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Señor(a)
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER (Oficina de Reparto)
E. S. D.

REFERENCIA: Acción de Tutela

ACCIONANTE: Claudia Luz Alba Porras Rodríguez
ACCIONADO: Procuraduría General de la Nación - Procuraduría
Regional de Santander

GUSTAVO QUINTERO NAVAS, identificado con cédula de ciudadanía Nro.

79.288.589 de Bogotá, D.C., y portador de la Tarjeta Profesional Nro. 42.992 del Consejo
Superior de la Judicatura, actuando en ejercicio del poder que me fuera conferido por la
señora CLAUDIA LUZ ALBA PORRAS RODRÍGUEZ, mayor de edad, domiciliada
en El Socorro – Santander e identificada con la cédula de ciudadanía Nro. 37.745.719
expedida en Bucaramanga, interpongo ACCIÓN DE TUTELA en contra de la
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – PROCURADURÍA
REGIONAL DE SANTANDER, con el fin de que se protejan sus derechos
fundamentales al debido proceso, defensa, elegir y ser elegido e igualdad conculcados por
el Procurador Regional de Santander en el proceso disciplinario radicado Nro. IUS
COVID-E-2020-212691 / IUC-D-2020-1502335.

I. PARTES

1. LA PARTE ACCIONANTE

La parte accionante, legitimada por activa en el presente trámite judicial, está compuesta
por CLAUDIA LUZ ALBA PORRAS RODRÍGUEZ, mayor de edad, domiciliada en la
ciudad de Bogotá e identificada con la cédula de ciudadanía Nro. 37.745.719 de
Bucaramanga – Santander, investigada dentro del proceso disciplinario con radicado Nro.
IUS COVID-E-E-2020.212691 / IUC-D-2020-1502335, representadas por el suscrito,
en virtud de lo previsto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.

2. PARTE DEMANDADA

La parte accionada está integrada por la PROCURADURÍA GENERAL DE LA

NACIÓN, representada por el Procurador General, Dr. FERNANDO CARRILLO
FLÓREZ, o por quien haga sus veces al momento de iniciar el presente trámite, entidad
que vulneró los derechos fundamentales de mi poderdante.

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II. FUNDAMENTOS DE HECHO

1. Mediante Auto del 24 de abril de 2020, la Procuraduría Regional de Santander

formuló cargos en contra de la señora CLAUDIA LUZ ALBA PORRAS, en su
calidad de Alcalde Municipal de El Socorro - Santander, por: (i) supuestos
sobrecostos en los kits alimentarios adquiridos a través del Contrato Nro. 20030097
del 26 de marzo de 2020; y (ii) suscripción del Convenio de Asociación Nro.
20030103 del 27 de marzo de 2020 con una persona jurídica que presuntamente no
cumplía con los requisitos de idoneidad y experiencia.

2. El 8 de mayo de 2020, en Audiencia Pública, el suscrito solicitó la nulidad de la

actuación disciplinaria – concretamente del Auto de Citación a Audiencia de fecha
24 de abril de 2020 – por la violación de los derechos defensa y la existencia de
irregularidades sustanciales que afectaban el debido proceso de mi cliente.
Concretamente, por la violación del principio de favorabilidad al aplicarse una ley
menos favorable – artículo 53 de la Ley 137 de 1994 – en el proceso adelantado en
contra de mi cliente, a pesar de existir una más favorable – Ley 734 de 2002 -. Dicha
solicitud que fue negada por el operador disciplinario.

3. El 12 de mayo de 2020, en Audiencia Pública, el suscrito elevó descargos y solicitó

el decreto y práctica de una serie de pruebas de pruebas. En esa línea, expuse que en
el asunto bajo estudio no se reunían los elementos necesarios para declarar a mi
mandante responsable disciplinaria.

4. El 13 de julio de 2020, presenté alegatos de conclusión.

5. El 24 de julio de 2020, elevé solicitud de nulidad fundamentando que el proceso

disciplinario se había tramitado bajo los preceptos de una norma derogada, esto es,
el artículo 53 de la Ley 137 de 1994. Se argumentó que había salido del ordenamiento
jurídico según lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 200 de 1995 y con base en
jurisprudencia de la Corte Constitucional

6. En la audiencia realizada el 27 de julio de 2020, previo a dar lectura al fallo de primera

instancia, el Procurador Regional de Santander negó la solicitud formulada
aduciendo que los contratos investigados habían sido suscritos bajo el estado de
excepción de emergencia. Sin embargo, no adujo ninguna razón que soportara la
vigencia del artículo 53 de la Ley 137 de 1994.

7. Concluido lo anterior, el Procurador Regional de Santander profirió fallo de primera

instancia declarando disciplinariamente responsable a mi poderdante, la señora
CLAUDIA LUZ ALBA PORRAS RODRÍGUEZ, al supuestamente hallar probado
y no desvirtuado el segundo cargo formulado. En ese contexto, le impuso como

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sanción la SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES por el

término de 5 meses.

8. Luego de esto procedí a apelar la decisión. El recurso formulado fue concedido por
el fallador de primera instancia. Sin embargo, lo hizo en el efecto devolutivo
amparado en lo dispuesto en el literal e) del artículo 53 de la Ley 137 de 1994. Todo
lo anterior, en detrimento del principio de favorabilidad de mi cliente e infringiendo
el derecho fundamental al debido proceso.

III. FUNDAMENTOS DE DERECHO

A continuación se expondrán los argumentos de derecho que soportan la presente acción

y que deben ser tenidos en cuenta a la hora de estudiar el presente caso. Aunque
previamente efectuaré unas consideraciones sobre la subsidiariedad de la acción y la
procedencia del mecanismo en el asunto bajo estudio.

A. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA COMO MECANISMO PARA EVITAR

LA MATERIALIZACIÓN DE UN PERJUICIO IRREMEDIABLE

El artículo 86 de la Constitución Política consagró la acción de tutela como un

mecanismo para garantizar la protección de derechos fundamentales, que a la letra
expresa:

“Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en
todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario,
por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata
de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión
de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se
solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de
inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en
todo caso, este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual
revisión.
Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio
de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

De lo citado se desprende que, el constituyente con este mecanismo pretendió garantizar

y proteger los derechos fundamentales de toda persona cuando quiera que se encuentren
vulnerados o amenazados, por acción u omisión de las autoridades o de los particulares,

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incluso ante la presencia de otro mecanismo judicial, si este no resulta idóneo para
proteger instantánea y objetivamente los derechos vulnerados u objetos de amenaza, y
así evitar un perjuicio irremediable

Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T – 246 del 30 de abril de 2015 sobre

el propósito de este mecanismo sostuvo: “Según la naturaleza de la acción de tutela, la cual tiene
el propósito de obtener la protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados” (Resaltado y subrayado fuera
de texto)

Por otro lado, el inciso cuarto del artículo citado estableció el carácter subsidiario del
mecanismo, esto es, que procede ante la inexistencia de otro medio de defensa judicial
idóneo y eficaz para lograr la protección del derecho amenazado o vulnerado. El Tribunal
Constitucional, en Sentencia T-040 del 16 de febrero de 2018 frente a este elemento
sostuvo:

“el requisito de subsidiariedad se refiere a que la acción de tutela

procede cuando el afectado (i) no cuenta con otros medios de
defensa judicial; (ii) a pesar de que dispone de otros medios
judiciales que resultan idóneos y eficaces para la protección de
sus derechos, el recurso de amparo se utiliza para evitar un
perjuicio irremediable.
En aquellos asuntos en que existan otros medios de defensa
judicial, la jurisprudencia de este Tribunal ha determinado que caben
dos excepciones que justifican su procedibilidad, siempre y cuando
también se verifique la inmediatez:
(i) A pesar de existir otro medio de defensa judicial idóneo, éste
no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
caso en el cual la acción de tutela procede, en principio,
como mecanismo transitorio. No obstante, la Corte ha
reconocido que en ciertos casos, si el peticionario está en
situación de debilidad manifiesta, el juez constitucional puede
realizar el examen de la transitoriedad de la medida, en
atención a las especificidades del caso, en particular a la
posibilidad de exigir al accionante que acuda después a los
medios y recursos judiciales ordinarios y concluir que resulta
desproporcionado imponerle la carga de acudir al mecanismo
judicial principal.

