercio, 2016).

Respecto al procesamiento de “Causas”, han ingresado hasta diciembre de

2012 3.693.690 causas en todas las materias a nivel nacional. De este número,
2.620.514 han terminado en sentencia y 859.435 estuvieron en estado activo, con
posible resolución durante el 2013.

Del total ingresado, las causas por “Contravención” han sido las que en su
mayoría alcanzaron resolución. Hasta 2012 se registraron 269.208, de las cuales
242189 se han culminado. Esta situación, no ocurre con las causas de lo
“Contencioso” ya que de un total de 21.251, únicamente se ha resuelto 6775, es
decir el 32%.

En tanto los casos registrados en las Unidades Judiciales y Juzgados Únicos

de la “Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia”, junto a los de Materia “Civil” arrojan
el índice más alto de causas sin seguimiento, un 7% y 8% respectivamente si las
comparamos con el resto de Materias.

51
 Gráfico 4: Tratamiento de Causas por Materia a diciembre de 2012

contravención 90% 8%
tránsito 86% 10%
penal 84% 11%
constitucional 79% 19%
civil 69% 23%
trabajo 63% 34%
inquilinato 56% 40%
familia, niñez y adolescencia 52% 40%
fiscal 58% 41%
contencioso 32% 64%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

terminadas activas sin seguimiento

Fuente: Consejo de la Judicatura

Elaboración propia.

Tabla 3: Comparación de causas ingresadas en las Unidades Judiciales y a Nivel Nacional a diciembre de
2012

Materia Ingresadas a Ingresadas en las Porcentaje

Nivel Nacional Nuevas Unidades
Civil 1251865 17691 1%
Penal 670070 19913 3%
Familia, Niñez y Adolescencia 728671 62146 9%
Tránsito 418891 18699 4%
Contravención 269208 138759 52%
Laboral 138466 3307 2%
Inquilinato 154456 2384 2%
Constitucional 20876 557 3%
Fiscal 19936 0 0%
Contencioso 21251 0 0%
Total General 3693690 263456 8%

Fuente: Consejo de la Judicatura

Elaboración propia.

Del total de “Causas” registradas en 2012 a nivel nacional, 263.456 se despachan en

las nuevas Unidades Judiciales, de estas 160249 han finalizado su proceso y 76640
se encuentran en estado activo. Sin embargo, si comparamos con las cifras
nacionales el porcentaje de causas que se tramitan en estas modernas Unidades solo
representa el 8% del total registrado en el país. Únicamente los expedientes que
pertenecen a “Contravención” representan el 52% del total nacional en esta Materia.

52
Por otra parte, en el gráfico 4 se muestra el porcentaje de causas finalizadas
diferenciadas por su materia. Durante el año 2012 en las nuevas Unidades Judiciales
en Materia de “Inquilinato” y “Civil” se resolvieron el 11% y 14% de causas
respectivamente. Esta es una marcada diferencia que marca la materia de
“Contravención” que alcanzó el 89% de resolución de casos en las nuevas Unidades
Judiciales. La diferencia entre distintos tipos de causas muestra que el aumento
cuantitativo de la resolución de causas no se corresponde con un aumento
generalizado en término cualitativos de los distintos tipos de causas. Esto en función
de que las contravenciones se encuentran en una jerarquización distinta a los casos
de inquilinato o civil.

Gráfico 5: Comparativo de causas finalizadas en las nuevas unidades judiciales 2012

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

Fuente: Consejo de la Judicatura

Elaboración propia.

La percepción sobre el número de causas finalizadas en términos

cuantitativos se comparte por parte de un servidor de la Función Judicial. En el
sentido de la apreciación de un aumento considerable de la finalización de causas
en periodos anteriores:

En lo estadístico no podría darles cifras exactas porque

eso maneja el consejo de la judicatura pero yo pienso que
al menos por la experiencia que yo tengo si a mejorado
sustancialmente el servicio de administración de justicia.
Los procesos ya son más ágiles, hay menos procesos que
están represados aquí en la corte nacional que era donde
más permanecían los procesos se ha despachado una gran
cantidad, hasta el año anterior se han despachado más de
20 mil causas, ya es un número significativo para 21
53
 jueces y juezas que conforman la corte nacional. (Flores,
2016).

La percepción sobre este componentes de las causas realizadas es

compartida por un conjuez que al preguntarle sobre las evaluaciones de los
servidores de la Función Judicial y su relación con los ascensos menciona que “eso
yo no lo conozco muy bien, pero he observado que lo han hecho más por la cantidad
que por la calidad, en eso yo tengo un reparo, no se trata del número de sentencias
realizadas” (Acosta, 2016). Por consiguiente, las causas funcionan como un
mecanismo que permite a los servidores dar una imagen de eficiencia que después
se manifestará en ascensos o mantener el lugar del trabajo. Así, la opción de
finalizar causas en la materia de contravención se articula con la posibilidad de
despachar más causas en el menor tiempo posible. No obstante, esto implica que
las causas de otras materias son relegadas y no realizadas. Es decir, se busca la
eficiencia en términos cuantitativos y se deja de lado la profundidad en términos
cualitativos de la Función Judicial.

Por otra parte, de acuerdo con el entrevistado, la búsqueda de finalizar las

causas también tiene como objetivo posicionar a ciertos jueces en una posición de
eficiencia en su trabajo, efecto de las bonificaciones que el Consejo de la Judicatura
proporciona. En la siguiente sección, el mismo entrevistado de la función menciona
que:

Entonces es más el consejo de la judicatura anualmente

está haciendo constantemente evaluaciones cuantitativas,
cualitativas y yo diría que hay una especie de
competencia sana por parte de los mismo jueces, es decir,
tratan de despachar lo que más puedan porque esa
evaluación les ayuda, tienen más méritos y más opción
de quedarse, entonces si hay esa preocupación, quien más
debe dar un diagnóstico son la gente de afuera y hacernos
ver que errores tenemos, lo que se debe mejorar, donde
hay más debilidades y cuáles son las fortalezas, no todo
debe ser malo. (Flores, 2016).

54
 CAPITULO II: REFORMAS EN LA SELECCIÓN Y DESIGNACIÓN DE
SERVIDORES JUDICIALES

Concursos de méritos y oposición, impugnación ciudadana y control social

El primer Consejo de la Judicatura transitorio se estableció a finales de 2008 como

un órgano subrogante que cumpliría ciertas funciones de la judicatura por no más
de 180 días; fecha límite en la que el Consejo de Participación Ciudadana
posesionaría formalmente al Consejo de la Judicatura designado mediante
concurso. Como se mencionó antes, tal situación no se produjo, llevando a
prorrogar las funciones del Consejo de Transición hasta principios de julio de 2011,
año en el que se posesionó el nuevo Consejo Transitorio propuesto por el ejecutivo.

Durante el régimen de transición, la Judicatura tuvo como funciones

aquellas establecidas en el artículo 181 de la Constitución de la República 200812
y; particularmente, como lo menciona el literal “i” del artículo 3 de las Normas de
procedimiento para el ejercicio de las atribuciones del Consejo de la Judicatura para
el periodo de transición en el que constaba como principal atribución nombrar a
los servidores judiciales a excepción de los magistrados de la Corte Nacional de
Justicia:

Nombrar a Jueces de Cortes Provinciales y Tribunales

Distritales, Vocales de Tribunales Penales, Delegados
Distritales, Notarios y Registradores Interinos, que
fueren declarados idóneos en los concursos de
merecimientos y oposición realizados por la Comisión de
Recursos Humanos. Igual procedimiento se seguirá en
los casos de ausencia definitiva de cualquiera de los
servidores o funcionarios de la Función Judicial.
(Consejo de la Judicatura, 2008, p. 2).

12
Este artículo menciona que: “Serán funciones del Consejo de la Judicatura, además de las que
determine la ley: 1. Definir y ejecutar las políticas para el mejoramiento y modernización del
sistema judicial. 2. Conocer y aprobar la proforma presupuestaria de la Función Judicial, con
excepción de los órganos autónomos. 3. Dirigir los procesos de selección de jueces y demás
servidores de la Función Judicial, así como, su evaluación, ascensos y sanción. Todos los procesos
serán públicos y las decisiones motivadas. 4. Administrar la carrera y la profesionalización judicial,
y organizar y gestionar escuelas de formación y capacitación judicial. 5. Velar por la transparencia
y eficiencia de la Función Judicial. Las decisiones del Consejo de la Judicatura se tomarán por
mayoría simple.” (Constitución de la República del Ecuador, 2008, p. 101).
55
 Al año siguiente (2009) se aprobó el Código Orgánico de la Función
Judicial, ley que en el artículo 52 establece que:

(…) el ingreso a la Función Judicial se realizará mediante

concurso público de oposición y méritos, sujeto a
procesos de impugnación, control social y se propenderá
a la paridad entre mujeres y hombres; a través de los
procedimientos establecidos en este código. (Código
Orgánico de la Función Judicial, 2009, p. 21).

Siguiendo estas disposiciones, durante diciembre de 2008 y junio de 2009,

la Dirección Nacional de Personal del Consejo Transitorio realizó:

(…) 11 concursos de oposición y merecimientos

externos. Se sometieron a concurso 160 cargos para
Vocales y Secretarios de Tribunales Penales, Jueces y
Secretarios de los Juzgados de la Niñez en el país. Se ha
llamado a concurso para Ministros de Corte Superior y
Tribunal Distrital Fiscal, Secretario Relator, Ayudante
Judicial 2, Auxiliar de servicios 2 y Juzgado Fiscal, en
Quito, Guayaquil, Orellana, Santa Elena y Santo
Domingo para 91 cargos. Se ha creado un Banco de
elegibles para Jueces Temporales a nivel nacional
integrado hasta ahora con 143 postulantes (Consejo
Nacional de la Judicatura, 2009, pág. 2).

No obstante, durante esta etapa se evidenciaron aspectos técnicos propios

del modelo de magistratura tecno-burocrático donde se regularon los procesos de
ingresos de funcionarios de la justicia. Este es un paso inicial en el establecimiento
de un sistema judicial que brinde un servicio profesional a pesar de la trayectoria
histórica que América latina lleva en torno a la selección de magistrados judiciales
en donde ha predominado un “modelo empirista” basado en la nominación
arbitraria. Sin embargo, también se observa que en “el modelo empírico-primitivo,
hay magistraturas que responden a distintas realidades que, a su vez, condicionan
en las personas que las integran, diferentes grados y formas de deterioro de la
imagen pública y de deterioro de la auto-percepción o auto-estima.” (Zaffaroni,
1992, p. 129). En este sentido, Zaffaroni además menciona que:

En los modelos empíricos-primitivos se combinan, en

cierta medida tres formas de deterioro de la imagen
pública, de la auto-percepción y de la personalidad de los
jueces: la partidización directa y la degradación, con
cierto grado de burocratización, que si bien es un
deterioro propio del modelo tecno-burocrático, penetra

56
 en el modelo empírico-primitivo en la medida en que éste
debilita sus caracteres. (Zaffaroni, 1992, p. 130).
De esta manera, en el año 2010 se realizaron 3 concursos. El primero
convocó a 249 puestos vacantes para jueces, secretarios y ayudantes judiciales en
materias de Familia, Niñez y Adolescencia, Tránsito y Trabajo. En junio de 2010
se abrieron 81 puestos para jueces temporales y 56 para conjueces a nivel nacional.
La convocatoria y designación de servidores judiciales no tuvo sustento legal lo
cual no posibilitaba las condiciones para una convocatoria nacional a concurso de
servidores judiciales, debido a la inexistencia de un marco legal que regule de
manera particular dichos concursos.

Tabla 4: Concursos de méritos y oposición realizados en el 2010

Año Concurso Ciuda Convoc Convoc Postulan Nombra Posesiona Observación

d atoria ados dos dos

Concurso Quito 27-feb- 249 1460 252 249 Concluido

especial de 2010 20 de julio
jueces,
secretarios y de 2010
ayudantes
judiciales en
materias de
Familia,
niñez y
adolescenci
a, tránsito y
trabajo.

2010
Jueces 81 375 18 18 En proceso a
temporales partir de
Nacio 29-jun-
abril 2010
nal 2010

Conjueces 56 - - - -

TOTAL 386 1835 270 267

Elaboración: propia
Fuente: Consejo Nacional de la Judicatura (2010).

Con la posesión del nuevo Consejo en 2011, las atribuciones que se le

otorgaron ascendieron junto con la asignación presupuestaria. Con 56.618.072,72
57
millones conferidos al eje de talento humano, la Judicatura dio paso a la
convocatoria de Concursos de méritos y oposición para jueces/as en varias materias
y notarios/ as a nivel nacional.

Para la ejecución de los concursos –si bien ya constaba en el Código

Orgánico de la Función Judicial y conferidas al Pleno del Consejo de la Judicatura
de Transición como atribuciones– no fue sino hasta agosto de 2011 cuando se
expidió el “Reglamento General de Concursos de Méritos y Oposición,
Impugnación Ciudadana y Control Social para la Selección y Designación de
Servidoras y Servidores de la Función Judicial”; marco legal que contenía los
parámetros para seleccionar y designar a funcionarios judiciales.

De acuerdo con Ávila y Trujillo (2011), la implementación en 2009 del

nuevo Código orgánico de la Función Judicial trajo consigo elementos que
propiciaban la renovación del sistema judicial. Uno de ellos fue regular la carrera
judicial estableciendo parámetros claros de acceso y selección, evaluación,
formación y salida de los servidores judiciales; así como el establecimiento de una
Escuela Judicial encargada de formar a los nuevos funcionarios judiciales en base
a un perfil de servicio y comprometidos con la transformación.

De esta manera, uno de los componentes importantes del Reglamento es

indicar el procedimiento de calificaciones que tendrán los servidores judiciales
dentro del concurso. El puntaje se encuentra dividido en dos fases como se muestra
a continuación:

Tabla 5. Puntajes de los concursos de méritos y oposición realizados en el 2010.

FASE ETAPA PUNTAJE

MÉRITOS 30
Prueba teórica 25
OPOSICIÓN Prueba práctica 25
Relación motivada 10
Entrevista 10
TOTAL 100
Elaboración: propia
Fuente: Consejo Nacional de la Judicatura

58
 Las personas que evaluarán a los candidatos de las diferentes dignidades
serán elegidas por el Pleno del Consejo por fuera de los funcionarios judiciales.
Estos conformarán un Comité que elaborará un cuestionario de preguntas, que en
una etapa posterior, serán parte de la prueba teórica que rendirán los candidatos;
asimismo serán encargados de evaluar el rendimiento de cada uno de ellos durante
las fases establecidas13.

No obstante, estos aspectos fueron modificados meses después –en

noviembre del 2011– al expedir las “Reformas al Reglamento de Concursos de
Méritos y Oposición, Impugnación Ciudadana y Control Social para la Selección y
Designación de Servidoras y Servidores de la Función Judicial”. Tal documento
modificaba no solo la asignación de puntaje en algunas etapas del concurso; sino
además, estandarizaba un modelo de calificación tanto para selección de jueces/zas
de la Corte Nacional como los jueces/zas de otras dignidades.

Tabla 6. Modificación de los puntajes de los concursos de méritos y oposición realizados en el 2011.

