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mancomunidades
Sumario
1. EL PROBLEMA Y EL CONTEXTO
4. A MODO DE CONCLUSIÓN
5. BIBLIOGRAFÍA
Resumen
1. El problema y el contexto
¿Con quiénes se asocian y qué fórmulas deben emplear los responsables de las corporaciones
locales para superar la fragmentación municipal y su debilidad financiera de forma que
puedan prestar adecuadamente los servicios municipales? ¿Cuáles de estas fórmulas permiten
establecer una línea más clara de responsabilidad entre los ciudadanos-electores, los
concejales-políticos elegidos y los responsables-administradores-gerentes? ¿Qué tipo de
asociación ofrece a priori mayores garantías de eficiencia y eficacia en la gestión del
servicio? Todas estas preguntas rondan a los responsables políticos que desean atender la
demanda de los servicios locales y perciben que la estructura administrativa tradicional del
Los actores principales deben acordar qué tipo de asociación vertebrará mejor sus intereses
comunes. ¿Por qué prefieren los concejales unas fórmulas a otras? La respuesta a esta
pregunta está relacionada con el énfasis que los políticos locales pongan en el binomio
eficacia de gestión y eficacia democrática. No sólo se ve afectada la voluntad de los
concejales a la hora de decidirse por una u otra fórmula. También los órganos políticos de las
diputaciones y las comunidades autónomas, que intervienen en la política local a través de las
subvenciones, manifiestan preferencias distintas en función del mismo binomio: mayor
eficacia o más democracia. Hay políticos autonómicos, por ejemplo, que prefieren fomentar
que sus pueblos se mancomunen, mientras que otros optan por la fórmula del consorcio. Los
que prefieren la mancomunidad como fórmula jurídica aducen como motivo que los propios
municipios deberían encontrar las soluciones a sus problemas de forma cooperativa sin la
necesidad de recurrir a socios de otras jurisdicciones territoriales distintas. Además, según
ellos, la mancomunidad clarifica la línea de responsabilidad política entre la entidad creada,
los cargos electos locales de los municipios participantes en ella y la población
mancomunada. Para estos políticos, los consorcios no constituyen una buena opción, a pesar
de la reconocida ventaja de su mayor flexibilidad de gestión. En contra de esta fórmula
jurídica se encuentra el argumento de la injerencia indeseada de entidades gubernamentales
superiores (organizaciones de la Administración central, por ejemplo) y la opacidad en la
gestión. Otros políticos autonómicos aducen los mismos motivos para fomentar lo contrario,
es decir, la implantación de consorcios en los que la propia Comunidad Autónoma tenga
representación. Por otro lado, el consorcio permite una mayor eficacia de gestión y una
prestación más adecuada del servicio. En definitiva, esta actuación dota de mayor legitimidad
a la acción pública local y permite el afianzamiento de la democracia en torno a los resultados
y los impactos de la política. El debate está servido.
Al centrar nuestros esfuerzos en estas dos figuras jurídicas, dos limitaciones de los actores
principales nos interesan por razones de espacio. Nos vamos a referir en todo momento a
aquellas fórmulas organizativas en las que todos los socios son entidades públicas que tienen
el ámbito local como el objetivo fundamental de su actuación. Por tanto, nos centraremos
exclusivamente en las asociaciones públicas de ámbito local.
Aunque las primeras mancomunidades datan de la Edad Media y los primeros consorcios de
mediados del siglo pasado, la eclosión de estas asociaciones públicas locales no comenzó a
producirse hasta bien entrada la década de los años ochenta del siglo XX. Una de las razones
principales de esta proliferación repentina se debe al paso de un sistema administrativo
uniforme, centralizado y altamente jerarquizado, en el que la tutela sobre las organizaciones
territoriales se realizaba desde Madrid, hacia un sistema descentralizado en el que las partes
gozan de autonomía para negociar con otros entes autónomos. De forma paralela, la
descentralización experimentada en el sistema político-administrativo francés, aunque de
menor envergadura que en España, también se encuentra en la base del aumento de
asociaciones y de la formalización de contratos entre entidades públicas, privadas y
asociaciones de la sociedad civil francesa (Gaudin 1999: 27-29). El aumento de las
asociaciones públicas locales también se está produciendo en Alemania (Seele 1997: 239-
241) y en Suecia (Lundqvist 1998: 99-107), por mencionar dos ejemplos que responden a
tradiciones administrativas distintas a la nuestra.
