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Kleine Studien zur

Politischen Wissenschaft Nr. 243/244

Sanàro Cattacin

NEOKORPORATISMUS IN DER SCHWEIZ


Die Fremdarbeiterpolitik

Forschungsstelle tür Politische Wissenschaft


Abteilung InnenpolitikJVergleichende Politik
Weinbergstrasse 59, 8006 Zürich
Zürich, Oktober 1987
Vorbemerkung
Die internationale Diskussion über den "Neokorporatismus" hat auch in der Schweiz
zu empirischen Arbeiten geführt. Die Forschungsstelle für Politische Wissenschaft
in Zürich ist in den letzten Jahren im Rahmen eines vom Schweizerischen National-
fonds geforderten Forschungsprojekts der Frage nachgegangen, inwieweit auch in
diesem Lande neokorporatistische Elemente der Politikformulierung und des Voll-
zugs vorkommen, Wle sich diese zu den parlamentarischen, den direkt-demokrati-
schen und den foderalistischen Strukturen und Prozessen verhalten und welche
Folgen allenfalls damit verbunden sind. Um diese Fragen abzuklaren, sind vorerst
sieben Politikbereiche untersucht worden: Gesundheit, Verkehr, Umwelt, Landwirc-
schaft, regionale Wirtschaftsforderung, Berufsbildung und Aussenwirtschaft. Da-
mit ist die empirische Analyse bewusst nicht auf die Einkommenspolitik und die
makro-okonomische Steuerung beschrankt worden, wie dies in der internationalen
Forschung in der Regel der FalI i5t. Es ging gerade darum abzuklaren, ob neo-
korporatistische Mechanismen auch dann Verwendung finden, wenn sich in einem
PolitikfeId nicht primar oder wenigstens nicht ausschliesslich Interessenor-
ganisationen von "Kapital" und "Arbeit" gegenüberstehen. Die Ergebnisse der
Analysen für die genannten Politikbereiche finden sich in folgenden Kleinen
Studien (ab Nr. 247).
Erfreulicherweise haben zwei Stuaierende an der Forschungsstelle das Thema
aufgenommen und zum Inhalt ihrer Lizentiatsarbeit gemacht. Armin Kühne hat sich
der Arbeitszeitpolitik (Kleine Studie 241/241), Sandro Cattacin der Fremdarbei-
terpolitik (Kleine Studie 243/244) zugewandt. Sie haben damit die Zahl der
Politikbereiche, die auf Neokorporatismu5 hin untersucht werden konnten, ver-
grossert und so das Gesichtsfeld für mogliche Schlussfolgerungen aus unserer
Neokorporatismusforschung erweitert.
Die Moglichkeit des Vergleichs über mehrere Politikbereiche hinweg ist umso
grosser, als Cattacin und Kühne für ihre Arbeiten grundsatzlich das gleiche
Vorgehen gewahlt haben wie die Autoren der Studien zu den im Nationalfonds-
projekt analysierten Politikbereiche. Sie haben zuerst die Dokumente unter-
sucht und anschliessend mit je rund 20 Personlichkeiten ausführliche, struktu-
rierte Gesprache führen konnen. Oen vielbeschaftigten Praktikern sei an dieser
StelIe für ihre bereitwillige Mitwirkung an un5erem Gesamtprojekt bestens ge-
dankt.

Ulrich Kloti
Projektleiter
• p

Inhaltsverze ichnis Sei te

Vorwort 3
O. Elnleitung 4

0.1 Theorle und Praxis des Forschers 4

0.2 Oie Polltikarena der Frenldarbelterpolltlk: Elne erste


Ueberslcht - Geschlchte und ProblerDdeutung5ft/ster 12

1. Dle Akteurstruktur 23

i.l Die Akteurkonstellatlon: Steuerungsebenen und


Verflecht.ungen 23
1.2 Die AAteurkonstltution: Interessen und Log!ken 32

1.3 Kr<ifteverhllltnlsse: Interpretationen und Hirrweise 48

2. Entscheidungsprozesse und -strukturen 52


2.1 Der neokorporatlstiscne KrelslauT 53
2.2 Oer parldmentarische Kreislauf 74
2.3 Der direktdemOkratische Krelslauf 76
2.4 Interdependenzen und Konsens 82

3. Dle lukun't de!" Vergangenhelt 85

4. Akteure un<! Steuerung: Ueberlegungen zur Fremd-


arbeiterpolltlk In der $chWelz 90

. . Anhang 95
Anhang 1I 96
Anhang 1II 100
Anhang IV ;07

Llteraturl i ste 108


Quellen!Dokumente 113
Amnerkungen 115
Vorwort
Die vorliegende Lizentiatsarbeit ist ein Resultat vieler Diskus-
sionen. leh konnte diese gar als sehriftliehes protokoll diskursi-
ver Aufklarung gewiss euphemistiseh bezeiehnen. Damit meine
ieh zwei Aspekte: l. eine intensiv gelebte Zusammenarbeit mit
Bernard Gasser und Armin Kühne, in der theoret isehe und met.ho-
disehe Fragen geklart und ein 'research design' erarbeitet
wurden (Cattaein/Gasser/Kühne 86) 2. die Gespraehe mit den
politisehen Akteuren in der Fremdarbeiterpolitik (die L iste
der Gesprachspartner findet sieh im Anhang l). Sie dienten
mir methodisch neben der Dokumenten- und Literaturanalyse als
eigentliehe I.,!uelle meiner lnformat ionen über den Politi:kbereieh.
Den Gespraehspartnern sei hier für die Teilnahmebereitschaft
herzlich gedankt (11.
bei diesen Lnterviewten Akteuren handelt es sieh um Beamte,
Politiker und Verbandsvertreter, die in den l etzten Jahren
entseheidend die Fremdarbeiterpolitik pragten. Die Zitate ohne
Quellenangabe im Text stammen aus diesen Gespraehen.

Die Lizentiatsarbeit gliedert sieh in fünf Teile: Einer allgemei-


nen Einleitung, in der die Forsehungsmethode begründet und
ein erster Bliek in die Politikarena der Fremdarbeiterpolitik
geworfen werden [O. Einleitung], folgt ein zweiter Tei l, der
sieh spezifiseh mit der Akteurstruktur auseinandersetzt und
auf gegebene Konstellationen [1.1] und lnteressen, Logiken
wie Ressourcen eingeht [1.2]. lm gleiehen Teil wird eine vorlaufi-
ge lnterpretation der Krafteverhaltn isse zwisehen den an der
Fremdarbeiterpolitik beteiligten Akteuren versueht, die sieh
auf ausgesuchte Aussagen, in denen 'codes' verwendet werden,
stützt [1.3]
lm dri tten Tei 1 konzentriere ieh mi.ch auf die Darstell ung der
Steuerungsrationalitaten in ei.nzelnen Entseheidungsprozessen
und -strukt uren der Fremdarbei terpol i t ik [2.]. lnsbesondere
werden im letzten Te i l [2.4] dieses Kapitels die versehiedenen
Kreislaufe - der direktdemokratisehe, der parlamentarisehe
u nd der neokorporatistisehe Kreislauf - der Entseheidungsfindung
aufeinander bezogen.
Ueberlegungen der lnterviewten zu den Zukunftsperspek t iven
werden im dritten Kapitel festgehal ten ; in den Sehlussfolgerungen
[4.] steht die Frage des Zusammenhangs der drei Perspektiven -
Akt eure, St euerung, Zukunft - i m vordergrund. Di e Arbe i t mündet
in absehliessende Thesen zur Fremdarbeiterpolitik.

Sandro Cattaein
4
5
o. E"inleitung
."in politikarenen (1) strategisch in terven iere n l"interorganisato-
0. 1 Theor "ie and prax"is des Forschers r is che Ebene) . Akteure verfOlgen Optimierungsstrategien, um
i.hre internen Bestandsbedingungen mi t den Bedingungen des strate-
Parr"i (84) hat festgestellt, dass "in der Schwe1z e"ine grosse
gischen Interventionsfelds abzustimmen.
Verbre"itung von neokorporat"ist"isehen Prozessen auf der polit i schen
Oiese doppel te Abst immung erseheint handel nden Akteuren als
output-Ebene auszumaehen "ist, wahrend die 1nput-Ebene eher schwache
zwelseit"ige Unbestimmthe1t und wird als Komplexitatsredukt"ion
neokorporatistische Strukturen aufwei.st. Diese Einteilung in
über Strukturen der doppelten SeIektiv"itat gegenüber der Innenwelt
'input-/output-Ebene' ze"ig~e sich f Ur Parri als nUtzlieher Versuch
und der Umwelt reguliert, um die Handlungsfanigkeit zu erhalten
bei der Analyse des Neokorporati.smus in der Schweiz.
Ivgl. willke 78:233ff)
Diese Konzeptualisierung wetst auf die Mogliehke1t hin, zwi.scherr
Andererseits konnen Entsehei.dungsprozesse steuerungstheoretisch
e "i ner handlungs- und einer systemtheoret ischen Perspektive zu
bestimmt werden. Neokorporat"ismus k an n da n n als strukture lle
unterscheiden. FUr d ie Analyse der Akteurstruktur auf der Input-
Oi fferenzierung und funktionale Spezifizierung im Bereich der
Ebene eignen sich handl ungstheoret ische Ansat ze. Für di.e Analyse
Politikformulierung und des vollzugs gesehen und zugleich a ls
der Steuerungsrat 10na11 tat auf der output-Ebene (POllti.kformulie-
elne ~ooperative Operationsweise charakterisiert werden Ivgl .
rung und -"imp le~e ntation) eignen sich systemtheoretische Ansatze .
Willke 83, Lehmbruch 79,82).
AUCf' bei anderen Autoren s"ind diese zwei Dimensionen erkennbar.
Oiese steuerungstheoretische Bestimmung des Neokorporatismus
So versteht z .B. Offe (84: 236ff) Neokorporatismus aIs einen
ermog l i cht es Lehmbruch 179,82), zwi schen Konkordanz und Neokorpo-
Versuch moderner kom p l exer Gese l l sehaft en, Hand l ungsst rat eg i.en
ratismus eine 'strukturelle Isomorphie' auf der Grundlage der
von Akteuren mit den Bestandsbed"ingungen des polit"ischen und
'Interdependenz der Interessen' soz"ialer Konfl iktgruppen zu
wirtschaftlicherr Systems zu vermitte l n. Dabei stellt di.e neokorpo-
sehen, die in ihren Steuerungszusammenhangen in der keynesianischen
ratis t ische Strategie der Aktivierung nieht-staatli.cher Steuerungs~
Kreislauftheorie dargestellt wurden.
potentiale organisierter gesellschaftJ"icher Gruppen neben angebots-
Lehmbruc h geht von Schmitters (81 /85 ) zwei Hauptd imens "ionen
orient ierten Markttheor"ien u nd keynesian"ischen Wohlfahrtspol"it iken
des Neokorporati.smus im Bereich der Interessenvermitt1ung und
eine von dre"i Pol"it~kvar"ianten dar, die aus Spannungsverhaltn"issen
im Bere i eh der PO l i t i kformul Lerung und des -va II zugs óus und
zwisehen individueller Handlungsrationalitat und kollektiver
unterseheidet dabei einen Korporatismus I IIn t eressenvermittl ungs-
Systemrationalitat entstanden sind_
system, Kooperation unter den Verbanden ohne Staat) und einem
In der Schweiz kann in diesem Sinn der regelb"ildende Entseheidungs-
Korporatismus 11 (kooperatives Entseheidungsmuster in der Politik-
prozess einersei.ts aus der Perspektive der Akteurstruktur von
formu 1 "i erung zwisehen Verbanden und St aa t) Ivgl. Kr i es i 82, Rüegg 1
den Zugan~sehancen einzelner Akteure her thernatisiert werden.
Nüssli 85b)
FUr die Zugangsehaneen bez i ehungswe i se di e Art uná das Ausmass
Aeunlich konzeptualisiert Rüegg (85) Konkordanz als ein Struktur-
der Interaktionen ersc he i nen dann die organisatorische Struktur
merkmal des poli.tischen Systems: Im Bereich der organisations-
und d"ie Ressourcen der e i nzelnen Akteure SOWle die Entscheidungs-
und konfliktfah "i gen Interessenstruktur und im Bere ic h der in
strukt uren des pol"itisehen Systems von Bedeutung. Für diesen
bestimmter Weise eharakterisierten Politikformulierung erkennt
6usammenhang gi 1 t es, die Art der Akt ivi tat und die Regeln zu
RUegg ein Konkordanzprinzip und 11. Sieh von Schmi tter und
beaehten, die die Aktivilaten der Akteure strukturieren und
Lehmbrueh unterscheidend, bezieht RUegg aber beide Dimensionen
Iegi timieren Ivgl. Gieriseh 74:115f,135f).
steuerungstheoretisch auf eine 'faktisehe Entscheidungsstruktur'
Intraorganisatorische Merkmale des Handelns polit"ischer Akteure
des politisehen Systems, in der die oben genannten zwei oimens"ionen
sind Grosse, innerverbandliche SoI "idaritat und Verpfl"ichtun~sfahig­
theoretiseh dadurch verbunden werden, dass sie aIs zwei Prinz"ipien
keit der Mitglieder. Oiese organisatorischen Merkmale gewinnen
derseIben Entseheidungsstruktur erscheinen, in deren Prozesse
im Konf likt fal l erst dann an Bedeut ung, wenn Organisati.onen
alle organisations- und konfliktfahigen Interessen einbezogen
6-
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werden und indern dieser Einbezug in kollektive Entscheidungen
indem deren Gründe externalisiert werden. Systemerhaltung wi.rd
sich auf 'einrnütigen Konsens' abstützt. Konkordanz ist als konsen-
als Sachzwang internalisiert. Di.eser Vorgang der Inpflichtnahme
suelles Entscheidungshandeln ein Merkmal des pol itischen Systems,
aes Handelns durch Systemzwecke kann verallgemeinerungsfahige
das ein reIativ grosses Interessenberücksichtigungspotential
Interessen blockieren. Kurz, Vobruba sieht heute die vergesell-
aufweist. Diese Konzeptualisierung der Konkordanz kann als ent-
schaftete Form der Technokratiethese (vgl. Schelsky 65) bestatigt.
scheidungstheoretische Variante der 'sozietaIen Steuerung' von
Hier setzt auch Essers (82; für die Schweiz vgl. Piotet 83)
Willke (82/83/85) betrachtet werden.
Kritik an der selekti.ven Wirkung von Neokorporatismus an: Seiner
Im ~:yst emt heoret i schen Ansa t z von wU l ke s ind neokorporat ist i sche
Ansicht nach i.ntegrieren neokorporatistische Prozesse ungleiche
Arrangements sozietale Verhandlungssysteme, die als kommunikative
soziale Gruppen, was nur i.n staatlich garantierten und vermi.tteJten
Handlungsstrategien in Inter-System-Beziehungen die Kosten und
Formen mtiglich ist, di.e ei.nheitssti.ftende Ideologien verbreiten.
Folgeprobleme von instrumentell-strategischem Handeln zu internali-
sieren versuchen. Voraussetzung dazu ist Reflexion als Handlungs-
Ei.ne gesellschaftstheoretisch orientierte Analyse von Politikarenen
maxime in Interakt ionsbeziehungen, die darauf hin angelegt ist,
bedingt seit Habermas und Luhmann (Habermas/Luhmann 74;
individuel1e Handlungskontingenzen verschiedener Akteure in
Habermas ,O; Luhmann 85) eine Methode, die dem Anspruchsni.veau
gemeinsamen Opt imierungsstrategien zu reduzieren und so ein
der kommunikativen Rationali-rat lHopf 82) des Forschungssubjekts
gegenseitiges Steigerungsverha.ltnis zu errnoglichen.
und zuglei.ch der zirkular geschlossenen Kommunikationsstruktur
Kornpatibilita.tsbedingungen funktional differenzierter Teile
(Selbstbeobachtung) moderner Systeme genügt. Diese Bedingungen
in hochorganisierten kornplexen Systemen ver}angen neue Integra-
erfüllt das qualitati.ve Interview (vgl. Overmann 76,79,85, Hoff-
tionsarten als voraussetzung neuer Formen sozietaler Steuerunç,
mann-Riem 80, KohI i 78, Hopf 82, Bi.erter/Binder/Rüegg 85).
die als emergente Eigenschaf_t. die Gesellschaft auf ein htiheres
Es gibt unseres wissens zwei theoreti.sche Gesichtspunkte, um
Niveau der Komplexitatsverarbeitung hebt. Solche problerne müssen
eine kommunikative praxis des Forschers zu begründen.
nach willke (82) diskursfv geltist werden, was Reflexionsfa.higkei.t
1) Der erste i.st handlungstheoretisch i.nspiriert und hat ein
der beteiligten Akteure und refIexionsanleitende/-steuernde
Spannungsverhaltnis zwischen Handeln und System, zwischen subjek-
Mechanismen voraussetzt.
tiv-individueller Interpretati.on von Handlungskontexten und
Den Versuch, die handlungs- und steuerungstheoretische Perspektive Offe
systemischen Funkti.onserfordernissen zum Ausgangspunkt.
zu vermitteln, unternimmt Vobruba (83). Er geht von einem Steue-
formuliert dieses Spannungsverhaltnis als das Steuerungsproblem
rungstyp aus, bei dem das System das Handeln innerhaIb bestimmter
hochentwickelter Industriegesellschaften und s.ieht im Neokorpora-
Grenzen instrumentalisiert. Dabei werden im individuellen Handeln
tisml.ls ei.ne aktuelle Politikvariante, die ei.ne Abstimmung der
Imperat ive der System'integrat ion al s Handlungsmot ive übernommen.
Handlungsstrategien der Akteure mi t den Bestandsbedingungen
Das System erhaIt sich über solche InternaIisierungen, deren
des wirtschaftlichen und politi.sch-administrati.ven Systems leistet.
inhal t l iche, kreislauftheoreti sche Argumentationsstruktur einen
Eine Theorie, die dieses problem als Leistungsauftrag an die
empi r i schen Konsens i nnerha l b best ehender Syst emstrukt uren ermog-
Politik formuliert, i.mpIiziert eine zweistufi.ge Integrati.on
licht. Diese Umsetzung systemiseher Erfordernisse in individuelle
der Gesellschaft: Sozial integration einerseits und Systemintegra-
Motive ermtiglicht eine Entkoppelung zwischen System, beziehungswei-
tion andererseits. Erstere setzt an den Orientierungen der·Handeln-
se entsprechenden Verfahren wie Neokorporatismus, und Individuum.
den, Ietztere an den HandIungsfolgen an. "So gesehen lasst sich
Funktionale Systemimperative zeigen sich semantisch in Sachzwang-
Gesellschaft heuri.stisch als System und Lebenswelt konzipieren
Denkf i guren. Der Verwe i s auf Sachzwange al s Rech t f ert i gungsmot i v
und eine Theori.e von Gesellschaft, die eine Theorie der Rationali-
für entsprechendes Handeln übernimmt die Rolle einer wichtigen tat sein wi l l, hat dann den Rationalitatsstrukturen in jenen
LegitimiUitsressource. Durch das instrumentel1e Gesel1schaftsblld beiden Dimensionen von Gesel l schaft nachzuforschen" (Gri.pp 84: 95) .
ktinnen sich Steuerungsdefizite einer verantwortlichkeit entziehen, Wie aber setzen sich Probleme der Systemintegrati.on in individuelle
, 8

9
Handlungserwartungen um? Vobruba (83) sieht in dieser Uebersetzung
und empirische Analyse von subjektiven Interpretationen und
ein zentrales Element von Steuerung, deren Semantik dúrch ein
andererseits um den soziologischen Anspruch auf Generalisierung
empirisch feststellbares Gesellschaftsbild strukturier~ ist.
dieser individuellen Interpretationen zu kollektiven Sinngehalten.
Der systemischen Kategorie Steuerung korrespondieren in fortge-
Ein zweistufiges Vorgehen ist entsprechend dazu angebracht.
schrittenen kapitalistischen Gesellschaften entsprechende Alltags-
Erstens soll die Art der Artikulation von Interpretationen,
deutungsmuster auf der Handlungsebene. Der empirische Konsens
die politikbereichsspezifische kognitive und normative Regelstruk-
in einem Steuerungsbereich zwischen verschiedenen individuellen
turen ihres Zustandekommens aufweisen, in ihrem 'Eigensinn'
Interessenkalkü}en drückt ein Handeln aus, das von funktionalen
geklart werden. Zweitens dienen solche subjektiven Interpretationen
System:imperativen gepragt ist. Der Steuerungsmodus, bzw. der
als Untersuchungseinheiten zur Bildung und Ueberprüfung von
Charakter des Gesellschaftsbilds, kann z.B. technokratisch-instru-
Hypothesen über den erwartbaren Charakter dieser Interpretationen
mentell besti.mmt sein (vgl. Vobruba 83). Di.e Analyse setzt bei
im Rahmen einer theoretischen Vorstrukturierung und eines theore-
AII tagsdeutungsmustern an und vers\lcht methodisch ein rekonstruk-
tischen Frageinteresses.
tives Verstehen von z.B. technokratisch gepragten Alltagsdeutungen
gesellschaftlicher Zusammenhange herztlstellen. Das qualitative Interview ermoglicht eine gegenseitige Sinnver-
2) Der zweit~ theoretische Gesichtspunkt geht von der Theorie standigung zwischen Forscher und Befragten. Indem Akteure ihre
selbstreferentieller Systeme aus (2). Wahrend Luhmann (81a:68) Sicht der Wirklichkeit selbst konstruieren und dem Forscher
d~s SpannungsverhaJtnis von Handeln und System, von Sozial- kommunikativ vermitteln, ermoglicht die Sinnverstandigung die
und Systernintegration im Begriff der Autopoiesis zugunsten des Erfassung kognitiver Strukturen des Befragten. An den Aussagen
Systems auflost, behalt Willke (85) dieses Spannungsverhaltnis der Akteure sind die Regeln und Normen, die ihre Umweltwahrnehmung
bei und begründet ein methodisch-kommunikatives Verfahren als strukturieren, von besonderem Interesse. Der/die Befragte deckt
einziges Mittel für den Forscher, :in selbstreferentieIle Z-irkel aber die Orientierung des eigenen Handelns, die auch ausserhalb
hineinzukommen. des Interviewrahmens seine Wirklichkeit mitkonstituieren, ohne
In Wil1kes Theorie dezentraler Kontextsteuerung bezieht sich das vertraute Gerüst kommunikativer Regeln der eigenen Handlungs-
Steuerung allein auf das Interaktionssystem~ bzw. auf Intersystem- sphare nicht auf. Deshalb soll das Interview moglichst kommunikativ
beziehungen zwisehen Teilen. Interaktionssysteme sind die Schnitt- gestaltet sein. Erst wenn der Darstellungsspielraum des/der
mengen gemeinsamer Umwelten dieser Teile. Versteh- und beeinfluss- Befragten nicht beschnitten wird, konnen die sonst in der Al1tags-
bar sind nicht die Sys~eme selbst, in denen Handlunqskontexte kommunikation geltenden Regeln Zugang zur Forschungssituation
zu operativer Geschlossenheit verdichtet sind, sondern die Interak- finden (Hoffmann-Riem 80:347).
tionsbeziehungen zwischen Systemen (Willke ~5:50). In solchen Eine solche interaktive Erhebung von subjektiven Interpretationen
Interaktionsbeziehungen spielen intersubjektive Kommunikationbe- setzt sich dem Einwand der unkontrollierten Beliebigkeit aus,
ziehungen eine Aonstitutive Rolle, ueren Rekonstruktion das indem die Kriterien der Validitat und Reliabilitat der standardi-
methodische Forschungsproblem darstellt (vgl. ei.ne theoretische sierten Datenerhebung nicht eingelost werden konnten. Kohli
Begründung uer verwendung dieser Methode zur Rekonstruktion weist darauf hin, dass es deshalb wichtig sei, die Perspektiven
von industriell en Beziehungen bei Traxler 82). der am Interview Beteiligten und deren Kontextbedingungen moglichst
Sowohl die Rekonstruktion .on ~esellschaftsbildern als auch deutlich sichtbar zu machen, damit sie bei der Dateninterpretation
von intersystemischen Interaktionsbeziehungen legen die Methode und auch unter dem Gesichtspunkt der Vergleichbarkeit in Rechnung
des Sinnverstehens üahe (vgl., die Bedeutung kommunikativer gestellt werden konnen (Kohli 78:6) (3)
Untersuchungsmethoden hervorhebend: Bierter/Binder/Rüegg 85:48ff). Sinnvoll für die Erhebungssituation kan n deshalb ein Gesprachsleit-
Diese Methode umfaSst zwei Problemaspekte. Es geht einerseits faden als Grundschema sein, damit mittels Nachfragen eine ver-
und in einem ersten Schritt um die Erhebung, Rekonstruktion gleichbare Informationsmatrix zwischen den Interviews zustande
10 11
kommt (Kohli 78:8). Gleichwoh1 ist darauf zu achten, die Kommuni- nahe, um die Struktur des 'commen sense' bezüglich seiner kogniti-
kationssituation offen zu halten, damit die Gliederungsgesichts- ven und moralischen Regeln zu analysieren (vgl. Kleger 85,86,
punkte des Befragten und nicht des Fragers sichtbar werden. Heft i 86)
Der/die Befragte darf sich nicht aus dem eigenen alltaglichen
Für den Zweck der Auswertung wurden die Gesprache auf Tonband
Kommunikationskontext gedrangt sehen (zu forschungspragmatischen
aufgezeichnet und vollstandig transkribiert. Bei der Transkription
Kontrollproblemen vgl. Kohli 78:10-15).
wurde ein inhaltlicher Auswertungsraster benut zt, der uns schon
Bei der Analyse/Auswertung des Interviews stellt sich die zentrale in dieser frühen Phase der Auswertung erlaubte, die Aussagen
Frage, wie die- soziale Regelhaftigkeit der mittels qualitativ- uer Interviewpartner den Kapiteln der Untersuchung in groben
offener Interviews erhobenen subjektiven Interpretationen empirisch Zügen zuzuordnen.
belegt und damit unser Forschungsinteresse an einer Anaryse Die Trariskription gliederte sich in Aussagen und Begründungen.
subjektiver Interpretationen als kollektive Phanomene und nicht Der Text entstand auf Grund eines heuristischen Vorgehens, Aussagen
als EinzelLalle surrjektiv-idiosynkratischer Realitatsverarbeitung und Aussagenmodi der Akteure in einem ersten Schritt zu sichten
begründet werden kann. ~nwiefern oind aber Interpretationen und in einem zweiten Schritt zusammenzustellen, zu vergleichen
der Ausdruck, kollektiver insti tutional isierter Interpretationen? und vor dem Hi nt ergrund der theoret i sch vorst ruktur iert en Frage-
Zum einen wird · der Inhal t des Kollektivi tatskonzepts durcl:! eine stellung zu interpretieren.
theoretische Vorstrukturierung ausgefüllt. Frageste11ungen und Uebersicht der Arbeit
Zum anderen ergeben sich methodisch zwei Varianten für die
Im folgenden wird zuerst eine knappe historische Uebersicht
empirische Analyse der Interpretationen als ko11ektive Phanomene.
des P01itikbereichs 'Fremdarbeiterpolitik' gegeben. Damit wird
Eine erste Variante erfasst soziale Regelmassigkeiten in den der Problemkontext eingeführt.
Inhalten von Interpretationen. Eine zweite, von uns in àieser Darauf aufbauend werden einleitend Ausführungen zu den Problemper-
Untersuchung vorgezogene Variante, geht von subjektiven Inter- zeptionen der verschiedenen Akteure dargeste11t. Dieser Tei1
pretationen a}s rege10rientierten Sprechhandlungen aus. Dabei dient als Erganzung zur historischen Darste11ung und als Einleitung
wird die Relevanz sozia1er Normierung im Wertverstandnis und zur handlungstheoretischen Perspektive, die im ersten Teil der
in der individuellen Beurteilung dessen, was für wahr oder falsch Arbeit zentral ist:
gelten soll, festgestellt. Die Frage nach der Normierung und Ueber die Darstellung der Akteure, der perzipierten 'Fronten,
Regelhaftigkeit von Interpretationen stel1t sich dann als Frage des Verhal tn i sses zwi schen Partei en und Verbanden und Verbanden
danach, inwiefern: und Staat soll ein Einblick in die Kraftekonste11ation in der
1) ein bestimmtes kontextgebundenes Begriffsverstandnis vorhanden schweizerischen Fremdarbeiterpolitik gegeben werden.
ist, das als unproblematisch und selbstverstandlich unterstellt Die blnnenorganisationale Perspektive erganzt dieses Kdpitel:
wird und deshalb keiner all tagskommunikati ven Expl ikation bedarf. Im Versuch, dominate Diskurse in der Fremdarbeiterpolitik aufzu-
(Dies kann z.B. an verargerten/verunsicherten Reaktionen bei zeichnen , werden Einblicke in die Interessen1age, die Handlungslo-
Nachfragen erkannt werden) . gik und die Ressourcenkapazitat der Akteure moglich. Im Schlussteil
2) in Artikulationen ein stillschweigender Wahrheitsanspruch des ersten Kapitels der Arbeit wird der Frage nachgegangen,
behauptet wird. So lassen entsprechende Aussagemodi Geltungs- inwieweit gesellschaftliche Krafteverhaltnisse sich in der
ansprüche erkennen und darauf schliessen, dass von 'sozialen Akteurstruktur abbilden.
Tatsachen' die Rede ist, bzw. vom sozialen Charakter von kommuni- Im zweiten Kapitel wird die steuerungstheoretische Perspektive
kativ mi tgeteil ten Wahrhei tsansprüchen. Die Bedeutung dieser eingesch1agen, um Entscheidungsprozesse und -strukturen in der
kognitiven Gliederungsstruktur legt deshalb eine detaillierte Fremdarbeiterpolitik zu beschreiben. Schlussfolgerungen aus
Auseinandersetzung mi t der Begründung von Geltungsansprüchen dieser Ana1yse sind im Schlussteil des zweiten Kapitels darge-
• 4
13