FASE ETAPA PUNTAJE

MÉRITOS Documentos de respaldo 15
Prueba teórica 30
OPOSICIÓN
Prueba práctica y Relación 30
Motivada
Audiencia Pública o 5
Entrevista
CURSO DE Curso 20
FORMACIÓN
INICIAL
TOTAL 100
Elaboración: propia
Fuente: Consejo Nacional de la Judicatura

Una vez reformado el mencionado Reglamento, el Consejo procedió a

convocar en noviembre de 2011 al primer concurso para seleccionar 101 jueces/zas
de la Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia y Contravenciones. No obstante, de
3168 aspirantes 94 fueron seleccionados jueces y juezas. El segundo concurso para

13
En la reforma expedida en noviembre de 2011 al “Reglamento de Concursos de Méritos y
Oposición”, se modifica la autoridad que designa al Comité de Expertos, resultando atribución del
Pleno del Consejo de la Judicatura elegir a los académicos que formularán las preguntas para los
candidatos a Jueces de la Corte Nacional. Para las demás designaciones de funcionarios, el
encargado de seleccionar expertos en el tema será el Director de la Judicatura.
59
seleccionar 313 funcionarios judiciales registró 3424 postulantes, de los cuales
fueron posesionados 210 jueces y juezas de distintas dignidades en julio de 2012.

Tabla 7: Concurso para seleccionar 101 Jueces de FMNA en septiembre de 2011.

CONCURSOS DE MÉRITOS Y OPOSICIÓN PARA DESIGNAR JUECES Y

JUEZAS (2012)

DATOS GENERALES FMNA OTRAS

MATERIAS

Registro de postulantes 3168 3424

Postulantes que superaron la prueba psicológica, fase de 526 1809

méritos, prueba teórica y práctica

Formación Inicial 207 356

Banco de elegibles 113 133

Vacantes que se llenaron 94 210

Elaboración: propia
Fuente: Consejo Nacional de la Judicatura (2011-2013).

Tabla 8: Concurso para seleccionar Jueces y Notarios en noviembre de 2011

JUECES, JUEZAS Y NOTARIOS

DATOS GENERALES TOTALES

Inscritos 11735

Registro de postulantes 8896

Postulantes que aprobaron fase de requisitos mínimos 8297

Postulantes que superaron fase de méritos 3598

Postulantes que aprobaron prueba de oposición teórica 3326

Elaboración: propia
Fuente: Consejo Nacional de la Judicatura (2011-2013).

Sin embargo, el concurso fue criticado por trabajadores de la función

judicial y que participaron en el proceso de selección. Ellos consideraron que
60
existieron privilegios para funcionarios de alta jerarquía que laboraban en el
Consejo de la Judicatura Transitorio y que a su vez fueron postulantes; un caso en
mención fue el del funcionario “Hernán Soria, asesor del vocal del CJT Fernando
Yávar, beneficiario de varios puntos a través de una medida de acción afirmativa;
algo similar ocurrió con Óscar Chamorro, quien es asesor jurídico de este mismo
organismo” (Diario El Universo, 2012). De igual manera lo manifiesta uno de los
participantes en este concurso, al mencionar que “yo vi irregularidades, de gente
que trabajó en el consejo (…) y estaban privilegiando, porque se le habían pasado
las pruebas psicológicas y era una pérdida de recursos tomarles pruebas que ya las
habían tomado.” (Acosta, 2016).

Por su parte, la Federación Nacional de Abogados envió una denuncia a la

Relatoría Especial para la Independencia de Magistrados y Abogados de las
Naciones Unidas, en la cual señalaron que las pruebas prácticas para jueces
penalistas poseían elementos de la sublevación policial del 30 de septiembre del
2010. De acuerdo al secretario de la Federación, el caso a resolver contenía tres
características:

(…) agentes policiales secuestran al primer mandatario

en un cuartel, manifestantes avanzan hacia el Municipio
de Quito con la intención de incendiarlo, y otro grupo
reducido pide la renuncia del presidente mientras atacan
un canal del Estado. “Quienes juzgaron como golpistas a
los involucrados se les puso 10 puntos, quienes hicieron
una salvedad constitucional se les puso 2 o 3, dijo el
secretario…(Diario El Universo, 2012).

El último concurso ejecutado por la Judicatura de Transición, no registra las

cifras pertenecientes a las etapas posteriores a la prueba teórica en el informe de
labores 2011-2013, puesto que el mencionado concurso culminó el mes de octubre
de 2013 durante la administración del nuevo Consejo de la Judicatura a cargo de
Gustavo Jalkh. No obstante, de acuerdo a la lista de resultados del Concurso 919
fueron ganadores para la asignación de jueces, mientras 370 postulantes fueron
elegidos notarios.

Cabe mencionar que este concurso recibió críticas de La Federación

Ecuatoriana de Notarios (FEN), ya que consideran que la convocatoria no ha
cumplido con los procedimientos legales de forma regular. Mencionan que:
61
 (…) mediante oficio No. CJT-2012-070 de 13 de
septiembre de 2012, el secretario del CJT, Guillermo
Falconí Aguirre, remitió al Registro Oficial los textos de
las resoluciones 108-2012, 109-2012, 110-2012 y la
convocatoria para este concurso, cuya publicación de las
tres resoluciones consta en el segundo suplemento del
Registro Oficial No. 789, de 14 de septiembre del 2012,
mientras que, la convocatoria aparece en la edición
especial del Registro Oficial No. 317-A del 19 de
septiembre de 2012 y puesta en circulación el 8 de
octubre de 2012 [de forma extemporánea]. (Diario La
Hora, 2012).

De igual manera, al referirse a la transparencia del concurso, uno de los

participantes indica que además de las irregularidades en la convocatoria también
existen preguntas ambiguas que no parecen haber tenido una sola repuesta. Por otra
parte, en esta misma crítica se manifiesta que no existieron posibilidades en el
pedido de recalificación:

(…) el sistema no es vulnerable, cien por ciento no se

puede estar, pero no he sabido que una pregunta que
sabiendo que esté bien contestada le hayan puesto mal.
Lo que si era bastante sui-generis algunas preguntas, no
eran claras, es que te daban a entender que había más de
una posibilidad de respuesta a eso no había que discutir
porque el sistema te calificara. Después tu si tienes un
fase, un tiempo para pedir recalificación, pero tu tiene
que sustentarla por escrito en el sistema, nada es
personal. De lo que yo sé o de las personas que estuvimos
todas pidieron recalificación pero nadie consiguió nada,
de diez personas que nos conocíamos la mitad pidió
reconsideración pero no les dieron. Inclusive yo pedí por
una pregunta que yo consideraba está bien,
fundamentado en derecho en artículos, sustentado en
artículos pero no se consiguió nada. (Acosta, 2016).

Es así, que un sistema ideal de selección consistiría en el establecimiento de

un “modelo democrático de magistratura”, con el cual se garantiza un servicio
profesional tanto a nivel técnico como jurídico. Así como creativo del servidor o
servidora judicial en torno al ejercicio de sus funciones. Este modelo es concebible
mediante la implementación de concursos públicos de méritos y oposición; así
como a través de la garantía de independencia de los jueces y juezas como elemento
indispensable en la construcción institucional del sistema de justicia. A pesar de
que este sistema de selección parece ser la meta a alcanzar, los procesos no son
totalmente imparciales, ya que al ser la función Judicial parte constitutiva del
62
Estado, los procedimientos de selección pueden ser vulnerables de recibir, al
menos, una mínima influencia externa por parte de otras funciones del Estado. En
resumen, Sagüés considera al respecto que:

Los procedimientos de selección y de designación de

jueces no constituyen instancias neutras o políticamente
esterilizadas; detrás de cada sistema, en efecto, aparecen
con mayor o menor nitidez planteamientos doctrinarios o
ideológicos. Al elegir y nombrar a un juez importa
integrar un sector del Poder Judicial; y esto, obviamente,
es cuestión de suma importancia para el
desenvolvimiento de la vida de cualquier Estado.
(Sagüés, 1979, p. 17).

Escuela judicial y evaluación de los servidores judiciales

El Consejo de la Judicatura, como contempla el Código Orgánico de la Función
Judicial, asumió como parte de sus atribuciones, la administración de la carrera y
profesionalización judicial mediante la organización de programas de formación y
capacitación a sus estudiantes.

La finalidad de instalar una Escuela Judicial se remite a la necesidad de “que

la Función Judicial cuente con personal idóneo para el eficiente y eficaz servicio de
la administración de justicia” (Consejo de la Judicatura, Rendición de Cuentas julio
2011- enero 2013, 2013), para lo cual, es de suma importancia profesionalizar la
carrera judicial y garantizar una formación integral para el desarrollo de
competencias propias de jueces, fiscales, defensores públicos, etc.

Esta experiencia que atravesó Ecuador con la reforma, sin embargo no es

nueva en otros países del mundo, puesto que muchos de estos han optado por
impartir cursos de formación profesional particularmente para quienes desean
ingresar a la función judicial. En su obra Cuadernos para la reforma de la justicia.
Las escuelas judiciales, Néstor Sagüés, sostiene al respecto que “la escuela judicial
debe cumplir con varias tareas: ser un centro de perfeccionamiento de
conocimientos, de formación profesional y de entrenamiento (por lo cual se deben
impartir técnicas de manejo judicial y de casos)” (Sagüés, 1979, pp. 27-29).
Cumplir con estas tareas hace de la Escuela parte complementaria dentro del
proceso de profesionalización del servidor judicial; sin embargo, esto no se traduce
en ser o convertirse en un espacio sustituto de la educación universitaria, ni mucho
63
menos, una instancia responsable de cubrir las falencias dentro del proceso de
formación judicial. La Escuela por tanto, debe ser considerada como una instancia
de formación práctica complementaria que consolide, además, la formación ética
de los postulantes como de los funcionarios que desean capacitarse. Al respecto,
Raúl Tavolari –citando a Sagüés– asevera que es necesario considerar:

El hecho de que un diploma universitario de abogado no

garantiza de por sí las calidades necesarias para ser juez
o miembro del Ministerio Público. Nuestros egresados de
Derecho carecen por la mera tenencia del título de las
condiciones necesarias para cumplir roles judiciales o
fiscales; aquel título es, por supuesto, indispensable, pero
debe complementarse con los cursos teórico-prácticos de
formación, entrenamiento y capacitación especializados
(Tavolari, 1994, pág. 215).
La constitución de la Escuela Judicial tiene sobre manera una composición
técnica que la hace requerir, de manera particular, profesionales de un alto nivel
dentro de las autoridades como de su cuerpo docente. De ahí, que si bien en el
proyecto original del Código de la Función Judicial se agregaron requisitos de
mayor exigencia para quienes conformarían el Consejo Directivo de la Escuela.
Estos eran los encargados de la planificación curricular de los cursos de formación
inicial y de formación continua, como de la conformación de la planta docente y de
capacitadores; en la versión final aprobada, la Comisión encargada, derivada de la
Asamblea Nacional, desechó el requisito de haber ejercido con probidad la docencia
universitaria por un plazo mínimo cinco años, o, acreditar capacitación docente para
ser parte del mencionado Consejo; decisión que abría la posibilidad de poner en
riesgo el fin último por el que fue concebida la Escuela.

Estas reformas al proyecto original tampoco se materializaron durante el

periodo de gestión del Consejo Transitorio, ya que la integración del Consejo
Directivo fue llevado a cabo en 2014, tras reformar el Código de la función judicial
en 2013, donde cinco vocales pertenecientes al Consejo de la Judicatura fueron
designados por el Pleno como miembros del Consejo Directivo de Escuela.
Asimismo, las funciones establecidas en el Art. 82 del COFJ al directorio se limitó
a aprobaciones de proyectos, contenidos, planes y programas elaborados por el
Consejo de la Judicatura, entidad que a partir de la reforma al COFJ, introdujo a su

64
cargo la selección de docentes, programación de cursos y elaboración de mallas
curriculares.

Como se mencionó en el acápite anterior, los concursos de selección de

jueces y juezas fueron convocados por la Judicatura a finales de 2011 y culminaron
en los meses de abril y julio de 2012 donde el curso de formación inicial fue
impartido por la Escuela Judicial por primera vez. Durante este proceso la
institución se encontraba, por un lado, en proceso de conformación administrativa
y de autoridades y; por otro, definiendo su marco legal para llevar a cabo los
procesos de selección; sin embargo, esta compleja situación institucional no limitó
a las autoridades del Consejo de la Judicatura de Transición cumplir con la fase
última correspondiente al curso de formación inicial impartido por la Escuela
Judicial a los aspirantes a jueces.

De acuerdo con el modelo de planificación implementado, el curso contó de

tres etapas: La primera correspondió a una formación general que capacitó sobre
materias fundamentales como derechos humanos y administración de justicia.
Culminada esta fase, la consiguiente buscó realizar un diagnóstico de perfil para
ubicar y formar a los postulantes de acuerdo a sus características, ya sea como
juez/a, fiscal o defensor/a público/a. Ya superada esta etapa, la tercera fue el
ejercicio práctico en donde los aspirantes debieron resolver un caso judicial acorde
al cargo de postulación. La superación satisfactoria de estas etapas genera un
compromiso para el postulante, pues debe concluirlo con una nota considerable para
poder aspirar a su designación definitiva (Aguirre, 2009).

La Escuela de la Función Judicial, por tanto, será la encargada de

proporcionar los conocimientos así como destrezas necesarias para que los
aspirantes cumplan con satisfacción las competencias que se les serán designadas;
de ahí la importancia de implementar un sistema de carrera Judicial, en el marco de
una nueva “cultura jurídica”, que distinga desde la formación universitaria las tareas
administrativas de las jurisdiccionales. Al respecto, el COFJ diferencia dos carreras
dentro de la Función Judicial: la carrera judicial (jurisdiccional, fiscal y defensorial)
y la carrera administrativa14 con el objetivo de promover la profesionalización de

14
Art. 42 del COFJ.
65
los servidores judiciales y de garantizar la confianza en el servicio. Sin embargo, la
Escuela Judicial parece no haber cumplido con su objetivo. Es así, que al evaluar
su gestión se menciona:

Por lo que se ve, en el desempeño de los jueces, la escuela

no ha aportado nada porque no ha producido jueces de
carácter suficiente, solvencia e idoneidad en todo sentido,
que desempeñe con solvencia su función, pero además
las opiniones que he escuchado (no me consta a mí) es
que este colegio no tiene la calidad ni la organización que
debería tener un colegio universitario o de posgrado que
merezca el nombre de tal, se quejan mucho de la
incompetencia de profesores, algunos sin ninguna
experiencia, otros con pocos conocimientos teóricos, etc.
Pero hay muchas quejas del colegio de jueces, que se ha
previsto, queja bastante extendida en los abogados del
Ecuador. (Trujillo J., 2015).

De esta forma, si bien la materialización de la carrera judicial es considerada

beneficiosa para la gestión judicial, puesto que al delimitar los campos de acción de
cada servidor de justicia se garantiza, además, la efectiva realización de una tarea
por parte del personal capacitado. Esto a su vez conlleva a generar un imaginario
de confianza en la administración de justicia. Por otra parte, el sistema de carrera
judicial contempla la posibilidad de ascenso de los servidores judiciales que antes
no se encontraba claramente establecido, lo cual generaba inestabilidad en el cargo
y rivalidades entre los funcionarios jurisdiccionales y administrativos. De Acuerdo
con el COFJ, el ascenso se sustenta en el régimen de categorización que va de 1 al
10 tras haber cumplido tres años en el cargo y poseer un record laboral integro.