(ii) Si bien existe otro medio de defensa judicial, éste no es idóneo

o eficaz para proteger los derechos fundamentales invocados,
caso en el cual las órdenes impartidas en el fallo de tutela

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tendrán carácter definitivo.” (Resaltado y subrayado fuera de

texto) (Notas al pie omitidas)

De la jurisprudencia citada, se puede concluir que la subsidiariedad del mecanismo

constitucional no es una regla inmodificable que no admite excepciones, toda vez que
existen eventos en los que los medios de defensa ordinarios se tornan inanes ante la
potencialidad de la ocurrencia de un perjuicio irremediable y por lo tanto no
garantizarían la protección efectiva de los derechos fundamentales conculcados.

En ese contexto, se tiene que en el asunto bajo estudio nos encontramos en el escenario
de esta excepción. Lo anterior, porque al conceder el recurso de apelación dentro de la
actuación disciplinaria, el operador disciplinario lo hizo en el efecto devolutivo. De modo
que, la decisión adoptada por el ad quo se ejecutará sin que haya sido revisada y confirmada
por la Segunda Instancia. Es decir, que mi cliente saldrá del cargo sin que exista una
providencia en firme. Así lo dispuso el Procurador Regional de Santander en el numeral
quinto1 del resuelve de la Resolución Nro. PRS 013 del 27 de julio de 2020. Lo anterior
en detrimento del principio de favorabilidad que debe guiar este tipo de actuaciones.

Así las cosas, ante la manifiesta violación del debido proceso a mi cliente, es procedente
el uso del presente mecanismo para evitar la materialización de un perjuicio irremediable,
cuya configuración se daría al removerse a mi poderdante de su cargo de elección popular
existiendo la posibilidad de que la segunda instancia revoque la determinación del fallador
de primera instancia. En esa línea, a pesar de que existen otros medios de defensa – como
el recurso de apelación, agotado por esta defensa – no son los idóneos, ni oportunos para
evitar la configuración del aludido perjuicio irremediable, toda vez que no evita que mi
cliente, la señora CLAUDIA LUZ ALBA PORRAS RODRÍGUEZ, sea suspendida del
ejercicio de sus funciones con un fallo que no está en firme.

B. VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO

La Corte Constitucional se ha referido sobre la garantía constitucional al debido proceso

en sede administrativa en los siguientes en los siguientes términos:

“(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la

administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de
actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación
directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de
manera constitucional y legal. Ha precisado al respecto, que con dicha

1 Comuníquese inmediatamente lo resuelto al señor Gobernador de Santander, para que proceda de conformidad
con la ley, teniendo en cuenta que los efectos del fallo son inmediatos por lo que se hace indispensable designar
alcalde durante el tiempo de suspensión de la alcaldesa del Socorro a CLAUDIA LUZ ALBA PORRAS
RODRÍGUEZ, o hasta que se surta la segunda instancia de este proceso, teniendo en cuenta que según el numeral
2° del artículo 45 del Código Disciplinario Único “La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en
cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria”.

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garantía se busca (i) asegurar el ordenado funcionamiento de la

administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii)
resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los
administrados.”2 (Resaltado fuera de texto)

De acuerdo con lo anterior, se tiene que la finalidad del debido proceso es evitar la
arbitrariedad de las autoridades y garantizar que las actuaciones que éstas adelanten
siempre sean apegadas a lo previsto en la constitución y la ley. Por otra parte, en la misma
providencia la Corte ha establecido una serie de garantías mínimas que deben observarse
por parte de los operadores, así:

“(i)ser oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de

conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones
injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde
su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por
autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias
previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de
inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción,
(viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las
decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del
debido proceso.” (Resaltado fuera de texto)

De la jurisprudencia traída a colación se extrae que existe violación al debido proceso por
parte de una autoridad, cuando en el juicio no se permite el ejercicio del derecho de
defensa o se adelanta sin la plena observancia de las formas previstas en el ordenamiento
jurídico. En ese contexto, esto es, la vulneración de las referidas prerrogativas
constitucionales – como acaeció en el asunto bajo estudio – la acción de tutela se
constituye en el mecanismo idóneo para buscar su protección.

En ese escenario, las situaciones concretas que configuran la sistemática violación al

debido proceso de mi poderdante por las actuaciones de la Procuraduría Regional de
Santander, son: (i) omitir la aplicación del principio de favorabilidad; (ii) se adelantó el
proceso bajo una norma derogada; y (iii) incertidumbre del régimen disciplinario aplicado
en contravía de la seguridad jurídica que debe existir en las actuaciones disciplinarias.

(i) Omitir la aplicación del principio de favorabilidad

El derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la

Constitución demanda, entre otras cosas, que “la ley permisiva o favorable, aun cuando sea
posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable”. Esta prerrogativa no es

2 Corte Constitucional, sentencia T - 051 del 10 de febrero de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

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solamente del derecho penal, pues también cobija al derecho disciplinario. En relación
con este principio y su aplicación al disciplinario, la Corte Constitucional ha señalado lo
siguiente:

“La Corte ha considerado obligatorio el respeto del principio de

favorabilidad, de conformidad con el cual la ley permisiva o favorable,
aun cuando sea posterior, se aplica de preferencia a la restrictiva o
desfavorable. Frente a este punto, ha advertido que aún cuando el artículo
29 de la Constitución se refiere a la aplicación del principio en ‘materia
penal’, ello ‘(…) no impide que el legislador lo extienda a otros
ámbitos del derecho sancionador, como el disciplinario. Tampoco
conduce a que el juez deba interpretar restrictivamente esta garantía, que
tiene pleno sentido y especial relevancia dentro de un estado social de
derecho en otros contextos punitivos diferentes al penal.”. 3(Resaltado
fuera de texto)

En esa línea, el Legislador en desarrollo de sus potestades, en la Ley 734 de 2002,

específicamente, en el artículo 14, dispuso la aplicación del principio de “favorabilidad”
a los procesos disciplinarios, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 14. FAVORABILIDAD. En materia disciplinaria la ley

permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de
preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige también
para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta
Política.” (Resaltado fuera de texto)

Es importante aclarar que esta garantía no se predica únicamente de lo sustancial, sino

también de las normas procesales. Así lo ha sostenido la Corte Constitucional cuando
refiere que “tanto en materia sustantiva como procesal, las disposiciones más favorables al
inculpado deben aplicarse de manera preferente”4. De ahí que no exista duda de la
operatividad de la favorabilidad en materia disciplinaria y respecto de aspectos
procedimentales. Esto último también fue reiterando en la Sentencia C 592 de 2005 en
los siguientes términos:

3 Corte Constitucional, sentencia C-692 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
4 T-625 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). De la misma manera, en la sentencia C-200 de 2002
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), la Corte determinó que en “(…) la aplicación del principio de favorabilidad en materia penal, no
cabe hacer distinción entre normas sustantivas y normas procesales, pues el texto constitucional no establece diferencia alguna que permita
un trato diferente para las normas procesales” Iguales consideraciones fueron expuestas en la sentencia C-592 de 2005
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), que analizó la forma de aplicación en el tiempo del sistema penal acusatorio. Igualmente,
en la sentencia C-181 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), se manifestó: “En materia penal y, actualmente,
en el campo del derecho disciplinario, el principio de favorabilidad se aplica también a las normas procesales, a pesar de que se mantiene
el principio general de la aplicación inmediata.” Ver también las sentencias C-619 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra) C-922 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-328 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

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“Sobre este punto debe la Corte señalar que tratándose de la aplicación

del principio de favorabilidad en materia penal, no cabe hacer
distinción entre normas sustantivas y normas procesales, pues el
texto constitucional no establece diferencia alguna que permita un trato
diferente para las normas procesales”

A pesar de lo anterior, esto es, de la preminencia del derecho fundamental de debido

proceso del que se deriva el principio de favorabilidad, el despacho ante la existencia de
dos normas que regulaban el proceso disciplinario optó por aplicar la desfavorable a mi
cliente en la actuación disciplinaria que adelantó en su contra, como se evidenciará
enseguida.

