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ELABORACIÓN, IMPLEMENTACIÓN Y
EVALUACIÓN
PARTICIPATIVA
DE
POLÍTICAS PÚBLICAS SALUDABLES
Documento Final
Colaboradores:
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Agradecimientos
Los autores de esta guía agradecen de manera especial a todas las personas y organizaciones que
respondieron de manera amable y diligente a las solicitudes de apoyo, facilitando información,
compartiendo sus productos y publicaciones relacionadas con el tema y atendiendo las entrevistas
personales realizadas.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Tabla de contenido
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
3.5 Guía de preguntas orientadoras para el desarrollo de la fase preparatoria de elaboración de Políticas
Públicas Saludables ______________________________________________________________________ 78
3.6 Guía de Preguntas Orientadoras para trabajar la dimensión territorial _____________________________ 81
Diagrama 10. Momentos metodológicos para el proceso de formulación participativa propiamente tal, técnicas
y recursos a utilizar _______________________________________________________________________ 82
Diagrama 11. Tipificación de actores a convocar e involucrar en el proceso de formulación participativa de la
política pública saludable __________________________________________________________________ 83
Diagrama 12. Identificación y caracterización de actores relevantes involucrados con la política pública
saludable a formular. Para la construcción de los directorios de actores. ______________________________ 85
Diagrama 13. Identificación participativa de los actores aliados, potenciales y opositores de la política pública
saludable a formularse. ___________________________________________________________________ 86
Ejemplo 2. Árbol de problemas como técnica para el análisis de los problemas objeto de intervención de la
política ________________________________________________________________________________ 87
Anexo 1 Memoria de la Reunión Técnica sobre Políticas Públicas Saludables. _________ 114
Experiencias sobre Políticas públicas Saludables______________________________________ 115
Conclusiones – La experiencia en Políticas Públicas Saludables en la Región. ______________ 126
Experiencias de Observatorios en Colombia. _________________________________________ 127
Objetivos de la RED de Políticas Públicas Saludables para las Américas: _________________ 131
Plan de acción para el impulso y apropiación de la iniciativa de Políticas Públicas Saludables: 132
Datos de contacto ____________________________________________________________ 134
Anexo 2: Ejemplo de Manual para facilitadotes y relatores de los eventos participativos de
Formulación de la Política ____________________________________________________ 139
Evaluación de los eventos _____________________________________________________ 159
CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS ________________________________________________________ 159
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
1. El punto de partida.
Es una propuesta de trabajo para todos aquellos que estén interesados en fomentar o fortalecer el
desarrollo de políticas públicas saludables en el ámbito local.
Es una propuesta que se basa en el ideario y las estrategias llevadas a cabo por la Organización
Panamericana de la Salud -OPS- buscando facilitar procesos sociales de construcción de políticas públicas
donde se articulen de manera real y efectiva, el Estado y la Sociedad Civil, mediante alianzas que apunten
a mejorar las condiciones de vida para todos a fin de avanzar en el desarrollo con equidad, en la justicia
social, y en la salud como valor público y social.
Es una ayuda, un medio que orienta el actuar y el propósito de construcción y desarrollo de las políticas
públicas saludables.
Existen amplios sectores de la población rezagados, marginados o excluidos de los bienes y servicios de la
sociedad. Su desarrollo por tanto se ve limitado por un conjunto de condiciones y factores que expulsan
del bienestar a seres humanos con derechos y capacidades para lograr disfrutar a plenitud y de manera
creativa y productiva las bases de una vida digna.
Es función de los gobernantes, de los Estados y de la sociedad, buscar las estrategias necesarias y los
medios adecuados para permitir que todas las poblaciones crezcan en armonía y equidad.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Las diferencias entre grupos sociales, etnias, géneros, regiones y generaciones, impactan la vida en
general de una sociedad y el desarrollo de capacidades de amplios grupos de población, incidiendo de
manera perversa en la salud y en el goce de la vida de la población afectada y de las comunidades de las
que hacen parte, en tanto son tratados de manera injusta e indigna.
En este marco, las Políticas Públicas Saludables pretenden incidir en los determinantes sociales de la
salud (condiciones de vida diferenciales que impiden u obstaculizan el goce del bienestar y la salud
plena) aboliendo con ello, las condiciones “injustas y evitables” que marcan negativamente, con
realidades concretas el desarrollo de América Latina y de los municipios en que vivimos; pero también
pretende generar condiciones positivas para una mejor salud, disminuir o controlar los incentivos adversos
a la salud, para una vida plena y para el disfrute de una vida digna.
Las políticas públicas saludables ofrecen un marco social y político que permite avanzar de manera clara
y efectiva, en el desarrollo, ejercicio pleno y con garantías, de los derechos humanos individuales y
colectivos.
En consecuencia, esta Guía pretende poner a disposición de quienes la utilicen, conceptos, herramientas
y formas prácticas de asumir la tarea de trabajar por el desarrollo de las poblaciones, por la justicia social
y la equidad, por la salud y la vida; mediante el impulso, elaboración, desarrollo y evaluación continua de
Políticas Públicas Saludables en el ámbito local como espacio privilegiado de encuentro de voluntades,
actores, recursos y acuerdos. Con ello, la Guía, como propuesta de trabajo local, espera sumarse de
manera sinérgica a la concreción de estrategias claras para un buen gobierno y una gerencia social
avanzada en los ámbitos locales.
o Mejorar las condiciones de vida de la población y avanzar con paso firme en el ejercicio y
garantía de los derechos humanos, que no es otra cosa que avanzar en la dignidad y la vida plena
de los habitantes de un territorio que se construye social y políticamente.
o Mejorar las herramientas de gobierno y gestión pública de cara a las realidades, demandas y
potencialidades del territorio que corresponde dirigir con acción pública y política.
o Sumar fuerzas y compromisos hacia el desarrollo sostenible a escala humana.
o Posicionar el desarrollo y la salud como un valor público y un asunto de todos.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o Hacer más efectivos los canales de comunicación con la comunidad y los sectores, fortaleciendo
la participación, la ciudadanía y el desarrollo de la democracia participativa.
o Incrementa la legitimidad y el reconocimiento público de las autoridades locales.
o Mejora los niveles de confianza y pertenencia de la ciudadanía en su territorio.
o Mejora las capacidades técnicas, políticas y sociales para la toma de decisiones conjuntas,
consensuadas, integrales e integradas con todos los entes sociales y políticos.
o Genera capital social.
o Mandatarios y gestores públicos locales: Alcaldes, intendentes y funcionarios públicos del ámbito
local y de ciudad.
o Trabajadores del campo social y de salud del nivel local y de ciudad.
o Personas y grupos de organizaciones de base, Organizaciones No Gubernamentales, líderes
sociales, investigadores y funcionarios del sector salud ubicados en el espacio local o de ciudad.
Objetivo general: Aportar una propuesta práctica para la elaboración, implementación y evaluación local
de Políticas Públicas Saludables a partir de criterios y elementos metodológicos, participativos y
territoriales que faciliten la toma de decisiones y posibiliten la puesta en marcha de prácticas saludables de
gobierno en el ámbito local.
Primero: Facilitar un instrumento técnico, sencillo, sobre cómo elaborar y promover la elaboración e
implementación de políticas públicas saludables mediante un modelo interactivo e iterativo de formación
de políticas y programas sociales (Lógica técnica sobre cómo hacer) y cómo evaluar dichas actuaciones
mediante mecanismos diversos que aporten al desarrollo social y de gerencia de las mismas.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Tercero: Proponer la aplicación real y efectiva del concepto de Política Pública Saludable a través de
procedimientos y mecanismos oficiales y sociales que faciliten la observación, seguimiento y evaluación
de las decisiones públicas en el territorio (Lógica política de cómo gobernar)
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Nos paramos en varios conceptos, realidades y sueños que orientan nuestro actuar. Creemos en el valor
de la salud como generador de bienestar individual y social, en la fuerza transformadora de la sociedad y
sus grupos, y en la importancia y pertinencia de las políticas como expresión y concreción de hechos,
recursos, valores, voluntades y realizaciones a favor del bienestar de los grupos humanos, del desarrollo,
de la democracia y la equidad, en el contexto de un proyecto de sociedad para América Latina.
En consecuencia, queremos precisar los elementos conceptuales clave que orientaron esta guía y que
proponemos orienten su trabajo en el desarrollo e impulso de las políticas públicas saludables.
o Los Derechos Humanos como base ética, social, y política de la humanidad y del actuar en pro de
la democracia y el desarrollo.
o Los Determinantes de la salud como campos de intervención y acción entre el Estado, los
sectores y la sociedad en pro de la equidad y la justicia social.
o Los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) como una propuesta de operación, sensible y
clara para lograr el consenso entre sectores y sociedad.
o La generación de valor público como consenso de temas centrales, oportunidades y beneficios
colectivos para la comunidad.
o La promoción de la salud como un enfoque técnico y valorativo para la salud y la vida. Como una
propuesta de desarrollo integral desde la salud.
o Las Políticas Públicas Saludables como el marco social y político que viabiliza y hace posible la
articulación y la integración de todos los anteriores.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Al revisar las definiciones de políticas públicas que explicita la Ciencia Política y sus teóricos (ver tabla
1), se puede identificar coincidencias y diferencias que permiten comprender el espectro de concepciones
sobre la misma y a la vez los límites posibles a definir para diferenciarla de otro tipo de políticas como las
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o Un proceso de mediación social que intenta acercar los desfases entre sectores, sociedad y
sectores, gobierno- Estado y sociedad. (Muller P.2002:48)
o Como una actividad de comunicación pública (Majone G.) lo cual significa dialogo, negociación
e implicación de actores sociales diversos en el debate y la deliberación, para lograr persuasión
recíproca, definición, aceptación y puesta en marcha.
Tabla No. 1 Algunas definiciones sobre Política Pública
Heclo y Wildavsky (1974) Es una acción gubernamental dirigida a objetivos fuera del
seno de ella misma.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Carlos Salazar (1999) Conjunto de sucesivas respuestas del Estado (o del gobierno
específico) frente a situaciones consideradas socialmente
como problemáticas.
André-Noël Roth (2002:27) Existe siempre y cuando instituciones estatales asumen total
o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como
deseables o necesarios, por medio de un proceso destinada
cambiar un estado de las cosas percibido como problemático.
Según el Instituto de Desarrollo Social (INDES. 2002)2 lo público, en la política pública, hace referencia
a la legitimidad y autoridad que el actor de la política tenga para adelantar la misma. En los Estados
democráticos se espera que esta legitimidad la tengan los gobiernos, lo cual los convierte en los ejecutores
por excelencia (no exclusivos ni únicos) de las políticas públicas.
Pero también lo “público” hace referencia a la “relevancia en la acción” y a contar con un agregado
poblacional importante sujeto y objeto de estas políticas y decisiones. La relevancia exige la existencia
1
Obra original del autor “Les politiques publiques” En: Collection “Que sais-je?” No.2354, 4ª Edición francesa
2000. Traducida al Español, en 2002 por: Jean Francois Jolly y Carlos Salazar. Universidad Externado de Colombia,
Bogotá.
2
INDES/BID. Curso básico de Diseño y Gerencia de políticas y programas sociales. Materiales de apoyo en CD
room. Washington D.C. 2002
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
de espacios de deliberación ciudadana que permitan el análisis abierto y colectivo de las políticas que
se perfilan.
“En este orden, lo público toma el significado de todos estos espacios de deliberación abierta y
colectiva” ( INDES. 2002)
Pierre Muller (2002:56), señala como complemento a las definiciones de política pública, que para saber
en realidad si se está en presencia de una política pública, es necesario preocuparse por la evolución de la
misma. Respecto al tema, Mény y Thoenig (1989), citados por Muller P (2002) aportan, que para la
identificación de una política pública hay cinco elementos clave que fundamentan su existencia, ellos
son:
o Que esté constituida por un conjunto de medidas concretas “sustancia” de la política pública.
o Que comprende decisiones y una forma de asignación de recursos.
o Que esté inscrita en un “marco general de acción”
o Tiene un “público” o “públicos”, un grupo o grupos cuya situación esta afectada por esta
política.
o Define metas u objetivos a lograr en función de normas y valores. (Muller P. 2002:56)
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Medidas
concretas
Decisiones y Definición
asignación de de metas y
recursos POLITICA objetivos
PÚBLICA
Marco Tiene un
general de público o
acción públicos
El tema de las políticas públicas saludables ha estado presente de manera implícita en todos los momentos
históricos de desarrollo de la promoción de la salud, cuando por ejemplo, Henrry Sigerist (1941) señala
los riesgos y enfermedades asociados a las condiciones de vida, de trabajo y recreación; cuando Lalonde
(1974) como Ministro de salud de Canadá, en su informe hace explícita la importancia del desarrollo, el
medio y las condiciones de vida como determinantes para el buen o mal estado de salud; cuando la
declaración de Alma Ata, firmada por un centenar de países del mundo, sobre atención primaria en Salud
(1977), insta a los gobiernos y a los Estados, a intervenir de manera efectiva en el desarrollo de los
pueblos; cuando múltiples representantes políticos y de salud de los países, y estudiosos del desarrollo,
entre ellos Manfred Max Neef y Amartya Sen como los más destacados, muestran cómo las condiciones
de vida precarias y los problemas de salud se asocian en una trampa perversa, o por vía contraria cómo
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
los cambios y las inversiones en dotaciones y condiciones que mejorar la calidad de vida, el acceso a la
educación y el trabajo se unen en una sinergia potencializadora de la vida y el progreso de las poblaciones.
En síntesis, existen evidencias y movimientos que desde hace mucho tiempo reconocen que la salud y la
promoción de la misma superan las acciones concretas del sector salud y penetran otros sectores
responsables de la generación de condiciones de vida y desarrollo con equidad y dignidad de los pueblos,
instando de forma implícita o explicita a la acción e intervención estatal y multisectorial que permita
alcanzar las mejores opciones y condiciones de vida, para que las personas y sus colectivos logren romper
las trampas que deterioran o condicionan la salud, en su amplio sentido, el bienestar.
En este marco, la salud supera entonces los procesos de salud enfermedad y los servicios específicos de
atención.
Es en este marco donde nace la promoción de la salud como un enfoque para ver y trabajar la salud
desde la vida y sus condiciones más altas para desarrollarla.
En suma, la promoción de la salud debe ser vista como una estrategia para el desarrollo desde la
salud, como un objetivo de todos los sectores para lograr mejores y mayores condiciones de vida y
con ellos mejores y mayores condiciones de salud y bienestar individual y colectivo.
Se podría decir que es la Carta de Ottawa3 (1986) la que pone de relieve en primer lugar y en letras
resaltadas, la necesidad de trabajar por la generación de Políticas Públicas Saludables, enunciándolas
3
Declaración internacional de consenso entre países que compromete a un grupo amplio de actores en el fomento de
la salud y el desarrollo de los pueblos.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
como una acción estratégica4 para la promoción de la salud, y por tanto, como una acción necesaria para
lograr un compromiso estructural y genuino de la sociedad y sus entes, frente a la salud y de cara al
desarrollo.
Este documento, que ha sido un hito para el actuar en salud, no plantea como tal una definición de esta
acción, pero describe su sentido, presentando ideas clave que orientan el actuar del sector salud en
cooperación y alianza con otros sectores, y que son elementos constitutivos de singular importancia para
esta guía, y que en el propósito de fomentar el desarrollo de las mismas en el ámbito local deben tenerse
en cuenta:
“La salud ha de hacer parte de los responsables de políticas y programas políticos”, debe ser una
“acción conjunta y coordinada”, debe buscarse que los que toman las decisiones puedan “tomar
conciencia de las consecuencias de sus decisiones… y llevarles así a asumir la responsabilidad que
tienen” “combinar enfoques diversos y complementarios de legislación, medidas fiscales, sistemas
tributarios, cambios organizativos…” por tanto, la Política Pública Saludable “debe favorecer la salud en
sectores no directamente implicados”
Las reuniones posteriores de consenso internacional sobre la promoción de la salud, fortalecieron esta
amplia visión de la salud y su intervención, con un claro convencimiento acerca del valor y la efectividad
que para la salud tiene superar las acciones e intervenciones del sector salud y ubicar la responsabilidad
del desarrollo de la misma, en todos los miembros de la sociedad: personas, organizaciones, sectores y
Estado, siempre y cuando ésta responda a una articulación estratégica y fundamental guiada por un
proyecto de sociedad, que integre la preocupación y ocupación por la salud, desde la vida y el desarrollo.
