Supervisión y Regulación de las Microfinanzas en el

Contexto de la Liberalización del Sector Financiero

Las Experiencias de Bolivia, Colombia y México

Jacques Trigo Loubière

Patricia Lee Devaney
Elisabeth Rhyne

Informe a la Fundación Tinker

Agosto de 2004
 ÍNDICE

AGRADECIMIENTOS ........................................................................V
LOS AUTORES ................................................................................. VI
INTRODUCCIÓN ................................................................................2
PARTE I: PERSPECTIVA HISTÓRICA Y COMPARATIVA:
BOLIVIA, COLOMBIA Y MÉXICO ..................................................5
De qué forma la liberalización permitió el surgimiento de las
microfinanzas................................................................................5
Experiencias de los países...........................................................11
Bolivia.....................................................................................12
Colombia.................................................................................17
México ....................................................................................22
PARTE II: CREACIÓN DE UN MARCO REGLAMENTARIO DE
APOYO A LAS MICROFINANZAS ................................................28
Condiciones previas en el entorno del sector financiero y las
microfinanzas..............................................................................28
Promoción de la eficacia en la industria microfinanciera ...........33
Normas para las instituciones microfinancieras..........................42
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................48

iii
 LISTADO DE TABLAS

Tabla 1: Proveedores de micropréstamos de Bolivia..............................16

Tabla 2: Proveedores de micropréstamos de Colombia..........................19
Tabla 3: Instituciones mexicanas proveedoras de microcrédito .............23
Tabla 4: Categorías de las EACP mexicanas (en US$) ..........................25
Tabla 5: Requisitos de capital mínimo....................................................40
Tabla 6: Requisitos de previsiones en microfinanzas .............................46

iv
 AGRADECIMIENTOS

La presente monografía fue posible gracias al generoso apoyo de la

Fundación Tinker. Los autores desean expresar su agradecimiento a
Timothy Lyman y Claudio González-Vega por la revisión del
documento, y a María Otero, Deborah Drake, Carlos Castello, Marcia
Brown y Susana Barton, de ACCION International, por sus comentarios
durante la elaboración del informe. También manifiestan su
reconocimiento a Luis Felipe Mariscal y Annel Dergal Uranga, de la
CNBV de México, y a Agustín Rodríguez Contreras por su asistencia en
la obtención de información.

v
 LOS AUTORES

Jacques Trigo Loubière fue Ministro de Finanzas de Bolivia en 2002.

Antes de su designación para dicha cartera, el señor Trigo ocupó durante
seis años el cargo de Superintendente de Bancos y Entidades Financieras
de Bolivia. Durante su mandato, creó un marco reglamentario especial
para las instituciones microfinancieras, que fue luego adoptado por
muchos otros países. El señor Trigo también ha sido Director Ejecutivo
y Presidente del Banco Central de Bolivia. En el exterior, el señor Trigo
trabajó durante diez años en el Banco Interamericano de Desarrollo y
también desempeñó tareas internacionales como consultor financiero
independiente. El señor Trigo se graduó como Economista en la
Universidad Mackenzie de San Pablo, Brasil, obtuvo una Maestría en
Economía, y es candidato a un Doctorado en la Sorbona.

Patricia Lee Devaney es Directora de Políticas e Investigaciones de

ACCION International, donde es responsable de las investigaciones
destinadas al estudio de la pobreza y de la producción de las
publicaciones institucionales. Dentro de la órbita de ACCION, la señora
Devaney fue autora de un capítulo de la publicación The
Commercialization of Microfinance. La señora Devaney culminó su
carrera de Estudios Internacionales en Colby College.

Elisabeth Rhyne es Vicepresidenta Senior de Operaciones

Internacionales/África y de Políticas, Investigaciones y Análisis
Financiero de ACCION International. La señora Rhyne ha publicado
cuatro libros sobre microfinanzas, y también numerosos artículos sobre
este tema. Es coeditora de The New World of Microenterprise Finance y
de The Commercialization of Microfinance, y es autora de
Mainstreaming Microfinance: How Lending to the Poor Began, Grew
and Came of Age in Bolivia, todos ellos publicados por Kumarian Press.
Entre 1994 y 1998, la señora Rhyne fue Directora de la Oficina de
Desarrollo de Microempresas de la Agencia de los Estados Unidos para
el Desarrollo Internacional (USAID). La señora Rhyne obtuvo su
Maestría y un Doctorado en Políticas Públicas en Harvard University.

vi
1
 Supervisión y regulación de las microfinanzas
en el contexto de la liberalización del sector
financiero1
Las experiencias de Bolivia, Colombia y México

INTRODUCCIÓN
En todos los países latinoamericanos, las microfinanzas se han
convertido en parte importante del sector financiero. Si bien pequeñas en
términos monetarios, las instituciones microfinancieras prestan servicios
a gran cantidad de personas, incluso, en algunos países, a más clientes
que las instituciones financieras tradicionales. Las autoridades
reguladoras a cargo del sector financiero han respondido de diversas
formas ante el surgimiento de la "industria" de las microfinanzas, y
dichas respuestas han contribuido a generar las variaciones que ahora
existen entre los sectores microfinancieros de los diferentes países. El
sector microfinanciero de América Latina, tal como existe en la
actualidad, es resultado tanto del impulso de la propia industria
microfinanciera como de las decisiones adoptadas por las autoridades
reguladoras.

En los casos en que las autoridades acogieron con seriedad y en forma

rápida el surgimiento de las microfinanzas, con un enfoque de apoyo que
no fue excesivamente restrictivo, el sector se fue desarrollando y
madurando. En los casos en que las autoridades reguladoras se
desentendieron del sector de las microfinanzas o evitaron prestarle
atención, el sector se ha desarrollado más lentamente o se ha desarrollado
fuera de los canales regulados del sector financiero. Así, por ejemplo, las
autoridades bolivianas trabajaron en colaboración con la industria
microfinanciera para crear un marco regulador especial para las
microfinanzas, y hoy en día en Bolivia, el sector ha avanzado y
constituye un segmento especializado del sector financiero formal. Por el
contrario, en Colombia las autoridades adoptaron una actitud recelosa y
excesivamente precavida, y no desarrollaron una vía para la
formalización de las microfinanzas especializadas. En consecuencia, la
mayoría de los grandes proveedores de servicios microfinancieros de
Colombia son organismos no gubernamentales (ONG) que no tienen
1
La presente monografía fue posible gracias al generoso apoyo financiero de la
Fundación Tinker.
2
interés en que se regulen sus actividades. En México, las autoridades
han considerado a las microfinanzas mayormente a través de la lente de
las cooperativas, lo que ha dado como resultado que en el país existan
relativamente pocos proveedores de servicios microfinancieros que no
sean cooperativas.

Al realizar un análisis más profundo, resulta evidente que la respuesta de

las autoridades reguladoras de los diversos países ha estado íntimamente
vinculada al proceso general de reforma y liberalización del sector
financiero que se ha registrado en la región durante los últimos 10 o 20
años. El enfoque que cada país ha adoptado en relación con la reforma
del sector financiero ha creado el entorno institucional dentro del cual se
han desarrollado las microfinanzas. La liberalización ha creado agencias
de supervisión con un mandato más fuerte. La tímida liberalización
adoptada en algunos países ha permitido la supervivencia de bancos
estatales. Ambas estructuras institucionales -entidades reguladoras y
bancos estatales- han tenido profundos efectos sobre el desarrollo de las
microfinanzas. Más aún, las autoridades trasladaron a las políticas en
materia de microfinanzas su enfoque filosófico general sobre el sector
financiero, usando como ejemplo primario el tope de las tasas de interés.
Finalmente, muchos países de la región han experimentado fuertes crisis
financieras, y tanto las crisis en sí mismas como las respuestas
implementadas ante las crisis han también contribuido a modelar la
política aplicable a las microfinanzas.

La mayoría de los análisis de las reglamentaciones de las microfinanzas

que se han aprobado hasta la fecha se centran en los marcos de
regulación y supervisión en sí mismos. Pocos trabajos se han dedicado a
analizar estos marcos en el contexto más amplio de la evolución de la
postura de las autoridades acerca del sector financiero en general. Sin
embargo, estas autoridades son quienes formulan las políticas
reguladoras clave, teñidas de sus predisposiciones filosóficas y sus
experiencias históricas específicas. Es de importancia comprender de
dónde provienen estas autoridades para entender la forma en que han
reaccionado ante las oportunidades (o desafíos) que plantean las
microfinanzas. En vez de criticar a un país porque su marco presenta
importantes carencias o de poner a otro país como ejemplo a seguir, en
este trabajo se plantea que cada marco refleja el ámbito de posibilidades
que prevalecía en la economía cuando las microfinanzas ingresaron al
campo del sector financiero. Sugerimos que los diseñadores de las
nuevas reglamentaciones para las microfinanzas y los asesores

3
internacionales que proponen marcos reguladores para las microfinanzas
deben tomar en cuenta esta realidad.