Por una parte, en el artículo 53 de la Ley 137 de 1994 el Legislador consagró un régimen
disciplinario que debía aplicarse en caso de estados de excepción y para los eventos
contemplados en él. Así, según esta regulación el proceso que se adelantaría sería verbal
y breve. La norma contempla la oportunidad de presentar descargos y solicitar pruebas,
así como la posibilidad de impugnar la decisión de primera instancia. Este fue el régimen
elegido por el Procurador Regional de Santander para avocar el conocimiento del
proceso disciplinario en contra de la señora CLAUDIA LUZ ALBA PORRAS
RODRÍGUEZ, tal y como consta en el Auto de Citación a Audiencia del 24 de abril de
2020.

En contraposición, tenemos la Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único que

consagró todo lo concerniente a las situaciones en las que había lugar a iniciar una
actuación disciplinaria y los ritos que debía seguirse para su tramitación, entre ellos el
procedimiento verbal. Este régimen – si se compara con el contenido en el artículo 53
de la Ley 137 de 1994 – ofrece u otorga mayores garantías al disciplinado. Es decir, es
más favorable, tanto sustancial, como procesalmente. No obstante, fue descartado por
el operador disciplinario al dar aplicación al artículo 53 de la Ley 137 de 1994 en contravía
de lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política.

Concretamente, mientras en el régimen establecido en la Ley Estatutaria de los Estados

de Excepción se establece que contra el fallo de primera instancia que profiera el
operador procede el recurso de apelación en el efecto devolutivo. Esto significa que no
se suspende el curso del proceso ni el cumplimiento de la providencia apelada, situación
gravosa para el disciplinado. En su lugar, la Ley 734 de 2002, contempla que el recurso
de apelación procede en el efecto suspensivo5, es decir, el trámite del proceso y la
ejecución de la providencia se suspende hasta tanto no se resuelva la impugnación.

A pesar de la evidente favorabilidad de la Ley 734 de 2002 con respecto al artículo 53 de

la Ley 137 de 1994, el Procurador Regional de Santander le dio prevalencia a una norma

5 Artículo 115 de la Ley 734 de 2002

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que va en detrimento de mi representada, concretamente, en lo concerniente al efecto en

el que procedía el recurso de apelación. En ese contexto, sin que existiera un fallo en
firme – revisado por la segunda instancia – procedió a hacer efectiva la sanción impuesta
a la señora PORRAS RODRÍGUEZ, Alcaldesa de El Socorro, a pesar de la existencia
de una norma que consagra una situación más favorable, esto es, que hasta tanto no
exista pronunciamiento de parte del juez de la segunda instancia no se podía seguir
adelante con la ejecución de la sanción.

En conclusión, se configuró una violación al derecho fundamental al debido proceso al

no aplicarse el principio de favorabilidad. De ahí que sea necesario que el juez
constitucional proceda a amparar la garantía constitucional aludida y ordene que el
trámite del recurso de apelación se efectúe en el efecto suspensivo. Esto porque
solamente en el evento que la segunda instancia confirme la decisión del ad quo se podrá
hacer efectiva la sanción, sin generar perjuicio irremediable alguno, como sí se
configuraría si es revocada.

(ii) Se adelantó el proceso disciplinario bajo una norma derogada

Situación más gravosa que la esbozada con precedencia, es que el proceso se tramitó bajo
un régimen especial derogado. Al respecto, se tiene que la Ley 137 de 1994 reguló todo
lo concerniente a los estados de excepción. En esa línea, fijó los requisitos para la
declaratoria de los distintos estados de excepción, como el término de duración de cada
uno de ellos. De igual forma, estableció – de manera aislada – el régimen disciplinario
que tendría lugar solamente en tiempos excepcionales y cuando un funcionario
obstaculizara grave e injustificadamente el cumplimiento de las medidas legislativas de
excepción o se extralimitara en su ejercicio.

Ahora, esta regulación fue expedida en un momento en el que no existía un estatuto

disciplinario en el ordenamiento jurídico. De ahí que fuera necesario la existencia de un
procedimiento especial para disciplinar a los funcionarios que contravinieran los
mandatos contenidos en las medidas legislativas.

Posteriormente, el Legislador expidió la Ley 200 de 1995 adoptando el Código

Disciplinario Único. Así, esta ley derogó las normas que regularan aspectos similares y
determinó que se aplicaría sin excepción. Al respecto, el artículo 177 dispuso:

“ARTICULO 177. VIGENCIA. Esta Ley regirá cuarenta y cinco (45)

días después de su sanción, será aplicada por la Procuraduría General
de la Nación, por los personeros, por las administraciones central y
descentralizada territorialmente y por servicios y por todos los servidores
públicos que tengan competencia disciplinaria; se aplicará a todos los
servidores públicos sin excepción alguna y deroga las disposiciones

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generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel

nacional, departamental, distrital o municipal, o que le sean contrarias,
salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 175 de este Código.”

El artículo traído a colación de manera diáfana estableció que las normas debían ser
aplicabas a todos los servidores públicos y derogaba cualquier regulación general o
especial disciplinaria que estuviera vigente al respecto, incluido lo contemplado en el
artículo 53 de la Ley Estatutaria que reglamentó los Estados de Excepción sobre el
“Régimen Disciplinario”. Posteriormente, fue expedida la Ley 734 de 2002 que también
derogó6 las disposiciones contrarias.

Sobre la derogatoria de todos los regímenes disciplinarios especiales existentes antes de

la entrada en vigencia la Corte Constitucional se pronunció en Sentencia C 280 de 1996,
así:

4- Estas consideraciones permiten comprender el sentido y la importancia del

CDU, como cuerpo orgánico que señala los deberes, prohibiciones, régimen
de inhabilidades e incompatibilidades, derechos y funciones de los servidores
públicos, así como las faltas, el procedimiento y las sanciones respectivas de
estos servidores. En efecto, antes de la expedición de tal estatuto, existía
una multiplicidad de regímenes disciplinarios, que dificultaban la
aplicación del derecho disciplinario y podían vulnerar el principio de
igualdad. Así, en la exposición de motivos del respectivo proyecto de Ley, el
Procurador General de la Nación señaló la trascendencia de la
unificación del régimen disciplinario, en los siguientes términos:

“Además, la proliferación y variado conjunto de normas que regulan la conducta de

los servidores públicos y los procedimientos respectivos, permiten afirmar, sin temor a
equivocaciones que existe un procedimiento general y numerosos especiales para
distintos sectores de la administración como, entre otros muchos para los miembros de
la Fuerzas Militares, la Policía Nacional, los Maestros, los Notarios, el personal de
custodia y vigilancia de las cárceles, los servidores públicos del Ministerio de Relaciones
Exteriores, los servidores de Santafé de Bogotá , D.C., los trabajadores de la
Seguridad Social, los empleados del Ministerio de hacienda, la Rama Judicial, los
empleados administrativos del Congreso, etc.