En este artículo se analizan las diferencias fundamentales que existen entre los consorcios y
las mancomunidades en términos de gestión y de organización y sus implicaciones en la
delimitación de las responsabilidades de cada una de las partes. Para ello, se inicia el artículo
con un análisis de las tendencias de los municipios españoles a mancomunarse y a formar
consorcios con otras entidades gubernamentales. Posteriormente, se compara el
funcionamiento de un consorcio y de una mancomunidad radicados en el País Vasco. Para
este análisis comparado se emplean los instrumentos de la teoría de la agencia, cuyos
rudimentos esenciales se tratarán en la parte introductoria del estudio de caso.
Los datos utilizados en este artículo han sido proporcionados en formato informático por la
Dirección General de Cooperación Territorial del Ministerio para las Administraciones
públicas y la Dirección General para la Coordinación de las Haciendas Territoriales del
Ministerio de Economía y Hacienda1, así como por los consorcios y mancomunidades
analizadas. El enfoque de este artículo puede ser completado con la visión jurídica de otros
textos. Nos permitimos recomendar los excelentes trabajos de Nieto Garrido (1997) sobre
consorcios y Martín Mateo (1987) sobre consorcios y mancomunidades. Este último no ha
perdido actualidad a pesar de los años transcurridos. También se recomienda la lectura del
documento de trabajo de Löffler (1999) y del libro compilado por Pierre (1998) para aquellos
lectores que prefieran profundizar en las cuestiones políticas y de gestión.
La distribución territorial del poder local ofrece las bases para fomentar la cooperación
intermunicipal y la asociación entre los municipios y otros entes gubernamentales superiores.
Según los últimos datos (INE 1996, MEH 1998c), aproximadamente el 84,8 por ciento de los
pueblos españoles tiene menos de 5.000 habitantes y en ellos se concentra alrededor de un
15,5 por ciento de la población. Esta fragmentación municipal varía de unas Comunidades
Autónomas a otras. Por ejemplo, Castilla y León tiene 2.247 (27,7 por ciento) municipios con
2.508.496 (6,3 por ciento) habitantes, mientras que Andalucía tiene 772 (9,5 por ciento)
municipios con una población de 7.363.245 (18,5 por ciento). Así, Castilla y León esta
poblado principalmente de municipios rurales (97,9 por ciento) con menos de 5.000
habitantes —se sigue la conceptuación de Carrillo (1986: 243)—, mientras que la Andalucía
rural supone un 67,9 por ciento de todos los municipios de la región —véase la Tabla 1-.
1
Nos gustaría agradecer la colaboración por esta cesión de datos Juan Antonio Herranz, Manuel Lorenzo y Ana
Arias.
Figura 1 Distribución del gasto público entre los diferentes niveles de gobierno desde 1979 a
1996 (en porcentajes)
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1979 1982 1985 1990 1996
Administración General del 91,2 84,1 76,6 67,5 65,5
Estado
corporaciones locales 8,7 10,7 10,8 13,3 11,9
Comunidades Autónomas 0,1 5,1 12,6 19,2 22,6
En lo que se refiere a los fines, una mancomunidad puede prestar uno o varios servicios en
nombre de los municipios mancomunados. En ningún caso puede la mancomunidad sustituir a
los municipios miembros mediante la prestación de todos sus servicios, ni tampoco debe
salirse del marco legal que esté vigente en el sector de servicios del que se trate. Mientras los
municipios miembros deciden los servicios que la mancomunidad presta, la mancomunidad
decide el modo de gestión con el que el servicio va a ser provisto.
De acuerdo con los datos obtenidos para 1998, del total de las 8.096 municipalidades
españolas, 5.857 municipios pertenecen al menos a una mancomunidad. Algunos
ayuntamientos forman parte de dos o tres mancomunidades. Como era de esperar, una gran
proporción de los municipios mancomunados, el 87,3 por ciento, tienen menos de 5.000
habitantes. El número medio de municipios es ocho; el 50 por ciento de las mancomunidades
tiene seis o menos municipios y la mancomunidad con más miembros es la Comunidad de la
Ciudad y Tierra de Segovia con 94 municipios; la Mancomunidad de Pastos de Sierra de
Cuenca tiene 81 municipios, por ejemplo.