“Son políticas públicas que tienden a proteger el medio ambiente, la salud de las personas y el
mejoramiento de calidad de vida de la población” (Ministerio de salud de Chile: Premio
innovación y ciudadanía.2006)
4
En el texto de la Carta de Ottawa, se enuncia: “La participación activa en la promoción de la salud implica: La
elaboración de una política pública sana”… además de la creación de ambientes favorables, el reforzamiento de la
acción comunitaria, el desarrollo de aptitudes personales y la reorientación de los servicios de salud. Conferencia
Internacional Sobre Promoción de la salud. Hacia un nuevo concepto de la salud Pública. Ottawa, Noviembre17-21
de 1986. pp 2
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
“Aquellas que tienen una gran influencia en las condiciones de salud de la población, tales como:
educación, vivienda, alimentación derechos humanos, empleo, ingresos salud mental y desarrollo
sostenible. Una Política Pública Saludable se caracteriza por una preocupación explícita por la salud y
la equidad… Las Políticas Públicas Saludables tienen como finalidad crear un entorno de apoyo que
permita a las personas llevar una vida saludable…posibilita y facilita a los ciudadanos tomar
decisiones saludables y transformar los entornos sociales y físicos….implica actos y acciones de los
gobernantes y de los que tienen poder político, dirigidos a solucionar problemas específicos que afectan
el bienestar, la calidad de vida y la salud de la población” (OPS/OMS. Municipios y comunidades
saludables. Guía de los alcaldes para promover calidad de vida. Sin fecha).
“Condiciones bajo las cuales la gente puede ser saludable: lugares saludables, y modos de vivir,
trabajar, aprender, jugar, participan en la vida pública y comunitaria” (Milo N. En prensa).
“Una Política Pública Saludable es una intención continua de acciones que modifican positivamente
las estructuras que afectan la salud y sus determinantes de orden biológico, ambiental, psicosocial,
estilos de vida y los relacionados con los servicios” (Módulo de políticas públicas. Manizales
Ciudad para la Gente. OPS. SIC. Manizales. Noviembre 2000).
“Dentro del amplio espectro de política social, caen las llamadas Políticas Públicas Saludables, nuevo
término que está siendo cada vez más usado…para diferenciar ciertas políticas que tiene especial
importancia para la modificación de los determinantes importantes de la salud y el bienestar,
generalmente de carácter pluralista, multisectorial, y que son diferentes a la política de salud corriente
como se refiere al sistema de atención a la gente enferma.” (Restrepo H. Citada en: Módulo de
políticas públicas. Manizales Ciudad para la Gente. OPS. SIC Manizales. Noviembre 2000).
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
El conjunto de decisiones, disposiciones, valores y recursos, dispuestos intencionalmente por los entes de
gobierno o Estado5, diferentes al sector salud (o en alianza con éste) para dar respuesta a: a) un problema
socialmente intolerable o inaceptable, b) a una situación percibida o definida por los diversos actores de
un territorio como problemática, c) a una situación deseada de salud y bienestar de un grupo poblacional
en un territorio específico.
En tanto política, las políticas públicas saludables, se basaran en el beneficio del bien común,
propenderán por la generación de valor público para la salud y el desarrollo democrático, en un contexto
social y geográfico definidos.
La Política Pública Saludable, en tanto pública deberá articularse y responder, de manera efectiva, a las
necesidades concretas de los ciudadanos, a las potencialidades y formas de respuesta conjuntas; pero
también, al conocimiento de las realidades, a la difusión de las mismas, al seguimiento y cumplimiento de
los consensos alcanzados entre grupos sociales, al monitoreo continuo de situaciones a cambiar y de
acciones desarrolladas, y al desarrollo productivo de las alianzas que ciudadanos y Estado que se
adelanten en el proceso de elaboración, puesta en marcha , seguimiento y ajuste de la política, a la luz
del logro de mejores condiciones de vida y desarrollo de la salud de las comunidades que habitan en estos
territorios.
Las Políticas Públicas Saludables entonces ponen en juego en la arena pública y política:
o La búsqueda de acuerdos colectivos y con ello la puesta en la mesa de intereses múltiples donde
debe prevalecer en el consenso, la visión de conjunto de los problemas y soluciones, y el interés y
beneficio común con prioridad en las poblaciones en condiciones de mayor vulnerabilidad y riesgo.
5
Nos referimos a los actores políticos que representan la ciudadanía y tienen la responsabilidad de actuar frente a la
sociedad, en ella se encuentran entonces los sectores y las instituciones públicas en una labor de conducción,
gobierno y administración, tienen a cargo la búsqueda de mecanismos de desarrollo y acción en una sociedad .
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o La participación de actores diversos: grupos sociales, sectores público y privado, y entidades del
Estado, y con ello un ejercicio democrático de participación social y política de actores que
habitualmente están fuera de las decisiones o marginados de ellas por opción o por condiciones de la
cultura política.
o Recursos, necesidades y prioridades para dar respuestas integrales e integradas a los problemas,
donde los sectores y las comunidades deben sumar fuerzas y posibilidades.
o Fines, objetivos y mecanismos de acción y cambio, al igual que mecanismos y formulas de
seguimiento, evaluación y ajuste para lograr la situación deseada.
Acuerdos colectivos
Mecanismos de Recursos,
acción y cambio Políticas necesidades y
prioridades
Públicas
RESPUESTAS
Mecanismos de Saludables INTEGRALES
seguimiento,
evaluación y ajuste
Participación de
actores diversos
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
En suma, las Políticas Públicas Saludables son políticas territoriales o poblacionales que se orientan
a generar condiciones adecuadas de vida para las poblaciones, desde cuyo efecto la salud es posible,
en una amplia acepción que significa: bienestar y desarrollo, equidad entre género y generaciones,
impulso a las capacidades individuales y a las potencialidades comunitarias, igualdad y
autodeterminación, proyectos de vida individuales y colectivos realizables, marcados por la justicia
social y el reconocimiento.
Las Políticas Públicas Saludables son un motor de trabajo conjunto e intersectorial, de entidades
públicas y privadas, de entidades gubernamentales y de grupos y movimientos de la sociedad, un
mecanismo de desarrollo articulado de un territorio y los grupos que lo conforman desde principios
como la equidad, la justicia social y el ejercicio pleno y real de los derechos humanos individuales y
colectivos.
Pensar, planear y actuar en una política pública territorial, que genere réditos para la salud, el
bienestar, y para la reducción de las inequidades sociales, con un serio y efectivo compromiso de los
sectores y la sociedad, es trabajar en y por las Políticas Públicas Saludables, y con ello por las
poblaciones y el ejercicio pleno de sus derechos.
La Promoción de la Salud
Como se señaló en el epígrafe anterior la PROMOCIÓN DE LA SALUD ofrece una mirada de la salud
desde su orilla positiva: la salud y el bienestar. Es una propuesta de visión y trabajo para el desarrollo,
desde la salud.
Pensar y actuar para generar las mejores y mayores condiciones de vida para las personas y las
poblaciones, es una condición necesaria y fundamental para lograr la salud y a su vez fomentarla,
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
conservarla y cuidarla mediante acciones combinadas entre actores sociales y Estado. Es una condición
para mantener los niveles de vida y desarrollo para las poblaciones.
Desde esta convicción la promoción de la salud surge como intencionalidad y realidad de acción y trabajo
de todos.
Las reuniones de consenso internacional sobre el tema resaltan su interés y compromiso con la
promoción de la salud y ratifican su sentido en el desarrollo, pero es necesario actuar con fuerza y
persistencia en el logro de la misma.
Ejemplos de ello, son en primer lugar, el movimiento ya muy extendido de “Municipios y Ciudades
Saludables” que ha venido planteándose en sus metas generar las condiciones necesarias para llegar a
los óptimos posibles en la salud. Esfuerzo liderado por los gobernantes que suma voluntades y
capacidades de todos los grupos sociales, que en conjunto caminan hacia mejores condiciones de vida, en
una ética del cuidado social y político. Desde los ciudadanos y gobernantes, se han logrado importantes
cambios en muchos municipios de América Latina, estimulando un sentido de pertenencia y trabajo
conjunto y un camino innovador de múltiples estrategias de fomento del desarrollo y la salud como
inseparables ruedas del mismo engranaje. Con frecuencia, en las revistas publicadas por asociaciones de
municipios o entes de Estado, Chile, Argentina, Colombia, Perú, México, entre otros, la exposición de
experiencias exitosas es cada vez más voluminosa e importante, en municipios, comunidades o comunas
saludables. Éstas son estimuladas y fortalecidas mediante premios y reconocimientos “al buen gobierno”.
Las federaciones de municipios, y sus actores más directos, han visto en esta estrategia, una forma
innovadora para fomentar y adelantar proyectos conjuntos, comunes y corresponsables entre ciudadanos y
gobernantes en pro del desarrollo, de la salud y del “buen gobierno”.
Otro conjunto importante de experiencias se centran en las escuelas saludables, y más recientemente en
proyectos de viviendas saludables. Esta referencia, pone de manifiesto que sí es posible trabajar en estos
ideales y que la realidad se concreta en acciones que benefician a las poblaciones como colectivo y a los
gobiernos locales y en múltiples dimensiones, siendo una de ellas, la gestión pública moderna que se
concreta EN UN BUEN GOBIERNO.
Es frecuente escuchar a las personas del sector salud hablar de la reunión de Ottawa (1986) como la que
marcado un hito importante en la promoción de la salud. Ésta ofrece con claridad y visión, propuestas
de acción para el desarrollo de la Promoción de la Salud, dentro de las cuales está “la elaboración de
Políticas Públicas Saludables”, como el marco que hace posible las otras acciones: crear ambientes
favorables, reforzamiento de la acción comunitaria, desarrollo de aptitudes personales, reorientación de
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
los servicios de salud. La Declaración de Ottawa, además nos expone una definición de la promoción de
la salud que puede ser considerada en el trabajo que propone esta guía.
La promoción de la salud consiste “en proporcionar a los pueblos los medios necesarios para mejorar
su salud y ejercer un mayor control sobre la misma. Para alcanzar un estado adecuado de bienestar
físico, mental y social un individuo o grupo debe ser capaz de identificar y realizar sus aspiraciones,
de satisfacer sus necesidades y de cambiar o adaptarse al medio ambiente. La salud se percibe no como
el objetivo, sino como la fuente de riqueza de la vida cotidiana. Se trata por tanto de un concepto
positivo que acentúa los recursos sociales y personales así como las aptitudes físicas….dado que el
concepto de salud como bienestar trasciende la idea de formas de vida sanas, la promoción de la salud
no concierne exclusivamente al sector salud. En consecuencia, las condiciones y requisitos… son: la
paz, la educación, la vivienda, la alimentación, la renta, un ecosistema estable, la justicia social y la
equidad. (Carta de Ottawa para la Promoción de la salud. 1986:1)
A partir de esta reunión paradigmática, han ocurrido muchas más, que han venido ratificando los
postulados de la misma y ampliando en sus componentes la comprensión de la promoción de la salud.
Pero podríamos decir que todas ellas, con matices diferentes y comprensiones crecientes de la realidad
local y mundial, de sus determinantes, de los mismos desarrollos democráticos y de la salud, nos
enfatizan en ciertos componentes de necesaria integración y útil consideración en nuestro propósito de
trabajar por el desarrollo de los pueblos, la equidad con justicia social, la salud y las políticas públicas
saludables de municipios y ciudades.
Aportes de las reuniones mundiales sobre Promoción de la Salud para el desarrollo de las
Políticas Públicas Saludables
De las reuniones de consenso efectuadas sobre la Promoción de la salud, se puede extraer mensajes y
orientaciones que soportan la definición y el desarrollo de las políticas públicas saludables, en un
ejercicio transversal de relectura de las mismas, ellas son:
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o Los gobernantes deben liderar el desarrollo de la salud desde el desarrollo global con equidad,
justicia social y en un ambiente democrático.
o Las políticas públicas saludables facilitan las opciones de los ciudadanos a favor de la vida, el
desarrollo y la salud.
o Los sectores: agricultura, comercio, educación, industria y comunicaciones deben considerar el
beneficio para la salud de sus orientaciones y medidas.
o La equidad, el acceso a los bienes sociales y el desarrollo son motivos de valor social y público
que deben mover el actuar en el desarrollo de las políticas públicas saludables.
o La acción comunitaria, la movilización, el empoderamiento y el compromiso social son
mecanismos necesarios para el desarrollo y el proceso de formulación, implementación y
evaluación de las Políticas Públicas Saludables.
o Crear capacidad (espacios, conocimientos, mecanismos, dotaciones y garantías) tanto institucional
como social para el diseño, desarrollo y evaluación de las políticas públicas participativas son un
imperativo ético (de Derechos Humanos), legal, político y social, siendo a su vez fundamental
para el logro, arraigo y desarrollo de las políticas públicas saludables. Esta condición debe ser
privilegiada en tanto incide positivamente en la gestión pública, el desarrollo democrático y la
ciudadanía.
o Los sistemas de información y las estrategias de comunicación son centrales para la toma de
decisiones y para mantener un permanente apoyo y compromiso de los sectores y la ciudadanía.
o Las alianzas sociales e interinstitucionales (locales, nacionales e internacionales) y los pactos por
la salud y el desarrollo, son mecanismos efectivos y necesarios, que implica afinar la consulta y
la negociación entre los actores del desarrollo, favoreciendo el crecimiento democrático y la
cooperación.
o Los derechos humanos, su ejercicio y garantía deben ser un fundamento de trabajo de los
gobiernos y los Estados, que sustenten el desarrollo de las políticas públicas en un territorio
específico, territorio que debe ser entendido no sólo en su connotación geográfica, sino también y
en especial, como territorios social y políticamente construidos por sus habitantes.
o Las decisiones expresadas en políticas deben contar con mecanismos de seguimiento y
evaluación, que permitan redireccionar, si es necesario, las estrategias hacia el logro de fines que
favorezcan la calidad de vida, la equidad y el acceso pleno a bienes y servicios sociales.
o Las Políticas Públicas Saludables deben buscar incidir en los determinantes de la salud que en
ultima instancia pretenden disminuir o abolir las condiciones injustas y evitables que marcan
diferencias en los grupos poblacionales, en los géneros, en las generaciones, en las etnias y en las
regiones o países. Se debe trabajar en los “intolerables sociales” conociendo sus redes de
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
causalidad y con ello los campos de intervención en los cuales estratégicamente se debe incidir
para su cambio, el cual debe reportar transformación social deseada y deseable.
o Es necesario buscar mecanismos financieros y presupuestarios que permitan aumentar la
inversión para el desarrollo de la salud en un amplio sentido: inversión en mejora de las
condiciones de vida. Los sectores vinculados al desarrollo territorial deben abogar por
mecanismos de cooperación y sinergismo financiero.
En consecuencia, la promoción de la salud debe ser una mirada desde la salud para el desarrollo, pero
el desarrollo es un motivo que orienta su actuar. En este campo, las Políticas Públicas Saludables
son un marco de acción y articulación entre las prioridades, estrategias, institucionalidad pública y
grupos y sectores sociales del desarrollo territorial, y los propósitos y fines del fomento de la salud.
Pareciera que muchos coincidimos, gobernantes, sectores públicos y privados, grupos sociales y la
sociedad en general, al estar pensando y actuando hacia un mismo camino “el desarrollo con justicia
y equidad” ¿por qué no trabajar juntos?
Los “determinantes sociales de la salud” han sido un tema de especial importancia para el sector salud por
su relevancia al ser la base sobre la cual se construye o no, se logra o no, la generación de salud en las
poblaciones.
26
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Nos referimos entonces a las diferencias que se dan entre grupos sociales y poblaciones a causa de la
organización social, la distribución, el acceso y dotación de bienes y servicios sociales de carácter
diferencial y por tanto inequitativos.
“Los determinantes sociales apuntan a los factores que ayudan a que las personas permanezcan sanas,
en lugar del servicio que ayuda a las personas cuando se enferman” (London Health Observatory. 2002
En: Comisión sobre determinantes de la salud, 2005)6
Dos ejemplos que pueden ilustrar la importancia de los determinantes sociales de la salud y la necesidad
de trabajar en su transformación.
Primero, las poblaciones en situación de pobreza, no escogieron esta condición, sus situación ha sido
generada de manera concreta7, por el no acceso a empleo estable y protegido (o a otras fuentes de
ingreso), por el bajo nivel educativo (dada la imposibilidad de acceder o permanecer en el sistema
educativo), y por la baja cualificación. Estas poblaciones entonces, viven en condiciones de máxima
precariedad ambiental o en zonas de riesgo ambiental, no cuentan con los alimentos suficientes ni en
calidad y cantidad, la participación en la vida social de sus comunidades puede ser limitada y su
inserción en procesos políticos ausente. Ello plantea de manera concreta una ubicación social diferente,
de hecho nos referimos a ellas como poblaciones en condiciones de vulnerabilidad o poblaciones
marginadas. Esta ubicación social particular, constituida por los aspectos señalados y otros más, expone
a las poblaciones en referencia a mayores riesgos para la salud, a enfermedades o lesiones específicas
dadas por su posición y sus condiciones de vida. Pero adicionalmente a lo anterior, aumenta la
vulnerabilidad y el impacto familiar y social que un problema de salud puede generar en sus vidas, en
tanto la capacidad de choque o respuesta a esta situación es mínima en todos los órdenes: personal,
comunitario, estatal, económico y físico-biológico. Una enfermedad respiratoria de un niño pobre, cursa
de manera distinta (a nivel individual, familiar y social) que la misma en un niño no pobre, dado que se
6
OMS. Comisión sobre determinantes sociales de la salud. Hacia un marco conceptual que permita analizar y
actuar sobre los determinantes de la salud. Documento de trabajo 5 de mayo de 2005.Ginebra.