Esta multiplicidad de regímenes disciplinarios conduce al ejercicio ineficiente e

inequitativo del juzgamiento de la conducta de los servidores públicos, anarquiza la
función del mandato constitucional a cargo de todas las entidades oficiales, por todas

6 ARTÍCULO 224. Vigencia. La presente ley regirá tres meses después de su sanción y deroga las disposiciones
que le sean contrarias, salvo las normas referidas a los aspectos disciplinarios previstos en la Ley 190 de 1995 y el
régimen especial disciplinario establecido para los miembros de la fuerza pública.

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estas razones, es incuestionable que el Estado Colombiano debe tener un

Código o Estatuto Unificado para la realización del
control disciplinario tanto interno como externo a fin de que la
función constitucional se cumpla de manera eficaz y como
además, se convierta en herramienta eficiente en la lucha contra la corrupción
administrativa”.

Esta finalidad unificadora del CDU explica que el artículo 177 del mismo
establezca que sus normas se aplican a "todos los servidores públicos
sin excepción alguna y derogan las disposiciones generales o especiales
que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, Departamental,
Distrital, Municipales, o que le sean contrarias, salvo los regímenes
especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 175 de este código." En efecto, si el Legislador pretendía por medio
del CDU unificar el derecho disciplinario, es perfectamente razonable que
sus artículos se apliquen a todos los servidores públicos y deroguen los
regímenes especiales, como es obvio, con las excepciones establecidas por
la propia Constitución. Tal es el caso de aquellos altos dignatarios que tienen
fuero disciplinario autónomo, pues sólo pueden ser investigados por la Cámara
de Representantes (CP art. 178) o de los miembros de la Fuerza Pública, pues
en este caso la propia Carta establece que ellos están sujetos a un régimen
disciplinario especial (CP arts 217 y 218), debido a las particularidades de la
función que ejercen. En relación con los funcionarios de la rama judicial que
carecen de fuero, esta Corporación ya ha establecido que no vulnera la Carta
el ejercicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría, siempre y
cuando "dicha competencia no haya sido asumida a prevención por parte del
Consejo Superior de la Judicatura".

Por tal razón, la Corte considera que no son admisibles los cargos contra las
expresiones acusadas de este artículo 177, las cuales serán declaradas
exequibles, por cuanto no sólo su contenido es congruente con la finalidad
misma del CDU sino que, además, no es cierto que se puedan consagra
normas disciplinarias en leyes estatutarias, ya que ésta es una
competencia del Legislador ordinario (CP art. 150 ord 23). Por tal razón,
esta Corporación declaró inexequibles todas aquellas normas del proyecto de
ley estatutaria de administración de justicia que eran disciplinarias, pues
consideró que éstas no eran del resorte de una ley estatutaria.” (Resaltado y
subrayado fuera de texto) (Notas al pie omitidas)

En ese contexto, la regulación disciplinaria contenida en el artículo 53 de la Ley 137 de

1994 no estaba vigente al momento de iniciarse el proceso disciplinario y llamarse a juicio
a mi cliente. Lo que sin duda vulneró las garantías fundamentales de mi defendida,

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específicamente, el debido proceso que exige a las autoridades que en las actuaciones que
adelante únicamente se puede ser juzgado con observancia “de la plenitud de las formas
propias de cada juicio.”

La sentencia traída a colación, de manera clara, establece que la normatividad disciplinaria

no es reserva de ley estatutaria. Esta posición se refuerza con lo manifestado por la Corte
Constitucional en la Sentencia C 713 de 2008 respecto a que una materia regulada por
una ley estatutaria, cuando ésta no es objeto de la reserva aludida, puede ser modificado
o derogado por una ley ordinaria, así:

“Sin embargo, cabe precisar, no se desconoce la cláusula de reserva de ley

estatutaria cuando los asuntos regulados en una ley de este tipo incluyen
cuestiones que no están reservadas al legislador estatutario. En efecto,
como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, es posible incluir en
una ley de esta clase regulaciones propias de una ley ordinaria:

“Es la propia Constitución la que determina cuales son las materias sujetas a
reserva de ley estatutaria, sin que le sea dable al legislador ampliar o restringir
esa definición. Y ha puesto de presente la Corte que una misma ley, tramitada
por la vía propia de las leyes estatutarias, puede contener disposiciones que estén
sometidas a reserva de ley estatutaria y materias propias de la legislación
ordinaria.

Lo anterior plantea el siguiente interrogante: ¿Qué ocurre con aquellas materias

no sujetas a reserva de ley estatutaria que se incluyan dentro de un proyecto de
ley tramitado conforme a las exigencias de las leyes estatutarias? Es claro que,
desde la perspectiva formal, las normas relativas a tales materias no pueden
tenerse como contrarias a la Constitución, pues se tramitaron según un
procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación
ordinaria. Pero, por otra parte, la decisión del legislador de incluirlas dentro
del proyecto de ley estatutaria no puede cambiar su régimen constitucional.
Esto es, tal decisión legislativa no implica incluir en el ámbito
de la reserva de ley estatutaria a esas materias que son
propias de la ley ordinaria, ni significa que, hacia el futuro,
tales materias sólo puedan ser modificadas mediante leyes
estatutarias”.

Conforme a lo anterior, el cumplimiento del principio de reserva de ley

estatutaria del proyecto bajo examen debe interpretarse en términos
generales, sin perjuicio de las aclaraciones y precisiones que la Corte pueda
hacer sobre el carácter ordinario de algunas normas al examinar el
contenido específico del articulado. De esta manera, la Corte advierte
que algunos de los aspectos regulados en el proyecto objeto de

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examen pueden ser modificados por una ley ordinaria, pues, se

insiste, “no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con
la administración de justicia debe necesariamente hacer parte de
una ley estatutaria”.” (Resaltado y subrayado fuera de texto) (Notas al
pie omitidas)

En definitiva, al no haber sido lo regulado en el artículo 53 de la Ley 137 de 1994 sujeto

a reserva de una ley estatutaria, en el mismo instante que entró en vigencia la Ley 200 de
1995 – Código Disciplinario Único – fue derogado y reemplazado por lo establecido en
esta última norma que, posteriormente, fue abolida por la Ley 734 de 2002. Se resalta que
esta posición fue verificada por la Corte Constitucional en la sentencia C 280 de 1996.

De modo que, al adelantar el proceso en contra de mi cliente con fundamento y bajo lo

estatuido en el artículo 53 de la Ley de Estatutaria de los Estados de Excepción, se
configuró la existencia de irregularidades que afectaron de manera grave el debido
proceso. De ahí que, concederse el recurso de apelación en el efecto devolutivo significa
una trasgresión de las garantías fundamentales de las que es titular mi cliente, procediendo
el amparo solicitado.

De otro lado, la aplicación del régimen especial establecido en la Ley 137 de 1994 supone
la violación del principio de igualdad – aludido por la Corte Constitucional en la
jurisprudencia referida- a mi cliente. Lo anterior, porque la Procuraduría General de la
Nación en procesos disciplinarios iniciados por la contratación en época de la pandemia
aplicó lo consagrado en la Ley 734 de 2002. Al respecto, se tiene la actuación tramitada
en contra del Gobernador de Arauca de la que se anexa la decisión de primera instancia.