En el trabajo se analiza el marco regulador de las microfinanzas de tres

países: Bolivia, Colombia y México, cada uno de ellos con experiencias
muy diferentes en términos de reforma financiera, crisis financieras y
microfinanzas. Se examina el impacto de la reforma y las crisis
financieras sobre las decisiones adoptadas por las autoridades
reguladoras para las microfinanzas y, a su vez, se analiza de qué forma
dichas decisiones han afectado la naturaleza de la industria
microfinanciera en cada país. A dicho análisis se le ha dedicado la
primera mitad de este trabajo.

En el resto del documento se adopta un enfoque más convencional acerca

del tema de la regulación y la supervisión. Allí nos referimos a los
elementos que constituyen una apropiada regulación de las
microfinanzas, desde el entorno del sector financiero que es necesario
para que las microfinanzas puedan avanzar hasta la preparación de los
supervisores y las normas específicas que deben adaptarse a las
microfinanzas. A los efectos de estos temas, se realiza una comparación
entre las experiencias y las políticas de los tres países en los que se han
centrado nuestros trabajos. Si bien nos hemos concentrado en el estudio
de tres casos individuales, gran parte del análisis puede aplicarse a
América Latina en general. Sin embargo, las experiencias adquiridas no
pueden aplicarse sistemáticamente a todas las regiones del mundo, pues
los antecedentes históricos y las características de la liberalización del
sector financiero y otros elementos determinantes pueden ser diferentes.

4
 PARTE I: PERSPECTIVA HISTÓRICA Y
COMPARATIVA: BOLIVIA, COLOMBIA Y MÉXICO

De qué forma la liberalización permitió el surgimiento de las

microfinanzas

Hasta los años 80, los países tenían, en su mayoría, sistemas financieros
reprimidos, que comenzaron a liberalizarse a mediados de la década. En
este documento se sostiene que la experiencia de la liberalización del
sector financiero ha sido positiva (si bien no necesariamente fácil o libre
de dolorosos ajustes). Los sistemas financieros liberalizados funcionan
mejor que los que hacen uso del viejo modelo de la represión financiera,
aun incluso en términos de cómo llegar a los sectores pobres y
vulnerables de la sociedad. Si bien esta actitud puede ya no ser
controvertida por la mayoría de las autoridades reguladoras del sistema
bancario, es evidente que algunos países se han embarcado en programas
de liberalización que tienen más alcance que otros. A continuación
analizaremos diversas características de importancia de la liberalización
y describiremos la forma en que cada una afecta a las microfinanzas.

Banca universal. Conforme al viejo modelo, las leyes y

reglamentaciones trataban a las instituciones de intermediación
financiera como entidades especializadas habilitadas para llevar a cabo
solamente las operaciones para las que se les había otorgado una
habilitación especializada. Los bancos comerciales solamente otorgaban
préstamos comerciales a corto plazo, los bancos de desarrollo otorgaban
préstamos para la compra de activo fijo a mediano y largo plazo, y los
bancos hipotecarios estaban restringidos a operar con inmuebles y bienes
similares.

A partir de la liberalización, los intermediarios pasaron a ser bancos

universales a los que se les permitía llevar a cabo todo tipo de
operaciones. En los tres países que analizamos -Bolivia, Colombia y
México– se ha implantado la banca universal. En los marcos con un
grado elevado de liberalización, la banca universal incluye, además de
las operaciones bancarias, las operaciones de seguros y las operaciones
bursátiles. A los efectos de este trabajo es importante destacar que la
banca universal abrió el mercado de las microfinanzas a cualquier tipo de
5
institución financiera y que en muchos países esto permitió que los
bancos comerciales y las compañías financieras ingresaran al mercado de
las microfinanzas. Así por ejemplo, en Colombia existe una reciente
tendencia de rápido crecimiento conforme a la cual los bancos
comerciales lanzan al mercado operaciones de microcrédito.

Un conjunto de restricciones remanentes que afecta directamente a las

microfinanzas es la restricción de que las instituciones financieras más
pequeñas se vean limitadas a una gama más limitada de operaciones,
dependiendo de su nivel de capital o de la estructura jurídica que han
adoptado (cooperativa, institución mutua). En particular, estas
instituciones de menor tamaño se han visto excluidas de una
participación directa en las cámaras de compensaciones del sistema de
pagos y, por tanto, no pueden ofrecer cuentas corrientes. Los Fondos
Financieros Privados (FFP) de Bolivia, que constituyen una categoría
reglamentaria destinada a las microfinanzas, y las Compañías
Financieras Comerciales (CFC) de Colombia no pueden ofrecer cuentas
corrientes a sus clientes, no pueden participar en el otorgamiento de
financiación para el comercio exterior, y tampoco les está permitido
prestar otros servicios. En ambos países, la tendencia hacia la banca
universal continúa avanzando y se están revisando estas restricciones con
miras a ampliar el alcance de las operaciones que pueden realizar los FFP
y las CFC. Por su parte, el sistema mexicano de habilitar a las
instituciones en función de su tamaño y su estructura jurídica segmenta
al sector de una forma que quizás no sea la ideal, como veremos más
adelante en el capítulo dedicado a México.

La adopción de la banca universal es beneficiosa para las microfinanzas,

porque por un lado facilita el acceso a las microfinanzas a una amplia
variedad de instituciones no especializadas y, por otro, ofrece una base
para el desarrollo de las instituciones especializadas en microfinanzas.
Las instituciones microfinancieras especializadas están en libertad de
diversificar su gama de productos y clientes, lo que las ayuda a competir
exitosamente y administrar sus riesgos. El resultado es beneficioso para
los clientes de las instituciones microfinancieras, pues reciben una gama
más amplia de servicios, con mejor calidad y a precios más bajos (debido
a la competencia). Esto no significa que todas las instituciones
microfinancieras deban apuntar a convertirse en proveedores de una
gama completa de servicios. Lo que tratamos de destacar es simplemente
que la banca universal ofrece a las instituciones de intermediación
financiera la oportunidad de brindar una variedad de productos y

6
servicios financieros y constituye un factor de importancia dentro de la
liberalización del sector financiero que contribuye a la existencia de un
fuerte sector microfinanciero.

Clausura o reforma de los bancos estatales. El viejo modelo se basaba

en el supuesto de que los bancos estatales desarrollaban ciertas tareas que
se creían especialmente importantes para la economía, en especial las
que las instituciones financieras comerciales consideraban no rentables.
En la mayoría de los países estos bancos eran extremadamente
ineficientes y con frecuencia registraban enormes pérdidas recurrentes
que forzaban a los gobiernos a recapitalizarlos con sus recursos
presupuestarios. Más aún, estos bancos otorgaban préstamos a tasas
subsidiadas a sus clientes preferenciales, con lo que distorsionaban las
condiciones de los mercados crediticios, erosionaban la cultura del
crédito y desalentaban el ingreso de los operadores comerciales. Como
una de sus peores características, estas instituciones otorgaban préstamos
a los grupos de poder del gobierno de turno o usaban los créditos como
herramientas durante las campañas políticas. Los bancos públicos no
eran fuertemente supervisados por las autoridades reguladoras de los
bancos (debido a las dificultades internas que genera el hecho de que un
brazo del gobierno deba supervisar a otro), lo que tenía efectos negativos
sobre la situación y la fortaleza de los organismos reguladores y sobre la
competitividad en el mercado crediticio.

Aun cuando estos problemas de los bancos estatales eran cada vez más
evidentes, los pequeños ahorristas continuaban depositando en dichos
bancos, en la creencia de que el gobierno respaldaría a dichas
instituciones y protegería sus ahorros. Esta circunstancia socavó el
desarrollo de la movilización de los depósitos por parte de los agentes
comerciales e hizo que el público se apartara de los bancos comerciales
(que de hecho estaban sufriendo una grave crisis).

De los tres países en los que centramos nuestro estudio, solamente

Bolivia eliminó completamente la banca estatal dentro del marco de las
reformas implementadas a mediados de la década del 80. Esto generó
una laguna en la prestación de servicios financieros a ciertos sectores, en
especial la agricultura, pero también hizo que el campo de juego quedara
abierto al ingreso de las microfinanzas, orientadas en este caso hacia las
actividades comerciales. Por el contrario, México y Colombia han
mantenido sus bancos estatales. En cada uno de ambos países todavía
funciona un conjunto de bancos públicos, si bien recientemente tanto en

7
Colombia como en México se han clausurado algunas de estas
instituciones. En vez de clausurarlos, los responsables de la banca oficial
han procurado más bien reformarlos. Si bien el análisis del éxito o
fracaso de estas reformas supera los límites de este trabajo, sí cabe que
veamos las implicancias de esta situación para las microfinanzas. Tanto
en Colombia como en México, las entidades que ingresan a las
microfinanzas tienen que competir con los bancos del sector público que
operan con tasas preferenciales. En general, cuando los bancos del sector
público operan bien, los inversores privados se muestran renuentes a
entrar a una competencia directa con dichas instituciones.