Si bien el COFJ establece los lineamientos sobre los que se sustenta el

sistema de carreras, cabe considerar la importancia de que se lleven a cabo procesos
de evaluación transparentes que consoliden la gestión de la Escuela Judicial y, que
a la vez, legitimen su participación en el proceso formativo de los servidores
judiciales. No obstante, en la propuesta constitucionalista del año 2008 se proponía
una reforma del sistema judicial que permita transitar de una concepción del
derecho formal y no comprometido, a una que esté al servicio de los más
necesitados y no de los propietarios. Desde esta perspectiva, la Escuela Judicial
posee un papel significativo en la implementación de un nuevo modelo de cultura

66
jurídica para transformar la justicia en el país. Como Ramiro Ávila y Julio César
Trujillo (2011) mencionan:

La Escuela Judicial es quizá uno de los pocos

mecanismos para asegurar la transformación de la
justicia. Sin Escuela Judicial apenas tendremos cambio
de personas pero no de cultura jurídica. Si la Escuela
Judicial no tiene un programa de estudios realmente que
cambie la estructura formalista, burocrática y escrita de
los jueces, nada va a cambias por más millones de dólares
que se inviertan. (pág. 1).

Desde luego, un elemento fundamental dentro de la transformación judicial

es la ejecución del sistema de “Evaluación de desempeño y de productividad” a los
servidores judiciales que fue implementado en el año 2011 durante la gestión del
Consejo de la Judicatura Transitorio, fecha en la que 5456 funcionarios rindieron
un examen teórico para determinar la permanencia en sus respectivos cargos.

El proceso de evaluación se encuentra contemplado en la Constitución como

en el Código de la Función Judicial15; y, representa, por un lado, la garantía del
ejercicio profesional de los administradores de justicia en cuanto al desempeño de
sus funciones y, por otra, su estabilidad en la carrera judicial16. El derecho a la
permanencia o estabilidad profesional del servidor, sin embargo, depende de lo que
determina la ley en cuanto a la posibilidad de remoción, suspensión o destitución
de funciones que devienen de faltas disciplinarias; así como del alcance de una
evaluación positiva, es decir la obtención de 70 puntos17.

Este proceso toma en cuenta cuatro variables:

1. La productividad del servidor;

2. Su expediente de conducta;

3. Las pruebas de conocimiento y psicológicas (psicojurídicas y psicométricas);

4. La formación académica.

15
Art. 87 COFJ.
16
Art. 90 COFJ.
17
Art. 13 del Reglamento General del proceso de Evaluación de las servidoras y servidores de la
Función Judicial.
67
El puntaje de cada una de las variables se encuentra distribuido de la siguiente
manera:

Tabla 9. Evaluación de los servidores de la Función Judicial.

VARIABLE PODERACIÓN PERIODO DE MEDICIÓN

Productividad 30 3 años
Expediente 10 5 años
Pruebas:
conocimiento 40
Psicológica Decisoria
Psicométrica 10
Capacitación 10 5 años para cursos, talleres,
seminarios y pasantías.
Sin límite de años para
posgrados.
TOTAL 100 puntos
Elaboración: propia
Fuente: Consejo Nacional de la Judicatura (2011-2013).

El alcance de una calificación satisfactoria de los servidores, si bien asegura

la permanencia en su cargo, no es un factor que determina mecánicamente si cuenta
con la aptitud para atender a los requerimientos que demanda el justiciable18. En
este sentido, es importante considerar que tanto el número de servidores como su
debida capacitación son elementos indispensables dentro de la transformación de la
justicia, por lo que las autoridades no solo deben buscar cubrir la demanda del
servicio de justicia cubriendo el déficit de personal, sino que además, debe
establecer a través de parámetros claros, cuáles son las “funciones que han de
cumplir esas servidoras y servidores para poder precisar si quienes integran una
unidad judicial, fiscal o defensorial están debidamente capacitadas o capacitados
para prestar el servicio requerido” (Aguirre, 2009, pág. 172). El efecto de capacitar
a los funcionarios previamente a la ejecución de sus funciones y durante las mismas,
garantizará la calidad del servicio y el logro de una evaluación positiva que se
traduce, además, en mayores posibilidades de ascenso dentro del régimen de
categorización.

En este sentido, emprender un proceso de evaluación periódica a los

servidores judiciales, constituye un elemento modernizador del sistema judicial

18
Amabilidad en la atención, cumplimiento de plazos en otorgar respuestas, innovación, etc.
68
ecuatoriano, puesto que si bien parece ser una herramienta propia del manejo de
recursos, en el servicio público no se ha implementado de forma oportuna en el país
ni en la región; con lo cual ha existido una correspondencia histórica entre los países
latinoamericanos la ausencia de sistemas de evaluación de los servidores públicos.
Al respecto, Carlos Peña González (1999) sostiene:

Los estados latinoamericanos han estructurado un área

pública donde la evaluación por desempeño y el manejo
más flexible de los recursos humanos es virtualmente
inexistente. (…) El sector estatal exhibe una cultura
altamente ritualista que se esmera en el cumplimiento de
normas que contemplan detalles hasta la exasperación y
que descuidan el logro de resultados. El sector justicia
suele ser una muestra exasperante de esos defectos. (pág.
6).

Desde esta perspectiva, la transformación institucional de la justicia –por

tanto– depende, por un lado, de la implementación de una normativa que asegure:
a) La flexibilidad del sistema de gestión a largo plazo, con la capacidad de
responder a las actuales y nuevas condiciones de demanda del servicio; y b) El
manejo meritocrático de los recursos humanos a través de concursos públicos y; por
otro, del contingente humano que pretende acceder a la instancia judicial; de ahí,
que es sustancial resaltar la importancia de generar una nueva cultura jurídica
basada en el respeto a los derechos constitucionales donde los operadores de justicia
sean vigilantes acérrimos de su oportuna y efectiva realización.

69
 CAPITULO III: INDEPENDENCIA JUDICIAL EN EL ECUADOR

Proceso de selección y designación de magistrados

La culminación del proceso de selección de magistrados cristalizaba la propuesta

de reforma implementada en 2008, estableciendo en el país un nuevo sistema de
selección de jueces basado en el concurso público de oposición19. No obstante la
aplicación de este sistema en el marco de la reforma judicial de 2011, abría, por un
lado, expectativas de cambio y; por otro, incertidumbre en torno a la transparencia
en la conducción del proceso de transformación. Cada una de las posturas articuló
su arsenal argumentativo para defenderlas. De un lado, se consideraba que la
iniciativa en proceso de materialización, daba inicio a una etapa de efectiva
democracia en la cual los funcionarios públicos estén sujetos a la supervisión del
pueblo20. De otro lado, las condiciones de ejecución de la reforma, provocaba el sin
sabor de otro sectores que veían en este proceso una posibilidad de intervención
directa de otros poderes del Estado dentro de la función judicial y particularmente
en la selección de magistrados.

De cualquier forma y por sobre los diferentes juicios a favor o en contra, la

emergencia de esta nueva forma de elección magistral plasmada en la Constitución
de 2008, se inscribió en el Ecuador dentro de una propuesta democrática que
buscaba transparentar los procesos de selección y garantizar, a su vez, la
independencia de los operadores de justicia respecto a poderes externos como a
presiones internas. Precisamente, cómo se desarrolló este proceso y qué dirección
adoptó el mismo es lo que se pretende determinar durante el desarrollo de este
capítulo.

La implementación y puesta en marcha de reformas al sistema judicial, en

sus intentos por liberarla de poderes externos que imposibilitan su conformación
institucional y por tanto su función como servicio público, ha sido una constante en
variación durante la vida republicana del Ecuador. Las iniciativas principalmente
han girado en torno al número y al sistema de selección y designación de
magistrados de la Corte Nacional de Justicia antes Corte Suprema.

19
COFJ, Art. 52. En el que detalla la forma de ingreso a la Función Judicial.
20 En varias intervenciones el ejecutivo sostuvo que “Me van a acusar que quiero meter las
manos en la Justicia, sí voy a meter las manos, pero por el bien del pueblo” (Pallares, 2011).
70
 En este sentido, cabe recordar que en el año 1945 con la aprobación de una
nueva Constitución, la designación de los magistrados correspondía al ejercicio de
las funciones del Congreso Nacional, atribución ejercida hasta el año 1997, fecha
en que fue derogada, tras la aprobación de la pregunta número 10 de la Consulta
Popular convocada por el presidente Fabián Alarcón21.

La propuesta radicaba en el establecimiento del sistema de “cooptación”

para designar a jueces de la Corte Suprema, donde el periodo de ejercicio de sus
funciones era ilimitado con posibilidad de renovación a través del voto de dos
tercios de los integrantes; siendo exclusividad de la Corte las decisiones sobre la
permanencia o destitución de los magistrados. Esta forma electiva, fue adoptada,
precisamente, para garantizar la independencia de los magistrados y evitar la cuota
política que estos debían cancelar, ya sea, por presiones de los legisladores de
determinado partido o por pago voluntario de favores; acciones que se habían
experimentado durante el anterior sistema de selección, en cual no siempre pesaban
los méritos de los candidatos como la lealtad que podían garantizar a quienes los
elegían. De acuerdo con el Dr. Trujillo, “mediante el método de cooptación se logró
introducir jueces de primera línea, de lo mejor que existía en los abogados de libre
ejercicio dentro de la profesión. Muchos desempeñaron honrosamente las funciones
de jueces” (Trujillo, 2016). Cabe considerar que entre los magistrados se encontró
el Dr. Trujillo catalogado como uno de los juristas más calificados del país.

La implementación del método de cooptación, si bien permitió el acceso de

personas calificadas e idóneas para el cargo de magistrados; no obstante contó con
un grupo considerable de magistrados cercanos al partido Social Cristiano,
articulándose dos fracciones, los denominados independientes frente a un número
de magistrados leales al PSC. De acuerdo con Enrique Ayala Mora, la elección de
los representantes como las decisiones tomadas al interior de la Corte Suprema
revelaron un equilibrio de fuerzas entre los dos fragmentos, posibilitando un
escenario de acuerdos y no de mera confrontación22.

En el 2004 la expulsión de los magistrados de la Corte, tras aprobar el

Congreso Nacional una resolución que daba lugar al nombramiento de nuevos

21
Pregunta 10 de la Consulta Popular año 1997:
22
Ver en Ayala Mora, 2015.
71
jueces, abre reiteradamente una etapa de sometimiento y secuestro de la Corte
Suprema en manos de los intereses de los partidos políticos que en esa coyuntura
representaban mayoría en el Congreso23. La nueva Corte establecida a inicios de
2005 y denominada por los opositores como “Pichi Corte”24 no pudo sostenerse
debido a su evidente manipulación, por lo que los magistrados fueron presionados
a renunciar. De este modo, en 2006, mediante el establecimiento de un Consejo
Calificador se convoca a un concurso para conformar la nueva Corte, misma que se
estableció 6 años después mediante la designación de los nuevos magistrados a
través de concurso público de oposición en el marco de la reforma judicial 2011.

En este marco, las experiencias en torno a la selección de magistrados en el

Ecuador no representaron una salida coherente a los juicios y argumentos con los
que se argüían tales reformas, pues durante este largo período se ha podido
visibilizar que los intentos por rescatar a la justicia de poderes ajenos a esta no se
materializaron en sentido orgánico, es decir a través de la consolidación
institucional de la Función Judicial y en particular de la Corte Suprema;
contrariamente a ello, tras el velo de la reforma se configuraron intereses que
condujeron a instrumentalizar la Corte como herramienta de dominio de
determinados partidos políticos.

Las experiencias adoptadas en el Ecuador en torno a los sistemas de

selección de jueces fueron una adaptación de sistemas puestos en marcha en Europa
y que se han venido configurando desde el establecimiento del liberalismo burgués
y la pretensión, con ello, de delimitar las zonas de intervención de cada función del
Estado. Para el alcance de este fin, la Función Judicial ha desarrollado cuatro
sistemas para seleccionar jueces: 1. Elección por parte del ejecutivo; 2. Por el
legislativo; 3. Método de cooptación y 4. Mediante concurso de mérito y oposición.

En el 2011, el Ecuador adoptó el sistema de concurso público de oposición

como parte del proceso de reforma a la justicia. Este sistema se inscribe dentro de
una propuesta innovadora que de acuerdo con Zaffaroni (2009) abría la posibilidad
de transitar de una etapa de magistratura “empirista” a una etapa “técnico-

23
El partido Sociedad Patriótica entabla alianza con el PRIAN Y PRE convirtiéndose en mayoría
parlamentaria.
24
Se la denominó Pichi-Corte refiriéndose al apodo del presidente de la Corte Suprema Guillermo
Castro Dager, elegido en el año 2004.
72
burocrática” que garantiza un cierto nivel técnico de los funcionarios judiciales
mediante el establecimiento del sistema de concurso público de oposición que se
articula alrededor de parámetros objetivos de selección.

El Consejo de la Judicatura regló 5 fases para la selección de magistrados:

idoneidad legal, idoneidad psicológica, prueba teórica, práctica y audiencia pública.
Cada una de estas fases comprendió parámetros específicos que se encuentran
establecidos en el “Instructivo para el concurso de méritos y oposición” derivado
del Reglamento General; siendo así, que en agosto de ese año el Consejo de la
Judicatura de Transición –a un mes de su posesión– en ejercicio de sus atribuciones
y en cumplimiento con lo estipulado en el Código Orgánico de la Función Judicial,
Disposición Transitoria Segunda, emprendió el proceso para seleccionar a 42
magistrados entre jueces y conjueces de la Corte Nacional de Justicia mediante
concursos públicos de merecimiento y oposición.

Alrededor de 700 abogados y abogadas se registraron en el sistema, de los

cuales 396 candidatos superaron la fase de idoneidad legal para rendir las pruebas
psicológicas. En diciembre, tras haber superado la fase de méritos y oposición, 63
postulantes resultaron finalistas para cursar la última etapa correspondiente a la
Audiencia pública. Las audiencias se realizaron durante el mes de enero con
algunos inconvenientes que condujeron al aplazamiento del cronograma
establecido25. Culminada la fase de Audiencias, los nombres de los jueces
seleccionados se dieron a conocer dos días antes de la posesión de los magistrados.

Si bien el concurso público culminó con la designación de los nuevos

magistrados de la Corte, durante el proceso de selección se evidenciaron algunas
debilidades que revelaron la incapacidad institucional de la Judicatura en torno a la
conducción administrativa del sistema de concurso: las inconformidades por parte
de los postulantes radicaron especialmente en el cambio de fechas y horas en las
audiencias así como la exportación del banco de preguntas a la página del Consejo
de la Judicatura. Para el ahora conjuez Óscar Enríquez, la fase de oposición en su

25
El proceso sufrió varios inconvenientes respecto a la fase última debido a una falta de
preparación y logística del Consejo de la Judicatura. Ver en Diario El Comercio. (2012). Cayó en
contradicciones en la selección de jueces, Quito, en:
http://www.elcomercio.com/actualidad/seguridad/cayo-contradicciones-seleccion-de-
jueces.html.
73
etapa teórica no fue establecida de forma precisa por la Judicatura; por un lado,
muchas de las preguntas del examen eran sujetas a más de una respuesta cuando
solo era posible elegir una; por otro, esta situación se agravó debido a que no existió
el tiempo suficiente para cotejar las preguntas, puesto que la base fue exportada al
sistema el día anterior a la rendición del examen.

La fase de rendición de la prueba teórica evidenció

algunos desajustes, ya que “varias preguntas tenían
más de una posible respuesta. La respuesta válida
era únicamente la que se acogía al criterio de quienes
formularon las pruebas, dejando de lado nuestro
criterio” (Enriquez, 2016).