(iii) Incertidumbre del régimen disciplinario aplicado en contravía de la

seguridad jurídica que debe existir en las actuaciones disciplinarias

El derecho fundamental al debido proceso prohíbe que se adelanta un proceso – judicial

o administrativo – sin la observancia de las formas propias del juicio y se debe juzgar
conforme a las leyes preexistentes. De lo contrario, se configuraría una violación de esta
garantía que pretende evitar la discrecionalidad y arbitrariedad de las autoridades y brindar
seguridad jurídica a quien es sometido a un proceso judicial o administrativo.

En el caso concreto, se tiene que el Procurador Regional de Santander a pesar de tramitar

la actuación disciplinaria bajo los preceptos del artículo 53 de la Ley 137 de 1994 acudía
de forma reiterada a lo establecido en la Ley 734 de 2002 – Código Disciplinario Único.
Sin embargo, no lo había para dar aplicación al principio de favorabilidad que debe regir
este tipo de actuaciones sino que lo hacía en detrimento de mi cliente.

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En ese contexto, además de la violación referida en el subtitulo anterior, en contravía del

principio de legalidad y tipicidad – derivados del derecho fundamental al debido proceso
– imputó faltas no contenidas en el artículo 53 de la Ley 137 de 1994, como se constatará
enseguida.

La Corte Constitucional ha expresado que el derecho disciplinario, como expresión del

poder punitivo estatal, se caracteriza, en primer término, por su cercanía al derecho penal,
en cuanto debe someterse a los mismos principios que informan este último. En este
orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el derecho
administrativo sancionador se encuentra, igual que el derecho penal, sujeto a los
principios constitucionales de legalidad, tipicidad y reserva de ley, principios rectores del
debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior. En su momento, el Alto Tribunal
ilustró:
“En el derecho disciplinario sancionador cobran vigencia los principios
rectores del debido proceso, en especial los de legalidad, tipicidad, reserva
de ley y proporcionalidad, como una forma de control a la potestad
sancionadora del Estado en el área de la función pública, y como garantía
del respeto a los derechos fundamentales del sujeto investigado. En efecto,
todas las autoridades estatales titulares de la potestad sancionadora, por
expresa disposición constitucional, se encuentran obligadas a
garantizar y respetar el derecho fundamental del debido proceso.

En lo que concierne al principio de legalidad, éste exige que la conducta

que se va sancionar, así como las sanciones, los criterios para su
determinación y los procedimientos previstos para su imposición,
deben estar expresa y claramente definidos por la ley, y ello con
carácter previo a la aplicación e imposición de estas medidas. De
conformidad con este principio, no es posible adelantar válidamente un
proceso, bien sea penal, disciplinario o de naturaleza sancionadora, si el
precepto -praeceptum legis- y su correspondiente consecuencia jurídica -
sanctio legis- no se encuentran previamente definidos de manera clara y
expresa en la ley.

En relación con este principio, la jurisprudencia constitucional ha

expresado que comprende una doble garantía, ‘[L]a primera, de orden
material y de alcance absoluto, conforme a la cual es necesario que existan
preceptos jurídicos anteriores (lex previa) que permitan predecir con
suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas infractoras del
correcto funcionamiento de la función pública y las sanciones
correspondientes por su realización. La segunda, de carácter formal,
relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que

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convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la

Administración’”.7

Ahora bien, no se puede desconocer que el principio de tipicidad, como manifestación

del principio de legalidad arriba descrito, se utiliza con una mayor flexibilidad y menor
rigurosidad en el ámbito del derecho disciplinario, en tanto la regla general es que la
aplicación de sus normas se lleve a cabo a partir de una interpretación sistemática y de
una remisión a aquellas otras normas que contienen la prescripción de las funciones,
deberes, obligaciones o prohibiciones concretas respecto del cargo o función cuyo
ejercicio se le ha encomendado a los servidores públicos, y su incumplimiento genera
una falta disciplinaria, lo que en otras palabras corresponde al denominado sistema de
incriminación de “numerus apertus”.

Sin embargo, como también lo ha precisado la Corte Constitucional, “es la ley, y no el

operador jurídico, quien determina cuáles conductas son sancionables y, para lo
cual, los tipos sancionatorios deben ser redactados con la mayor claridad posible, de tal manera, que
tanto su contenido como sus límites se deduzcan del tenor de sus prescripciones ”8 (Resaltado fuera de
texto) Así, la tipificación imprecisa de las conductas antijurídicas en el campo del derecho
disciplinario, aunque justificada por la naturaleza de los bienes protegidos y de las
conductas que se sancionan, no puede desbordar los límites del principio de legalidad
como garantía preponderante del debido proceso. En efecto, en la misma providencia
que acaba de citarse, la Corte complementó:

“Dado que la naturaleza especial de los asuntos regulados en el campo

administrativo normalmente no versa sobre situaciones que impliquen
una incursión en el núcleo duro de los derechos fundamentales y ante la
imposibilidad de contar con un listado detallado de comportamientos
donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas, el
legislador está facultado para tipificar las conductas en el sistema ‘numerus
apertus’, sin que en ningún caso pueda permitir que el grado de
oscilación de la norma sancionatoria sea completamente
indeterminado (…)

(…)

La norma indeterminada se utiliza para indicar de manera imprecisa un

supuesto de hecho que varía dependiendo de circunstancias exógenas al
ámbito normativo, lo cual no la exonera de satisfacer el principio de
legalidad en el derecho administrativo sancionador, que exige del legislador

7Corte Constitucional, Sentencia C-030 del 1 de febrero de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. (Notas al pie
omitidas)
8 Corte Constitucional, sentencia C-699 del 18 de noviembre de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.

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establecer como mínimo: “(i) los elementos básicos de la conducta típica

que será sancionada; (ii) las remisiones normativas precisas cuando haya
previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda
determinar con claridad la conducta; (iii) la sanción que será impuesta o,
los criterios para determinarla con claridad.
De ese modo se consigue que las normas que se valen de la estructura
‘numerus apertus’ sean suficientemente dúctiles, a través del carácter
impreciso de su enunciado, sin dejar de indicar aquello que es esencial. La
función del concepto indeterminado es, precisamente, expresar lo que el
legislador desconoce en el momento de dictar la ley.” (Resaltado fuera de
texto)

En dicho contexto, se debe recordar que el principio de tipicidad “cumple con la función de
garantizar, por un lado, la libertad y seguridad individuales al establecer en forma anticipada, clara e
inequívoca qué comportamientos son sancionados, y de otro, proteger la seguridad jurídica”9. La
adecuación típica debe, entonces, establecer claramente una contrariedad entre la acción
desarrollada por la persona a quien se le imputa la conducta reprochable y la descripción
legal de su conducta. En otras palabras, como es bien sabido, se debe determinar si las
acciones del sujeto contradicen lo estipulado en una norma.

De lo anterior se desprende que los autos que formulan cargos deben comprender la
“descripción, caracterización y determinación detallada de la conducta”10. Dicha
descripción, atendiendo la importancia del principio de tipicidad 11, debe exponer de
forma clara, precisa y detallada las normas, hechos y cargos que se le imputan al
investigado. En esta exposición se debe realizar un proceso lógico-jurídico, conocido
como adecuación típica, para establecer la ocurrencia de una contrariedad entre la acción
desarrollada por el sujeto pasivo del poder disciplinario y la descripción legal de la misma.
Al respecto de la figura en mención, el Consejo de Estado ha dicho que la misma
corresponde a:

9C. ISAZA SERRANO, Teoría General del Derecho Disciplinario – Aspectos históricos, sustanciales y procesales, 2da. Ed.
Temis, Bogotá, 2009.

GAITÁN PEÑA, Jorge Eliecer. “Pliego de Cargos: Su Naturaleza Jurídica y Estructura Normativa”. Ediciones
10

Nueva Jurídica, Bogotá, 2013, p. 196.