Los consorcios establecidos hasta 1998 cubren 36 servicios diferentes, algunos menos que los
cubiertos por las mancomunidades. El servicio que más se presta a través de un consorcio es
el de promoción económica (16 por ciento). Los consorcios establecidos para la promoción
Dada la fuerte tradición histórica que las mancomunidades poseían en algunas regiones, su
número (67) antes de 1975 superaba considerablemente el de los consorcios (7). Durante los
primeros años de la década de los años ochenta, el número de inscripciones nuevas en el
registro de mancomunidades se mantuvo estable en los niveles bajos (13-14). En esta época
apenas surgieron consorcios. A partir de 1985 (25), el número de mancomunidades nuevas
aumentó considerable y paulatinamente —con un bache en 1991— hasta 1992 (70) para
después decaer. La tendencia de los consorcios presenta similitudes y diferencias. Antes de
1985, el número de consorcios era muy reducido en España. La situación cambió a partir de
esta fecha y especialmente a partir de 1990. La tendencia fue en aumento hasta mediados de la
década de los años noventa con algunos altibajos como se puede observar en la Figura.
Aunque el número global de mancomunidades (882) doblaba el número de consorcios (429)
en 1997, parece que la pauta anual de crecimiento de las nuevas mancomunidades es más
errática, mientras que el incremento de los consorcios parece más estable.
60
50
40
30
20
10
0
-1975 75-80 81 83 84 85 86 87 89 90 91 92 93 95 96
man. 67 28 13 14 14 25 48 46 50 69 44 70 48 22 33
cons. 7 6 1 1 3 9 6 5 17 15 25 41 35 56 43
Fuentes: a) Para las mancomunidades (base de datos del MAP) (147 casos sin información). b) Para los consorcios (base
de datos del MEH) (80 casos sin información).
La Tabla 1 revela otra diferencia entre las mancomunidades y los consorcios por lo que
respecta a su distribución geográfica. Mientras la creación de mancomunidades es preferida
en las Comunidades Autónomas más rurales y más fragmentadas en términos municipales —
Castilla y León con 27,7 por ciento de los municipios españoles y el 23,3 por ciento de las
mancomunidades, pero sólo el 6,5 por ciento de los consorcios—, los consorcios son más
comunes en dos de las Comunidades Autónomas menos fragmentadas con una proporción
alta de personas que viven en municipios con más de 50.000 habitantes —Cataluña con 28,2
por ciento del total de los consorcios y el 7,7 por ciento de las mancomunidades y Andalucía
con el 24,5 por ciento y el 9 por ciento respectivamente—.
¿Existe alguna razón que justifique esta distribución diferente y que explique la preferencia
por las mancomunidades o los consorcios? ¿Implican los datos acaso que se está produciendo
una “consorcialización” de los asuntos locales? Si es así, ¿por qué? Para responder estas
preguntas, se ofrecerán algunas notas en este apartado, que se complementarán con el estudio
de caso del próximo apartado.
Antes de ofrecer una respuesta plausible, debería advertirse que la tendencia creciente de los
consorcios y la decreciente de las mancomunidades podría suscitar conclusiones erróneas,
pues existen otros tipos de fórmulas asociativas entre los municipios —fundaciones y
empresas públicas—, que no han sido aún analizadas adecuadamente y que, sin embargo,
constituyen un fenómeno creciente de institucionalización de la cooperación intermunicipal,
tal como han manifestado los responsables de las estadísticas de las haciendas territoriales en
el ministerio de Economía y Hacienda. Los mismos actores locales afirman que las
corporaciones locales hacen un uso intensivo de las empresas públicas intermunicipales por
las consecuencias positivas que de ello se deriva en términos de responsabilidad de gestión.
Existen muchos casos en los que cada municipio miembro del consejo de administración de la
empresa sólo es propietario de una parte de la misma que no suponga más del 50 por ciento de
su valor total. De esta forma, los municipios pueden evitar los controles de la concejalía de
La evolución desigual de las mancomunidades y los consorcios puede deberse a que los
consorcios fomentan la gobernabilidad, entendida ésta en términos de eficacia de gestión. Ello
se aprecia en las características que Peters (1998) atribuye a las asociaciones públicas locales
en general: ausencia de visibilidad de la asociación con un descenso paralelo del control y la
responsabilidad, se fomenta la ecuación coste-eficacia y se evade la coerción gubernamental.