Restricciones en las tasas de interés. En los sistemas reprimidos, las

autoridades reguladoras fijan los topes de las tasas de interés,
generalmente en función del tipo de crédito. Los créditos que se
consideran cruciales para el desarrollo económico generalmente están
sujetos a topes más bajos que los créditos destinados al comercio. Si los
bancos no pudieran operar con las tasas más bajas, simplemente no
otorgarían préstamos. Dentro del proceso de liberalización, en Bolivia y
México se liberalizaron totalmente las tasas de interés, pero no así en
Colombia. Las autoridades reguladoras conservan hasta la fecha la
potestad de fijar los topes de las tasas de interés, aduciendo que los
pobres no deberían pagar más que los ricos y que los bancos que cobran
demasiado deben estar obteniendo utilidades excesivas.

El tema de la tasa de interés es absolutamente central para las

microfinanzas, dado que el alto costo del otorgamiento de préstamos
muy pequeños requiere que las tasas de interés se sitúen bastante por
encima de las tasas activas de los principales bancos comerciales. La
aplicación de controles poco realistas en términos de la tasa de interés es
una forma simple y segura de sofocar el desarrollo de las microfinanzas.

Los alegatos a favor de la libre competencia como árbitro de las tasas de

interés son espectacularmente demostrados por la evolución de las tasas
de interés de las microfinanzas en Bolivia. Cuando comenzaron las
microfinanzas, a principios de la década del 90, las tasas de interés eran
muy altas, cercanas a un 80 por ciento anual en promedio. La
competencia generada por el ingreso de nuevos operadores y el
crecimiento de la industria de las microfinanzas hizo que las tasas
gradualmente se redujeran, y ahora se sitúan en un nivel de entre el 22 y

8
el 30 por ciento.2 Esta caída de las tasas de interés se produjo sin que
existiera ninguna presión de parte de las autoridades reguladoras de la
banca y sin que se otorgaran subsidios insostenibles a las tasas de interés
del sector público. Por el contrario, en Colombia los topes de las tasas de
interés han hecho que las instituciones microfinancieras disimulen los
débitos como comisiones, lo que reduce la transparencia en la fijación de
precios para el consumidor. Esta falta de transparencia en la fijación de
precios no solo es dañina para los clientes microfinancieros sino que
también dificulta el ingreso de nuevos competidores al mercado.
Asimismo, y con mayor importancia aún, esta situación ha hecho que las
ONG, en su afán por evadir los controles de las tasas de interés, no
ingresen al mercado financiero. En resumen, en Colombia las
restricciones de las tasas de interés han retrasado el desarrollo de las
microfinanzas.

Menores requisitos de encaje. En casi todos los países latinoamericanos,

los encajes requeridos eran mucho mayores que los que son necesarios
para una administración financiera prudente. Así, por ejemplo, en
Bolivia el encaje requerido por los depósitos en cuenta corriente era de
un 45 por ciento, de un 20 por ciento para las cajas de ahorro y de un 10
por ciento para los depósitos a plazo fijo. Estos encajes eran de hecho un
medio que usaba el gobierno para acceder a los recursos del sector
financiero y financiar el elevado déficit fiscal. Esta situación operaba en
contra del desarrollo de las operaciones del sector privado. Los bancos
tenían simplemente menos dinero para prestar. A partir de la
liberalización financiera, todos los países uniformizaron los requisitos de
encaje en aproximadamente un 10 por ciento para todas las categorías de
depósitos. Esto liberó un volumen significativo de recursos para el
sector privado y a la vez creó incentivos para que los bancos
desarrollaran nuevas líneas de operaciones -incluyendo las
microfinanzas- para colocar dichos recursos.

Eliminación de los créditos dirigidos. Además de canalizar los recursos

hacia ciertos sectores preferenciales por intermedio de los bancos
estatales, los gobiernos de los países financieramente reprimidos también
intentaban forzar a los bancos privados a otorgar préstamos a ciertos
sectores preferenciales por medio de normas de crédito dirigido (como
por ejemplo dictaminando que un cierto porcentaje del total de préstamos
debía ser otorgado a las actividades agropecuarias). Si bien en la mayoría
2
Fuente: Estudio de las tasas de interés del mercado microfinanciero de Bolivia
realizado por BancoSol, febrero de 2004.
9
de los países se ha dado fin a esta modalidad de los créditos dirigidos,
aún quedan unos pocos vestigios, en especial en Colombia. En general, la
eliminación del crédito dirigido ha sido beneficiosa para las
microfinanzas, dado que los microempresarios no eran generalmente
considerados operadores económicos preferenciales y no recibían los
beneficios de los créditos dirigidos. Sin embargo la situación no es tan
clara en cuanto se refiere a los créditos dirigidos destinados al desarrollo
rural, dado que muchos microclientes son establecimientos agrícolas
familiares.

Más aún, en algunos ejemplos más recientes, las microfinanzas se sitúan

entre los sectores favorecidos. Si bien puede haber convincentes
argumentos en favor de que los países no hagan uso de políticas de
crédito dirigido, parecería que cuando están bien diseñadas dichas
políticas pueden tener un efecto positivo sobre las microfinanzas. Así,
por ejemplo, en Colombia gran parte del interés actual de los bancos
comerciales en el lanzamiento de operaciones microfinancieras
minoristas dirigidas parece provenir de los requisitos a los que están
sometidos conforme a la política de créditos dirigidos, y el programa de
inversiones forzosas de Colombia ha sido una importante fuente de
financiación para las instituciones microfinancieras colombianas.

Crisis del sector financiero. Bolivia, Colombia y México han sufrido

diversas crisis en sus sectores financieros. En cada caso las crisis han
resultado en la desaparición o la venta de las instituciones financieras
que registraban un mal desempeño y en la reducción del total de activos
del sector financiero. Si bien las crisis en sí mismas no han afectado
gravemente a las microfinanzas, la respuesta de las autoridades
reguladoras sí lo ha hecho3. En un cierto número de casos, las crisis
generaron el ímpetu para la creación de nuevos marcos reglamentarios
destinados a afianzar al sector financiero. Las crisis que sufrió Bolivia a
mediados de los años 80 gestó el ímpetu para la liberalización general del
sector financiero que abrió el camino para el desarrollo de las
microfinanzas, en tanto la crisis financiera de México de mediados de la
década del 90 resultó en la imposición de controles más rígidos en todo
el espectro del sector financiero, incluyendo un nuevo marco
reglamentario para las microfinanzas.

3
Ahora que las microfinanzas forman verdaderamente parte del sector
financiero, se ven cada vez más afectadas por sus crisis, como lo demuestran
los efectos de las recientes crisis de Ecuador y Bolivia sobre el segmento de
las microfinanzas.
10
Iniciativas en el campo de las microfinanzas. Si bien las políticas y las
condiciones del sector financiero han ejercido una fuerte influencia en el
desarrollo de las microfinanzas en cada país, el desarrollo natural de la
industria microfinanciera en cada país también ha constituido un factor
determinante. En algunos países ha habido numerosos ingresos de
operadores dinámicos al campo de las microfinanzas, que se han ido
empujando entre sí hacia adelante en forma competitiva. Un elemento
que puede ayudar a explicar el ingreso de operadores dinámicos es la
presencia de financiación internacional por parte de organismos donantes
durante los años de formación de las microfinanzas, que fue mucho más
abundante en Bolivia que en México, por ejemplo, y de un nivel
moderado en Colombia.

Experiencias de los países

La supervisión y la regulación de las microfinanzas pueden convertirse

en una espada de doble filo. Cuando se las concibe e implementa de
forma apropiada, las leyes y las estructuras de supervisión pueden
brindar la estabilidad, previsibilidad y asistencia que son necesarias para
que las instituciones microfinancieras prosperen y para ofrecer
protección al ahorros de los pobres. Sin embargo, los sistemas que no
son apropiados -es decir, los que no se han adaptado a las características
de las microfinanzas o no se ajustan a la realidad local de la industria de
las microfinanzas- no promueven el desarrollo de las instituciones
microfinancieras.

Los tres países que se analizan en este trabajo presentan tres métodos
diferentes de supervisión y regulación de las microfinanzas. En Bolivia
se creó un sistema de regulación y supervisión especializado para las
microfinanzas. En México, por intermedio de la Ley de Ahorro y Crédito
Popular (LACP), se dio inicio a un sistema delegado que prevé la
autorregulación de federaciones de representantes de las instituciones
microfinancieras. En Colombia no existen reglamentaciones específicas
para las microfinanzas, si bien recientemente el gobierno ha comenzado
a considerar iniciativas centradas en dicha actividad.

Al analizar la experiencia de estos tres países, consideramos que un

sistema de supervisión y regulación es exitoso para las microfinanzas si
les permite desarrollarse e integrarse al sector financiero normal y a la

11
vez protege contra los riesgos a las instituciones microfinancieras que
reciben depósitos y a los consumidores.

Nuestro análisis nos ha permitido identificar varios factores que

contribuyen a una buena regulación y supervisión de las microfinanzas.
En primer lugar, un sistema exitoso debe adaptarse a las necesidades de
la industria microfinanciera de cada país en particular. Esto significa que
los países no pueden adoptar un enfoque genérico para el desarrollo o
restructura de sus sistemas. Por el contrario, cada país debe tener en
cuenta el entorno exclusivo de las microfinanzas que existe a la fecha en
el país (si bien las normas de desempeño específicas aplicables a las
microfinanzas deberían ser similares en todos los países).