7
Es necesario reconocer que la pobreza tiene una alta relación con variables del orden político mundial, de
estructuras de poder y riqueza, del orden macroeconómico, y de las estructuras y modelos de desarrollo que
prevalecen.
27
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
La diferencia con otros grupos sociales que cuentan con educación, empleo, capacitación para el trabajo,
protección social y condiciones de vivienda y sanitarias adecuadas, dadas por su posición social, aseguran
el acceso, la disposición de garantías y de dotaciones necesarias para su desarrollo y con ello para
enfrentar cambios que el medio impone. Estas diferencias desde la ética social de la democracia no
debieran existir, todas las personas por el hecho de existir debieran tener el derecho a contar con todas las
garantías, dotaciones, apoyos y condiciones para lograr las mejores condiciones de vida y bienestar.
El segundo ejemplo, la población desplazada por la violencia y el conflicto armado, tiene que migrar
forzosamente de sus lugares de residencia. Su nueva ubicación les exige asentarse en las ciudades en
zonas marginales de alto riesgo social y ambiental. El acceso al empleo es mínimo o informal, por su
vocación agrícola- no necesaria en la ciudad- y por su baja cualificación laboral, además de los bajos
niveles de escolaridad y el estigma que pesa sobre estas familias y sus miembros.
Este conjunto de hechos de carácter simbólico, como son la pérdida de redes y arraigo social, de carácter
económico: pérdida de tierras, cultivos y residencia; y de integración social: estigmatización,
marginalidad y pobreza configuran una nueva posición social de las poblaciones desplazadas como
pobres dentro de los pobres, como migrantes forzados, generando diferencias importantes entre ellos y la
población que siendo pobre también no tiene esta condición particular. Ello hace que los desplazados
tengan peores condiciones de vida, menores oportunidades de acceso al empleo, peores niveles
educativos, más barreras para el acceso a los servicios de salud, y mayores y nuevos riesgos para la salud,
incidiendo en una mayor carga de enfermedad y muerte evitable.8
8
Según la encuesta de hogares realizada en la investigación que se refiere a continuación, las muertes en la
población desplazada asentada en Bogotá fue superior en ésta que en la población no desplazada de las mismas
zonas: 2.5% en los primeros frente a 0.5% en los segundos. La percepción de mala salud fue mayor en la población
desplazada que en la no desplazada: 27.5% versus 18.9%. La necesidad de atención en salud y la no asistencia a los
servicios de salud por falta de recursos económicos, fue mayor en la población desplazada que en la no desplazada,
53.8% frente a 43.3%. En: Hernández A., Gutiérrez M.L. Et al. Efectividad de las políticas de protección social en
salud para la población en situación de desplazamiento forzado por la violencia asentada en Bogotá. 2004-2006.
Informe de investigación. Diciembre de 2005. Bogotá.
28
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
El enfoque de determinantes sociales de la salud, plantea que las oportunidades para tener salud son
diferenciales, y por tanto al depender de la manera como se estructura y funciona la sociedad, en un
juego de poderes y privilegios, estas oportunidades diferenciales según el grupo social, generacional,
étnico o de género, son inaceptables, siendo además injustas y evitables.
Desde este reconocimiento, el enfoque de los determinantes sociales de la salud, a partir de presencia y
desarrollo, busca estudiar e intervenir con medidas de política pública estatal e interestatal las condiciones
que limitan las “oportunidades de salud” a las que deben tener derecho el individuo y las poblaciones,
sin discriminación de género, etnia, clase social, posición económica o geográfica.
La capacidad y posibilidad de ser, de contar y de conservar las mejores condiciones de salud posibles, en
razón a las condiciones y opciones que la sociedad y el Estado brinda, es el aspecto que más preocupa a
políticos y gestores sociales y agentes de salud en el mundo, que han querido elevar la voz
colectivamente acerca de los determinantes sociales de la salud.
La Comisión de determinantes sociales de la salud, conformada por múltiples actores mundiales de todos
los campos, viene invitando a que los continentes, los países, los municipios y las comunas trabajen
desde el enfoque de determinantes de la salud, para disminuir las brechas existentes entre sexos,
9
OPS: Organización Panamericana de la Salud/ OMS: Organización Mundial de la Salud.
29
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
No es posible en el marco de los valores éticos que la humanidad ha suscrito, como son los Derechos
Humanos fundamentales, y en los pactos y valores sociales de desarrollo con equidad y justicia social
dados por la democracia, que grupos humanos de importante magnitud, en los municipios, provincias, en
los países y en las regiones, tengan tantas diferencias que condicionen la vida, la existencia y la
posibilidad, de individuos y colectivos, de tener una buena salud y un desarrollo adecuado de sus
capacidades, potencialidades y realizaciones.
En este marco ético, social y político, donde la vida y el desarrollo con justicia y equidad hacen presencia,
la SALUD debe ocupar una posición preponderante y trabajar por disminuir las inequidades entre grupos
un imperativo de los sectores, la sociedad y el Estado.
“La salud se ve como un sustento de todos los demás aspectos de la capacidad y prosperidad humana.
Por lo tanto la promoción de una distribución equitativa de las oportunidades reales de salud surge
como una tarea fundamental de la política pública” (Comisión de determinantes de la salud.
2005:6).11 “La política pública debe centrarse en la capacidad de las personas de funcionar, y la
política sanitaria debe procurar mantener y mejorar esta capacidad al satisfacer las necesidades de
salud”
En este sentido, las Políticas Públicas Saludables deben orientarse a buscar disminuir estas disparidades,
a equilibrar las diferencias suscitadas por la estratificación social o las decisiones sociales, políticas y
culturales, y a permitir en síntesis, el acceso, garantía, ejercicio y desarrollo de los derechos individuales
y colectivos.
Chile ha venido avanzando de manera importante en la incorporación de este enfoque, desde la política
de Estado y sus instituciones y grupos sociales, enfatizando en tres grandes cambios, retos o líneas de
10
Término acuñado por Manfred Max Neef , premio Nóbel Alternativo en Economía que resalta que el desarrollo
se refiere a las personas y no solo al crecimiento económico.
11
OMS. Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud. Hacia un marco conceptual que permita analizar y
actuar sobre los determinantes de la salud. Documento de trabajo 5 de mayo de 2005.Ginebra.
30
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
acción común, que se asocian al trabajo en este campo, a saber: (FLACSO, OPS, Ministerio de Salud de
Chile. 2005)12
1. La protección social integral con enfoque de derechos durante el ciclo vital de las
personas. Esto significa asegurar consistentemente condiciones de empleo, educación, salud
y protección ante riesgos, que permita acumular capital humano, base fundamental para el
crecimiento con mayor igualdad. La protección social asegurará un vida productiva y
autónoma para todos, de proyectos de vida posible y deseables en el marco de la libertad de
elección y acción individual y colectiva. Este enfoque exige “acción” centrada en dotaciones,
garantías y apoyos concretos que los Estados y la solidaridad de la sociedad construyan en
conjunto.
2. La gestión intersectorial y territorial. Ello significa eficiencia, coordinación y buen
gobierno, que no es otra cosa que responder de manera efectiva, transparente y adecuada las
necesidades viejas y nuevas de las poblaciones, a las formas de gestión modernas y al
desarrollo institucional e intersectorial alrededor de objetivos comunes, en territorios social y
políticamente construidos por sus habitantes y gobernantes. Ello implica construcción de
alianzas efectivas y fluidas, coherencia entre planes y realizaciones, priorización y
establecimiento de acciones estratégicas, fortalecimiento institucional y fortalecimiento del
capital social en los territorios específicos. Finalmente incluye también coordinación y
mecanismos de sinergia presupuestales y evaluación continua.
3. La participación ciudadana. Implica mayor protagonismo de las comunidades y el
empoderamiento de las mismas. Pasar de la mera consulta a la decisión y control de la
misma, genera mejores y mayores efectos en las políticas públicas y en el desarrollo de las
poblaciones. Fortalecer la democracia participativa es un imperativo ético y social para la
democracia, es una condición y derecho humano que debe ser ejercido de manera plena. En
muchos países existen espacios e instrumentos concretos de participación social en los
procesos de diagnóstico, definición de prioridades y hasta definición de políticas, pero el
control de las mismas, el ajuste necesario de las políticas, el diseño de planes de acción y el
control y definición de las prioridades de asignación de recursos, deben cruzar de manera más
clara la gestión social de los territorios y de la política pública.
12
FLACSO, OPS, Ministerio de Salud de Chile. Construyendo la Nueva Agenda Social desde la mirada de los
determinantes de la salud. Documento síntesis del ciclo de diálogos democráticos. Santiago de Chile. Diciembre
2005
31
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o La Protección Social Integral con enfoque de derechos durante el ciclo vital de las personas.
o La Gestión Intersectorial y Territorial.
o La Participación Ciudadana. (Chile, 2005)
13
Esta tabla es elaborada por los autores de este manual y se construye como una síntesis de la información
proporcionada por el documento preliminar de la Comisión de determinantes sociales de la salud, citada por la OMS
en Ginebra. Mayo 5 de 2005 paginas 30 a 33, con el fin de ilustrar las discusiones y aportes que al respecto se están
adelantando en el ámbito global.
32
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
complementaria o diferencial de
asistencia sanitaria a personas en
posiciones socioeconómicas
inferiores para igualar los efectos-
positivos- en ellas con relación a
las de mejor posición.
2. Analizar la eficacia de las
estrategias, con datos que pongan
en evidencia las intervenciones y
su capacidad de reducción de las
desigualdades sanitarias.
3. Considerar y sopesar la
factibilidad política de las
medidas realizadas. Los factores
favorables, las barreras potenciales
y reales, y las oportunidades
políticas. Estas pueden ser de
orden legal, normativo, financiero,
valorativo, de poderes.
33
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
3. Disminuir la vulnerabilidad.
34
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Los derechos humanos como objeto de los pactos sociales, políticos e interestatales de la humanidad, son
el centro de las preocupaciones tanto de las personas y las sociedades, como de los Estados, planteando a
su vez un proyecto colectivo global de emancipación aún inacabado.
Su dimensión ética relacionada con la libertad y la igualdad, y su dimensión política relacionada con el
compromiso de los Estados y las sociedades por una garantía plena de los mismos, permanece en el
centro de los proyectos de sociedad en todo el mundo y en la mira o ideal de desarrollo de la democracia.
“El enfoque de derechos humanos es una perspectiva institucional y ética. Se trata de construir nuevas
instituciones o de redefinir las viejas a la luz de los derechos humanos” (Güendel, L)14
Desde los derechos individuales políticos, civiles y cívicos (llamados de primera generación, declarados
en 1945), pasando por los económicos y culturales (de segunda generación), hasta los de tercera
generación de carácter colectivo de grupos específicos, derechos de la infancia, derechos de las mujeres,
de la adolescencia, al medio ambiente, a la ciudad ( reconocidos en la Conferencia de Viena de 1993) hoy
se habla de la necesidad de avanzar en un conjunto de derechos relacionados con el acceso y la garantía
de derechos al patrimonio público de orden histórico, ambiental y económico.
A pesar de los avances en las declaraciones y los pactos internacionales, aún estamos en mora de poder
garantizar un efectivo ejercicio de los derechos para todos los ciudadanos. Las realidades muestran
importantes desigualdades, enormes brechas relacionadas con la distribución de la riqueza y el acceso a
servicios y bienes sociales. Estas diferencias ponen en evidencia un retraso importante frente a la garantía
que los Estados deben asumir sobre el desarrollo de los mismos. Por un lado, los derechos son vulnerados
y por otro no son garantizados de manera universal. Por ello los Derechos Humanos siguen estando en
el centro de la humanidad, en su razón reivindicativa, pero también, en su sentido de justicia y dignidad
para todos los seres humanos del planeta.
14
Güendel, Ludwing. La política pública y la ciudadanía desde el enfoque de los derechos humanos: La búsqueda
de una nueva utopía. En: http://www.cep.cl/UNRSD/references/Ref_costa_rica/L_699_politica.pdf
35
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
En este marco y entendiendo que los derechos son interdependientes entre sí, se sitúa esta Guía,
promoviendo su integración en todas las etapas de desarrollo de las PPS, formulación, implementación y
evaluación.
La salud como derecho fundamental que tiene que ver con la vida y la dignidad se fortalece en la
presencia y garantía de los derechos a la participación, al desarrollo, a la educación, a la alimentación, a
la vivienda digna y al empleo.
Por ello, los derechos deben traducirse en instrumentos de política pública que permitan una mirada
integral y totalizadora que equipare poblaciones mediante el aseguramiento de dotaciones, mecanismos y
apoyos para el ejercicio y disfrute de los derechos.
2.6 Los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) y Las Políticas Públicas
Saludables.
En el año 2000, 191 Jefes de Estado del mundo se reunieron con el propósito de marcar un camino de
cambio y desarrollo más contundente y efectivo. Considerando las desigualdades que el mundo exhibe y
la necesidad de contribuir a un desarrollo más solidario y armónico, decidieron trazarse 8 objetivos de
trabajo conjunto, para sobrepasar las desigualdades mundiales y sobre todo los grandes flagelos que hoy
por hoy afectan al mundo y su población.
36
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Pero este desafío global ha sido difícil de cumplir a pesar de que algunos continentes han podido mejorar
en ciertos indicadores asociados a estos objetivos. Por ejemplo, cuando se mira a América Latina como
conglomerado, la situación general es alentadora, pero cuando se desagrega por países y en ellos, por
regiones, por grupos rurales y urbanos, por géneros o por etnias, la situación cambia, mostrando grandes
brechas y fuertes precariedades aún no superadas ni mejoradas en un mínimo porcentaje, lo cual impone
una serie de retos para su logro.
Con todo lo anterior podríamos proponer tal como los sugiere José R. Molinas del Banco Mundial (2006)
“Las Metas del Milenio como un escenario global para los actores locales”.
o Significa decir que las metas asociadas a éstos y los mismos objetivos pueden ser un escenario
de concertación y trabajo local que oriente la acción, buscando elevar las condiciones de vida de
los grupos poblacionales que han vivido un mayor rezago frente a las condiciones de desarrollo.
o Significa privilegiar las poblaciones en mayores condiciones de vulnerabilidad y riesgo y actuar
además en un conjunto de problemáticas acotadas que se interrelacionan aplazando seguramente
otros propósitos.
o Significa acordar con múltiples actores la voluntad de apoyo y desarrollo de estos objetivos como
propósito, metas y logros a alcanzar.
37
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o Significa, pensar en los objetivos del milenio como un blanco para el desarrollo y la evaluación
de las políticas públicas saludables, donde se integran de manera central, el enfoque de
determinantes de la salud, de la promoción de la salud y la salud; de compromisos y metas
gubernamentales y sociales, como mecanismos concretos de trabajo por los derechos humanos,
que puedan ser un camino de trabajo útil, compartido y comprensible para todos los actores
sociales que se mueven en el ámbito local, siendo coherente con los espacios regional, nacional y
global.
La labor no es nada fácil, reviste enormes complejidades por el acumulado social y político de
desconocimiento de estas condiciones en amplios grupos de población de nuestros países, por las
grandes diferencias entre sectores sociales, y sobre todo por el limitado o inestable crecimiento
económico que se ha venido experimentándose en muchos de los países de América Latina. Este
insuficiente y volátil crecimiento económico ha generado sin duda problemas de desigualdad,
inestabilidad política, baja cohesión social, ineficiente desempeño del Estado, poca legitimidad y
transparencia. Por ello, buscar mecanismos para alcanzar los objetivos del milenio puede acercar
estas disparidades a niveles más educados y a un trabajo conjunto más favorable. Las Políticas
Públicas Saludables se relacionan de manera importante y esencial con ellos en tanto buscan avanzar
en el desarrollo y la salud, en la equidad y las mejores condiciones de vida.
En la gerencia social y en el desarrollo de las políticas públicas sociales se espera que las mismas
desarrollen valor público, valor apropiado, propio y compartido por las poblaciones y sus dirigentes, en
pro del desarrollo social y de la gestión de lo social. Por ello que queremos introducir la importancia de
desarrollar valor público saludable, valor público que valore la salud y sus impactos positivos, además de
aportar a la gestión pública, eficiente, exitosa y legitima en el ambiente político y gerencial.