Estas características están mejor representadas por los consorcios que por las
mancomunidades. Existen varios argumentos que prueban la mayor flexibilidad de los
consorcios.
• Los consorcios sólo prestan un servicio por regla general.
• El régimen jurídico de los consorcios es menos rígido.
• Finalmente, en su cúpula existe normalmente un órgano ejecutivo profesionalizado.
Algunas Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas están tomando parte en el
debate mediante la introducción de incentivos para el establecimiento de mancomunidades.
Por ejemplo, el gobierno autonómico de Extremadura promociona el establecimiento de las
mancomunidades mediante la financiación parcial de los costes de infraestructura. La
oposición de este gobierno autonómico hacia los consorcios se expresa en la visión de que el
consorcio, con un régimen legal menos estricto y una orientación más de gestión, donde los
concejales ven relegado su poder a un segundo plano, erosiona el control democrático por
parte de los municipios. El gobierno regional también promociona mediante las
mancomunidades la colaboración intermunicipal en la solución conjunta de sus problemas sin
la incidencia directa de otras instituciones de niveles gubernamentales superiores (estatal,
autonómico y provincial), pues la participación de otros entes puede poner en peligro la
autonomía de las corporaciones locales. Otros gobiernos autonómicos, por el contrario, como
es el caso del gobierno canario, están dejando la elección entre consorcios y mancomunidades
al mercado sin interferir en las decisiones de las corporaciones locales.
La aplicación de la teoría de la agencia al sector público ha sido cuestionada por dos motivos
fundamentales. Por una parte, se considera que las relaciones entre las diferentes
Administraciones públicas son excesivamente complejas para encajar en el modelo bilateral
propuesto por esta teoría (Löffler, 1999). En muchos casos, como en las asociaciones públicas
locales, las relaciones tienen lugar entre una pluralidad de agentes y actores principales, con
diferentes intereses. Sin embargo, la teoría actor principal-agente ofrece una perspectiva más
amplia que permite analizar adecuadamente incluso las relaciones de una pluralidad de
actores principales y agentes en el marco de un complejo entorno externo.
Por otro lado, se critica la simplista presunción de la teoría actor principal-agente de que las
relaciones intergubernamentales se guían por el individualismo y la maximización del
beneficio. Esta crítica puede obviarse mediante una aplicación más flexible de la teoría,
centrada en subrayar la diversidad de intereses de las Administraciones públicas, en función
de sus específicas relaciones de responsabilidad.
Antes de aplicar cada uno de los puntos que componen el concepto de asociaciones de
rendimiento se expondrán las características del CAGB y del MSUK en su contexto
geográfico.
En el singular entramado institucional vasco, las Diputaciones Forales disfrutan de una amplia
autonomía fiscal, tanto de ingreso como de gasto, actualizada a través del Concierto
Económico. Por una parte, estos ingresos fiscales sirven para financiar las competencias
propias de las Diputaciones en ámbitos como la construcción de obras públicas, la protección
del medio ambiente y la acción social. Por otro lado, gran parte de los ingresos fiscales de las
Diputaciones son transferidos al Gobierno vasco y a los ayuntamientos para el ejercicio de sus
competencias.
Dado que la población del Bilbao Metropolitano representa más del 85 por ciento de la de
Bizkaia, resulta difícil de justificar la articulación de un nivel administrativo metropolitano,
intermedio entre la Diputación Foral de Bizkaia y los ayuntamientos del Bilbao
Metropolitano. En este sentido, las experiencias recientes de las áreas metropolitanas de
Barcelona y Valencia muestran los serios obstáculos políticos que amenazan la supervivencia
de las entidades metropolitanas (Sorribes, 1999).
La Corporación Metropolitana del Gran Bilbao (CMGB) se caracterizó por los siguientes
rasgos:
• De acuerdo con el carácter autoritario y centralista del régimen franquista, el gobierno
central controlaba totalmente la CMGB (Barrero, 1993). Un ejemplo de este control era
que su presidencia era ejercida por el Gobernador Civil de Vizcaya.