11 Véase, Corte Constitucional, Sentencia C-401 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo y Corte Constitucional,
Sentencia C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. La jurisprudencia constitucional al respecto ha sido
retomada por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, lo que la ha llevado a sostener: “El
principio de la tipicidad en materia disciplinaria, por tratarse del ejercicio del ius punendi estatal, es una garantía integrante del debido
proceso, por lo tanto, se exige que la disposición mediante la cual se configure el tipo sancionador describa de manera clara e
inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas
y otras; entonces mediante esta garantía se desarrolla el principio fundamental nullum crimen, nulla poena sine lege, es decir, la
abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, la que debe ser de tal claridad, que permita que su
destinatario conozca exactamente la conducta punitiva” Procuraduría General de la Nación, Sala Disciplinaria, 2 de
septiembre de 2010, Rad. 161-4714(IUC011-148768/06)

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“[…] la secuencia lógica expresa de razonamiento jurídico encaminada a

determinar si una determinada realidad fáctica encuadra bajo las
definiciones y prescripciones establecidas en la ley escrita, cuya omisión o
indebida realización impiden la estructuración de un acto jurídico
sancionatorio conforme a derecho, pues sólo luego de haber surtido de
manera expresa y detallada dicho proceso de razonamiento
lógicojurídico en el texto mismo de la decisión disciplinaria, podrá
llegarse a la conclusión de que la conducta investigada es típica.

(…)

Este es un proceso de naturaleza técnica que los operadores disciplinarios

han de desplegar con el mayor rigor jurídico, ya que en ello se juega
el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales procesales y
sustantivos del procesado; por lo mismo, presupone que la legislación
sancionadora que se invoca haya sido debidamente interpretada en todos
sus componentes de conformidad con los distintos métodos
hermenéuticos que operan en el sistema colombiano, y que las pruebas
que obran en el proceso demuestren en forma contundente la ocurrencia
de los hechos y la responsabilidad.”12 (Resaltado fuera de texto)

Este proceso es una de las piezas esenciales de todo acto que manifieste la potestad
sancionadora del Estado y, en consecuencia, uno de los requisitos esenciales de la
legalidad y juridicidad de toda sanción. Así lo ha manifestado el Consejo de Estado. Para
el máximo juez de lo contencioso administrativo, cualquier decisión sancionatoria de las
autoridades en aplicación de la ley debe incluir, como parte fundamental de su
motivación, un proceso de adecuación típica de la conducta de la persona procesada bajo
la norma sancionatoria aplicable13. Por expresa disposición del artículo 163 del Código
Disciplinario Único, este proceso debe verse reflejado en el auto de formulación de
cargos. En palabras del Consejo de Estado:

“Ese proceso de adecuación típica implica un juicio de inmersión del

hecho probado en cada uno de los elementos integrantes de la norma, a
través de una interpretación bajo los criterios textual, sistemático y
teleológico, que en forma razonada y razonable lleve a la certeza de que la
conducta asumida por el disciplinado encuadra en los supuestos o
componentes normativos de la falta disciplinaria.

12Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Sentencia del 6 de
octubre de 2016. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Actor: Piedad Esneda Córdoba Ruiz. Accionado: Procuraduría
General de la Nación. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00681-00 (2362-2012)
13Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P.: Gustavo
Eduardo Gómez Aranguren, 26 de marzo de 2014, Rad. No.: 2013 00117 00 (0263-13)

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La motivación del acto sancionatorio debe comprender una descripción

completa, precisa y clara de cada uno de los supuestos de hecho a partir
de los cuales la entidad realiza el proceso de adecuación típica, inclusive
desde la imputación formulada en el pliego de cargos, lo que significa
que esa descripción no puede obviarse bajo la premisa de que en el pliego
se hizo con suficiente argumentación.”14 (Resaltado fuera de texto)

Ahora, el proceso de adecuación típica en lo que respecta a un tipo abierto, obliga a la

autoridad disciplinaria a aplicar un criterio sistemático de interpretación. En ese sentido
debe:

“(1) establecer en detalle y expresamente el alcance de cada uno de los

componentes de las normas invocadas, a la luz de los criterios textual,
sistemático y teleológico de interpretación y de acuerdo con la
jurisprudencia relevante proveniente de la Corte Constitucional y el
Consejo de Estado; y
(2) establecer, a la luz de cada uno de los componentes normativos
identificados en cada una de dichas normas, por qué la conducta probada
[del sujeto pasivo] constituyó una violación de la ley, esto es, por qué sus
actos encajaban bajo las definiciones legales de cada uno de dichos
componentes normativos de los tipos disciplinarios invocados.”15

Lo anterior significa que el auto de citación a audiencia debe contener un proceso de

adecuación típica donde se indique con precisión y claridad, tal y como lo exige el artículo
163 del Código Disciplinario Único, cuál de las normas ha sido presuntamente violada,
explicar en qué consiste y señalar las razones por las que la conducta que se reprocha al
investigado encuadra en las mismas. Entonces, existe una obligación para que la
autoridad disciplinaria realice un adecuado ejercicio técnico de adecuación de una
conducta que considera causal de falta disciplinaria. Siendo así, lo que se pretende es el
cumplimiento del debido proceso, ya que, de no subsumir adecuadamente la conducta
típica, se impide que el disciplinado ejerza a cabalidad su derecho a la defensa, derecho
fundamental consagrado en la Constitución, de obligatoria garantía y cumplimiento en
toda actuación administrativa y judicial.16

El caso bajo estudio, el principio de legalidad y tipicidad no se observó por parte del
Procurador Regional de Santander. Lo anterior, toda vez que imputó una falta inexistente
en el régimen por el que gestiona la actuación disciplinaria. Veamos, según el Auto de

14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. César Palomino Cortés, 15 de noviembre
de 2017, Rad. No. 2014-00360.
15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P.: Gustavo

Eduardo Gómez Aranguren, 26 de marzo de 2014, Rad. No. 2013 00117 00 (0263-13)
16 Corte Constitucional, sentencia C-025 de 2009. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

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Citación a Audiencia, el proceso se llevó con fundamento en lo previsto en el artículo 53

de la Ley 137 de 1994 que reza:

“ARTÍCULO 53. RÉGIMEN DISCIPLINARIO. Siempre que un

funcionario administrativo obstaculice grave e injustificadamente el
cumplimiento de las medidas legislativas de excepción o se
extralimite en su ejercicio, podrá ser destituido previo el adelantamiento
de proceso breve, por la Procuraduría General de la Nación la cual podrá,
así mismo, cuando la falta sea grave, ordenar la suspensión inmediata y
provisional del funcionario investigado.

En todo caso se respetarán los fueros señalados en la Constitución para la

investigación y juzgamiento de funcionarios públicos.

El procedimiento especial de que trata el inciso anterior se adelantará

verbalmente de acuerdo con el siguiente trámite:

a) El agente de la Procuraduría competente citará por el medio más

expedito que resulte pertinente y con indicación de los motivos
determinantes de la acción disciplinaria, al funcionario investigado para
que comparezca al proceso dentro de los tres días siguientes a la citación,
para la realización de una audiencia especial;

b) Llegada la fecha de la audiencia se informará al investigado sobre los

motivos de la acusación;

c) El funcionario expondrá inmediatamente sus descargos, por sí o por

medio de apoderado, y solicitará las pruebas que resultaren pertinentes;

d) El agente de la Procuraduría practicará las pruebas que resultaren

conducentes, en el término de cinco días y a más tardar dentro de los dos
días siguientes resolverá lo pertinente mediante decisión motivada.

e) Si procediere el recurso de apelación, este se concederá en el efecto

devolutivo.” (Resaltado fuera de texto)

De este modo, el artículo citado definió que daría lugar al “Proceso Breve” la
obstaculización grave e injustificada o la extralimitación en el cumplimiento de las
medidas legislativas de excepción. Por consiguiente, era esa la falta disciplinaria – y no
otra – sobre la que debía efectuarse la adecuación típica a mi cliente. Lo contrario, implicó
una violación a los principios de legalidad y tipicidad, que demandan que es la ley y no el
operador jurídico quien define las conductas susceptibles de investigación disciplinaria.