Así mismo, el primer informe entregado por parte de los veedores registró
que durante la etapa de oposición correspondiente a la prueba teórica, el banco de
preguntas no fue respetado debido a que no se sortearon aleatoriamente las
preguntas. En cuanto a la prueba práctica, se criticó que el jurado calificador
muestre preferencia por aquellos candidatos que elegían el sistema de “casación”
como vía para dar sentencia; ignorando así, que en algunos casos se podía inhibir
de este recurso. (Primer Informe Preliminar, 2012).

Por otra parte, la construcción de la prueba teórica se enmarcó dentro de los

parámetros de selección múltiple, el cual se constituye de dos partes: un enunciado
como problema y una lista de posibles respuestas. Este tipo de prueba de carácter
objetivo pretendió medir algunos aspectos del conocimiento de los funcionarios
entre ellos la memoria y su capacidad de interpretación. Sin embargo, de acuerdo a
lo afirmado por Enríquez lo inverosímil de las respuestas del examen al ser, en
algunos casos, más de una la elegible, redujo para el candidato las garantías de
acertar de manera plausible a la respuesta correcta, puesto que de la interpretación
del Comité de elaboración y evaluación dependía cuál de las opciones era la
acertada y no necesariamente de su derivación académica. Esta determinación
subjetiva de los expertos conjuntamente con la promoción memorista de la
oposición abría el terreno para la consecución de operadores de justicia con bajas
capacidades técnicas.

El esfuerzo memorístico de los postulantes durante la ejecución de la fase

de oposición se desprendió de la conformación metodológica del examen antes
descrita. En razón de ello, la oposición como herramienta de selección ha sido
74
teóricamente criticada por varios juristas debido a su gran contenido reproductor de
conocimientos, pues valora en especial la “capacidad del candidato para memorizar
cosas” (Poblet & Casanovas, 2005, pág. 193). La consecución de este aspecto
encuentra respuesta en la calidad del aprendizaje de las facultades de derecho y la
cultura jurídica que fomentan, de ahí, que en el caso ecuatoriano, la oposición
pretenda acreditar otros conocimientos por sobre la habilidad reflexiva y de análisis.

Los intentos por conquistar altos niveles técnicos durante el concurso y

particularmente en la etapa de oposición – considerando el contexto de extenuación
institucional de la Judicatura – abren un nuevo escenario que posibilita la
generación de mutaciones burocráticas, convirtiendo al operador de justicia en un
sujeto pasivo desprovisto de valoraciones sociales y aislado de la sociedad civil y
política; entendido esto, como la cuota de responsabilidad política frente a la
realidad social.

Estas condiciones mencionadas podrían devenir, como lo ha afirmado

Zaffaroni (2009), en un aumento de niveles burocráticos de los servidores judiciales
en detrimento de su nivel técnico y conducir, por tanto, a un retroceso hacia la etapa
de magistratura empírica; riesgo que se refuerza si la forma de estado se restringe a
ser un Estado legal de derecho sin pasar al nivel moderno correspondiente al Estado
Constitucional de derecho26. En efecto, la burocratización del sistema, es un riesgo
constante y se ha manifestado en la realidad ecuatoriana como una tendencia
constante; ya que si bien el sistema judicial crea mecanismos de regularidad de
decisiones como una forma de garantizar la seguridad jurídica de los usuarios, el
verdadero problema es cuando los funcionarios judiciales se transforman en sujetos
pasivos con prácticas estáticas que paralizan la consecución de derechos de los
ciudadanos.

Con una administración de estas características, el sistema completo

involuciona, con lo cual, la ineficacia, la fidelidad al rito, así como al protocolo
legal e interpretación cerrada de la norma, se convierten en elementos propios de

26
Si bien en la Constitución de Montecristi este nivel fue alcanzado con el reconocimiento de la
democracia directa, la consulta popular de 2011 que reformó el sistema de justicia, como se ha
dicho en capítulos anteriores, determinó con las enmiendas, que en el plano constitucional algunos
de los derechos ganados como la “participación” en la designación de autoridades se vea
transgredida llevando incluso a un retroceso en la garantía de derechos sociales.
75
un sistema que lejos de representar canales de expresión democrática, son espacios
de contención de derechos civiles y de participación.

De ahí, la emergencia de un escenario propicio para la intervención de otros

poderes, pues el modelo de magistratura tecno-burocrática “garantiza un nivel
tecno-jurídico mínimo, pero no garantiza la independencia judicial” (Zaffaroni,
Dimensión política de un poder judicial democrático, 2009, págs. 133-134), por lo
cual es comprensible que el proceso de reforma haya dado luz a todo un andamiaje
normativo que; empero, no supo proyectar durante el proceso de selección las
garantías sobre la trasparencia de la gestión administrativa del Consejo de la
Judicatura debido a algunas irregularidades presentadas a lo largo del concurso y
evidenciadas en gran parte en su última fase.

Antes de atravesarse la última fase del concurso, circuló el listado con los
nombres de los candidatos que rendirían la fase de audiencia pública en donde el
nombre del conjuez Luis Quiroz Erazo ocupó el puesto 64 debido a un empate en
la fase de oposición con el candidato Ramiro Ortega Cárdenas. Sin embargo dentro
de los parámetros de selección contemplados en el Instructivo el cupo sería
únicamente para 63 candidatos. Esta decisión de la Judicatura llevó a presentar
objeciones por parte de otros postulantes que no se encontraron entre los 64
candidatos a pesar de asegurar que su puntaje fue superior al del conjuez Quiroz27.

Tales beligerancias suscitadas durante este proceso de selección provocaron

las críticas por parte de la oposición, cuyos argumentos venían siendo arrastrados
desde la convocatoria del ejecutivo a consulta popular. Las diferentes versiones
sobre la reforma encontraron respuestas desde los distintos rincones de la arena
política, abriendo el espacio para una gran cobertura mediática28. Por un lado, la
versión oficialista basada en el discurso de la seguridad y la ineficiencia en el
procesamiento de causas alegaba por el cambio en el sistema de justicia y; por tanto,
en la conformación de una nueva Corte Nacional. Por otro, los argumentos de la

27
“…el jurista Jorge Benalcázar, quien no calificó a la final…sostiene que el Consejo de la Judicatura
le dejó fuera del concurso pese a que en tres pruebas obtuvo mayor puntaje que Luis Quiroz (62,98
versus 62,02). “Tengo casi un punto más que el postulante Quiroz Erazo Luis, contra quien no tengo
nada”, enfatizó Benalcázar. Él pidió que la Judicatura recalifique su prueba práctica, en la que
consiguió 21,18 puntos…” (Diario El Comercio, 2012).
28
Desde el llamado a consulta popular y, posteriormente, durante la realización de los concursos
a jueces tanto nacionales como de instancias menores la transmisión en los medios
76
oposición giraban en torno a la defensa de la independencia de los poderes del
Estado, considerando ilegitima la selección de magistrados por desprenderse de un
proceso de reforma impulsado por un poder externo a la función judicial, lo cual
violenta el principio de independencia concebido dentro de la democracia liberal.

En tal contexto, confluyen diferentes criterios acerca de la intervención y

presencia del Estado como garante de derechos, justicia e igualdad social; más aún
responde a materia de debate si es el Estado mediante el gobierno el indicado para
gestar y orientar procesos de reforma administrativa en la función judicial. Como
se ha visto, durante el trabajo las reforma a la justicia responden a condiciones
históricas en donde los estudios académicos acerca de la independencia judicial
arroja mayor vulnerabilidad cuando es la esfera político-administrativa quien
detenta estos procesos de cambio (Millán, 1995).

Informe de la Veeduría Internacional: principales observaciones

Una vez proclamados los resultados de la consulta popular se dio a conocer el

triunfo de las preguntas referidas a la reforma al sistema judicial. Con el propósito
de constituirse en un proceso transparente, a finales del año 2011 se conformó un
grupo de expertos internacionales para vigilar y evaluar el proceso de reforma
judicial. El equipo estuvo conformado por seis observadores: Baltazar Garzón
(España), Carolina Escobar (Guatemala), Marigen Hornkohl (Chile), Marco
Aurelio García (Brasil), Rafael Follonier (Argentina) y Porfirio Muñoz (México).

La conformación de la Veeduría internacional se realiza en el marco de

cooperación interinstitucional entre los órganos pertenecientes a la Función
Judicial, el Consejo de Participación Ciudadana y Ministerio de Justicia,
estableciéndose “como un organismo temporal de carácter consultivo, autónomo,
imparcial e independiente, instaurado con la misión de acompañar, monitorear,
analizar y evaluar los avances de este proceso” (Veeduría Internacional para la
Reforma de la Función Judicial, 2012, pág. 3)

La veeduría Internacional fue observadora del proceso de reestructuración

durante un año, tiempo en el cual resaltaron aspectos importantes que representaron
un avance así como un retraso dentro del proceso de modernización judicial. A lo
largo del trabajo de la veeduría se entregaron tres informes preliminares, siendo en

77
diciembre de 2012 la presentación del informe final que condensó las
recomendaciones no adoptadas en periodos anteriores y las evidenciadas durante la
última fase de labor de la veeduría.

Las principales observaciones fueron articuladas de acuerdo a los ejes de

transformación planteados para la reforma de justicia: Talento humano, modelo de
gestión, infraestructura civil y tecnológica, cooperación interinstitucional y gestión
financiera equitativa (Ver anexo 1).

A lo largo del desempeño de la veeduría, la observación realizada por los

expertos arrojó en los informes preliminares recomendaciones principalmente
alrededor de los temas relacionados a infraestructura, independencia judicial,
revisión de prueba psicológica y defensa a los derechos humanos. De forma
particular, el tercer informe se centró en la exposición de irregularidades en el
concurso de los 21 jueces de la Corte Nacional de Justicia; así como la ausencia de
información sobre la asignación de contratos de obras de infraestructura, siendo
estos parte principal de los ejes de la reforma judicial.

En el informe el jurista Baltazar Garzón dio paso a las acusaciones

realizadas previamente por algunos asambleístas sobre el proceso de selección de
jueces y que fueron recogidas en el primer informe como una observación a
investigar. Transcurridos los trece meses de labores los veedores constataron que
durante la última fase del concurso, correspondiente a las audiencias públicas, las
calificaciones emitidas a los postulantes fueron adjudicadas de forma poco rigurosa
ya que al ser las entrevistas de tema libre la posibilidad de otorgar puntajes de forma
subjetiva fue mucho más alta.

En el mismo, se detalla uno de los casos que fueron investigados

correspondiente a las calificaciones emitidas durante la fase de audiencias a las
Doctoras Yolanda Yupangui y Lucy Blacio; en donde la primera recibió en 1,3 y la
segunda 10 puntos. De acuerdo a lo expuesto en el Informe de la Veeduría:

…después de la puntuación, sin explicación de voto, la

postulante Dra. Yupangui (se encontraba en el puesto 12
antes de dicha entrevista) quedó fuera de los 21 jueces de
la Corte Nacional de Justicia y la Dra. Blacio (se
encontraba en el puesto 45 antes de la entrevista) entró
entre los 21 jueces de la Corte Nacional de Justicia

78
 (Veeduría Internacional para la Reforma de la Función
Judicial, 2012, págs. 48-49).
En el caso de la Dra. Blacio obtuvo 66,77 como puntaje total
correspondiente a las fases de méritos y oposición y 10 puntos durante la audiencia
pública. Por su parte, la Dra. Yolanda Yupangui había alcanzado 75,39 y 1,33 en la
entrevista pública. Al finalizar el concurso los puntajes variaron considerablemente
dejando a esta última fuera del grupo de jueces resultando elegida conjueza, sin
embargo, previamente rechazó esta dignidad saliendo definitivamente del concurso.

El énfasis acerca de la independencia judicial por parte de los veedores

consideró además dos aspectos importantes; por un lado, la necesidad de establecer
reglas claras respecto a los concursos de selección, ya que si bien se ha promulgado
un Reglamento General se han expedido diversos instructivos para reglar los
concursos ejecutados: 101, 313 y Corte Nacional, lo cual ha llevado a modificar el
Reglamento. Por otro, la importancia de la imparcialidad en el control disciplinario
de los operadores de justicia para que las sanciones no respondan a intervenciones
arbitrarias hacia ningún juez por su interpretación de la ley.

Este último aspecto referido a la desvinculación de los operadores de justicia

se relaciona, además, a la observación realizada por los veedores en torno a la
evaluación al desempeño que rindió el personal judicial durante el mes de
noviembre de 2011. El proceso de evaluación se adjudicó quejas tanto por la
inexistencia de una matriz de conocimientos técnicos que estructuren las preguntas
en correspondencia a las diversas instancias o áreas judiciales específicas, como por
la ausencia de información oportuna sobre los términos de evaluación tanto antes
como después de su aplicación.

La Veeduría Internacional resaltó en su informe –como se mencionó– la

importancia del ejercicio independiente de las instituciones del Estado y la
transparencia en todos los procesos que responden a la reforma del sistema de
justicia, ya que durante su observancia los veedores dieron cuenta que en varios
aspectos de relevancia dentro del proceso de transformación atravesaba ciertas
irregularidades, lo que deja entrever que las dinámicas institucionales no son en
esencia asépticas, tal como lo afirma Sagués (1979) al considerar que la
composición de la Función Judicial es de suma importancia para el desarrollo del
79
Estado, de ahí, que habrá en mayor o menor grado influencias doctrinarias en todas
las instancias estatales. Sin embargo, el funcionamiento eficaz de las instituciones
del Estado al operar de manera integral no se traduce en una subordinación de uno
sobre otra, ya que el trabajo coordinado se encuentra distante de la
instrumentalización que los poderes de turno pueden ejercer sobre las instituciones.
Este aspecto, no obstante será ampliado en el siguiente apartado.

Reforma a la justicia 2011: la independencia judicial en los procesos de

designación y destitución de jueces y juezas

La independencia judicial es una problemática abierta en el país que de forma

particular retomó importancia dentro del debate en los años 80´s durante el retorno
a la democracia29. La época inaugurada sobre los rezagos del período anterior
caracterizado por dictaduras en América Latina, emergía en Ecuador con el
compromiso de institucionalizar las funciones del Estado y levantar así una
arquitectura estatal basada en los principios racional-modernos de autonomía e
independencia.

Los sucesos que, posteriormente, caracterizaron esta época apremiaron la

crisis del régimen político que había surgido en el año 79, reduciendo a una ilusión
el restablecimiento democrático y fortalecimiento de las instituciones. La
intervención partidista en los poderes del Estado impidió crear institucionalidad
debilitando la gestión y administración de las funciones públicas. En este sentido,
la Función Judicial sin ser la excepción, fue presa de determinados intereses
políticos representados en los partidos hegemónicos de turno; con lo cual, la
pregunta sobre la independencia judicial retomó espacio en el ejercicio político y
en el debate académico derivado de la teoría institucionalista de matriz liberal.

De acuerdo con esta corriente, la división de poderes del Estado garantiza

que su poder se sostenga de forma equilibra si se encuentra repartido en varias
esferas. Para mantener esa división cada uno de los poderes ejecuta funciones
específicas que asegura su independencia frente a los demás poderes,

29
Inscribo esta época debido a su importancia dentro de la historia política del país al
representar una década de retorno “democrático” inaugurada con una nueva Constitución en la
cual se plasmó la importancia de las instituciones y la función que cumplen dentro de la
arquitectura estatal.
80
contrarrestando así, las posibilidades de intervención de uno sobre otro. Es este
sentido, la independencia se sostiene en tanto cada uno de los poderes del Estado
puede enfrentarse con otro “…sin llegar a tener una supremacía que comprometa la
capacidad de lucha de los otros Poderes” (Restrepo Echavarría, 2014, pág. 123), lo
cual revela su fortaleza y consolidación para sostener su gestión administrativa de
forma autónoma.