• La CMGB favoreció los intereses de la ciudad central de Bilbao, en detrimento de los
demás municipios del área metropolitana. Este hecho se derivó de la práctica
monopolización de la representación municipal en la CMGB por parte del Ayuntamiento
de Bilbao. Asimismo, la CMGB concedió al Ayuntamiento de Bilbao las competencias
necesarias para anexionarse otros municipios cercanos, como Sondika o Erandio.
• La CMGB se integró orgánicamente en la estructura del Ministerio de Obras Públicas y
Urbanismo. Este hecho perjudicó la capacidad de la CMGB para prestar otros servicios en
el área metropolitana, como el transporte público y el control de la contaminación
atmosférica, ya que la Diputación Foral y los ayuntamientos se mostraron reticentes a
aceptar el liderazgo de la CMGB en este ámbito. La falta de representación de la
Gobierno central xx - xx - xx -
Los ayuntamientos miembros demandan que el CAGB cubra las necesidades ciudadanas de
abastecimiento y tratamiento de agua a un coste asumible. Igualmente, el coste de la recogida
de basuras preocupa seriamente a los ayuntamientos miembros de la MSUK. De hecho, los
ayuntamientos también son agentes del electorado. Dado que el nivel de gobierno municipal
es el más próximo al ciudadano, los ayuntamientos se oponen a fuertes incrementos en el
precio del agua. Como consecuencia de ello, los ayuntamientos esperan que el CAGB sea
capaz de conseguir un alto grado de financiación externa para desarrollar proyectos de
infraestructura. En este sentido, las expectativas de responsabilidad de los ayuntamientos
La Diputación Foral también persigue ampliar su influencia política en el CAGB. Durante las
dos últimas décadas, ha ido asumiendo progresivamente la provisión de servicios prestados
anteriormente por los ayuntamientos, aprovechando así economías de escala y mejorando los
estándares de calidad. El abastecimiento y la depuración de aguas que venían prestando los
ayuntamientos de Bizkaia no pertenecientes al CAGB eran, generalmente, de una calidad
inferior. Asimismo, se registraba una gran disparidad en el precio del agua entre los
municipios no miembros, lo que planteaba problemas de equidad. Ante esta situación, la
Diputación Foral ha promovido la integración de otros municipios de Bizkaia en el CAGB.
En todo caso, la Unión Europea, el Gobierno central y el Gobierno vasco están más
interesados en la responsabilidad jurídica / financiera y gerencial que en la de carácter
político. Ninguno de estos tres niveles de gobierno parece dispuesto a desempeñar un papel
político más activo en la CAGB o la MSUK, ya que sus electorados se extienden mucho más
allá de los límites del Bilbao Metropolitano. Por lo tanto, no tienen excesivo interés en lograr
poderes ejecutivos y derecho de voto en los órganos de gobierno de estas asociaciones.
Dado que la MSUK es una mancomunidad de seis municipios, resulta mucho más difícil para
la Diputación asegurar que actúe de acuerdo a sus intereses, sin limitar el principio
constitucional de la autonomía local. La Diputación violaría este principio si definiese e
impusiese estándares de rendimiento a la MSUK. Asimismo, la MSUK presta servicios al 2
por ciento de la población de Bizkaia, mientras que el CAGB cubre las necesidades de más
del 85 por ciento. Este hecho explica un menor interés de la Diputación en la responsabilidad
política y gerencial de la MSUK —véase el contraste en la fila Política de la Tabla 3—.
Periódicamente, el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas lleva a cabo un control externo del
CAGB y de la MSUK. Este control se centra en cuestiones jurídicas y contables, ya que la
escasa información de gestión disponible impide realizar un análisis de la eficacia y la
eficiencia del gasto público.
Desde una perspectiva más general, la Asociación Bilbao Metrópoli-30 viene publicando
anualmente, desde 1992, un Informe Anual de Progreso del Bilbao Metropolitano que incluye
algunos indicadores de resultados y de impacto relacionados con la actividad del CAGB y la
MSUK (Bilbao Metrópoli-30, 1999). Sin embargo, este análisis está restringido a aquellos
indicadores especialmente relevantes para el éxito de la revitalización del área metropolitana.