5tellt . Sie konzentrieren sleh auf die Beantwortung folgender


zu starken arbelts- und nieht kapitallntensiven Ausrichtung
Fraqen :
der 1011 rtsehaft l \ehen Entw\eklung Selbstbesehrl!lnkungsmassnahmen
- Welche ln~erdependenzen bestehen zwischen den einzelnen syste-
beschlossen wurden (23.1.1963) . Doch sehelterten diese 'gentle-
mischen Kreis'lufen der fremdarbelterpolittk?
men's agreements', so dass steh der 8undesrat mit der Konjunklur -
-Sind unbeabs\chtigte rolge n beziehungsweise Emergenzen zu beobaeh -
dl:lmpfungsmassnahmen von 1963 erStmals veranlasst sah , geqen
t en?
den ungehtnderten Zustrom von ausHlnd\sehen Arbeitskr~ften
Uil"'.!er f risttqe Perspektlven d er Akteur e im t Halldlungs - )J<ontel<t
zu tnlervenieren (Meler 81:4) . Eln Verwaltungsvertreter besehrieb
der Fremdarbelterpolitik werden tm ddtten J<apttel darges te llt ;
in einem lntevlew diese Jahre : ~oie ersten Versuche elner Inlt\a -
àamit wtrd der Frage naeh kUnftigen (ln - )Stabllit~ten na ehgegangen .
live kamen von seiten der oe:nokratischen Parte; um Nationalrat
Irn ,>ehlusskapitel werden noehnra ls belde ~erspe"tiven -di .. h a nd -
Ott . oiese wurden aber wieder zurUekqezoqen . Oa hat man politisch
lungs- und die systemtheoretisene - integrlert . AuS der Reko nstruk -
qeschaltet und beim 8und die 8etriebskontlnqentierung ausprobiert .
t .on des h.. ut 1gen PrvblemlosWlgsstal,ds wird es 1lIÕ91ien sein ,
wtr hatten alles versucht. UIII nleht so drast i.seh zu regulleren,
dle Frage na...-h dem Zusallllllenha"g zwisehen Olsku,sf~higkelt bez w.
aber das mlsslanq alle8, und so wurde es [die Regelung der
Rationalit~t der Akteure und Grenzen institutionelJer Art annlhernd
zu beanl worten unà ·Ausblieke z u formulleren .
Fremdarbeiterpolltik, s .e . ) Immer mehr an den Staat Uberwiesen .
Aber am Anfang war der Versuch innerhalb der Arbeitgeber da . ~

ote staatliche lntervention führte zur Politik der Gesamtplafo-


nierunq, ....elehe die 8etrlebe dazu verpfl {chtete, AusHlnder
0.2 Die Pollt Ikarena der rremdarbe lterpoli tlk: Eine erste
nur dann einzustellen, wenn der Gesamtbestand dadurch nieht
Uebe rstehl - Geschlehte und Problemdeutungsmuster
zunahm . in den folgenden Jahren wurde dann versehl:lrfend besehlos -
Grundlaqe der sehweizedaehen Ausllinderpolltlk ist das 8undeage- sen, das s der Gesamtbestand an Personat abzunehmen h~tte, wenn
setz Uber Aufenthalt und Niederlassung der Ausl~nder (ANAG) Ausll:1nder einge .. tel1t ... Urden . Der 8und steuertfl den Arbe!tsmarkt
VOIII 26 . M.lI r z 1931 . 01 e VO 11 zugsverordnunq zum 8undesqeset z Uber .. ine reatrlktlve Arbe1tsbewilliqungspral<is. Als Instrument
trat ara l . Januar 1934 In Kraft (vgl . BV0)41 (4). dlente die Aufteilung der Ausll:1nder In reehtlieh verschleden
Oie AusHlnderpolitlk entwicke1te sieh auf versehfedenen sehwer- zu behandelnde Kaleqorien (vgl . dazu Anmerkung 6J . Doeh wurd!!
punk ~m~ss iq unterseheidbaren Aesten. Hlstoriseh belraehtet In dieser Kategorlsierunq Slets die Mõgllehkeit belbehalten,
be~tnnt die Ausl~nderpolitik markant w~hrend dem 2 . Weltkrieg Arbeitsmigranten weiterhin bei Bedarf elnsetzen zu kõnnen,
an 8edeutung zu gew!nnen . Oie Asylfragtl stel1te sleh dort v .a. lndem zum Be\spiel .ine verfUqte Grenrg!l.ngerkontingentierung I
l n Anbet racht jUdi seher FI Ueht 1 i nge und Req\megeqnern aus Grenz:- .... Ieder aufgehoben wurde (7) .
sraaten. 1965 wurde dte cesamtplafonierunq dureh .ine betrlebsweise
Neç~n cli.,sem As. de. Ausl~"derpo,lt Ik \st d,e f r Uh.,r durch 8esehr!nkunq der Zahl der Jahresaufenthalter, die soqenannte
Verhlj,,,de und "achfrageude Bet, lebe gere':rlel te ',remdarbe I terfr"ge '8etriebsplafonierunq ' • erglinzt . oieser staatJiehe Versueh
aas z..-e!te, In der Schwelzer pol il ik etabl ierte AusHlnderthema . der Eindlimmung der Elnrelsen scheiterte jedoch: ole zuwaehsrate
Elne eiqenlllche Oiskussion des Themas 'Fremdarbeiterpolitik' der Jahresaufenthalter reduz:ierte sieh nur gerlng und die ausUl:"l -
beglnnt in der Schwelz etwa 1960, Bis dahln stellten sieh allen disehe Wohnbevõlktlrung nahm weiterhin zu (Sehwarz 84 : 14) . Grund
Beteiligten keine ernsthaften ProbJeme , denn es galt das Prinzip der -..eit!!ren Zunahme waren I!"Õgl ieherweise die versehiedenen
der Rotat lon : Ole Imm\grierten Arbeltnehmer sollten danach Ausnahmeregel ungen und die vorherrsehende St rukturerhal tungspoll -
nur f Ur kurze Ze\t In der Schweiz aushelfen (SI . Die st .. rke t ik (vgl . Stalder 79) .
Zunahme tOhrt e abe. dazu . aass von I>e, t en de. Arbei tgeuer aus Massivere Einqrlffe In dle Migrationspol\nk erfolglen naeh
Angst ... or elner konjunk,urell .. n Ueberhltzung u"d vor elner 1970 im Rahmen der jlhrllehen Verordnung Uber die Begrenzunq
14
15

der Zahl der erwerbstatigen Auslander. Die steigende Kri.tik


forcierte Umstrukturierungen/RationaJisierungen infolge neuer
an der Fremdarbeiterpolitik loste eine rigidere praxis aus.
Technologien) begründeterweise eine Politik der Erhaltung von
Die Erschütterungen im politischen System infolge der Schwarzen-
Arbeitsplatzen mit verschiedenen speziellen Massnahmen durchführen
bach-Initiative bewirkten, dass unter Federführung des Bundesamts
(vgl. Sc.hmldt 05). Damit Konnte erst di.e Zielsetzung der Sta1Ji1i-
für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) und· des Eidgenossischen
sierung der auslandischen Wohnbevolkerung erreicht werden.
Volkswirtschaftsdepartements (EVD) in mehreren Vernehmlassungen
Seit 1978 verscharfte sich jedoch die Lage wieder, denn es
und Sit<eungen ,"it uen KanLonen und den Spit<.enverbanaen ein
wurden wieder mehr Auslander besonders im Gastgewerbe und der
neues System der RegulieLung rechtzeLtig vor der Abstimmung
Tourismus1Jranche na<.;hgefragt. Der Zielkonf,ikt ZW1SCl1en zah,enmas-
der Schwarzenbach-Initiative bereitgestellt wurde. Die Zielsetzung.
siger Stabili.sierung der auslandischen Bevolkerung und Bedürfnis-
war eine Verhinderung der Zunahme des Auslanderbestands durch
sen der Unternehmer auf dem Arbeitsmarkt zeigte sich von
eine Fixierung der Hoch~tzahlen der Jahresaufenthaltsbewilli-
gungeJl. Die Kctntone erhlelten, in Aufwertung ihLer Vollzugsfunk- neuem (zur statistischen Entwicklung vgl. Anhang 11).

tion, Aus dieser systemischen Perspektive, der Chronologi.e der Rege-


ein bestimmte~ Kontingent an Bewilligungen zugewiesen,
lungsmechanismen, erscheint die Fremdarbeiterpolitik in der
über welches sie frei verfügen konnten. Dies erlaubte den Kantonen
SchWeiz als eine rein funktionborlentierte, der jeweilig"n
eine autonomere · Prüfung der regionalen Arbeitsmarktlage, die
Mo~lichkeit der Bevorzugung der Betriebe, die einen Ersatzbedarf Wirtschaftslage angepasste. Die normative Dimension wurde histo-

für eine risch betrachtet zuerst v.a. von xenophoben Kreisen in der
auslandische Arbeitskraft geltend machen konnten,
Auslanderpolitik al s Diskussionsgegenstand etabl iert. Spater
"was tendenziell eine Fortsetzung der Strukturerhal tungspolitik
st.iessen weitere niS1;Or1.sch-nurmative Ueberle'jungen vor dllem
darstellte" (Meier 81:6-), jedoch den Bund gleichzeitig entlastete,
von k.irchJlcher Seite h.inzu (Vg l . Keller 85), welche die ' soziale
indem die Kantone weitere lmplementationsfunktionen übernahmen.
D.imension' betçnten und die ebenfalls bis heute die Auslanderpo-
Die Beschlüsse von 1970 konnen deshalb nicht als eigentliche
l i t ik pragten. Diese moralisch-ethische Fragestellung wurde
Neuorientierung der Pol i tik bezei chnet. werden. Die Kantone
auch von solidarischen Bewegungen wie z.B. 'Mitenand' vorgebracht
erhielten ne ue Vollzugskompetenzen, und gewi sse Branchen wurden
und standen bisher jeweils dem xenophoben Tei] im schweizerischen
weiterhin von den Kontingentierungen verschont. Damit konnte
politischen Meinungsfeld entgegen. Eine Chronologie 'von unten'
zwar der Schwarzenbach-Initiative kurzfristig eine Alternative
ist damit auch ein wesentlicher Bestandteil der Fremdarbeiterpo-
gegenüuer gestellt werdefl, aber miTteJfrlsti.g war vorauszc<sehen,
lit Lk in deL Scnweiz:
das s diese PoliTik neue Proteste und Initiativen generieren
lJiese Bewegungen auf der Rechten wie in solidarischen Kreisen
wurde.
artikulierten si.ch vor allem über den direktdemokratischen
1974 klarte sich das Bild im dem Sinn, dass die nationale Fremdar-
Kreislauf. Die zentralstaatliche Politik seit 1963 (bis 1970)
beiterpolitik sich unter zwei Aspekten differenzierte. Einerseits
und deren ausbleibende Wirkung geriet zunehmend ins Schussfeld
eine Politik der Stabil~sierung der auslandischen Wohnbevolkerung
der Kritik. Die Schwarzenbach-Initiative, die am 7. Juni 1970
und der Integra~ion bereits ansassiger Auslander, andererseits
zur Absti.mmung gelangte, formulierte diese Kritik auf dem direkt-
eine Art Konjunktur- und RegionalpoJitik mit Hilfe der Saisonniers
demokratischen Kreislauf und verlangte politiken mit tatsachlichen
und der Grenzganger. Die Uebertragung dieser Politik auf dem
Begrenzungseffekten. Der neokorporatistische Kreislauf fing
Arbeitsmarkt bedeutete eine Vereinheitlichung des internen
damals di ese Kritik duf Bunaesebene ab, indem unter gro~sem
Arbeitsmarkts (8) durch eine relative Gleichsetzung von ansassigen
Zeitdruck ein neues Regelungssystem am 16. Marz 1970 eingeführt
Ausl andern UIld Einheiml schen und eine Kanal isierung d"r f ,exiblen
wurde. Die seither bezüglich den Auslandern durchgeführten
hrbeitskFaft der ~renzganger und Sdisonnlers in bes[immte ôranchen
Initiativen zei.gten ein widersprüchliches Bi ld, denn sowohl
und Reyionen (vg J .
Ratt L et al 82). Auf de,,, Arbeitsmdrkt tro.t
auslanderfeindliche (1970/74/77) (9) wie auslanderfreundliche
aber erst 1975/76 eine gewisse Entscharfung und Beruhigung
ein. Der Bund Konnte Ln dleser Reze::>sionsphase (uel~chock,
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(1~81/82) Inltidtiven wurden auf Bundes~bene abgele~nt.


t ian· der ansassigen Aus lander' (Niedergel assene) gesehen. Daneben
Heute findet die Regul-Lerung der Fremdarbe1terpolitik vor allem
werden vor allem in den juristischen Unklarheiten des alten
über Verordnungen (Anhang 111; BVO S6) statt - die sich auf
AusJandergesetzes von 1931, dem ANAG (Schwerfalligkeit, Interpre-
das ANAG stützen - in denen die wirtschaftlichen und stabilisie-
tationsspielraume, Kompetenzentrennung, vgl. Gutzwillér 84;
run'Jspolitischen Parameter jedes Jahr erneuert werden. Der
Lambercy 83) Schwierigkeiten geortet. Erst in der neuen Verordnung
integrationspolitische Rahmen, als heute zweiter Ast der Fremdar-
f Ur 1987 (BVO 86) scheinen sich Verbesserungen se1t dem Scheitern
beiterpoLitik, wird vor allem auf eidgenoss-Lscher Ebene von
des neuen Auslandergesetzes 1982 (Botschaft zum AuG 78) abzuzeich-
der Eidgenossischen Kommission f Ur Auslanderfragen (EKAj gesetzt.
nen. Ein weiteres auf Bundesebene perzipiertes problem ist
Einen Ueberblick der Geschichte der Fremdarbeiterpolitik ist der Zusammenhang zwischen der Asylfrage und der Fremdarbeiterpoli-
n i chtleicht zu erstellen. E.i nen Versuc h h at N1ederberger
' tik.
L (82)
gewagt, der auch h ier al s grober Hintergrund dienen kann. Ent- Die problemsicht auf Bundesebene zeichnet sich durch eine hohe
sprechend den bei Offe (84) dargestell t en St euerungsformen Bereitschaft aus, das Fremdarbeiterproblem in seiner Komplexitat
'Markt " 'St aat' -" ~S o l'1daritat' zu verstehen. Dementsprechend werden die probleme in ihrer
un~ unterscheidet Niederberger
drei Phasen: globalen Konflikualitat betrachtet: "Heute ist es ausserordentlich
a) Bis 1960. In der FremdarbeiterpoJitik galt das Primat der sChwierig, die stabilisierungspolitische Seite mit den menschli-
Wirtschaftsverbande, welche in der Tradition chen und sozialen Anliegen der Auslander unter einen Hut zu
der 'quasi-
po l i t i schen Se l bstverwal t ung' tiber 'gent l emens 's stecken". Oder: "Das ist das problem: der Konflikt zwischen
agreements'
die Fremdarbeiterpolitik zu regeln trachteten. wirtschaftlichen Interessen und gemeinsam gesehener Auslanderpoli-
b) Von i962 bis 1970. vie t ik".
zunehm.enden BevoJ keL ungszahl en, die
Ueberhitzung der WirtschattskonjunKtur und das ~cheitern der Diese globale Problemsicht führt oft zu Stellungnahmen, die
'gentlemen's agreements' führten zu dirigistischen Massnahmen Problemzuspitzungen verhindern helfen sollten, und zu einer
des Bundesstaats. Politik der Interessenvermittlung, die versucht, grossere Konflik-
c) Seit 1970. In den· 70er Jahren bl i.eb <;war die Steuerung der te zu vermeiden. Es wi rd oft davon gesprochen, dass uman der
Fremdarbeilerpolitik staat~orientiert, docu wurden neokorpora- Wirtschaft doch Rechnung zu tragen" hat, "und man kann deshalb
tistische Elemente de~ Aushandelns und der Integration/ver- die Kontingente nicht einfach schlichtweg kürzen". Oder: "Die

pfJichtung der Verbande incensiv1ert. (Eine weitere Uebersicht Bedenken, dass wir eigentlich eine Stabilisierungspolitik verfol-
Kan~ die Ereignis-Tabelleim Anhang IV sein). gen müssen - Stabilisierung sagt noch nicht, welche Zahl, das
ist offen aber aucn grosse:re ::.chwanKungen hinnehmen müssen,
Problemdeutungsmuster
macht es sChwierig, dies aem Volk noch beizubringen, das hat
Diese kurze Einführung in den Problemkontext. der Fremdarbeiterpo- Konsequenzen auf der Ebene der sogenannten Ueberfremdungsinitiati-
l it ik kann helfen. d1e heute existierenden Interpretationen ven ll •

von Problemlagen in der Fremdarbeiterpolitik auf staatlicher i i) Im Gegensatz zum Bund wird auf der kantonalen Ebene pragma-
Ebene (a), bei Arbeitgebervertreterrr (b), Gewerkschaftsvertretern t i scher argument iert; dafür steht z. B. fo l gende Frage: "Wiewei t
(c), in sozialen Bewegungen wie in der politischen Rechten tangiert uie FremdaLbeiteLpOJitik, aie der Bund betreLbt, die
zu verstehen (d). Wirtschaftsentwicklung des Kantons?" Die Problemsicht wird
(a) Auf staatlicher Ebene jedoch dadurch oft auch auf eine Dimension beschrankt. : "Für mich ist
mU5-S zwischen i) Bund und
i i) Kantonen unterschieden werden. die Wirtschaftspoli tik prioritar und alles andere in der Auslan-

i) Aur Bundesebene werden grundsalz11ch die beiden ~roblembereiche derpolitik davon ableitbar". Zwar wird die gleiche Problemvielfalt
'Stabi 11sierung der auslandiscnen Wohnbevolkerung' und 'Integra- in der Fremdarbeiterpolitik gesehen, doch wird das Hauptinteresse
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den arbeitsmarktlichen Auswirkungen gewidmet. Integration wird


Branchen, das ist in erster Linie das Gastgewerbe, aber auch
au dieser sektoriellen Perspektive zu einem Nebenproblem.
das Baugewerbe, wo sich das Problem steIIt, dass man für gewisse
Es zeigt sich damit in der Problemdeutung zWlschen Bund und
Tatigkeiten in der Schweiz unter den einheimischen Arbeltskraften
Kantonen eine klare Trennung. Die Kantone übernehmen v.a. die
n iemanden f indet, d. h. der Gast gewerb l er hat genügend Schwi er i g-
Rol J e sektorieller Operateure (Branchen oder Regional interessen
keiten, Personal auf dem einheimischen Arbeitsmarkt zu finden,
gewichtend) m~t ahnIichen Interessen wie Arbei tgeberverbande ,
und das hat verschiedene GrÜnde. Aber man sieht immer mehr,
wahrenddem der Bund globaIe, mehrere Dimensionen verbindende
dass gewisse Tatigkeiten im Gastgewerbe unabhangig vom Lohn
Zusammenhange eher berücksichtigt.
einfach f~r einheimische ArbeitsKrarte nicnt attrdktlv sind"(ll).
(b) Aur Arbei tgebersei te dreht sich der Konfl ikt in der Fremdar- Bei Akteuren, die Branchen vertreten, welche ausIandischen
beiterpolitik um die frage der Stabilisierung: "Wir unterstützen Arbeits"ral.ten nicht exLotent.iell nenotúJen, wird dagegen - eher
die Stabilisierungspolitik des Bundesrats, sind aber. n i cn t analytisch vorgehend und damit die Problemvielfalt eher wahrneh-
für eine rigide Anwendung, denn die Oekonomie hat Hohen und mend - die Beschaftigung von Fremdarbeitern begründet. Gemeinsam
Tiefen". Oder: "Das ist der Zielkonflikt: Wirtschaftliche &edi:iFf- bIeibt aber die prioritare Setzung okonomischer Interessen
nisse und staatspolitische Ueberlegungen zu integrieren". in der Fremdarbeiterpolitik, von denen aus alle probleme der
Die FremuarbeicerpolitiK wird auf Arbeitgeberselte primar arbeit~­ Migration abgeleitet werden.
marktIich definlert; allgemein wlrd von vornherein festgesteIlt, Die Unberechenbarkeit der Wirkung der Massnahmen in der Auslander-
aass die SchWei z auf Fremaarbe i-t er angewiesen i st, wobei diese politik wird v.a. im Licht der okonomischen Zwange der notwendigen
Abhangigkei t bei industrienahen Akteuren differenzierter gesehen AusIanderbeschaftigung problematlsiert. Dem von Arneitgeververcre-
wird: "wtr haben heute nicht nur das Problem mangelnder Arbeiter - t ern al s Tat sache wahrgenommenen Int eresse der Bevo l kerung
das bleibt aber v.a. bei Saisonniers in der Tourismusbranche an einer restriktiveren Auslanderpolitik wird mit einer Interna-
bestl~hen, die sich zurecht immer entsetzt - sondern auch das lisierung der Notwendigkeit der Stabil isierung der ausl andischen
ProbJem der mangelnden Fachleute". "Auslander sind in Funktionen, Bevolkerung begegnet: "Dem Interesse und Bedarf aus unserer
die die o>chweizer nicht ausüben wollen, aber auch ln Funkt ionen, Sicht an Fremdarbeitern steht das staatspolitische Problem
die die Schweizer nicht ausüben konnen". gegenüber. Man weiss - das ist elnfach eine Tatsache dass
Diese UeberIegungen mÜIlden dann oft in eine Krit"k am Erzienungs- das Volk politisch sehr sensibel auf diese Angelegenheit reagiert,
system, welches nicht genügend Fachkrafte ausbilden konne. und wenn wir die Statistiken mit wachsenden Auslanderzahlen
Uebérraschend ist auch, dass in den Gesprachen auf Arbeitgebersei- ausweisen, dann haben wir gleich die entsprechenden Initiativen
te immeF wieder der positive Zusammenhang zwischen Konjunkturlage und diese unschonen Friktionen, die man aus staatspolitischen
und Auslanderbeschaftigung prominent herausgestrichen wurde, Gründen nicht fordern so.llte". Dementsprechend wird auch allgemein
und demnach eine Wiederbelebung der in vielen Dokumenten wieder- festgehalten, dass "der Grundkonsens 'Stabilisierung' besteht".
rufenen 'Konjunkturpuffertheorie' in die Prob.lemsicht der Arbeit- Diese pragmatischen Ueberlegungen begründen auch die Forderung
gebervertreter stattgefunden hat (10): "Die Auslanderzahl darf einer strikten Trennung von Asyl- und Fremdarbeiterpolitik:
nicht mehr wei te! zunehmen un~ muss sich der Kunjunkturlage "Leider ist die Asyldiskussion aufgetaucht, die neue Emotionen
anpassen ll •
aufre i zt und dami t wieder auf die Fremdarbe 1terpo litik abf arbt ,
Bemerkenswert ist die Unterscheidung in der Strukturierung obwohl es zwei ganz verschiedene probleme sind". Oder noch
der ProbJemanalyse: Bei Vertretern von Branchen, die ein Bedürfnis klarer die sektorielle Sichtweise darstellend: "Wenn man ein
nach Fremdarbeiter ausweisen (allgemein das Gewerbe) , wird besonders grosszügige Asylpolitik wahlen würde, dann müsste
pragma t i sch, die anfa l l enden Prob l eme aufnehmend, argument iert : man nicht daraus schliessen, man müsse diese durch eine restrikti-
"Ich mochte ganz konkret beginnen: Es gibt eine Reihe gewerbIicher ve Fremdarbeiterpolitik kompensieren."
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Die Notwendi:gkeit einer Integrationspoli.tik als zweites Ziel
des Menschen, insbesondere des Auslanders berücksichtigen würden:
der bundesratlichen Politik wird zwar allgemein akzeptiert
"Wer:n di e aus l andi schen Arbe i t er int egr i ert würden, von êikonom.i-
und in ihrer Form beschrieben: "Integration im Sinne einer
schen Objekten zu politisch-administrativen Subjekten würden,
besseren Anpassung an unsere Lebensverhaltnisse und in einem
danr, waren viele ihrer Probleme geIêist, denn es ist kIar, dass
zweiten Stadium, die Assimilation, was die Uebernahme im geistigen
diese ausgebeutet und marginalisiert sind und nicht in Genuss
Sinn von unseren Vorstellungen u.s.w. heisst" (12). Doch wurde
dller sozialen Rechte kommen kêinnen, und zwar genau wei! sie
eine Notwendigkeit dieser Politik bis auf eine Ausnahme nieht
das Subproletariat einer industriellen oder post-idustriellen
begründet. Diese ist dennoeh für die vorherrsehende pragmatiseh-
Gesellschaft darstellen".
sektorielle Problemdefinierung bezeiehnend: "Daneben gibt es
Die globalen Bezüge werden weiter kIar, wenn die Uebereinstimmung
das problem der Integration, das für unsere Mitglieder nieht
mit der Politik der Stabilisierung der auslandischen Wohnbevêilke-
wiel':tig ist. Natürlich müssen wir uns auch darum kümmern, denn
rung des Bundes dargest lJ t wi rd. Di e Fremdarbe i t er werden als
die Auslander sind nicht nur Arbeitskrafte. Es i&t nêitig, dass
"Konjunkturmasse" - je nach wirtschaftlicher Konjunktur variier-
sie sich integrieren, sonst haben wir politische Probleme,
bare Anzahl Arbeiter - identifiziert - insbesondere die Saison-
Initiativen, die extrem gefahrlich für die Sehweizer wirtschaft
niers und Grenzganger - was dazu führe, dass die Lêihne und
sind ll

aie Sozialausgaben der Arbeitgeber tief gehaJten würden. Die
(e) Von seiten der Linken im allgemeinen, den Vertretern von heutige Stabilisierungspolitik wird deshalb auch krit isiert,
Gewerkschaften, linker Parteien, auslanderfreundliehen wie weil sie die Koharenz, "hart an der Grenze" zu sein, nicht
eigentl ichen Auslanderorganisationen im besonderen, ist die habe.
genau umgekehrte Gewichtung bezeichnend und als wesenflicher In diesem Akzeptieren der Stabilisierungs- wie der Integrationspo-
Unterschied in der Problemdeutung geg~nüber den Arbeitgebervertre- litik liegen jedoch die eigentlichen, den Akteuren bewusst
tern heute feststellbar: Diese Akteure l~iten aus den sozio-kultu- gewordenen Widersprüche. Zum Beispiel wird es für die Gewerkschaf-
rellen problemen die politischen und okonomischen ab. Es wird ten problematisch, die Erleichterung der Umwandlungen der Saison-
ana l yt i sch e i ne Prob l emper zept ion vert ret en, die in der Lo,sung niers in Jahresaufenthalter mit Berechtlgung auf Familiennachzug
des Integrat ionsprobl ems tei lweise auch d.ie Lêisung anderer gleichzeitig mit der zahlenmassigen Einschrankung der Einreisen
gesellschaftllcher Probléme der Emi<j'ration sieht. Doch ist. zu verbinden. Es wird auch zum Konfl ikt, weil die Besserstell ung
m1t dem Begriff der Integrat ion nicht Assimi l at ion im Endeffekt des Auslanders, die Integration auf verschiedenen Ebenen, die
gemeint (wie Integrat~on von Seiten der Arbeitgeber interpretiert Konkurrenz zwischen allen Arbeitnehmern erhêiht, wenn die Zugangs-
wirà), sondern eine "Zusammentührung von Teilen zu einem Ganzen. chancen zu ansonsten v.a. Einheimischen vorbehaltenen Berufen
Soziologisch gesehen geht es um die Eingliederung von auslandi- verbreitert werden. Zudem wird durch das Akzeptieren qer Stabili-
sehEE Bevêilkerungsgruppen in die Gesamtbevêilkerung". Integration sierungspolitik eine scheinbare Konvergen~ in der Oeffentlichkeit
heisst v.a. "keine Diskriminierung gegenüber Auslandern. Es mit der ~olltik des Bundes geschaffen, der jedoch die Gewerkschaf-
sincl Arbei ter und keine Ausl ander. Diejenigen, die die Schweiz ten durchaus kritisch gegenüber stehen: "Wir haben, indem wir
nêitig hat, sollten gleich behandelt werden wie die Einheimischen; die Stabilisierungspolitik unterstützen, nicht die Stabilisierung
dies auf Vertragsebene, auf juristischer Ebene, auf sozialer erreicht, sondern die grosse Rotation; das ist der wirkl-lche
Ebene, auf kul tureller Ebene und - einen Schri tt wei ter gehend - Widerspruch:"
auch auf politischer Ebene". Neben diesen sozco-kulturellen problemen thematisieren uie
Dieser Begründungszusammenhang ist in eine globale Perspektive Vertreter der Linken in der Schweiz weitere politische Probleme,
eingebettet, welche die wirtschaftlichen Verhaltnisse .in der welche die Fremdarbeiterpolitik beeinflussen. Einerseits die
Sch'vE:iz anprangert, wei l diese zuwenig die sozialen Bedürfnisse Asyl frage, anderersei t s d ie auch mi t der Asyl frÇige verbundenen
Politik mit der Fremdenfeindlichkeit: "Die xenofoben Bewegungen
r 22
23

wie früher die RepublikaRer um Schwarzenbach oder heute die


dieser überstürzten Bev61kerungsentwieklung wird in der unverant-
Nationale Aktion von Oehen und Ruf leben von den Friktionen~
wortlichen Expansion der wirtschaft gesehen.
die die Prasenz der Auslander in der Schweiz erzeugen. In Letzter
Die grosse Zahl der auslandisehen Wohnbev61kerung lost in dieser
Zeit hat die Prasenz der sogenannten politisehen Flüehtlinge _
Argumentation aueh staatspolitische Probleme aus, indem d ie
die im Pr"inzip irregulare Emigranten sind - die traditionellen
innenpolitisehe Selbstbestimmung der Sehweiz durch den internatio-
Frer.:darbeiter in die zweite Linie gestellt". Oder: "Die Entwiek-
nalen Druek auf die sehweizerische Auslanderpolitik besehrankt
lung aut der Ebene der Asylpolitik stellt die Integration in
werde und die Emigration aus den OstblockIandern ein unbefugtes
Frage; d~e Gefahr, dass die repressiven Meehanismen starker
Eindringen auslandiseher Sicherheitsdienste mit sieh bringe.
werden und die Integration nur noeh auf dem Papier steht, ist
Aus diesen Ueberlegungen wird eine Integrationspolitik grundsatz-
gross".
lieh in Frage gestellt, denn die Sehweiz konne den Zustrom
In den analysierten problemen drüekt sh::h oft aueh eine gewisse
von Mensehen aus anderen Kulturen mit anderen Spraehen in diesem
Unsieherheit aus: "Es herrscht ein labiler Zustand vor: Das
Umfang nicht verkraften, insbesondere nicht die ne ue Emigration
Seh'i!eizer Volk hat zwar alle Initiativen der Nationalen Aktion
aus geografiseh entfernteren Gebieten. Die Gefahr des Verlustes
bisher abgelehnt, aber es hat auch den Versueh abgelehnt, ein
des 'Volkseharakters' werde im Falle einer massiven integrations-
neues Geseti zu machen". Die in den Gespraehen aufgetreteRe
politisehen Ausriehtung der Fremdarbeiterpolitik wegen der
Unsicherheit fallt oft auch mit einer resignativen Haltung
Unmogliehkeit der Verhinderung der damit verbundenen 'Ueberfrem-
gegenüber dem Migrationsproblem zusammen. Dieses wird auf nationa-
dung' eingegangen. Die globale Problemanalyse erlaubt es der
Ier Ebene als un16sbar bezeiehnet wird, soJange nieht die interna-
Reehten in der Sehweiz, immer wieder in totalisierender Art
tiona}en Ungleiehgewichte demographiseher und okonomiseher
vom 'Volk' zu spreehen, welehes sich zureeht betrogen und sehleeht
Art verandert würden.
behandelt fühle.
(d) Die Problemdeutungsrnust,er der politisehen Rechten zeiehnen Dies ermoglieht der Reehten aueh, sich als alleiniger legitimer
sieh seit den 60er Janren durch eine relative Konstanz aus, Vertreter der 'Basisbevõlkerung' gegenüber den anderen politischen
die sieh um den quantitativen Aspekt der Prasenz VOIl Auslandern Akteuren in der Oeffentliehkeit überzeugt und oft überzeugend
in der Schweiz kristall isi:eren. SogenanAte '6kologi:sehe A:rgumen- zu definieren, womit bereits die Brisanz und die besondere
tationen kamen in den 70er Jahren dureh v.a. Nationalrat Oehen Stellung der Reehten in der Sehweiz angesproehen ist (vgl.
hinzu, di'e sich auch auf antroposophisehe Ueberlegungen stützten dazu au eh Bovy-Lugon 77 und die im gleiehen Band veroffentliehte
(vgl. dazu To:Sler 84). Entgegnung von Nationalrat Oehen)
Die eben stattgefundene Spa1tung innerhalb der Nationalen Aktion
(NA) deutet heute auch auf stãrkere poI i t isehe Radikalisr-eruflgen
hin, al s sie bi sher vorhanden waren (zusatzl iehe Faktoren der
Rad i ka 1 i s i erung konnt en der Ei nfl uss der franzus i sehen Bewegung l. Die Akteurstruktur in der Fremdarbeiterpolitik
um Le Pen v.a. auf die westsehweizer Fraktion der NA, die 'Vigi- 1.1 Die Akteurkonstellation - Steue rungsebenen und Verflee htungen
lants'- sein, die eine neue europaisehe Dimension der Reehten
In der Fremdarbeiterpolitik lassen sich auf Bundesebene grundsatz-
bedeuten konnte (13); e~n wichtiger Grund der Radikalisierung
lieh drei Akteurkategorien unterscheiden - das bürgerliche
liegt vermutlich auch in Zuspitzung der kulturellen Konfrontation-
Lager (a), die Gewerksehaften, die politisehe Linke wie humanitare
durch die geografisehe Ausbreitung der Emigration) (14) .
und kirehl iehe Kreise (b) und die rechten Bewegungen (e). Eine
Die Probleme werden v.a. im quantitativen Aspekt der starken
besondere Rol1e als Akteure duf Bundesebene spielen v.a. der
Prasenz von Auslandern gesehen. Diese verursaehe eine allgemeine
Bund aber aueh die Kantone (d)
Ueberlastung in allen Lebenssituationenen. Der Hauptausloser
(a) , he
Das bürgerllc Lager sowohl auf Parteien- wie Verbandsebene
24
25

