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© (1996) Swiss Political Science Review 2(1): 1-102

Die Transformation des Schweizer Sozialstaates.


Überlegungen zu seiner Entwicklungslogik

Sandro CATTACIN

Zusammenfassung

Charakteristisch für die Entwicklung des Schweizer Sozialstaates sind


die Reformresistenz der eidgenössischen Regelungen sowie die Inno-
vationsfreudigkeit der Gemeinden und Kantone. Dies führt zu einem
unübersichtlichen und oft ambivalenten, aber auch zu einem relativ in-
effizienten Sozialstaatsmodell. Dies bedeutet in einer Reformperspek-
tive, dass vor allem die Koordination der verschiedenen Politikebenen
und Politikbereiche gefördert werden müsste, und zwar eine Art der
Koordination, die nicht die hierarchische Durchsetzung von Politik-
programmen, sondern über Mechanismen horizontaler Koordination
die Ausbildung von Orientierungspunkten für die verschiedenen Politi-
ken anvisiert.

Einleitung
Im folgenden Text möchte ich der Frage nach den Bedingungen der Umges-
taltung des Schweizer Sozialstaats nachgehen.1 Doch was bedeutet diese
Fragestellung für einen Politologen. Sie bedeutet eine Analyse der traditio-
nellen Transformationsstrategien in der Schweiz, einen Versuch neuere
Tendenzen in diese Analyse einzuordnen und, schliesslich, aufzuzeichnen,
welche Bedingungen im Laboratorium Schweiz erfüllt sein müssen, damit
Innovationen möglich sind.
Die Analyse kann mit einer scheinbar widersprüchlichen Erfahrung be-
ginnen, die viele Beobachter der Schweizer Politik, darunter auch ich, ge-
macht haben: 1987 schrieb ich in bezug auf die Schweizer Migrationspoli-
tik, sie könne sich nur mit grosser Mühe ändern und dass der stärkste Druck
zur Veränderung nicht von innen, sondern von aussen komme. Einer meiner

1
Für die kritischen Kommentare und die hilfreichen Hinweise möchte ich mich bei Isabelle
Renschler, Martino Rossi und H. R. Schuppisser herzlich bedanken.
2 SANDRO CATTACIN

Kollegen in Genf, Cédric Dupont, beschrieb diese Beziehung in einem her-


vorragenden Aufsatz zum Verhältnis von Schweizer Innen- und Aussenpoli-
tik als komplexen Hebelmechanismus, bei dem das Zustandekommen eines
bestimmten Mischverhältnisses zwischen konservativer innenpolitischer
Ausrichtung und aussenpolitischen Forderungen über Erfolg und Misserfolg
einer Veränderung entscheidet. Leonhard Neidhart (1970) hat versucht die-
sen Hang zum Konservatismus damit zu erklären, dass die direkte Demo-
kratie und das Referendum nur sehr langsame und pragmatische Verände-
rungen erlauben. In einem Aufsatz von Peter Moser mit dem vielsagenden
Titel "Why is Swiss Politics so Stable?" (1994) wird dies nochmals spiel-
theoretisch aufgearbeitet und als ein Problem von zuvielen Spielern mit
Blockademöglichkeiten erkannt, was dazu führt, dass bei Verfassungsände-
rungen, Tauschgeschäfte zwischen den Spielern schwierig zu tätigen sind.
Generell kann jedenfalls festgestellt werden, dass ein wissenschaftlich breit
abgestützter Konsens über die Reformresistenz der Schweiz besteht, und
dies vor allem auf Grund institutioneller Gegebenheiten: die vielen Hürden,
die jeder Entscheid überwinden muss, kurz, das Problem, alle institutionel-
len Träger sowie einen Grossteil der Interessen, die über ein faktisches Ve-
torecht verfügen, notwendigerweise in die Formulierung eines Kompromis-
ses einbeziehen zu müssen, damit eine Reform gangbar ist.
Diese Feststellung entspricht dagegen nicht einer anderen, wissenschaft-
lich ebenfalls untermauerten Erfahrung. Wir stellen ganz im Gegenteil zur
obigen Analyse nämlich auch fest, dass die Schweiz immer wieder ganz er-
staunliche Reformen ermöglicht. So haben wir im Kanton Jura ein Stimm-
recht für die ausländische Bevölkerung, in einigen Kantonen und Städten
Experimente kontrollierter Abgabe von Heroin an Drogensüchtige, im Kan-
ton Tessin eine beachtliche Erfahrung in Präventionskampagnen zum
Schutz der Gesundheit der Bevölkerung. Viele andere Beispiele liessen sich
anführen, wo die Schweiz Vorzeigeinstrumente besitzt, über exemplarische
Erfahrungen verfügt und selbst im internationalen Vergleich, innovative We-
ge gegangen ist und gar als Pionier gilt. Ich habe etwa im HIV/Aids-Bereich
feststellen können, dass im internationalen Vergleich die schweizerische
Antwort auf dieses Problem zusammen mit der niederländischen – die ich
im Übrigen "sozietale Lösung" genannt habe – am vielversprechendsten ist
(Cattacin und Panchaud 1995). Eine von Peter Knoepfel geleitete Studie zu
Lernprozessen in Verwaltungen, die anhand einer grossen Zahl von Fallstu-
dien auf kommunaler und kantonaler Ebene rekonstruiert wurden, zeigt,
ganz ähnlich, beachtliche Reformen, die sich durchgesetzt haben, und auf
welche Weise diese zustande kamen (vgl. etwa Kissling-Näf und Knoepfel
1993 für die Untersuchungsanordnung und die in den "Cahiers de
l’IDHEAP" veröffentlichten Teilstudien).
DIE TRANSFORMATION DES SCHWEIZER SOZIALSTAATES 3