Para De Sousa Santos y García (2001) la interrogante sobre la independencia

de la justicia encierra una problemática específica en entorno a la “politización de
la justicia”, entendida como un fenómeno de fácil recurrencia en la esfera judicial
debido a la pugna latente con los demás órganos de poder público; puesto que la
justicia para constituirse en “pública” debe enfrentarse dentro de su área de
intervención con otras fuentes de poder político. De ahí que abordar el tema sobre
la politización de la justicia profundiza el entendimiento sobre la funcionalidad y
ejercicio autónomo de la justicia.

En este sentido, el autor identifica dos aspectos de importancia a ser

considerados dentro del estudio de la independencia judicial: la legitimidad y la
capacidad de la función judicial frente a los demás órganos del Estado. La primera
responde a la credibilidad y confianza que adquiere la justicia como función pública
frente a la sociedad; mientras la capacidad para ejercer sus funciones considera los
recursos financieros y administrativos que se desprenden de otros espacios
estatales.

Cuando estos aspectos se muestran vulnerables, los demás poderes ya sea el

ejecutivo o legislativo tienden a adoptar medidas que afectan a la función judicial
en su autonomía, tal como se reveló en la implementación de la reforma del 2011.
En este contexto, el cambio de la administración de justicia en Ecuador evidenció
sobremanera la dependencia de la justicia en torno a las capacidades de gestión
administrativa, puesto que para emprender el proceso de reforma, uno de los ejes
principales de intervención vinculaba los recursos financieros entregados por medio
de la emergencia judicial que representaron $429.269.622,11 millones de dólares.

La dependencia financiera, sin embargo, no se tradujo de forma directa en

subordinación de la Justicia a otros poderes del Estado; efecto contrario a las
medidas estructurales adoptadas mediante la Consulta popular que expresaban
81
mayor injerencia del ejecutivo sobre el área de influencia correspondiente a la
Función Judicial, lo cual derivaría consecuentemente en su politización. Este
fenómeno se vislumbró en la forma en la que se llevaron a cabo los procesos de
selección de jueces y magistrados de cortes inferiores y superiores.

El proceso público de selección inaugurado en 2011 abrió renovadas

expectativas sobre el método para elegir magistrados en el país. De acuerdo con la
posición oficialista, el “Concurso público de méritos y oposición” posibilitaba la
generación de un nuevo imaginario social que permita a los ciudadanos retomar la
confianza y credibilidad en la Función Judicial. Por su parte, quienes se
consideraron observadores, el proyecto de reforma podría alentar tanto la
consolidación de una institucionalidad más democrática, como la manipulación
política al servicio de arbitrariedades por parte de otros poderes estatales.

Sin más, la aplicación de este nuevo sistema de selección inscrito en un

proceso de modernización del sistema de justicia impulsado por el poder ejecutivo,
adquirió legitimidad mediante la aprobación del pueblo en la consulta popular,
dejando así invalidado el proceso de selección de autoridades de la Judicatura
iniciado por el Consejo de Participación Ciudadana tal como lo establecía la
Constitución de Montecristi30.

Con la interrupción del mencionado concurso, se invalidaba el proyecto de

reforma judicial instaurada en 2008 y se ponía en marcha un proceso nuevo que, de
acuerdo con la postura oficial, únicamente podía emerger y sostenerse a través de
enmendar la Constitución. En este sentido, las enmiendas posibilitaban la
modernización de la justicia, ya que la forma como esta fue concebida en la Carta
Suprema limitaba la actuación coordinada de otros poderes del Estado y detenía la
transformación del sistema judicial. Para el ejecutivo, el primer Consejo de la
Judicatura Transitorio representaba una muestra del imperceptible avance
alcanzado en términos de eficiencia administrativa, pues no había logrado conseguir
niveles satisfactorios en la resolución de causas represadas.

30
En una declaración, el Presidente de la República se refirió a la eliminación de las Comisiones
Ciudadanas, expresando: “Así no vamos a acabar nunca de elegir a las nuevas autoridades,
entonces vamos a preguntar al pueblo si está de acuerdo con eliminar las comisiones ciudadanas,
no el Consejo de Participación Ciudadana”. Ver en: (Diario el Universo, 2011).

82
 Por otro lado, el tiempo que tardó en ejecutarse de forma pragmática el
proyecto de reforma judicial fue justificado por representantes del gobierno como
fue el caso de la entonces Ministra de Justicia Dra. Johanna Pesántez para quien la
reforma “…tomó mayor tiempo, pues tenía que cambiarse el ordenamiento jurídico
vigente que no guardaba relación con la nueva Constitución” (Pesántez, 2016). Esta
versión se ve obnubilada si se toma en consideración el número de leyes aprobadas
durante los años 2009-2011: durante este periodo fueron aprobadas 42 leyes frente
a 113 expedidas hasta agosto de 2016. De las 42 solo una ley respondió de manera
directa a la Función Judicial, sin embargo recibió por parte del Pleno de la
Asamblea “Objeción Total”, llevando a aplazar su aprobación hasta el mes
noviembre del mismo año.

La selección y designación de los magistrados se inscribió en un nuevo

marco legal que regulaba el ingreso a la Función Judicial: Se aprobó el Reglamento
General y posteriormente el Instructivo para la selección y designación de jueces y
juezas de la Corte Nacional de Justicia. En este sentido, la configuración de una
nueva dinámica institucional a partir de un ordenamiento jurídico propio marcaba
–aunque de forma incipiente– los primeros pasos para la consolidación de la
Función Judicial.

Posteriormente, el Consejo de la Judicatura ejecutó el concurso de selección

durante los últimos meses del año 2011. El registro de los postulantes sobrepasó los
2000 inscritos de los cuales 666 pasaron la etapa de verificación legal. Entre los
candidatos se encontraban tanto opuestos como afines a las políticas del gobierno
en la búsqueda por integrar el grupo de magistrados de la Corte Nacional. El
concurso fue cuestionado tanto por la independencia de los vocales que
conformaron la Judicatura, como por las diversas irregularidades observadas
durante su ejecución.

Retomando lo dicho en el primer capítulo, la Judicatura fue integrada por

representantes de la Función Ejecutiva, Legislativa y de Transparencia y Control
Social tras la aprobación del pueblo en la Consulta Popular. La nueva conformación
de la Judicatura arrojó algunas incertidumbres en torno a la independencia de su
actuación dentro del proceso de reforma Judicial, ya que además, se establecía como
presidente de la judicatura de Transición al representante del poder ejecutivo. De

83
ahí, que la realización del concurso de magistrados sea considerado por muchos una
intervención del poder ejecutivo en la selección de los nuevos jueces y juezas de la
Corte Nacional.

En este sentido, la última fase del concurso correspondiente a las Audiencias

Públicas recibió críticas por parte de algunos asambleístas por considerar a esta
etapa un blanco fácil para la intromisión e influencia externa dentro del proceso de
selección. El desacuerdo giró en torno al perfil de las autoridades de la Judicatura,
quienes no poseían formación en jurisprudencia para poder calificar de forma
objetiva las entrevistas de los y las postulantes. De ahí, que esta fase podía estar
sujeta a mayores niveles de subjetividad por parte de las autoridades del Consejo
al otorgar una calificación a los candidatos, derivando, por consiguiente, en la
posibilidad de favoritismos.

De acuerdo con Andrés Páez y Paco Moncayo, integrantes de partidos

opositores, este aspecto se evidenció durante las fases de Méritos y Audiencias en
la adjudicación del puntaje a los candidatos, pues algunos de ellos adquirieron una
calificación superior frente a otros, permitiéndoles ascender rápidamente en la
ubicación del concurso entrando al grupo de seleccionados a magistrados de la
Corte Nacional. Esta denuncia fue receptada por la Veeduría Internacional, quienes
solicitaron pruebas que corroboren la acusación. (Mena, 2012).

Efectivamente, en el informe final presentado por la Comisión se registraron

varios casos particulares que denotaron alteraciones en los puntajes de ciertos
candidatos. Tal fue el caso de la Dra. Lucy Blacio (mencionado anteriormente) y el
Dr. Wilson Andino. En el informe se anotaron las calificaciones obtenidas por los
dos concursantes que recibieron quejas por ubicarse dentro de los magistrados
tomando el lugar de otros candidatos mejor puntuados en la fase previa a las
Audiencias (Veeduría Internacional para la Reforma de la Función Judicial, 2012).

Así mismo, se mencionaron los casos de la Dra. Mariana Yumbay y Dr.

Wilson Merino, quienes recibieron puntajes que no se justificaron con los
documentos presentados por los postulantes que acreditaban su experiencia laboral.
Los dos casos se registraron en el informe de la Veeduría, en donde se pidió a los
magistrados la presentación escrita por parte del Consejo de la Judicatura y el

84
Comité de expertos de los argumentos sobre la asignación de los puntos adicionales
a los nuevos magistrados de la Corte (Veeduría Internacional para la Reforma de la
Función Judicial, 2012).

Las críticas al régimen por su intervención en la Función Judicial fue una

brecha que no quedaba zanjada con el tiempo transcurrido; contrariamente, tanto la
oposición como los medios de comunicación vigilaban los concursos para elegir a
los jueces inferiores, así como la gestión realizada en torno a los recursos
adjudicados a la emergencia judicial. En cuanto al primer aspecto, las condiciones
institucionales del Consejo de la Judicatura, heredadas de la época anterior, se
vieron evidenciadas, por consiguiente, en las múltiples reformas al reglamento y al
instructivo de concursos que fueron resultado, entre otras causales, de las múltiples
objeciones y reconsideraciones emprendidas por los postulantes en torno a las
diferentes fases de los concursos31.

La apreciación de imparcialidad en el concurso ocasiona que los candidatos

pongan en tela de duda la implementación del nuevo sistema de selección al
considerarlo un recurso de fácil manipulación, llevando a desconocer sus
características innovadoras dentro del proceso de reforma. De este modo, la
identificación con los símbolos y valores que forman parte del ritual de paso
(concurso) se quebranta, contribuyendo de mayor o menor grado en el
ensanchamiento de la brecha entre las dinámicas de la institución y los operadores
de justicia (Toharia, 1975)32.

Las manifestaciones de irregularidades que revelaron cierta interferencia de

poderes externos dentro de la Función Judicial se extendieron a la etapa posterior a
la emergencia del sector, es decir, durante el establecimiento y conformación del
actual Consejo de la Judicatura. La injerencia externa e interna, posterior al proceso
de designación de jueces, pudo apreciarse como un punto clave de la
reestructuración alrededor de la apertura de sumarios a los operadores de justicia.
Desde el punto de vista cuantitativo, la formulación de sumarios a operadores de

31
En el capítulo II se puede apreciar las diferentes modificaciones al reglamento de Concursos de
méritos y oposición para jueces de la Corte Nacional.
32
El concurso de oposición es un elemento que contribuye de manera decisiva ““espíritu de
cuerpo”, a la integración (e identificación) de los jueces en su nueva carrera” (Toharia, 1975, pág.
46).
85
justicia derivadas de denuncias por funcionarios estatales incrementó durante el
proceso de reforma, de ahí que para Luis Pásara (2014):

…del conjunto de 42 resoluciones integrantes de la

muestra, 25 correspondieron al Consejo de la Judicatura
de Transición y 17 al Consejo con su actual composición.
Importa destacar que del total de casos, 37 fueron
iniciados mediante una denuncia formulada por un
funcionario gubernamental y apenas 5 empezaron con la
denuncia de un particular (pág. 47).

Por otra parte, se ha registrado un número considerable de destituciones bajo

la figura del “error inexcusable” durante la etapa de la Judicatura encargada de la
reforma. De acuerdo con el Código de la Función Judicial, en el artículo 109 se
anota como negligencia o error inexcusable por parte de los operadores judiciales
“Intervenir en las causas que debe actuar, como juez, fiscal o defensor público, con
dolo”, este aspecto fue considerado por parte del Consejo de la Judicatura de
Transición para destituir a 132 jueces dentro de una muestra de 244 casos
presentados por la Judicatura la Organización Internacional Human Rights Watch
(Pásara, 2014).

Siguiendo a Pásara, el error inexcusable usado como recurso para

argumentar la formulación de sumarios de los jueces que posteriormente fueron
destituidos, no había sido definido de forma clara, estableciendo genéricamente que
error inexcusable se impone al servidor ante la falta de observancia de las normas
necesarias durante el trámite de causas. En este sentido, si se considera, por tanto,
que error inexcusable se refiere a la inobservancia del juez a la norma o la falta de
aplicación de normas que son consideradas obligatorias, y si a esto se añade que el
error es inexcusable porque imposibilita la acción de defensa al considerarse el
incumplimiento a la norma jurídica; llevaría a pensar, entonces, que los jueces
designados mediante procesos de selección no cuentan tanto con los conocimientos
como con las capacidades necesarias previstas para ejercer su cargo, con lo cual el
Consejo, paradójicamente, sería doblemente responsable. Por un lado, responsable
de llevar a cabo procesos de selección ineficientes que no concluyen en la
designación de jueces competentes y, por otro, en el mal uso de recursos en cuanto
la designación de un servidor judicial que al corto tiempo es o será retirado de la
institución judicial.

86
 No obstante, esta interpretación sobre el modelo de gestión de los concursos
de oposición de jueces no puede reducirse a observar únicamente los aspectos
logísticos y técnicos para dar cuenta del fenómeno de “destituciones”, ya que resulta
limitado sostener que el Consejo derivó ciertas inconsistencias por la falta de
organización produciendo jueces no netamente oportunos. Este razonamiento
obnubila, precisamente la injerencia externa que se ha evidenciado por parte de
otros poderes del Estado, particularmente por el ejecutivo en la Función Judicial,
siendo más visible su presencia en los procesos de designación y destitución de
jueces.

De acuerdo con las cifras registradas en este trabajo, la ola de resoluciones

ya sean de carácter sancionador o de destitución a funcionarios con nombramiento
resulta preocupante, entre otras cosas, por el riesgo de retorno de la etapa de
magistratura tecno-burocrática –inaugurada con el concurso público de oposición –
a la empírica-primitiva; puesto que en condiciones de fragilidad institucional, la
magistratura tecno-burocrática fomenta el aspecto burocrático antes que el técnico
del operador judicial (Zaffaroni, Dimensión política de un poder judicial
democrático, 2009) que puede conllevar, incluso, a retroceder en los aspectos
positivos de la reforma. La burocratización del juez o jueza puede convertirse en
una característica inminente teniendo como agravante la estructura jerarquizada de
la magistratura, lo cual deriva en un servidor judicial servil poco innovador sujeto
a influencias internas y externas, lesionando la independencia del juez o jueza
(Zaffaroni, Dimensión política de un poder judicial democrático, 2009).