En segundo lugar, los gobiernos deberían poner en marcha un proceso de

consultas para lograr un sistema bien diseñado, que ofrezca los cimientos
para el crecimiento y el desarrollo de una industria saludable. Cuando se
avoquen a la elaboración de sus sistemas, las autoridades deberían
obtener el asesoramiento de todas las partes interesadas locales
(instituciones microfinancieras, otras autoridades del gobierno y diversas
asociaciones). Asimismo, debe haber en el país un clima político y
microfinanciero apropiado. Debe haber ya en funcionamiento una masa
crítica de proveedores de servicios microfinancieros. Las autoridades
reguladoras de los bancos y, en particular, los supervisores asignados al
sector deberían tener (o estar dispuestos a adquirir) un conocimiento
profundo de las tecnologías crediticias que son específicas de las
microfinanzas. Finalmente, en los altos niveles políticos debería haber un
apoyo estable a la industria microfinanciera.

Bolivia

El enfoque utilizado por Bolivia para la regulación y supervisión de las

microfinanzas se diseñó dentro de una política rigurosa de liberalización
del sector financiero que seguía casi al pie de la letra los lineamientos
teóricos y que comenzó antes que otras reformas similares en muchos
otros países. Esta liberalización creó el espacio necesario para el
desarrollo de las microfinanzas. Asimismo, las autoridades bolivianas
adoptaron una actitud de fuerte respaldo a las microfinanzas, que
consideraban como una importante vía para colmar el vacío que había
generado la liberalización. En consecuencia, las autoridades se mostraron
dispuestas a trabajar en conjunto con la emergente industria de las
microfinanzas, a brindarle su apoyo, e incluso a tolerar cierto grado de

12
ambigüedad en el marco reglamentario durante la etapa de formación.
Esta exclusiva combinación de una política no intervencionista para el
sector financiero y un fuerte respaldo (no intervencionista) a las
microfinanzas resultó en la presencia de una industria microfinanciera
madura y competitiva en el país. Sin embargo este enfoque permisivo
también contribuyó a permitir (o no lograr impedir) el problemático
ingreso y salida de préstamos al consumo en el mercado de las
microfinanzas, lo que ejerció fuertes tensiones en la industria
microfinanciera boliviana a fines de la década del 90.

Las principales condiciones que permitieron que en Bolivia se creara una

vibrante industria de las microfinanzas datan de 1985. Como parte de su
nueva política económica, el gobierno del presidente Paz Estenssoro dio
inicio a una serie de reformas destinadas a estabilizar un período de
hiperinflación, endeudamiento y trastornos económicos. Las reformas de
Paz Estenssoro liberalizaron el sistema financiero en su totalidad,
unificaron el tipo de cambio e impusieron estrictas políticas monetarias y
fiscales, lo que exitosamente impidió la hiperinflación. Siguiendo los
dogmas clave de la liberalización financiera, las reformas generaron el
entorno necesario para la existencia de una fuerte industria
microfinanciera a través de:

• Liberalización de las tasas de interés;

• Eliminación de los créditos dirigidos;
• Clausura de los bancos estatales y posterior clausura de los bancos
privados débiles;
• Creación de un sistema de banca universal;
• Reducción de los requisitos de encaje sobre los depósitos;
• Habilitación de las instituciones financieras para la aceptación de
depósitos en moneda extranjera;
• Fortalecimiento de la Superintendencia de Bancos y Entidades
Financieras (SBEF), tanto en términos técnicos como en términos de
una mayor autonomía de las presiones políticas.

En respuesta a la expansión del sector informal y la nueva estabilidad

económica que se había logrado, dentro del año siguiente a la reforma de
las políticas comenzaron a surgir en Bolivia ONG pioneras en el campo
de las microfinanzas. A medida que se clausuraban bancos estatales,
organizaciones sin fines de lucro tales como Prodem, FIE y ProCrédito
comenzaron a otorgar crédito a los microempresarios.

13
Lo que ocurrió en Bolivia dependió esencialmente de la respuesta del
sector privado (en una primera instancia el sector de las ONG) ante las
oportunidades creadas por la liberalización. Los principales avances se
lograron gracias a que hubo alguien allí dispuesto a aprovechar las
oportunidades que creaba la liberalización. Las primeras entidades que
ingresaron al campo de las microfinanzas en Bolivia fueron las que lo
modelaron, primero a través de la transformación de la ONG Prodem en
el banco comercial BancoSol y luego a través de la creación de los FFP.
BancoSol presentó a las microfinanzas de forma dramática ante la SBEF
cuando registró su petición para convertirse en parte del sistema
financiero. Si los fundadores de BancoSol no hubieran actuado de esta
forma, la evolución de la regulación de las microfinanzas en Bolivia
podría haber sido bastante diferente.

La supervisión de una institución microfinanciera que operaría como

banco comercial requería un cambio en la mentalidad de la SBEF. Los
altos costos operativos (20 por ciento o más en comparación a
aproximadamente un 5 por ciento en los bancos comerciales
tradicionales) y la cultura institucional más informal no constituían una
violación flagrante de las reglamentaciones, pero en una primera
instancia tales características sorprendieron a la SBEF. Más aún, la
cartera no ortodoxa de Prodem comprendía exclusivamente préstamos no
garantizados, lo que de hecho sí violaba las reglamentaciones que regían
a los bancos comerciales. A la fecha, toda cartera que incluyera más de
un 10 por ciento de préstamos no garantizados -una rareza para los
4
bancos tradicionales- debía contar con una previsión del 100 por ciento .

La SBEF permitió que BancoSol operara, aun cuando no cumplía

algunas de las normas reglamentarias clave, debido a que las autoridades
entendieron que las microfinanzas constituían un campo diferente al de la
banca comercial. Tenían la suficiente confianza en las microfinanzas
como para considerar que los primeros años serían un período de
aprendizaje que podría irse regulando a medida que se adquiriera
experiencia. De esta forma, la SBEF se asoció al proceso de innovación
que estaba teniendo lugar en las microfinanzas bolivianas.

A la vez, otras ONG estaban trabajando en conjunto con la SBEF en la

creación de una nueva categoría reglamentaria para las instituciones
4
A los efectos de dar cabida a esta sustancial diferencia, se adoptó una de las
pocas enmiendas de las reglamentaciones bancarias: se eliminaron los
requisitos de previsiones para los préstamos de menos de US$ 2.000.
14
microfinancieras, que se podrían convertir en intermediarios habilitados
sin tener que cumplir los requisitos aplicables a los bancos comerciales,
en especial los requisitos relativos a capital mínimo y algunas de las
operaciones bancarias más sofisticadas (cuentas corrientes y comercio
exterior). La SBEF y las restantes ONG colaboraron en la creación del
FFP, que fue la primera estructura institucional creada específicamente
5
para las instituciones microfinancieras, en 1995 . A los FFP se les
aplican requisitos de capital mínimo significativamente menores que a
los bancos (US$ 1 millón, en comparación a US$ 8,2 millones en el caso
de los bancos). Los FFP pueden movilizar ahorros y están sujetos al
mismo tipo de normas de prudencia y de otro tipo que los bancos.
Asimismo, la SBEF elaboró un marco de regulación y supervisión
paralelo para las cooperativas, lo que resultó en el fortalecimiento de las
principales cooperativas gracias a los incentivos que se les ofreció para
ser elegibles para ser supervisadas por la SBEF y poder así recibir
depósitos del público.

A los efectos de trabajar con el sector de las microfinanzas, la SBEF creó

una intendencia para las microfinanzas (Intendencia de Supervisión de
Entidades Especializadas en Microfinanzas) y realizó un importante
esfuerzo por capacitar al personal de esta intendencia acerca de los
detalles inherentes a las microfinanzas.

Los resultados de la actitud reglamentaria asumida por Bolivia en

relación con las microfinanzas han sido los siguientes (ver Tabla 1):

• Entre mediados y fines de la década del 90, Bolivia ya se estaba

convirtiendo en un mercado microfinanciero competitivo. Hacia
fines de la década, en las áreas urbanas ya se había cumplido en su
mayor parte la meta de poner los servicios microfinancieros al
alcance de los pobres. La penetración en el mercado urbano es muy
alta.
• La competencia ha reducido los precios y ha aumentado la calidad y
variedad de los servicios. Las tasas de interés de los micropréstamos
bolivianos son unas de las más bajas de América Latina.
• Las microfinanzas se han desarrollado como un segmento
especializado del sistema financiero, donde los principales
proveedores microfinancieros operan como entidades comerciales

5
Decreto Supremo 24000 de mayo de 1995, que se convirtió en ley en 2001
(Ley 2297).
15
 reguladas. Sin embargo, pocos bancos tradicionales han participado
directamente (aunque algunos de ellos otorgan préstamos a las ONG
microfinancieras) y a nivel regional se ha destacado la importancia
de algunas cooperativas.
• Las instituciones microfinancieras reguladas registran un buen
desempeño en relación al sector financiero tradicional.
• El sector de las ONG continúa operando en el extremo inferior del
mercado y atiende a un gran número de clientes.
• La penetración en el mercado rural sigue siendo baja. También se ha
rezagado el desarrollo del microahorro.