Si bien el planteamiento estricto de “valor público” tienen una connotación gerencial que pareciera estar
alejada de las comunidades en tanto asigna la mayor responsabilidad de definición y asignación de
recursos públicos al ente directivo, estamos entendiendo la gerencia social eficiente y moderna con un
claro entronque en la comunidad, en tanto los procesos participativos que se han venido adelantando en
los ámbitos locales así lo exigen. La elaboración, implementación y evaluación participativas de las
políticas y programas, el control social y los procesos de implicación de los grupos sociales en la política y
la gerencia de programas sociales no pueden ser limitados a la categoría de “clientes”, dada la realidad
38
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
que se viene dando en toda América Latina. Es por ello que proponemos que el concepto de “valor
público” se inscriba en lo social, en los acuerdos colectivos y consensuados entre los actores diversos
gubernamentales y no gubernamentales. Ello significa acordar con y para la comunidad que integra el
territorio local, lo que tiene valor colectivo, beneficio común y se materialice en metas concretas,
diseños e inversiones claras, propuestas de trabajo definidas y procesos de participación continua en la
gerencia social de los mismos.
En síntesis se esperaría que los procesos de desarrollo de Políticas Públicas Saludables reconozcan a la
salud como valor social y público y que los recursos y esfuerzos gerenciales se orienten a hacer más
eficientes y claras las metas y los logros que ello proporciona en la calidad de vida de las poblaciones.
39
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Enfrentar la tarea de elaborar e implementar políticas públicas saludables exige reconocer tres lógicas
distintas que se intersecan y a su vez se articulan en un ejercicio social, político y técnico basado en una
realidad concreta, con grupos humanos diversos, con presiones y orientaciones políticas especiales. Estas
lógicas si bien en ocasiones chocan están presentes en todo el proceso. La tarea adicional es entonces
buscar los mecanismos para que este engranaje se mueva de manera fluida y potencializadora de las otras,
en el propósito de lograr una concreción político- social adecuadas a las necesidades, realidades, recursos
y potencialidades posibles y disponibles en una región, municipio o ciudad. Es por ello que en este aparte
se presentará tanto el contenido de cada una de estas lógicas como la propuesta operativa para hacer rodar
de manera efectiva las ruedas de este mecanismo.
Lógica Técnica
sobre cómo hacer
Detrás de estas lógicas subyacen al menos cinco aspectos propios de la realidad social, altamente
influyentes en la construcción de la política y en el ejercicio concreto de acción de las instituciones, por
ello inciden de manera importante en el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas públicas
en general y en el de las políticas públicas saludables en particular. Por ello sugerimos ser tenidos en
cuenta, como una fase previa de reflexión del equipo coordinador del proceso de la política pública
saludable y de aquellos interesados en la elaboración, implementación y puesta en marcha de políticas
públicas saludables. Estos son:
40
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Si bien la realidad supera a los modelos que intentan explicarla, ello no significa que todo modelo es inútil
para abordar asuntos públicos. Para el caso de las políticas públicas en América Latina, hacer que un
modelo -“más que necesario”- sea suficiente para hacer políticas públicas saludables, exige alta capacidad
creativa por parte de todos los actores sociales, especialmente, de quienes toman decisiones desde el sector
público.
En otras palabras, la Guía Técnica Operativa como modelo práctico, es una alternativa mixta del quehacer
cotidiano de la vida pública que combina lo técnico y lo político; lo operativo y sus fundamentos.
Un problema es una situación negativa o deficitaria que evidencia una brecha, una tensión suficientemente
marcada entre el “deber ser” y lo que en realidad ocurre o está ocurriendo. La identificación y alcance de
“problemas” es quizás una de las más trascendentales actividades a desarrollar en el ciclo de la política
pública.
Los problemas tienen causas y producen efectos, pero es la claridad sobre las primeras (las causas) lo que
realmente posibilita superar las consecuencias que producen las situaciones problémicas o deficitarias.
Definir un problema es tarea compleja. Tal y como lo plantea André-Noel Roth, reconocer una realidad
como problemática supone abordar una representación social y política de los problemas. Un problema
afecta o puede afectar negativamente las condiciones de vida de las personas y en consecuencia, se
considera de interés general para una sociedad. Los problemas están relacionados generalmente con
necesidades humanas (nutrición, protección, vivienda, salud, educación, trabajo, medio ambiente sano,
41
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
recreación etc). Por esta razón, un problema también puede entenderse como una situación que impide la
satisfacción plena de una necesidad, como una situación adversa a superar o como una situación que se
beber alcanzar en el marco de la dignidad de las personas y de los derechos humanos.
Simultáneamente, cuando una comunidad no logra satisfacer tales necesidades básicas, ella genera una
demanda social o presión ante los actores sociales que considera, pueden dar una solución o respuesta para
lograr dicha satisfacción.
De este modo, el actor público que enfrenta una demanda social, no debe asumir ésta como problema sino
como su efecto. En este sentido, algo elemental y práctico es indagar por las causas reales que movilizan
a las personas a protestar y demandar respuesta por parte de las autoridades públicas. En efecto, toda
demanda o presión social genera una coyuntura, es decir, una situación que exige cambio y reacción de los
actores involucrados.
15
La Agenda Pública se entiende como “el conjunto de problemas percibidos por la sociedad que necesitan un debate
público, o incluso la intervención de las autoridades públicas legítimas” (Padioleau, 1982:25). En las dimensiones
metodológicas y participativas de esta Guía se hará referencia a las posibilidades de inscripción de problemas en la
agenda pública.
42
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
A partir del anterior supuesto, es posible entender que las dificultades que surgen a la hora de elaborar e
implementar políticas públicas tienen su origen en la forma en que los actores sociales y políticos asumen
la representación para sí de un problema. (Muchas veces, lo que para unos actores es una solución para
otros puede significar un problema, ejemplo: fumigar cultivos ilícitos afecta también los cultivos lícitos y
la salud de los campesinos, en otros casos, el cómo se asuma una determinada situación problémica
afectará las posibilidades para abordarlos, ejemplo: la drogadicción juvenil como problema de orden
público o como problema de salud pública).
Enfatizamos entonces, en esta idea, de recoger las diversas visiones sobre el problema o conjunto de
problemas a intervenir desde la PPS, como un paso necesario a la hora de desarrollar políticas públicas
saludables:
La definición de problemas públicos debe estar centrada en los procesos de auto-interpretación y consenso
que sobre los mismos enfrenta una autoridad local facilitando y proponiendo criterios para identificar los
significados que en la sociedad se presentan como de interés general y de relevancia comunitaria.
Tal como se definió en páginas anteriores las políticas públicas saludables -territoriales o poblacionales-
constituyen un continuo proceso de voluntades y actuaciones que, con miras a alcanzar determinados
objetivos y generar impactos positivos (impactos saludables) en la sociedad, requieren del conocimiento y
adecuada participación de los actores sociales y políticos involucrados.
Por ello, para que las políticas públicas ocurran, se materialicen y se vuelvan realidad, son imprescindibles
una serie de procesos que las lleven a cabo. Estos “procesos”16 son realizados por las entidades
competentes o encargadas y producen resultados y efectos tanto al interior como al exterior de las mismas.
En definitiva, en esta Guía asumimos que una entidad que trabaja en el sector público es toda aquella
institución u organización que tiene una estructura que garantiza su funcionamiento, que cuenta con
recursos (humanos, técnicos y financieros) y que proyecta su actividad y su acción con base en una visión,
misión y unos principios institucionales que la orientan hacia el bien común.
16
La idea de proceso (en este caso, proceso gerencial) hace referencia al conjunto de actividades que se realizan de
manera coordinada e interrelacionada al interior de una entidad (organización o institución) que requieren de
insumos (técnicos, organizativos, administrativos, etc) encaminadas a producir un resultado valioso para la entidad.
43
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Ahora bien, con relación a la naturaleza de los “problemas públicos” a los cuales las políticas buscan
responder, es importante abordar algunas características de tipo organizacional e institucional que se
requieren para una mejor elaboración, puesta en marcha y evaluación de políticas públicas saludables y de
los programas y proyectos que de ellas se desprendan. Para ello, tomamos como base algunas reflexiones
de José Sulbrandt (SULBRANDT, J. 2002: 4-7) que aportan elementos y características a tener en cuenta.
Entre ellos, los siguientes ítems inciden, afectan e impactan el desarrollo y gestión de las políticas y
programas y cuya observación es fundamental en el proceso.
Complejidad e incertidumbre: los problemas públicos son dinámicos, cambiantes, y reflejan una
realidad compleja y multidimensional donde intervienen múltiples factores y causas
entremezcladas, por ello las organizaciones o instituciones que los abordan deben tener en cuenta
esta complejidad para poder estimar y precisar las consecuencias futuras de las acciones presentes
buscando reducir los niveles de incertidumbre y riesgos organizacionales.
44
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
De este modo, la Guía Técnica y Operativa parte –entre otros supuestos- de la necesidad de incluir el
mayor número participativo de organizaciones que los gobiernos locales consideren pertinentes para la
legitimidad colectiva de sus políticas públicas y para el compromiso conjunto frente a lo público.
17
La idea de la multidimensional de lo público en las organizaciones es para Barry Bozeman la posibilidad de
identificar que si bien algunas organizaciones son gubernamentales (porque responden a la autoridad del Estado),
todas las organizaciones son públicas.
45
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Desde el enfoque de valor público detallado en el numeral 2.7 las preferencias y aspiraciones ciudadanas
se definen mediante la negociación y el acuerdo político; espacios propios y característicos en un sistema
democrático. Acordar entre los actores aquello que “es valioso” para el colectivo social es fundamental
desde la perspectiva de esta Guía Técnica Operativa.
En este sentido el valor público se relaciona con la capacidad para satisfacer demandas, generar goce,
deleite, bienestar; es decir el valor público se genera por la satisfacción de necesidades y la generación de
oportunidades que el público (la sociedad) caracteriza e identifica como importantes y prioritarias. La
identificación del mismo supone y depende de un diálogo colectivo con respecto a lo que es valioso para
el conjunto social (MOORE, M., 1998).
Si esto es así, la perspectiva (enfoque o punto de vista) de los ciudadanos es imprescindible. Muchas
veces, la naturaleza de los problemas, las características de las organizaciones y los modelos utilizados
conducen a perder de vista este requisito confrontando la lógica técnica y la lógica política sin una
voluntad que las integre, que las agrupe.
Si cada política pública contiene o implica un concepto de ciudadanía18 y si se entiende que la ciudadanía
es la condición jurídico-política mediante la cual se establece una relación de derechos y deberes entre el
Estado y las personas o entre gobernantes y gobernados, es claro de igual modo, que toda política
responde o ha de responder a dicha condición.
La Guía en este sentido, opta por la participación ciudadana cualificada y metodológicamente organizada
desde el punto de vista de las necesidades y características territoriales propias donde se hacen las
políticas. Igualmente reconoce que la participación amplia, abierta y cualificada de los múltiples actores
sociales, es un medio para mejorar el proceso pero también un fin en tanto concreta la intervención y
acción ciudadana en el ámbito político y público como derecho y valor democrático.
18
Suárez, J (2006: 145) El concepto de ciudadanía de los gobiernos. Universidad de los Andes, Colombia.
46
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
En esta fase, la Guía se plantea dos componentes, el primero, la concepción de tres dimensiones19
interrelacionadas: la metodológica, la participativa y la territorial, las cuales se expresan en un Modelo
Interactivo e Iterativo de elaboración e implementación de Políticas Públicas Saludables20 (Diagrama
2.). En este caso, las dimensiones tenidas en cuenta son:
El segundo, de una visión integral y multidimensional donde las Políticas Públicas se consideran
Saludables porque se relacionan de modo directo o indirecto con los demás sectores o factores del
desarrollo (Diagrama 6).
19
Una dimensión es un universo de medida y conocimiento, es decir una delimitación cuantitativa y cualitativa de
una realidad específica para diferenciarla de otras realidades.
20
Modelo propuesto por Molina G. INDES/BID
47
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Modelo interactivo e
iterativo
Metodológica
DIMENSIONES
Procesos: Descentralización
y Gobernabilidad
Territorial
Educación
Cultura y recreación
Transporte
POLÍTICAS
PÚBLICAS
SALUDABLES
Seguridad Medio ambiente
Recreación
48
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Empleo
Vivienda
Entendemos la participación como el proceso mediante el cual diferentes actores sociales se vinculan de
manera conciente, voluntaria e intencionada a los espacios colectivos de la vida social para la
construcción de lo público, la injerencia en lo político y en las políticas, el diseño de acciones colectivas
orientadas a favorecer el bien común y el desarrollo local. La visualizamos como un derecho ciudadano
y como una opción de desarrollo de las comunidades. Igualmente la valoramos como eje central de la
democracia y vinculo concreto con el mundo público y político desde la base. Más allá de entenderla
como mecanismo de control social de las entidades públicas y medio que favorece la eficiencia en los
diseños de política (incluyendo éstas acepciones, también), entendemos la dimensión participativa como
una dimensión ética, como un compromiso democrático y social, que concreta en su acción de
involucramiento de los diversos actores, en el proceso de formulación, implementación y evaluación de
políticas públicas saludables su expresión más elevada de conciencia, compromiso y responsabilidad de
actores ciudadanos y gubernamentales, en la perspectiva de la justicia social y la equidad.
En este sentido la dimensión participativa cruza las etapas, las actividades y los resultados del proceso de
PPS y marca de manera indeleble el proceso técnico y metodológico a desarrollar en esta tarea. Hoy es
casi impensable emprender un proceso de diseño, monitoreo, implementación y evaluación de políticas
públicas sin una seria, continua, y diversa participación de los actores sociales relacionados, obligados e
involucrados con los temas y acciones a desarrollar desde la política pública. Es por ello que esta GUIA
se basa en la participación social cualificada, amplia y continua, como eje orientador y base para los
procedimientos y acciones a desarrollar en la tarea de construcción y desarrollo de las PPS.
49
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Para la elaboración de políticas públicas saludables la propuesta metodológica de la Guía considera que
una política pública no necesariamente cumple un ciclo lineal o unidireccional en su proceso de
elaboración (identificación, formulación, implementación, evaluación…), sino que, dada la relatividad de
las necesidades e intereses sociales, ella puede seguir un curso de continuas fases y múltiples
interacciones. Este supuesto implica que la Guía es un medio que facilita a los actores responsables de las
políticas una organización simple de las redes complejas de intereses sociales, lo que significa que el
proceso de elaboración de una política pública no es siempre igual, pues depende del carácter territorial y
participativo de los actores que presionan desde sus redes de interés y demanda pública.
El modelo propuesto en este aparte responde a dos características fundamentales: interacción e iteración21.
La iteración tiene que ver con la posibilidad que el modelo brinda para reiterar permanentemente
acciones a medida que los problemas públicos y las consecuentes políticas y programas están en
constante formación, respondiendo de esta manera al concepto de política pública saludable ya
expuesto.
Básicamente, todo modelo de formación de políticas, desde una perspectiva incluyente y participativa que
pretende generar valor público puede sintetizarse en cuatro grandes momentos o fases.
21
Conceptos desarrollados por Carlos Gerardo Molina en el texto “Modelo de Formación de Políticas y Programas
sociales” Indes, Bid, Washington 2002.
50
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
C. IMPLEMENTAR LA OPCIÓN
D. MONITOREAR Y EVALUAR
A continuación se “abren” y detallan cada una de estas grandes cajas con la finalidad de resaltar
componentes participativos que ayuden y aporten a la concreción de cada uno de los momentos.
En este aparte detallaremos aquellas situaciones que conducen a considerar un problema como de interés
general para la comunidad y la relación entre esta situación y los actores involucrados.
22
Modelo basado en la propuesta de de Carlos Gerardo Molina en el texto “Modelo de Formación de Políticas y
Programas sociales” Indes, Bid, Washington 2002
51
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Un problema se considera de interés general para la sociedad cuando está dentro de su sistema de valores
(creencias, moral), y se identifica como una situación altamente significativa que atenta contra alguna de
sus condiciones básicas de vida. Una situación que inicialmente se presenta como un problema privado,
puede convertirse en problema público cuando adquiere un carácter de amenaza hacia el resto de la
sociedad, es decir, pasa de una significación particular a una general.
En todo caso, un problema es público, y por tanto social, cuando logra institucionalizarse o exige ser
incluido en la agenda de las autoridades públicas para su solución o mitigación. Sin embargo, en muchas
oportunidades, la ausencia de investigación científica, el desconocimiento de situaciones de riesgo, o
simplemente la ignorancia, hacen que ciertos problemas cruciales para la vida de una sociedad sean
invisibles y ésta se vea afectada cuando ya los efectos son irreversibles.