Diese und unzählige andere Studien sprechen also, ganz im Gegensatz


zum Konservatismusurteil, von einer eher innovationsfreundlichen Schweiz.
Doch wie lassen sich diese beiden Urteile vereinen? Der generelle Interpre-
tationsschlüssel müsste von einer Unterscheidung der verschiedenen födera-
listischen Politikebenen oder noch allgemeiner von der Differenzierung der
Schweiz in politische und subpolitische Einheiten ausgehen und davon, dass
die Stärke der Untereinheiten aus der Schwäche der nationalen Ebene, also
deren Blockadeanfälligkeit, hervorgeht. Dies bedeutet nichts anderes, als
dass im Normalfall in der Schweiz eine Transformation nach dem Prinzip
"von unten nach oben" stattfindet, und dass im Gegenzug zentralistisch ge-
fasste Beschlüsse in der Regel nur dann durchgesetzt werden können, wenn
sie breit abgestützt sind und von den vom Beschluss betroffenen Gruppen
und Interessen akzeptiert werden. Ich werde im folgenden versuchen diesen
generellen Interpretationsschlüssel in einem ersten Schritt darzustellen und
auf die Entwicklung des Schweizer Sozialstaates zu übertragen. In einem
zweiten Schritt soll aufgezeigt werden, wieso diese traditionelle Transforma-
tionsstrategie der Schweiz immer öfters an ihre Grenzen stösst und wieso
Anpassungen stattfanden, die zu einer erneuerten Strategie geführt haben.
Aus diesen Überlegungen möchte ich im Schlussteil ableiten, welche generel-
len Transformationsdynamiken im Sozialbereich zu erwarten sind.

Traditionelle Transformationsstrategien
Der Schweizer Sozialstaat hat sich in seinen Ursprüngen nach dem liberalen
Verlaufsmuster des Aufgabentransfers (dazu Hotz 1979) von den föderalis-
tischen Untereinheiten und der Zivilgesellschaft hin zum Zentralstaat ent-
wickelt. Bei seiner Entstehung im Jahre 1848 sah die Bundesverfassung
keine sozialen Aufgaben vor. Die Kantone und vor allem freie Wohlfahrts-
verbände und die Kirche waren sozial tätig. Die wichtigsten Gesetze auf
kantonaler Ebene betrafen dabei vor allem die arbeitsrechtlichen Bestim-
mungen, die auf ganz heterogene Weise in der Schweiz entwickelt wurden.
Es sind denn auch diese kantonalen Gesetze, die es erlauben in der neuen
Verfassung von 1874 im Artikel 34 die Basis des Schweizer Sozialstaates in
den arbeitsrechtlichen Bestimmungen zu verankern. Wir haben es also in
den Grundfesten des Schweizer Sozialstaates einerseits mit einer Übertra-
gung von vereinheitlichtem kantonalem Recht zu tun, andererseits, und dies
sei hier nur am Rande erwähnt, mit einer Ausgangsbasis, welche die spätere
Entwicklung einer auf Erwerbskategorien aufgebauten sozialen Sicherung
inhaltlich determiniert hat. Eine zweite Quelle des Sozialstaates liegt in der
mit dem liberalen Transfermuster kompatiblen subsidiären Interventionslo-
gik. So interveniert etwa der heranwachsende Schweizer Sozialstaat durch
4 SANDRO CATTACIN