konstituiert sich in der Fremdarbeiterpolitik recht homogen. t ionsmi ttel aufreeht erhal ten. Die bürgerl ichen parteien nehmen
Mit Wendungen wie 'grosse Konvergenz', 'brei ter Konsens' , jedoch in der Fremdarbei.terpolitik heute keine wesentliehe
'hêiehstens Nuancen' wurde d ies auch in den Gesprachen betont. Funkt ion mehr wahr, denn das Thema sei weder aktuell noeh sei
.t. S scheint Jedoch, dass im Betroffenheitsgrad und in der dami t die jetzige Stossriehtung der Fremdarbeiterpol itik grundsatzl leh
verbundenen Exponi erung in der Fremdarbei t erpol i t ik Unt erschiede zu andern.
bestehen. Nicht nur kann heute von einer relativen Zurückhaltung Es kann auch von einer Sehwaehe der bürgerliehen parteien gegen-
der Parteien gesprochen werden, sondern auch der Verbande, über den Verbanden ausgegangen werden. parteien konnen eher
z .B. der Schweizerische Bauernverband (SBV) und der Vorort nur dringliehe probleme aufgreifen: "Die Parteien sind Tag
(dies rührt auch von der Arbeitsteilung zwischen Vorcrrt und für Tag mit problemen überhauft; wir haben schon mit diesen
Zentralverband schweizerischer Arbeitgeber-Organisationen (ZVAO} Mühe, fertig zu werden, weshalb wir nicht noch weitere Themen
her; vgl. Dol eschal 77). Engagierter und prononcierter sind, aufnehmen, die man uns nicht naehwirft, und' die Fremdarbeiterpo-
dagEgen deF ZVAO und v_a_ die GewerbekFeise. Letztere übernehmen litik wird uns nieht naehgeworfen." Von Arbeitgebervertretern
die Funktion innerhalb der Arbei.tgeberschaft, sich immer wieder wird ebenfalls darauf hingewiesen, dass sie gegenwartig keine
offentlich für eine flexible Handhabung der Stabilisierunqspolitik Veranlassung sehen, die ihnen nahestehenden parteien und Parla-
einzusetzen (vgl. Horber 83). mentarier zu aktivieren: "Die parlamentarische Ebene müssen
Der Sçhwe i zer i sche Gewerbeverband (SGV) als Organ des Gewerbes wir momentan nieht einsehalten."
ist wegen der Interessenlage seiner Mitglieder pradestiniert Umso überraschender erseheint, dass in den Gespraehen trotzdem
("aus der Natur der Sache heraus"), diese Rol1e zu übernehmen der Gegenpart v.a. in der parteipol i t ischen Landsehaft gesehen
(vg1. Arbeitsg~uppe Personalsituation im schweizerischen GaBtge- wird (die SPS, "die NA und die 'Mitenand'-Leute", "die SP und
werbe SO)-, da der SGV im Gegensatz zu dem eher industrienahen die Gewerksehaften nehmen - aus Gründen die ieh naehvollziehen
ZVAO un-d dem bisher mit den zugesprochenen Kontingenten an kann - den gegenteil igen Standpunkt ein").
Saisonniers "zufriedenen" SBV als Verband die wichtigsten Saison- Die Gewerksehaften indessen, die eigentliehen Aushandlungspartner,
branehen vereinigt, die einen hohen' Personalbedarf haben und werden undurehsiehtig und ungenau in ihren polltischen Forderungen
starken Naehfragesehwankungen ausgesetzt sind. besehrieben.
Ein standiger Kontakt und Austauch findet dabei v.a. zwisehen
(b) Gewerksehaften und Linke. Diese unklare Besehreibung konnte
dem ZVAO und dem SGV in einer SGV-internen Arbeitsgruppe statt,
darauf zurüekgeführt werden, dass die Gewerksehaften mit Ausnahme
die sieh spezifisch mit Ausla.nderpolitik befasst und in der
aes Christlieh Nationalen Gewerksehaftsbund (CNG) in den letzten
ein Vorstandsvertr.eter des ZVAO Einsitz hat.
zwanzig Jahren versehiedene Positionen je na eh Branehe und
Die Aggregierung der Interessen in den Spitzenverbanden der
wirtsehaftlicher Lage einnahmen (vgl. Riedo 76). Seit einigen
Arbeitgeber bereitet selten Mühe, denn das Ziel der StabiJisierung
Jahren kann jedoch von einer einheitliehen Stossriehtung der
der auslandisehen Wohnbevolkerung i.st inzwisehen anerkannt.
Gewerkschaften wie auch des l inken Parteienspektrums gesprochen
uass einzelne Branehen (Wirte, noteliers, Tourismus) mancbmal
werden. Aussagen wieo "Di", Krise ab 1975 hat v~ele zum Nachdenken
ausseheren und mehr Zuteilungen von Kontingenten verlangen,
über die Wichtigkeit der Einhei t gezwungen", oder: "Heute ist
wird aucb nieht dramatisiert ("der "onsens in unseren Reihen-
eine Art Deblockiertln~ zu spüren", deuten auf diesen Trendwechsel
ist trotz der untersehiedliehen Betroffenheit gefestigt") und hin.
als verbandsinterne Demokratie gewertet.
Die Zusammenarbeit in diesem heterogenen Lager der Gewerkschaften,
Das Verhi'Utnis zwisehen den bürgerlichen parteien und den Arbeit-
Parteien, sozialen Bewegungen wie 'Mitenand', Auslandervereini-
geberverbanden in der Fremdarbei.terpolitik kann als sehr eng
gungen wie dle Federazione delle Colonie Libere Italiane in
bezeiehnet werden und wird über Rollenkummulation als Integra-
Svizzera (FCLIS) oder der Asociaeion de Trabajadores Emigrantes
26 27
Espanoles en Suiza (ATEES) und kirchlichen Kreisen (z.B. die "die Fremdarbeiter nieht existieren, weU diese Konjunkturfakto-
Schweizerische KathoJ ische Arbeltsgemeinsehaft für Auslanderfra- ren, Ausl anderausweise , Zahlen sind-." Dann von Gewerbekreisen,
gen, eine nommisslon der Schweizer Bisehofskonferenz) kann die für eine Beibehaltung und wenn notig Ausdehnung der Kontingen-
zwar noch keineswegs al s koordiniert bezeiehnet werden. vielmehr te aus Nützliehkeitsüberlegungen eintreten, "denn die wollen
werden die übergeordneten Ziele der Stabilisierung der auslandi- ihre aus 1 andtschen Arbei tnehmer behalten." Welter wird von
schen Wohnbevolkerung bei foreierten Integrationsanstrengungen einem 'christJieh-humanitaren Typ' gesproehen, der die zeitweise
der bere 1t s ansass i gen Aus 1 ander immer wi eder i n Tagungen (z. B. Besehaítigung von Aus1andern aus moralischen Gründen befürwortet
Sehwei~er und Auslander im Betrieb 20.4.1985, vgl. SGB Presse- und diese besehrankte Anstellung als Ueberbrliekung der Arbeitslo-
dienst vom 23.5.1985). informe1len wie formellen Treffen in slgkeit in den Heimatlandern der Aus1ander definieren würden,
Kommíssionen deklariert, ohne eigentliehen institutionellen und damit 'das Gewissen' entlasteten. Zuletzt wird meist polemisch
Rahmen. Der SGB und der CNG haben zwar eine intern koordinierende auf die politische Reehte hingewiesen: Die Rechte "versucht
Arbeitsgruppe, welehe sich mi t Aus 1 anderfragen besehaft igt , die Spannungen, die die auslandischen Arbeitnehmer aus1osen,
doeh findet zwischen den beiden Gewerksehaftsdaehverbanden po1itiseh zu nutzen. Es ist immer der gleiehe Diskurs: Sehuld
"keine enge Zusammenarbeit statt - eher ein Gedankenaustausch. haben die andern, schuldig ist immer eine Minderheit, früher
w-ir sind praktiseh auf der selben Linie, selbst wenn wir keine die Juden, dann die Fremdarbeiter, heute die Flücht}inge. Haupt-
g-rossen K0ntakte haben." saehe es gibt eine Minderheit, der al1e Uebel des Landes zugescho-
Die Kontakte und Verpflichtungen zwisehen Verbanden und parteien ben werden kann, ob es regnet oder nieht, ob es zuvie1 oder
sind im Gegensatz zu den Arbeitgeberverbanden mit Ausnahme zuwenig Arbeit glbt, die Zubetonierung der Landsehaft, die
des Sehweizerisehen Gewerksehaftsbundes (SGB) und der Sozialdemo- Verschmutzung der Luft und des Wassers."
kratisehen Partei der Schweiz (SPS), die in der Fremdarbe"iterpoli-
(e) Die allgemeine Ab1ehnung der rechten Bewegungen bewirkt
t ik einen regel massigen Austausch über die jeweil igen internen
aueh deren Iso1ation in der Politik. Die Nationale Aktion kann
Kommissionen pflegen, eher labil und loeker. So wird oft VOA
zwar seit der Gründung der Oekologiseh Freiheitlichen Partei
'mogl i chen' Verbündeten in der Fremda-rbei t erpoli t i k gesproehen,
(OFP) von Nationa-lrat Oehen mit einer Koal ition NA-OFP rechnen,
und zwar zwisehen SGB; SPS und christl ieh-sozia1en wie liberalen,
die jedoch nicht einer Mogliehkeit der politischen Oeffnung
westsehweizerisehen Kraften, zwisehen CNG und CVP - die Verbin-
gleiehkommt. Die Aufmerksamkeit der anderen Akteure und des
dungen sind v.a. zum ehrist1ieh-sozialen Flügel auch über Rollen-
Staats gegenüber derr reehten Bewegungen zeigt trotz der Abkapse-
kumulationen stark -, zwisehen FCLIS/ATEES und den ~arteien
lung deren Re1evanz in der Po1itkarena der Fremdarbeiterpolitik.
der Linken, "die auf dem Papier dieses und jenes für die Aus1ander
Die grossten widerstande erwaehsen d-er Reehten auf parteipol i-
verlangen, aber niehts tun" und zwisehen 'Mitenand' und den
tiseher Ebene von Seiten der SPS und der CVP. Eine gegenseitige
parteien: "Das ist oft eine Frage der prioritat. Die Fremdarbei-
To1eranz seheint no eh am ehesten zwisehen der NA und den bürger-
terpolitik hat für die parteien nicht mehr diese Aktua1itat.
1iehen PaFteien SVP und FDP mrrg1ieh (vg1. Piazza Dossier 86/11).
Jetzt sind sie eben bei der F1üehtlingsproblematik engagiert."
Der Zugang zum Parlament wird dabei von allen Verbanden a1s (d) Staat. Diesen von den Verbanden und Parteien besehriebenen
wiehtig bezeiehnet, v.a. wegen der damit erreiehbaren Oeffentlich- und empfundenen Fronten widersprieht die in der Bundesverwa1tung
keit für bestimmte Anliegen, "ohne uns aber allzuvie1e I11usionen gesehene "grosse und ~ute Uebereinstimmung. uifferenzen gtbt
zu maehen." es zu den extremen St_andpunkten, obschon wir dafür ein rel at iv
Das gegnerisehe Lager wird in der Linken differenziert wahrgenom- gros&es Verstandnis haben." Es wlrd eher von einer Abnahme
men und in vier Riehtungen getei 1 t, dfe a lle auf ihre Art eine der pol arislerungen in der Fremdarbei terpol i t i k gesprochen.
Politik der Stabilisierung der auslandisehen Wohnbevo1kerung Auch das Verha1tnis innerha1b der Verwaltung zwiscfien den beiden
wünsehen. Einma l wi rd von Arbei tgebern ausgegangen, für wel che mit der Fremdarbeiterpolitik besehaftigterr Behorden, BIGA und
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BAF, wird als positives Zusammenspielen beschrieben, das sich


Die Arbei tgeberverbande sahen frUh ein, dass ein ordnungspolit i-
mit der ne uen Verordnung (BVO 86) in der Kompetenzabgrenzungsfrage
scher Entscheid zugunsten des Staats als Regulierungsinstanz
weiter geklart und verbessert hat. Am ehesten entstehen Spannungen
dringlieh war. Denn die Unbereehenbarkeit der Bevolkerungsentwiek-
zwischen dem BIGA und den kantonalen Arbeitsmarktbehorden bezie-
lung bei einer privaten oder 'quasi-politischen' Regulierung,
hungsweise deren Vertreter im Verband Schweizerischer Arbeitsamter
wie sie in den 50er Jahren probiert wurde, und die damit generler-
(VSA). die argumentativ die Wirtschaftskreise im kantonalen
ten unkontrollierbaren politischen Proteste von national-konserva-
Interesse mi tvertreten und im BIGA aus dieser Perspekt ive inter- tiven Kreisen (Republikaner und spater die Nationale Aktion,
ven i eren. Doch scheinen regel massige Gesprache zwischen diesen vgl. Simmen/Sutter 85) waren bekannt. Zudem stellte die in
Behorden Basi s von Konfl iktlosungen zu sein (l).
den 70er Jahren in tripartiten Verhandlungen entwickelte Koopera-
tion zwischen Wirtschaftsverbànden und Bundesbehorden in der
Auf k~ntonaler Ebene finden f Ur aie Fremdarbeiterpolitik zwei
Erstellung der Kontingentsgrossen nach Aufenthaltskategorien
wesentliche Entscheidungen statt. Einerseits wird die Aufteilung
die Arbeitgeberverbànde vor die relativ glUekliehe Situation,
der in der jahrlichen Verordnung von Bundesrat, BIGA und BAF
einerseits bestimmend liber direkte Interventionen und Vernehmlas-
beschJossenen kantonalen Kontinqente auf die Betriebe geregelt.
sungen auf die Fremdarbeiterpolitik unter weitgehendem Ausschluss
Dieser vollzug verlauft je nach Kanton verschieden (2).
der Oeffent l iehkei t Einf l uss nehmen zu konnen, andererse i t s
Anderersei t s sind die Kantorr-e und Gemeinden die pol it ikarenen,
politisch f Ur eine Fremdarbeiterpolitik der flexiblen Stabilisie-
in de nen die eigentliche Integratl0nsarbeit stattfindet und
rung nieht verantwortet zu werden: "Wenn der Druek auf die
politische Vorstosse dahingehend gemacht werden, dass niedergelas-
Wirtsehaft und die Kontingentierung weniger stark wàren, dann
sene Auslander staat 1 iche Assistenz- und Beteil igungsstrukturen
konnte man aueh den staatl iehen Druek vermindern, aber Ietztend-
erhalten lkommunales und kantona}es Wahlrecht, Beteiligung
lieh ist es der Staat, der allein das Gesetz respektieren Jassen
an Schulpflegekommissi-onen (3), Scha~fung von Koordinationsstellen
kann."
(4) u. s .w.) .
Aueh die Gewerksehaften traten in Anbetraeht fehlender anderer
Auf einer weiteren Ebene, jene der verbandliehen Vereinbarunqen Wege für eine staat l iche Losung ein: "Da f Ur mich die auslandi-
sind in den letzten Jahren ebenfalls wesentJiehe Entseheide
sehen Arbeitskratte nieht nur betriebliches oder okonomisehes
gefallen. Zwar seheiterten Vereinbarungen zwisehen Verbanden,
Element sind, sondern auch sozio-politisehe probleme erzeugen,
die darauf abzielten, die Fremdarbeiterpolitik zu regeln ('gentle-
glaube ieh, dass sieh in erster Linie der Staat mit der Emigration
men' s agreement s' 1962), doch konnte in den Verhand 1 ungen zwi schen zu beschaftigen hat."
den Gewerkschaften und den Arbeitgebervertretern im Rahmen Es wi rd zwar von Arbei tgeberverbanden a l s bedenk l ieh beze i chnet ,
der Erstellung des Gesamtarbeitsvertrags erreicht werden, dass dass der Staat solehe Einf1ussmogliehkeiten auf den Arbeitsmark,
zWlschen besehaftigten AusIàndern und Schweizern nieht mehr besitzt, doeh gleichzeitig wird bekundet, dass er diese Aufgabe
unterschieden wurde, womit zumindest in GAV-unterstellten Branchen zu ihrer Zufriedenheit luse; die staatliehe Fremdarbeiterpolitik
Diskriminierungen Einhalt geboten wurde. wird deshalb aIs 'vernUnftige Interessenvermittlung' bezeiehnet,
Weitergehende koordinierte Regulierungsversuche, z.B. die Erarbei- die solidariseh gestUtzt werden muss: "Tatsachlieh ist die
tung der I\ontingentsgrosse als Aushandlungsprozess zwisehen Stellung des Staates hier enorm gross, doeh ieh moehte dem
Gewerksehaften und Arbeitgebern, fanden nieht in besonder~en Bund zu Gute halten, dass er in diesem Bereieh, der wahrscheinlieh
Treffen statt. Dass mehrere Akteure auf Bundesebene zusammentref- der sehwierigste liberhaupt ist, sieh bemliht, eine vernUnftige
fen, um die eigenen positionen in Verhandlungen darzustellen Linie zu finden und der Ausgleieh der Interessen stattfindet."
und durchzuset zen, seh i en in den let zt en Jahren in Anbet raeht Die bewiesene 'Kompet~enz' des Staats, "die generelle Fremdarbei-
der überbIiekoaren Interessenlage der wenigen konfliktfàhigen terpol i tik, die Zahlen der Ein- und Ausreisen" zu bestimmen,
Akteure nicht notig zu sein.
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hat bei den Arbeitgebern zu einer Anerkennung der Leglt_imiUit


vergrassern und den Einf l uss der Wi rtsehaft sverbande auf kantona-
dieser Regulierungsforrn~der Bestimmung des Umfangs der Kontingen-
l er Ebene best irnmt. sehmal ern.
te und der Sieherung der Stabilisierung geführt: '~ir sind
~in Arbeitgebervertreter fasst die Aufgabenteilung und die
mit einem Stabilisierungs- und Kontigentierungsproblem konfron-
Versehiebung der Aushandlungssituation wie folgt zusammen:
tiert. Wenn rnan eine Kontingentierung hat, dann drüekt dies
"Es ist Saehe der Kantone mit ihren Wirtsehaftsgruppen auszujas-
auf diê Wirtsehaft, was der aktuelle Fall ist. Wenn man siçh
sen, wie die Auslanderkontingente verteilt werden sollen, und
aber entseheidet, dass dies der zu gehende Weg ist, dann gibt
nãehher ist es Saehe der einzelnen Betriebe und Branehen sieh
es leider politisch keine andere Mogliehkeit als diese, dle
die einzelnen Auslander abzujagen."
wi r zwar gerne flexibel angewandt sehen würden, aber :irn Rahmen
des Mogliehen. Sie haben heute keine andere Mogliehkeit als Der Staat wird trotz dieser Kompetenzzuweisung in der Arbeits-
über staatliehe Dispositionen zu gehen." marktpolitik über die Steuerung der absoluten Auslanderzahlen
Weiter wird auf Arbeitgeberseite diese Regulierung traditionali- als sehwaeh eingestuft, was auch einzelne Arbeitgeber besehreiben:
siert und damit als nieht hinterfragbare Aufgabenteilung zwisehen "Ieh würde sagen, dass der staat l iehe E_infl uss auf di e ganze
Staat und Wirtsehaft konservativ begründet: "Wir sind an sieh Fremdarbeiterpol itik doeh relativ besehrankt ist, aber selbstver-
dafür, dass 'der Staat diese traditionelle Domane regelt." Oder: standlieh als FoJge der Limitierung trotzdern eine Einsehrankung
"Dle FFemdarbei terpol-it ik ist wesensmassig nieht Aufgabe der irn Arbeitsrnarkt da ist, an der die Gewerksehaften mehr Freude
Verbande." haben als die Arbeitgeter."
Die Frage stellt sieh hier, wie das Verbandssystem der Arbeitgeber Di~ Gewerksehaften und die Reehte, welehe .in den 60er Jahren
reagieren würde, falls der Staat eine andere als die jetzige für einen starken Staat in der Fremdarbeiterpolitik eí-ntraten,
Po l i t ik ver fo l gen würde und der 'Ausgleieh aer Interessen' beklagen diese Sehwaehe und vertrauen der staatlichen Interessen-
nieht stattfande. vermittlung nieht, die in ihren Augen nur vereinseitigt zwisehen
Als Sieherung bleibt den Wirtsehaftsverbanden die Moglichkeit Braneheninteressen starker Arbeitgebergruppen Konsens sehafft
der Einflussnahme auf den Vollzug, der kantonaJ geregelt ist; und damit nieht die staatl iehe Funktion einer relat iv autonomen
die eigentliche Aushandlungssituation zwisehen Staat und Verbanden pol it ik wahrn immt:- "Von einern gewissen Zei tpunkt an begann
versehiebt sich und lokalisiert sich dezentralisiert in den man von Stabilisieru-ng zu spreehen- - ein Terrninus El.er alles
Kantonen, denn der Bund, d.h. das BIGA, kann-nlcht in Anspruch und niehts sagt, weil darauf diese Stabilisierung ziemlich
nehmen, die kantonalen Verhaltnisse zu beurteilen." Aueh kantonale elast iseh gemass der okonomi sehen Bedürfnisse gehandhabt wurde."
Vert ret er befürwort en d i ese Losung al s Ze i ehen der 'kant onal en Oder noeh starker: "Der staat hat in dern ganzen System keine
Mündigkeit', im Landesinteresse handeln zu konnen. Diese 'Mündig- starke Stellung. Er lasst sieh leieht von den Arbeitgeberinteres-
keit' wird v.a. von Gewerksehaften und der Linken, aktualisiert sen bee:influssen. Er nirnrnt keine aktive Rolle ein; er mittelt
im Grenzgangerproblern, infrage gestellt: "Urn regionale Ungleich- zwi sehen den versehiedenen Interessen aus, und h in und wieder
gewiehte zu verhindern, ist es besseF, eine bundesstaatliehe berüeksicht igt er auch andere al s nUT Arbei tgeberint_eressen,
Kontingentierung zu haben, aueh weil man mit einer bundesstaatli- aber überwieg~nd beLücksiehtigt er die wirtsehaftliehen, ohne
ehen Steuerung der Grenzgangernaehfrage aueh strukturelle Un- eine akt ive Rolle efnzunehmen, v.a. gegenüber der Fremdenfeind-
gleiehgewiehte verhindern kann. KIar ist, dass von Bern aus liehkeit."
nieht al l e Bedürfnisse gesehen werden konnen. Die beste Losung Die Erwartungen der Gewerksehaften und linker Krafte gehen
ware die der Koordinierung der Kontingentierung auf Bundeseben:e dabei soweit, dass diese glauben, dass eine staatliehe Interven-
unt er Berüeks i eht i gung der ver seh iedenen kan t ona l en Rea l i t a t en. " tion die Integrationsprobleme loserr konnte: "In letzter Zeit
haben auch - w~niger spektakular - Interventionen auf sozialer
Eine solehe Losung würde die Maehtstellung staatlieher Instanzen
und kuJtureller Ebene stattgefunden. Was noeh fehlt. ist die
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Mogliehkeit der Intervention auf der Ebene der pol.1tisehen
"Man muss das rein wirtsehaftliehe Ziel, was wir für die Produk-
Integration, was die Sehliessung des Kreises bedeuten würde,
tion, Dienstleistungen brauehen, und was politiseh n ie ht mehr
denn über die Ausübung der politisehen Reehte konnte die Sehweiz
opportun ist, gegeneinander abwagen."
mehr als nur provisorlsehe Heimat werden.
Es wird davon ausgegangen, dass heute die Besehdftigung von
Die von parteien und Verbanden in versehiedenen politischen
AusIandern weiterhin unerlasslieh sei (vgl aueh SVP 86:9)-.
Entseheidungsstrukturen bekundeten Interessen, die eine unter-
Das Interesse riehtet sieh jedoeh mehr al s früher naeh qual ifi-
schiedliche Problembetroffenheit offen legen, führen bei Staa.ts-
zierten Arbe i t nehmern (vg l. a ueh FDP 85: 70); die Konjunkturlage
vertretern zu einer stark von Saehzwangen gepragten Perspektive.
erlaub-t es aus Arbeitgebersieht nieht mehr, die Wirt sehaft
Im Endeffekt bleibt in der Administration die Einsieht, dass
mit unqualifizierten Arbeitern zu nahren : "Wir hatten na eh
die Steuerung der Fremdarbeiterpol it ik, ein~ mehrhei t 1 ieh akzep-
dem Krieg einen Do 11 ar zu 4.30 Fr. Heute ist er tiefer als
tierte und befürwortete Entseheidun~ zugunsten einer Verfleehtung
die Halfte des damaligen Preises. Da der Franken also relativ
vo n St aat und Wi rt sehaft i st, in der der St aat die Rol I e de'r
billiger war, konnte die Sehweiz sehr konkurrenzfahig sein.
Interessenver mittlung einnimmt: "Wir ha ben kein Partikularinteres-
Man glaubte, dies sei dureh unsere Leistung bedingt und glaubte,
se zu· vertreten, das ist einfaeh die Politk der Kompromisse."
man konne den ganzen Weltmarkt beliefern und hatte grosse Visionen
Dass es sieh 'dabei um eine übernommene Rolle handelt, ist aus
über die mogliehen Zukunfts perspektiven. Also brauehte man
den Aussagen von Verwaltungsvertretern herzuleiten, in denen
mehr Arbeitskrafte. Heute muss man zwangslaufig nieht nur auf
die Sozialpartnersehaft als ReguIierungsinstanz gesehen wird:
Hi l fsarbei ter, wie es am Anfang der Einwanderung in deIl 40er
"wi r sind der Meinung, dass uer St.aat e-igent l ieh nicht eine
Jahren unmittelbar naeh dem Krieg war, greifen. Man muss j'etzt
zentrale Rol1e spielen so11, sondern dass mogl iehst vieI auf
mehr und mehr qualifizierte Leute holen, und zwar v.a. Deutsehe,
der Ebene der Sozialpartnersehaft laufen soll."
Franzosen, Amerikaner, Englander , sogar Inder (5), also Leute,
die in den moder nen wissensehaften relati v gute Kenntnisse
1.2 Die Akte urk onstitution: Interessen und Logiken und aueh Fü hrungsqual Haten haben." (6)

Die Fremdarbei terpol it ik ist heute in zwei Diskurse auftei Ibar: Bei. eher arbeitsintensiven Branehen bleibt weiterhin die Anstel -

Stabi l isierung der auslandisehen Wohnbevolkerung (a) und Integra- lung von Arbeitsmigranten, obsehon aueh hier die Qual ifikations-

tion der ansassigen Auslander (b). In diesen lassen sich die struktur sieh verandert hat, v.a. verbunden mit Kostenreehnungen;

Interessen wie die Logiken der einzelnen Akteure aufzeichnen, es kann damit bewirkt werden, "dass die Lohnkosten ganz kontrol-

vergleiehen und aufeinander beziehen. l iert steigen und si.eherl i.eh nieht sprunghaft n. Es kann aber

Die beiden folgenden Diskurse sind naeh einem analytischen aueh verhindert werden, "dass viele Firmen - wie anfangs der

Sehema aufgebaut, das so aussieht: In Abfolge werden die einzelnen 70er Jahre - thre arbeitsintensiven Abteilungen ins Ausland
Akteure vorgestellt, indem jeweils die Interessen und die Logiken verlegen" und "der Druck naeh Rationalisi.erung zunimmt" (7).
eines Akteursunddie Kommentare/Aussagen anderer ARteure zu diesen "Das problem der qualifizierten Arbeitnehmer" wird heute na eh
Interessen und Logiken aus den Interviews und Dokumenten re kon- Ansi.eht von Arbeitgebervertretern mit den Jahresaufenthalterkon-
struiert werden . tingenten nur teilwei.se gelost. Sehwier~gkeiten für die Arbei.tge-
(a) Diskurs Stabilisierung. ber bereitet die gesetzlieh vorgeschriebene Bevorzugung von
Arbe i t gebervert ret er besonder s in Daehverbanden st ehen zwi schen Branehen wi e Landwi rt sehaft, v. a. aber Gesundhei t und Erz i ehung ,
dem Inter ess e, den Arbeitsmarkt variabJer, flexibJer und mobi.ler denn die Kontingente an Jahresaufenthaltern sind zu klein (gesamt-
mit auslandisehen Arbeitskraften zu gestalte.n ("der Arbeitsmarkt haft ea. 10'000 Personen), um die vorhandene-n Bedürfni.sse zu
muss auf jeden Fal l flexi.bel bleiben") und dem internal "h.sierten befriedigen: "Di e Jahresaufenthalterkontingente sii:td sehon
Saehzwang, die . auslandisehe Wohnbevolkerung zu stabili.si.eren: dermassen auf einen ti.efen Stand reduziert worden, dass es
überhaupt sehwierig ist, naeh der Prioritarzuteilung an Spitaler
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und Bildung, jene Leute hineinzulassen, die wir aus technologi-


lonaten langstens drei Monate in der Schweiz erwerbstatig
schen GrUnden brauchen."
óind" (BVO 86 :Art. 13d). Diese zul et zt genanntel'l 'Kurzaufentha1-
uiese Situation bew-irkt in arbeitsintensiven Branchen eine
er' werden jedoch von Arbeitgebervertretern a1s 'ung1ück1iche
Interessenverschiebung in Richtung Saisonniers und Grenzganger:
osung' betrachtet.
"Wi.r sind natUrl.ich auch an Jahresaufentha1 tern interessiert,
rotz diesem Versuch, stabi1isierungspolitische Ueberlegungen
aber diese Kontingente sind so bescheiden, die fallen prakt,isch
n die Akt i ons l og.i k einzubauen, stel1en Arbeitgebervertreter
f Ur uns nicht ins Gewicht, und dann sind die einzigen Kategorien,
est, dass das Stabilisierungszie1 schwer einzuhalten sei.
die wirklich ein gewisses Volumen erlauben, die Saisonnier~
inerseits sind die Umwandl ungen bei den Sa isonni ers gest iegen,
und Grenzganger." Dadurch erha1ten Saisonniers (und damit die
weil sich die Kantone zum Tei l nicht an die Vorschriften vom
Beibehaltung des Saisonnierstatuts) und Grenzganger eine wichtige
und gehalten haben. Denn sie sollten nicht neunmonatige Saison-
Bedeutung f Ur dle Wirtschaft, die nicht von Jahresaufenthaltern
ewilligungen gebeIl, sondcrn solche, die dem effektiven Gebrauch
erbracht werden Rà~n.
e:; Arbeitgebers entsprecllen. Aut diese Art haben See dann
Einmal sind sie ein Strukturerhaltungspotential auch im Sinne
eun Monate auf vier Jahre bekommen und damit das - bedingte -
regionalpolitischer Ueber1egungen: "Es gibt in der Schweiz
nrecht zur Umwandlung, sofern d ie Wirt scha,ft s- und Arbei t smarkt-
Branchen,' die für die ganze Wirtschaft absolut wichtig sind,
age es er1aubt."
für die dezentralisierte Wirtschaft auch der Berggebiete, die
as einzelne Verha1ten des Unternehmers wird auch ana1ysiert,
sehl- stark von den Sa-Lsonniers abhangig ist. Wenn sie gewisse
er "wieder seinen eingearbeiteten Mann wi11" und damit eine
Tourismusbranchen nehmen, sehen sie auch, dass diese absolut
,otation der Saisonn.iers verhindert. "Gesamtwjrtschaftlich
auf Saisonniers angewiesen sind, und sie sind auch wichtig
atten wir es 1ieber, wenn es mehr rotiert, aber das sind gesamt-
wegen dem Foderalismus, den regionalen wirtschaftspolitiken,
esellschaftliche Ueberlegungen, die macht der ArbeitgebeT
denn man kann gewisse Regionen nicht einfach benachteiligen,
n seinen mikrookonomischen Ueberlegunqen nicht."
da muss man also einen vorsichtigen approach in der Saisonnierpo-
ndererscits ist aUa Arbettgebersicl~ das Siabl1isielungszLel
l i t i k haben" ( 8) .
egen dem Familiennachzug gefahrdet: Ein auslandischer Arbeitneh-
Zudêm werden Saisonniers und Grenzganger als noteg€ Arbeitsmarkt-
er darf, falls er über eine Umwandlung oder direkt die Jahresauf-
reserve gewünscht, um Engpasse im Sinne von zuvie1 wie aber
ntha1terbewilligung erhalt, seine Familie einreisen lassen,
auch zuwenig Arbeit zu beseitigen: "Wir haben eine grosse Puffer-
e1che die gleiche Bewi11igung erha1t.
masse. Das ist vielleicht sozia1 unschon, aber man muss es
einfach realistisch sehen. Die Puffermasse sind bei uns natürlich m dennoch das Stabilisierungsziel ohne grossere wirotschaftliche

die Saisonniers. Wir konnen dort natür1ich das unschone Spiel onzessionen einhalten zu konnen, fordern Arbeitgebervertreter

spielen, dass wir einfach mehr Saisonniers kommen lassen. Wenn .a. restriktive Massnahmen gegeuUber nlchterwerJJstati<;en Aus1an-
wir Ueberkapazitaten haben, wUrden wir natUr1ich zuerst einmal eLn, SQWLe M'as snahlllen, welche die Úmwand1uIlgen erschweren:

bei den Saisonniers abbauen." Die Mi1lion ist schon eine gewisse Schallgrenze, die nicht
berschritten werden kann, ohne dass e~ zu schwerwiegenden
Eine Bevorzugung von Saisonniers und Grenzgangern wird auch
aus dem Interessenkonflikt von wirtschaftlichen Bedürfnissen pannungen fUhre~ würde. Das ist die grosse Masse, die gesteuert