Uno de los mayores desafíos que tiene que asumir un actor con responsabilidad gubernamental, es
precisamente lograr interpretar e identificar los “verdaderos problemas sociales”, esto es, aquellos que
concentran o han de concentrar el interés general y son decisivos para la sostenibilidad de la sociedad en
su conjunto.
Los problemas (públicos, sociales) pueden ser identificados por cualquier actor (individual o
colectivamente) por experiencia directa o de modo sistemático mediante documentación específica.
Sin embargo, tal como se detalló anteriormente, la percepción de un problema depende del sistema de
valores y de las representaciones mentales que se tenga según la cultura, la historia, la moral, los
prejuicios, los intereses y demás aspectos. Este supuesto indica entonces, que las autoridades
gubernamentales deben superar y dar manejo adecuado al relativismo de los problemas sociales, para lo
cual es fundamental el diálogo y la participación real de los actores directa e indirectamente involucrados
tanto en un problema como en su solución. La visión y significado que tiene un problema para una
comunidad puede no siempre estar recuerdo con la visión de los técnicos y los políticos, por ello acordar
una visión de conjunto sobre los problemas, basada en un análisis juicioso, dialogante, deliberativo y de
consenso es una exigencia ineludible en la etapa de definición de los problemas prioritarios y de ellos
de los problemas a intervenir mediante la política pública.
52
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Los mecanismos y medios para identificar un problema social pueden ser de diferente naturaleza y a la
vez múltiples.
Proponemos tres factores considerados como básicos para la identificación de un problema público objeto
de la política:
53
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Conocimiento empírico del problema: cuando los actores sociales identifican por
experiencia directa tanto las causas como los efectos de situaciones críticas. Sus vivencias
y su visión sobre una situación marca una tendencia de causas, efectos y respuestas de
singular importancia.
Conocimiento técnico del problema: cuando algunos actores sociales identifican las
causas y efectos de un problema mediante su estudio previo y específico basado en
herramientas aún en desarrollo o pre-científicas.
Conocimiento científico del problema: cuando pocos actores sociales identifican las
causas y efectos de un problema mediante la aplicación de investigaciones altamente
desarrolladas las cuales proporcionan imparcialidad y seriedad en su manejo. Estudios de
centros de investigación, Universidades o investigadores que aportan evidencias sobre el
hecho que se considera.
Conocimiento estadístico del problema: cuando actores sociales identifican las causas y
efectos de problemas sociales a partir de los resultados técnicos y estadísticos en
aplicación a una realidad específica. Las fuentes estadísticas nacionales o locales como
por ejemplo los diarios de consulta de los hospitales, las actas de defunción, los registros
de condiciones ambientales, las encuestas de calidad de vida entre otros.
54
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Un problema exige acción o respuesta por parte del Estado cuando dicho problema –incluido o no en la
agenda- es evidentemente considerado prioritario porque impide o altera la satisfacción de necesidades
humanas, y en consecuencia, representa alta demanda social y se califica como de interés general. La
respuesta estatal de diversifica de acuerdo a las diferentes competencias o responsabilidades que poseen
las distintas instancias mediante las cuales se pretende actuar en un sector específico (salud, educación,
medio ambiente, comercio, etc.). Para ello, el nivel territorial de acción estatal debe estar muy bien
definido y coordinado para el éxito de las alternativas puestas en ejecución.
Los actores gubernamentales son todos aquellos que hacen parte del Estado y se consideran como
autoridades públicas e instancias competentes para identificar y resolver problemas sociales. Los
funcionarios públicos y todo el sistema burocrático mediante el cual un Estado intenta intervenir en una
sociedad, suponen igualmente un sistema de competencias (salud, educación, vivienda, ambiente, etc.) con
la responsabilidad oficial de identificar problemas y soluciones. Estos actores cuentan con legitimidad e
institucionalidad normativa que sustenta sus actuaciones y les habilita para ejercer autoridad pública.
También se consideran actores gubernamentales los concejos, asambleas y demás instancias de carácter
parlamentario cuya tarea de legislar y hacer normas es vital para la identificación y solución de problemas.
De acuerdo a la estructura y organización funcional que posea un Estado, los actores gubernamentales -en
los diferentes niveles territoriales: nacionales, intermedios (departamentales, provinciales, regionales) y
locales (municpales)- deben tener claridad sobre el alcance de sus competencias y responsabilidades
directas para afrontar técnica, presupuestal y financieramente el abordaje de sus problemas y dar
respuestas no sólo pertinentes sino viables y sostenibles a las demandas sociales.
55
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Los actores no gubernamentales son todos aquellos que sin ejercer autoridad pública ni ejecutar
directamente acciones estatales, hacen parte de la organización de la sociedad en representación de
diversos intereses. Entre ellos se encuentran: Partidos políticos, gremios económicos, organizaciones
religiosas, comunitarias, instituciones educativas, Ong, grupos de presión, y demás miembros de la
denominada sociedad civil.
Como es evidente, la diversidad de actores sociales implica igualmente diversidad de problemas sociales.
Cada actor identifica una situación como “problema” según sus intereses y necesidades. Articular las
visiones en busca de una visión común, es uno de los retos más importantes en el proceso de formulación
participativa de PPS y una tarea constante en la implementación y evaluación de las mismas.
Diagrama 8
56
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
NIVEL EXTRA-INSTITUCIONAL:
Comunidad, destinatarios de las PPS
NIVEL INTRA-INSTITUCIONAL:
Alcalde y equipo de gobierno
Funcionarios
Obtener información sobre la situación problema que genera una demanda o presión social.
Fuentes Directas:
¿Qué hacer?
Visitar el lugar
Hablar con los afectados, conocerlos y conocer sus demandas
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Fuentes Indirectas:
- Personas, habitantes, comunidad que sin padecer del problema posee un buen conocimiento
de la situación problema.
¿Qué hacer?
- Medios de Comunicación
¿Qué hacer?
Establecer contacto con los medios de comunicación que pueden incidir en la emisión de
las noticias.
Verificar el carácter de las fuentes de información que utilizan los medios
Obtener una primera visión lo más clara posible sobre la situación problema.
No tomar decisiones sin información básica y fundamental.
58
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Son herramientas útiles para el trabajo conjunto entre actores en el paso de definición y selección de los
problemas prioritarios, técnicas como el árbol de problemas donde el tronco es el problema que se puede
definir y redefinir varias veces hasta lograr su mejor denominación, dónde las raíces son las causas y el
follaje ( hojas y ramas) las consecuencias, proponemos una adición, los nubarrones los obstáculos para
resolver el problema, y los soles las oportunidades y opciones concretas que desde la legislación la
normatividad, las instituciones o la comunidad favorecerían la resolución del problema identificado. Esta
técnica facilita la visualización de los problemas, es de fácil comprensión y exige una análisis y discusión
importante para llegar a definir de la manera más adecuada y consensuada el o los problemas. Igualmente
la cartografía, de los problemas (hacer mapas) en el municipio donde se ubican los problemas, su
magnitud y distribución pueden aportar elementos de análisis estimulando el diálogo productivo y la
participación de todos los involucrados en la tarea. Los dibujos, las representaciones pictóricas, las fotos y
los esquemas son formas sencillas y prácticas para desarrollar el análisis de los problemas donde se logra
recoger tanto las evidencias empíricas como las técnicas, estadísticas y científicas. En consecuencia es
necesario planear esta labor de manera cuidadosa y designar personas que se encarguen de manera
competente del tema y de su síntesis (o sea de sistematización de los acuerdos).23
En definitiva, las anteriores acciones conducen a lograr una clara identificación del problema con el fin de
empezar a plantear objetivos de la política, alternativas y opciones de solución.
23
Sugerimos revisar vía electrónica o impresa, múltiples publicaciones existentes sobre técnicas participativas de
diagnóstico, ejemplo diagnóstico rural rápido, de problematización y animación comunitaria, como por ejemplo el
Curso de empoderamiento y participación social de OPS/OMS, o del Instituto de Desarrollo Rural, y de evaluación
participativa de la Agencia Canadiense del Desarrollo, o de la Agencia de Cooperación Alemana. La amplia
bibliografía sobre técnicas participativas podrá facilitar su trabajo y sobre todo el diálogo fluido y sencillo con los
actores locales.
59
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Es importante tener en cuenta dos condiciones en este momento los “Qués” y los “Cómos”:
Tener la mayor claridad posible sobre la situación problema que se quiere modificar (se trabaja en
el anterior paso).
Identificar los medios posibles para la solución o disolución de la situación problema.
Identificar lo qué se tiene y cómo opera actualmente.
Identificar las potencialidades y las alternativas que se han venido dando al problema.
Identificar los pasaos para llegar a la situación deseada.
Las alternativas se formulan y se construyen -desde la perspectiva de esta Guía- cuando existe consenso
entre los actores sobre las posibles soluciones del problema.
Se sugiere en este sentido plantear opciones claras y comprensivas que respondan a los intereses y que
puedan ser valoradas conjuntamente a la luz de diferentes criterios.
Origen Tipo
60
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Origen Tipo
Los criterios son parámetros que ayudan a la toma de decisiones sobre alternativas potenciales o posibles
para lograr mayor certeza y menor incertidumbre sobre la mejor opción.
Se sugiere, luego de la formulación de posibles alternativas, que todos los actores conjuntamente:
Evalúen cada una de ella a la luz de criterios que pueden ser los derechos humanos, los objetivos
de desarrollo del milenio, los determinantes sociales de la salud, los cambios deseados por la
población para mejorar su bienestar y el valor público.
61
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Le asignen un valor a cada una, es decir; de acuerdo a las convenciones más apropiadas a la
problemática o al tipo de política de que se trate, otorgarle una “puntuación” que permita la
posterior comparación.
Evalúen los puntajes asignados en cada opción.
Elijan y decidan con base en el consenso sobre aquella alternativa óptima.
La siguiente matriz24 puede resultar de gran ayuda para concretar los pasos descritos anteriormente: allí se
detallan algunos criterios posibles de utilizar frente a las Políticas Públicas Saludables así como el tipo de
convenciones de puntuación sugeridas.
Alternativas
Criterios
Posibilidad de cooperación
interinstitucional e intergubernamental
Es innovadora
24
La matriz se inspira en las clásicas matrices de análisis de alternativas utilizadas generalmente en la gestión de
programas y proyectos por distintos grupos o actores involucrados.
62
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
humanos
Los anteriores criterios no descartan la utilización de otros medios y técnicas de análisis necesarios e
igualmente importantes para la toma de decisión como por ejemplos: estudios de costos (financieros,
presupuestales, institucionales, etc.).
C. IMPLEMENTAR LA OPCIÓN
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Generalmente se asume que la implementación es la parte sencilla del ciclo de las políticas públicas
quitándose en muchas oportunidades importancia y valor a este momento particular. La idea generalizada
ha sido y sigue siendo, aplicar, ejecutar un diseño acordado, descuidando que la implementación de una
política es tan importante como la forma en que se elabora, pues constituye la oportunidad de agregarle
valor a la política, porque en gran medida, los resultados e impactos esperados dependerán del alcance y
características de la implementación.
De este modo, la Guía asume que ambos momentos (elaboración – implementación) pueden responder a
las condiciones interactivas/iterativas ya detalladas, incluyendo diversidad de actores y contemplando
procesos administrativos u organizacionales orientados hacia la búsqueda de gobernabilidad y
descentralización del poder contenido en las políticas.
¿Qué debo tener en cuenta para garantizar una adecuada implementación de políticas públicas
saludables a nivel local?
25
Se asume la propuesta en esta Guía de Roberto Martínez Nogueira planteada en el texto: “Desafíos estratégicos en
la implementación de políticas y programas sociales: provisión, participación y coordinación”. Indes, BID.
Washington 2005.
26
La idea de “implementación adaptativa” está propuesta por José Sulbrant a partir del concepto de gestión
adapatativa y significa que las opciones deben irse ajustando a los cambios que ocurran y las nuevas medidas que se
instauran.
64
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Que la implementación –desde esta perspectiva- es un proceso abierto (posibilidad de iterar) y por
tanto pueden surgir nuevos problemas o situaciones no previstas o visualizadas con anterioridad.
Que la flexibilidad y la adaptabilidad son condiciones fundamentales en un proceso de
implementación de políticas.
Que siempre se genera algún tipo de aprendizaje, por tanto es imprescindible saberlo identificar,
sistematizar y socializar con los actores.
Que la mayor cercanía y proximidad a los problemas puede ayudar en los resultados de la
implementación.
Que la fluida comunicación (entre actores, entidades, organizaciones) interna y externa es clave y
esencial en un proceso de implementación.
Se sugiere en esta Guía completar las siguientes matrices a fin obtener más claridad sobre el proceso
de implementación:
Actor 1
Actor 2
Actor 3
Actor 4
Actor 5
65
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Organizacionales
Interorganizacionales e
intergubernamentales
Comunicativas
Participativas
Contextuales, externas o
del medio
En esta fase debe tenerse en cuanta que la implementación de una o varias opciones impacta en la
organización y dinámica de las organizaciones que tal vez será necesario introducir cambios en la
forma de operar o de intervenir que tradicionalmente se ha hecho. La lógica sectorial puede ser un
tropiezo que debe vencerse a través de un acuerdo de acciones y una sinergia de competencias. Si
seguimos asumiendo los problemas con las viejas acciones poco podremos lograra más aun si estas
acciones no son los suficientemente eficientes para la resolución de los mismos.
66
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Por otra parte, el proceso de descentralización político, administrativo y financiero emprendido (apertura
interna), ha asignado a lo local un rol fundamental en la estructura del Estado y en el cumplimiento de los
compromisos de éste para con la ciudadanía. Igualmente, en el nivel local se ha materializado la
posibilidad de participación activa y responsable de la comunidad, quien en su interrelación directa y
organizada con la administración puede contribuir a su desarrollo.
Ahora bien, en páginas anteriores se definió al territorio como aquel espacio físico geográfico sobre le
cual se construyen y generan identidades y por tanto; la base material y física de la gestión de políticas en
todas sus fases. En ese sentido, esta Guía propone tener en cuenta la dimensión territorial a la hora de
elaborar, implementar o evaluar políticas públicas saludables pues es el territorio –entre otros factores- el
que posibilita caracterizar los contextos y dimensionar potencialidades o limitaciones de la gestión de
políticas.
Es importante tener en cuenta en este ejercicio que el territorio en sus diferentes niveles expresiones –
urbano, rural, región, ciudad- cuenta con una serie de atributos 27 que es imprescindible conocer, analizar y
dimensionar.
27
Los atributos del territorio están constituidos por el mismo suelo y las diferentes, construcciones, clasificaciones,
adaptaciones y dotaciones desarrolladas por el hombre para su uso, apropiación y distribución, entre otros: la
vivienda, las instalaciones productivas, el trasporte, los servicios y el espacio público. MINISTERIO DE
AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (2004) Guía Metodológica No 2 : Elementos
poblacionales para el Ordenamiento Territorial (página 10).
67
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
68
Diagrama 9: Dimensión Territorial
GLOBAL
APERTURA
Globalización
EXTERNA
Políticas Públicas
NACIONAL GOBERNABILIDAD Saludables
LOCAL APERTURA
Descentralización
INTERNA
Municipios
POBLACION
Grupos étnicos
DIMENSIONES
ATRIBUTOS DEL DEL
Grupos etários
TERRITORIO DESARROLLO
Comunidades
ARTICULACIONES
Vivienda Política
Transporte Cultural
Equipamiento Ambiental
Ciudad
Suelo Región
Rural
Ejemplo 1: La adecuada localización de las actividades sobre el territorio, la dotación de servicios
públicos y las facilidades de movilidad condicionan la productividad y la calidad de vida. (Atributos: uso
del suelo, servicios públicos, infraestructura de trasporte. Dimensiones: económica y social. Atributos
Poblacionales: los comportamientos de movilidad de la población condicionan la distribución de la
actividad económica y a su vez está condicionada por el sistema de transporte).
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Sugerimos finalmente en esta Guía, que como parte del trabajo local que los mandatarios y la sociedad
realicen, se complemente el gráfico expuesto, con base en la realidad concreta del municipio, con el fin
de encontrar las relaciones entre los 4 componentes que sin duda aportará mayor comprensión y
conocimiento del territorio en que se desarrollan e impulsan las políticas públicas saludables:
POBLACION
Grupos étnicos
DIMENSIONES DEL
ATRIBUTOS DEL DESARROLLO
Grupos etáreos
TERRITORIO
Comunidades
ARTICULACIONES Política
Vivienda Social
Unidades Productivas Económica
Servicios Públicos TERRITORIO Cultural
Transporte Ambiental
Equipamiento Municipio
Suelo Ciudad
Urbano
Rural
71
3.4 PLAN OPERATIVO GENERAL PARA LA FORMULACIÓN PARTICIPATIVA DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS SALUDABLES
MOMENTOS FASES ACTIVIDADES PRODUCTOS
Ampliar con guía de 2. Identificación, caracterización y Definición operacional de términos: Perfil de caracterización de los
preguntas orientadoras selección de actores relevantes actores interesados, actores relevantes y actores relevantes involucrados.
para momento involucrados con el tema objeto de actores relevantes involucrados. (Ver Directorios de actores relevantes.
técnicas para la selección de actores) Mapas de actores ubicados
preparatoria numeral la PPS en el ámbito local o
Definición del procedimiento de contacto geográficamente por su acción y
3.5 regional. y datos a recolectar para el análisis del cobertura en la zona.
accionar de los actores, sus intereses y
competencias con el tema central objeto
(ver diagrama 11,12 y 13)
de la política.