die Regelung der Alkoholproduktion (das Alkoholmonopol von 1885), als die
verschiedenen gemeinnützigen Organisationen sowie ein beunruhigtes libe-
rales Bürgertum, aufgrund des durch private Initiativen nicht mehr kontrol-
lierbaren Alkoholproblems, die politischen Vertreter dazu bewegen, in die-
sem Bereich zu legiferieren (vgl. dazu die Teilstudie in Bütschi und Catta-
cin 1994). Dieses subsidiäre Staatshandeln sowie ganz allgemein das libera-
le Transfermuster, besagen nichts anderes, als dass eidgenössische Rege-
lungen dann intervenieren können, wenn etabliertes kantonales Recht ohne
Verluste für die meisten Kantone vereinheitlicht werden kann oder wenn
breite Kreise eine nationalstaatliche Unterstützung bei unzureichender loka-
ler und kantonaler Hilfe verlangen.
Erst in diesem Jahrhundert ereignet sich eine für die Entwicklung des
Schweizer Sozialstaats in gewisser Weise atypische Transformation. Denn im
Gegensatz zur Krankenversicherung, die Bruchstück einer breit angelegten
Reform bleibt, gelingt es 1948 die bereits 1925 vorentschiedene Alters- und
Hinterbliebenenversicherung (AHV) einzuführen. Es handelt sich dabei um
ein Reformwerk, das 1945 von einer Expertenkommission vorbereitet wurde
und relativ problemlos, auf dem bestehenden Gesetzesmandat aufgebaut wer-
den kann. Sicherlich bestand auch bei dieser Reform ein Druck von seiten der
Kantone und vor allem von seiten der organisierten Arbeiterschaft. Im Ge-
gensatz zu den vorhergehenden Reformen kann jedoch ein einheitliches Ge-
setzeswerk vorgelegt werden, das sich im Prozess der Interessenvermittlung
nicht verstückelt und das zu einer der wenigen schweizerischen Gesetzesrege-
lungen im Sozialbereich wird, die inklusiv angelegt ist, oder in anderen Wor-
ten: niemanden ausschliessen kann und will. Wie kam diese Abweichung
vom traditionellen Muster zustande? Die Einführung der AHV profitierte im
Gegensatz zu den vorhergehenden Sozialstaatsentwicklungen von einer be-
sonderen historischen Gegebenheit: der Zweite Weltkrieg. Während dieser
Phase erhielt der Bundesrat weitgehende Vollmachten, die er – es sei dahin-
gestellt, ob gewollt oder ungewollt – auch zur zukünftigen Stärkung der nati-
onalen Ebene einsetzte. Zudem bestand im Vergleich zur arg angeschlagenen
Einheit in der Schweizer Bevölkerung vor dem Zweiten Weltkrieg (denken
wir an die brutale Niederschlagung des Generalstreiks von 1918) eine erneu-
erte Solidarität, die durch die Einkapselung der Schweiz zwischen kriegfüh-
renden Ländern unter den Bevölkerungsgruppen entstand. Dies führte unter
anderem zu einer erhöhten Bereitschaft zu Kompromissen des Bürgertums
gegenüber der Interessenvertretung der Arbeiterschaft. Diese Bedingungen,
die nicht nur das Friedensabkommen von 1937 zwischen Gewerkschaften
und Arbeitgeberverbänden in der Maschinenindustrie mitbestimmen, sondern
auch den Eintritt von Sozialdemokraten in den Bundesrat, werden regelmäs-
sig in der Nachkriegszeit einberufen, wenn es darum geht mittels einer Ge-
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meinwohlrhethorik entweder Veränderungen zu blockieren oder national-


staatliche Interessen vor jene der Teileinheiten zu setzen.
Wir haben also drei traditionell etablierte Transformationsstrategien, von
denen eine, die Harmonisierung kantonalen Rechts, eher eine Rationalisie-
rungs- als eine Innovationsleistung bedeutet, während die Innovation von un-
ten nach oben gemäss dem liberalen Verlaufsmuster oder dem Subsidiaritäts-
prinzip durchaus echte Innovationen auf eidgenössischer Ebene einführen
kann.
Trotzdem bin ich der Meinung, dass diese traditionellen Reformwege
heute an ihre Grenzen gestossen sind, und dies aus folgenden Gründen:
• Die auf eidgenössischer Ebene verfolgte Politik kann in zweierlei Hin-
sicht nicht auf die heutigen Herausforderungen zweckmässig reagieren. Ers-
tens nicht, weil sie weder schnell, noch weit denkt, und dies selbst wenn
angenommene Initiativen dies fordern würden. Im Durchschnitt vergehen
rund zwanzig Jahre zwischen dem verfassungsmässigen Beschluss einer
neuen sozialpolitischen Massnahme bis zu ihrer gesetzlichen Verwirkli-
chung (vgl. dazu Gilliand 1993: 137). Und oft sind diese Verwirklichungen,
die ja nichts anderes sind als der Ausdruck langer Kompromissverhandlun-
gen zwischen allen Vetoakteuren (vgl. Cattacin, Kühne und Rüegg 1991),
schon nach kurzer Zeit einer Revision zu unterziehen. Andererseits fehlt in
vielen Politikbereichen der Bundesebene schlicht die Legitimation zur
Handlung. So sind genauso wie einer seriösen Bankenkontrolle von seiten
der Bundesebene wie einer städtespezifischen Sozialpolitik im Stil der fran-
zösischen "politique des villes" legitimatorische Grenzen gesetzt.
• Der zweite Innovationsweg in der Schweizer Politik, der auf dem Subsidi-
aritätsprinzip aufbauend als liberales Verlaufsmuster des Aufgabentransfers
bezeichnet wird, ist ebenfalls in zeitlicher Hinsicht unbefriedigend. Durch die
extreme Zersplitterung der Schweiz in ethnischer, aber vor allem in territoria-
ler Hinsicht, ist jede gesellschaftliche Reaktion – im Gegensatz zu den Nie-
derlanden – von vornherein beschränkt. Deshalb ist der Staat in beinahe allen
sozialpolitisch denkbaren Fällen früher oder später angehalten, zu intervenie-
ren. Doch sind der eidgenössischen Ebene im Normalfall solange die Hände
gebunden, bis ein Scheitern der gesellschaftlichen Selbstorganisation festge-
stellt werden kann: und dies entweder von den eidgenössischen Kammern,
die sich nicht gerade durch eine besondere Problemnähe auszeichnen, oder
von einer expliziten Aufforderung, die von wichtigen Interessengruppen und
wenn möglich auch von den Medien gestützt sein sollte, damit ein gesell-
schaftliches Problem auf die Agenda der eidgenössischen Politik kommt.
• Bleibt der dritte Weg, der über den Abstimmungsprozess zwischen den
Kantonen, Gemeinden und Städten zur Diffusion sozialpolitischer Neue-
rungen führt. Dies ist gleichzeitig der schwächste aber auch der vielverspre-
6 SANDRO CATTACIN