(Knapphei t) und Erfordernissen der StabH isierung der aus1andi- erden soll t e, doch der Hebe l set zt, nur bei den bescheidenen
ontin9'entiel-ten Erwervst,at,iyen an. Das lst eine enorme SClJwieri<;-
schen Bevolkerung von Arbeitgebervertretern erwünscht, denn
Sa i sonni ers haben nur bedingt Umwandl ungsansprüche, wahrend eit. Der Hebel bietet zuwenig Kraft, um die grosse Masse wirklich
Grenzganger das 'Stabilisierungsziel' gar nicht. berühren, wie u steuern, schon aus staatspo1itischen GrÜnden. Das bewirkt
auch jene auslandischen Arbeitskrafte, "die innerha1b von zwo1f mmer mehr Druck aUi die Erwerbstatigenkontingente. Binen rLchti-
en Schritt macht die ne ue Verordnung, indem sie auch dle qualita-
36 37

t iven Vorschriften der Zulassun~ der Nichtkontingentierten,


der Revision der Strafbestimmungen des ANA G für die Schwarzarbeit
also von den Nichterwerbstatigen, starker formuliert. Also
lehnt ei.n Wirteverband die ganze Saehe total ab - mehr Freiheit
eine Verlãngerung des Hebels von den Erwerbstãtigen zu den
für die Wirtsehaft und weniger Staat. Man besehimpft sogar
NiehterwerbsUitigen." Oder: "Und der zweite Faktor ist. natürlieh
die Idee, man müsse den Arbeitgeber, der Schwarzarbeiter besehaf-
der Fami l ,ennaellzug, da iSl ja ]etzt aueh voryeseheu - in der
tigt, bestrafen. Wãhrend der Zentralverband eher sagt, da müsse
neueIl Verordnullg -, dass Jugendl.che nUI noeh bis Zu 18 ..JahLen
Ordnung hinein. Da gibt es gewisse Konflikte, die innerhalb
a,s Familiennaehzug kommen konnen, über 18 gilt es als Kontingent
der WiJ.tscha.Lt ausgetragen werden."
bei den Jahresaufenthaltern."
Kritiseher beurteilt dagegen die Linke dte Arbeitgeberpolitik.
Diese Logik der St.abil isierung al", Sachzwang dominierte .in
Der domin ierende Ut i 1 itar i smus auf okonomischer und po l i t ischer
den Gesprachen mit Arbeitgebervertretern_ Die Argumentationsmusrer
Ebene führt zum Vorwurf 'amoraliseher' - nicht s(YZialintegrative
verliefen oft parallel: Zuerst wurde unterstriehen, dass als
Erfordernisse berücksieht igende - Interessen, d ie sich z. B.
Verbandsvertreter nicht nur sektor4elle, sondern aueh globale
im Druek nach Beschrankung der Einreise von Ni ehterwerbstãt igen
Interessen h",rückslchtigt weLden mü::;sten ("man muss d~e Si.tuation
auf Arbeitgeberse.ite ãussern: "Die Arbeitgeberoffnung besteht
als DdehverDand global sehen"). 'Global' bedeutete dann ... eist
darin, alle Grenzgãnger und Saisonniers kommen zu lassen, wann
dle E1.nsichl, .nlcht mehr wei t "re Foruerungen s l e 11 en GU konnen
sie wollen, ohne aber soziale oder politisehe Reehte oder Lohnver-
und aUT die ,rpsyello1ogische Verfassung der L.eute" Rueksient
besserungen zu gewlhren."
zu ne-hmen: "W:ir haben mehr praktisclle Probleme, neue Anliegen
s i nd kaum fOTlllu 1 i erbar, und de"halb i::;t d ie Akt ionsmogl tehkeit Der Stabilisierungsdiskurs wird mit anderen Akzenten in der
von vornherein eingesehran*t." Linken geführt (9): Leitgedanke und Anl iegen ist eine Stabil isie-
rung der auslandisehen WOhnbevolKerung, damit eine Gleichbehana-
Von seiten der Behordenvertreter wird die Zusammenarbeit mit
lung von Schweizern und Auslandern auf dem Arbeitsmarkt ermoglicht
den Arbeitgeberverbanden als unproblematisch beschrieben, obschon
wird: "Unser Fernziel war sehon imrner die Vereinheitlichung
latente Spannungen innerhalb der Unternehmerschaft wahrgenommen
des Arbeitsmarktes, also Absehaffung dieser verschiedenen Fremdar-
werden; d i ese man i fest ieren s iCh, wie Verwa 1 tungsv€rt reter
beiterkategorren v.a. Saisonniers und Jahresaufenthalter." nO).
argumentierten, zurn einen in der BevoLzugung gewisser hufentllalts-
Gleiehzeitig sehen v.a. Gewerksehaftsvertreter einhergehend
kaT egor i en: .. E i n E i ndruek, den ieh gewonnen habe, i st , uass
mit einer Stabilisierungspolitik, ein Anwaehsen von Reehten
zwisehen Industrie und Gewerbe ein gewisser Interessenkonflikt
am Arbeitsplatz, aber aueh etne soziaJe Gleiehstellung: "Die
zweifellos vorhanden ist. Sie dürfen nieht vergessen, dass
Begründung der Li mi t ierung war immer gepaart mi t der reeht 1 iehen
sieh die Zahl der Umwandlúngen [der Saisonniers in Jahresaufent-
GleiehbehandJung derjenigen, die im Land sind und mit der geseJJ-
ha1ter, s.e.], die sieh auf die Stabilisierung auswirken, zwangs-
schaftliehen lntegration."
laufig auch umgekehrt Einfluss auf di€ Kontingente der Jahresauf-
Diese HaJtung bewirkt au eh ein Eintreten für die Absehaffung
enthalter haben kann. Deshalb kann die Kontingentverteilung
oder zumindest für eine Verbesserung des Saisonnierstatuts.
nieht separat betraehtet werden, h.ier Jahresaufenthalter, dort
Einê Verbesserung wa!'e v.a. di.e Erleieuterung der Umwanulungell,
Saisonniers: Es besteht sehon eine gewisse Konkurrenz, die
der Bedingungen zur Erlangung der Niederlassung: "V.a. die
ein~s Tages sieh zuspitzen konnte."
Saisonniers haben ein sehleehteres reehtliehes Statut. Bereits
Zum anoern wurden diese Spannungen zwisehen den Arbeitgebern
im 78 forderten die Gewerksehaften die sehrittweise Aufhebung
von sei t en der Behordenvert ret er in den ersten Reakt ionen auf
des Saisonnierstatuts. Das ist noeh heute unser langfrisTiges
den Vor sehl ag der Verseharfung der Best rafung für die Anst ell ung
Ziel. Wir haben auch in den letzten Jahren immer wieder versucht,
von Sehwarzarbe i t ern wahrgenommen (zur Sehwarzarbei t vgl. Piazza
einzeJne Sehri tte in diese Riehtung zu unternehmen. Zum Beispiel
Dossier t!3/1; Butsehaft Schwarzélrbeit vom 17.9.1986). : "Bei.
die Forderung nach Abbau der Saisonnierkontingente. wir haben
38
39

uns auch eingesetzt, dass d-Le Umwandlungen nicht noch mehr


Die Logik der Gewerksehaften und Li.nken in der Stabili.sierungspo-
eingeschrlnkt werden." Oder: "Wenn nicht kontingentiert wird,
l i tik wircr von Arbeitgeberse Ue und Behordenvert ret ern zwe ifach
dann setzen di.ese Saisonniers und Grenzglnger ihr hin und her
interpretiert, verbunden rnit einer Klitik an der Einsehltzung
gehen fort; es sind imrner neue, und si.e haben imrner die ortsübli-
der Real Hat durch die Linke. Einrnal wird hinter der Ha1tung
chen Lohne, das heisst dreissig Prozent t iefer al s in Zürich.
der Gewerkschaften das Interesse vermutet, den Arbe1.tsrnarkt
Das ist die Problematik. Und darurn Kontingentierung und die
auszutrocknen, sich vor Konkurrenz schützen zu wollen: "Die
Reehte ausbauen."
Gewerksch~ften und die SP sind natürlich an der Verknappung
Ein zweites mit der Stabilisierung anvisi.ertes Zie} ist die
des Angebots interessiert, als Partner auf der Marktgegenseite:
Modernisier~ng der Wirtsehaft, v.a. derjenigen Branchen, Qle
Je knapper das Arbeitsangebot., desto mehr steigen die Preise.
Saisonni.ers und Grenzganger beschaftigen, um Unternehmen Zll
Wobei ich nicht sicher bin, dass von den Gewerkschaften und
retten. Ei.ne Stabilisi.erung ware dann auch ein Gegengewicht
der SP erkannt wird, dass au eh Arbeitsplãtze der Schweizer
zur glngi.gen Strukturerhaltungspoliti.k über Saisonniers und
auf dern Spiel stehen; wenn ein Betrieb, weU die auslandische
Grenzganger: "Braneflen, d-ie Saisonn.iers brauehen, rnüssten sich
Hand fehlt, zuwenig gut lauft, dann konnen eben auch die einheirni-
reerganisieren, um Arbei.tern rnoderne Arbeitsbedingungen zur
schen Arbeitsplatze nieht rnehr besetzt werden."
Verfügung stellen zu konnen."
Ehcr selten wird der Linken ein "hurnanitãres Anliegen" attestiert,
Nieht g",lost wurde liber e.Lne Stauilisi.eruugspol.Ltik das problem
das sich v.a. in der Forderung der Abschaffung des Saisonniersta-
der Sehwarzarbeit als alternati.ve Besehafti.gung illegaler Emigran-
t.uts kristalllsiert; dieses Anli:egen oeurteilen Vertreter von
ten. Von s",i.t.en- der L"Lnken wLrd einzrg aie Massnahrne aer nlrter",n
Staat wie Arbeitgebern als 'überrissen' und die Kritik am Saison-
Bestrafung der Arbeitgeber ~ls rnogli.cnes MitLel betracntet,
niers-tatut als verfehlt, denn es sei "die Alternative zur Arbeits-
die jetzi.gen Gesetzesübertretungen einzudlmrnen.
losigkeit irn Herkunftsland".
Ei.ne dritte Argumentationslinie der Linken enthllt ebenfalls
Von seiten der rechten Bewegungen wird die Politik der Linken
den Sachzwang der Stabilisierung der ausllndischen Wohnbevolkerung
als einseítig beurteUt und als "Masslosigkeit" bezeichnet (vgl.
aus "psychologlsene Gründen"; die Einsehrankung der Einre·Í>,en
Vo.k + Heirnat Nov.86:1)
und erhohte Integrat ionsanstrengungen scheinen die einzig",n
Wege Zu sein, um soziale ::;pannungen abzubauen: "Stabilisü"rung Die reehten Bewegungen selbst verstehen sich als ein wesentlieher
ist ein Anliegen, weil wir sehen, dass ein zu grosser Auslanderbe- Ausloser der heutigen Stabilisierungspoliti.k. Ihr wichtigstes
stand Probleme soziologiseher, sozio-kultureller Natur bringt.." Anliegen lSt die unbedingte Be-sehrãnkung und Reduzlerung aer
Oder: "Das Stabilisierungsziel wurde in den 70er Jahren gefordert, Wohnbevolkerung über die Manipulation der Aus1anderzahlen.
denn man musste in der Bevolkerung eine gewisse Beruhigung, Die 'Volk+Heimat' (Nov.86:2), dem offiziellen Orga-n ",er
einen Abbau von xenofoben Gefühlen und Aengsten erreichen, Nationalen Aktion, abg.edruekte Stellungna-hme zur neuen Fremda-rbei-
und dann konnte man in Ruhe eine bessere Politik rnaehen." terverordnung drückt dieses Interesse aus, aber auch die Logik
Diese Logik wird auch als Begründung der Stabi.lisierung der der Bevõlkerungsmobil i sierung gegen die Fremdarbeiterpolitik:
Grenzgangerzahl en verwendet; "wi r haben erstens gewerksehaft sin- "Im August 1986 wohnten 946'296 Auslãnder uff1.ziell ln der
tern gesagt, die Gewerksehaftsbünde sollen sieh um diese Grenzgãn- Schweiz. Das entspricht einer Zunahrne um 14'638 oder 1,6 Prozent
ger kürnrnern, wenn mogl i eh verl angen, dass diese ei.ne Mi t spraehe im vergangenen Jahr, und dies, obsehon überall die Ei.nbürgerungs-
in der Zulassung [di e Zulassung ist kantonal geregelt, s.e.) mühlen auf Hochtouren laufen und sieh zahlreiche in obiger
bekommen, und zweitens haben wir i.mmer wieder vom Bund verlangt, Zahl nieht rnitgezahlte Asylanten auch noch in unser Land
dass rnindestens in Kantonen mit sozialen Spannungen- wegerr des drangen! Trotzdem bringt die neue Fremdarbeiterverordnung des
Grenzgangerproblems Eingriffsmoglichkeiten bestehen rnüssten." Bunàesrates keine eehten Verscharfungen für die Zul assung. [ ... J
Einzige Hoffnun~ bildet die NA-Volksinitiative für eine Begrenzung
40
41

der Einwanderung."
über die Zulassung von Ausli:indern zu garantieren. "Oie Wirtsc-haft
Sei tens der Rechten wird dieses Anl iegen der
StabiJ isierung ist auf Auslander angewiesen", und "Saisonniers geben gewisse
der Bevolkerung einerseits mit der "Ueberlastung unseres Lebens- Flexibil isierungsmogl ichke:i ten. Saisonniers haben für einen
raurr,es" begründet, der mit einer "Beschrankung der Einwatlderung bestimmten Zeitraum eine Aufenthaltsbewilligung. Oie wissen
und Forderung der Rückwanderung von AusIandern" (NA 83) begegnet das. Da kann man :re nach Bedarf mehr ode-r weniger einreisen
werden kann.
lassen." (Vgl. umfassend auch BIGA 1980) .
Andererseits stehen wirtschaftspolitische Ueberlegungen hinter Jedoch, wird weiter argumentiert, kann eine unbegrenzte Einwande-
der Stabilisierungsforderung der Rechten: Eirr gleichgewichtiger rung nicht toleriert werden, denn damit würden die sozialen
Arbeitsmarkt k6nne nur erreicht werden, wenn Auslãnderkontingente Spannungen weiter steigen: "FUr mich ist Ueberfremdung vorhanden,
massi\l: abgebaut, "Saisonniers in echten Saisonbranchen" arbeiten, wenn ein Krisenzustand .in der Bevolkerung besteht, wenn schlimme
Grenzganger nicht als 'Lohndrücker', dreimonatige Kurzaufenthalter Angriffe gegen Auslander in der Presse kommen, stossende Reaktio-
und Flüchtlinge nicht als Alternativen zu schweizerischen Arbeit- nen stattfinden. Hatten wir vor drei, vier Jahren nicht das
nehmern eingesetzt würden. problem der Flüchtlinge gehabt, dann ware heute aIles ruhig".
Eine dritte Argumentation sieht den Ausli'inder a]s Bedrohung Ein drittes, in allen Gesprachen mit Vertretern von Bund und
der "Eigenstaatlichkeit" (NA 77:3); dahinter steckt ein komplexes Kantonen aufgeführtes Argument, verweist auf di.e Arbeitslosigkeit
Bil d von Aengsten, die im code 'Gegen die Ueberfremdung
von in den HerkunftsIandern der Arbeitsmigranten und rechtfertigt
Volk und Hei-mat' ihren Ausdruck finden (vgl _ kri t i.sch dazu dami t die Kont ingent ierungs- und Stabi.l isierungspol i. t ik als
parin 86).
Ueberbruckungshilfe iür einige Arbeitslose i.m Ausland: IIWenn
Gegen diese. Logik wird v.a_von seiten der Gewerkschaften Stellung man einem AusJander sagt, er konne in die Schweiz arbeiten
genommen, welche die NA in einem Abgrenzungsdiskurs beurteilen: Komrr.en, dann wird er nicht unglücklich sei.n, auch wenn er weiss,
Di e Probl ema t i k der sche inbaren Interessenkonvergenz zwi schen dass er nachher wieder zurück muss." Oder: "Bei. a 11 en Vorwürfen
der NA und den Gewerkschaften zwi.ngt diese den Stabi1isierungsdis- sozialer Art, die man am Saisonnierstatut üben kann, darf man
kurs der NA zu kriti.sieren. Oie Logik der rechten Bewegungen eines nicht vergessen: dass namlich die Moglichkeit, soviele
wird als zu eng und als "Instrumentalisierung" d-er Meinungen tauE:ende Auslander zu beschaftigen, auch Saisonniers, ni.cht
bezeichnet. Oie Politik der NA sei unangemessen, deren ErfoJg nur der Schweizer Wirtschaft, sondern auch dem Saisonnier Vorteile
wird "als Syndrom von Aengsten und Abwerhmechanismen, von Igelref- bringt. Die Vorteile materieller Art sind auch eine Sei.te,
leXEn u.s.w." bewertet (11).
und das verschweigt man oft".
Von Behordenvertretern wird de~ Oruck von seiten der NA auf Oer Hinweis auf das allgemeine Verstandnís gegenübeF der pol it ik
alle politischen Akteure relati.viert. Oie meisten überschatzten der Bevolkerungsstabilisierung dient als weiterer Grund, diese
deren heutige Starke, sodass die Gefahr bestehe, dass die Stabili- Politik verfolge~ zu müssen: liDer Stabilisierungsgedanke als
sierungspolitik zu einem Ueberfremdungsdiskurs werde: "Man Hauptziel ist in der Schweiz akzeptiert".
muss den Druck der NA auch nicht überschatzen. Man sah das Trotzdem, wurde in den Gesprachen mi t Behordenvert retern festge-
bei der Abstimmung um das Auslandergesetz: 50% sagten, wir stel1t, konnte das Stabilisierungszi.el in den letzten Jahren
seien zu l iberal, 50% meinten zu restriktiv."
nicht erreicht werden. "Unser Leidwesen ist, dass b.isher nur
Oer Akteur ~taat fÜhrt als uffentJich verantwortl1che Instanz stabilisiert wurde, wenn es der Wirt-schaft schlecht ging (nach
für die Politik der Bevolkerungsstabilisierung einen Rechtferti- dem ersten OeJschock zum Beispiel)". Wir müssen im Rahmen
gungsdlskurs: Die Kontingentierungspolitik wírd aus dreierJei der Richtlinien vernünftig bleiben, ein bisschen auf und abrunden,
Perspektiven begründet. Ein erstes Interesse ist weiterhin, aber die Stabilisierung errei.chen, die wir seit 79 nicht mehr
der Wirtschaft die notigen r nicht vorhandenen Arbeitskrafte realisiert haben." (vgl. Richtli.Júen 84:34).
42 43

Di e Gründe dafür sind mannigfal t ig und je nach Departement Grenzganger ("Grenzganger sind kein Problem; wenn der Grenzgãnger
und Standpunkt tei lweise verschieden. Allgemein wurde der Druck keine Stelle hat, muss er im Ausland bleiben, ab sofort"),
von se.lt-en der kantonalen Wirtschaften erwahnt, welche bereits die jedoch ebenfalls dazu bei tragen konnen, dass in kantonalen
heute Mühe mit der Verteilung des beschrankten, "rationalisierten Volkswirtscha·±ten unerwünschte Effekte auftauchen: "Ei.ne Gefahr
Gutes" hatten. Darauf weise auch das Aufkommen für die Schwarzar- besteht, wenn es ein unechtes Grenzgangertum ware; das ware
beit hin, wogegen noch kein überzeugendes Mittel gefunden wurde: aann der FalI, wenn Leute von irgendwo her an di.e Grenze gebracht
"Grob gesagt: 1111 Gastgewerbe braucht es l.mmer jemanden, der und in der Schweiz dann beschâfti'lt würden. Unecht ware auch,
die Toilette reinigt, das wird vielleicht der Schwarzarbeiter wenn alle Schweizer Betriebe an die Grenze gingen und damlt
machen, aber wenn er eine Bewi 11 igung bekame, ginge er gl eich d i e Fremdarbei terrege l ung unterl aufen würden."
in Service oder in ei.ne Fabri.k, und es kame ein anderer Schwarzar- Andererseits stellen dreimonatige Kurzaufenthalter ei.ne kurzfri-
beiter die Toi.lette putzen. Di.e Toi.letten müssen, obschon sie stige Moglichkeit dar, Engpasse zu beseitigen: "Jahreskurzaufent-
kein Mensch reinigen wi 11, gereini.gt werden, ob es gut oder hal ter mus·ste man schaffen, sonst_ waren die Saisonalbetriebe
sch1echt bezahlt i.st, i.st ein anderes prob1em" (13). untergegangen."
Ein wei t e~er Grund der Schwierigkei t, eine Stabi l isierungspol i t ik Vor allem müsste aber heut e, nach Meinung der Behordenvertreter,
durchzuführen, wurde in der nachlassenden RotatioH der Arbeitneh- di.e Ei.nschrankung bei Ni.chterwerbstatigen verscharft werden
mer gesehen, di:e durch die verschãr:!'ung der Einreisebedi.ngungell ("Erschwerungen für alle Kategorien, die nicht Arbeiter sind",
weiter blcckiert wurde: "Wenn ein Auslander weggeht, weiss vgl. dazu Piazza 84/4 und 85/9). Die in den letzten Jahren
er genau, dass er Schwieri.gkeíten bei einem eventuellen Zurückkom- und in der neuen Verordnung (BVO 86) realisi.erten Massnahmen
men hat." Oder: "Es muss natürli.ch Rotation geben; am schlimmsten der Eindammung des Wachstums der auslandischen Bevolkerung
ware es für uns, wenn wir alle Auslander - Saisonni.ers~ Jahresauf- zielen ebenfalls in Richtung Einschrankung der Ei.nreise der
enthalter und N.iedergelassene - beha1 ten müssten. Wenn man Nichterwerbstat igen.
stabilisieren muss und überhaupt noch jemanden in die Schweiz
Von seiten der Linken wi.rd dieser Wille der Behorden zur Stabili-
kommen lassen will, dann konnen S ie d ies nur noch machen, wenn
sierung i.nfrage gestellt: "Dle Fremdarbeiterpolitik ist sei.t
andere ausreisen oder sterben oder sich ei.nbürgern."
Jahren charakterisiert durch eine Immobilitat der Bundesbehorden.
Erschwerend auf die Einhaltung der Stabilisierungspolitik habe
Die Akt ivitat beschrankt sich auf ein Sammeln neuer Ideen kurz
auch die Entwicklung der Einreise der F1üchtli.nge gewirkt,
vor der Veroffentlichung der neuen Verordnung." Oder:"Der Bundes-
deren numerisches Anfallen über die Kontingente als einziges
rat kann keine Stabilisierungspolitik betreiben, da er sonst
Regulierungsmitte1 der quantitativen Prasenz von Auslandern
die Verhaltnisse zwischen Staat und wirtschaft andern müsste."
kompensiert werden müsse. uie Einsi.cht, "keinen Einfluss auf
Von der Linken wiíd weiter behauptet, dass die Fremdarbeiterpoli-
den Flüchtlingsstrom" ausüben zu konnen, wird begleitet und
tik in der Schweiz das einzige Mittel des Staats sei, Strukturpo-
versUirkt durch den Wi 11 en, in der ·Fremdarbe i.terpol i. t ik das
litik zu betrei.ben, und deshalb sei das Zi.el ni.cht zu errei.chen.
Stabilisierungsziel durchzusetzen: IIJe mehr Asylanten, desto
Dass dieses Interesse nach Stabi.l i.sierung der auslandischen
hoher der Auslanderantei1: Dann muss man die Kontingente reduzie- Wohnbevolkerung aufkam, wird damit begründet, dass "die Emigration
ren."
begann, Prob l eme zu ze igen", und zwar mi t "den Geburt en, den
Wie aber stabilisieren? Auf Bundesebene werden verschiedene
Jungen, die für di.e Schweiz soziale Kosten bedeuteten, wahrend
Massnahmen gesehen, &ie sich aus den in den Regi.erungsrichtli.nien die erste Generafion nur Vortei.le brachte, weil sie schon ausge-
forrr,ul ierten Anliegen ableiten 1assen. Eine Massnahme zie1t
bildet kam" (vgl. a uch Lu t z 8"4 und Anmerkung 3, Te i l 3 ) Die
darauf, Kategorien ohne MOglichkei.t der Niederlassung vermehrt
Fo1ge war nach Meinung ei.nes Verbandsvertreters, dass unter
als Beschaftigte in Betracht zu ziehen. Dies sind ei.nerseits
dem Titel der Stabilisi.erung versucht wurde, dle Rotatiorr zu
cc~="",:,.,,--· .

44
45

erhohen, die Familien Uber verseh~rfte Bestimmungen zum Familien- . .


grundlegenden Motivatlonen, Sle h f"ur die
~
Integration der Emigran-
naehzug zu trennen~ weitere Kategorien zu sehaffen oder zu ten auf okonomiseher, politiseher und soziokultureller Ebene
fordern, uie ~eine UmwandlungsansprUehe h~tten.
"Dann sieht einzU"setzen:
man, dass diese Stabilisierungspolitik nur als Destabilisierungs- -Gleiehe Reehte f Ur alle Arbeitnehmer auf dem Arbeitsmarkt
politik betraehtet werden kann."
sei.en noti.g, um "ein Klima des gegenseitigen Verst~ndnisses"
Arbeitgebervertreter verhi.elten sieh im Kommentieren staatlieher zu kreieren, welehes ermogliehe, aller
"bestimmte Anliegen"
Interessen und Aktionslogiken zurUekhaltend und wiesen noeh Arbei.tnehmer zu vertreten.
Diese Gleiehbereehtigung auf dem
am ehesten auf die vielen Uebereinstimmungen hin.
Arbeitsmarkt muss aber unterstützt werden, indem Bildungsangebote
für Ausl~nder ausgebaut werden (vgl. aueh Convegno-UIL ~4).
(b) Di.skurs Integrat ion.
-Politiseh bedeutet Integration für die Linke die Forderung
.!2.,r beitgebervertreter reduzierten in den Gespr~ehen die Integra- aller Beteiligungsformen. Dies hei.sst konkret eine Oeffnung
tionsproblematik auf di.e Forderung, traditionelle Rekrut.i.erungs- der Verwaltung, "weil seit Jahren die Beziehung Verwaltung-
l~nder gegenUber entfernteren Rekrutierungsorten vorzuziehen, Emigrant eine poli.zeiliehe war: Jahrelang hiess das Amt, das
weil die Integrationssehwierigkeiten von traditionel1en Emigranten sieh in Bern mit der Emigration beseh~ftigt, Eidgenossisehe
bekannt si.nd und die Mogl iehkeit besteht, mit bew~hrten Mitteln Fremdenpol ize1. Heute heisst es Bundesamt für Ausl~nderfragen.
diesen zu begegnen. Aueh seien "politisehe Probleme" zu erwarten,
Aber naeh heut.e h~ngt dieses Amt vom EJPD ab, und nieht vom
"wenn man nieht sieht, dass es Ausl~nder und Ausl~nder gibt. EDI oder vom
EVD, wie es l ogiseh w~re, oder gar, wie es in
In der neuen Verordnung wird dies berUeksiehtigt, indem man
anderen L~ndern übliefi ist, von einem Ministerium der Emigration."
eine gewisse Priorit~t den traditionellen Rekrutierungslandern
Zudem bedeutet eine Beteiligungsforderung den Ausbau der politi-
gibt, well diese Ausl~nder van der sehweizerisehen Bevõlkerung seher. Reehte. Das kann über eine st~rkere Zusammenarbeit zwisehen
mehr akzeptiert s~nd." Verb~nden und Ausl~nderorganisationen ermoglieht werden, wie
Auf die Frage naeh weiteren IntegrationsbemUhungen wurde von es dieses Jahr mit der Petiti.on der Ausl~nder zur 40 Stunden-Woehe
seiten der Arbei.tgeber darauf hingewi.esen, dass "der Konsens gesehehen ist, aber aueh Uber die Erteilung politiseher Reehte
noeh ni.eht da" sei, "diese Frage zu aktualisieren" (13). wie Kammissionsbetei.ligungen, Stimm- und Wahlreeht_ Die Frage
Entspreehend seharf wird diese Inaktivi.t~t von der Linken ange-
der Erteilung der politisehen Reehte an Ausl~ndern, vermuteten
gri ffen. Sie besehr~nke sieh darauf, erwerbst~tige Ausl~nder
die Gespr~ehspart.ner der Linken, wUrde sieh besonders zuspitzen,
zu bevorzugen und stehe damit in Widersprueh zur Integrationspoli-
wenn der zweiten Generation weiterhin politisehe Artikulationsmõg-
tik, die au eh Niehterwerbst~tige berUeksiehtigen müsse.
Oft. liehkeiten vorenthalten wUrden (vgl. aueh Steiner-Kamsi 85).
wurde von Vertretern der Linken gegenUber den bUrgerliehen -Integrationspolitik hei:sse aber aueh "Bedingungen zu sehaffen,
Poli.tikern und Arbeitgebervertretern aueh der Vorwurf der be-
die es ermõglíehen, dass sieh der Emigrant realisieren kann,
wussten Tolerierung der reehten Bewegungen formuliert. Dies
dass er sieh zu Hause fUhlt, dass er die Mõgliehkeit haben
gehore zur Strategie der Arbeitgeber, die "alle ein bissehen
soll, wenn er es wUnseht, die kul turell en Verbindungen mit
zufrieden maehen wollen, w~hrenddem das ganze Spiel der TeiJung dem Heimat.land zu bewahren, dass er nieht auf sieh selber ver-
benutzt wird, um besser Sehweizer und Ausl~nder auszunUtzen."
ziehten muss, d.h. die Assimilation vermeiden kann. Die Assimila-
(vgl. aueh Frigessi 77).
tian bedeutet das Absehneiden der Wurzeln, die Integration
Wahrenddem also Arbeitgebervertreter die Integrationspolitík dagegen bedeutet in einer multikulturellen Gesellsehaft akzeptiert
stiefmUtterlieh behandeln, insistieren die Gewerksehaft.en und zu werden."
die Linke auf einen breiten Einsatz der KriHte in die Integra- Die Linke wie kirehliehe Kreise setzen sieh deshalb dafür ein,
tionspolitik. "Internationali.smus" und "Humanismus" sind die die Integrationsdisposi.tion der Schweizer Uber Oeffentl iehkeits-
' . ' c,,-
46
47

arbeit zu fordern: "Uns interessiert die Sensibilisierung der Es ging also darum, Furcht abzubauen, damit weiterhin die Moglich-
Menschen, so dass sie den Emigranten als positiven Par~ner keit bestehen würde, Auslander als Arbe-Ltskrafte in der Schweiz
anerk!2nnen, als Leute, die etwas bringen, und nicht als Feinde. verwenden zu konnen (vgl. auch EKA 79: 3) .
Das erreicht man, indem man zeigt, dass das tagliche Lehen
es erlaubt, dass Schweizer und Auslander auskommen." Von seiten In den Gesprachen mit Behordenvertretern wurde das Wort Integra-
der tion oft im Sinne von Assimilation und Anpassung des Auslanders
Gewerkschaften besteht die Moglichkeit, die Integration
der an die schweizerischen Verhaltnisse verwendet. So wurde der
Auslander (20-50% aller Mitglieder, vgl. Hopflinger 76~117)
zu verbessern, Rückgriff auf die traditonellen Rekrutierungslander damit begrün-
indem Veranstaltungen für Auslander gefordert
werden, um auch die det, dass diese "anpassungsfahiger" seien. Auch folgende Aussagen
Integrationswilligkeit der Auslander zu
weisen darauf hin, dass das Konzept Assimilation weiterhin
erhohen und spezielle Sektionen und Kaderpositionen für Auslander wichtig ist: "Integration heisst, dass man dem Auslander immer
geschaffen werden. mehr Rechte gibt und Ansprüche übertragt, je langer sein Aufent-
Problematisch erscheint
in der Linken v.a. die seit einigen halt in der Schweiz ist." Oder: "wir sprechen eher von Assimila-
Jahren zunehmende Rotation der Auslander und die damit verbundene tion _ auch wenn der Konsul kommt und sagt, sie mQssen Italiener
sUindige Veranderung in der Herkunftsstruktur der Aus]ander: bleiben. Aber es lauft trotzdem so, die überwiegende Zahl wird
"Unser Interesse ist schon auch, dass die Zuwanderer aus entfern- Schweizer werden. Bei der Rezession sind al] jene gegangen,
ten Gegenden gestoppt werden und wir uns beschranken konnen die ihre Kultur schatzten. Die Familien blieben grosstenteils
auf die sogenannten traditonellen Rekrutierungsgebiete, wo
hier. Auch bezüglich der
1I
zweiten Auslandergeneration wurde
auch gute Beziehungen zu Gewerkschaften aus jenen Landern vorhan- dieses Assimilationskonzept angewandt: "Wenn man hier aufgewachsen
den sind. Es sind Auslander, die wir auch betreuen konnen."
ist, besser deutsch als • t a l lenlSC
· . h kann , dann gehoren "ie
E i ne gewi sse Res i gnat i on war in den Gesprachen mi t Vert.retern
eben zu dieser WOhnbevolkerung, und dann müsste man sich fragen,
der Linken trotz den vielen Anliegen und Aktionen der Jetzten
muss man euch als statistische Auslander weiterhin dulden:
Jahre festzustellen. Das Thema bleibt weiterhin besonders für
Die Integration ist schon so weit fortgeschritten, dass das
die Gewerkschaften heikel: Es ist "ein inneres Problem der
stabilisierend ist."
Gewerkschaften, offentlich stark für Auslander in Erscheinung
zu treten, da die Erfahrung der 70er-Jahre zeigte, dass dies Von seiten der Gewerkschaften und Linken wird der Inregrationsdis-
interne Probleme kurs des Staates zwar wahrgenommen, doch kri.tisch die passive
der Mitgliederloyalitat erzeugte." Genauso
Rolle gegenüber der Fremdenfeindlichkeit hinterfragt: "Das
wurde festgehalten, dass stetige Sensibilisierungsanstrengungen
wird einfach so fatalistisch gesehen".
leicht zerstort werden konnen, wenn z.B. die Anzahl Flüchtlfnge
zunimmt (14). Die tatsachlich geleistete Integrationspolitik des Staates
wurde von links als verantwortungslos bezeichnet,
denn man
Vergleichhare Anliegen, doch verschiedene Logiken wurden von überliesse den grossten Teil der Arbeit v.a. Auslanderhilfsorga-
Behordenvert ret ern geaussert: Das Int eresse an der Integrat ian nisationen, im Vordergrund natürlich die Schulen, die zuwenig
der Emigranten hat sich aus der Stabilisierungspolitik und subventioniert würden. Oeffentliche Gelder für die Integrationsar-
aus den Erfahrungen der 70er Jahre herausgebildet. In der Verwal- beit seien sehr seIten.
tung wurde erkannt, dass in den Diskussionen im Umfeld der
Die politische Rechte in der t:ichweiz wehrt sich indessen gegen
Ueberfremdungsinitiativen nicht nur die Problematik der Zahl
jegl iche Integrationsanstrengungen. Die Integration weiterer
der Atlslander mitspielte, sondern auch verschiedene unterschwel-
Kulturen wird z.B. von der Nationalen Aktion als "Selbstzerstorung
l ige Aengste und Fehlinterpretationen vorlagen, die es in irgend
unserer Nation" bezeichnet. Die Integration anderer Kulturen
einer Form aufzuarbeiten galt: "Dann ist sicher auch zu diesem
würde für die NA, die "Zerstorung der tragenden nationalen
Zeitpunkt das Element Integration ins Bewusstsein getreten."
Gemeinschaften und damit das Ausloschen der kulturellen Vielfalt"
48
49

bedeuten (NA 77:fl).