Depuración o afinamiento de la lista de
actores según:
Competencias ejemplo de intervención
directa, generación de políticas y normas.
Categoría o tipo de actor, ejemplo:
público, privado, organización
comunitaria, agencia de cooperación,
ONG.
Ámbito de su accionar: ejemplo, local,
regional, nacional, internacional con
acción local o nacional.
73
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Continúa Momento 4. Preparación de materiales de Revisión y síntesis de la información Síntesis explicativa y muy sencilla
Preparatoria apoyo a la cualificación de actores técnica o científica sobre los problemas a que contenga problemas, causas y
y su participación. intervenir con la política. efectos- según la información
Revisión de las Convenciones disponible.
Internacionales, acuerdos y la Compilación de convenciones
normatividad que apoya la solución del internacionales de derechos o
problema o que sustenta su intervención normas que instan a la resolución el
mediante acciones políticas y operativas. problema a intervenir o ala
Ejemplo convención de Derechos protección de las poblaciones
Humanos, acuerdos nacionales e afectadas por el problema.
internacionales sobre el tema o los grupos Definición de EJES de trabajo
poblacionales afectados por el problema operativo en los eventos
que se quiere intervenir, políticas y participativos desde:
normas nacionales , regionales o locales o la Promoción de la salud
que apoyan la respuesta efectiva al o a los y sus áreas operativas.
problemas a intervenir mediante la o los ODM ( Objetivos de
política. desarrollo del milenio)
o los Derechos humanos.
5. Preparación del diseño operativo Revisión de métodos y técnicas Manual para el desarrollo de los
de los eventos colectivos participativas mas adecuadas para la eventos colectivos dirigido a
participativos de trabajo conjunto problematización, diálogo y acuerdos facilitadores/ras – relatores/ras.
Ejm: la lluvia de ideas, el árbol de (Anexo - Un ejemplo que pude
(talleres con actores)
problemas, el árbol de soluciones son servir de guía)
técnicas que favorecen el diálogo, en tanto
son sencillas, gráficas y permiten la
participación y el acuerdo de múltiples
actores.
Elaboración de un manual básico de
desarrollo de los eventos participativos
para los facilitadotes o coordinadores de
estas sesiones y para los relatores que
deben recoger los acuerdos fuente
esencial para la redacción del documento
de política.
74
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Continua Momento 6. Selección y preparación de Selección de facilitadores y facilitadoras Facilitadotes y relatores capacitados
preparatoria facilitadoras/res y relatores que con experiencia y alto grado de y apropiados de la metodología y los
conducirán en proceso colectivo de comprensión y aceptación de las productos a lograr que son:
metodologías participativas. o Problemas correctamente
trabajo participativo con los
Encuentro de capacitación y simulacro de definidos con su red
actores trabajo para aclarar dudas sobre la base causal ( causas efectos y
del manual parar facilitadotes y relatores. población afectada)
o Alternativas posibles
75
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
III 9. Sistematización de los eventos Revisión de las diferentes relatorías con Relatoría general de los eventos y
colectivos- participativos de diseño participación de relatores, facilitadotes y sus participantes.
SÍNTESIS Y de la PPS. coordinadores del proceso. Síntesis de los acuerdos sobre
DEVOLUCIÓN DE Síntesis coherente de las relatorías - problemas prioritarios a intervenir,
RESULTADOS comentarios sobre los productos- sus causas, efectos, población
objetivo y actores responsables en la
labor.
Lineamientos de la política:
principios orientadores, temas de
intervención de la política, y áreas de
acción o alternativas operativas para
la implementación de la misma.
76
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
IV 11. Convocatoria a eventos de Diseño de las estrategias de comunicación Documento final de la política.
difusión de la política en y difusión de la política. Apropiación de los lineamientos de
REDACCIÓN DEL coordinación y apoyo con los Lanzamiento político y ciudadano del la política en el campo ciudadano e
DOCUMENTO FINAL actores participantes en el proceso. documento final de la política pública institucional.
DE POLÍTICA Y saludable. Diálogos con los actores para la
DIFUSIÓN PÚBLICA Síntesis de respuestas sociales e elaboración del Plan operativo para
institucionales a la propuesta de política y la implementación de la política.
análisis de ésta.
Impresión escrita del documento síntesis
12. Difusión por medios de de la política y entrega masiva a la
comunicación masivos y ciudadanía.
alternativos.
77
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
3.5 Guía de preguntas orientadoras para el desarrollo de la fase preparatoria de elaboración de Políticas Públicas
Saludables
¿Cuál es el contexto (realidad económica, política, cultural, ambiental y social) que caracteriza a mi
región, municipio o ciudad?
Respecto al contexto: a la realidad
¿Qué factores internos la afectan positiva y negativamente?
¿Para qué nos sirve un modelo de gestión (elaboración, implementación y evaluación de política pública
saludable a nivel local?
¿Cómo podemos asumir o entender una “situación problemática” desde la perspectiva de lo público?
Respecto a los problemas públicos y ¿Por qué existe una distancia entre el ser y el deber ser en la situación problemática que estamos
a su representación social identificando?
¿Qué representación social tienen los diversos actores sociales e instancias gubernamentales de ese
problema?
78
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
¿Existe consenso social para considerar a esta situación como problema público?
¿Por qué resulta prioritario asumirlo como problema público en estos momentos?
Respecto a las instituciones y ¿Qué tipo de organizaciones o entidades son? ¿Son gubernamentales? ¿Son no gubernamentales?
organizaciones
¿Qué características presentan? ¿Cómo responden a las convocatorias y a la construcción de consensos?
¿Cuáles son sus intereses frente al problema? Y ¿Cuáles podrían ser sus aportes frente al problema?
¿Tenemos experiencia de trabajo en “red”, conocemos las ventajas y las implicaciones de trabajar en
“red”?
¿Qué intereses y motivaciones individuales y colectivos podemos identificar al interior de las instituciones
que participan en el proceso frente al problema identificado?
¿Cómo superar las rigideces organizacionales e institucionales que muchas veces impactan negativamente
nuestra gestión de políticas?
79
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
¿Por qué y para qué la participación de los distintos actores en este proceso?
¿Existen posibilidades reales en nuestra comunidad para construir consensos y llegar a acuerdos?
¿Sabemos el alcance de “lo colectivo” y de “lo público” y la importancia que esto tiene para la gestión de
políticas públicas saludables?
¿Es posible una participación responsable, informada, cualificada, organizada, activa y propositiva en
nuestra comunidad? ¿Qué faltaría para lograrlo?
¿Es posible priorizar, seleccionar y elegir entre tantos y tan variados problemas públicos que nos afectan?
¿Qué instrumentos prácticos debemos diseñar para fomentar la participación sostenida y mantener el
compromiso en todas las etapas del proceso?
¿Quiénes son los actores interesados en el proceso? ¿Quiénes los que vienen trabajando en respuestas a los
problemas objeto de la política o en procesos de empoderamiento de comunidades en pro de la resolución
social y estatal del problema?
¿Qué actores estarían a favor de la solución del problema y quienes en contra y por qué?
¿Qué actores pueden apoyar el proceso por su capacidad comunicativa, sus trabajos, su confiabilidad y
80
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
¿ Cómo involucrar a los actores relevantes, obligados e interesados ampliando la visión sin perder el norte
del proceso? (ver esquemas posteriores de identificación y análisis de actores)
Respecto a la Política Pública Saludable en proceso ¿La política es coherente con las características culturales de la población?
81
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Diagrama 10. Momentos metodológicos para el proceso de formulación participativa propiamente tal, técnicas y
recursos a utilizar
Definición de LOS QUES. Qué se debe hacer para o Árbol de objetivos y alternativas de solución.
superar las situaciones adversas y lograr los o Mapas mentales para definir objetivos de intervención,
objetivos. lineamientos de políticas y acciones a desarrollar por
cada situación adversa priorizada, en el marco de cada
Definición de los COMOS - Cómo se va hacer. eje de derechos de los grupos poblacionales. (objetivos-
qués y cómos).
Definición de ESCENARIOS DESEABLES
82
Diagrama 11. Tipificación de actores a convocar e involucrar en el proceso
de formulación participativa de la política pública saludable28
GUBERNAMENTALES
Tema central de la
política pública
saludable
SECTOR PRIVADO
POLÍTICOS
SOCIEDAD CIVIL
Líderes
comunitarios
Organizaciones
comunitarias de base
ONGs
Ciudadanos y ciudadanas
28
Esquema empleado durante el proceso de Formulación Participativa de las Políticas Sociales para Bogotá. 2004-
2015. Elaborado y adaptado por grupo consultor del proceso. Gutiérrez ML, Delgado A, Rico de Alonso A,
Velásquez R. y otros. Universidad Javeriana. Facultad de Ciencia Política. 2002
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
84
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
ACTORES INTERESADOS
ACTORES RELEVANTES
ACTORES
RELEVANTES
INVOLUCRADOS
29
Esquema empleado durante el proceso de Formulación Participativa de las Políticas Sociales para Bogotá.
2004- 2015. Elaborado y adaptado por grupo consultor del proceso. Gutiérrez ML, Delgado A, Rico de
Alonso A, Velásquez R. y otros. Universidad Javeriana. Facultad de Ciencia Política. 2002
85
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Tema central de la
política
Aliados
directos
Opositores
Aliados
Potenciales
30
Modelo propuesto por Wellesrtein N, Gutiérrez ML y González M. En: Manual del curso Participación
social y empoderamiento como estrategia para la promoción de la salud. Utilizado en el proceso de
construcción participativa de la política pública para las familias en Bogotá 2006. El esquema se utilizó con
actores gubernamentales, funcionarios públicos y funcionarios de las comisarías de familia de las veinte
localidades de la Ciudad.
86
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Causas del
Factores- normas o programas que problema
favorecen la solución del problema identificado-
Raíces del
El problema a intervenir con la problema
política pública saludable
ÁRBOL de problemas. Tema: El aseguramiento en salud de la población desplazada por la
Este ejemplo hace parte del proceso participativo de formulación de políticas de atención en salud a población
violencia
desplazada por la violencia asentada en Bogotá, aplicado y construido con líderes de organizaciones de desplazados
en mayo y junio de 2005. Estigmatización política La tutela
Estigmatización política
Discriminación a los desplazados
Discriminación a los desplazados
Intervención de
Se están abriendo
organismos como
Espacios de participación para
OPS o
Aparecer como desplazados, como
Aparecer como Banco Mundial de
moroso no permite el La U. javeriana
moroso no permite el Alimentos
Falta de dinero acceso al servicio
Falta de dinero acceso al servicio
para acceder a
para acceder a Renunciamos a nuestros
los servicios
los servicios Derechos por e trato que nos
Maltrato físico y Dan en el acceso Deterioro en la calidad
psicológico de vida
Polarización del
Polarización del
conflicto en
conflicto en
Colombia
Colombia No hay una atención
Costos adicionales que tiene
oportuna
que asumir el usuario
Mucha tramitología
Rechazo en la atención
87
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
D. MONITOREAR Y EVALUAR
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
de políticas públicas, sus asesores y los políticos, cada vez más están
interesados en la segunda de las vertientes de Max Weber (tal vez porque es la
relacionada con los réditos electorales).
Subirats, establece los ejes de la evaluación de un programa de mejora social
(como los de Políticas Públicas Saludables):
o Trazar los fines generales.
o Ver los indicadores de estos objetivos susceptibles de medición.
o Datos sobre los indicadores para los que participan en el programa y
para un grupo de control equivalente que no participe en el mismo.
o Análisis de los datos en función de los fines y objetivos del programa.
Para Pierre Muller (2002), la evaluación corresponde a una voluntad de
introducir más racionalidad científica en las decisiones públicas, permitiendo a
los gestores conocer los resultados reales de su acción.
Amplitud y alcance
En las últimas décadas se han ido ampliando el alcance y los propósitos de la
Evaluación de la Políticas Públicas en lo relacionado con la Salud y lo
Saludable. Según la doctrina de las instituciones de Canadá, pioneros en todo
lo que respecta a Promoción de la Salud y estrategias participativas, una
buena Evaluación de un proyecto de PPS aporta una herramienta de gran
utilidad para gestionar actividades con un talante social, reconocer las que
aportan resultados positivos y planificar eficazmente las futuras iniciativas en
este campo.
La evaluación de un Programa derivado de una PPS puede ayudar pues en
varios aspectos:
o Rendir cuentas del proyecto realizado en relación con los fondos
empleados.
89
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
31
Salazar, Ligia. Díaz Constanza, Magaña Adalgisa (2002) Municipios y Comunidades Saludables. El Reto de
la Evaluación. CEDETES. Universidad del Valle. Cali. Colombia.
32
Vademécum de Evaluación de la Política Federal para las Ciudades en Agua y Salud. Ottawa Canadá.
Mayo 2003.
90
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
91
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
92
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
33
Abbot J. y Guijst I. (1997) Changing views on change. Documento de trabajo del Instituto Internacional
para el Medio Ambiente (IIED) Londres.
34
Narayan-Parker, D (1993) Participatory Evaluatio :Tools for managing change. World Bank.
Washington. D.C.
93
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
94
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o Autoevaluación
o Evaluación desde los involucrados/diagnóstico desde los involucrados
o Monitoreo Comunitario/Monitoreo Ciudadano (MC).
Según Gallego (1999)35, a partir de los años 80 empieza a sistematizarse la
Evaluación Participativa:
1. Frente al modelo tecnócrata tradicional, se abre paso la primacía de la
gente como destinataria última de las acciones sociales y de desarrollo,
para lo cual es necesario adaptar el diseño y la evaluación de las
acciones a sus necesidades y no a la inversa.
2. Para la creación de “capital social, que constituye el primer objetivo de
las PPS en países como Suecia.
3. Para garantizar la propia sostenibilidad de las acciones de desarrollo, los
gobiernos donantes y las agencias de desarrollo han fomentado el
aprendizaje y la construcción de capacidades locales como objetivo
prioritario de todo ejercicio de Evaluación. Una participación no
meramente formalista, sino “empoderadora” y transformadora de las
relaciones existentes en lo que puedan tener de injustas y desiguales.
En la misma línea, Estrella y Gaventa, (1998)36 plantean el MEP a partir de
tres ejes de proceso:
1. Un proceso de aprendizaje, concebido como un medio de construcción de
“capital social”, de estímulo hacia las comunidades locales. Los
participantes involucrados en el MEP desarrollan destrezas que fortalecen
35
Gallego, Ignacio (1999) El enfoque del monitoreo y la evaluación participativa. Revista española de
desarrollo y cooperación. No.4
36
Estrella, Marisol. Gaventa John. (1998) ¿Quién da cuenta de la realidad? Traducido por Caudillo Rosa
Delia y Alatorre Gerardo (2001). Institute of Development Studies. Brighton, Sussex. (R.U.). Material de
trabajo 70
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
96
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
37
Las siguientes son: Luchar contra las desigualdades económicas y de seguridad social, promover
condiciones de vida saludables desde la niñez y la adolescencia, ambientes de trabajo saludables, salud en
medio ambiente y consumo, sexualidad y salud reproductiva óptimos y seguros, aumento de la actividad
física, buenos hábitos en la alimentación, reducción del consumo del tabaco y el alcohol, protección eficaz
contra las enfermedades contagiosas, cuidados médicos eficaces.
97
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
98
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
por él participan en la toma de decisiones a todos los niveles del ciclo del
proyecto, es más probable que los problemas se enfoquen de manera íntegra y
que las soluciones sean eficaces.
Por su parte, el Informe sobre Desarrollo Humano de Naciones Unidas de
1993, entrado en la participación, señala que “Una participación mayor de la
población no es ya una vaga ideología basada en los buenos deseos de unos
pocos idealistas. Se ha convertido en un imperativo, una condición de
supervivencia”. Según Bernardo Kliksberg38, “éste es claramente el caso de la
participación en América Latina. Tanto en el campo general del
fortalecimiento de los procesos de democratización, como en el de enfrentar
los graves problemas sociales que afectan duramente a la mayor parte de la
población (…) la participación comunitaria es un instrumento potente, pero
nunca debe perderse de vista que es al mismo tiempo un fin en sí mismo. La
participación eleva la dignidad del ser humano y le abre posibilidades de
desarrollo y realización. Trabajar por la participación es en definitiva hacerlo
por restituir a los desfavorecidos de América Latina uno de los Derechos
Humanos más básicos que, con frecuencia y silenciosamente han sido
conculcados”.