Las garantías constitucionales establecidas en el marco normativo supremo

promueve la independencia en las decisiones jurisdiccionales, es decir, las decisiones
sobre interpretación y aplicación de normas que haga un juez, sin que estas deriven en
una sanción o agravio al interior de la institución judicial. En efecto, la esfera
administrativa interna del sistema judicial se han transformado en un símil de “cajas
fuertes” dentro de la Función Judicial en donde impera un alto nivel de
desconocimiento acerca de las decisiones administrativas del sistema judicial,
imposibilitando evidenciar el trabajo empleado por los operadores y funcionarios
de justicia (Ávila Linzan, 2008).

87
 El poder Judicial tiene diversas aristas que influyen en su constitución como
función independiente. En el Ecuador la “…debilidad de los partidos, el
multipartidismo, la volatilidad de mecanismos de control de poderes” (Antón &
Soria, 2014, pág. 27) representan características propias en la constitución de la
esfera política del país, en donde su confluencia no ha permitido la conformación
de la Justicia como poder autónomo; contrariamente, sus efectos han llevado a una
pugna de poderes limitando la gobernabilidad.

De acuerdo con Simón Pachano (2002), la fuente de la pugna de poderes

estaría en una especie de ausencia de cultura parlamentaria que al estar basada en
la representación proporcional tienden a producir multipartidismo, lo que a su vez
expresa la incapacidad de los gobernantes para resolver sus diferencias por las vías
del acuerdo, el consenso y la deliberación. Sin embargo, en principio, el
multipartidismo no representa en sí mismo un determinante de la conflictividad,
pues mientras más partidos salten a escena se dinamiza el principio democrático de
participación y; por tanto, existe la posibilidad de que más sectores promuevan una
agenda en favor de sus demandas e intereses.

Por consiguiente, el verdadero problema subyace cuando el multipartidismo

no se traduce en un medio democrático de representación de la diversidad, sino en
un instrumento de las facciones de las élites gobernantes que al fragmentarse en
varios partidos de la misma tendencia, manipulan el escenario electoral creando la
ilusión de un marco determinado de candidatos elegibles. Este contexto parecería
derivarse de la imposibilidad de las élites de generar consenso entre sus diferentes
facciones, debilitando así la consecución de la hegemonía (Cueva, 2012) y por tanto
la generación de alianzas y acuerdos que concentren sus intereses comunes.

En este sentido, el multipartidismo como elemento constitutivo del sistema

presidencialista en Latinoamérica y de forma particular en Ecuador, emerge como
rasgo característico de las condiciones no solo internas sino externas, es decir de
acuerdo a la posición que ocupa en las relaciones centro-periferia. Siguiendo a
Cueva (2012) el Estado latinoamericano se configura como un Estado sobrecargado
de funciones en tanto que debe:

Asegurar la reproducción ampliada del capital en

condiciones de una heterogeneidad estructural que va
88
 desde diferentes modos de producción hasta la
malformación del aparato productivo; [además de]
conducir ese proceso de reproducción en medio de un
constante drenaje del excedente al exterior; [sino
también], de imponerle coherencia a un desarrollo
económico inserto en la lógica de funcionamiento
capitalista-imperialista cuando no ha concluido la tarea
de formación e integración del Estado Nación (pág. 146).

En el Ecuador, tras asumir Alianza País la gestión del Estado, la pugna de

poderes como rasgo característico de la historia política dejó de representar un
aspecto frecuente dentro de la relación Ejecutivo-Legislativo. Desde 2008 hasta el
año 2013, el partido de gobierno representó mayoría en La Asamblea Nacional,
dejando atrás la proliferación de pequeñas porciones partidistas de períodos
anteriores. Si bien cada comicio electoral cuenta con especificidades propias, lo que
interesa para este trabajo es la capacidad del oficialismo para levantar una estructura
partidista sólida por fuera del régimen multipartidista vigente. Siguiendo a
Carbonell y Restrepo, el modelo democrático presidencialista “genera una
centralidad del poder en el Ejecutivo, pero que a su vez requiere del respaldo del
Legislativo para que su propuesta de gobierno no se vea obstruido, o a su vez
necesita asumir poderes legislativos para poder gobernar sin su apoyo” (Carbonell
& Restrepo Echavarría, 2014, pág. 16). Esta realidad permitió al oficialismo generar
un proceso de gobernabilidad resultado de una nueva construcción hegemónica.

De este modo, la pugna política estuvo mermada alrededor de estos dos

poderes del Estado33, representado, sin embargo, el poder judicial un espacio latente
de conflictividad, llegando incluso a transformarse en un espacio de fisura que
pueda impedir la gobernabilidad. En 2011 el llamado a consulta y posterior reforma
a la Justicia creó las condiciones objetivas y subjetivas para la intervención en la
Función Judicial. Cabe recordar que tras los sucesos del 30S34 y la urgencia por
sancionar a los implicados, derivó en la apertura de varias demandas por parte del

33
A pesar de que el Ejecutivo posee legitimidad popular para gobernar de manera independiente,
requiere del apoyo del Legislativo para la consecución de determinadas políticas públicas. Este
hecho, puede derivar en la necesidad de control y pugna de poderes.
34
evidenciaban un desajuste en la correlación de fuerzas en cuanto a la capacidad de generación
de consenso por parte de Alianza País, ante lo cual abría paso al ejercicio de la violencia y coerción
por parte de los aparato represivos del Estado.
89
Ejecutivo y con ello en la visibilización de la Justicia como poder del Estado y como
función pública.

Como se ha apreciado en párrafos anteriores, las irregularidades acaecidas

dentro del poder judicial revelan de forma reiterada un hecho característico las
democracias presidencialistas latinoamericanas. La función Judicial en el Ecuador,
desde el retorno a la democracia, ha sido sujeto de una constante pugna entre los
poderes del Estado que la han convertido en objetivo de disputa35. De tal forma, que
el rasgo particular en las democracias presidencialistas latinoamericanas es que la
independencia de poderes al ser pensada como una división de esferas con
funciones inconexas abre la posibilidad de que uno de los poderes, casi siempre el
Ejecutivo, actúe como poder absoluto (Sánchez-Parga, 2006) controlando la
administración judicial, las leyes, la constitucionalidad y el ejercicio en sí mismo
de la justicia. Situación que ha conducido a que las diferencias políticas entre los
poderes del Estado pretendan ser resueltas por medio de los intentos
desestabilizadores, la demagogia clientelar y los golpes de Estado, dando como
resultado el bloqueo institucional, ingobernabilidad y crisis política36.

Desde esta perspectiva, el contexto beligerante en el que se desenvolvió el

proceso de reforma judicial reveló la constitución de un escenario político
concentrador y restringido, en donde las nociones y anhelos de consecución de la
democracia de tipo participativa, nuevamente se transformaba en una ilusión. De
este modo, la reforma permitió entrever que el sistema presidencialista del Ecuador
tiende a la necesidad de centralizar los poderes del Estado alrededor del Ejecutivo,
ya que el ejercicio en sí mismo del poder dentro de este sistema busca fortalecer el
liderazgo mediante el uso del recurso plebiscitario y el robustecimiento carismático
del presidente. Estos elementos característicos de los liderazgos latinoamericanos
dibujan una realidad histórico-política particular que dio emergencia a caudillos con

35
De acuerdo con el jurista Pascual Ortuño, “…la lucha partidista ha hecho que este órgano no haya
cumplido la misión de proteger y garantizar la independencia de los jueces, que lo perciben de una
forma negativa puesto que ni ha sabido impulsar la modernización de la justicia, ni ha realizado
una política transparente y seria de nombramientos” (Ortuño, 2013, pág. 11)
36 Sin embargo, Sartori plantea “en última instancia, el problema del presidencialismo

latinoamericano reside en la división de poderes que a la larga mantiene al presidente en una

perenne e inestable oscilación entre el abuso del poder y la falta del mismo” (Sartori, 1994, pág.
110)
90
una enorme plataforma clientelar y concentradores de poder. Siguiendo a Zavaleta
(2006), el Estado en América Latina se configura como un Estado abigarrado en el
que convergen formas autoritarias, bonapartistas y populistas de régimen que se
retroalimentan, siendo una la predominante sobre las demás.

En el Ecuador, esta tradición autoritaria ha articulado la forma de hacer

política al convertirlo en un medio recurrente que posibilita una estrategia de
gobernabilidad. De este modo, la lucha partidaria por el control de los poderes del
Estado y en especial del Poder Judicial se traduce en una lucha por la dominación
de espacios y recursos de la esfera pública, ya que por medio de estos un grupo
político puede imponer sus reglas en favor de sus intereses partidistas; pero, en
detrimento de la capacidad de funcionamiento como servicio público, dejando de
lado objetivos comunes como son los derechos. Los partidos, para este fin, suelen
recurrir a discursos que pretenden justificar el exceso de poder basando sus
argumentos en una supuesta vigilancia contra el abuso del poder por parte de otros
partidos.

El gobierno de la Revolución Ciudadana ha cooptado el poder de decisión

de la Función Judicial y por tanto los mecanismos administrativos de selección y
designación de jueces, así como los jurisdiccionales en torno a la capacidad para
dictar justicia. El partido de gobierno –como se ha visto– ha hecho uso de la
institucionalidad de Justicia instrumentalizándola con el objeto de favorecer de
forma ilegal e ilegítima actos de gobierno así como a sus funcionarios; pero además,
busca castigar a quienes se oponen, violentando el derecho de los ciudadanos al
acceso a la Justicia y su aplicación por parte de la Función Judicial. Según advierte,
Restrepo Echavarría (2014) la ausencia de independencia Judicial se manifiesta
cuando partidos o un grupo de poder intervienen o se resisten a la selección
meritocrática de jueces con la intención de instalar en cargos públicos a personas
que se adhieren a sus principios e intereses, con lo que además se busca acrecentar
la masa de subalternos.

Es por tanto evidente, que en el caso ecuatoriano la influencia del poder

ejecutivo dentro del proceso de modernización administrativa de la justicia ha
revelado signos de inconsistencia en la construcción de una institucionalidad
autónoma que devuelva en términos administrativos como políticos la capacidad de
91
gestionar dinámicas independientes de intereses partidistas; contrariamente a esto,
parecería ser que tras los sucesos del 30 de septiembre, donde se reveló la
confluencia de actores sociales contrarios al programa de gobierno de Alianza País,
así como las características propias del Estado latinoamericano – que bien nos
explica Zavaleta (2006) – permitió a los líderes de la Revolución Ciudadana dar
cuenta de la crisis de hegemonía que su proyecto atravesaba, en donde de forma
particular el consenso se tornaba en la dimensión débil de la articulación
hegemónica.

De acuerdo con Gramsci, el consenso y la coerción son dimensiones que

configuran un proyecto político hegemónico, no obstante existen contextos en
donde una dimensión se sobrepone a la otra, derivando tanto en gobiernos
democráticos como en autoritarismos (Gramsci, 2007). Las enseñanzas de Gramsci
nos permiten vislumbrar el giro que a partir del 30S dio el escenario político
ecuatoriano. Como ya se mencionó en el primer capítulo, la correlación de fuerzas
a favor de la oposición evidenció la crisis de hegemonía del proyecto de gobierno,
en donde la dimensión coercitiva del Estado tomo fuerza al convertirse en
representante de la facción más conservadora de Alianza País; derechizando el
proyecto político y dejando por fuera a varios representantes de tendencias de
centro-izquierda.

La reforma a la justicia se inscribe en un contexto en el que la judicialización

de la política (De Sousa Santos & García, 2001) encontró expresión en la dinámica
administrativa y jurisdiccional, es decir tanto en los procesos de nombramientos de
personal judicial como en el seguimiento y fallos judiciales. De este modo, la
selección de magistrados y jueces inferiores por parte de la Judicatura debe
garantizar el ingreso de profesionales con una adecuada formación en torno a los
argumentos y procedimientos legales.

El establecimiento de un sistema competitivo de méritos y oposición para la

designación de jueces genera mayores niveles de confianza en el sistema judicial,
ya que así garantiza y expresa un ejercicio de justicia independiente de los otros
poderes del Estado. Adicionalmente a estos criterios, se deben contar con la
implementación de mecanismos de protección económico-financiera de los jueces
y juezas con lo cual se evitaría la entrada a los actos de corrupción (Burgos, 2003).

92
 En este sentido, la función judicial y sus actores jurisdiccionales –jueces– al
ser actores públicos la frontera con lo político se estrecha creando mayores
posibilidades de “politización de la justicia” (De Sousa Santos & García, 2001).
Los casos en torno a las irregularidades suscitadas tanto en los procesos de
destitución y designación de jueces y juezas en las diferentes instancias, presenta
un escenario acorde para la emergencia de operadores de justicia pasivos, temerosos
de sus puestos de trabajo. La fragilidad del sistema de selección implementado en
el país ha vulnerado, además, el principio de estabilidad laboral de los servidores
de justicia, derivando en estos el miedo a ser removidos frente a alguna acción o
decisión que perjudique al poder ejecutivo.

La presión del juez, por tanto, lo lleva a tener mayores probabilidades de

incurrir en irregularidades particularmente en la resolución de causas que tienen
que ver con asuntos públicos, desemboca en la manipulación del juez, doblegando
sus decisiones en favor del poder político. Esta realidad, a su vez, crea desconfianza
en el sistema judicial por parte de la sociedad al considerarlo ilegítimo y conlleva a
desmantelar la institucionalidad que en el caso de Ecuador se había pretendido
reestructurar a través de la promulgación en el COFJ de la carrera judicial en el año
2009.

De este modo, el perfil del juez se constituye a partir de la relación entre las
condiciones institucionales de la Función Judicial y la interacción política inherente
con los demás poderes del Estado. La correlación existente entre los operadores de
justicia y el espacio en el que se articula su participación permite observar la
configuración de determinadas características que adquieren estas variables frente
a contextos de reforma estatal específicos, lo cual evidencia que el escenario
político interviene en la constitución del perfil de servidores judiciales.

En este sentido, se presentan tres posibles escenarios en torno a la

configuración del perfil del juez. Por un lado, se sostiene que la fragilidad en la
vocación del juez por impartir justicia tiene relación con su despolitización (De
Sousa Santos & García, 2001); es decir, que en contextos de reducción del Estado,
el sistema de justicia orilla a los jueces a deslindarse de su compromiso ético de
servicio y ser presa fácil para la corrupción por parte de intereses partidistas. Por
otro lado, en contextos de reforma estatal, el perfil del juez así como la
93
configuración de la administración judicial presenta variaciones significativas que
en la mayoría de casos genera un nivel más alto de politización, contrariamente a
lo que sucede en el caso anterior. La politización de los jueces en procesos de
transformación democratizante permite la consecución y alcance de derechos
ciudadanos; no obstante, la dinámica de reestructuración del sistema judicial, en el
caso tratado, tiende a limitar su capacidad actuante reduciéndola a formas de
servilismo alrededor del poder político que se expresa tanto en favores políticos o
vínculos directos con un determinado partido u organización política.

En consecuencia, cabe considerar cuáles son los límites de la politización

de los servidores judiciales en un contexto de beligerancia respecto a los demás
poderes del Estado. De acuerdo con la literatura sociojurídica contemporánea, la
politización de los jueces no siempre puede ser vista como un proceso negativo, ya
que la acción de los operadores judiciales sobre los conflictos se expresa en la
administración pública ya sea como ejecución de actos de poder para la consecución
de un fin político, o ya como un muro de contención que permite a los operadores
tomar decisiones que contribuyan en el mantenimiento del orden legal y
jurisdiccional que frene los excesos de atribuciones tanto del ejecutivo como
legislativo. De este modo, la politización de los jueces debe alcanzar el nivel de
organicidad entre las instancias estatales como el “aumento de la comunicabilidad
entre actores informales y formales de la judicatura, con el objetivo del control
directo de la actividad judicial y no en favor de agentes externos al quehacer
judicial” (Ávila Linzan, 2008, pág. 52).