Tabla 1: Proveedores de micropréstamos de Bolivia

(Al cierre de 2003)
Número de Cartera Porcentaje del
préstamos (en millones total de la
activos de US$) cartera
Bancos (BancoSol) 56.707 91.2 22%
FFP 115.897 194,0 47%
Cooperativas 23.234 46,4 11%
ONG 176.405 85,9 21%
TOTAL 372.243 418,4 100%
Fuentes: Asociación de Entidades Financieras Especializadas en Microfinanzas (ASOFIN),
Asociación de Instituciones Financieras para el Desarrollo Rural (FINRURAL) y Consejo Mundial
de Uniones de Crédito (World Council of Credit Unions - WOCCU).

La actitud general de la SBEF de apoyo a los proveedores de pequeños

préstamos fue un factor de incidencia para el ingreso y la rápida
expansión de los préstamos al consumo en Bolivia entre 1997 y 2000.
Los bancos comerciales crearon departamentos o subsidiarias de
préstamos al consumo y la SBEF aprobó dos nuevos FFP de préstamos al
consumo. Estas entidades inundaron el extremo inferior del mercado con
crédito en una época en que también era rápido el crecimiento de los
microprestamistas. Cuando se produjo la recesión económica, se
descubrió que miles de prestatarios habían tomado en préstamo más
dinero del que podían pagar, muchas veces de dos o más prestamistas. Se
produjo entonces un colapso en el mercado de los préstamos al consumo
que forzó la salida de la mayoría de los prestamistas al consumo y
aumentó dramáticamente las pérdidas por préstamos entre los
microempresarios prestamistas.

16
Una vez reconocida la magnitud del problema, la SBEF actuó
rápidamente para imponer restricciones en materia de administración de
los riesgos a los prestamistas al consumo (por ejemplo limitar el servicio
total de la deuda de una persona empleada al 30 por ciento o menos de su
salario e intervenir las instituciones cuyo capital se había erosionado), lo
que hico que los prestamistas al consumo se vieran obligados a
abandonar la industria. La crisis se resolvió antes de que se viera
amenazada la solidez de los prestamistas microfinancieros. Sin embargo
podría argumentarse que la SBEF debería haber reconocido las
diferencias existentes entre la metodología de préstamos a
microempresas de las instituciones microfinancieras y la metodología
basada en el salario que utilizaban los prestamistas a consumidores. Si
las autoridades reguladoras hubieran reconocido que cada una de dichas
metodologías era apropiada solamente para los tipos específicos de
clientes de cada segmento, hubieran mantenido fronteras más nítidas
entre ambos sectores (es decir prohibir que los prestamistas al consumo
tuvieran acceso a clientes microempresarios) o se hubieran movido más
rápidamente para integrar las oficinas de control del crédito de las
microfinanzas y de la banca tradicional. La lección que debe extraerse de
este episodio es que una actitud reglamentaria no intervencionista pero
abierta, tal como la de la SBEF de Bolivia, implica ciertos riesgos, y que
es extremadamente importante que los organismos reguladores
comprendan en profundidad las metodologías específicas de préstamos
de las microfinanzas y de las demás instituciones a las que están
supervisando.

Colombia

En Colombia, el desarrollo de las instituciones microfinancieras

reguladas y de las reglamentaciones específicas para las microfinanzas
ha sido lento, debido a que las autoridades reguladoras y la comunidad
de la banca tradicional consideran que las microfinanzas plantean un
riesgo excesivo. Por no tener una comprensión cabal de las
características exclusivas de las microfinanzas o las tecnologías
crediticias específicas de las microfinanzas, en el pasado el gobierno de
Colombia se ha mostrado renuente a formalizar su relación con el sector.
A la vez, si bien Colombia ha adoptado la banca universal, su marco
regulador ha mantenido varios de los elementos centrales de los sistemas
financieros no liberalizados: control de las tasas de interés, banca estatal
y crédito dirigido. Como resultado de estos factores, las microfinanzas
colombianas se han desarrollado en su mayor parte fuera del sistema

17
financiero regulado. El contraste con Bolivia es extraordinario, en
especial cuando se ve que en un país con una población que es cinco
veces mayor que la de Bolivia y una economía que es once veces mayor
(incluyendo un enorme sector informal), la cartera total de los préstamos
microfinancieros de Colombia es inferior a la cartera de Bolivia.

Sin embargo, esta situación está cambiando rápidamente. El presidente

Uribe, que asumió el cargo a fines de 2002, ha comunicado al pueblo su
compromiso de desarrollar mecanismos institucionales y jurídicos para
que las microfinanzas lleguen a más empresarios. El enfoque empleado
refleja la persistencia de la actitud de Colombia en favor de las
herramientas del modelo previo a la liberalización del sector financiero.

Tal como se resume en la Tabla 2, en Colombia existe una variedad de

instituciones que pueden ofrecer servicios microfinancieros: ONG,
bancos comerciales, cooperativas, CFC y compañías de ahorro y crédito.
Hasta hace muy poco tiempo, la mayoría de los servicios eran prestados
por ONG en tanto una porción menor provenía de dos CFC orientadas a
las microfinanzas (FINAMÉRICA y Compartir). Actualmente, a partir de
la crisis de 1999, las cooperativas están muy debilitadas y las compañías
de ahorro y crédito son primordialmente prestamistas hipotecarios. Estas
dos categorías ofrecen un volumen insignificante de micropréstamos, si
bien tienen una importancia relativamente mayor en el campo del ahorro.
Banco Agrario, el banco estatal agrícola, ha sido durante mucho tiempo
el principal proveedor en las áreas rurales, si bien no queda claro si sus
préstamos deberían ser considerados como microcrédito en términos de
elementos ajenos a su tamaño.

A partir de 2002, la Superintendencia Bancaria de Colombia creó una

categoría especial de requisitos de información para el microcrédito
(separado del crédito al consumo) y exigió a los bancos que colocaran
una gran parte de préstamos en el sector microfinanciero. Esto llevó a un
súbito salto en el importe de micropréstamos informados por los bancos
y, de hecho, los bancos se precipitaron apresuradamente a expandir sus
operaciones en esta área. Varios de los grandes bancos minoristas, en
especial los orientados a objetivos sociales (como por ejemplo Banco
Caja Social y Megabanco) así como también bancos tradicionales tales
como Banco de Bogotá y Bancolombia están operando activamente y
aumentando sus operaciones de micropréstamos.

18
En la actualidad, el perfil del sector de las microfinanzas en Colombia es
notoriamente diferente del boliviano, y sus diferencias están
directamente relacionadas con las diferencias del marco reglamentario.
En Bolivia, las instituciones microfinancieras reguladas especializadas
prestan la mayor parte de los servicios en tanto las ONG y las
cooperativas desarrollan importantes actividades y los bancos
comerciales casi ninguna. En Colombia hay solo dos instituciones
reguladas especializadas, las CFC. Las cooperativas no son activas y las
entidades dominantes son las ONG y, en forma creciente, los bancos.

Tabla 2: Proveedores de micropréstamos de Colombia

(Al cierre de 2003)
Institución Cartera de Porcentaje del
micropréstamos total
(en millones de US$)
Bancos privados 89,9 28%
Bancos estatales 103,8 32%
(Banco Agrario)
CFC 16,0 5%
Cooperativas 0,9 0%
ONG 115,1 35%
TOTAL 325,8 100%
Fuente: Superintendencia Bancaria de Colombia

Las ONG colombianas se han resistido a transformarse en entidades

reguladas, a pesar de la disponibilidad de una categoría reglamentaria, la
de las CFC, que es algo similar a la de los FFP bolivianos. Las ONG
invocan las siguientes barreras reglamentarias:

• los controles de las tasas de interés aplicables a las entidades

reguladas;
• las reglamentaciones sobre la calidad de las carteras y el índice
de coeficientes vigente6
• los costos del seguro de los depósitos y los altos requisitos de
encaje7;
• la imposibilidad de que las entidades reguladas tomen en
préstamo fondos a largo plazo de otras entidades reguladas;

6
Akerman, p. 6.
7
Ibíd.
19
 • la restricción de que las CFC solamente pueden recibir depósitos
a plazo fijo (no en caja de ahorro o cuenta corriente).

Cuando en Colombia se agregaron estas restricciones específicas a los

costos estándar de la conversión en una entidad regulada (dificultades
para un cambio de propietarios, pérdida de la exoneración de impuestos,
mayores obligaciones de presentación de información, etc.),
desaparecieron los incentivos que promovían la transformación.

Recién en 2003 las reglamentaciones comenzaron a solucionar algunas

de estas desventajas: En la actualidad, a las CFC se les permite
desarrollar operaciones con cajas de ahorro; pueden tomar en préstamo
fondos de bancos comerciales; y pueden cobrar comisiones para
aumentar los ingresos de las carteras de préstamos8. Todavía no se sabe
si estos nuevos incentivos convencerán a las ONG en favor de
convertirse en CFC.