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Sin embargo, en el asunto bajo estudio, el ente de control disciplinario decidió que el
reproche a mi cliente era la falta gravísima contemplada en el numeral 31 de artículo 48
de la Ley 734 de 2002. Esta apreciación del despacho supuso una clara extralimitación
de lo contemplado en la ley que de manera previa definió las conductas susceptibles de
censura y sanción disciplinaria en curso de un estado de excepción.

De ahí que, se erija como una clara violación de los derechos al debido proceso y defensa
que le asisten a la señora PORRAS RODRÍGUEZ, toda vez que fue juzgada en un
“Procedimiento Breve” por conductas que no podían ventilarse y enrostrarse a través de
éste. O en el evento que así lo hagan, deben tipificarse de manera correcta, esto es,
acudiendo a lo previsto en el artículo 53 de la Ley 137 de 1994 que en todo caso es la
fuente de la tipicidad para este tipo de procesos.

En ese contexto, el artículo 53 de la Ley 137 de 1994 no prevé como falta la infracción
de los principios de la contratación estatal contemplados en la Ley 80 de 1993 – esto
tampoco significa que mi cliente los haya vulnerado -, solamente consagró que el
comportamiento susceptible de reproche era la obstaculización grave e injustificada de
las medidas legislativas decretadas en un estado de excepción. De modo que el cargo
presentó una ausencia de tipificación, infringiendo el principio de legalidad y tipicidad
estudiado líneas atrás.

Ahora, es importante recordar que en el momento en el que se expidió la Ley 137 de

1994 el Legislador ya había promulgado la Ley 80 de 1993, sin embargo, en la primera
solo estableció la “obstaculización grave e injustificada de las medidas legislativas” como
comportamiento susceptible de reproche y juicio disciplinario “breve” y no la presunta
violación de las normas del Estatuto de Contratación, reproches que proceden en un
estado de normalidad.

En ese sentido, la conducta reprochada consistente en suscribir un contrato

supuestamente “superando al parecer el precio promedio de los productos en el
mercado, solicitando cotización a proveedores de otras plazas y sin tener previamente
identificadas las familias que se beneficiarían con la entrega de los mercados” no es
reprochado en la Ley 137 de 1994. Por lo tanto, se presenta la ausencia de tipicidad del
comportamiento reprochado a mi cliente.

Es de resaltar que, como se estudió líneas atrás, los principios de legalidad y tipicidad
tienen como finalidad salvaguardar el debido proceso, evitando que la discrecionalidad
del operador disciplinario - como representante del Estado – salga a relucir reprochando
conductas que el legislador no estableció como faltas previamente. También pretende
brindar seguridad jurídica al investigado en el curso de un proceso al evitar la aplicación
de uno u otro procedimiento, dependiendo de la conveniencia del ente de control y en
detrimento de los derechos del sujeto procesal.

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No obstante, la obligación de acatar los principios referidos, en el asunto bajo estudio se

vulneraron al alternar la aplicación de la Ley 734 de 2002 y el artículo 53 de la Ley 134
de 2002, a pesar de que se sostuvo que se tramitaría la actuación de conformidad con lo
reglado en esta última norma, lo que derivó en inseguridad jurídica para mi defendida y
violación del debido proceso. Al respecto, esta última norma no establece qué recursos
procede en contra del rechazo de la solicitud de nulidad, no dispone cuál es el término
para que la segunda instancia resuelva el recurso de apelación, si aplica la suspensión
provisional como sanción, entre otras, todas estas circunstancias condujo a la constante
incertidumbre sobre las reglas que rigen el juicio al que ha sido llamada la señora
PORRAS RODRÍGUEZ. Estadio inadmisible y contrario a lo que demanda el artículo
29 de la Constitución Política.

Es prueba de la incertidumbre con la que surtió la actuación disciplinaria el Procurador

Regional de Santander que, durante el trámite del proceso y ante el desconocimiento de
cómo aplicar el régimen disciplinario contemplado en la Ley 137 de 1994, elevó consulta
al Procurador General de la Nación sobre “el régimen disciplinario contemplado en la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), en especial, la invocación del principio de
favorabilidad respecto de este procedimiento y del verbal previsto en el CDU, la destitución como única
sanción posible y la concesión en el efecto devolutivo el recurso de apelación.”

De modo que, no se le brindó seguridad jurídica a mi cliente al aplicar normas de uno y

otro régimen a conveniencia del operador disciplinario y en detrimento del principio de
favorabilidad que debía regir esta actuación disciplinaria o en un caso más extremo, sin
tener en cuenta que el artículo 53 de la Ley 137 de 1994 fue derogado. De igual forma,
es importante poner de presente que la solicitud del concepto referida fue solicitada sin
informársele a la defensa, desconociendo que mi cliente sería finalmente la destinataria
de la aplicación de las normas. Esta situación evidencia la inseguridad jurídica a la que
fue sometida mi cliente en el trámite del proceso al aplicarse dos regímenes con
desconocimiento del debido proceso.

C. VIOLACIÓN AL DERECHO DE ELEGIR Y SER ELEGIDO AL REMOVER A MI

CLIENTE DE SU CARGO DE ELECCIÓN POPULAR SIN UNA DECISIÓN EN
FIRME, ES DECIR, QUE NO HA SIDO CONFIRMADA POR LA SEGUNDA
INSTANCIA

Los derechos políticos y electorales encuentran el fundamento jurídico de su protección

en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que reza:

“1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y

oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de
votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por

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sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones
generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a

los que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad,
nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o
condena, por juez competente, en proceso penal.”

Lo anterior evidencia que, la Convención Americana de Derechos Humanos destaca al

ciudadano como el protagonista de los ejes centrales sobre los que se desarrollan los
derechos políticos, entre ellos, la posibilidad de elegir y ser elegido. Al respecto, la Corte
IDH ha recordado que “la Convención protege los elementos esenciales de la democracia, entre los que
se encuentra ‘el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de Derecho”17.

En Colombia, el artículo 40 de la Constitución establece que todo ciudadano tiene

derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, y por ello,
el numeral 7º de este artículo faculta a todo ciudadano a acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos. La norma expresa lo siguiente:

“Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio

y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:

1. Elegir y ser elegido.

2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares
y otras formas de participación democrática.
3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación
alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.
4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que
establecen la Constitución y la ley.
5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas.
6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los
colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble
nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a
los cuales ha de aplicarse.

Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la

mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública.”

17 CORTE IDH. Caso Manuel Cepeda Vargas vs. Colombia. Sentencia de 26 de mayo de 2010

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Así las cosas, debe entenderse que los derechos políticos y electorales son derechos
fundamentales relacionados estrechamente con otras prerrogativas consagradas en
nuestra Constitución Política y en la Convención Americana de Derechos Humanos.
Estos no son absolutos, toda vez que son susceptibles de ser limitados siempre y cuando
no se afecte su núcleo esencial, no se vulneren garantías fundamentales, y la limitación
este de acuerdo a lo contemplado en el artículo 23 de la CADH.