chendste Weg. Er ist schwach, da keinerlei mächtige Strukturen der hori-


zontalen Koordination bestehen und auch auf Bundesebene, von wenigen
Ausnahmen abgesehen, nichts unternommen wird, um der vertikalen Koor-
dination eine horizontale gegenüberzustellen. Die wenigen existierenden
Strukturen sind entweder institutionell beschränkt (denken wir zum Beispiel
an die privaten Organisationen SköF-Schweizerische Konferenz für öffent-
liche Fürsorge, LAKO-Sozialforum Schweiz oder an den Städteverband, die
kein offizielles Koordinationsmandat besitzen) oder finanziell und logis-
tisch unterdotiert (wie zum Beispiel die Konferenz der kantonalen Fürsor-
gedirektoren). Der Weg der horizontalen Koordination ist gleichzeitig po-
tentiell stark, da er lokale Differenzierung und nationale Vereinheitlichung
hervorbringen könnte.
Wir können also zusammenfassend einen ersten Schluss ziehen: es ist
schwierig, Innovationen gesamtschweizerisch umzusetzen, weil weder zent-
ralstaatliche Politik noch subsidiäres Staatshandeln in der Schweiz auf Er-
neuerung geeicht sind. Dagegen besteht ein Potential der Durchsetzung ge-
samtschweizerischer Veränderung auf der Ebene der horizontalen Koordi-
nation zwischen Kantonen, Städten und Gemeinden. Dieser Weg zur Inno-
vation wird jedoch, wie festgehalten wurde, zu wenig beschritten (auch weil
keine starken institutionellen Figuren auf dieser Ebene existieren).

Adaptationsstrategien in einer fragmentierten Gesellschaft


und in einem dezentralisierten politischen System
Wie kann jedoch den beiden heikelsten Punkten, dem Faktor Zeit und dem
Faktor Legitimation in der Schweiz, entgegengearbeitet werden? So sehr
diese beiden Elemente, welche die Entwicklung und Durchsetzung eines
neuen politischen Programms begleiten, letztlich für dessen Erfolg oder
Misserfolg verantwortlich sind, sowenig lassen sie sich in einer modernen
Demokratie völlig in Übereinstimmung bringen. Den Faktor Zeit in einem
Innovationsprozess zu bevorzugen, bedeutet nichts anderes als die demokra-
tische Abstützung eines politischen Programms in Frage zu stellen oder gar
demokratische Kontrolle zu unterlaufen. Dies wurde etwa im Fall der
HIV/Aids-Politik in der Schweiz betrieben. Man kann zwar nicht von einer
prompten, aber doch von einer zeitlich angemessenen sozialpolitischen
Antwort auf HIV/Aids der Schweizer Behörden sprechen, die über den ad-
ministrativen Teil des politischen Systems erste Initiativen in Gang gesetzt
haben und die Frage der Legitimation nur soweit in die Programme integ-
riert haben, als die gesellschaftlichen Gruppen, die von HIV/Aids zuerst be-
troffen waren, in die Formulierung und in die Implementation der Präventi-
onsstrategien weitgehend miteinbezogen wurden. Um eine rasche Antwort
DIE TRANSFORMATION DES SCHWEIZER SOZIALSTAATES 7