Como ya se manifestó, el programa del gobierno de Uribe para las

microfinanzas contiene ciertos elementos de las políticas de
liberalización del sector financiero. Sin embargo, su herramienta más
fuerte para la promoción de las microfinanzas es el crédito dirigido. Las
nuevas normas obligan a los bancos a invertir en microfinanzas a nivel
tanto minorista como mayorista, por medio de préstamos a las ONG y las
CFC. Esta obligación ha generado precipitadas actividades en el sector,
que parece estar en condiciones de aumentar sustancialmente el importe
total de los micropréstamos en Colombia. Si bien quienes abogan por
una liberalización total del sector financiero desestiman este tipo de
política por considerarla distorsionante, el ímpetu existente actualmente
en Colombia podría tener efectos beneficiosos, al menos para las
microfinanzas. Ahora se ha demostrado que las microfinanzas son
comercialmente viables, pero se estima que todavía existe una gran
cantidad de demanda potencial que no ha sido satisfecha. A diferencia de
las políticas de crédito dirigido destinadas a los sectores no rentables,
este uso del crédito dirigido podría catalizar el desarrollo de un mercado
microfinanciero viable. Todavía es demasiado pronto como para decir
cuán auténtico o sostenido será el actual entusiasmo de los bancos por las
microfinanzas. El énfasis que asigna el programa del gobierno a los
bancos comerciales como agentes financieros de las ONG y las CFC
reduce los incentivos para que estas instituciones microfinancieras
8
La Ley 795, de enero de 2003, y el Decreto 710, de marzo de 2003,
modificaron el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
20
especializadas movilicen ahorros, lo que hace que los microahorros
queden mayormente en manos de los grandes bancos minoristas.

Otra herramienta de la política del gobierno es la garantía para préstamos

que otorga el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
(FOGAFIN), que a los efectos de las microfinanzas se elevó de un 50 a
un 70 por ciento del capital. Es poco probable que esta medida adoptada
tenga efectos sustanciales. Las instituciones microfinancieras más serias
han informado que resulta demasiado caro usar la garantía de manera
eficaz en términos de costos, lo que indica que los bancos que hacen uso
de la misma son los que menos probablemente sepan cómo prestar
servicios microfinancieros (y por tanto los que es más probable que
acudan al erario público para ejecutar las garantías).

Dado el relativamente bajo nivel de apoyo del entorno reglamentario,

una interrogante interesante consiste en determinar por qué motivo las
microfinanzas colombianas se han desarrollado tan bien como lo han
hecho. Varias instituciones microfinancieras colombianas son
organizaciones destacadas que atienden de manera rentable las
necesidades de grandes cantidades de personas. Esta observación debe
ser un recordatorio de que las autoridades reguladoras no lideran el
desarrollo del sector microfinanciero, de que la fuerza propulsora más
importante es la capacidad innovadora y la determinación de los
operadores del sector privado (y sus patrocinadores públicos y privados).
A la vez, también podríamos concluir que, como se indicó previamente,
la situación reinante hasta hace muy poco tiempo en el entorno
reglamentario es responsable de la penetración de mercado mucho menor
en comparación a Bolivia.

Debe destacarse que la incompatibilidad de ciertos datos nos impide

llevar a cabo una comparación precisa entre Bolivia, Colombia y México
en cuanto se refiere al porcentaje del sector microempresarial al que se
ha llegado. Sin embargo, es evidente que de los tres países de nuestro
estudio es en Bolivia donde se ha logrado por lejos una penetración más
profunda de los servicios microfinancieros, seguida de Colombia, donde
hay un acceso moderado a los microempresarios, y dejando por último a
México, donde las instituciones microfinancieras tienen la menor
penetración en el mercado.

En su conjunto, las nuevas iniciativas en materia de reglamentaciones y

políticas de Colombia han mejorado el entorno de las microfinanzas y

21
debería integrarlas en mayor profundidad al sistema financiero, lo que
contribuiría a generar un sector más competitivo y de mayor alcance.

México

El tamaño de la economía mexicana y la naturaleza de su sector bancario

hacen que su entorno para las microfinanzas sea muy diferente al de los
otros dos países estudiados. Con una población de casi 100 millones, el
tamaño de México es más que el doble del de Colombia y más de diez
veces mayor que Bolivia. Esta mayor escala lleva a una mucho mayor
estratificación en el sistema financiero, que varía entre los más de
US$ 40 mil millones de activos de su mayor banco, Banamex, y las
pequeñas asociaciones comunitarias de ahorro y crédito cuyos activos
apenas alcanzan a unos pocos miles de dólares. Esta mayor escala
también significa que las autoridades reguladoras de la banca deben
manejar un número mucho mayor de instituciones. La escala del país y
su proximidad con los Estados Unidos han atraído a los bancos
extranjeros al sector bancario mexicano. Los principales bancos de los
Estados Unidos han adquirido participaciones en el sistema bancario
mexicano (como por ejemplo Citigroup que es propietario de Banamex),
como también lo han hecho bancos españoles y europeos. Si bien en
Bolivia y Colombia también hay una tendencia a que los bancos sean de
propiedad de capitales extranjeros, esta tendencia es más pronunciada en
México, donde solamente uno de los bancos principales del sistema es
predominantemente de inversores locales.

El sector bancario mexicano ha sufrido dos importantes crisis, una a

comienzos de los años 80 y otra a comienzos de la década del 90. En
consecuencia, las autoridades reguladoras mexicanas se han preocupado
por lograr fortaleza y orden en el sector financiero, y su enfoque sobre
las microfinanzas es reflejo de dicha preocupación.

Entre los tres países que analizamos, México es el que tiene el sector de
microfinanzas menos desarrollado y el que históricamente ha prestado
menos atención a la regulación de las microfinanzas. La estructura
reglamentaria específica de las microfinanzas recién se está
desarrollando en este momento, a partir de una decisión de la
administración del presidente Fox de darle a las microfinanzas
considerable atención y recursos, y de la promulgación de la LACP en
2001, a los efectos de regularizar el sector de las microfinanzas. La
administración ha incluso creado una unidad para las microempresas

22
dentro de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y ha encomendado
al principal asesor sobre políticas de orden público del Presidente que
actúe como coordinador de las iniciativas del gobierno en materia de
microfinanzas. Estas reformas se hicieron necesarias debido a que los
programas microfinancieros del gobierno mexicano se encuentran en su
mayor parte descentralizados y no cuentan todavía con una buena
coordinación.

Tal como se muestra en forma resumida en la Tabla 3, los servicios

microfinancieros de México se ofrecen a través de una variedad de
instituciones que incluyen cajas de ahorro y crédito, cooperativas,
sociedades financieras de objeto limitado (SOFOL) e instituciones
estatales. Las SOFOL son entidades financieras no bancarias que están
habilitadas para desarrollar ciertas actividades restringidas. Ofrecen en su
mayoría préstamos para la compra de una vivienda o con fines
comerciales, si bien una notable excepción es Compartamos, afiliada de
ACCION, que ofrece micropréstamos, en especial en las áreas rurales.
Con más de 220.000 clientes, Compartamos es la mayor institución de
servicios microfinancieros de México (y, de hecho, de toda América
Latina). A pesar de las actividades del sector, la penetración total en el
mercado sigue siendo muy baja. La mayoría de los microempresarios
mexicanos todavía carece de acceso a los servicios.
Tabla 3: Instituciones mexicanas proveedoras de microcrédito
Número de Clientes Porcentaje
instituciones activos del total
Instituciones 45 270.000 23%
microfinancieras9
Cajas de ahorro y crédito 14 250.000 21%
Cooperativas 200 200.000 17%
Uniones crediticias 75 50.000 4%
Cajas solidarias 210 140.000 12%
Programas FIRA10 32 35.000 3%
Parafinancieras rurales 372 233.000 20%
Total 948 1.178.000 100%
Fuente: Cifras estimadas por el Consorcio Latinoamericano para Capacitación en
Microfinanciamiento (COLCAMI) basadas en datos proporcionados por BANSEFI, Fondo Nacional
de Apoyo para las Empresas Sociales (FONAES), FINAFIN y FIRA

9
Incluyendo Compartamos, que es una SOFOL.
10
Los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA)
constituyen un programa del gobierno mexicano que actúa como entidad
financiera de segundo nivel centrada en el desarrollo rural.
23
Conforme a la nueva legislación, la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores (CNBV), que es la autoridad reguladora de la banca mexicana,
está intentando organizar a los dispares proveedores de servicios
microfinancieros (existen al menos nueve categorías institucionales
diferentes) para conformar instituciones reguladas que se conocen como
Entidades de Ahorro y Crédito Popular (EACP). Las EACP pueden ser
de propiedad de cooperativas, en cuyo caso operan como Sociedades
Cooperativas de Ahorro y Préstamo (SOCAP), o pueden ser de
propiedad de capitales privados, es decir Sociedades Financieras
Populares (SOFIPO). En términos cuantitativos, la vasta mayoría de las
instituciones corresponde a la categoría de las SOCAP, si bien el alcance
de las SOFIPO puede ser mayor.