Al respecto se ha manifestado la Corte Constitucional:

“Esto se confirma si se tiene en cuenta que según el artículo 93 de la

Constitución “[l]os derechos y deberes consagrados en esta Carta, se
interpretarán de conformidad con los tratados internacionales ratificados
por Colombia” (CP art 93). Pues bien, la Convención Americana sobre
Derechos Humanos es un tratado internacional de derechos humanos
ratificado por Colombia (Ley 16 de 1972). Por lo mismo, los derechos
políticos consagrados en la Constitución nacional deben interpretarse de
conformidad con la Convención Americana”18

De esta forma, se evidencia que es la Convención Americana de Derechos Humanos la

que establece los parámetros por los que debe ceñirse Colombia para regular los derechos
políticos; lo que implica que dicha reglamentación cumpla con los requisitos de legalidad,
proporcionalidad y favorabilidad, para que sea razonable y concordante con los
principios que rigen la democracia representativa.

Ahora bien, el artículo 23 de la CADH regula las limitaciones máximas a las que los
derechos políticos pueden ser sometidos. Lo anterior, con la finalidad de no atentar
contra el núcleo esencial de dichas garantías, pues como he expresado, el Estado no
puede imponer cargas y limitar derechos fundamentales so pretexto de proteger otros
principios que considere legítimos, sin hacer una correcta aplicación del principio de
proporcionalidad, favorabilidad y razonabilidad.

En el caso López Mendoza vs Venezuela, utilizado muchas veces para fundamentar una
posible limitación a derechos políticos y electorales, se desarrolla la idea de que para que
dichos derechos se puedan limitar, el proceso se debe desarrollar con respeto de las
garantías al debido proceso. El mismo expone:

“Sin embargo, ese propio Tribunal (Corte IDH) recordó que todos los
órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional,
sean penales o no, tienen el deber de adoptar decisiones conforme a las
garantías del debido proceso. Y a continuación reconoció expresamente
que “las sanciones administrativas y disciplinarias son, como las penales,

18 Corte Constitucional. Sentencia C-601 de 2015. M.P.: Mauricio González Cuervo.

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una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones,
naturaleza similar a la de estas”, de manera que lo que se exige es que en
el marco de esas actuaciones se respeten el debido proceso y las garantías
que le son inherentes.”19 (Subrayado propio)

Con ello lo que la Corte IDH ha querido dar a entender es que, en los procesos donde
se impongan “sanciones administrativas”, tal como la suspensión o destitución e
inhabilidad, se debe atender al debido proceso y a las garantías propias de dichos
procedimientos, como lo es el principio de favorabilidad, previamente explicado.

En ese contexto, teniendo en cuenta los pronunciamientos de la Corte Constitucional,

no se reprocha la competencia de la Procuraduría General de la Nación para limitar los
derechos políticos y destituir a los elegidos por voto popular, lo que se refuta es la
determinación de ejecutar una sanción que todavía no está en firme e inobservando el
principio de favorabilidad. Es decir, se retira del cargo para el fue elegida popularmente
la señora CLAUDIA LUZ ALBA PORRAS RODRÍGUEZ sin que la segunda instancia
haya resuelto el recurso de apelación.

Ahora, no puede aducirse que el artículo 53 de la Ley 137 de 1994 contempló esta
situación y de ahí que la actuación sea legal, porque es un claro desconocimiento de la
garantía constitucional de debido proceso. Al respecto, este derecho consagra el principio
de favorabilidad. De manera que, el operador disciplinario no estaba limitado por el
contenido de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción para aplicar la Ley 734 de
2002 al ser más favorable en lo concerniente al efecto en el que se concedía el recurso de
apelación. En ese contexto, el Procurador General de la Nación vulneró el derecho
fundamental a elegir y ser elegido de mi cliente, la señora CLAUDIA LUZ ALBA
PORRAS RODRÍGUEZ.

IV. MEDIDAS PROVISIONALES

Para lograr que la eventual sentencia que se profiera en la presente acción de tutela no
tenga efectos nugatorios o meramente simbólicos, se hace necesario que se decreten
ciertas medidas cautelares tendientes a garantizar los derechos al debido proceso, a la
igualdad y a elegir y ser elegido, garantías que han sido vulneradas con la decisión de
primera instancia proferida por la Procuraduría Regional de Santander. En esta
providencia se sancionó a la señora CLAUDIA LUZ ALBA PORRAS RODRÍGUEZ
con suspensión del ejercicio de sus funciones de Alcalde Municipal de El Socorro por el
término de cinco (5) meses, y se concedió el recurso de apelación en el efecto devolutivo
lo que supone que mi cliente debe ser separada inmediatamente del cargo.

19 Corte IDH, Caso López Mendoza vs. Venezuela. Sentencia de 1 de septiembre de 2011

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Como se ha explicado, la decisión de la Procuraduría es contraria al debido proceso,

concretamente, al principio de favorabilidad, toda vez que aplicó una norma más gravosa
– artículo 53 de la Ley 137 de 1994 – existiendo un régimen que ofrecía mayores garantías
como lo es la Ley 734 de 2002. Lo anterior, sin contar que seguramente el régimen por
el que se tramitó el proceso está derogado, haciendo más evidente la vulneración de los
derechos fundamentales de mi cliente.

Por ende, se solicita que se decrete como medida provisional, para la garantía de sus
garantías fundamentales, la suspensión de los efectos de la precitada decisión hasta tanto
no se haya resuelto de fondo la presente acción de tutela.

Esta petición se fundamenta sobre el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, que a la letra
reza:

“Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo

considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la
aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere.

Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución

o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes
al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere
procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto
de un eventual fallo a favor del solicitante” (Resaltado fuera de texto).

Teniendo en cuenta lo anterior, se torna indispensable la suspensión del acto proferido

por la Procuraduría, en aras de evitar que se me siga causando un perjuicio irremediable
a mí y a los ciudadanos de El Socorro. Como se ha mencionado en líneas anteriores, se
vulneran mis derechos al no concederse el recurso de apelación en el efecto suspensivo,
como lo consagra la Ley 734 de 2002.

IV. PETICIONES

Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas,

respetuosamente solicito TUTELAR los derechos fundamentales de mi poderdante que
fueron vulnerados, efectuando las siguientes declaraciones:
1. Que se declare que la Procuraduría Regional de Santander VULNERÓ los derechos
al debido proceso, a la defensa, a elegir y ser elegido y a la igualdad de la señora
CLAUDIA LUZ ALBA PORRAS RODRÍGUEZ.
2. En virtud de lo anterior, se ordene a la Procuraduría General de la Nación,
Procuraduría Regional de Santander, conceder el recurso de apelación, formulado en

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contra del Fallo de Primera Instancia de fecha 27 de julio de 2020, en el EFECTO

SUSPENSIVO, según lo establecido en el artículo 115 del Código Disciplinario Único.

V. JURAMENTO

Bajo la gravedad del juramento, me permito manifestarle que por los mismos hechos y
derechos no he presentado petición similar ante ninguna autoridad judicial.

V. PRUEBAS

Solicito respetuosamente sean tenidas como pruebas documentales que anexo a este
escrito y señalo a continuación:
1. Auto de Citación a Audiencia del 24 de abril de 2020.

2. Solicitud de Nulidad de fecha 8 de mayo de 2020.

3. Solicitud de Nulidad de fecha 24 de julio de 2020.

4. Fallo de primera instancia contenido en la Resolución PRS – 013 del 27 de julio

de 2020.

VI.NOTIFICACIONES

El accionado PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, recibirá notificaciones

en la Carrera 5 # 15-80, Bogotá D.C, o al correo electrónico
procesosjudiciales@procuraduria.gov.co

En mi calidad de apoderado, recibiré notificaciones en la Cra. 11 N° 86 – 32 Oficina 304

o al correo electrónico info@qnabogados.com

Con toda atención,

GUSTAVO QUINTERO NAVAS

C.C. 79.288.589 de Bogotá.
T.P. 42.992 del C.S. de la J.

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