bande auf kantonaler Ebene grosser ist, so dass Kontingentierungen
Gewerkschaft skre i se nehmen d i e Int eressen der po 1 i t ischen Rechte auf Bundesebene al s Ei nbussen von EinfIussmoglichkeiten der
ernst und werfen d iesen Bewegungen d ie Ausnut zung der Konfl ikte ""
Verbande verstanden werden müssen.
zwischen Schweizern und AusIandern vor. Als Hl"nwel"s d f"" "d
a ur Wlr 'Gesunder Menschenverstand' bedeutete in der oben zi t iert en
gewertet, dass nach Iangjahriger Bekampfung der ersten Nachkriegs-
Aussage die Aufrechterhaltung effektiver systemintegrativer
immigration in der Schweiz - v.a. Italiener, die sich nun relativ
Mechanismen auf kantonaler Ebene zwischen politisch-administrati-
gut integriert haben und nicht mehr grosse Emotionen auslosen - vem und okonomischen System.
sich die Rechte v.a. auf die neue Emigration als existentielles
Systemintegration als dominierende Perspektive bei den Arbeitge-
Problem der Schweiz werfe.
berverbanden pragte allgemein das Bild der Interviews: "In
Bemerkenswert ist, dass die anderen Akteure in der Fremdarbeiter-
den 70er Jahren war die Tendenz 'Senkung des Auslanderbestands',
pOlitik, Staat und Arbei t gebervert ret er, wahrend den Int ervi ews in
den 8Eler hiess es 'Stabilisierung' , das sind die grossen
nicht auf die Anl iegen der NA eingingen, wenn es um dl" e F
rage Kennziffern [im Prinzip die hegemonialen Sprachgebrauche der
der Integration ging. Die offentliche Austragung dieses latenten 70er
und 80er Jahre, S. c. ] der Fremdarbe i t erpo l i t ik" . Oder:
Konflikts wurde nur in der Linken thematisiert.
"Heute haben wir uns mit der Fremdarbeiterpolitik abgefunden.
Wenn es bei den Saisonniers bleibt [d.h. das Saisonnierstatut
1.3 Kraftevernaltnlsse - Interpretationen und Hinweise
nicht abgeschafft wird, S.C.], kann man damit leben."
Krafteverhaltnisse drückten s-ich in den Interviews in Geltungsan- Beide Aussagen weisen auf die Orientierung an politischen codes
sprüchen aus, die sich mehr oder weniger selbstverstandlich _ hin, die systemintegrative Funktionen haben und mit denen sich
a l so ohne Begründungszusammenhang.e - durch d.i e Uebernahme hegemo- d ie Arbei t gebervert reter abf i nden, s-ol ange der stat us quo bewahrt
nialer Begrifflichkeiten der Systemsprache wie 'Ueberfremdung' werden kann (vgl. zu der Funktion politischer codes Muller
(vgl. Ebel/Fiala 83) auszeichneten. Solche Geltungsansprüche 85, Halfmann 84). Forderungen in qualHativer wie quantitativer
ausserhaIb kognitiver und moralischer Begründungen zeigten Hinsicht erscheinen eher unwahrscheinlich, obschon die Ressourcen-
sich auch in Aussagen, in welchen der 'common sense' als Argument lage weit mehr als nur status quo-bewahrende Interventionen
gebraucht wurde (vgl. Hefti 84). Ein Arbeitgebervertreter ausserte erwarten liesse: nUm Einfluss auf die Behorden zu haben, muss
sich zum SUbsi-diarisierungsentscheid der Grenzgangerkontingentie- man glaubhaft sein, serios arbeiten, genaue Analysen zur Verfügung
rung in diesem sinne bezeichnend: "Der Bundesrat zeigt in der stellen, Verantwortung übernehmen, aber v.a. viele reprasentieren
neuen Verordnung gesunden Menschenverstand, indem er die Kont in- konnen; das i st unser FalI". Die Ressourcenstarke und dami t
gent i erung dem Ent schei d der Kant one überl asst, denn die Differen- d ie voice-Opt i on der Arbei tgeberverbande wird in den zit iert en
zen sind von Kanton zu Kanton sehr verschieden." Mit dem code Aussagen mit den Hinweisen auf die Grenzen der Veranderung
'gesunder Menschenverstand r wird in diesem Beispiel das Einver- angezeigt.
standnis mit der gefundenen Losung gezeigt, die massgeblich Auf Arbeitgeberseite fehlt jedoch die klare Formullerung der
über den Druck der kantonalen Vertreter und der Wirtschaftsverban- eigenen Starke in der Fremdarbeiterpolitik, denn die breite
de gegen den anfanglichen Willen der Verwaltung entstand. Implizit Legitimation ihrer Anl iegen ist nicht vorhanden. Nicht die
wird der Vorschlag einer zentral geregelten Kontingentierung Linke stellt die Ansprüche der Arbeitgeber wirklich infrage,
in dieser Aussage al s 'ungesunder Menschenverstand' mitkl assiert sondern ein diffuser, nicht systemintegrativ orientierter natio-
und dami t auf die Grenzen eines Konsenses verwiesen. Es bleibt nal-populistischer Protest ("die psychologische Stimmung"),
undeklariert, weswegen diese Losung bevorzugt wird. Erst über der nicht kontrollierbar ist und sich zum klassischen Kraftefeld
Nachfragen zur Motivation der Bevorzugung dieser Losung wurde Arbeitgeber-Arbeitnehmer quer stellt.
verstandlich, dass der Interventionsspielraum der Wirtschaftsver- Denn in diesen rechten Bewegungen werden einerseits die Arbeitge-
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ber sehwaehenden, national-ideologisehe Elemente sozialintegrativ de des Daehverbands - ohne wesentIiehe Erfolgsaussiehten -
formuliert und cmdererseits c.lie Gewerksehaften schwãchenden einsetzen konnen.
entsolidaris i erende, egoistisehe Werte dem monopolistiseher Diese Spannung zwischen po l itiseher Wahrnehmung und Aktivitat
Vertretungsanspruch der Arbeitnehmer dureh die Gewerkschaften der Verbandssp1tzen (EinfIusslogik) und der in Arbe1tgeberverban-
entgegengestellt. Ein Arbeitgeber besehreibt dies so: "wir den starken Mitgliederlogik führt in der Fremdarbeiterpolitik
l assen uns oft zu stark von NA-Ueberlegungen beeinfIussen. zur Bewahrung des eingependel ten status guo al s opt imierte
Es ist ja kein Drama, wenn die AusIanderzahl von 940 auf 950'000 LOsung: Denn Erhohungen der Kontingentgrêissen führen zu pol1ti-
steigt. Die allzu starke Hypnotisierung von den statistisehen sehen problemen (Legitimitat der Fremdarbeiterpolitik) und
Daten ist sehan eine Gefahr, der man entgegenwirken muss, um Senkungen sind gegenüber den Branehenverbanden und einzelnen
sieh nieht allzu stark in die FesseIn binden zu lassen." Oder Unternehmern nicht vertretbar (interne Loyalitatsschwierigkeiten).
noch expliziter: "Man kann das Gewicht der NA-Initiativen nieht Aus der Akteurstruktur heraus sind demnaeh be i den Arbeitgebern
nur messen am Gewieht der NA als partei: In diesen Fragen ist zwei verschieden gewichtete Logiken zu identifizieren, welehe
es m6g1ieh, einen grossen Bevêilkerungskreis einzubeziehen, beide an Antorderungen der systemintegration orlentiert slndo
der sieh sonst nicht mit der NA identifizierto" Aehnlieh wird von seiten der Verwaltung argumentierto systemische
Die monol ogi sehe Interessenst ruktur bei Arbe1t.geberverbanden - Erfordernisse sind prior"itar: Die Reprodukt ionsfahigkei t der
die Mitglieder sind als Unternehmer bereit.s in die Vertretung Wirtsehaft über eine Fortsetzung der Fremdarbeiterpolitik zu
der Wtrtsehaffsinteressen von ihrer systemischen Rolle her erha1ten wie politisehe Instabl1itaten über die Beibehaltung
integriert - wird in der Fremdarbeiterpolitik teilweise dureh- des Ziels der Stabilisierung der ausJandischen Wohnbevêilkerung
broehen (wie manifeste Loyalita""tssehwierigkeiten zwischen Basis zu verhindern, sind system"in t egrative Orientierungen, die in
und Elite zeigen) Diese Interessenstruktur erklãrt zusatzlich den Gesprachen mit h6heren Beamten vorherrsehteno Aueh hier
die Tendenz, den status guo in- der Abstimmung von inter- und er~chei.nt die NA als Gefahr für die SystemstabilHat: "Die

intraorganisatorisehen Bedürfnissen zu erhalten: Loyalitats- NA ist zu berücksichtigen, denn sie hat einen grossen Rückhalt
sehwierigkeiten zwisehen Mitgliedern und Spitze ergeben sich im Volko"
aus der Verantwort ung der Verbandsführung gegenüber der Gefahr Diese Konstellation m"it Staat und Arbe1tgeberverbanden, die
des Aufkommens fremdenfeindlicher Momente, welehe die Systeminte- ahnliehe Logiken der Systemintegration mit traditonell hoher
gration i nfrage stellen k6nnten, wahrend die Verbandsmitglieder Leg1timationsbasis (ooo) haben, deutet auf die Schwierigkeiten
s i eh auf die Artikulation utilitaristiseher Interessen der der Gewerkschaften hin, ihre Sozial- und Systemintegration
einzelnen Betrtebe besehranken konnen und sektorielle Anliegen berUeksiehtigenden Anliegen konfliktfahig zu formuliereno Probleme
hêiher bewerten als globale Systemerfordernisseo sind bei den Gewerksehaften aber nieht nur in den interorganisa-
Di e Sehwaehe der Sp i t zenverbande der Arbei t geber, int raorganisa- t iona l en Bez iehungen anzutreffen, wo sich der St ab i.l is ierungsdi s-
tiona l zu verpf1iehten, bewirkt jedoeh, dass derenStellungnahmen kurs gegenüber dem Integrationsdiskurs hegemonial i.n Perzeption
n i eht pr i mar i.n Form globaler codes ausfallen, sondern trotz und Spraehe durchsetzen konnteo Vielmehr sind sie aueh verbands-
den Widersprüchen voao zu einer "Synthese der erhaItenen Antwor- int ern zu f inden: "Es gal t dann in bezug auf d i ese Abst immungs-
ten" der Mitgliederverbande werdeno Ste l Jungnahmen übersehre.iten kampfe immer und immer wieder diese Politik zu verdeutIiehen
sel ten den vorgangig abgesteekten Bereieh der zugelassenen vis-à-vis der eigenen Mitgliedsehaft, und da kam es in vielen
und a pri ori festgelegten Begri.ffe, i.nklusive deren Bedeutungsbe- Fallen sehon zu einem Auseinanderklaffen zwisehen verantwortJiehen
reieheo Globale Verantwortliehkelten führen von seiten der und eingesehriebenen Mitgliedern, zu ei.nem Brueh zwisehen Basis
Daehverbande nieht zu verpflichtenden Aktivitaten, die einzi.g und Führungo Trotzdem glaube ieh hat eine Führung ei.ne Führungs-
"moral suasion" als Mittel der Bindung der Mit-glieder an Entsehei- funkti.on, ob das nun der breiten Mitgliedsehaft passt oder
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53

n icht .. (15) . Verordnung zur Begrenzung der Zahl der Aus l ander, 2. in den
Diese Aussage unterstreicht die d.ialogiSche InteressenstruktulvOllZUgSstrukturen zu dieser Fremdarbe it erverordnung, 3. in
in Gewerksehaften, aber auch den bürokratischen Charakter de! den Verhand1ungsgremien der Sozialpartner, 4. in den Strukturen,
Gewerksehaftsentscheide, die eine Pol itikformul ierung überhaupt die zur Erarbeitung der internationalen Abkommen in der Fremdar-
noch erméiglichen. Das generalisierende Interesse, niedergelassenEbeiterpo1itik führen und schliesslieh 5. in der Eidgenéissischen
Aus1ander zu integrieren und Auslanderzahlen zu stabilisieren, Kommission für Auslanderfragen (EKA) , die sich v.a. mit problemen
dami t di.e Rechte der ansassigen Ausl ander steigen und bessere der Integrat ion befasst.
Arbeitsmarktbedingungen für den Arbeitnehmer geschaffen werden, Vom neokorporatistischen Kreis1aut kann ein parlamentarischer
beruht auf einer ASl'mmetri.e de-r Interessen zwischen Basis und Kreis1auf unterschieden werden (2.2), der in 1etzter Zeit jedoch
FÜhrung, d i e nur über Aufkl arung gelost werden kann und s icher li.ch in der Fremdarbeit erpo l it i k an Bedeut ung ver l oren hat. wi cht i ger
als Schwachung der Gewerkschaften gelten kann. ist dagegen der direktdemokratische Kreislauf (2.3). In den
Die Anliegen der Gewerkschaften erlauben zwar, dass "Leute, letzten zwanzig Jahren ereigneten sich
die professione1 1 odE,r engagiert an Organi.sationen in diesem Kreislauf
tei lnehmen", Abst immungen und Aktionen, welche die Fremdarbeiterpo1itik
punktuell in der Fremdarbeiterpol.itik - nein Thema
mi t starken entscheidend beeinfl ussten. Der letzte Tei l des zweiten Kapitels
et h i.sch-·soz i a l en Komponenten" - zusammenarbeiten zu
1assen wird sich mit den Interdependenzen zwischen den Kreislaufen
(vgl. die Arbeitsgruppe 'Mitenand' als Konglomerat verschiedenster befassen (2.4).
Kreise; M1tenand 78), doch bleibt das Problem, "dass man schwaeh
ist", denn eine grosse Basis, die si.ch für diese Interessen 2.1 Der neokorporati.stisehe Kreislauf
einsetzen würde, fehlt. (l) Fremdarbei.terregelung über Verordnungen.
Gestützt auf die Art.18 Absatz 4 und 25 Absatz l des Bundesge-
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass der nationale sesetzes vom 26. Marz 1931 über Aufenthalt und Niederlassung
Konsens 'Stbilisierung der auslandischen Wohnbevéilkerung', der Auslander (ANAG) werden jahrlich Verordnungen der Bundesbehéir-
der sich in a11en Organisationen manifestierte, auf Systemerfor- den zur Fremdarbeiterpolitik veréiffentlicht. Der Leistungsauftrag
dernissen beruht, die in der Akteurrationalitat internalisiert 'st .. "a . ein ausgewogenenes Verh1iltnis
dieser Verordnungen ,
sind. zwischen dem Bestand der schwei.zerischen und dem der auslandisehen
Die Integration der auslandischen WOhnbevéilkerung dagegen kann Wohnbevo1kerung; b. die Schaffung günstiger Rahmenbedingungen
aus der Akteurstruktur nieht als konsensfahige Richtung der für die Eingliederung der hier wohnenden und arbeitenden Ausl1inder
Po11tik bezeichnet werden, denn es Bedarf dazu noch diskursiver und c. die Verbesserung der Arbeitsmarktstruktur und eine méig-
Aufklarung, die in den einzelnen Organisationen noeh nicht
li chst ausgegl i chene Beschaft igung." (BVO 6. 10.84) .
in ei.nem grosseren Rahmen stattgefunden hat.
Stabilisierung von Wohnbevo1kerung und Arbeitsmarkt sowie Integra-
tion sind demnaeh die deklari.erten Ziele der Bundesbehéirden.
2. Entscheidungsprozesse und -strukturen Dieser Zweck der Verordnungen wurde von Arbeitgeberseite in
Es ist mog1ich, das sehwei.zertsehe politische System dem den Gesp raehen nicht vollstandig wahrgenommen. Vielmehr wird
aus
Blickwinkel der Steuerungsrati.onalitat als Summe von Kre .i slaufen der Staat in einer passiven Rolle gesehen, die sich darauf
zu betrachten. Diese
Kreislaufe sind Orte des Zusarnmentreffens beschrankt, "die gesamtschweizerisehen Kontingente auf die
von Akteuren, die Steuerungsrationalitaten ausbilden und Entschei- Kantone" zu verteilen .
de treffen. Zuerst wird der neokorporatisti.sche Krelslauf erlau- Andere Akteure haben auch Mühe mit der vollstandigen Deutung
tert (2.1), der in fünf Strukturen anzusiedeln ist: 1. In den des Zweeks der Verordnung. Die verschiedenen Experimente in
Mechanismen im Zusammenhang zur jahrlichen Erneuerung der Gesetzgebung wie die recht1iehen Unklarheiten im ANA G von
der
1931 erkl1iren diese Unsicherheiten: "Es gab Jahr für Jahr Fremdar-
54 55

beiterregelungen, aber daneben war es so, dass EVD und EJPD für Beh6rdenvertreter "leider die einzige Gr6sse zu sein, die
auch zustandig waren, Unterverordnungen zu erlassen .. Dann kamenbeeinf1ussbar ist", so dass "die bestehenden Verfahren [die
noch die Arbe i t samt er und d ie kantona l en Fremdenpol i zeibehorden Pol i t ik über Verordnungen, S. C.l in der Fremdarbei terpo l i t ik
hinzu, die ihrerseits weitere Weisungen erliessen. Hier nungenügen, denn der Entscheidungsspielraum ist relativ klein."
aiese Verordnugen, Unterverordnungen, Kreisschreiben und WeisungenDie5e Invarianz drückt sich auch im verbreiteten wissen der
und Instrukt ionen und Verfügungen, al so nach meiner Ansi.cht Meinung des andern aus, denn die Stel J ungnahmen der einzelnen
ein Willkürsalat sondergleichen", meinte ein Gewerkschaftsvertre-Akteure scheinen sei.t Jahren die selben zu se.in. Die Reaktionen
ter. Noch zugespitzter formulierte ein Beh6rdenvertreter diese anderer Akteure werden in der Planung von Stellungnahmen berei.ts
gesetzliche Unsicherheit: "Mit dem ANAG kann man alles machen!" soweit vorweggenommen, dass damit gleichzei.tig auch Veranderungs-
So erk1art sich auch, dass 1982 alle Spitzenverbande bereit m6g1ichkeiten aus Vorsicht gebannt werden: "Es ist mir noch
waren, ein neues Auslandergesetz zu unterstützen, dass trotzdem nie passiert, dass ich am Schluss tota1 frustriert vom Ergebnis
am Referendum sche1terte. Die Pol itik über Verordnungen wurde gewesen ware, da ich überall die vertrauensbi ldenden Massnahmen
danach weiterhin praferiert, denn sie galt aJs flexibeJste spüre und wissen kann, was die ganze Sache noch verleiden kann,
L6sung. Die meisten Veranderungen wurden bis heute in diesen was m6glich i.st", meinte ein Verwaltungsvertreter. Oder ein
Verordnungen fixiert: "Die Verordnung ist die einfachste Formel, Arbeitgebervertreter: "Man hat uns auch immer wieder aufmerksam
denn sie ist die schnellste und zweitens auch am wenigsten gemacht, wieviel m6glich ist, so dass wir die Grenze kannten."
gefahrIich, denn die Verordnung kan n man andern, die in der Die Aussage eines Beh6rdenvertreters - "Solange das Verfahren
Verordnung verfestigten Entscheide sind nicht irreversibel." den status quo erhalt, solange glaube i.ch nicht, dass diese
Der gesetzlichen Vielfalt und Uneinheitlichkeit konnte mit Politik in eine Konfrontation ausartet" - zeigt den GIauben
der neuen Verordnung (BVO 86) zum TeU entgegengewirkt werden: an di.e Leglt i.mi.t at d i.eser Regu l ierungsform. Arbei tgebervertreter
"Die neue Verordnung ist eine Alternative zum gescheiterten akzeptieren ebenfalls diese Verfahrensform: "Ich glaube, die
Auslandergesetz, denn sie versucht die wichtigsten Verordnungen heuti.ge Regelung der Fremdarbeiterpolitik. ist an und für sich
zusammenzufassen, damit das Gesetz handhabbarer wird." Diese vernünftig und sollte m6g1ichst unverandert weitergeführt werden,
Vereinheitlichungsversuch der Auslandergesetzgebung in der was offensichtlich auch die Absicht der Beh6rden ist."
Verordnung wurde in den Gesprachen allgemein als Fortschritt Zweifel an àer Legitimitat dieser Regulierungsform werden von
"in bezug auf die Systematik" bezeichnet, obschon sich "materiell link.s und rechts angebracht. Die einen problematisieren, dass
nichts geandert hat." die Verordnungen den Beh6rden erm6g1ichten, jahrlich ohne wesent-
Formal wird demnach versucht, das Scheitern des Auslandergesetzes liche aussere Einflussm6g1ichkeiten wichtige Bestimmungen zu
über die Verordnung tei lweise zu kompensieren. Diese funk.tionale anàern: "Dass die Verordnung nicht jedes Jahr andert, ist vorzu-
Leistung wurde in den ",esprachen einersei.ts als Ausdruck des ziehen, denn man kann nicht jedes Jahr RegeIn andern, bis auf
politischen Lmmobilismus gewertet: "Di.e Kritik i.st die, dass den numerischen Annex natürlich, der uns weniger interessiert.
~ich im Grunde genommen sehr wenig geandert hat. Den grundlegenden Was uns nicht passt, sind die Veranderungen auf Verordnungsebene,
Vorwurf müsste man nicht den Leuten der Verwaltung machen, die einschneidende Veranderungen der Fremdarbeiterpolitik bedeu-
sondern dem Bundesrat, von dem her seit Jahren in der Fremdarbei- ten." Die anderen kritisieren den Mangel an Oeffentlichk.eit:
terpolitik keine Leitlinie, keine wesentliche Stellungnahme "Man macht die Fremdarbeiterpolitik m6gJichst in der Vertrautheit,
mehr gek.ommen i st", bemerkt e e i n Gewerkschaft svert reter. Anderer- und zwar aus der Erkennt n i s, das s man schl afende Hunde n i.cht
seits wurde die inhaltliche Stabilitat der Verordnungen mit wecken soll."
dem Mange l an lnt ervent i onsm6g1 i chk.ei t en begründet. Di e Verord- Di ese Argument e werden von Arbeit gebervert retern wi e in den
nung, welche die H6he der Kontingente fixiert, scheint auch Beh6rden gesehen, jedoch funktional gewendet und dami.t legi.ti-
miert, indem Effizienzkriteri.en herangezogen werden: "Heute
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entscheidet die Verwaltung und der Bundesrat, nicht das parlament'numerische Politik, zum Beispiel bei den Umwandlungen und beim
das ware vielleicht nicht vernünftig, das hatte die GefahlFamiliennaehZUg. Es wird nieht die Frage gestellt, ob es human
der Verpolitisierung, jedes Jahr vielmehr Oeffentlichkeit'oder nicht ist, sondern nur, ob sich die Zahlen damit verandern.
Das Parlament würde eine Riesengeschichte daraus maehen, die",ir verachten nicht die Zahlen, sondern die Art über kleinste
NA und die SP müssten dann kommen; dies ware eine unproduktiveVeranderungen jedes Jahr die Stabilisierungspolitik zu betreiben."
Geschichte, denn es müssen ja nicht grosse politische Wí.irfeES sei eine pol itik, "die menschl iche Werte nicht einbezieht,
gemacht werden." sondern nur diejenigen der Oekonomie und der Xenofoben." Das
Die jahrliche Verordnung wird heute als der entscheidende Momentrntegrationsziel würde zwar in den Verordnungen prominent erwahnt,
in der Fremdarbeiterpol itik eingeschatzt, in der sich unspektaku- doch in keiner oder geringer Weise verfolgt: "Die Effizienz
lar die kleinen Schritte der Veranderung zeigen, ein Verfahren'erlaubt es so stur fortzufahren, weil die wirtschaft diese
das "sich weitgehend bewahrt" hat, wie dies ein Arbeitgebervertr~Funktionalitat, diesen Arbeitsmarkt wegen dem Profit braucht."
ter ausdrüekte. Mit 'weitgehend' wird vermutlich bereits eineVorlaufig werden deswegen von allen Seiten keine veranderungen
Beurt ei l ung der Ergebn i sse angesproehen, d ie, al s Konsequenz der prax i s der Verordnungen erwart et. Behordenvert ret er vermut en
der Politik der kleinen Schritte, niemanden ganz zufriedenstellt'eher geringe veranderungen auf dem Arbeitsmarkt: "Heute sieht
Einer~eits wird mit Begriffen wie "PflasterlipolitiK" auf diealles danach aus, dass Facharbeit relevant wird und ungualifizier-
dauernde Veranderung von Regeln in den Verordnungen angespielt'te Arbeit abnimmt. Arbeitsintensive Branchen, das Bau- und
anderer se it s wi rd von Wi rt schaft sverbanden bemerk t , das s der Gas t gewerbe , werden aber künft ig we i t erh i n Sa i sonn i er s br auchen.
Mangel an benot igten Fachkraften bisher nicht behoben wurde, Die Hotellerie hat zum Beispiel momentan eine enorme Nachfrage
Dies obwohl eine Entscharfung der Lage mit
den nach Arbeitskraften." der Krise in
70er Jahren stattgefunden hat, welche die einheimische BevolkerungArbeitgebervertreter erwarten ebenfalls keine grossen Veranderun-
wieder vermehrt zu Tatigkelten führte, die bis dahin von Auslan- gen : "Es kann Nuancen in der einen oder anderen Richtung geben.
dern ausgeübt wurden. Wenn die Konjunktur anhalten wird und sich der Mangel an Arbeits-
Von seiten kantonaler und Arbei tgebervertretern wird im EJPD kraften noeh verstarken wird, dann ist es mogl ieh, dass von
die Behorde gesehen, welche den Mangel v.a. an Jahresaufenthaltern Arbeitgeberseite gefordert würde, die Zahl der Kontingente,
verantworten IIIUSS. Das EJPD Jilüsse "die undankbare Kontrolle v.a. der Jahresaufenthalter, vorübergehend zu erhohen und nachher
und Limitierung durehziehen ' , wahrend "das BIGA das preblemnatürlich entsprechend tiefer herunterzugehen."
der Aufteilung auf die verschiedenen Branehen" hat; "die sehen Von seiten der Linken wird eher resigniert auch festgestellt,
sehon den Bedarf, sind offener - wirtschaftsnaher." dass sieh niemand die Frage eines Wechsels in der Fremdarbeiterpo-
Di e Legitimation wird jedoeh den Ergebnissen von Wirtschaftsver- litik stelle. Selbst die Chancen eines ne uen Auslandergesetzes
tretern in Verbanden und Kantonen nicht entzogen: "Ieh bin werden gering eingestuft: "Ein neues Auslandergesetz ist schon
immer mit einzelnen Bestimmungen nicht einverstanden, das gehort erwünscht, aber die verquickung mit der Asylproblematik macht
zum Spiel, doeh bin lch mit dem Ergebnis zufrieden, denn in solehe Vorstosse schwierig."
d i esem Rahmen i st es vernünft i g", und "Vernunft i st das po li t i seh Arbei t gebervert ret er erhoffen s ich von ei ner Revi s i on des ANAG
Machbare." nicht sehr viel, im Gegente i l. Zum einen wird von ihnen eine
Von l inks wird in der Einschatzung der Ergebnisse vom Sachzwang ne ue Debatte befürchtet ("heute t>lÜrde ich kaum ein neues Auslan-
der Kontingent i erung abstrahiert und den Poli.tikoutputs die dergesetz wagen, man muss es ein bisschen ruhen lassen; wir
moralische Legitimation nicht attestiert. Der Auslander würde sir.d uns in dieser Frage dermassen in die Haare geraten, ich
vorwiegend als Nummer betraehtet, die auslandische Wohnbevolkerung habe selten so boshafte Debatten innerhalb der partei gehort,
v.a. als eine zu begrenzende Grosse. "Es handelt sich um eine wie in dieser Frage"). Zum andel"en werden zu weitgehende Libera-
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lisierungen und Flexibilitatseinbussen im Falle einer Reformulie. Vorbereitungsphase (a) , in weleher der Vernehmlassungsentwurf
rung des ANAG erwartet: "Es kommt sehr darauf an, Wle ein neues ausgearbeitet wird, in eine VernehmJassungsphase und in eine
Auslandergesetz formuliert ware, v.a. die Umwa nd l ung s f r agen =L.=e..:.t.;::zc.:t.=bc.:e:.;a:..:r:...;b::..e.::....;.i..;..t. :.u-,-n;.-Lg ( b) .
und das Saisonnierstatut. Man konnte
sagen, da~ (a) mindestens
Die Vorbereitungsphase konnte aueh Abklarungsphase genannt
dann wenigstens das Saisonnierstatut gesetzlieh verankert ware, werden. Unter Federführung des EVD, "wei l eines der Hauptmotive,
wahrend es jetzt nieht ist. Aber indem man die Umwandlungsbedin· warum
Aus1ander in die Sehweiz einreisen, warum wir sie in
gungen festsehreibt, weiss man nieht, ob das zu einem Steigen die
Sehweiz einreisen lassen, wirtsehaft1ieh und damit aueh
der auslandisehen Wohnbevolkerung führt. Man hatte uann nm arb~itsmarktlieh lst wird ein verordnungsentwurf (der aueh
die Mogliehkeit, die Saisonnierkontingente zu reduzieren. Das Vernehmlassungstext i st) , vorbereitet. Der Entwurf wird in
ware fast unausweieh1ieh, so dass zwar das Saisonnierstatut einer verwaltungsinternen Arbeitsgruppe diskutiert, an der
verankert würde, aber damit der Gehal t vermindert würde. Das Vert ret er vom BAF sowie vom zentralen Auslanderregister von
Saisonnierstatut ware also unverankert wirksamer, wem seiten des EJPD und Mitarbeiter der Abtei1ung Arbeitskraft
"ls
es verankert würde." und Auswanderung vom BIGA teilnehmen. Bei Uneinigkeiten in dieser
Auch von seiten der Behorden wird die Frage eines neuen Auslande~ Arbeitsgruppe werden die Gespraehe verlagert oder erweitert
geset zes anst e 1 l e der Verordnungen mi t ausführ li ehen Best immungen auf d i e Amt svorst eher von BAF und BIGA, denn diese verantworten
nieht unbedingt gewünseht: "Eln neues Gesetz sollte nieht mehI den Entwurf, bevor er dem Bundesrat übergeben wi rd. Eventuell
Einsehrankungen beinha1 ten, al s es sehon gibt, das woI1 te das werden aueh Bundesrate in diese Gespraehe einbezogen. Um diese
lverworfene, s.e.] Auslandergesetz aueh nieht. Im Prinzip habe Abk1arungsphase abzurunden, werden aueh verwaItungsexterne
ieh keine grossen Bedürfnisse in diese Riehtung, denn ieh weiss, Meinungen bereits aufgenommen: "Es braueht solehen Verbandsein-
dasa der Spielraum klein ist." fluss, denn ieh wll1 nieht in meinen vier Wanden der Realitat
Sorgen um die Fortführung der bisherigen Politik maehen sich vorbei gehen. Darum bin ieh aueh nieht unglüeklieh, wenn ieh
Behordenvert ret er nur im Zusammenhang mi t der Frage der Int egra- sogenannt beei nf l usst werde" , mei nt e e in Verwa 1 tungsvert reter
tion von Emigranten aus weiter entfernten Gebieten, meistens daZl'.
Die Funktion uieser vorbereitungsphase lst also e1ne lI