A pesar de esta limitación, la experiencia de Bilbao Metrópoli-30 ilustra el potencial de las
Los actores principales del CAGB utilizan diferentes tipos de incentivos para minimizar las
divergencias entre el rendimiento deseado y el efectivamente alcanzado. En consonancia con
el intenso carácter político de su perspectiva de la responsabilidad, los ayuntamientos y la
Diputación Foral presentan una mayor tendencia que otros niveles de gobierno a recurrir a
premios o sanciones de naturaleza política. Los incentivos políticos positivos incluyen la
expansión de la autonomía, las funciones y el ámbito territorial del CAGB. Por el contrario,
los incentivos políticos negativos pueden consistir en una reducción de sus competencias y la
expresión de críticas en público por los líderes políticos a través de los medios de
comunicación.
Los otros niveles de gobierno, y en menor grado también la Diputación Foral, son más
propensos a emplear incentivos económicos para orientar la actuación del CAGB hacia la
consecución de sus propios objetivos. Dado que el CAGB necesita una elevada financiación
externa para desarrollar sus proyectos de infraestructura, el uso de estos incentivos
económicos resulta muy eficaz.
Adicionalmente, el entorno del CAGB ofrece un alto grado de incertidumbre. Por una parte,
ha de cubrir las crecientes demandas ciudadanas sobre la calidad del agua y cumplir la
normativa ambiental de la Unión Europea. Con este fin, el CAGB ha obtenido un elevado
volumen de financiación externa de la Diputación, el Gobierno vasco, el Gobierno central y la
Comisión Europea. Por otro lado, el CAGB ha de adaptarse a los cambios de su entorno
político. En este sentido, el CAGB ha logrado transformar su estructura para responder a los
retos derivados de la extinción de la CMGB, la transición desde un estado centralista a otro de
carácter autonómico y el restablecimiento del régimen foral con la consiguiente ampliación de
competencias de la Diputación. Dos buenos ejemplos de esta capacidad de adaptación son la
A pesar del incierto entorno del CAGB, se pueden anticipar algunas tendencias sobre su
evolución futura:
1. El fortalecimiento de la presencia de la Diputación en el CAGB, como consecuencia de la
creciente dependencia de sus aportaciones económicas para realizar costosas obras de
infraestructura.
2. Como consecuencia de ello, se favorecerá la expansión progresiva del ámbito territorial
del CAGB hasta incluir a todos los municipios de Bizkaia.
3. La privatización de los servicios de abastecimiento de aguas a escala global potenciará las
actividades empresariales del CAGB en el exterior, especialmente en América Latina.
Estas actividades internacionales han recibido un fuerte respaldo en 1999 con la concesión
de un importante contrato en el área metropolitana de Buenos Aires.
4. La internacionalización de la labor del CAGB y sus alianzas con grupos empresariales
para el acceso a nuevos mercados reforzarán su profesionalidad e independencia,
acercándose progresivamente al modelo de la empresa privada.
El futuro de la MSUK estará estrechamente ligado a la evolución demográfica de Uribe-
Kosta. Si la expansión demográfica continúa, la MSUK se verá obligada a ampliar su oferta
de servicios públicos para satisfacer la demanda de sus nuevos residentes. Esta ampliación de
los servicios prestados supondrá un aumento paralelo de los recursos humanos y financieros
de la MSUK y una mayor autonomía respecto de sus actores principales. En tanto el
incremento demográfico se concentre en Sopelana, el municipio más poblado de Uribe-Kosta,
aumentará la asimetría entre los ayuntamientos. Esta asimetría podría suponer un fuerte
incentivo para que los pequeños municipios adopten un comportamiento de “free-rider”,
susceptible de causar conflicto entre los actores principales. En este escenario, el
Ayuntamiento de Sopelana reforzaría su capacidad de influencia en la MSUK. Por el
contrario, en un escenario de estancamiento demográfico o de incremento equilibrado entre
los diferentes municipios, la estructura de la MSUK permanecería relativamente estable.