38
Kliksberg, Bernardo. (2000) Seis tesis no convencionales sobre participación” INDES/BID.
39
Springett, Jane. Issues in Participatory evaluation. En: Community- Based Participatory Research for
Health. Meredith Minkler. Nina Wallerstein. Etidoras. Pag. 269. Tabla original en ingles. Adaptado de
PROWWESS. 1990
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Por qué Para sumar resultados con vistas a Capacitar a la gente en iniciar,
la continuidad de los aportes. controlar y tomar medidas correctas.
Fuente: Springett, Jane. Issues in Participatory evaluation. En: Community- Based Participatory Research
for Health. Meredith Minkler. Nina Wallerstein. Etidoras. Pag. 269. Tabla original en ingles. Adaptado de
PROWWESS. 1990
100
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
40
Estrella, Marisol. Gaventa John. (1998) ¿Quién da cuenta de la realidad? Traducido por Caudillo Rosa
Delia y Alatorre Gerardo (2001). Institute of Development Studies. Brighton, Sussex. (R.U.). Material de
trabajo 70
101
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
41
Gallego, Ignacio “El enfoque del monitoreo y la evaluación participativa (MEP). Revista Española de
desarrollo y Cooperación, Nº 4. 1999.
42
La ordenación de las preguntas tiene como punto de partida el trabajo de Ron Labonte y Joan Feather del
Centro de Investigación de promoción de la salud de la región canadiense de Prairies y está incorporado por la
Dirección de la Salud para la Población. Ottawa.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
103
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
¿Cuáles son las principales realizaciones del proyecto y qué recursos han
sido necesarios?
Materias para elaborar preguntas más específicas:
o Si los objetivos han cambiado durante la realización práctica de la PPS,
¿Cómo y por qué han cambiado?
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
los cambios que el grupo responsable del mismo supone que puede provocar
gracias al proyecto; constituyen los criterios en relación a los cuales se podrán
medir los cambios tanto durante el desarrollo del proyecto a su finalización.
Un grupo de trabajo participativo puede evaluar la incidencia o el impacto de
un proyecto por dos medios: utilizar los datos resumidos en relación a los
indicadores de éxito y plantear preguntas precisas sobre la incidencia del
proyecto a las personas que han participado y a las que se dirigía el proyecto.
Este tipo de preguntas pueden ser útiles en esta parte de la evaluación:
106
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
44
Abbot J. y Guijst I. (1997) Changing views on change. Documento de trabajo del Instituto Internacional
para el Medio Ambiente (IIED) Londres.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
6. Estrategia de comunicación
El Plan de Evaluación debe ir transmitiendo sus conclusiones y enseñanzas a
los diferentes sectores de la sociedad, tratando de lograr el apoyo de los
medios de comunicación para su difusión y estímulo a la población en las
diferentes etapas del proyecto de PPS.
El manual para Municipios y Comunidades Saludables producido por el
centro para el Desarrollo y Evaluación de tecnología en Salud Pública de la
Universidad del Valle (Colombia)45, señala como Objetivos de comunicación
los siguientes:
o Democratizar la información producto de la Evaluación, a fin de hacerla
disponible y accesible para procesos de toma de decisiones a niveles
locales y sublocales.
o Contribuir a la construcción de sentido y significados en torno a los
resultados de la Evaluación entre sus beneficiarios, usuarios principales y
demás públicos interesados.
45
Salazar, Ligia. Díaz Constanza, Magaña Adalgisa (2002) Municipios y Comunidades Saludables. El Reto de
la Evaluación .CEDETES. Universidad del Valle. Cali. Colombia.
112
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
1. Crear un grupo técnico asesor para desarrollar el marco conceptual y guías para el
establecimiento de las PPS que promuevan la salud.
2. Revisar la propuesta metodológica para el establecimiento de observatorios de
monitoreo y evaluación de la efectividad de las PPS en la promoción de la salud,
especialmente en: actividad física y nutrición, violencia, tabaco y espacios
saludables.
3. Desarrollar una base de datos sobre las PPS en la región de las Américas que
identifique las buenas prácticas en varios contextos y así mismo mejore los
determinantes sociales de la salud y ayude a crear condiciones para lograr estilos de
vida saludables.
A dicha reunión de trabajo, asistieron 30 expertos-as en el área de Promoción de la Salud y
Políticas Públicas Saludables de 6 países de América Latina: Colombia, Perú, Argentina,
México, Nicaragua y Brasil, vinculados a Ministerio de Salud, Redes de municipios y
comunidades saludables, centros de investigación y desarrollo en promoción de la salud y
coordinadores de observatorios de diversos temas asociados a políticas públicas saludables.
Y de Estados Unidos participaron del CDC de Atlanta (Centro para el Control y
Prevención de enfermedades, representada en la Dirección general de Promoción de la
114
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
La tabla recoge una síntesis de las mismas, donde se resalta la diversidad y la importancia
del tema en la región.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Lecciones aprendidas:
116
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o Espacios saludables.
o Prevención y control de la violencia género.
o Actividad física y otros.
Objetivos de la Política:
Democratizar la salud.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Obstáculos:
Logros:
Alternativas propuestas
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Objetivo de la Política
Preparatoria:
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Implementación:
o El convenio marco.
o Apoyo del Ministerio.
o Comisión interinstitucional.
o Coyuntura política.
o Contexto internacional favorable.
Debilidades
Amenazas
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
comunidades saludables:
Mecanismos:
Cultura ciudadana.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Cambios en la Policía:
Desarrollos de la Política:
124
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Obstáculos enfrentados:
Políticos:
o Inequidad geográfica
o Distintas realidades locales
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Resultados parciales:
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o Investigaciones.
o Trabajos de consultoría a entes territoriales.
(Esta dentro de la Universidad)
o Datos – indicadores.
o Manejo y difusión de la información.
o Generación de conocimiento mediante estudios
o reportes.
o Devolución de resultados.
o Formación de profesionales.
(Esta dentro de la Universidad)
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Específicos:
129
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Específicos:
o Observación de la realidad.
o Revisión documental.
o Análisis.
o Socialización.
Observatorio de Salud Ciudad o Esta iniciando.
Urbana (Bogotá) o Se basa en el enfoque de los determinantes de
salud.
o En la observación y la intervención.
Temas a trabajar:
130
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Mecanismos:
En síntesis el grupo de trabajo, se constituyó en una red alrededor de las PPS y estableció
en consecuencia un Plan conjunto a desarrollar en el propósito de estimular el desarrollo
de políticas públicas saludables y su seguimiento. Por tanto definió por un lado objetivos y
líneas de acción para el grupo – Red de políticas públicas saludables- , como los objetivos
y líneas de acción para fomentar el desarrollo de las Políticas públicas Saludables en las
Américas, desde el accionar de los diferentes entes nacionales e internacionales,
asumiendo el liderazgo de este impulso La Organización Panamericana de la Salud, desde
sus oficinas regionales como de País.
1. Coordinación y comunicación
2. Alianzas y movilización de recursos
3. Ofrecer y desarrollar “expertise” técnico.
Actividades y tareas
131
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
• Membresía
• Evaluación
Objetivos específicos:
Generación de conocimientos sobre las PPS
Sistematizar y analizar las experiencias y lecciones aprendidas con las PPS
Difundir buenas prácticas y lecciones aprendidas sobre PPS
Socializar los métodos e instrumentos para el análisis sistemático tanto de las necesidades y
problemas como de los resultados del monitoreo y la evaluación de las PPS
Contribuir a fortalecer capacidades institucionales sobre las PPS, incluyendo la
sensibilización y capacitación de los actores social, publico y privado
132
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
PARTICIPANTES
Participante E-mail
Datos de contacto
1. Martha L. Gutiérrez Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones ml.gutierrez@javeriana.edu.co
Internacionales- Universidad Javeriana
Etx 2471
Bogota, Colombia
Bogota, Colombia
Bogotá, Colombia.
telfax (++ 57 1) 5 42 43 98
134
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Bogotá – Colombia
Cali, Colombia
Municipalidad de Miraflores
Jesús Maria
Lima, Peru.
135
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Argentina
Argentina
Leon, Nicaragua.
Telefax 311-5612
Casa 505-311-2765
OPS/OMS Brasil.
136
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
16. Angel Roca Deputy Associate Director for Global Health axr4@cdc.gov
Promotion
Tel: 770-488-5647
Fax: 770-488-5971
Colombia
137
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
138
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
A manera de ejemplo, el manual que se presenta a continuación fue elaborado para el proceso de
formulación participativa de lineamientos de política social para Bogotá- 2003- 2014 con énfasis en
cuatro grupos poblacionales: infancia, mujeres, adultos-as mayores, familias. Este ejemplo presenta
parte de la guía que se manejo para los eventos participativos de Formulación de políticas sociales
para mujeres. 2001- 2002. En este ejemplo encontrará de manera práctica, las fases del proceso
participativo, los productos esperados, los tiempos y recursos y, algunas de las guías de trabajo y
las técnicas utilizadas.
VIERNES - 31 de mayo
HORA TIEMPO ACTIVIDADES
8:00 - 8:30 30 Min. Llegada y registro de asistentes – Entrega de escarapelas.
8:30 – 9:00 30 Min. Marco político para la formulación participativa de políticas sociales
para el distrito capital con prioridad en mujeres.
Lya Yaneth Fuentes - Asesora de la Subdirección de Planeación.
Departamento Administrativo de Bienestar Social.
9:00 - 10 : 30 1 h. Presentación del proceso de formulación participativa de políticas:
Encuadre conceptual del Proyecto. Adriana Delgado. Universidad
Jeveriana.
Propuesta operativa y sus productos. Fabio Lozano. Universidad
Javeriana.
Preguntas y aclaración de expectativas.
10:30 – 11:00 30 Min. Receso – Café
11:00 – 11:40 40Min. La Situación de las Mujeres en Bogotá. Un panorama cualitativo .
Carlos Iván García – Universidad Central- Coordinador del estado del
arte sobre Mujer.
11:40 – 12:20 30Min. El Panorama de las mujeres en Bogotá desde los indicadores – una
referencia para el análisis.
Eva Inés Gómez – Universidad Javeriana
12:20- 12:40 20 Min. Preguntas y aclaraciones.
12:40 – 1:40 1 h. RECESO - Almuerzo -
139
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Objetivos:
Identificar las situaciones adversas a modificar que afectan a las Mujeres en Bogotá
tomando como base el saber de los actores y las evidencias existentes a nivel local y
distrital.
Priorizar las situaciones de mayor relevancia sobre la base de los derechos fundamentales
de las mujeres y su grado de afectación.
Realizar un análisis comprensivo de las situaciones adversas a modificar priorizadas.
VIERNES 31 de Mayo
Hora Tiempo ACTIVIDADES
1:45 - 2:45 1 h. Presentación de los y las participantes- El aviso
clasificado
Trabajo en subgrupos.
10:30 – 11:00 30 Min. RECESO – Refrigerio
11:00 – 12:30 1 h 30 min. Plenaria en grupos por ejes de trabajo.
Evaluación de la jornada.
140
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
OBJETIVOS:
Definir los objetivos deseados frente a las situaciones a modificar y los cursos de acción
(lineamientos de política) para cada una de ellos.
Acordar las opciones (acciones) más pertinentes para los lineamientos de política
formulados.
VIERNES 7 de Junio
HORA TIEMPO ACTIVIDADES
8:30- 8:45 15 min. Presentación del trabajo de las Jornadas.
8:45 – 10:30 1 h 45 Min. Puesta en común del trabajo de los subgrupos ( árboles de Situaciones
Adversas a Modificar) - En cada eje.
10:30 – 11:00 30 Min. Receso – Café
11:00 – 12:30 1 h. 30Min. Definición de los objetivos a lograr con base en las situaciones adversas
a modificar ya definidas. - Trabajo en subgrupos
12 : 30 - 1:30 1 h. RECESO: Almuerzo
1:30 – 1:45 15 Min. Explicación sobre el trabajo de la tarde: Profundización en las líneas de
política ( cursos de acción.
1:45 - 4:00 2 h. Profundización en los cursos de acción ó lineamientos de políticas –
Trabajo en subgrupos / Situaciones a modificar.
4:00 – 4:30 30 Min. Receso – Café
4:30 – 5:30 1 h. Puesta en común por grupos de ejes de trabajo.
Sábado - 8 de junio
HORA TIEMPO ACTIVIDADES
2 h. Ajustes al trabajo realizado: líneas de política y propuestas para ser
8:30 - 10:30 PRESENTADAS EN LA PLENARIA
Compromiso de los actores para la continuidad del proceso.
141
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Objetivos:
Contar con un directorio general de los participantes para ser entregado durante el evento a todos
los asistentes.
Terminar la caracterización de actores asistentes al evento.
Materiales:
Directorio impreso de actores convocados. (4 copias)
Matriz de caracterización de actores. ( 100 copias en blanco)
PROCEDIMIENTO:
El registro de los asistentes lo realizaran los y las 4 relatores/ras con las listas impresas. Se
dividirán la lista por orden alfabético proporcionalmente.
A los y las actores que en la lista figuren como no caracterizados se les entregará la matriz de
caracterización para que sea diligenciada y entregada posteriormente a los relatores.
Objetivo:
Dar a conocer a los y las asistentes los ejes centrales y la política distrital donde se enmarca el
proyecto y el proceso que se inicia.
Materiales:
Presentación de Power Point para video beam.
PROCEDIMIENTO
Presentación oral con ayuda audiovisual a cargo del DABS.
Objetivo:
Presentar a los y las participantes los ejes conceptuales que sustentan la propuesta de
Formulación participativa de políticas sociales para mujeres.
Presentar a los y las participantes la propuesta operativa de trabajo conjunto: Construyamos juntos.
142
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
PROCEDIMIENTO
La sesión se dividirá en dos grandes partes:
La primera desarrollará todos los componentes conceptuales que sustentan el proyecto: las políticas
sociales sus nuevas concepciones y retos, las apuestas políticas que desde la hechura de política
social se debe realizar en ciudades como Bogotá, la formulación de políticas en la perspectiva de
los derechos de las mujeres, las ideas fuerza para lograr una agenda política direccionada a grupos
en condiciones de vulnerabilidad que garanticen el ejercicio de los derechos y el compromiso
social de entidades públicas – privadas, políticos y sociedad civil en el logro de un posicionamiento
político de los social.
La Segunda parte – La propuesta operativa deberá presentar a los y las participantes de manera
clara y esquemática tres grandes aspectos:
Qué vamos hacer.
Cómo lo vamos hacer.
Que productos se esperan lograr.
La división de las y los asistentes por comisiones o EJES de trabajo en la perspectiva de derechos.
DERECHOS A LA CIUDADANIA
Conjunto de instituciones, servicios y acciones dirigidas a garantizar en las mujeres el ejercicio de
derechos como los siguientes:
143
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Objetivos:
Brindar una base de conocimiento sintético a los y las participantes, sobre la situación de las
mujeres en Bogotá tomando en cuenta: el estado del arte y sus aspectos centrales, las cifras (
diagnóstico sociodemográfico) y la concepción y enfoque de las intervenciones y las políticas
dirigidas al grupo en análisis a través del tiempo.
Materiales:
Materiales impresos con indicadores sociodemográficos ( en la carpeta de los asistentes)
Retroproyector y videobean.
Tiempo :
Primera parte 40 Minutos – Síntesis del estado del arte.
Segunda parte 20 Minutos – Cifras – indicadores claves
10 min. de preguntas y aclaraciones
PROCEDIMIENTO
La presentación se dividirá en dos: I Parte: Situación de las Mujeres desde el estudio de estado del
arte (realizado por la Universidad Central, Mayo 2002) donde se abordará de manera clave los 4
campos estudiados: Salud, pobreza y trabajo, participación política y educación. 1) en cifras y 2)
desde la concepción de políticas y desarrollo de intervenciones en Bogotá. Responsable Carlos Iván
García- Universidad Central.
II PARTE: La situación de las mujeres en Bogotá desde las cifras.
La persona del equipo de la Javeriana que desarrollo el capítulo de diagnóstico sociodemográfico
presentará la situación de las mujeres apoyándose en el material impreso entregado a los
participantes. Señalará los aspectos más sobresalientes, áreas críticas, localidades más afectadas
con las problemáticas. Interpretación de las brechas y su significado en términos de la garantía de
derechos.
Asumirá inquietudes, aclaraciones y preguntas de los asistentes. 10Min.