Otro elemento fundamental para la construcción de una

institucionalidad sólida es la articulación entre actores
del sistema, definir las competencias institucionales,
garantizar que cada una cumpla su rol con eficacia y
eficiencia, y que exista entre ellas diálogo constante.
Las relaciones ínter e intra institucionales debilitadas
generan diversas comprensiones del servicio,
heterogeneidad en su prestación y acciones dispersas o
descoordinadas, imposibilitando así, establecer políticas
de servicio e indicadores de resultados, por lo cual el
servicio se deteriora generando confusión y desconfianza
en los usuarios (Pazmiño, 2012, págs. 71-72).
Por su parte, la partidización del sistema de justicia como se ha visibilizado
en Latinoamérica y en particular en la reforma implementada en 2011 en Ecuador,

94
se ha traducido en jueces poco experimentados y temerosos de cumplir de forma
cabal su rol jurisdiccional y social; a lo que se añade el culto al ritual procesual
burocrático que no ha conducido a generar dinámicas de acceso a la justicia por
parte de la mayoría de sectores de la población. De forma contraria, la reforma al
sistema judicial ha perfilado cambios estratégicos donde la correlación de fuerza
entre los diferentes grupos de poder se ha visto modificada, y por tanto, sus acciones
políticas (Hammergreen, 1998) así como los límites de intervención en la
resolución de conflictos que se canalizan dentro del entramado institucional.

La independencia interna como externa de la función judicial exige un

autónomo desenvolvimiento de la gestión jurisdiccional y administrativa en donde
las decisiones de los operadores de justicia no se traduzcan en presiones políticas y
mucho menos partidistas. La realidad ecuatoriana exige el fortalecimiento de una
institución judicial que incremente la capacidad del sistema para fortalecer sus
órganos auxiliares y permita estructurar una sólida carrera que contenga la
injerencia de otros poderes del Estado. No obstante, estas condiciones no pueden
materializarse en canales institucionales sólidos si a esto no se involucra un proceso
de participación que permita ingresar nuevas personas fuera del espacio jurídico
estatal, siendo académicos, sociedad civil, movimientos, gremios, etc., participes
de los procesos de reforma y con esto romper el corporativismo judicial cerrado.

La participación ciudadana enfatiza en la construcción de una sociedad más

democrática que genera barreras para el exceso de poder. En este sentido, la reforma
implementada en 2011, amplió las vías de intromisión del poder ejecutivo en la
administración y jurisdicción del poder judicial, coartando los canales de
participación de los diferentes sectores de la sociedad civil viéndose afectada la
institucionalidad que se intentó modernizar, derivando no solo en un poder
sometido y dependiente, sino además, impidiendo el desarrollo de la democracia
directa planteada en la Constitución de 2008.

El debate sobre la democracia es una constante abierta en la construcción de

una sociedad más equitativa. Las nociones acerca de la democracia se han
constituido en significaciones históricamente dotadas de sentido, es decir, se ha
construido a través del tiempo adquiriendo significados variables de acuerdo a su
contexto. En esta perspectiva, la distintas acepciones no solo han respondido a

95
encuentros filosóficos, sino a posiciones políticas de varios sectores de la sociedad
que mediante acuerdos y alianzas han inscrito formas particulares de democracia a
través de las prácticas del Estado. Siguiendo a Habermas (1989) un entorno
democrático se constituye mediante procesos políticos participativos que permiten
la construcción de intereses universalizables que derivarían en consensos políticos
legítimos con la finalidad de enriquecer el proceso de toma de decisiones públicas,
a través de la participación directa de los grupos sectoriales37.

De este modo, los procesos de participación se vincularían con el de la

legitimidad, dado que la “legitimidad política es el resultado de procesos activos de
formación de consensos” para la aceptación del sistema político. Frente a esta
aseveración, las instituciones del Estado como mecanismos para la discusión,
deliberación y acuerdo sobre las decisiones públicas, construyen de forma
permanente legitimidad frente a los ciudadanos; no obstante, la consecución de la
participación de los diferentes sectores de la sociedad y el alcance de consensos se
han visto limitados debido a que las instituciones de la democracia representativa
clásica no han desempeñado estas funciones de manera satisfactoria. De ahí, que
dentro del ejercicio democrático la legitimidad por imparcialidad (Rosanvallón,
2009) toma revuelo al constituirse la política de la mayoría en un significante vacío
tras enfrentar la pérdida de confianza en las instituciones por parte de la sociedad
ya sea por actos de corrupción o ineficiencia administrativa, obligando a los
gobiernos democráticos a crear instituciones independientes de su control. En este
sentido, los sistemas democráticos actuales han direccionado la función de canales
de mediación y consenso a las Cortes Constitucionales, recreando –en palabras de
Rosanvallón– una forma de legitimidad reflexiva.

En el Ecuador, la institucionalidad de Justicia está sujeta a este sentido

político de imparcialidad y demanda el escenario un constante control por parte de
los diferentes sectores con el afán de establecer una sociedad más democrática. Esta

37
La democracia participativa planteada por Habermas se sostiene dentro de un enfoque
deliberativo basado en el consenso, donde la legitimidad política sea producto de procesos
comunicativos racionales en el espacio público. Esta noción se contrapone a la visión clásica
participativa que considera a los ciudadanos carentes de condiciones para la actividad política y
por tanto los limita a los actos electorales, en un entorno preconcebido entre ofertas y demandas
políticas.
96
propuesta aplicada décadas atrás se convirtió en un principio materializable en
2008, revelando no solo el despliegue de este tipo de legitimidad, sino superada con
el establecimiento normativo constitucional, promoviendo formalmente la
participación de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas haciendo eco de
las “particularidades”. Las instituciones, no obstante, superaron medianamente la
construcción orgánica de su institucionalidad, develando en el caso de la función
Judicial la incapacidad para constituirse en canales que políticamente filtren el
conflicto así como también promuevan el consenso.

En tiempos contemporáneos hablar de democracia como sinónimo de

división de poderes en tanto cada poder actúa desempeñando su papel dentro de la
organicidad del Estado y su rol como servicio público, no permite entender la
complejidad en sí misma que representa la construcción de una sociedad
democrática en cada uno de nuestros países. La transformación de la legitimidad
democrática implica entender a la Función Judicial, como un campo de disputa en
el que intervienen diversos intereses partidistas propios de la esfera representativa-
electoral, demandas sectoriales y ciudadanas que convergen en la recreación de
nuevas prácticas democráticas (Rosanvallón, 2009). De ahí, que la división clásica
de poderes pierde su significación, porque en la actualidad los poderes ejecutivos
se presentan como la sede verdadera del poder en las distintos sistemas de gobierno,
siendo las instituciones las que configurarían la forma contemporánea de la división
de poderes y de observar la democracia.

97
 CONCLUSIONES

El concepto de justicia se ha constituido en un significante indeterminado que ha

adquirido diferentes significados a través del tiempo. La construcción, por tanto
histórica del concepto de justicia constituye una premisa esencial en la comprensión
de la justicia como servicio público y poder del Estado. De ahí, que desde la antigua
Grecia la justicia era relacionado con la función que cada ciudadano ejerce en la
polis. El mantenimiento del orden y el equilibrio social llevó a pensar la justicia
como una virtud de los ciudadanos en tanto tenían acceso a los bienes de la
comunidad que cada uno merecía. Durante el XIV, la justicia es concebida como
correlato del derecho, donde el principio rector es la protección de la libertad de
decisión y de propiedad individual. De este modo, la justicia se la entiende a partir
de expresar un conjunto de condiciones que garantizan el poder legítimo de cada
individuo, en donde el Estado es garante y protector de esta libertad mediante leyes
que determinaban lo que era concebido como justo e injusto. (Hobbes, 2010). No
obstante, desde una corriente idealista, se entendía a la justicia como producto de la
interrelación entre libertad individual y libertad colectiva a través de la cual se
asegure la convivencia pacífica (Kant, 1983).

En tiempos contemporáneos, autores como Rawls (2002), sostendrán la

necesidad de repensar la justicia como respeto a la autonomía personal en un
entorno de igualdad de condiciones frente a los demás, donde el Estado es garante
de la autonomía de los ciudadanos mediante el establecimiento de políticas públicas
en el que participen la mayoría de las voluntades políticas. En efecto, el rol del
Estado desde la antigua Grecia ha sido responsable de garantizar justicia entre los
ciudadanos mediante leyes que lo dotan de legitimación y posibilitan su estabilidad
y supervivencia.

Durante el siglo XX, los principios constitucionales asumen preminencia

por sobre las leyes. El contenido jurídico constitucional asume un rol vinculante y
organizativo entre los diferentes poderes públicos; siendo, el poder judicial el que
regula el contenido jurídico mediante el juez quien a su vez tiene la función de
barrera contra el uso impropio del poder. Es en este período que las cortes y/o

98
tribunales constitucionales emergen como órganos exclusivos garantes de los
derechos fundamentales (Rosanvallón, 2009). La preocupación de los actores
políticos sobre el papel de la función judicial, lleva a los actores políticos y sociales
a preguntarse sobre el manejo administrativo de este poder del Estado.

La administración de justicia responde, por un lado, al nivel macro, es decir

una maquinaria institucional que incluye personal en diversas áreas, así como los
parámetros técnicos que organizan la coordinación y gestión administrativa de la
institución. Por otra parte, el ejercicio jurisdiccional a través de jueces y tribunales
específicos en cada área. En consecuencia, la justicia se edifica como función y
como poder dentro del entramado estatal, cumpliendo la misión o “outputs” de
materializar un derecho esencial de los ciudadanos traducido en la prestación de un
servicio ágil y oportuno. A este efecto, se plantea consecuentemente la necesidad
de comprender las atribuciones de cada uno de los poderes del Estado y su
interacción en la construcción de una sociedad democrática.

En este sentido, la independencia de la función judicial desde la versión

clásica liberal de separación de los poderes del Estado. Desde la sociología jurídica
así como el derecho, han demarcado dos formas de independencia judicial: aquella
que gira en torno a la interacción entre los operadores de justicia y sus autoridades,
y aquella que responde a la relación interinstitucional entre los distintos órganos del
Estado. En consecuencia, la Función de Justicia como parte constitutiva del
andamiaje estatal interactúa dentro de las dinámicas de poder que ejercen los grupos
de presión en la escena política, de ahí que esté sujeta a influencias e intereses de
diversa índole.

En el Ecuador, la politización como partidización del sistema judicial puede

ser visto como formas atentatorias a la independencia de la justicia y en particular
a las decisiones empleadas por los jueces, lo cual derivaría en la judicialización del
quehacer político en tanto se ha evidenciado la conformación de un escenario que
ha transformado la discusión política en disposiciones judiciales convirtiendo a los
jueces en árbitros políticos y mediadores de intereses partidistas. Es a partir del
2010 donde emerge una nueva coyuntura política que reveló cambios en la
correlación de fuerzas y reconfiguró el escenario de disputa, revistiendo prácticas
autoritarias en un discurso de reforma y modernización de la Justicia.
99
 En efecto, los sucesos del 2010 marcan un viraje considerable en la gestión
política del gobierno; uno de los más importantes fue la asonada policial del 30 de
septiembre, trayendo como consecuencia la apertura de varios procesos judiciales
contra los cabecillas de la sublevación. Paralelamente gana espacio en la opinión
pública el discurso de la derecha sobre el tema de seguridad, alegando el alza de
delincuencia en el país durante los cuatro años de gobierno. Estos sucesos
transformaron el escenario político y la correlación de fuerzas evidenció un
favorable ascenso dentro de Alianza País de la facción conservadora alineada a la
derecha.

Como se observó en el trabajo, la Consulta popular se vio expuesta a duras

críticas alrededor de la propuesta y posteriormente su aprobación de
constitucionalidad; una vez que la Corte Constitucional modificó las preguntas en
su forma más que en contenido. De este modo, la intervención del ejecutivo en la
restructuración de la justicia cada vez se mostraba más evidente y la influencia
gobiernista en las instituciones sobrepasaba en gran parte los límites constituidos
de autonomía e independencia dentro de sus funciones. Para muchos opositores,
esta situación nuevamente se convertía en una realidad del país, donde los poderes
del Estado se veían envueltos en intereses del partido de gobierno frente a las
necesidades y verdaderas urgencias del país.

En este sentido, la fractura dentro de Alianza País con varios movimientos

políticos así como de figuras de actores sociales de tendencia centro-izquierda,
como fue el caso de Ruptura 25, Fernando Vega, Gustavo Larrea y Betty Amores,
entre otros, reveló un recambio en las prácticas políticas del gobierno, donde la
intención del ejecutivo de llevar a cabo reformas constitucionales transgredían los
principios garantistas del Estado en materia de derechos, violando e irrespetando lo
logrado en 2008. Tales reformas por tanto, representaron un retroceso en el avance
de derechos democráticos en torno a la participación ciudadana conferidos en la
Constitución de Montecristi.

El ideal de una sociedad enarbolada en los principios democráticos fue

considera, por muchos, como la posibilidad de una construcción social más justa y
equitativa que se sostenga en la participación activa del pueblo. Ya en el 2011, con
la convocatoria a Consulta y su posterior aprobación en las urnas, era muy optimista

100
pensar que el proyecto político que iba construyendo Alianza País representaba ese
sueño.

En este sentido, la consulta popular concebida como un recurso legitimador

de la democracia directa, en donde el pueblo sea el eje principal en la construcción
de la agenda política, atravesaba una suerte de instrumentalización por parte de
partido de gobierno, y particularmente del poder ejecutivo. Como se ha
evidenciado, el uso de la Consulta Popular por parte del gobierno tuvo raíces en la
inconstitucionalidad de las preguntas a consultarse, por lo tanto, la utilización de
esta herramienta no tenía en sí misma la intención de promover el espíritu
democrático de participación, sino que contrariamente, servía de medio para el
control y la vigilancia política de Alianza País frente a sus opositores, esto en medio
de un contexto coyuntural de crisis de hegemonía que atravesaba la Revolución
Ciudadana.

Si bien, el llamado a Consulta popular fue justificado por el gobierno con el

argumento que es el pueblo el que debe decidir sobre temas de relevancia para el
país; sin embargo, se observó que tiempo antes de asistir a las urnas, un número
reducido de personas tenía conocimiento “real” acerca de los puntos vertebrales a
tratarse en la Consulta. Este aspecto dejó entrever, por un lado, la falta de eficiencia
del gobierno en transmitir estos temas de importancia nacional; y, por otro, la
ausencia colectiva de apropiación y empoderamiento de la situación político-social,
llevando a que el recurso de consulta sea presa fácil de intereses partidistas.

Dada la aprobación del pueblo en mayo de 2011, la nueva Judicatura de

transición se integró por representantes de varias instituciones de la Función
Judicial, ya sea organismos autónomos o dependientes y por otros poderes del
Estado. A diferencia del ya disuelto, gozó de todas las atribuciones que le confieren
la Constitución y el Código Orgánico de la Función Judicial. Dada la situación de
emergencia administrativa de la Función Judicial, la implementación de una
reforma profunda era necesaria, más no la metodología implementada, ya que
restaba legitimidad al quinto poder del Estado y por tanto a la participación directa
del pueblo.