De todas las fórmulas asociativas que se han mencionado a lo largo del texto —consorcios,
mancomunidades, empresas y fundaciones intermunicipales—, el artículo se ha centrado en
las dos primeras. Tanto las mancomunidades como los consorcios constituyen instituciones en
los términos predicados por el institucionalismo económico. Los actores locales han decidido
crear una organización, en vez de embarcarse en procesos continuos y repetitivos de
negociación entre las partes plasmados en convenios o acuerdos para generar actividades
colectivas. Las mancomunidades y los consorcios parecen minimizar los costes de transacción
que los actores locales incurrirían si no existiera la posibilidad de adoptar estas fórmulas
asociativas. En muchos casos, una nueva institución creada es capaz de prestar servicios que
de otra forma un único actor principal nunca hubiera podido proveer.
Existen algunas diferencias entre las mancomunidades y los consorcios. No obstante, los
datos empíricos muestran que, a pesar de las diferencias, ambas instituciones son empleadas
para propósitos similares con una estructura muy parecida. La elección de una forma
organizativa particular parece estar más determinada por factores geográficos e históricos que
por la teoría de los costes de transacción. Así hay algunos consorcios que están formados
exclusivamente por municipios. Muchos de estos consorcios prestan un único servicio que es
provisto en otras ocasiones por las mancomunidades, como ocurre por ejemplo con la
provisión de agua, la recogida de residuos sólidos y el servicio de bomberos entre otros.
Por otro lado, no habría que olvidar que el margen de maniobra y las pautas de relaciones de
los municipios españoles están bastante influidas por el proceso de creación y de
consolidación del Estado autonómico. En un contexto en el que la estrategia regionalista ganó
sobre la localista a la hora de configurar territorialmente el Estado español, las pautas de
relación asimétrica que han dominado en su construcción se han trasladado al ámbito local en
el tema que nos ocupa. En el caso de las mancomunidades ya se ha mencionado la prohibición
expresa de que los municipios limítrofes de Comunidades Autónomas distintas se
mancomunen. Esta restricción no existe para los consorcios; sin embargo, son contados los
ejemplos en los que se forman consorcios con entidades gubernamentales que pertenezcan a
Del análisis más general se ha pasado al estudio de dos casos. El análisis de un consorcio
(CAGB) y una mancomunidad (MSUK) radicados en el área metropolitano de Bilbao ilustra
los serios desafíos que la gestión de la responsabilidad plantea a las asociaciones
intergubernamentales dedicados a la prestación conjunta de servicios en España. A partir del
análisis realizado, siguiendo los principios de la teoría principal-agente, se pueden establecer
tres recomendaciones para mejorar la gestión de la responsabilidad en estas asociaciones
intermunicipales:
1. El actor principal ha de prestar mayor atención a la responsabilidad de gestión. La
responsabilidad política, jurídica y económica ha de acompañarse de la de carácter
gerencial para asegurar la mejora de la calidad de los servicios municipales. Esta mejora
de la calidad requiere la definición previa de indicadores de gestión adecuados y un
seguimiento constante del rendimiento efectivamente alcanzado.
2. El actor principal ha de fomentar la profesionalización de la estructura directiva de las
asociaciones intermunicipales. Por un lado, esta profesionalización promoverá la
responsabilidad gerencial, especialmente si las asociaciones se ven obligadas a operar en
un mercado cada vez más liberalizado y competitivo. Por otro lado, la profesionalización
puede contribuir a disminuir la responsabilidad política, planteando un dilema entre
responsabilidad política y gerencial. Ante este dilema, los líderes políticos de las
asociaciones públicas locales han de elegir qué combinación entre responsabilidad política
y gerencial es la más adecuada para cumplir la misión de la asociación.
3. Los consorcios disfrutan normalmente de un margen de autonomía más amplio que las
mancomunidades. Esta mayor autonomía favorece un desarrollo más rápido de la
responsabilidad gerencial en los consorcios que en las mancomunidades.
5. Bibliografía
AAVV (1992-1998), Informes Comunidades Autonomas. Barcelona, Instituto de Derecho Público.
Aja, E. (1998), “Relaciones de colaboración con las Comunidades Autónomas”. In: AAVV (ed.),
Informe Comunidades Autónomas Vol.I, Barcelona, Instituto de Derecho Público, pp. 65-78.
Alberti, E. (1996), “Relaciones de colaboración con las Comunidades Autónomas”. In: AAVV (ed.),
Informe Comunidades Autónomas Vol. I., Barcelona, Instituto de Derecho Público, pp. 66-80.