Flüehtlinge, in die sehweizerisehe Arbeitswelt. Eine Mogliehkeit, Erhohung der Sieherheit der Entseheidungen" und die Erarbeitung
die vom SGB vorgesehlagen wurde, bestünde in der Aufnahme abgewie- des Vernehmlassungstextes unter Einbezug uer "etztjahrliehen
sener F1üehtlinge als Arbeitsmigranten, was eine Belastung Erfahrungen, die von einer BIGA-internen Arbeitsgruppe aufgearbei-
der Kont i ngent e bedeut en würde. Arbe i t gebervert reter wehren tet werden.
s i eh energi seh gegen d i esen Vorseh l ag und s i nd st r i kt dagegen, Di ese erst e Phase kann a l s vorwi egend verwa l t ungs i nt ern bezeiehnet
dass die F1üehtlingsproblematik und die Kontingentierungspolitik werden. Die Auseinandersetzungen zwisehen BIGA und BAF finden
vermiseht werden, denn wenn es sehon so wenige Einwanderungsbewil- hier statt und konnen keineswegs als negative Koordination
l igungen gabe, dann würden v.a. bewahrte und qual ifizierte bezeiehnet werden. Beide AbteiIungen sehen darin ein Element
Leute gewünseht: "wir moehten nieht drei aus Sri Lanka für der Bereieherung: "Es ist gut, hie und da Differenzen zu haben,
einen italienisehen Saisonnier haben." Oder: "Asylanten ICsen weil es versehiedene Orientierungen und Faeetten vom gleiehen
Arbeitsmarktprobleme nieht, das ist fahrlassig so etwas zu problem gibt. Wenn man al1es vom arbeitsmarktIiehen Standpunkt
erwarten."
aus betraehten würde, ware das genau so wenig gut, wie wenn
Diese allgemeinen Betraehtungen zur verordnung werden plausibler, man a l les vom fremdenpo l i ze i l i ehen St andpunkt aus sehen würde."
wenn die Einflussstrukturen, Strategien und Emergenzen konkret Es seheint sieh bei dieser internen Koordination in der Bundesver-
in den einzelnen Phasen der Entstehung der Verordnung genauer waltung v.a. um die Frage na eh der Grosse der Kontingente zu
analysiert werden. Diese strukturiert sieh zei t l ieh in eine drehen. Sowohl in Fremd- wie in Selbsteinsehatzungen wird das
60 61

EJPD als jene Behorde eingestuft, welehe in dieser Vorbereitungsdes Sommers erfolgen, nieht jedes Jahr hingegangen, um so lobbying
phase die Verantwortliehkeit "Uber die effektiven ziffern z u betreiben. " oie Konsultationen auf eundesebene haben normaler-
nieht nur der Arbeitnehmer - des Gesamtbestands" der auslandischn·;eise einen informellen und bilateralen Charakter, denn, meinte
Wohnbevolkerung übernimmt. ei" Vertreter der Verwa l t ung, die Sozialpartner wUrden normaler-
Als Teil der verwaltungsinternen Koordlnation müssen au eh diwei se "nicht ihre Karten voreinander aufdeeken; sie werden
]ahrl ieh ein bis zweimal stattfindenden Konferenzen betraehteehe, versLlchen, das gehort zu ihrem Auftrag, in bilateralen
werden, die vom Chef der Abt e i l ung Arbe i t skraft und Auswanderun:Gespraeh en , s i eh mit uns auseinanderzusetzen. Man ruft an oder
oder vom Prasidenten des Verbands schweizerischer Arbeitsamtevereinbart einen Termin. Eigentliche tripartite Gespraehe,
einber ufen werden. Diese Konferenzen seien "fest institutionali·wo w'r jeweils als Sehiedsrichter handeln müsste n, sind in
siert, zwar nicht sehrift l ich festgelegt, aber seit Jahre'der ore mdarbeiterpolitik eher selten, aber sie sind auch schon
Praxis". Es kann vermutet werden, dass in diesen Konferenzevo!"gekommen."
Wirtschaftsinteressen der Kantone diskutiert werden, Kontingente,us den Aussagen der Verbandsvertreter kann trotzdem geschlossen
Grcssen ausgehandelt und Detailvorschriften besprochen werden. werden, dass Trlpartis men in dieser Phase latent vorhanden
Aussenk0!ltakte der Verwaltung zu anderen politischen Akteure·si"d. Vor allem Arbeitgebervertreter sehen aber momentan keinen
finden gleichzeitig standig statt. Beim hier angelegten politi'Grund, starker zu intervenieren oder Spitzengesprache zu fordern,
sehen Tausch ist bemerkenswert, dass Vertreter des Bundes eindenn einerseits wird erwartet, dass die Ergebnisse nach den
relativ bedeutende StellLlng haben, denn sie legen bereits eineKonsultationen mit den kantonalen Arbeitsamtern nieht mehr
Entwurf als Di.skussionsbasi.s und -niveau vor. Interventi.onspunkstark von den eigenen Meinungen der abweichen. Andererseits
der Verbande ist in dieser Phase das BIGA, das allgemein starke:wi rd den zustandigen Behorden vertraut; es wird erwartet, dass
als das BAF gewiehtet wird: "Mein Eindruck ist schon der, das:schon vorgangig auf die bekannten Positionen der Arbei.tgeberver.-
de faeto das BIGA die entseheidende Instanz ist, denn diese:~reter eingegangen wird. Die einzelnen StandplJnkte sind diesen
gewichtet die wirtschaftlichen Interessen. De jure mUsste da:Erwartungen entspreehend den einze lnen Akteuren in grossen
BAF vermutlich viel starkeren Einfluss haben." Z'~gen oeka nn t. In der Verwa 1 t ung s ind t rot zàem d i ese Gesprache
Diese Aussage weist auch auf den erfahrungstheoretischen Ulliv.a. als feedback sehr erwUnscht: "Es kommen immer wieder Aspekte
nicht formaljuristise hen Horizont dieses Akteurs hin, was i:zu", Vorschein, aueh geringe Veranderungen."
den Interviews immer wieder auffiel: Nicht formell e Wege de:5err.l'rkenswert ist, dass in den Interviews immer wieder darauf
Intervention gelten als Orientierungspunkte, sondern politisdhi~cewies en wurde, dass diese bilateralen Kontakte auch dazu
bewahrte Erfahrungen. beitragen, r::mpathie zwischen den Akteuren Zl1 fordern, y;elche
Aus Erfahrung bemUhen sich deshalb auch die Wirtschaftsverbande,Gle ALls i1and l ungen vere i nfac hen sollte: "Das ist der grosse
standige l\ontakte zur Verwaltung aufrecht zu erhalten. Ei:Vor:eil in der Sehwe iz , dass man einander kennt".
verwaltungsvertreter bes ehrei bt dies als ein "immer am Bal VO':'. Gewerksehaften wird betont, dass diese Kanale nieht gleicher-
bleiben, damit der Einfluss nie abklingt, das heisst, das:',;asseC1 of:en seien, doeh konnen die Interventionen àazu beitragen,
ich Uber lange Zeit hinweg beeinflusse und beei.nflusst werde, dass "ein gew 1 sser Einfluss auf die Gewichtung, die die Verwaltung
Regelmassige Treffen sind im Gegensatz zu Telefonaten abe:spa~er macht", aLlsgeübt werden kann. Vetreter der Linken stufen
eher selten, worauf aLlch ein Gewerkschaftsvertreter hinwies:i~':'. Einf\uss auf das "grosse Schema der Fremàarb eiterpolitik"
"Da es jetzt e ine Totalrevision der Verordnung gibt, an sici sehr gering ein. Am ehesten, wird vermutet, haben Kantone und
eine formell e Bereinigung der Depart ementszustandigkeiten, ':ertreter der Arbeitgeber die Moglichkei.t, i.m Vorfeld der Vernehm-
hatten wir vorher ein Gespraeh. Hingegen wird bei den jahrl ich~ 'assLlng erfolgreich zu intervenieren. Kantons- und Wi.rtschaftsver-
Revisionen, die ja immer in relativ kurzen Terminen wahrenc ',""er bestatigen diese Ansicht. Sie relativieren zwar ihren
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Einfluss, indem sie darauf hinweisen, dass sehon sehr v\eVernehmlassung wiehtig. Den Akteuren in dieser pol it ikarena
im Vorentwurf vorweggenommen sei, in dieser Phase jedoeh ~dient dle Vernehmlassung aueh dazu, gegenUber der Verwaltung
entseheidenden Interventionen m6g1ieh sind: "Ieh bin der Meinu~Loyalil~tsbekundungen - meist von Arbeitgebervertretern - aber
dass man den gr6ssten Einfluss auf die Verordnung immer ilauch Leg1timationsverweigerungen zu aussern. Ein Wirtsehaftsver-
allerfrUhesten Stadium hat, in der Phase, in der der Abteilungs'treter bemerkte in di e sem Sinn: "Wir nehmen immer an Vernehmlas-
ehef des BIGA die Vorlage maeht. Dort wird es effektiv gespieltsungen in dieser Frage teil, unterstUtzen, geben nieht einfaeh
AII es, was naehher kommt, i st Kosmet ik." In d i eser Phase r i ehte' ke i ne Antwort. wi r k6nnen uns zwar in den Ausl anderfragen im
sieh der Druek nieht nur in Riehtung Verwaltung an sieh, sonderallgemeinen kurz halten, etwa eine halbe bis drei Seiten, aber
wird aueh auf die Exekutivmitglieder ausgedehnt. Von seitebeantwortet wird immer."
der Verwa l t ung wi rd d i eser Druek wahrgenommen, doeh n i eht ei nsei Dag€gen e i n Gewerksehaft svert ret er, der d i e Fremdarbei t erpol i ti k
t"ig auf kantonale und Wirtsehaftsvertreter besehrankt: "Fü!in dieser Form nieht akzeptiert: "wir haben Gelegenheit gehabt.,
den Verband ist es natürlieh intelligent, wenn er hier beginnt,Jahr für Jahr aueh diese Fremdarbeiterregelungen zu kommentieren.
denn wenn er seine Krltik oder seine neuen VorsehUige hie:Seit 1963 ist dies ja usus geworden, dass Jahr für uahr neue
nieht einbringen kann, kann er es noehmals auf der zweiteKontingente festgesetzt werden - also wieder nur dieser guantita-
Stufe [die Vernehmlassung, S.C.] probieren. Es gibt einig't ive Aspekt. Aber trotzdem: Diese Fremdarbeiterregelungen,
Spezialisten bei den Sozialpartnern, die jeweils versuehen die in die Vernehmlassung gesehiekt worden sind, gaben jedes
ihren Einfluss informell geltend zu maehen. Das ist klar, das'Jahr Anlass, die Fremdarbe1terpolitik nieht neu zu formulieren,
man dies spürt, das ist die Aufgabe dieser Spezialisten." aber do eh als Refrain immer wieder zu sagen: das ist unsere
Der traditionell in der Fremdarbeiterpolitik etabliertere Einflulueberzeugung als eeter und eensio."
und Strukturierungsansprueh der Arbeitgeber (vgl. z.B. Dolescha: In dieser Aussage lasst sieh aueh herauslesen, dass die Vernehm-
77) wird in dieser Aussage zwar relativiert,doeh weisen Beurtei'lassung weiter dazu dient, Identitaten von Organisationen regel-
lungen von Erfolg und Misserfolg der Gewerksehafts- und Arbeitg~m~ssig zu erneuern oder zu bestatigen. Identitatsbildung als
bervertreter doeh in eine andere Riehtung. Die InterventionelElement des Verfassens einer Vernehmlassung ist aueh in der
"nützten" eher bei Arbeitgebervertretern, wahrend Gewerksehaftel Au"sage eines Arbeitgebervertreters
"Wenn so eine vorhanden:
in einzelnen Fallen darauf hinwiesen, "niehts erreieht zu haben", Vernehmlassung kommt, d ann maehen wir intern bei unseren Mitglied-
verb~nden genau gleich weiter. wir sammeln die Antworten und
(b) Das Vernehmlassungsverfahren im Ansehluss an diese Abklarungr
versuehen diese zu koordinieren: Extreme Seiten werden angehauen,
phase i st e i n we i terer Te i l der Ueberprüfung des Verordnungstex.
man sagt ihnen, was geht oder nieht geht. Wir müssen versuehen,
tes. Es ist der formale Weg des Einbezugs versehiedenster positi· .
e\ne saubere Linie zu führen, die ei ne gewisse Kontinuitat
ver und negativer Kritiken. Für die Sozialpartner bedeut~
hat. "
das Vernehmlassungsverfahren die M6g1iehkeit, die allgemeinel ,
DI e mi t der Vernehmlassung über solehe Mitgliederbefragungen
An 1 iegen in der Fremdarbe it erpol it i k der Verwa lt ung dar zul egen, Wl' rd der
und presseeommuniqués verbundene Oeffentliehkeit von
tür marginale Organisatl.onen bedeutet es eine Chanee, mit del
Verwaltung als legitimierendes Moment aufgefasst. Besonders
staat l iehen Inst ltut ionen in Kontakt zu kommen. In dem Sinr ' b .. d t k R
in der Politikvermittlungsfunktl0n der Ver an e s ee en essoureen
wird die Vernehmlassung sehr breit angelegt und ist faktisd , , b 't b
der Legitimation, wie es dieser Besehrelbung el.nes Ar eI ge erver-
allen zuganglieh. Aueh parteien werden integriert und nehm~
treters zu entnehmen ist: "Wir sind eine Art Zwisehenglied
dadureh an der Fremdarbeiterpolitik über Verordnungen tei1.
zwisehen Braneheninteressen und nationalen Interessen, und
Neben dieser Leistung, den ein Verwaltungsvertreter "Teil der
wir versuehen beide Punkte ungefahr zur Deekung zu bringen."
Kompromisspolitik" nannte, sind noeh a n dere Funktionen de!
Bei marginalen Organ isationen entfallt dieses Element. Die
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Fristen zur Beantwortung der Vernehmlassung sind viel zu kurz; Die Bewi 11 igungen, di.e das BIGA erlassen kann, dienen dazu,
ei.ne eehte Auseinandersetzung mit der Materie kann ueshaJl besonderen S1tuati.onen zu begegnen. Die Antrage werden direkt
kaum stattfinden: "Ieh glaube, dass die Wirtsehaftsverbandl an den Bund gestellt, der dann normalerweise mit kantonalen
sehneller sind als wir und die Verordnung sehon im Vorfeh Stellen verhandelt, aber oft aueh mi.t Betrieben, die überregionale
der Vernehml assung beeinfl ussen konnen; dass diese al so schol Auftrage zu erfüllen haben.
l anger und intensiver damit arbei ten konnen als wir. Wir habel Beim Vol1 zug in den Kantonen wird d ie Feinvertei.lung geregel t.
das Projekt erst jetzt [Juli, s.e.) und müssen es bis zum 15.1 Der Kanton erlasst eine eigene Verordnung, die nur wenigen
studiert haben und unsere Meinung dazu sagen. Wir maehen Un! Vorsehri ften unterstel1 t i st. Das ANAG erlaubt es den Kantonen,
aber keine Illusion, dass wir irgendwe1ehen Einfluss ausübel die Verteilung der l\ontingente mit tripartistischen l\ommissionen
konnen." zu unterstützen. Das ist in vielen Kantonen üblieh. Es kann
Bemerkenswert i st die Uebereinstimmung .... er ,·,einungen al1eJ hier von einer Art Mesokorporatismus - ei.ner Interessenvermittlung
Akteure zum letzten Teil dieser Aussage. Die Relevanz des Verneh~ auf Branchen- oder regionaler Ebene - gesproehen werden, denn
lasGungsverfahren innerhalb der Erarbeitung der Verordnu~ die Bundesebene wird ausgeseha1tet. Der pol itisehe Tauseh findet
wird al~ gering eingestuft. Selbst Vertreter der Verwa1tum zwi schen den kant ona l en Verbanden und dem kant ona l en Arbe i t samt
bezeichneten di.ese Verfahren in der Fremdarbeiterpolitik al! (KXGA) a1s Vol1zugsinstanz statt (1). Di.e kantonalen Losungen
Routine: "Wenn es um die offiziel1e Vernehmlassung ging, wai des Vo1lzugsproblems sind sehr versehieden: in vielen Kantonen
die Saehe immer schon gelaufen." Von seiten der Linken wurdl sind solehe Kommissionen institutionalisiert, wahrend sie in
ebenfalls immer wieder darauf hingewiesen, dass An 1 i egel anderen Kant onen n i eht existieren und dureh informelle Treffen
ihre
in der schriftli.chen Befragung nicht berücksichtigt würden. in "schweren Zeiten" ersetzt werden. Gründe dafür scheinen
Ein verwaltungsvertreter fasste die Effizi.enz des Vernehm1assungs' die Angst vor der Sehwerfalli.gkeit der Kommissionen im allgemeinen
verfahren zusammen: "Da sie so breit ist, kann in der Sehweil zu sein, aber auch die Ressourcenknappheit in vielen Kantonen,
niehts Revolutionares geschehen. Das ist aueh gar nieht _ die es nicht erlaubt, Kommissionen aufrecht zu erhalten, die
schlecht, denn besser, es passiert gar nichts als etwas Schlech' haufig einberufen würden.
l1
teSa Die Losung, über tripartite Kommi.ssionen die Kontingentverteilung
Nach dieser Vernehmlassung wird die Verordnung noehmal s überarbe i' zu rege l n, wurde mehrhe i t 1 ich befürwort et. Arbe i tgebervert ret er
tet und dem Bundesrat übergeben, der den pol i. t i.schen Ent scheiC behielten aber in ihrer Argumentation noch ei.n foderali.sti.sches
trifft. Ueblich ist, dass jeweils im Oktober eine Pressekonferem Element bei, so dass die gesetzliehe Regelung dieser Kommi.ssionen
stattf1ndet, bei. der di.e Verordnung vorgestellt wird. Sie tritl auf Bundesebene über d i e Verordnungen nie verlangt wurde: "Es gibt
dann am ersten November des Jahres in Kraft. in einzelnen Kantonen solche Kommissionen, die mitberaten und
(2) Vollzugsstrukturen der Fremdarbeiterverordnung Vorsch1age machen konnen, die richtige Losung foderalistiseh
Der Vollzug der Verordnung regelt sich auf drei Ebenen. Einerseib gesehen. Jeder Kanton, der das wünscht - viele Kantone sind
wird vom BIGA ein Kontingent von 3'000 Jahres-, 10'000 Saison' zu tequem dazu, das ist ihre Sache - kann das haben."
und 6' 000 Kurzaufenthal terbewi 11 igungen zentral an die Betriebl Entgegen diesem Anspruch, den Kantonen die Mogli.chkeit zu geben,
und Kantone vertei l t. Anderersei ts sind die Kantone beauftragt, eine wenigstens tei1weise autonome Wirtschaftspolitik zu betrei-
die nach dem in der Verordnung festgelegten Schlüsse1 aufgeteilh ben, fordern die Gewerkschaften, zusatzl iehe Kontrol 1 insta"nzen
Kontingente an die Betriebe zu .erteilen. Die Vollzugsebem dieser Art auf kantonal er Ebene: "Dann hat man die Mogl i.chkei t,
wird in manchen Kantonen tei.1weise weiter auf die Gemeindeebem gegenüber den Betrieben Einsprache zu erheben, die si.eh nieht
verl agert, und zwar dann, wenn grosse St adt e gewi cht i ge Ant ei lE an den Gesamtarbeitsvertrag halten. Doch lst es meistens be-
der Kontingente zugewiesen bekommen. schrankt auf Saisonniers. Wir mochten Fachkommi.ssionen, di.e
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sich mit allen Kategorien befassen." Funktionen: Der GAV dient dazu, Lohn- und Arbeitsbedingungen
Auf Bundesebene stellt sich inzwischen generell die Frag. festzusetzen, und erhAlt dadur eh die Funktion einer Orientierungs-
inwieweit eine Insfitutional isierung soleher Kommissionen VorteiJ. hi 1fe für die Verwaltung. Diese darf gemass Artikel 9 der Verord-
gegenüber dem KIGA-zentrierten Vol] zug hatte, d.h. bei welche' nung Uber die Begrenzung der Zahl der Auslander (BVO 86) Bewi II i-
Vollzugsstrukturen Verantwortliehkeiten besser verteilt u~ gungen nur dann erteilen, "wenn der Arbeitgeber dem Auslander
das Risiko der einseitigen Fixierung auf Eigeninteressen de: die~e1ben orts- und berufsübliehen Lohn- und Arbeitsbedingungen
Kant ons verm.indert würden. Ueber d t e Tei 1 ung der Verantwort l teb bi et et wi e den Sehwei zern, und der Aus l ander angemessen gegen
keHen, d.ie in solchen Kommissionen stattfande, meinte eb die wirtsehaftliehen Folgen von Krankheit gesiehert ist. Die
VervJaltungsvertreter, ware es eher sehwieriger, sieh kantonale: orts- und berufsübliehen Lohn- und Arbeitsbedingungen bestimmen
Lobbies zu erwehren. Bereits werden aueh Tendenzen in Riehtul1< sie!, naeh den gesetzl iehen Vorsehriften, den Lohn- und Arbeitsbe-
einer Uebergehung von Bundesvorsehriften beitens der Kantoo dingungen für die gleiehe Arbeit im sel ben Betrieb und in dersel-
wahrgenommen. S ie we i sen auf e i ne Ablosurrg von den al1gemeinel ben Branehe sowie den Gesamt- und Normalarbeitsvertragen."
Vollzugsvorsehriften aes oundes. Zum Belsplel wird vermehr' So werden Gesamtarbeitsvertrage für Verwaltungen "Orientierungs-
bezweifelt, dass sieh die Kantone noeh an die PrioritatensetzunI hi1fen; wir haben ja keinen so grossen Apparat, um dauernd
in- der Verordnung halten, die anordnet, dass gewisse Sektorer zu wissen, was gilt." Der Staat halt sieh zwar aus den GAV-
gegenüber anderen vorgezogen werden sollten. Verhandlungen heraus, ist aber wegen seinen deklar.ierten Erwartun-
Die Verlagerung des Vollzugs in die Kantone bringt aueh eiru gen gegenüber den Verhandlungen doeh mitbeteiligt: liDer GAV
VerIagerung des politisehen Tausehes, der auf eine pragmatischl wirc' zum Massstab für eine Vorsehrift, dass der Auslander nicht
Art stattfindet (die zentrale Frage ist, wer wievieJe Bewil1igun· zu tieferem Lohn als der Schweizer besehaftigt werden sollte.
gen erhaltl und der im Gesamtbild der heutigen Fremdarbeiterpa1~ wir akzeptieren die im GAV getroffenen Lohnregelungen aueh
tik eine bedeutende Stellung einnlmmt. Dies wurde in allel als Lohnrege1ungen für auslandisehe Arbeitskrafte."
Interviews betont: liDer Einfl uss auf die Kantone ist sehr wiehtig, GendUSO werden von den Sozialpartnern Erwartungen gegenüber
aenn dart werden wesent l i ehe Entseheide getroffen, namlict dem Staat formu1iert. Einerseits von Gewerksehaften, die über
die Verteilung der Kontingente auf die Betriebe. Das füh~ A11gemeinverbindliehkeitserklarungen der Gesamtarbeitsvertrage
dazl!, dass auf kantonaler Ebene die Administrationen die Verbandl Erreichtes siehern wollen, andererse1ts von Arbeitgeberseite,
oft zu Konsultationen einladen müssen." die danaeh traehtet, dass die Garantie der Vertragsautonomie
bewahrt wird.
(3) Verhandlungsgremien der Sozialpartner Das staatliche Interesse, ein Mass des Lohnniveaus zu erhalten,
Die Mogliehkeit, solehe Verteilungen direkt über Sozialpartnerge" und das gewerksehaftliehe Interesse, einen Sehutz des Auslanders
spraehe zu regeln, wurde in den Interviews negativ beurteilt. venraglich festzulegen, sind die beiden Leistungen des GAV
So meinte ein Arbeitgebervertreter: "Man maeht mit diesen Kommi~ im Rahmen der Fremdarbeiterpolitik. Dass Arbeitgebervertreter
sionen in den Kantonen keine sehleehte Erfahrung, aber meru ebenfa11s dieser Fixierung von Minimallohnen auf vertraglieher
Kompet enzen für Gesamtarbei t svert rage - das würde das Vert e i 1 ungs· Ebene zust i mmen, wi rd von Gewerkseha f t ern dam i t erkl art , dass
problem verscharfen." Staatsvertreter vermuten, dass die Zeit diese Fixierungen Spannungen zwisehen Auslandern und Sehweizern
noeh nieht dazu reif ist, den Sozialpartnern mehr Kompetenzel verhindern Konnen, denn die Gefahr der Unterbiet.ung des Lohns
zu übertragen. des Sehweizers würde damit weitgehend vermieden. Es besteht
Obschon Bestimmungen bezügl ieh Arbeitsmigranten nieht spezifischl von seiten der Arbeitgeberverbande "eine klare Haltung in der
Inhaltsmerkmale der Gesamtarbeitsvertrage (GAV) sind, übernehmeJ Diskussion mit den Gewerksehaften. Wir wollen, dass die Auslander
die Verhand.lungen der Sazialpartner in diesem Bereieh wi.ehtigl die gleiehen Konditionen haben, das ist kIar."
68 69

Allgemein wird der Hauptvortei.l des GAV entsprechend darieinzubeziehen.


gesehen, dass er die gleichen Arbeitsbedingungen für SchweiZ!Beteiligt sind neben Regierungs- und Verwaltungsvertreter der
und Auslander sichert. Ein Gewerkschaftsvertreter formulienbetroffenen Lander meist auch Vertreter von Gewerkschaften
dies aIs nein neuer Aspekt der Vertragspolitik, der alle Arbeibund Arbeitgeber.
eines Betriebs unabhangig von dessen Nationalitat deckt." Die~Die Hauptproblematik in diesen Verhandlungen besteht nach Meinung
positiven Bilanz kann jedoch entgegengehalten werden, da1von Verwaltungsvertretern darin, die schweizerische Fremdarbeiter-
nicht in allen Branchen GAV bestehen und dami.t ungleichgelolichlpolitik zu legitimieren. Einerseits erhohe sich die Legitimation,
und Ungerechtigkeiten in der Behandlung des Auslanders fida die meisten Lander nein Emigrationsproblem" hatten, "so
und Tor offen stehen. "Der GAV deckt Stellen, die von den GesetZ€dass sie keine verrückten Forderungen stellen. Die Verhandlungen
nicht gedeckt werden" , wie ei n Gewerkschaft er argument ierl g i ngen g l anzend durch. S i e akzept i ert en a II es, s i e waren froh,
und daraus erganzend die Forderung ableitete, Kontrollinstanzedass sie tausende von Saisonniers und einige Jahresaufenthalter
in Form von paritatischen Kommissionen gesetzlich zu institutiomschicken konnten." Andererseits stellt sich das Legit_imations-
lis;eren.
prot-lero aus der Sicht der Verwaltung als eine Spannung in der
(4) ~nternationale Abkommen . internationalen Gemeinschaft in der Frage, "ob man auf die
Als weiteres Interventionsfeld im neokorporatistischen Krel'slaufLange unsere Politik, die sich auf Rekrutierungen in traditionel-
das verbindliche Entscheidungssi.tuationen kreiert, bleibt weite1en Rekrutierungslandern stützt, auf diese beschranken kann
der Bereich der internationalen A~kommen. Sinn dieser melsund ob man daran auf Grund unserer internationalen Verpflichtungen
bilateralen Vereinbarungen zwischen Staaten ist, den Migrations festhal ten kann." Vertreter der Linken formu l _i ert en dieses
fluE:S aus traditionellen Emigrationslandern in und aus de Legitimationsproblem expl izlter: "Man muss sich jedoch fragen,
Schweiz zu erleichtern (Einreise- und Rückkehrhilfen, vglOb die Schweiz nicht irgend wann mal mit der internationalen
Pittau 84), lndem einfachere und ~chnellere Modal,ta,en lliGemeinschaft eine Rechnung wird begleichen müssen, denn es
Rekrutierung der Arbeitsmigranten fixiert werden. ist wahr, dass wir starke Banken etc. haben, aber es ist auch
Weitere Elemente dieser Abkommen sind oft Bestimmungen, welchwahr, dass wir ein Europa der Volker, ein europaisches Parlament
die Aufenthaltsbedingungen des Auslanders in der Schweiz verbes haben." Zwar werden "viele schone Worte" auf europaischer Ebene
sern (2). Meist werden die Verhandlungen zur Erneuerung un für die Emlgranten verwendet, doch meint ein Gewerkschaftsvertre-
Verbesserung solcher bilateralen Vertrage erganzt durch weitere ter, dass in den letzten Jahren Fortschritte in der Fremdarbeiter-
nicht formel1 als Traktanden vorgesehene Gesprache, die i politik einzig über internationale Vereinbarungen erreicht
den Interviews positiv als Interventionsmoglichkeiten auf ~wurden und auch zukünftig in diesen Verhandlungen Bewegungen
schweizerische Fremdarbeiterpolitik, negativ al s Druck au zu erwarten sind, besonders in Anbetracht der International isie-
die Selbstbestimmung der Schweiz interpretiert
wurde. In ~ rung der Emigration, wie es in verschiedenen Interviews angespro-
Verhand 1 ungen best ehen naml i ch immer wieder Fre i raume, a 11 gemei~ chen wurde.
Probleme der Emigration anzusprechen und Druck von seHen de (5) Die Eidgenossische Kommission fur Auslanderfragen lEKA).
Rekrut i erungs 1 ander auf die Behorden in der Schwe i z auszuüb~ I n den bi l a t era l en Verhandl ungen zwi schen Regi erungen i st der
(3). Dieses Element wird besonders wichtig, wenn daran gedaclr Einfluss der Auslander in der Schweiz durch die direkte Teilnahme
wird, dass in den bi lateralen Verhandlungen oft Auslanderorganisa bedeutend. Ein weiteres Grem'ium, in dem Emigrantenorganisationen
tionen integriert werden, zum Beispiel Vertreter des Einigungsol' vertreten sind, ist die Eidgenossische (Konsultativ-) Kommission
gans Comitato Nazionale d'Intesa (CNI) der Ital'iener, welch für Auslanderfragen (EKA).
die Regierungsvertreter aus ihren Herkunftslandern dahingehe~ 1970 führten verschiedene parlamentarische Interventionen von
beeinflussen k6nnen, bestimmte Themen in die Tausch-Verhandlun~ christl'ich-sozialer und gewerkschaftlicher Seite zu ihrer Gründung
70 71

als Eidgeni:issische Kommission für das Auslanderproblem. Vor über Anfragen von interessierten Behi:irden und Organisationen
allem setzte sieh der CNG für diese in den 70er Jahren wiehtige v.a. aus den Kantonen.
Kommlssfon ein. Heute kann die EKA als staatlich-administrative Besonders Arbeitgebervertreter wiesen darauf hin, dass uie
Struktur, die sieh mi t der Integrat ion von Auslândern befasst, Wegnahme des pol it ischen Drucks seil: 1981 und die Verl agerung
bezeiehnet werderr. Ein Behi:irdenvertreter sah lI
e1ne gewisse der Kommissionsarbeit in verschiedene Arbeitsgruppen der EKA
Aufgabenteilung zwisehen der EKA und dem Bundesamt für Auslander- erlaubte, effizienter zu arbeiten. Schwierigkeiten in der EKA-
frac:;e·n" (BAF). Die Kommission besehaftige sieh mlt integrationspo- Arbeit wurden von Arbeitgebern besonders im Verhalten der Auslan-
litisehen Fragen, aber "kaum direkt mit stabilisierungspoliti- der gesehen, welche die Diskussionen belasteten: "Wir haben
sehen", die das BAF behandle. eine gewisse Konsensfahigkeit, die Auslander nieht haben. Die
Sei t 1981 hat die EKA keinen eigent l iehen pol i t ischen Auftrag haben immer grosse Projekte, sehen nicht, dass gewisse Dinge
mehr und ist eine Expertenkommission (für Auslanderfragen; nicht diskutierbar sind, 6um Beispiel das Saisonnierstatut."
zur Umstrukturierung vgl. EKA 81/13). Besonders Arbeitgeberver- Die anderen Kommissionsteilnehmer sehen ebenfalls, dass durch
tret er wie-sen immer wi eder auf d i esen neuen Charakt er. Di e aie (vli:igl ichkei t des relativ ungezwungenen Diskutierens zwar
EKA hâtte slch ausschliesslich mit sozialpolitischen Fragen Konsense in der EKA gefunden werden ki:innen, diese jedoch "nieman-
zu befassen: "Die Funktionen der EKA bestehen nieht im politischen den zufriedenstellen", denn "wir sind von der Zusammensetzung
EntEeheidungsprozess". her eine heterogene Kommi ssion; es ist zwangslaufig, dass sich
Diese Auffassung uer EKA als Lxpertenkommission 1111 t Jlieht- dann die Gegensatze zum Teil aufheben."
politischen Mandat aussert sich darin, dass der Eintritt in Eine besondere Problematik der Kommission liegt in der Zusammenar-
aie L.KA offentlich-politischen Organisationen wie parteien beit mit dem BAF, dem die EKA administrativ unterstellt ist.
und Bewegungen (z.B. 'Mitenand') in den letzten Llahren verwehrt Denn einersei t s seheint, so argument ierte ein Verwal tungsvertre-
wurcle oder sich Parteien zurückzogen (z.B. die NA). Gleiehzeitig teri im EJPD das Ziel der Stabilisierung der auslandischen
wurde die hommissiou 1981 den Auslanderorganisationen zugang1ieh, Wohnbevi:ilkerung prioritar gegenüber dem IntegrationszieJ behandelt
aenn "wenn wir schon Integrat ion leisten urrd von einem Begriff zu werden. Andererseits würden mit der administrativen Unterstel-
ausgehen, der partnerschaftlich gut zusammenarbeiten heisst, lung der EKA ins BAF die zielkonflikte evident und in Form
dann ware es absurd, wenn man da keine AusJander hineinnehmen negativer Koordination auftauehen, solange nicht beide Elemente -
würde.~ Wichtige weitere Beteiligte sind die Vertreter des Stabilisierung und Integration - gemeinsam und gleichwertig
J:lIGl\ una des BAF, àie an all en Arbeitsgruppen der EKA beteil igt berücksichtigt werden.
sind, aber auch Vertreter von kantonalen Arbeitsamtern und Besondere Bedeutung gewinnt dieser Aspekt, wenn daran gedaeht
Koordinat ionsstell en. wei terhin stark vertreten sind die Sozial- wird, dass eine der bisherigen Leistungen der EKA die Integration
partner, deren Zahl mit dem Mandatswechsel nur gering reduziert von Ausliindern in diese Kommission war, die bis dahin Kontakt-
wurc1e. schwierigkeiten zur Verwaltung hatten. Dles wurde verschiedentlich
Die Arbei t der Komm iss i on sehe int v. a. durch d i e knappe Res sour- darauf zurückgeführt, dass Auslander die Verwaltung als Fremdenpo-
cenlage ersehwert zu sein. Die EKA und das Kommissionssekretariat lizei wahrnahmen, gegenüber der sie misstrauiseh seien. Dle
sind finanziell und personell unterdotiert, auch wenn kürzlich Gefahr bestehe, dass eine der bisherigen Aufgaben nur noch
eine finanzielJe Unterstützung der Stiftung 'pro Helvetia' bedingt erfüllt würde; Auslanderberatung und Auslanderkontakte
den projekten der Kommission zugesichert wurde (vgl. dazu Riedo sollten heute neben der Koordinationsarbeit mit privaten und
86) Dank sechzehnjahrigem Bestehen wurde die Kommission zwar staatlichen Auslanderhilfsgruppen nach Meinung von Behi:irdenvertre-
zu einem Referenzpunkt; dies bewirkte jedoch keine Aufstockung terr, wie auch Gewerkschaftern weiterhin im Vordergrund stehen.
der finanziellen Unterstützung, sondern eine permanente Belastung Leistungsgrenzen werden aber zu einem Grosstei 1 aueh innerhalb
72 73