El enfoque utilizado actualmente por México en el campo de las

microfinanzas es resultado de un historial de servicios financieros para
los pobres que data de principios de la década del 50, cuando surgieron
las primeras instituciones de ahorro y crédito para los pobres bajo el
nombre de “cajas populares”. Originalmente fundadas por
organizaciones religiosas, las cajas evolucionaron hasta convertirse en un
sistema diversificado de más de 600 entidades, con una amplia variedad
de estructuras de capital y diferentes misiones corporativas. Muchas de
estas instituciones pequeñas e informales eran cooperativas que ofrecían
crédito y ahorro a sus socios. A pesar del hecho de que recibían ahorros,
estas entidades se mantenían fuera del sector financiero formal y
solamente un 10 por ciento de ellas operaba dentro del entorno regulado.
La observación de que estas instituciones captaban el ahorro de sus
socios con muy poca supervisión, aunada al amplio deseo de fortalecer la
supervisión del sistema bancario luego de las crisis constituyó el
antecedente detonante que resultó en la aprobación de la nueva
legislación.

La LACP, que se aplica a las instituciones que reciben depósitos, intenta

desarrollar normas de prudencia apropiadas para las entidades
microfinancieras, que son eficaces para brindar protección a los
ahorristas. Asimismo, crea un fondo de protección de los depósitos
destinado a aumentar la garantía del ahorro del público. De acuerdo con
la legislación vigente, las EACP mexicanas están organizadas en cuatro
categorías que dependen del nivel de sus activos, su capital mínimo y los
requisitos de reservas que les son aplicables (Tabla 4).

24
 Tabla 4: Categorías de las EACP mexicanas (en US$)
Nivel I Nivel II Nivel III Nivel IV
Activos Más de De US$ De US$ 16,25 Más de US$
US$ 24 243.750 a millones a 91 millones
3.750 US$ 16,25 US$ 91
millones millones
Capital US$ US$ 81.250 US$ 1,625 US$ 8,12
mínimo 32.500 millones millones

Uno de los aspectos más importantes y controvertidos de la LACP es la

nueva estructura de supervisión que ha planteado. Basándose en el
modelo de los sistemas de autorregulación de Desjardins (Canadá) y
Raiffeisen (Alemania), las instituciones microfinancieras mexicanas
serán supervisadas por federaciones autorizadas por la CNBV. Estas
federaciones, conformadas por representantes de las EACP que las
integran, tienen el cometido de crear y exigir el cumplimiento de normas
de prudencia y otras normas no vinculadas a la prudencia. Este sistema
genera un significativo ahorro en los costos de supervisión, que de otra
forma deberían ser absorbidos por la CNBV. La posibilidad de hacer que
las tareas cotidianas de la supervisión directa quedaran fuera del marco
de la CNBV fue un importante atractivo para las autoridades.

El sistema de las federaciones genera, sin embargo, posibles conflictos

de oposición de intereses, dado que las federaciones están conformadas
por personas físicas que pertenecen a las propias instituciones
microfinancieras que deben supervisar. Más aún, las federaciones tienen
autoridad para diseñar reglamentaciones para la industria de las
microfinanzas, lo que esencialmente permite a cada entidad de
supervisión dictar normas de prudencia adicionales a las que dicte la
CNBV. Por otra parte, la asamblea general, que es el órgano supremo de
la estructura de la federación, está también conformada por las propias
instituciones que deben supervisarse, lo que inhibe la capacidad de la
asamblea general de formular opiniones no sesgadas. Recientemente se
ha dictado una norma que indica que las federaciones pueden contratar a
consultores independientes. Un mejor enfoque hubiera sido exigir que lo
hagan. Desde un punto de vista práctico, también es aconsejable que
solamente la CNBV tenga facultades de dictar normas, reglamentaciones

25
de prudencia, manuales y otros procedimientos de supervisión11 a los
efectos de mantener la coherencia y la calidad de los controles.

La LACP también plantea un papel especial para un banco del sector

público, el Banco de Ahorro Nacional y Servicios Financieros
(BANSEFI), que es un banco de ahorro con más de 500 sucursales y un
millón de cuentas de ahorro. Conforme al nuevo sistema, el BANSEFI
también se encargará de apoyar a las EACP por medio de capacitación y
asistencia técnica.

A la fecha de elaboración del presente informe, ninguna federación había

sido aprobada por la CNBV y el cierre del plazo para la certificación de
las federaciones se había postergado de su fecha original, en junio de
2003, hasta el mes de junio de 2005. Si hubiera un cambio de
administración como resultado de la elección presidencial de 2005, todo
el sistema creado por el presidente Fox podría verse amenazado de
muerte antes incluso de llegar a estar plenamente activo.

Dado que en México la mayor parte de la atención que se relaciona con

las microfinanzas está centrada en las pequeñas instituciones
comunitarias, resulta apropiado que nos preguntemos por qué las
instituciones microfinancieras más grandes y los bancos no han
desempeñado un papel más significativo en este campo. La falta de
interés en las microfinanzas por parte de los bancos comerciales puede
estar relacionada con el férreo control que ejerce la CNBV sobre la
habilitación de los bancos, lo que hace que en México haya un número
relativamente bajo de instituciones bancarias y altas barreras para
ingresar al sector. Esta restricción desalienta la fuerte competencia en el
sector financiero que ha empujado a algunos bancos de otros países
latinoamericanos a considerar a las microfinanzas como un nuevo
mercado.

Los factores que llevaron a la existencia de un número relativamente

bajo de instituciones microfinancieras especializadas de tamaño mediano
o grande (ONG, SOFOL y otras modalidades) son difíciles de identificar,
pero puede resultar ilustrativo que analicemos la situación de la mayor
institución microfinanciera, Compartamos. Compartamos fue
originalmente una ONG y luego se transformó en una SOFOL con afán
de lucro, de propiedad de accionistas. En calidad de SOFOL,
11
La CNBV está elaborando una Guía Auxiliar de Supervisión donde figurarán
las metodologías y los informes que deben usar los Comités de Supervisión.
26
Compartamos, que es una de las instituciones microfinancieras que opera
de manera más profesional en México, no está autorizada a recibir
ahorros, en tanto que centenas de instituciones de propiedad de
cooperativas sí lo están. La habilitación de las SOFOL restringe también
la innovación de productos en otras áreas. Las opciones reglamentarias
que se encuentran a disposición de Compartamos no son atractivas, y
mucho menos la de convertirse en banco. Si Compartamos intentara
convertirse en banco, debería enfrentar los requisitos de un elevado
capital mínimo (US$ 18,9 millones) así como con la renuencia de las
autoridades reguladoras a otorgar nuevas habilitaciones para bancos.

Otros factores pueden ser más importantes que el entorno reglamentario

para explicar por qué hay un vacío en el medio de las microfinanzas
mexicanas. Estos factores pueden incluir la relativa falta de participación
de donantes internacionales en México, pues los donantes eran esenciales
en otros países para financiar el arranque de las iniciativas
microfinancieras. O también podría ser simplemente que el conocimiento
sobre las microfinanzas haya tardado más en llegar a México. Cualquiera
sea su explicación, lo cierto es que el sector de las microfinanzas en
México se beneficiaría si se adoptaran reglamentaciones que hicieran que
fuera más fácil que emergieran entidades microfinancieras especializadas
de propiedad de accionistas.

27
 PARTE II: CREACIÓN DE UN MARCO
REGLAMENTARIO DE APOYO A LAS
MICROFINANZAS
Aprovechando la experiencia de los tres países analizados, pasemos
ahora a examinar los principales elementos de un marco de regulación y
supervisión de apoyo a las microfinanzas y los pasos que los gobiernos
deberían dar para desarrollar e implementar dicho marco. Nuestro
análisis se centra en tres principales aspectos: 1) las condiciones previas
para el desarrollo de un marco microfinanciero en términos de política
del sector financiero y la industria de las microfinanzas, 2) creación de
un marco reglamentario y capacitación de sus supervisores, y 3) normas
específicas para las instituciones microfinancieras. Las comparaciones
entre Bolivia, Colombia y México pueden servir para ilustrar muchos de
estos aspectos.

Condiciones previas en el entorno del sector financiero y las

microfinanzas

Creación de voluntad política. Las experiencias de Bolivia, Colombia y

México sugieren que los gobiernos solamente encaran seriamente el tema
de las microfinanzas cuando existe voluntad política de hacerlo al más
alto nivel. En los tres países los bancos centrales y las dependencias del
gobierno se movieron enérgicamente solamente cuando las autoridades
máximas, incluyendo al presidente Fox en México y al presidente Uribe
en Colombia, le asignaron prioridad a las microfinanzas. Estos líderes se
avocaron al tema de las microfinanzas por tener en cuenta las
preocupaciones genuinas del público y también por su creencia de que
las microfinanzas constituirían una iniciativa popular. Percibieron que las
microfinanzas solucionan problemas urgentes de sus países en términos
de creación de empleo, alivio de la pobreza y construcción de una
sociedad más justa y equitativa.