Objetivo:
Suscitar un acercamiento entre los y las asistentes al evento que permita identificar los diferentes
tipos de actores presentes y su campo de acción social con mujeres en Bogotá.
Tiempo 1 hora
PROCEDIMIENTO
144
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Se le anunciará los asistentes que se realizará una publicación especial en el camello.com (empresa
de promoción laboral y desarrollo social) donde se ofrecerá servicios a las agencias
financiadoras, nacionales e internacionales.
Cada participante deberá en 30 palabras escribir su aviso clasificado promocionando sus servicios
personales en el campo de trabajo con mujeres y la experiencia de su organización. 5Min.
Luego cada participante leerá su aviso a los demás. 55 Min.
PROCEDIMIENTO
El facilitador general realizara la presentación de la mecánica de trabajo a desarrollarse en la tarde,
Rectificará los miembros de cada grupo y su salón de trabajo.
Recordará que es necesario ceñirse al tiempo y cortar aunque no se haya logrado cumplir con el
producto.
Tiempo 2 horas
PROCEDIMIENTO
En los grupos por ejes temáticos el facilitador explicará la mecánica señalando la importancia de
pensar en el eje temático en el que se inscribieron y no en otros.
145
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Si no existe acuerdo se podrá entrar a votar, utilizando el mecanismo que se considere más ágil. Se
propone el siguiente:
Cada persona tendrá 4 PAPELETAS- VOTOS, cada papeleta tendrá un numeran 1-2-3-4. Frente a
cada situación adversa se colocará una urna para que cada participante deposite su voto. Asignará
el voto con el número 4 a la situación más relevante o prioritaria, 3 –a la que le sigue en menor
prioridad, 2 y 1 sucesivamente. En síntesis elegirá 4 situaciones y les asignará peso de prioridad,
según los datos obtenidos, la información y experiencia que tiene frente al manejo de problemáticas
de las mujeres en Bogotá y su percepción de gravedad y afectación.
El grupo tendrá 5 Minutos para re leer las SITUACIONES A MODIFICAR. Terminados los 5
minutos pasará cada persona una por una a depositar sus 4 votos.
Terminada la votación los jurados y escrutadores sumarán los valores de cada voto para cada
situación adversa. La sumatoria dará un peso numérico de valor ponderado a cada situación adversa.
Se hará un acta que firmen todos. Las cuatro situaciones prioritarias serán las que obtengan mayor
valor ( número mayor) en la votación.
Las SITUACIONES A MODIFICAR priorizadas como principales ( por votación – consenso o
acuerdos) se anotaran de manera breve en una TARJETA BLANCA y constituirán el tronco del
árbol de situaciones a modificar que se trabajará mas adelante.
Tiempo 40 Min.
146
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
PROCEDIMIENTO
En PLENARIA cada uno de los relatores del equipo de la Universidad presentará un informe sobre
el trabajo que realizo cada grupo ( cada eje) resaltando:
EJE DE TRABAJO
CONSTITUCIÓN DEL GRUPO Y TAMAÑO
SITUACIONES A MODIFICAR PRIORIZADAS EN EL EJE
NUDOS DE DISCUSIÓN – acuerdos y desacuerdos.
Objetivo:
Presentar al grupo la mecánica de trabajo durante la media jornada del sábado y los productos
esperados.
Tiempo 15 Min.
Materiales: Carteleras o presentación en Power point.
PROCEDIMIENTO
El relator general hará una breve presentación del trabajo a realizar en la media jornada:
Análisis y comprensión de los problemas que contará con una guía de trabajo para cada subgrupo
con preguntas que el subgrupo deberá contestar en una hoja y entregar al final del trabajo al relator.
Los subgrupos se dividirán por cada SITUACIÓN A MODIFICAR EN CADA EJE DE
TRABAJO. ( 4 situaciones por eje, dado que la pretensión es que queden solo 4 situaciones
adversas a modificar por eje)
Para la plenaria los subgrupos trasladaran el desarrollo de la guía que debe ser narrativa a una
imagen visual que ser EL ARBOL DE SITUACIONES A MODIFICAR.
El tronco = situación adversa a modificar.
Las Raíces = Causas de la situación adversa a modificar.
Las ramas o follaje = efectos de la situación adversa a modificar.
El sol y las nubes = la visibilidad o no de la situación a modificar.
El facilitador presentará un ejemplo para los asistentes en cartelera o en power point.
Objetivo:
Profundizar en la comprensión de situaciones adversas priorizadas.
PROCEDIMIENTO
El grupo en el eje se dividirá en subgrupos 4 a 5 personas por Situación adversa a modificar
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EFECTOS
VISIBILIDAD
CAUSAS
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Objetivo
Poner en común en el grupo de cada eje de trabajo los análisis realizados en los subgrupos –
retroalimentar, cuestionar o complementar
PROCEDIMIENTO
Cada subgrupo presentará su trabajo.
Se abrirá tiempo de preguntas aclaraciones complementos.
Las carteleras con los árboles de SITUACIONES ADVERSAS A MODIFICAR se fijarán en el
auditorio para que los asistentes puedan leerlos.
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Objetivo: Propiciar un conocimiento visual y gráfico a todos las y los participantes sobre el
trabajo de los diferentes subgrupos acerca de la comprensión de las situaciones a modificar.
Tiempo: 35 Min.
Materiales: Power point en el auditorio por EJES DE TRABAJO EN DERECHOS.
PROCEDIMIENTO
Los relatores presentarán la síntesis de l trabajo en grupos.
ACTIVIDAD 2 Explicación del trabajo realizado y por realizar en los dos días– “De
objetivos a lineamientos de políticas”
Objetivo: Familiarizar con los objetivos y productos esperados del trabajo conjunto a realizar en
las jornadas de viernes y sábado. ( Eventos 2 y 3)
Tiempo: 10 Min.
Materiales: Vídeo beam o Cartelera de papelógrafo.
PROCEDIMIENTO:
El facilitador explicará a los asistentes los objetivos del trabajo y los productos esperados.
FORMULACIÓN DE OBJETIVOS
Una manera de hacerlo es redactando el antónimo de la situación problema o situación adversa que
hemos enunciado.
Ej de situación adversa: ALTOS INDICES DE VIOLENCIA FÍSICA CONTRA LAS MUJERES
EL OBJETIVO se puede formular redactando la situación problema de manera positiva, opuesta,
como un antónimo, con un verbo al inicio que muestra qué vamos a hacer. Ejemplo:
DISMINUIR LOS INDICES DE VIOLENCIA FÍSICA CONTRA LAS MUJERES EN
BOGOTA
EL VIERNES vamos entonces a construir una imagen visual donde el centro es el objetivo y los
caminos los lineamientos en política.
Lineamientos de política
Objetivo
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Para los lineamientos de política se utilizará una guía construida para este fin.
Objetivos
Delimitar los objetivos para los cambios deseados frente a las situaciones adversas a modificar.
Seleccionar los CURSOS DE ACCION: lineamientos de política para dar respuesta a las
problemáticas prioritarias elegidas o dicho de otra manera para alcanzar el objetivo propuesto.
PROCEDIMIENTO
El grupo general se subdividirá en los mismos subgrupos que ha venido trabajando. Recordar que
en cada eje de trabajo (4 ejes) esta subdividido en 4 o 5 subgrupos según el número de situaciones
adversas que priorizaron para el trabajo. Ver pagina 14, EJES DE TRABAJO EN LA
PERSPECTIVA DE DERECHOS.
El subgrupo deberá construir la imagen de un sol donde el centro es el objetivo y los rayos las
líneas de políticas o cursos de acción.
VER GUIA DE TRABAJO: “ Objetivos y lineamientos de política”.
Se entenderá por lineamientos de política: cursos de acción encadenados que permiten superar la
situación problema o situación adversa a modificar y que involucra varios campos de acción y
actores sociales a nivel distrital y local.
El facilitador de cada eje reforzará lo ya explicado por el Facilitador titular
- cada sub grupo debe volver a mirar el árbol de la situación adversa a modificar y para construir el
OBJETIVO a alcanzar. Para formular el objetivo se puede pensar en el ANTONIMO u opuesto a
la situación adversa – Esta nueva formulación que es el objetivo será el tronco del nuevo árbol –
El objetivo se trasladará en una redacción breve a la tarjeta rosada centro del sol.
Definido el objetivo se pasará a enunciar y decidir cuáles son los LINEAMIENTOS o cursos de
acción más importantes y viables para llegar a este objetivo. Tener en cuenta la GUIA
CONSTRUIDA PARA TAL FIN.
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Vamos a pasar del análisis de situaciones adversas, expresadas en los árboles de problemas ya
elaborados, a Objetivos y sugerencias de acción y cambio. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA.
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA
Entendemos por lineamientos de política: un curso de acciones articuladas que nos permiten
alcanzar el objetivo propuesto o dicho de otra manera resolver o superar la situación adversa que
hemos identificado como prioritaria para la vida y desarrollo de las mujeres en Bogotá en la
perspectiva del ejercicio plenos de sus derechos.
Para pensar en este QUÉ... debemos ser creativos y arriesgados. El QUÉ SE DEBE HACER… es
un curso de acciones que pueden relacionarse con:
Nuevas políticas y Programas.
Reformulación de políticas y programas.
Eliminación de políticas y Programas.
Una nueva reglamentación.
Una campaña de formación, capacitación o difusión.
Creación, cambio o eliminación de instituciones.
Destinación de recursos o reorientación de los existentes.
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Revisen nuevamente el curso de acciones que han formulado y compárenlo con los criterios de
formulación de lineamientos de política que están en el recuadro al inicio de la Guía. Esto lo
haremos con el propósito de ajustar nuestras propuestas de la mejor manera posible.
Lineamientos de política
OBJETIVO
PROCEDIMIENTO
Iniciaremos con unos ejercicios de estiramiento de cuello y espalda y cintura.
El facilitador explicará el trabajo de la tarde: En la tarde revisaremos los lineamientos de política
que sugerimos y con una guía de trabajo por subgrupos trataremos de avanzar en:
¿Cómo se podrían lograr estos lineamientos a través de qué acciones? .
Quiénes serían los actores e instituciones más comprometidas en el desarrollo de estos CÓMOS.
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Revisar el objetivo y los lineamientos planteados por el subgrupo contestar las siguientes
preguntas:
¿Cómo puede ser posible que estos lineamientos se adopten y lleguen a ser una realidad?
Discutan, compartan y concreten - Qué tipos de acciones se pueden desarrollar para lograr la
adopción de cada lineamiento.
¿Quiénes son los ACTORES mas comprometidos o con mejor capacidad para ayudar a impulsar
estos lineamientos? Piensen en: Instituciones: sector público y privado, actores políticos, actores
de la sociedad civil.
¿Quiénes podrían ser los aliados más importantes para la adopción de los lineamientos en la
política social del Distrito?
¿Quiénes podrían ser los principales opositores a los lineamientos formulados y sus acciones?
TERMINADO EL TRABAJO El grupo complementará la figura del sol – O neurona - con los
cómos – cómo vamos a llevar a cabo los lineamientos?
cómos
LI NEAMI ENTO
- QUÉS-
OBJETIVO
Objetivo: Dar a conocer las propuestas de los subgrupos sobre orientación de los lineamientos de
políticas.
Acordar las sugerencias para lineamientos de política de acuerdo a cada eje temático.
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Tiempo 1 hora
Materiales Papelógrafos Imágenes de objetivos y lineamientos.
PROCEDIMIENTO
El facilitador comentará que para el plenario general el grupo deberá nombrar 1 representante del
grupo para que lleve a PLENARIA las conclusiones del grupo sobre el eje temático de trabajo
enfatizando en las conclusiones de cada etapa del trabajo. Por ello llama la atención para que al
final de las presentaciones de cada subgrupo se elija la persona que los representará tomando en
cuenta cualidades de expresión y claridad. El representante contará con el apoyo del relator de la
Javeriana para preparar su presentación en carteleras o como prefiera.
Cada subgrupo presentará las conclusiones a la guía de trabajo sobre lineamientos de políticas para
mujeres.
El grupo del EJE aportará para realizar conclusiones de grupo.
El representante que se elija preparará la presentación sobre los aportes del grupo.
II PARTE EVENTOS 2 Y 3
Objetivo: Revisar, compartir y aprobar las conclusiones del trabajo por ejes temáticos que se
llevará a la plenaria general.
PROCEDIMIENTO
Se leerá la relatoría y se revisarán las imágenes de objetivos y lineamientos.
Los integrantes del grupo aportarán adiciones, realizarán aclaraciones o precisiones a la relatoría
si lo consideran necesario.
Se preguntará si la relatoría y la presentación traduce todo lo discutido y analizado por el grupo o
se requiere añadir algo más.
Finalizadas las observaciones se pasará de manera inmediata a la siguiente actividad – los
compromisos de los actores -
Objetivo
Reflexionar sobre los compromisos y responsabilidades de los diferentes actores sociales, de cara a
una política SOCIAL que favorezca el ejercicio de derechos de las mujeres en Bogotá.
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PROCEDIMIENTO
El facilitador construirá una tabla con los asistentes donde se de cuenta de los diferentes tipos de
actores presentes o la podrá tener preparada.
Preguntará a los asistentes sobre cuáles pueden ser los compromisos que como actores podemos
asumir o sugerir que otros asuman frente a los lineamientos construidos en el trabajo conjunto. El
centro es que queremos que los lineamientos formulados puedan tener eco en la FORMULACIÓN
DE POLÍTICAS SOCIALES EN EL DISTRITO Y EN LAS LOCALIDADES. Ej.
ACTORES COMPROMISOS
DISTRITALES DISTRITALES LOCALES
DABS
Secretaría de salud.
IDRD
OTROS PRESENTES
LOCALES
Asociaciones
Se dará 20 Minutos para realizar la lluvia de ideas acerca de los compromisos a asumir en el
ámbito local y distrital.
El grupo nombrará 5 representantes del grupo que se retirarán con el trabajo realizado por el grupo
del EJE y compartirá con los otros representantes de grupos lo realizado para armonizar y llegar a
conclusiones a presentar en la plenaria.
El grupo de representantes nombrará una persona que será la encargada de presentar las
conclusiones de esta puesta en común y acuerdos de todos los grupos.
ACTIVIDAD 9 PLENARIA
Objetivo
Compartir el trabajo realizado, informar y complementar los aportes de los EJES con los aportes
del grupo de participantes.
Tiempo 1 hora
Materiales Presentación de las conclusiones de cada EJE en video beam
Computador – viedo Beam y pantalla
PROCEDIMIENTO
Cada grupo de EJE presentará sus conclusiones a la plenaria enfatizando en:
Situación adversa a modificar.
Objetivo del Lineamiento de la política
Lineamientos de política
NO SE PRESENTARAN verbalmente LOS CÓMOS – Aunque en la presentación visual estén
incluidos.
Se abrirá la palabra a las participantes para realizar aportes, adiciones y solicitar aclaraciones.
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Objetivo:
Realizar un cierre basado en la síntesis de los aportes y las apuestas políticas que el Distrito capital
realiza en su plan de desarrollo a favor del bienestar de las mujeres en Bogotá.
Tiempo 15 Min.
RESPONSABLE
Dra. Ángela María Robledo Gómez- Directora del DABS
Objetivo:
Recoger la percepción y opinión de las y los participantes a los eventos como fuente para
alimentar el proceso de validación de la metodología
Tiempo 15 Min.
Materiales Guía de evaluación diseñada para los eventos de mujeres.
PROCEDIMIENTO
Se entregará a los asistentes el formato de evaluación elaborado para este fin para que aporten sus
opiniones, percepciones y sugerencias.
VER ANEXO
Objetivo
Reconocer el trabajo de los actores y actoras con un certificado de asistencia que acredite su
participación en los eventos.
Circular los directorios de participantes.
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DESARROLLO DE LA METODOLOGÍA
Se intercambió con actores sociales diversos: funcionarias/os
públicos, miembros de: movimientos sociales,
organizaciones comunitarias de base, organizaciones no
gubernamentales, actoras del sector privado, actores
políticos.
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FACILITADORAS Y FACILITADORES
La orientación a las/los asistentes sobre los objetivos, tareas
y alcance del trabajo en cada jornada fue...
Fue...
RELATORAS Y RELATORES
Se realiza síntesis y recolección de los aportes de las/los
asistentes y se sugieren puntos para profundizar o retomar.
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LOGÍSTICA
Espacios de trabajo
Ayudas Visuales.
Refrigerios y Almuerzos
0 total insatisfacción
1 baja satisfacción
2 Satisfacción aceptable.
3 Satisfacción buena.
4 Altamente satisfecha.
CONCLUSIONES SUGERENCIAS______________________________________________
________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________Gracias por sus aportes.
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ESPINOSA, Adrina. Franco, Saúl. Hernandez, Mario. Restrepo, María Helena. (1997) La
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