der EKA gesetzt. Besonders Arbeitgebervertreter wiesen in den positive Aspekte hin, die v.a. darin bestünden, dass die Kommis-
Interv.iews auf den einzig moglichen Bewegungsraum der EKA hin, sion Analysen und Beriehte liefert, welche als Informationen
die weder Einfluss auf die "AusUinderbi.lanz" nehmen solle, den Behorden, Sozialpartnern (vgl. EKA 7B), Auslanderhilfsorgani-
noch gegebene Gesetze infrage stellen dürfe: "Zum Beisp_iel sationen (vgl. EKA 77) wie eigentliche Emigrantenvereinen nützlieh
die Arbeitsgruppe zu den Saisonniers: Dort wird der Auftrag sind.
sehr klar eingegrenzt, der ganze reehtliehe Rahmen wurde als positiv wird aueh hervorgehoben, dass die EKA für die Auslander
gegeben angenommen \Xnd dann wurde i nnerha l b d i eses Recht srahmens wiehtig geworden ist, weil sie eine Art Ombudsmannfunktion
versueht, Sehwierigkeiten wie Sozialversicherung, Information eingenommen hat, wie ein Arbeitgebervertreter dies ausdrückte.
u.s.w. zu bearbeiten." Denn über d ie Verbi ndungen zum BIGA wie zum BAF, die in jeder
Diese scheinbare Verteidigungsstellung der Arbeitgeber lasst Arbeitsgruppe mit ihren Mitarbeitern vertreten sind, und über
sich teilweise damit begründen, dass diese die Kommi.ssi.on zwar die Verbindungen zum Bundesrat ist es der EKA mogl ieh, immer
als reprasentative Vertretung anerkennen. Sie sind jedoch der wieder Fragen aufzuwerfen und auch Entseheidungen in Detailfragen
Meinung, dass okonomische Interessen dort unterreprasentiert zu bewirken. Verstandlich ist daraus, dass ein Arbeitgebervertre-
seien und das s es sich bei der EKA um eine "Kommission der ter die Hauptarbeit der Kommission im Sekretariat sieht, und
Auslander" handle. ein Vertreter der Linken die Relevanz der Kommission in Abhangig-
Die Legitimation wie die Effektivitat dieser Kommission wird keit der Personen sieht, die für die Kommission arbeiten.
aus allen Kreisen infrage gestelJt. Selbst Behordenvertreter In den eher pessimistisehen Einstufungen der EKA liegt vermutlieh
zweifeln teilweise an der Legi.timitat d i eser Kommission: "Gewisse auch das heutige Bestandsproblem. Denn, wie ein Verwaltungsvertre-
Leute sagen, es sei eine Al ib~kommission, was zum TeU st immt. ter feststellte, je geringer das Interesse und die Initiative
Trotzdem schãtze ich die Kommissionsarbeit, weil sie eben gewisse der Kommissionsmitglieder sind, desto starker werden aueh der
Kontakte haben kann und gewisse Arbeiten ausüben kann, die Kommission als Ganzes die Hande gebunden. Dies drüekte sich
w.i:-r als Verwaltung nicht maehen konnen. wir haben diese Ver- auch in verschiedenen Aussagen aus, die darauf hinwiesen, dass
trauenszusammenarbeit mit den Auslandern nicht." die Kommission in einer Krise stecke und eine Neuformulierung
So ist der Chor der Aussagen verstandl ieh, die entweder wie der Integrationsarbeit nat ig sei. Ein Gewerksehaftsvertreter
ein Arbeitgeber moderat darauf hinweisen, das s man die EKA wies unzwe i deut ig auf Abbaut endenzen h in: "Heute best eht l ei der
"nieht übersehatzen" soI l , oder noch klarer wie Gewerkschafter der versueh, diese Kommission aufzuheben. Er wurde deutJieh
und Verwaltungsvertreter darauf hinweisen, dass die Kommission in den Sehikanen, die man dieser Kommission entgegenbringt.
keinerlei EntseheidungsgewaJt hat und "nur Empfehlungen machen Naeh der Ernennung des Delegierten für Flüchtlingsfragen ist
kann. Ob sieh das verwirklieht, ist eine andere Frage." ein zieml ieh rauher Wind in das EJPD bezügl ieh Auslanderfragen
Das entscheidende problem der EKA wird von einem Verwaltungsver- gekc,mmen. Es war ein Fortschri tt, dass anfangs der BOer Jahre
treter auf den Nenner gebracht, indem festgehalten wird, dass Auslander in die Kommission aufgenommen wurden; das war ein
die Sozialpartner nicht auf die in der Kommission gemeinsam Durehbruch, aber j~ute wird die Saehe nicht sehr gefordert,
erarbeiteten Ergebnisse verpfliehtbar sind. Gewerksehaftsvertreter im GegenteiJ: Man moehte am liebsten liquidieren."
nahmen eigentliehe Blockierungsstrategien von seiten der Arbeit- Autonomieprobleme und Sehwierigkeiten im langerfristigen planen
geber wahr, wie e i n i ge Aussagen von Arbe i t gebervert ret ern auch der Aufgaben bremsen aueh die Kommissionsarbett, und positive
vermuten ]assen: "Ich bin selbst in der Eidgenossisehen Kommission Ergebnisse werden in frühere Zeiten der Kommission gelegt.
für das Auslanderprob l em, das ist voll ig ineffizient. Oiese Es wird festgeha1ten, dass die Kommission sicherlich dazu beige-
Gesehichte brtngt in der Regel n ich t sehr viel." trag0n hat, dass über die verschiedenen veroffentlichten Beriehte
Die Relativierung 'in der Regel' we i st auf ebenfalls vorhandene eine VersachJ iehung der Diskussion teilweise stattgefunden
74
75

hat, und die integrationsfõrdernden Massnahmen eine hühere


sie, dass der Konsens gut lauft. Wenn sie ze i trKume vergleichen
Akzeptanz bei kantonalen Behorden aufweisen. Wie ein VerwaJtungs-
würden, würden sie feststellen, dass parlamentarische Initiativen
vertreter bemerkte, sei es onter diesen Bedingungen nur noch
vermutlich über die Halfte abgenommen haben."
moglich "mit vielen kleinen Schritten" etwas zu erreichen (41.
Von seiten der Linken wird die Leistung des Parlaments als
2.2 Der parlamentarische Kreislauf problem der Innovation thematisiert. Das Parlament sei inzwischen
Die Legislative ist in den letzten Jahren in der Fremdarbeiterpo- dermassen in Sachzwange eingebunden, dass die Moglichkeit autono-
litik wenig in Erscheinung getreten. "Der Karren lKuft ohne mer Entscheidfindung nicht mehr vorhanden sei; das parlament
uns", meinte ein parlamentarier dazu und ergKnzte: "Das Verfahren habe im Gegenteil als ein weiterer konservativer Fakt.or im
klammert die parteien aus, ausser Uber VerbKnde. Das Thema Entscheidungsprozess zu geIten.
ist auf gesetzgeberischer Stufe weg und praktisch auf verwaltungs- Das parlament sei in der Fremdarbeiterpolitik nur noch als
stufe reduziert - dort geht's direkt an die VerbKnde. Die Verbande Oeffentlichkeitsressource, aber auch als Instanz wichtig, die
gehefl nur über das Par l ament, wenn es darum geht, ein neues Druck auf die Verwaltung ausUben konne. Dieser Druck auf die
Gesetz zu schaffen, ein in Revision befindliches Gesetz zu Verwaltung bestehe darin, dass die parlamentarischen Interven-
modulieren oder abzuschreiben." tionen in der Behõrde (als Bearbeitungsinstanz der parlamenta-
Die wenigen Vorst0sse im Par l ament seit 1982, als das Referendum rischen Vorstosse) behandelt werden müssen.
zum neuen AuslKndergesetz angenommen wurde, stammen v.a. aus Die Erwartung eines GEwerkschafters, dass "es sicherlich noch
der Linken, die damit hofft, eine breitere Oeffentlfchkeit irgend eine Auswirkung auf die \;"('rv,altung" bat, "indem namlich
zu erreichen-; das Ziel wie die Mot i vat ion waren a l so weniger, metr Druck da ist, wenn einmal etwas vom parlament her auf
Gesetzgebungsprozesse in Gang zu setzen, als Anliegen im politi- dem Tisch l iegt, al s wenn es einfach so gewünscht wird", ist
schen Meinungsbildungsprozess kundzutun und dazu das Parlament derr:nach berechtigt. Von seiten der Linken werden trotzdem keine
zu benutzen: "Ueber ein neues Ausli:indergesetz wird im parlament grossen Hoffnungen in diese E"influssmoglichkeiten Uber das
nicht diskutiert, weil niemand danach ruft und es ein undankbares parlament gesetzt. Noch starker drückt sich dies bei Arbeitgeber-
Geschaft. lSt." Auch andere Aussagen wiesen darauf hin, dass vertretern aus, die darauf hinwiesen, dass sie keinen Grund
im par l ament v.a. Aufgaben in Angriff genommen werden, die haben, den parlamentarlschen hreislauf in der Fremdarbeiterpolltik
publikumswirksam sind. Besonders kleinere Gruppierungen, wie einzuschalten, denn "wenn wir die obersten Zielsetzungen der
die NA, sehen im parlament nicht ein zentrales Aktionsfeld Fremdarbeiterpolitik akzeptieren, dann konnen wir nicht sehr
oder weisen darauf hin, dass erst mit Erreichen der Fraktionsstar- viel auf diesem Weg machen. Zudem ist es ein polHischer Weg,
ke auf parlamentar i sche Ve r fahren E i nfluss genommen werden uen wi r nicnt e i nschlagen woJ l en, das ist n i cht unsere Art."
kann. Die Aussage passt zur Beurteilung, dass das Parlament nichr
AIs Legitimationsinstanz der Fremdarbeiterpolitik wird das als effizientes Mittel betrachtet wird, Interessen in der Fremdar-
parlament verschieden int.erpretiert: Verwa l tungsvertreter sehen beiterpol it ik zu art ikul ieren und auf diese Art Druck auf di.e
i~Parlament einen Massstab der Legitimation der Fremdarbeiterpo- Verwaltung und den Bundesrat auszuüben.
litik: "In der Fremdarbeiterpolitik sind in der le t zten Zeit Allgemein wurde vielmehr das parlament als Letztentscheidungsin-
praktisc~ keine In i tiativen von parlamentariern ergriffen worden, stanz eingeschatzt. Deswegen müsse ein Wi.lle, etwas - zum
abgesehen von Extremen wie Herrn Ru f oder einiger Linken, die Beisp i el ein neues Auslandergesetz - zu regeln, bereits vorhanden
nie zufrieden sind. Diese wollen sich von Zeit zu Zeit mit und we i t gehend vorpar l ament ar i sch diskut iert bein, bevor es
Interventionen beliebt machen, ansonsten kommen sehr selten im Parlament zur Sprache komme.
kritische Bemerkungen zur Fremdarbeiterpoli t ik. Daran sehen In der Fremdarbeiterpolitik sind jedoch solche Gesetzeswerke
nicht aktuell. Von seiten der Linken wurde darauf hingewiesen,
76 77

das im Falle der Behandlung der sechsten Ueberfremdungsinitiative tete Meinung hin, über diese Interventionsform aufklarend wirken
sicherlich der Aspekt einer ne uen Auslandergesetzgebung mitdisku- zu konnen. Gewerkschaftsvertreter verbanden damit die Idee,
tiert werde, doch war die Einschatzung mehrheitlich die, dass als Gegengewicht zu rechten Bewegungen eine Offensive zu starten,
die Situation noch nicht ausgereift ist. sich für neue Projekte indem über Aufklarung der Schweizer Arbeitnehmer zu solidarischem
in der Fremdarbeiterpolitik im Parlament einzusetzen. Ein Gewerk- Verhalten gegenüber dem Auslander animiert werden konnte (5).
schaftsvertreter stellte fest, "dass der einzige Vorstoss von Es ginge darum, meinte ein Vertreter der Linken, das mittlere
uns, der einen konkret en Erfolg gebracht hat und jetzt auch Kader und die Leute an der Basis zu sensibihsieren. Die Abstim-
eine Gesetzesanderung auslost, eine Motion Zehnder zur Bekampfung mung über das Auslandergesetz habe bewiesen, dass auf der Ebene
der Scnwarzarbeit war, die eine scharfere Bestrafung der Arbeitge- der Elite von Organisationen ein breiter Konsens aller gewichtigen
ber zur Bekampfung der Schwarzarbeit verlangte. AIJe anderen parteien und Organisationen bestünde (vgl. entsprechende Resultate
Vorstosse wurden entweder abgelehnt oder als Postulat überwiesen der Vox-Analyse vom 6. Juni 1982). Daraus liesse sich folgern,
und schubladisert. Im Moment hat nur das eine Chance, was irgend dass nur über eine Sensibilisierungskampagne die Integration
wie in eine repressive Richtung geht, das kommt im parlament verschiedenster Organisationen mit ihrem ganzen Potential an
durch und wird auch von der Verwal tung verwirkl icht. Hingegen Mitgliedern moglich ware: "Wir sahen auch, dass bei den Organisa-
hat al les andere, was in eine quaJ i tative Verbesserung ausJ11iinden tionen, die uns unterstützten, das Kader unsere Arbeit unterstütz-
würde, entweder schon im Parlament keine Chance oder wird nachher te, nicht aber die Basis, was ein sehr klarer Auftrag für uns
dilatorisch behandelt. n bedeutete, eine Zukunft in der Arbeit innerhalb der Organisation.
Gegen eine neue Initiative in R1chtung Verbesserung des Auslander- Wenn das Kirchenvolk 'nein' wahlt und die pfarrer I ja I I dann
gesetzes von 1~31 spricht auch, wie ein Verwaltungsvertreter Die Gewerkschaftssekretar wissen, dass wenn
geht das nicht.
feststellte, dass momentan die Asylproblematik das parlament sie 'ja' wahlen und die Mitglieder 'nein', dass das nicht geht.
stark beschaft i gt habe, so das s mi t e.inem erneut en Aufwarmen Organisationen mit den gleichen Zielen müssten sich also Mittel
der Fremdarbeiterpolitik im Parlament der Eindruck entstehen geben, um die eigene Basis zu mobilisieren." Oeffentlichkeitsar-
würde, dass "die ganze Ausl anderpol i t ik in einer Misere" stecke beit dient demnach auch der Verwurzelung politischer Erfahrungen.
(Zur Diskussion um das neue Auslandergesetz vgl. Botschaft Von seiten der Arbeitgeberorganisationen ist Oeffentlichkeitsar-
zum neuen ]I.us l andergeset z 78, Eidgenossische Fremdenpolizei beit in der Fremdarbeiterpolitik erst im Vorfeld von Abstimmungen
77 und Mi tenand 78) . über Initiativen beziehungsweise Referenden ein Element der
Aufklarung: "Im Vorfeld der M1tenand-Initi.ative haben wir diesen
2.3 Der direktdemokratische Kreislauf
Weg beschritten und eine Arge [eine Arbe1tsgemeinschaft, S.C.]
Ei.ne dritte Moglichkeit, in der Fremdarbeiterpolitik zu interve- zur Information über das Sai.sonni.erstatut gebildet: Es ging
nieren, besteht darin, den direktdemokrati.schen Kreislauf zu um die Information der Oeffentlichkeit über etne PR-Institution."
aktivieren. Am starksten wird heute die Oeffentlichkeitsarbeit Der verschiedene Einsatz der Offentlichkeitsarbeit drückt wiederum
forciert (a). Daneben sind direkte Interventionen im pOlitisch- die Verschiedenheit der Anliegen von Arbeitgeberorganisationen
administrativen System über Petitionen (b) und Initiativen und Gewerkschaften wie Linke aus. Jene sind eher systemintegrativ,
bzw. Referenden (c) weiterhin relevante Elemente der politikformu- diese eher sozialintegrativ orientiert.
lierung über direktdemokratische Mechanismen in der Fremdarbeiter- Di e ver sch i edenen Kampagnen und Akt i onen der l i nken Funkt ionare
politik. deuten darauf hin, dass sol idarisches Verhal ten in der Mltgl ied-
(a~ Oeffentl ichkeitsarbeit. Dass verschiedene Organisationen schaft Ziel ihrer Aktiv1tatcn ist. Kürzlich wurde eine Flugblatt-
v.a. der Linken heute darauf setzen, über Oeffentlichkeitsarbelt aktion in diesem Sinn lanciert, die das Resultat koordinierender
die si.tuation der Auslander zu verbessern, deutet auf die verbrei- Gesprache zwischen SGB und CNG war. Diese Gewerkschaftsdachverban-

)
78 79

de hatten eine Konferenz mi.t dem Thema 'Schwei.zer und Auslander Oeffentlichkeitsarbeit auf politische Instanzen erklart, dass
im Betrieb' organ.isiert, an der Gewerkschaftssekretare und auch Mechan i smen akt i v i.er t werden, d i. e d i.rekt in den po l i t ,i. schen
Vertreter von Auslanderorgani.sati.onen sich gegenseitig informi.er- Instanzen Prozesse auslosen. Dazu wird die Petition als Interven-
ten und übeF Flugblatter Auslander und Schwefzer in den Betrieben tioDEmittel und Element der Oeffentlichkeitsarbeit auch von
zu sensibilisieren planten. Daneben wurde auch beschlossen, Auslandern verwendet. So konnten Auslanderorganisationen über i
e inen Argumentenkatalog gegen Fremdenfeídli. chkeit für Gewerk- di.e Petition zur In it lative für die Einführung der 40-Stundenwoche
schaftssekretare und Ve rtrauensleute in den Betri.eben zu erarbei.- des SGB offentlich Solidaritat mit den schwe i zerischen Arbeitneh-
ten, dami.t dieser Problematik ebenfalls m1t Aufklarung begegnet mern bekunden (vgl. Nardiello 86). Genauso die 'Eingabe der
werden kann (SGB, Schweizer und Auslander: Argumentenkatalog 121' der Arbeitsgemeinschaft Mitenand: Sie wurde v.a. von gewerk-
86). parallel dazu organisierte die SGB-Jugendorgan i sation sch~ftltchen und kirchlichen Kreise lanciert und 'hatte den
eine 'Anti-Rassis mu s-Kampagne' mit gleichen zielen (vgT. TA Zweck (mi t der Einreichung von 121 Unterschriften von Organisa-
21.6.86). Seit einiger Zei.t wird zudem in der Arbei.terbi1dungs- t i or,svert ret ern), auf Bundesebene zu interven ieren, indem darauf
zentrale ein Kurs angeboten, der dazu dienen sOl l te, Gewerk- hingewiesen wurde, dass Schweizer und Auslander sich solidarisie-
schaftssekratere und Vertrauensleute mit Handlungsanweisungen ren konnen.
auszurüsten, di.e es ' ihnen erlauben, besser mit problemen zwischen Be~~rkenswert ist auch, dass eine Gruppe von Arbeitgebervertretern
ei.nheimi.scher und auslandischer Arbeitskraft umzugehen. zum Mittel der Petition an das parlament gegriffen hat, um
Soljdari.tat über die Aufdeckung von Gemeinsamkeiten zwischen da~it e i ne abweichende position mehr Saisonni.erkontingente
Schwei.zern und Auslandern ist in den linken Bewegungen der i n der Tour i smusbranche - gegenüber dem Schwe izer ischen Gewerbe-
Sinn der Oeffentlichke it sarbeit in der Fremdarbei.terpoli.ti.k, v erband darzustel1en.
die als Instrument bessere Voraussetzungen des Zusammenlebens Die Auslanderorganisati onen haben in der Fremdarbeiterpolitik
schaffen soll. das Mitte} der Petition am meisten verwendet, unter anderem
In der Abschatzung der Wi.rkung solcher Oeffentlichkei.tsarbei.t habE!n sie auch eine Petition zur Erlangung der poli.t is chen
besteht Unsich erhei.t . Ein Arbeitgebe rvertreter ausserte sich Rechte in der Schweiz in verschiedenen Kantonen eingereicht.
dahingehend, dass " es immer sc hwer ist , di.e Wi.rkunq zu messen, Für sie i st die Pet i t ion ein Mi ttel der Mot ivierung der Auslander
aber wir sind da [Mitenand-Ini.ti.ative, s.e.) zum ersten Mal zur Betei l igung an den direktdemokratischen Moglichkeiten pol i-
über unsere Krei.se hi.nausgegan gen und haben gesagt: Jetzt wollen tischer Meinungsausserung. Es wurde jedoch festgestellt, dass
wi.r ei.n Gegengewicht zur Bischofskonferenz [eine Anspielung Auslander a uch Mühe haben, untereinander solidarisch zu sein
auf di.e in der 'l'Iitenand' vertretenen kirchlichen Kreise, s.e.) und dieses Mittel zu nutzen (6).
schaffen." Zur Wirkung der Petitionen auf die Verwaltung ausserte sich
Von seiten der Linken werden eh er Wirkungen wahrgeRommen: Der e\n Gewerkschaft sve rt ret er bezügl.i ch der , E i ngabe der 121'
Erfolg von Oeffent l i. chkei t sarbei t aussere sich in einer wei teren e her negativ: "Wir haben sie unterstützt, wobei die Antwort
Sensibilisierung der Kader- und Vertrauensleute wie in einer des dama l igen Bundesrat s Friedrich sehr zurückhaltend war.
Erhohung de!' Partizipat i.o n der Auslander in den Organisationen Es waren ja al1e mogl iehen Verbesserungen aufgeführt. Es war
uer Linken. Doch sind die Erfolge, d\e der Oef fent l i.chke itsarbeit der Versuch, e ige ntlich zu retten, was zu retten war nach der
zuzuordnen sind, bescheiden, wofür die geringen veranderungen Verwl:r fung des Auslandergesetzes 1982. Die Petition stammt
des Ver ha l tens bei Abs t \mmungen zu Auslanderfragen als Erklarung aus dem Jahre 1983. 1985 haben wir die Akt ion wiederholt und
dienen. Direkte Auswirkungen auf polit i sche Instanzen werden der Nachfolgerin von Herrn Friedrich die Petition gesandt.
von der Oeffentlichkeitsarbeit ni ch t er wartet. Nachdem Fr i edr i ch abgewunken ha t te, probiert en wi r es be i Frau
I
(b) Peti.tionen. Di e feh l enden (indirekten) Auswirkungen der Kopp. Doch da liegt praktisch nichts drin."

J
80 81

Die Auslanderorganisationen konnen dagegen Erfolge v.a. auf Aut' l lnder aussprachen. Behardenv ertreter interpretieren diese
der Ebene von Organisationen und Kantonen aufweisen, dle vermut- Entscheide jeweils als Legitimation der eigenen Poli.tik: "Seit
lich mit den Petitionen zusammenhangen. Sicherlích hat in einigen über die Mitenand-Initiative abgestimmt wurde, ist die Situation
Kantonen eine Sensibilisierung stattgefunden. Das zeigt sich klaro Di ese sind zu weit gegangen und haben den Entscheid des
in den jüngsten Verfassungsrevisionen z .B. i.m Tessin und in Volks bekommen."
Solothurn. Diese sehen die Moglichkeit der Erteilung des kommuna- Von seiten der Arbe i tgeber werden solche direkte Interventionswege
len Stimmrechts für Ausllnder vor, fal1s die Gemeinden damit kritisch beurteilt, denn dass sie eingeschlagen werden, deute
einverstanden sind. Auch in anderen "antonen wurden Initiativen darauf hin, dass di.e allgemeine Berechtigung di.eser Politik
ausgelost, die sich für die Partizipation der Ausllnder einsetz- mit direktdemokrati.schen Mitteln fehle; es handle sich um Parti-
ten. Ein weiterer Rinweis auf Erfolg ist die Integration dieser kularinteressen, die versuchen würden, Druck auf die Beharden
Forderung der Auslander in Programme von Parteien und Verbande und die Polit i k auszuüben.
(z.8 SGB 82-, SP 86), die sich vermehrt für die Erlangung der Gewerkschaftsvertreter vermuten, dass dieses Instrument zumi.ndest
pol i-tischen Rechte für Ausllnde r zumindest auf Gemeindeebene zu Entscheidskorrekturen als praventive Anpassungen führe,
eínsetzten (7). was eher f ür die EinschiHzung dieser Initiativen als legitime
Instrumente der Vertretung von Anliegen spreche: "Und zwar
(c) Initiativen und i<eferenden. Der Weg, direkt Entscheidungen
kommt mir heute die Bundesverwaltung vor wie das Kaninchen
zu fordern, geht über Initiativen und Referenden, die in der
vor der Schlange: Sie erstarren aus Angst vor dieser sechsten
Frellidarbeiterpolitik einen wic h tigen Tei] ausmachten. Besonders
Ueberfremdungsini.tiative, so etwa wie ein Igelreflex."
nicht etablierte Gruppierungen auf der Linken und Rechten verwen-
I m al Jgemei.nen werden auch di.e Chancen der Durchsetzung einer
deten das Mittel der Initiative und des Referendums, um in
Initiati.ve relativ gering geschatzt. Arbeitgebervertreter vermu-
einer breiten Oeffentlichkeit die eigenen Anliegen dezidiert
ten, dass Initiativen in der Fremdarbeiterpolitik eher Chancen
darzustellen. Nicht nur die erzwungene Entscheidsituation lst
haben, wenn sie in rezess i ven Ze i ten zur Abst immung gelangten
bei Initiativen relevant. ueber die Oeffentlichkeit, die in
und damit psychologische Momente der prlsenz von Ausllndern
den verschiedenen Phasen des Wegs der Initiative - Prasentation,
Unterschriftenkampagne, Einreichung, behordl iche und v.a. parla- in der Schweiz besser ausnützen kannten. Auch von seiten der
Linken werden die Chancen eines Abstimmungserfolgs gering einge-
mentarlsche Behandlung, Abstimmung - er r e i cht wird, erzeugt
sie auch starken Einfluss auf die gesamte Fremdarbeiterpolitik. schltzt: "Progressive Initiativen sind ohne Chancen." Zudem
bestehe d i e Schwierigkeit, auf politischer Ebene eine Initiative
Arb,=itgebervertreter reagierten erst in Momenten der Bedrohung
zu formul ieren, dle sich für die Auslander einsetzt: "Man konnte
durch Initiativen. Auch in der Verwaltung werden Initiativen,
sich schon fragen, wieso der SGB nie eine ei.gene Initiative
besonders wenn sie von seiten der Nat i onalen Aktion kommen,
ergriffen hat. Der SGB war ja ni.cht Mitglied der 'Mitenand'.
mit Aufmerksamkei t bedacht: "Na t ürl i ch hat jede Bewegung einen
Den Vorwurf, dass wir zuwenig Mittel einsetzen, haren wir oft
Einfluss auf jemanden. Sie losen aber nicht nur Aktivitaten
und Reaktionen in den Beharden aus, sondern al1gemein in parteien in den eigenen Reihen. Ich glaube, es ware ein bisschen schwierig,
unsere Zielsetzungen in Form einer InH iative zu formulieren,
und Verbanden. Die gesamte politische Landschaft spielt eine
den n auf der einen Seite geht es um Ei nreisebeschrankungen ,
Rolle, und dort ist die NA schon ein El ement, auf das man geschei-
was schwierig ware so zu formul ieren, dass es sich von einer
terweise auch haren müsste. Auch das s i nd Menschen, und persanlich
NA-Initiative unterscheiden würde, und andererseits mit dem
gehore ich nicht zu jenen, die, nur wei 1 es die NA gesagt hat,
oas GegenteiJ machen." zweiten El ement, jenes der Integration, zu verbinden. Das ware