Consecuentemente, una vez posesionado el nuevo Consejo Transitorio de la

Judicatura, la incertidumbre sobre el despliegue de funciones para transformar la
101
justicia estuvo bajo el ojo sancionador de la oposición. Sin más se dio paso a la
implementación del Plan para la Transformación de la Justicia adoptando un nuevo
modelo de gestión que tenía como intención, de acuerdo al oficialismo, reformar la
justicia en el país pasando de un paradigma legalista hacia un sistema cuyo eje sea
el reconocimiento de que la administración de Justicia debe servir al ciudadano”
(Ministerio de Justicia, 2011, pág. s/n). Para la consecución de este logro, se
planteaba nuevos marcos de referencia, trabajar en ejes estratégicos que contengan
criterios innovadores, para con ello brindar un servicio eficiente, oportuno y que
amplíe la cobertura de los servicios de justicia para todo el país.

No obstante, sin más tardanza, la reestructuración del sistema judicial arrojó

sus primeros “triunfos”. Se despidió a varios funcionarios y jueces, se evaluó al
personal tanto administrativo como jurisdiccional; asimismo se colocó niveles altos
de sumarios disciplinarios e infracciones dentro del personal judicial, procesos que
en mucho revelaron inconsistencias y cierta manipulación. Por su parte, la entrega
de contratos para la construcción de las modernas Unidades Judiciales así como de
los Complejos corporativos, estuvieron ahogados de irregularidades. La entrega del
presupuesto a constructoras con vínculos familiares dentro de los directivos del
Consejo de la Judicatura que además no atravesaron procesos de licitación.
Consecuentemente, existieron quejas sobre la distribución espacial de las nuevas
Unidades, ya que en ciudades en las que existe mayor demanda del servicio judicial,
estas se encuentran muy distantes unas de las otras lo que dificulta la eficiencia del
servicio que se traduce en pérdida de tiempo tanto para los usuarios como para los
litigantes.

La realidad de la reforma se complejiza cuando se examina de forma

particular los concursos de méritos y oposición en todas las designaciones. Como
ya se ha demostrado, uno de los ejes de transformación de sistema judicial
respondió a la asignación de nuevos cargos para operadores de justicia, plazas que
debía llenarse si bien para reemplazar a los funcionarios destituidos o para las
vacantes requeridos en las nuevas Unidades y Complejos Judiciales. Para ello, se
expidió el “Reglamento General de Concursos de Méritos y Oposición,
Impugnación Ciudadana y Control Social para la Selección y Designación de
Servidoras y Servidores de la Función Judicial”; marco legal que contenía los

102
parámetros para seleccionar y designar a funcionarios judiciales; cabe considerar
que estas atribuciones ya constaban en el Código Orgánico de la Función Judicial
y fueron conferidas al Pleno del primer Consejo de la Judicatura de Transición, sin
embargo no fue sino hasta agosto de 2011 cuando se ejecutó la selección de jueces.

En este sentido, se desplegó gran cantidad de los recursos financieros

destinados para la emergencia judicial; no obstante, fue evidente cierta
improvisación en la gestión de los concursos, ya que varios de los candidatos
manifestaron su descontento durante los procesos de designación en sus diferentes
etapas. Era evidente la descoordinación entre los órganos institucionales
encargados de la selección, tal punto que la creación de la escuela de la Función
Judicial representaba un órgano-filtro de los concursantes, más que un mecanismo
de capacitación y actualización de conocimientos de los candidatos a jueces.

En el marco de la reforma, la jugada maestra del Consejo de la Judicatura

fue la inauguración del primer concurso público de oposición para designar
magistrados de la Corte Nacional de Justicia. Este proceso de selección se convirtió
en una suerte de balanza en la que la independencia del Consejo era el punto de
inflexión para quienes compartían la implementación de la reforma frente a aquellos
que consideraban al proceso de selección de magistrados como una intervención
directa de otros poderes de Estado en la Justicia.

En consecuencia, se ha observado que las experiencias en torno a la

selección de magistrados en el Ecuador no han representado una respuesta
coherente con los argumentos sobre los que se argüían las reformas al sistema de
justicia, ya que durante este largo período se ha podido visibilizar que los intentos
por rescatar a la justicia de poderes ajenos a esta no se materializaron en sentido
orgánico, es decir a través de la consolidación institucional de la Función Judicial;
contrariamente a ello, tras el velo de la reforma se configuraron intereses que
condujeron a instrumentalizar las funciones de la Corte, reduciéndola a herramienta
de dominio de determinados partidos políticos.

Las experiencias adoptadas en el Ecuador en torno a los sistemas de

selección de jueces fueron una adaptación de sistemas puestos en marcha en Europa
y que se han venido configurando desde el establecimiento del Estado Liberal y la
pretensión, con ello, de delimitar las zonas de intervención de cada función del
103
Estado. En el Ecuador la Función Judicial ha desarrollado cuatro sistemas para
seleccionar jueces: 1. Elección por parte del ejecutivo; 2. Por el legislativo; 3.
Método de cooptación y 4. Concurso de mérito y oposición.

En 2012 el sistema de concurso público de oposición se constituía como el

mecanismo democrático más propicio para transitar de una etapa de magistratura
“empirista” a una etapa “técnico-burocrática”, impulsando el desarrollo del nivel
técnico de los funcionarios judiciales (Zaffaroni, 2009); No obstante, las
inconsistencias evidenciadas durante los diferentes concursos de selección de
operadores de justicia y posteriormente en los procesos de sanción y destitución de
jueces, revelaron los límites de la Reforma y su incapacidad de crear
institucionalidad en el poder Judicial. Esta realidad se traduce en una débil gestión
administrativa que se expresó no solo en la en la consecución de procesos de
selección ineficientes, sino además, en el mal uso de recursos del Estado destinados
al proceso de reestructuración judicial.

En este contexto, se puede sostener con facilidad que el fenómeno de la

politización de la justicia derivó en una judicialización de los asuntos políticos, en
tanto la partidización de los operadores judiciales se convirtió en el elemento
articulador del quehacer administrativo de la justicia. Este fenómeno constituido
como rasgo común en los países latinoamericanos se aprecia de forma específica en
el caso ecuatoriano como consecuencia de las características propias de la estructura
política partidista del país; de ahí que una de las fuentes de pugna de poderes estaría
en la representación proporcional que ha derivado en multipartidismo.

En la región se ha observado que el multipartidismo se ha convertido en un

instrumento de las élites gobernantes que al fragmentarse en varios partidos de la
misma tendencia, manipulan el escenario electoral creando la ilusión de un marco
determinado de candidatos elegibles. Este contexto parecería derivarse de la
imposibilidad de las élites de generar consenso entre sus diferentes facciones,
debilitando la consecución de la hegemonía y por tanto la generación de alianzas y
acuerdos que concentren sus intereses comunes.

Sin más, la reforma de la Justicia en el Ecuador representó un entrevés en la

conducción orgánica y dogmática estipulada en la Constitución de 2008; donde los
derechos y principios de participación alcanzados por los movimientos de izquierda
104
otorgaban una amplia participación a la ciudadanía. Con la reforma de 2011, esos
derechos fueron sometidos a intereses partidistas que echaron tierra sobre el sueño
de construir una sociedad más democrática. En este sentido, lo dispuesto en mayo
de 2011 respecto a la Justicia, ampliaba la brecha existente entre el Estado y la
población al no poder elegir a sus autoridades, desarmaba la institucionalidad al
intervenir en sus funciones administrativas y jurisdiccionales otros poderes del
Estado, con lo cual se deshace el principio de independencia de la función Judicial.

No obstante, la tradición liberal democrática resalta la importancia de

consolidar una arquitectura estatal en la que los poderes del Estado de Derecho
(ejecutivo, legislativo y judicial) cumplan sus funciones de manera independiente.
Dicha situación, lleva a crear en el imaginario social una suerte de confianza en las
instituciones, ya que expresaría una gestión eficiente y oportuna en la resolución de
conflictos; sin embargo, es necesario considerar el debate no puede reducirse
únicamente a la crítica liberal acerca de la división e independencia de los poderes
del Estado, sino ampliar la discusión acerca de la posibilidad de construir un modelo
de gestión que coordine las tareas administrativas entre las instituciones públicas
con la finalidad de dotarlas de institucionalidad.

Finalmente, cabe considerar que al labrar el terreno con mayor amplitud

democrática se vuelve efectiva la participación de la sociedad civil y su
empoderamiento en torno a la vigilancia de los órganos de control del Estado como
la Función Judicial, en tanto herramientas democráticas tan poderosas como la
Consulta Popular no sean manipuladas en pos de convertirse en meros instrumentos
del partido hegemónico de turno. En consecuencia, la Justicia al igual que las demás
instituciones del Estado son espacios de disputa que canalizan el conflicto mediante
diversos tipos de resultados creando consensos entre los actores y grupos de
presión. La participación de la sociedad civil neutraliza la toma de decisiones desde
el poder permitiendo la construcción de una sociedad más democrática mediante la
deliberación y la búsqueda de intereses unánimes que representen la voluntad
general.

De este modo, la legitimidad democrática implica entender a la Función

Judicial, como un campo de disputa en el que intervienen diversos intereses
partidistas propios de la esfera representativa-electoral, demandas sectoriales y

105
ciudadanas que convergen en la recreación de nuevas prácticas democráticas donde
la división clásica de poderes transforma su papel en el escenario político, ya que
la actualidad los poderes ejecutivos se presentan como la sede verdadera del poder
en las distintos sistemas de gobierno, siendo las instituciones las que configurarían
la forma contemporánea de la división de poderes y de defensa de la democracia
(Rosanvallón, 2009). El advenimiento de urgencias de participación en torno a la
construcción de políticas públicas en temas de controversia derivó en la emergencia
de instituciones que cumplen un rol de barrera contra los abusos del poder, tal es el
caso de la Corte Constitucionales que en períodos históricos específicos han
representado la voluntad democrática.

Si bien en el Ecuador, la instrumentalización partidista ha impedido el

desarrollo de este tipo de instituciones, particularmente en lo referido a la Función
Judicial, se ha evidenciado un logro democrático de 2008 el establecimiento de
mecanismos de participación en los procesos de designación de autoridades
públicas; demostrando la necesidad de proximidad si no de la ciudadanía sí de
sectores sociales que penetraron las fronteras de escisión entre la sociedad y el
Estado; reconfigurando las prácticas políticas y arrojando un nuevo escenario de
legitimación democrática (Rosanvallón, 2009).

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111
 ANEXOS

ANEXO 1

Tabla 10: Recomendaciones de la Veeduría por ejes de transformación

Ejes de Principales recomendaciones

transformación

Talento Humano - Cumplir los compromisos económicos generados por el

desenrolamiento.
- Establecer una normativa de quejas e incentivo para los
servidores/as judiciales.
- Garantizar el respeto y no injerencia de otros poderes del
Estado en la Función Judicial. La división de poderes no
debe una teoría sin una realidad, pero sin olvidar que
todos forman parte del Estado y, por ende, trabajar de
forma integral en beneficio del pueblo.
- Facilitar el acceso ciudadano a los procesos
disciplinarios cundo se sientan perjudicados por los
servidores judiciales.
- Brindar, a su vez, todas las garantías a los servidores
judiciales que atraviesan procesos de sumario para que
este no se transforme en una intervención arbitraria que
perjudique la independencia de los operadores.
- El Consejo de la Judicatura cree un Reglamento General
y único para el ingreso al sistema judicial.
- Proponer que la entrevista final para acceso a la función
judicial no sea el último filtro, considerándose así mismo
el alto puntaje que representa; esto con el fin de asegurar
transparencia en los procesos de selección.
- Revisar la prueba psicológica o psicométrica para que no
sea un parámetro vinculante. Debería aplicarse una vez
el servidor haya superado la evaluación y denotara
alguna alteración que afecte su rendimiento profesional.

112
Modelo de - Analizar la reinstauración de la vacancia judicial.
Gestión - Desarrollar el sistema de gestión de audiencias y
monitoreo de judicaturas.
- Modernizar la Escuela Judicial y ampliar la cobertura
para todos los operadores de justicia.
- Conformar una audiencia nacional para juzgar los delitos
más graves

Infraestructura - Publicar las fases precontractuales y contractuales, así

civil como los avances de las obras, costos, valores unitarios,
etc.
- Existen subcontratos y en algunos casos los subcontratos
han quedado sin recursos para finalizar las obras. Es
necesario fiscalizaciones físicas de la infraestructura y
del cumplimiento de los contratos para que no se
vulneren los derechos laborales de los trabajadores.

Infraestructura - Establecer un sistema de quejas, así como veedurías

tecnológica ciudadanas para el control de las sanciones disciplinarias
utilizando los indicadores informáticos de atención al
usuario.
- Fortalecer el sistema de cámaras Gessel, las pagadurías,
las salas infantiles interactivas, sistema de autoconsultas.
- Consolidar un solo sistema informático con el software
Justicia 2.0 para todas las funciones del sistema Judicial
coordinando su actuación de forma coordinada con todo
el sector justicia.

Cooperación - Impulsar reformas legales con Participación Ciudadana

Interinstitucional que beneficien a los grupos desfavorecidos para
fortalecer la inclusión social y dar término a la
impunidad.

113
 - Establecer mecanismos con la entidad encargada de los
delitos de corrupción a fin de combatir y sancionar malas
prácticas judiciales que empañen el proceso de reforma.

Gestión - Adopción de una política de seguridad a las víctimas de

Financiera delitos de lesa humanidad, graves violaciones a los
derechos humanos y defensores de derechos mediante
una administración independiente de la fuerza pública.
- Reformas legales: ley de cooperación y coordinación
entre la justicia indígena y ordinaria.
- Considerar a los pueblos y nacionalidades indígenas y
afroecuatorianos y montubios como actores de la
reforma judicial.
- Fortalecer la educación intercultural desde una óptica
ancestral y no ordinaria.
- Con el fin de garantizar la investigación mínima se
propone reformas a la duración de la detención
provisional.

114
 ENTREVISTA

AUTORA: JOHANNA CRUZ

TUTORA: Ph.D. MÓNICA MANCERO

TEMA: REFORMA DE LA JUSTICIA EN EL ECUADOR (2011):

DINÁMICAS INSTITUCIONALES Y ACTORES

1. Qué rol cumplió el Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos en el

proceso de reforma a la función judicial implementada en el año 2011?

2. ¿Considera que el proceso de reforma de justicia llevado a cabo por parte del
ejecutivo ha resuelto los problemas de fragilidad en el sistema de justicia:
eficiencia del servicio y resolución de causas?

3. En cuanto a la capacidad del consejo de la judicatura de sancionar a jueces,

teniendo como antecedente el incremento de destituciones y sanciones a los
magistrados, ¿Cómo percibe la función sancionadora del consejo de la
judicatura y la independencia de los jueces para ejercer su trabajo?

4. Con la aprobación de la constitución de 2008 se planteó ya un cambio en el

sistema de justicia basado en la participación ciudadana, teniendo en
consideración que este modelo no se aplicó, ¿Cree usted que la reforma del 2011
albergó otros intereses y no exclusivamente el interés de cambio en el sistema
de justicia?

5. En torno al cambio de una cultura jurídica, ¿Cómo calificaría la labor de la

escuela de la función judicial en la formación de los nuevos servidores
judiciales? ¿Cuáles aspectos representan un avance en el sistema de justicia y
qué aspectos deberían reforzarse?

6. Usted como profesional de justicia, ¿Cómo evaluaría el sistema judicial en la

actualidad, después de cinco años de reforma?

115