zu ermöglichen, wurde dem Parlament oder überhaupt einer Politisie-


rungstrategie ganz bewusst eine Verdeckungstrategie vorgezogen. Erst im
Nachhinein wurden die bestehenden und erprobten Programme dank ihrer
Effektivität parlamentarisch (übrigens nicht inhaltlich, sondern über Fi-
nanzzusagen) abgesegnet (vgl. etwa Cattacin und Bütschi 1994).
Den Faktor Legitimation zu bevorzugen, führt dagegen zu langandau-
ernden Politikformulierungs- und Implemenationsstrategien. Die aktuelle
Schweizer Drogenpolitik beschreitet diesen Weg, seit ein politischer Wille
zu einer generellen Regelung besteht. Interessanterweise genügen in einem
politisierten, von ideologischen und moralischen Fragestellungen durch-
drungenen Politikbereich, im Gegensatz zu traditionellen Politikbereichen,
Konsense und Kompromisse, die in der Interessenabstimmung in Kommis-
sionen gefunden werden, nicht um innovative Wege zu gehen. Der Drogen-
bereich zeigt, dass sich bei komplexen Problemlagen eine ganze Reihe von
Koordinations- und Konsensbildungsmechanismen in Gang setzen müssen,
die ein leicht verwirrter waadtländer Kommentator der Schweizer Drogen-
politik als Komplott der Liberalisierungslobby identifiziert hat,2 die jedoch
nichts anderes sind, als Versuche, pragmatische Lernprozesse über Vernet-
zungen auszulösen. Zu einer solchen, ebenfalls heiklen Legitimationsstrate-
gie von Innovationen, gehören zum Beispiel von privaten und staatlichen
Stellen organisierte öffentliche Debatten (in den Medien und bei speziellen
Veranstaltungen), experimentelle Politik, wissenschaftliche Evaluationen
und nicht zuletzt die direktdemokratische Mobilisierung. Ein ganzes Arse-
nal von Mitteln, die zur Meinungsbildung und zur breit abgestützten Akzep-
tanz von Politik führen, werden in anderen Worten mit dem Ziel eingesetzt,
eine neue Politik zu finden und zu stabilisieren. In der Schweiz ist wohl
zum ersten Mal ein solcher Versuch der Konsensbildung in der Drogenpoli-
tik im Gang. Das Problem bei dieser Strategie ist natürlich der enorme Ab-
stimmungsaufwand, der zu Verzögerungen führt. Die Herausforderung liegt
aber vor allem auch darin, dass zu Beginn des Prozesses das Endresultat
nicht absehbar ist. Gerade der Wille der Interessenintegration setzt den ar-
gumentierenden initiierenden Akteur einem ebenfalls argumentierenden öf-
fentlichen Raum aus, in dem das bessere Argument gute Chancen hat, sich
durchzusetzen (vgl. zur Drogenpolitik: Cattacin 1995).
Beide Beispiele zeigen sowohl die Schwierigkeit, als auch die Notwen-
digkeit zeitliche und legitimatorische Aspekte einer Politik zu integrieren. Die
Zeitdimension drückt dabei eher im Falle der HIV/Aids-Politik, bei der zeitli-
che Verzögerungen sich in der Anzahl neuinfiszierter Personen auf dramati-
sche Art misst. Das Legitimationsproblem dagegen stellt sich eher im politi-

2
Ich erinnere hier an ein im Prinzip nicht zu zitierendes dunkles Pamphlet, das vom Centre Patro-
nal Vaudois (beileibe keine Sekte!) herausgegeben wurde (vgl. Chenaux 1995).
8 SANDRO CATTACIN

sierten Drogenbereich: im Falle der HIV/Aids-Politik wird die Frage der Le-
gitimation aus Effektivitätsgründen auf die direkt betroffenen Gruppen be-
schränkt, im Falle der Drogenpolitik dagegen ist die ganze Bevölkerung auf-
gerufen, sich hinter ein drogenpolitisches Konzept zu stellen. Beide Legitima-
tionsstrategien zeichnen sich dennoch durch ein Verständnis von Politikfor-
mulierung und -implementation aus, das horizontale vor vertikale Prozesse
stellt.
Systematischer betrachtet, erlauben die beiden Beispiele im Gegensatz
zu den traditionellen Reformstrategien des Schweizer Sozialstaates ver-
schiedene, generelle Betrachtungen, die ich im abschliessenden Teil kurz
beschreiben möchte.

Die Transformation des Schweizer Sozialstaats


Ich möchte einmal von den beiden konservativen Vorschlägen, die in der
Schweiz von Arbeitgebern und Arbeitnehmerverbänden ventiliert werden,
für die Diskussion der Transformation des Schweizer Sozialstaats absehen.
Wenn nämlich der schweizerische Zentralverband der Arbeitgeberorganisa-
tionen weiterhin von einem Moratorium im Sozialbereich spricht und die
Gewerkschaften von einer Politik der Besitzstandswahrung ausgehen, dann
können wir ohne Weiteres annehmen, dass die Entwicklung des Schweizer
Sozialstaats sich weiter durch inkohärente sektorielle Anpassungen aus-
zeichnet, aber auch durch verspätete Reaktionen und durch Lösungen, die
als Kompromisswerke oft zur Unzufriedenheit aller Beteiligten beitragen.
Dies nennt man "Muddling Through" oder zu Deutsch "Weiterwursteln".3
Doch zeugen eine ganze Reihe von Reformdiskussionen in den letzten Jah-
ren (denken wir zum Beispiel an die Diskussionen während den eben abge-
schlossenen Revisionen im Bereich Altersvorsorge, Arbeitslosigkeit und
Krankenversicherung sowie an die angelaufene Diskussion zur Mutter-
schaftsversicherung), dass eine genauso unheilige Koalition den noch jun-
gen, aber durchaus inzwischen etablierten Schweizer Sozialstaat ganz gerne
umbauen würde.
Doch welche Transformationsstrategien und -inhalte zeichnen sich ab
und mit welchen Erfolgschancen?
• In der Reform des Sozialstaates von unten nach oben zeigen einige Kan-
tone ihr Interesse an einer Verbesserung der Abstimmung ihrer verschiede-
nen Instrumente. Insbesondere dem Problem der "neuen Armut" wurde vie-
lerorts grosse Aufmerksamkeit gewidmet, und Versuche haben stattgefun-