In den Abstimmungen lehn t en bisher die Stimmberecht i gten immer etwas schwer ve r stlndlich."
Besonders zugespitzt zei.gte sich diese Situation bei der Abstim-
Initiativen und Referenden ab, die sich für oder gegen die
82
83

mung über das Referendu1ll- gegen das neue AusIandergesetz 1982,


zW2ngslaufig zur Kleinkramerei schreiten muss, um da noch etwas
das von einem "guten politischen Kompromiss von allen getragen"
zu andern." Auch für einen Vertxeter der Linken wurde dieser
wurde, wie ein Arbeitgeber formulierte. Doch konnte es sich
Zusammenhang mi t Konfliktminimierung formul iert: "Heute ist
nicht durchsetzen und bewirkte in der Verwa1tung und in politi-
es nicht wegen der traditionellen Emigration, sondern wegen
schen wie verbandlichen Krelsen die Ansicht, dass ausIanderfreund-
der neuen, we 1 che das Asylrecht begehrt, sehr unwahrscheinl ich,
liche Politiken Gegenreaktionen bewirken würden: "Die Mitenand-
auf legisIativer oder spektakularer [direktdemokratischer,
Initiative zeigt, was in der Schweiz pol .i tisch mêigllch ist."
s.e.] Ebene zu intervenieren."
In Anbetracht der bevorstehenden sechsten und siebten Ueberfrem-
In diesem Sinn kann auch von e i ner stabilisierenden Wirkung
dungsinitiative ist es verstandIich, dass kaum darüber nachgedacht
des weniger politisierten neokorporatistischen Kreislaufs als
wird, neue proj ekte i n Richt ung Erneuerung des Aus l andergeset zes
vorteil gesprochen werden. Besonders gegenüber Initiativen
zu formulieren, und dass v.a. überlegt wird, wie der Entscheid
der Nationalen Aktion wurde diese Funktion der Sicherung einer
über diese Initiativen beeinflusst werden kêinnte. Von seiten
konj inuierl ichen Pol it ik immer wieder betont, zum Beispiel
der Gewerkschaften kommt die strategische Ueberlegung hinzu,
von einem parlamentarier: "Die Politik, das muss man schon
dass es in einer allgemein repressiveren Situation in der Auslan-
sehen, war in den letzten fünf Jahren sehr erfolgreich. Ausschrei-
derpolitik nicht sinnvcrll ist, Initiativen in Richtung Revision
tungen oder Exzesse gab es praktisch nie; trotz dern tiefen
des Auslandergesetzes z-u ergre.ifen, besonders wenn die Erwartung
Unmut über die EntwickIung konnten die Ventile, die das Schweizer
eher die ist, dass ein repressiveres Gesetz dabei herauskame,
Volk liber Initiativen und so weiter hatte, gehalten werden,
das unfIexibler als die Verordnung ware. Die am meisten erwahnte
um "ine Explosion dieses Dampfkessels zu verhindern." Diese
Mêigl ichke:i t, um die anst ehende NA- Init iat i ve zu schwachen,
Funktion der Sicherung wurde auch von Arbeitgebern erwahnt,
ist, das Abstimmungsdatum so zu legen, dass das Argument der
die von dieser Aushandlungsform erwarten, den "schJafenden
Asylproblematik und der WirtschaftsIage schwacher würde. ResuJtat
Hund nicht zu wecken".
dreser Aengste und Erwartungen ist in der Verwaltung und den
Die camit verbundene BIockierung von Interessen wurde ebenfalls
Verbanden, dass heute die "Tendenz beim Staat besteht, zu sagen,
sehr kIar geaussert. Von Gewerkschaftern wurde eingestanden,
dass sich jetzt nichts mehr bewegt", wie dies ein Gewerkschafts-
dass der Sachzwang internal isiert wurde, dass jegliche Verbes-
vertreter ausdrückte.
serung des Status des Auslanders ein Provozieren von Init.i ativen
bedeuten würde. Genauso wurde dies von Arbeitgebervertretern
2.4 Interdependenzen und Konsens
internalisiert, die darauf hinwiesen, dass eine Erhêihung von
Arl,ei tgeber- und Verwal tungsvertreter sahen in der zentral en Kontingenten Reaktionen ausIosen würde, die schwer zu kontrol-
Stellung des neokorporatistischen Kreislaufs einen historisch lieren seien. Ein Verwaltungsvertreter ausserte sich auch zu
ent~tandenden, von parlament und in Volksabstimmungen legitimier- dieser Perspektive einer starkeren Gewichtung der bestehenden
ten Regelungsmechanisrnus in der Fremdarbeiterpolitik. In der Verfahren unter BeibehaItung der aktuellen inhaltlichen Merkmale:
VerwaItung wurde aucn darauf hingewiesen, dass es sich bei "Ich gl aube, dass s ich in den nachsten 14 Jahren kaum etwas
der heutigen Steuerungsform um eine bewusste Lêisung der Konflikt- verandern wird. AIso auch kein neues Auslandergesetz. Es wird
minimierung handelt: "Die Gegensâtze, Wle sie im Vernehmlassungs- al l es gleich bIe i ben, vielleicht etwas negativer gegenüber
verfahren jeweils zum Ausdruck kommen, sind sehr stark, und Auslandern, weil eben die Flüchtlingspolitik die Auslanderpolitik
man würde die Wiederhohlung auf parlamentsebene riskieren. erschwert, momentan."
Dann hat man wieder die Gegensatze, und es kommt irgendetwas Der gleiche Verwal tungsve:!'treter fahrt ciann fort: Deshalb
zustande, und das ist. das problem: Ich glaube, dass man eben wird es schwer sein, in zwei bis drei Jahren, wenn man über
heute je langer je weniger Spielraum hat und je langer je mehr diese NA-Init1at1ve [die vierte, s.e.] abstimmen wird". womit
84 85

er den Zusammenhang zwi schen In i t i at i ve und neokorporat ist i scher der für ein nOE:h besseres Aus l ãndergeset z war. Und es besteht
politik, aus der die populistischen Bewegungen ausgeschlossen die Gefahr, dass sich die Situation wiederholt."
sind, darstellt. "Die neue NA-Initiat.ive wirft deu-tlich ihre Es kann zwar von einem Konsens in der Frage der quantitativen,
Schatten voraus, denn sie ist nicht ungeschickt formuliert", arbeitsmarktneutralen Stabilisierung der auslãndischen Wohnbevol-
meinte dazu ein Arbeitgeber, der damit Anpassungen - VeFschãrfun- kerung gesprochen werden, der grossere Kreise umfasst. Dieser
gen der Einreisebewilligung bei Nicht-Erwerbstãtigen - irn neokor- Konsens wurde immer wieder von Arbettgebern als Ergebnis der
pordtistischen Kreislauf beim Erlass der neuen Verordnung .an- neokorporatistischen Verfahren posi.tiv herausgestrichen. Die
sprach. Genau so wurde von einem Vertreter der Linken darauf Resultate wurden damit nicht über das Verfahren, sondern über
hingewiesen, dass die Ns.tionale Aktion zumindest einen erzie- die Leistung des Verfahrens legi.t imiert: "Die heut ige Ordnung
herischen Charakter hinsicht. l ich der Kontingentzahlen hãtte, in der Fremdarbeiterpol itik wird im allgemeinen als gut ange-
dE!nn da würden die grossten Verãnderungen stattfinden und in schaut. Dass ein weitgehender Konsens besteht, heisst, dass
diesem Sinn Konzessionen uurchgeführt. Es scheint, dass àie sich in Bezug auf die Entscheidung nichts ãndern muss. Man
Nationale Aktion in den letzten Jahren die einzige berücksichtigte kann auch annehmen, dass jetzt wieder zu dieser neuen Verordnung,
Bewegung ausserhalb der in die Erarbei tung der Verordnung und die jetzt auch im Vernehmlassungsverfahren ist, die Meinungen
Entwickl ung der Fremda~bei terpo l i t i k i ntegr i erten Organ isaU onen nicht sehr weit voneinander abweiehen, dass also von den Bundesbe-
gev,;Esen sei, d ie Einf l uss ausüben konnte. Di es we i st auch auf horden nieht sehr abgewogen werden muss, in welehe Riehtung
mogliehe Marginalisierungen hin, wie es besonders deut]-i eh man gehen wi lI."
Vertreter eher kleinerer Bewegungen ausdrückten, die eine Verstãr-
Gegenüber diesem Konsens in quantitativer Hinsicht fehlt jedoch
kung der parlamentarischen Kompetenzen als ' Gegengewicht zum
ein Konsens in qualitativer Hinsicht, wie es von einem Gewerk-
neokorporatistischen Kreislauf forderten: Es wurde davon ausgegan-
schaftsvertreter beschrieben wurde: "Um in der gegenwãrtigen
gen, dass das Par l a-ment in der Fremdarbe iterpo 1 it ik wei tgehend
Situation etwas positives zu formulieren, fehlt der Konsens.
unterlaufe~ wird, obschon es als Institut die Mogliehkeit beinhal-
Darum drehen sich alle ein bisschen im Kreis herum."
ten würde, aueh marginale Gruppen zu Worte kommen zu lassen
In den Betrachtungen zu den Zukunftsperspektiven der einzelnen
und selbst deren Anliegen im offentliehen Raum Parlament aufnehmen
Akteure wird sich di ese erste Interpretation der Steuerungsratio-
und in die Entscheidfindung integrieren zu konnen.
nalitãt als konservatives Instrument mit wenigen innovativen
Die Politik der 'kleinen Schri.tte' erscheint als Zwang, rnit
Flãchen weiter bes.tãt igen. Unsicherheitsmomente sind jedoch
der von links und rechts blockierten Situation umgehen und
in Anbetracht der his t orischen Erfahrungen in der Fremdarbeiter-
die Politikformulierung auch als Wiederhohlung von Bestehendem
politik - Initiatlven, Bevolkerungsentwicklung als Stichworte-
gewãhrleisten zu konnen. Die nüchterne Einschãtzung der Mogl ich-
ebenfalls in die Logik der einzelnen Akteure elngegangen.
keit grosserer Verãnderungen weist darauf hin: "In letzter
Zeit wurde alles abgewiesen, jede Gesamtkonzeption; eine gewisse
Reserviertheit ist gegenüber Gesetzen da, darum glaube leh, 3. Die Zukunft der Vergangenheit
dass e5 in nãchster Zeit schwierig sein wird, eine solche Revision Die Zukunftsperspektiven der Akteure sind im allgemeinen durch
[des ANAG, S.C.] zu machen", meinte ein Verwaltungsvertreter den Glauben, dass sich nichts verãndern wird, charakterisiert.
dazu und fuhr fort: "Was ganz wicht i g ist: Was br i ngt uns d i ese Innerorganisational wurden v.a. von Gewerkschaftsseite zUkünítige
Revision? Wir hatten eln Gesetz, welches vlele Verbesserungen Probleme wahrgenommen. Elnerseits beklagten sich Gewerkschaftsver-
gebraeht hatte, und es wurde abgelehnt. Es wurde nicht nur treter über die zu langsame Anpassung in der eigenen Arbeit
von jenen St .immõürgern abgelehnt, die gegen eine Verbesserung an die veranderten Bedingungen des Arbeitsmarkts und der Emigra-
waren, es wurde auch abgelehnt von elnem beachtlichen Teil, tion. Der AppaFat Gewerkschaft sei zu trãge, um den gesellschaft-
86 87

lichen Wandel im gleichen SchrHt mHzuvollziehen. Als Per-spekti- ren, wenn sie bemerken, dass sie keine Arbeit haben, denn
ve, die eine Offensive in der Fremdarbei terpol Hik auslosen vielleicht haben sie dort ein kleines Landstück."
kOflnte, wurde andererseits von einem Gewerkschaftsvertreter Arbeitgebervertreter sahen aus der gleichen Perspektive eine
einzig innerorganisationale Bestrebungen der verstarkten Integra- zukünftige Handlungsmaxime zur Problembewaltigung darin, dass
tion der Emigranten beschrieben. Erst diese Integration in sie für eine Politik einstehen werden, welche der weltweiten
die gewerkschaftlichen Strukturen in Form einer massierter Migration mit einer rigiden zahlenmassigen Beschrankung der
BeteU igung der Auslander konnte eine Wende- in Richtung Verstar- Einwanderung begegnen würde. Auch ein Gewerkschaftsvertreter
kan~ des Interesses an deren Anliegen bringen. sah die Abriegelung der Schweiz gegenüber der Neuen Emigration
Auch in der Akteurkonstellation wurde von seiten der Interviewten als Sachzwang: '"Auf der einen Seite herrscht ein gewisser Sach-
zukünftig keine grossen Verschiebungen erwartet. Ein vertreter zwang, man muss sich abgrenzen, auf der anderen Seite ist es
der Linken sah zwar, dass das schwachere Interesse an der Fremdar- natürlich auch fragwürd:i.g, wenn man dadurch kulturelle Vorurteile
beit~rpolitik einen Rückzug vieler Organisationen aus diesem und Fremdenangste bestatigt. Das ist nicht sehr sympathisch,
Pol~tikbereich bedeutete. Doch wurde daraus nicht abgeleitet, was wir da tun."
dass Solidaritatsbekundungen zumindest jener Organisationen Optimistischer wurde die zukünftige Problembewaltigung von
fehle, die in früheren Zeiten engagierter waren. Verwaltungsvertretern formuliert, die Vertrauen in die problem16-
Zwei Unsicherheitsfaktoren in der Akteurkonstellat ion wurden sungsfahigkeit des schweizerischen politischen Systems setzten
verschiederrtl ich erwahnt. Zum einen wurde di-e !3efürchtung einer und historisch begründeten, dass bisher jedes Mal in kritischen
Radikalisierung der Nationalen Aktion geaussert, die gemeinsam Situationen in der Fremdarbeiterpolitik und in Migrationsfragen
mi t der neugegründet en Bewegung von Va l ent i n Oehen, d i e Oeko l 0- immer wieder rechtzeitig reagiert wurde.
gisch Freiheitliche Partei, ein beunruhigendes Element bilden Das zweite problem bezüglich der Stabilitat des interorganisatio-
konnte. Ein Bestatigungspotential der beiden Gruppierungen nalen Gleichgewichts wurde von seiten der Verwaltung in der
würde v.a., wenn sich die Asylproblematik nicht entscharfen Frage der Inzidenz der neuen Technologien auf die Fremdarbeiterpo-
würde, auf di e al l gemeine Aus l a-nderpol i t i k dest abU:i. s i erend litik gesehen. Die neuen Technologien implizierten eine Aenderung
wirken konnen. Dieses Flüchtlingsproblem wurde von verschiedenen in der Nachfrage nach auslandischen Arbeitskratten. Es würden
Seiten als eine latente Systemgefahrdung beschrieben: "Je nach zwar weiterhin weniger qualifizierte Arbeitskrafte gesucht,
dem, wie di e Asyl antenfrage das Ueber.fremdungsg-efühl in- der doch bekomme zukünft ig vermut lich die hochqual ifizierte Arbeits-
Bevolkerung starkt oder schwacht, wird der Druck auf die eigent- kraft aus dem Ausland einen hoheren Stellenwert. Es konne demnach
liche Fremdarbeiterpolitik grosser", wie ein Arbeitgebervertreter eine Auseinandersetzung zwischen den Verbanden um gesellschaft-
meinte. Ein Verwaltungsvertreter sah die Losung dieses als liche codes in dieser Frage bevorstehen: Welcher Branche es
unbere~henbar dargestellten problems der weltweiten Ernigration demna-ch gel ange, innerhalb des Rahmens einer Stabilisierung
nur darin, dass systemische Bedingungen einer in Krt.se geratenen der auslandischen WOhnbev6lkerung, einen Anspruch im Interesse
W:irtschaft notig seien, damit die Schweiz als Einwanderungsland einer gesellschaftlichen Verantwortung an eine bestimmte Qualifi-
an Attraktivitat verliere: "wie wird man das bremsen konnen? kationsstruktur der einwandernden Arbeitsmigranten zu stel1en
Ein Schutz vor Ueberfremdung im tiefsten Sinn als Wandel der und dami t bevorteil t zu werden: "Ich bin enttauscht, dass in
Kemposition der Bevolkerung? Das hangt natürlich vcm der Wirt- der Frage neue Technologien die Verbande sich wenig koordinieren_
schaftslage ab, denn rein egoistisch betrachtet wurde das Auslan- Verbande konzentrieren sich stark auf die eigenen Interessen
derproblem [in den 70er Jahren, s.e.] gelost, weil es eine zuungusten des Al1gemeininteresses der Teilung der Kontingente
Rezession gab; die Leute sind gegangen, weil es keine Arbeit auf verschiedene Berufe. Andere Gebiete müssten jetzt dringend
gab. Es ist eine menschl iche Reaktion, dass die Leute zurückkeh- ahment iert werden, Informatik als Stichwort, das ist_ ein unge-
88 89

heuer wichtiges Problem. Nur kommen dann auch andere und sagen,
hin, indem von seiten der Verwaltung der Rahmen jeglicher Arbeits-
sie hKtte~ Landesinteressen hinter sich." Diese Gefahr der zeitverkürzung so vorgegeben sein wird, dass das Stabilisierungs-
ungeeigneten 'Alimentierung' für di.e Wirtschaft, die in der
ziel der auslKndischen Wohnbevi:ilkerung nicht berührt würde.
Verwaltung wahrgenommen wird, manifestiert sich auch in den
Arbeitgebervertreter sahen in den mi:iglichen zukünftigen Arbeits-
Perspektiven der Arbeitgebervertreter: Ei.ne
liberalere Li:isung
zeitverkürzungen die Kostenproblematik, die zu Rationalisierungen
für qualiftzi.ertere auslãndische Arbeitnehmer ware aus dieser
führen würde und welche weder Schweizern noch AuslKndern dienlich
Perspektive wünschenswert. Damit ki:innten diese lei-chter und
wKren. Eigentliche Destabilisierungserscheinungen auf dem Arbeits-
vieIleicht ohne den Konti.ngenten unterstellt zu sei.n, in die
markt wurden von Arbeitgebervertretern jedoch verneint, und
Schweiz einreisen. Desonders in Anbetracht bestehender Adapta-
zwar mi.t der Begründung, dass die Schweiz "auch gute ArbeHsbedin-
tionsschwierigkeiten der schweizerischen wirtschaft in der
gungen" hatte, "weil die Auslander atomisiert und gut integriert
Frage der InEormatikerausbildung würde dies auch nur einer
werden konnten. Auch die qualifizierten auslandischen Arbeitnehmer
Zwischenli:isung entsprechen: "Man müsste die Leute auf neue
und die Saisonniers werden kaum Schwier.igkeiten in der Schweiz
Technologien einstellen, doch gi.bt es dabei. Anpassungsprobleme.
schaffen: Die Sozi.alpartnerschaft bleibt stabil" (1).
In der jetzigen EngpasssHuation ist es kaum mi:igl1ch, auf inlKn-
Auf der Ebene der Sozial integration werden auch zukünft ig keine
dische FachkrKft e all e{n zu greifen, obschon es besser ware.
Veranderungen vermutet. Besonders Gewerkschaftsvertreter wiesen
Das Ziel ist schon, das Erzi,ehungssystem zu forci.eren, es ist
darauf hi.n, dass keine Tendenzen einer VerstKrkung der Integra-
dort ein Anpassungsproblem." t i. onf,anst rengungen zu erwarten seien: "SoI ange es so welt ergehen
Von seiten der Linken wurden neue Technologi.en nicht als spezi-
wird, wird der auslandische emigrierte Arbeiter dort bleiben,
fisches problem der Emigration gesehen. Vielmehr treffe die
wo er i.st. Das heisst: Ausgeschlossen aus jeglichem Entscheidungs-
Einführung neuer Technologi.en als Rationlisierungs- und Qualifi-
prozess, ausgeschlossen von verschiedenen sozialen Leistungen,
kationsproblem Schweizer wie AuslKnder und diese seien in der ausgeschlossen Spiel
vom des Angebots und der Nachfrage auf
Regel genauso bildungswillig wie Schweizer; es seien demnach
dem Lohnsektor. Er wird weiterhin hinsichtlich Sozialversich-erun-
nicht ausschliesslich die AuslKnder Rationali.sierun~sverlierer.
gen disRri.mi.ni.ert bleiben und wi.rd weiterhin nicht eine eigene
Von Vertretern der Linken wurde auch darauf hingewiesen, dass
Persi:inlichkeit aufbauen ki:innen (2), zudem verpf1ichtet sein,
Rational1sierung nicht nur qualifizi.erte Arbeitsplatze schaffe,
wie bis anhin ohne Familie zu leben."
sondern den Arbei t smarkt eher dua 1 i s i. erende Tendenzen bei. nha 1 te
positive sozialintegrative Elemente ki:innten hi:ichstens. wie
und deshalb die Nachfrage nach unqualifizierten Arbei.tnehmer
ei.n Verwaltungsvertreter mei.nte, dann stattfinden, wenn wegen
weiterhin vorhanden bliebe. Handlungsrelevante Forderungen
der Zweiten Generati.on der AuslKnder, die in der Schwei2 aufge-
werden aus diesen Ueberlegungen in der Li.nken wi.e zum Tei.1
wachsen und stark i.ntegriert ist, Emotionen gegenüber Auslandern
auch in der Verwaltung formuliert: Es sei ni:iti.g, den Arbei.tsmarkt
sich so verKndern würden, dass ein gri:isseres gegenseitiges
der unqualifizierten Arbeitnehmer zukünftig zu kontrollieren,
Verstandnis ermi:iglicht würde. Von einem Vertreter der Linken
indem die Kontingentierungspolitik rigide weitergeführt würde;
wurde das Thema Zweite Generation ebenfalls aufgegriffen. Damit
dies um zu verhindern, dass unqual ifi. zi.erte Arbei. tskrKfte über
wurde jedoch die Hypothese verbunden, dass in dieser ein Protest-
eim~r: erleichterten Zugang in die Schweiz sich noch mehr den
potenti.al vorhanden sei, dass bei einer Verweigerung weiterer
Arbeitsmarkt- und Arbeitsp1atzbedi.ngungen anpassen müssten.
i.ntegrativer Momente zu gesellschaftlich problematischen Sit.uatio-
Weitere VerKnderungen, die unabhangig vom interorganisationalen
nen führen ki:inne (3).
KrKfteverhalnis sind, wurden für die Zukunft auf systemischer
Das Bild der Wahrnehmung einer stabilen Zukunft wird durch
Ebene gesehen. Arbeitgeber- wie Verwaltungsvertreter wiesen
di.e EinschKtzung der mogli.chen Gefahren leicht relativiert.
auf den Zusammenhang zwischen Emigration und Arbeitszeitverkürzung
Es 5cheint, dass vorlâufig noch keine Forme1 beziehungsweise
90 91

in einem weiten Sinn keine Ideologien der Zukunftsbewaltigung schende Steuerungsrationalitat.


in der Frerndarbe1t erpol i t ik vorhanden s ind, d ie evo l uti ve Mornente (1.) Dass die Zugangschancen neu formulierter Interessen beschei-
in Ueberlegungen zu Problernlosungen beinhalten würden. Denn den sind, kann rni t der organisatorischen Struktur der einzeInen
zukunftigen Veranderungen sollte nach Me i nung versch iedener Bewegungen wie auch rnit den Ent_scheidungsst_rukturen des politi-
Akteure rnit bewahrten Mitteln begegnet werden, und zwar rnit schen Systerns erklart werden.
M1tteIn, die teilweise offensichtl ich nicht rnehr adaquat wirken Aus1anderorganisationen sind von vornherein auf der Ressourcensei-
und gesetzlich fixierte Richt l inien nicht mehr erfüllen konnen. te schwacher gestell t, denn die Mitgl ieder sind als AusIander
Das.s ln den Interviews bei Fragen, die eine Verschiebung des gesetzIich benachteil igt, so dass diesen Organisationen die
zeithorizonts in eine Iangerfristige Perspektive verlangten, Moglichkeit weitgehend verwehrt bleibt, konfl iktfahig irn politi-
solche Gedankengange nicht in vorüberlegten Formeln dargelegt schen Systern zu intervenieren. Die Organisationsfahigkeit beruht
wurden, kann als Hinweis für diese Zukunftsunsicherheit in entsprechend nicht auf pol itischen Leistungen, sondern auf
deF Politikforrnulierung gewertet werden. verschiedenen Dienstleistungen.
Auch eine Gruppe wie Mitenand hat Mühe, organisationsintern
eine Ressourcenstarke zu entwickeln, denn es besteht die Schwie-
4. Akteure und Steuerung: rigkeit, als Dachverband di e einzelnen Organisationen, die
Ueber l egungen zur Frerndarbe it erpo l H ik in der Schwe i z neben der Auslanderpolitik andere Interessen verfolgen, zu
einheitIichen Aktiv"ltaten zu verpflichten, so dass struktureIIe
Die Fremdarbeiterpolitik in der Schweiz lSt durch ihre Blockierung
probleme in der Organisationsfahigkeit des Lnteresses ~iegen.
in den BOer Jahren gepragt. Die reIativ kurzfristigen Zeithorizon-
Vorteil e gegenüber diesen Akt_euren besi tzt die Nationale Aktion,
te der Akteure (1) weisen darauf hin, dass Alternativen zur
die zwar organisatorische problerne aufweist (die Abspal tung
jetzigen Frerndarbeiterpolitik nicht oder nur gering in die
der OFP ist ein Hinweis dafür), doch über dle Instrurnentalisierung
HandIungspragrnatik der einzeInen Akteure eingedrungen sind.
der Frerndenangste Zugangschancen irn politischen Systern irn engeren
Aus der DarsteIIung ihrer Interessen und Logiken wurde ersicht-
Sinn als Interdependenzunterbrechung über den direktdemokratischen
lich, dass bei Arbeitgebervertretern eine Konvergenz zwischen
Kreislauf erhalt, was diese populistische Bewegung einen wichti-
AnIiegen und Handeln besteht. Bei Gewerkschaftsvertretern dagegen
geren Faktor werden Iasst (vgl. zurn Populisrnus Dubiel 86).
werden Interessen forrnuliert, die nicht politisch thernatisiert
Ressourcenlage wie Zugangschancen zurn politischen Systern sind
odeL rnarginal berücksichtigt werden. Vollig von der Politikforrnu-
bei den SoziaIpartnern besser. Die Anliegen werden auf der
lierung ausgeschlossen sind Anliegen von Vertretern der AusIander-
einen Seite so formuliert, dass Systemerfordernisse vorgangig
organisationen und von vertretern der 'Mltenand'. Die Nationale
internaIisiert werden: Das Anliegen der Stab.i l isierung der
Aktion kann als einzige marginale Bewegung Achtungserfolge
auslandischen Wohnbevolkerung kann von seiten der SoziaIpartner
aufweisen, wofür die weitgehende Aufnahrne ihrer Anliegen ln
im neokorporatistischen KreisIauf eingebracht werden und der
die Diskurse der anderen Akteure spricht.
Systemstabi l i sierung dienen (-2).
Unter Nichtbetei ligung neuer Interessen kann dann Evolution
Auf der anderen Seite ist Integration der auslandischen Wohnbevol-
nicht auf inhaItlicher, moralisch-praktischer Ebene stattfinden,
kerung als rnogliches innovatives Anliegen enTweder als zweit_-
sOlldern hochstens auf der Ebene der Systemintegration.
rangiges problern taxiert, wie bei den Arbeitgeberverteretern,
Die BIockierung der Frerndarbeiterpolitik auf der Ebene der
oder von Gewerkschaften postuliert, ohne organisationsintern
SoriaIintegration kann zweifach begründet werden: 1. über die
Konflikte zwischen Basis und Führung gelost zu haben.
Voraussetzungen der Politikforrnulierung in der Akteurstruktur
Es ist verstandlich, dass unter diesen Bedingungen verschiedener
(gesellschaftIiche Krafteverhaltnisse) und 2. über die vorherr-
Ressourcenstarke und Zugangschancen de-r Stabil isier·ungsdiskurs
92 93

dominiert. Naehteilige Folgen dieser Besehrankung wurden teilweise betraehten und nieht als Garanten für eine konservierende Ausrieh-
in .qen Zukunftsperpektiven angesproehen, indern die Gefahr der tung der Fremdarbeiterpolitik.
Systemgefahrdung dureh populistisehe Bewegugen und internationale Die Politik über Verordnungen erhalt eine Legitimatiorr über
demographische Veranderungen formuliert wurde. i hre Funkt ion den Saehzwang der St abi l i s ierung so zu regul ieren,
Die Hegemonialisierung des Stabilisier ungsdiskurses flihrt gleich- dass dabei noeh eine Interessenvermittlung stattfinden kann.
zeitig aueh zu einem Marginalisierungsdiskurs, indem relevante Die informellen Beteiligungsstrukturen, welehe die Verordnungspo-
Interessen wie diejenigen der Auslander ausgesehlossen werden. litik garantiert, haben gegenüber dem Parlament und den direktde-
Die Bedeutung der Stabilisierungs- gegenliber der Integrations- mokrat isehen Meehanismen den grossen Vorteil, keine langfristig
problematik seheint ungleieh zu sein: Die Thematisierung in bindenden Entseheide oder Nicht-Entseheide (z.B. die Folgen
den Gespraehen fiel aueh entspreehend ungleieh aus. Die FOlgen des abgelehnt en Aus l andergeset zes), sondern Best immungen, die
des nieht-qeführten Integrationsdiskurses lasten auf der Bevéil- ein Maximum an Flexibilitat zu}assen, herzustel1en. In dieser
ke-rungsgruppe der Auslander, die weiterhin v.a. funktional Flexibilitat liegen die evolutiven Méiglichkeiten auf der El.ilene
betraehtet wird und Zugestandnisse in integrativer H~nsieht der Systemintegrat ion: Bestimmungen konnen in kleinen Sehritten
kaum zu erwarten hat. verbessert und Kompetenzabgrenzungen konnen geklart werden.
(2. f Auf der Ebene der Steuerung wiederhol t s i eh d i e ungl ei ehe Problematiseh wird diese Institutionalisierung von Allianzen
Gewiehtung. Die formulierten Interessen und Akteurlogiken deuten und Abstimmungsmeehanismen zwisehen Staat und konflikt- wie
darauf hin, das s diese Spiegelung der Interessen auf systemiseher organisationsfahigen Verbanden zur Erhohung der Leistungsfahigkeit
Eben€ eher damit begrlindet werden kann, dass die dominanten staatlichen Handeln& dann, wenn langerfristig die Sozialintegra-
Interessen im pol it isehen System gewiehtet auftreten, al s dass t i on nicht mehr garant. i ert werden kann: Popul i st isehe Bewegungen
vom Staat aus gewieht ende Themen vorgegeben würden. Mi t anderen wie z.B. die Nationale Aktion und soziale Bewegungen wie die
Worten: die Bed.ingungen in der Akteurstrukt_ur féird~n bestimmte 'Mitenand' deuten auf die Erosion der Legitimation dieser Politik
Regulierungsformen auf systemischer Ebene; der neokorporatistisehe h i n, die s i eh in l ebenswe1t l iehen Prot est formen wie in pol i t:i seh
Kreislauf als effiziente und etfektive Regulierungsform der instrumentalisierten Aengsten aussert.
Fremdarbeiterpolitik erklart sieh zum Teil bereits in der Akteur- Die Internalisierung dieser latenten Gefahren bei den Arbeitgeber-
struktur. vertretern flihrt dazu, dass in der Fremdarbeiterpolitik neokonser-
Die Sehwaehe des Staats, die von aJlen Akteuren besehrieben vative Strategieangebote in Form von Entstaatliehungsforderungen
wurde, begrlindet aueh die Sehwaehe in der Durehsetzung der nieht auftraten, sondern im Gegenteil über Loyalitatsbekundungen
zu behandelnden Thernen. Der Staat, der eher Interessenkonvergenzen immer wi eder darauf h i ngewiesen wu-rde, dass Fremdarbei terpol H ik
zu den Arbeitgebervertretern zeigte, tritt als Vermittler in v.a. staat I ich geregelt sein sollte (vgl. zum Neokonservativismus
Erseheinung. Die rel ativ hohe Kompetenzzuweisung in der Fremdar- KI eger 85a).
beiterpolitik zeigt von seiten der Arbeitgebervertreter wie Tendenziell bahnt sieh eine neue optimierung zwischen System-
der Gewerksehaften ein weitgehendes Vertrauen in seine Regelungs- und Sozialintegration in der Forderung der Gewerkschaften an:
kompetenz. Die RoI1e der Vermittlung nimmt die Administration Gewerksehaftsvertreter forderten ein~ Verbesserung der Mitbestim-
auf Bundesebene v.a. in der jahrl iehen Erneuerung der Verordnung mung in der Verteilung der Fremdarbeiterkontingente auf kantonaler
wahr. Der neokorporatistisehe Kreislauf kann so funktional Ebene, die zum TeU in einigen Kantonen in eingeschrankter
eine Alternative zum ParI ament und zur direkten Demokratie Form realisiert wurde. Das innovative Moment dieser Forderung
werden: Es kann vermutet werden, dass die dominierenden Akteure ware, dass in Kantonen mit institutionalisierten Kommissionen
in diesem Politikbereieh ParIament wie d,rektdemokratische Entseheldungskompetenzen über Belange deT Fremdarbeiterpolitik
Meehanismen als latent innovative Elemente im politisehen System diskutiert, Entseheide hinsiehtlieh der sozialen und éikonomischen
94 95

Inzidenz und unter Berücksichtigung relevanter Faktoren überprüft Liste der Gesprãchspa r tner (Anhang 11
(keine Gesprachsverweige r ungen)
werden k5nnten (3). Ueber einen Einbezug von Vertretern der
Auslander in solchen Kommissionen k5nnten zudem Stassrichtungen KarI Aeschbach Sekretar des SGB,EKA-Mitglied
van Entscheiden verandert werden und Integratianspalitik über Max Bryner Ex-Stadtrat in Zürich des Gesundheits-
e-ine bedeutende Partizipationsentscheidung glaubwürdiger und Wirtschaftsamtes
forniul iert werden. Romeó Burrino Zentralsekretar des GBH,EKA-Mitglied
Dr. Guido Casetti Prasident des CNG
Michel Dérobert Geschaftsfübrung Vorart, EKA-Mitglied
Hans Dickenmann Vizedirektor des Schweiz. Bauernverbandes,
EKA-:-Mitglied

KarI Bruna Ehrensberger,Sekretar der Kantonalen Arbeitsgemein-


sehaft für Auslanderfragen Zürich (KAZ)
Jakob G6ldi KIGA-Direktor St.Gallen, EKA-Mitglied
Guglielmo Grossi Prasident der Federazione Colonie Li-
be re Italiane in Svizzera (FCLIS)
Dr. Balz Horber stv. Direktor des Schweiz. Gewerbever-
bands, EKA-Mitglied
Alexandre Hunziker Direktor des Bundesamts für Auslander-
fragen
Dr. Francis Noel Zentralsekret~r des Schweiz. Baumeister-
verbandes (SBV)
\lalentin Oehen Nationalrat

Prof. Dr.Remigio Ratti, Direktor des Uffieio ricerche economi~ ,:


ehe URE
Dr. René Riedo Sekretar der Eidgen. Kommission für Aus-
landerfragen
Dario Robbiani Fraktionsprasident der SPS
Dr. Ernst Schwarb Erster Sekretar des Zentralverbandes der
Sehweiz. Arbeitgeber-Organisationen,ZVAO,
EKA-Mitglied
Jean-Pierre Thévénaz Prasident der Arbeitsgemeinsehaft "Mit-
enand"
Dr. Pierre Triponez Abteilungsleiter BIGA, Arbeitskraft und
Auswanderung
Dr. Paul Zbinden Fraktionsprasident der CVP
94
,97

96

Auslanderstatistik 1985, EJPD/BAF, Se ktion zentrales


Auslanderregister, Ber n 198 6 (Anhang 11)
S TAE NDIGE .... USL ... (N C I SCHE WOHNBEVO[ LI< ERU<G N"'CH STAA TSANCE"'iCER1GK(IT
Bl lANZ O~ ST#'OOI GOi AVSL"(NOrSCI1[N VI'OHN BEVO[ lKERl!NG

AUSLACNOISCHE eEVOElI(E~ ttACit NJf[HTI1ALISK"lECORIEH ,> I JAHF<:ESAU F' (NTHA l T[ R lJIIIO HI ( OERC.UASS - -

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