3
Vgl. dazu Sommers Rekonstruktion der Entwicklung der sozialen Sicherheit in der Schweiz
(Sommer 1978), sowie Bütschi und Cattacin (1994).
DIE TRANSFORMATION DES SCHWEIZER SOZIALSTAATES 9

den, über eine verbesserte Abstimmung der Instrumente diesem Problem


entgegenzuwirken. Andere Kantone sind mit neuen Instrumenten vorgegan-
gen. In Genf wie auch im Kanton Tessin existieren nun Gesetzeswerke,
welche vor allem die Lücke in der sozialen Absicherung der ausgesteuerten
Arbeitslosen durch Formen von garantiertem Mindestlohn füllen. Es ist si-
cherlich diese kantonale Ebene, die uns eine Reformrichtung und -strategie
von unten nach oben ankündigt. Um diese Tendenz zu stärken, müssten un-
seres Erachtens nun die koordinierenden Instanzen intervenieren und Diffu-
sionsprozesse bezüglich dieser Erfahrungen auslösen.4 Als Reformweg passt
diese Strategie ins traditionelle Muster der Innovation in der Schweiz. Die
Frage bleibt, inwieweit die eidgenössische Ebene nur zusehen soll, oder
eben im Sinne einer Beschleunigung des Prozesses über initiative Politiken
in den Kantonen intervenieren soll. Vor allem die administrative Ebene (ich
denke hier an die Bundesämter für Sozialversicherung und für Industrie,
Gewerbe und Arbeit) könnte hier als Partner das zeitliche Problem der "So-
zialbombe neue Armut" mitentschärfen helfen. Eine gleichzeitige Politisie-
rungsstrategie sollte ebenfalls damit einhergehen, damit die von Bern
durchaus als kantonale Experimente im Sozialbereich zu betrachtenden In-
novationen eine eidgenössische Verankerung finden.
• In der Reform des Sozialstaates mittels eidgenössischer Politiken zeich-
nen sich keine grossen Entwürfe ab. Der Versuch der parlamentarischen
Sozialkommission eine Diskussion über die Einführung eines Verfassungs-
artikels auszulösen, der ein garantiertes Mindesteinkommen verankern soll-
te, wurde zum Beispiel bereits wieder auf Eis gelegt. Die kürzlich stattge-
fundene Revision der BVL, der Krankenversicherung, der AHV oder der
ALV zeigen dennoch eine gemeinsame Tendenz im Versuch, der gesell-
schaftlichen Individualisierungstendenz mit Gesetzesentwürfen zu begeg-
nen, die die Versicherten vermehrt auf ihre Eigenverantwortung ansprechen.
Dies bedeutet zum Beispiel, dass ich meine Pensionskassengelder, wenn ich
dies wünsche, zur Finanzierung meines Eigenheims verwenden kann, dass
die Pensionsgelder zwischen Ehepartnern gesplittet werden, dass ich, wenn
ich gerne zum Arzt gehe, dafür mitbezahlen muss, dass dagegen präventives
Verhalten prämiert wird,5 und dass vom Arbeitslosen verlangt wird, dass er
sich um eine Integration ins Arbeitsleben bemüht, auch wenn gleichzeitig
Integrationsangebote bestehen. Fügt man hinzu, dass die nächste (die 11.)
Revision der AHV mit grosser Wahrscheinlichkeit die Flexibilisierung des

4
Ein in diese Richtung gehender Versuch wurde zum Beispiel im Bereich der Präventivmedizin
unternommen, jedoch typischerweise, wie Domenighetti und Paccaud (1990: 157) beschreiben, mit
viel Hoffnung, doch beschränkter Wirkung.
5
Die Umstellung des Gesundheitswesens auf Eigenverantwortung wurde innerhalb der allgemei-
nen Reformdebatten am meisten diskutiert, vgl. etwa Hoffmeyer et al. (1994: 100-114).
10 SANDRO CATTACIN

Rentenalters bringt, lässt sich wohl inhaltlich kein anderes Fazit ziehen, als
dass die Schweiz seinen Weg eines differenzierten und ausgebauten Versi-
cherungssystem weitergehen wird und dass uniformisierende und, wie sich
François Höpflinger und Kurt Wyss ausdrücken (1994: 194), "grobschläch-
tige" Lösungen, wie zum Beispiel das Bürgergeld, das allen Bürgern unab-
hängig von ihrer Erwerbsarbeit einen Grundlohn zusichern möchte,6 im po-
litischen und gesellschaftlichen Horizont der Schweiz nicht realisierbar
sind.7
Eine zweite Tendenz, die an diesen Reformwerken ablesbar ist, besteht
im sektoriellen Ansatz, der übergreifende Politiken nicht erträgt. Dies be-
deutet, dass Sektoren relativ unempfindlich auf äussere Kritik reagieren und
sich relativ standhaft nach eigenen Kriterien intern reorganisieren. So muss
für ein neues Problem immer eine neue Stelle geschaffen werden, und um-
gekehrt, riskieren sektorielle Politiken, die durch keine generellen Refe-
renzpunkte zusammengeführt werden, sich gegenseitig in ihrer Wirkung
aufzuheben (ein eloquentes Beispiel ist die Invalidisierung der ausgesteuer-
ten Arbeitslosen, für die sich weder das kommunal finanzierte Sozialamt, noch
die in die kantonale Verwaltung integrierten Arbeitsämter einsetzen möch-
ten, so dass am Schluss die schlechteste aller Integrationslösungen gewählt
wird, indem die Invalidenversicherung zur Intervention angehalten wird).
Leider gelingt es in der Schweiz nicht (und der Vorschlag von Bundesrat
Arnold Koller zur Gesamtrevison der Bundesverfassung ist dazu ein gutes
Beispiel) im Gesetzesbereich in Zusammenhängen zu denken. Notwendige
Anpassungen werden regelmässig aufgeschoben, weil die verantwortliche
Stelle nicht auffindbar ist. So ist ein Kriegsversehrter weiterhin (und dies
nicht nur in der Schweiz) gesetzlich besser geschützt als eine alleinerzie-
hende Frau. Damit ist die andere Seite der Medaille des differenzierenden
Sozialversicherungssystems angesprochen, dem nur mit einer längerfristig
angelegten Diskussion über die Ziele des Schweizer Sozialstaates, die als
Richtlinien allen Reformen dienen könnten, entgegengewirkt werden kann.
Zusammenfassend lässt sich durchaus festhalten, dass unausgeschöpfte
Innovationspotentiale bestehen, die jedoch eine Verstärkung der interkanto-
nalen, interkommunalen und interstädtischen Koordination benötigen, so-

6
Dieser Vorschlag wird zum Beispiel in einer liberalen und radikalen Fassung in der Grünen Partei
der Schweiz (vgl. Niggli 1992), und eher kontrovers in der Sozialdemokratischen Partei der Schweiz
diskutiert. Auch liebäugeln Freisinnige Kreise mit dieser Idee (vgl. Pfister 1994). Kritisch zur Einfüh-
rung in der Schweiz auch Vielle (1994).
7
Eine damit teilweise übereinstimmende Tendenz, die ebenfalls nicht als gefestigt gelten kann,
aber zumindest in parlamentraischen Diskussionen immer wieder gestärkt wird, ist in der Umstellung
der politischen Steuerung von der Ausgabenlenkung zur Einnahmenlenkung (über Steuern, Tarife,
Abgaben und Gebühren) zu sehen. Generell sollen die verschiedenen Sozialversicherungszweige so
gestaltet sein, dass sie selbstragend werden.
DIE TRANSFORMATION DES SCHWEIZER SOZIALSTAATES 11

wie eine Richtliniendiskussion bezüglich den Zielen des Schweizer Sozial-


staates (die durchaus rekonstruktiv angelegt sein darf, vgl. dazu etwa Ewald
(1986) für Frankreich oder Nullmeier und Trüb (1993) für Deutschland).
Die grössten Probleme dieser Transformationsstrategie erwachsen einer-
seits aus dem Kirchturmdenken der Kantone und Gemeinden, das typisch ist
für föderalistische Staaten, andererseits aus der sektoriell abgeschotteten So-
zialpolitik, ebenfalls typisch für Staaten, die sich entsprechend dem territoria-
lisierenden, aber eben auch sektorialisierenden Subsidiaritätsprinzip entwickelt
haben. Daraus lassen sich aus politologischer Sicht folgende Schlüsse ziehen:
• Orientierungsprobleme: Es bestehen keine weitsichtigen Akteure. Die
Adaptationen, die wir im Drogenbereich und in der HIV/Aids-Politik he-
rausgestrichen haben, deuten darauf hin, dass die Verwaltung eine wichtige
Rolle im Anstoss neuer Politiken, in der vertikalen, aber auch in der hori-
zontalen Koordination spielen kann. Ein Bewusstsein dieser reflexiven und
nicht nur ausführenden Rolle besteht in einigen Ämtern bereits. Sie ist inso-
fern legitim, als es keine Alternativen zur Beobachtung und Antizipation
von sozialen Risiken und zur Umsetzung von ersten Massnahmen gibt. Die-
ses Bewusstsein zu verbreiten, und es zu einem Strukturmerkmal moderner
Verwaltungen in Risikogesellschaften (und das sind Gesellschaften mit
Nuklear- wie Sozialrisiken) zu transformieren, ist in der Schweiz durchaus
möglich und auch wünschenswert.
• Experimente und Evaluationen: Die aufgeführten Reformbeispiele zei-
gen, dass Experimente auch im Sozialbereich von höchster Bedeutung für
Innovationsprozesse sind. Auch hier besteht eine zu entwickelnde Chance
in der Schweiz, den ideologischen Politisierungsstrategien pragmatische Po-
litik entgegenzustellen. Dazu braucht es jedoch eine Flexibilisierung der
Gesetzgebungsprozesse dank vermehrtem Gebrauch von Rahmengesetzge-
bungen oder eben experimenteller Legislation (der Kanton Genf und die
Stadt Zürich gehen hier übrigens erste Wege), aber auch die systematische
Einführung (und auch hier ist eine gesetzliche Basis von Nutzen) evaluati-
ver Instrumente in die Politikformulierung und -implementation. Wieso nicht
das Instrument der negativen Einkommenssteuer im Kanton Zug testen?
• Einbettung und Vernetzung von Politik: "Lernen in Netzwerken"8 ist ein
weiteres für die Schweiz wichtiges Stichwort (vgl. Bussmann 1994). Die
Analyse von Innovationsprozessen (auch im Sozialbereich, wie Pierre Gentile
(1995) nachgewiesen hat) zeigt, dass bei der Realisierung von Veränderungen
der Konsens weit wichtiger ist als Kompromisse oder gar hierarchische
Durchsetzung (dazu spezifisch zur Schweiz: Wälti 1995). Dies fordert vom
Staat die Fähigkeit zur diskursiven Entwicklung von Zielsetzungen, zu persu-
asiver Politik, zur Etablierung komplexer Vernetzungen bei komplexen Fra-
8
Und wennmöglich ein "rasches Lernen", hat Ulrich Bremi (1995) kürzlich dazugefügt.
12 SANDRO CATTACIN

gen.9 Prioritär ist dabei, dass die Verwaltung, die sektoriellen Interessen und
die politischen Parteien einer wenn möglich zivilgesellschaftlich bestimmten
Problemsicht unterstellt sind. Vom HIV/Aids-Bereich lässt sich lernen, dass
die besten präventiven Aussagen gegenüber Homosexuellen von Homosexu-
ellen selber und nicht von Beamten oder Politikern formuliert werden.
• Horizontale Koordination: Als letzte Empfehlung, die ebenfalls nicht aus-
serhalb des Rahmens der Schweizer Bedingungen gedacht sein will, möchte
ich noch einmal die mangelhafte horizontale Koordination unterstreichen,
die ja um so wichtiger ist, desto mehr Antizipation, Orientierung, Erfah-
rungsaustausch, Konsens, Vernetzung und Einbettung gefragt ist.10 In die-
sem Bereich ist es notwendig, politikbereichsspezifische Konzepte der Poli-
tikverflechtung zu entwickeln, um Innovationen effizient und effektiv zu
diskutieren und umzusetzen.
Ich hoffe durch diese Analyse genügend Elemente aufgeführt zu haben,
welche die Transformation des Schweizer Sozialstaates zu verstehen erlau-
ben, aber auch, dass mein Beitrag, Durchsetzungschancen von Innovationen
im Sozialbereich inhaltlich angedeutet und in seinen Prozeduren bestimmt
hat.

Bibliographie

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9
Wie auch im Bereich der Sozialhilfe von Höpflinger und Wyss (1994: 203ff) vorgeschlagen wird.
10
Vgl. dazu auch die Diskussionen in der SköF (1991).
DIE TRANSFORMATION DES SCHWEIZER SOZIALSTAATES 13

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La transformation de l’Etat social suisse: quelques considéra-


tions sur sa logique de développement
14 SANDRO CATTACIN

La résistance aux réformes des modes de régulation confédérale, d’une


part, et l’ouverture des cantons et de communes envers des solutions
innovatrices, d’autre part, sont deux caractéristiques importantes de
l’évolution de l’Etat social en Suisse. Ceci a pour conséquence un mo-
dèle d’Etat social manquant de vue d’ensemble, souvent ambivalent et
relativement inefficient. Dans une perspective de réforme, cela signifie
qu’il faut mettre d'abord l’accent sur la coordination des différents ni-
veaux et domaines d’intervention politiques, plus précisément sur une
forme de coordination qui ne vise pas l’imposition hiérarchique de
programmes politiques, mais qui se base au contraire sur des mécanis-
mes de coordination horizontale cherchant à développer des points de
repère pour les différentes politiques.

The Transformation of the Swiss Welfare State: Some Consid-


erations on Its Logic of Development

The Swiss welfare state has evolved in light of two important factors:
resistance to reforms of federal regulation, and canton and communal
acceptance of innovative solutions. The result of this evolution is an
inefficient and often ambivalent welfare system which lacks a cohesive
conception. In order to reform this situation, we must first focus on co-
ordinating the different levels of political intervention. Any solution
must avoid hierarchical imposition of political programs in favor of
horizontally coordinated systems which seek to develop reference
points for the different policies.

Sandro CATTACIN, Maître-assistant, Département de science politi-


que, Université de Genève. 102, boulevard Carl-Vogt, CH-1211, Ge-
nève 4; E-mail: cattacin@ibm.unige.ch.

Paper submitted 14 November 1995; accepted for publication 23 January


1996.
© (1996) Swiss Political Science Review 2(1): 15-15