Esta observación destaca la necesidad de construir voluntad política, y

para ello los líderes políticos deben ser informados acerca de los aspectos
positivos de las microfinanzas. Es esencial que se obtenga el apoyo de
los legisladores y de las autoridades financieras y reglamentarias por
medio de seminarios nacionales en los que se expliquen las
características, las tecnologías crediticias y el impacto de las
microfinanzas, por medio de visitas a los países donde las microfinanzas
28
están operando exitosamente, y por medio de contactos con los líderes
internacionales de las microfinanzas. Asimismo, donantes
internacionales tales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano
de Desarrollo han hecho uso de sus diálogos sobre políticas para
promover políticas que apoyen las microfinanzas como parte de la
liberalización del sector financiero. Obviamente, la forma más eficaz de
convencer a los líderes es la aparición de una vibrante industria de las
microfinanzas en sus propios países.

Quizás sea sorprendente que las crisis del sector bancario que han
sacudido a cada uno de los países hayan contribuido al desarrollo de la
voluntad política para encarar el tema de las microfinanzas. Estas crisis
hicieron que las autoridades se volvieran más temerosas en relación con
los riesgos que asume el sector financiero, y se podría esperar que ello
hiciera que evitaran por completo el tema de las microfinanzas. Más aún,
las autoridades reguladoras de los bancos, para quienes las microfinanzas
son un campo totalmente nuevo, generalmente creen que el sector es por
su propia naturaleza extremadamente riesgoso. Con todo, las crisis
financieras brindaron una oportunidad a las microfinanzas, porque en el
comienzo de las crisis las autoridades y los legisladores vieron la
necesidad de abrir el marco del sector financiero a reformas generales, lo
que dio cabida a las microfinanzas en la agenda de sus reformas.

Una vez que las microfinanzas se incluyen en la agenda de las reformas,

hay tres factores cruciales que permiten determinar si el marco de
políticas resultante será o no eficaz: una sustancial liberalización del
sector financiero, la emergencia de fuertes proveedores de servicios
microfinancieros y un proceso de consultas y formación que guíe el
desarrollo de la política en materia de microfinanzas.

Masa crítica de instituciones microfinancieras y proceso consultivo. Con

frecuencia se observa que la creación de un marco reglamentario para las
microfinanzas es posterior a la emergencia de una masa crítica de
instituciones financieramente viables que operan en microfinanzas de
manera eficiente, con bajo nivel de atrasos y sólidas metodologías
crediticias12. Son este tipo de instituciones las que merecen la atención de
las autoridades reguladoras, pues solamente dichas entidades podrían ser
candidatas apropiadas para ser habilitadas como movilizadoras del
ahorro público. Cuando se alcanza la masa crítica, las autoridades pueden
estar seguras de que están diseñando un marco que será utilizado en la
12
Christen y Rosenberg, 2000.
29
práctica y que apoyará las necesidades de los verdaderos operadores del
mercado.

Las reformas de Bolivia dieron cabida a una masa crítica de instituciones

microfinancieras así como un diálogo profundo, práctico y sostenido
entre las autoridades y la industria de las microfinanzas. Esto fue
complementado con asesoramiento internacional de alta calidad y
conocimientos sobre la experiencia internacional. Diálogos semejantes
parecen estar ahora en curso en Colombia y, en menor medida, también
en México. En los países en que existe una masa crítica, las instituciones
microfinancieras con frecuencia han creado asociaciones de la industria
que actúan como foro para la discusión de los problemas comunes de las
instituciones microfinancieras con muy buenos resultados. Estas
asociaciones representan a la industria en debates con el gobierno, el
parlamento y las autoridades de supervisión.

Los marcos desarrollados sin masa crítica de operadores

microfinancieros o desarrollados sin un proceso de consulta
probablemente resultarán en políticas contraproducentes que pueden
inhibir el crecimiento del sector en los años por venir. Un fenómeno
común es que las políticas definan un entorno muy estrecho de opciones
para los proveedores de servicios microfinancieros, lo que
implícitamente bloquea el desarrollo de otros tipos de instituciones. En
algunos países se favorecen las cooperativas en tanto otros prefieren las
instituciones de propiedad de accionistas. El marco de México, por
ejemplo, está fuertemente orientado hacia las organizaciones
cooperativas de pequeño tamaño. Las instituciones comerciales de
propiedad de accionistas sufren desventajas desde el punto de vista de las
normas reglamentarias. En realidad, la mayoría de los países cuenta con
ambos tipos de instituciones y las autoridades deberían asegurarse de que
se desarrollen marcos reglamentarios apropiados para cada uno de ellos.
Una fuerte preferencia por cualquier tipo de organización sobre la otra
resultará en un desaprovechamiento de una oportunidad de significación.
Estas observaciones sugieren la importancia de la formación sobre la
situación local de la industria de las microfinanzas y sobre las
experiencias internacionales positivas y negativas de las autoridades.

Condiciones previas de la política financiera. Entre las principales

reformas del sector financiero que apuntalan a un fuerte marco
reglamentario para las microfinanzas, cabe destacar el papel de la
eliminación de los controles sobre la tasa de interés y el consenso de que

30
el sector público (incluyendo como norma general a los bancos estatales)
no debe prestar directamente servicios microfinancieros a nivel
minorista.

Bancos estatales. En América Latina, como en otras diversas regiones, se

han tenido experiencias negativas con las instituciones de intermediación
financiera administradas por el Estado, en especial cuando dichas
instituciones estaban altamente politizadas. En muchos casos, dichas
instituciones han canalizado préstamos a los partidarios del gobierno de
turno o a proyectos mal concebidos que no se basaban en un análisis
suficiente de su factibilidad económica. Por consiguiente, estas
instituciones perdieron cuantiosas sumas de dinero que debieron ser
absorbidas por el erario público, inhibiendo la capacidad del gobierno de
cubrir otras necesidades sociales urgentes tales como salud y educación.

Este problema se vio más agravado aún en el caso de las operaciones de

microcrédito cuando las entidades ofrecían tasas de interés subsidiadas
que distorsionaban el mercado y debilitaban la cultura del repago. Los
clientes percibían que no era necesario que pagaran, dado que los
préstamos habían sido otorgados por el Estado. La tendencia general
durante las dos últimas décadas se ha dirigido a clausurar estas entidades,
lo que ha liberado de una gran carga a los fondos públicos. Con todo, es
frecuente que las autoridades que recién toman contacto con las
microfinanzas planteen la idea de llevar a cabo nuevas operaciones
microfinancieras a través de los bancos públicos (con lo que
simultáneamente logran dos objetivos; expandir las microfinanzas y
reavivar la misión de los bancos estatales).

Ciertamente es recomendable que el gobierno evite la creación de nuevos

intermediarios financieros bajo la tutela del Estado o los gobiernos
locales (bancos para los pobres). Los costos de la creación de tales
entidades son altos y las perspectivas de éxito son generalmente bajas.
Sin embargo, los bancos estatales ya existentes que están bien
administrados pueden ser eficaces proveedores de servicios
microfinancieros y aprovechar las inversiones previas en infraestructura,
como lo demuestra el bien conocido ejemplo del Banco Rakyat de
Indonesia. El Banco Agrario de Colombia puede convertirse en otro
ejemplo positivo de este tipo, junto con instituciones tales como el
BAAC de Tailandia y el Banco del Nordeste de Brasil. Otros autores han
investigado en detalle las condiciones para una prestación exitosa de

31
servicios microfinancieros por parte de los bancos estatales13. A los
efectos del presente trabajo solamente resulta pertinente mencionar que
la abundancia de intentos fallidos en la reforma de bancos estatales
debería hacer que las autoridades lo pensaran dos veces antes de decidir
emprender ese camino.

Topes de las tasas de interés. La experiencia ha demostrado que la

eliminación de los topes de las tasas de interés es esencial para el
desarrollo de las microfinanzas. Por tanto, es altamente recomendable
que los gobiernos liberalicen sus tasas de interés con miras a alentar a las
instituciones microfinancieras sólidas a cubrir sus costos.

Los costos administrativos de la industria de las microfinanzas son

intrínsecamente elevados: los préstamos muy pequeños necesariamente
cuestan más por unidad prestada que los préstamos tradicionales,
principalmente debido a que los clientes del sector informal requieren
una metodología crediticia que hace un uso más intensivo de la mano de
obra. Así pues, para que las instituciones microfinancieras cubran sus
costos, los préstamos microfinancieros deben devengar tasas de interés
más altas que los préstamos de los bancos comerciales tradicionales.
Como las instituciones microfinancieras ofrecen tasas de interés más
bajas que las que ofrecen los prestamistas informales, incluso tasas de
interés más altas que las tasas comerciales pueden ser consideradas justas
y beneficiosas para los microempresarios.

Restringir el nivel de las tasas de interés lleva a la gestación de

instituciones ineficientes y subsidiadas en tanto que liberar las tasas de
interés promueve el desarrollo de una industria basada en el mercado que
operará y atraerá competencia en el largo plazo. Cuando existen
controles de las tasas de interés, los prestamistas usan comisiones para
cubrir sus costos: comisiones por compromiso, comisiones por
desembolso, comisiones legales, etc. Dichas prácticas inhiben el
desarrollo de un mercado transparente en el que los consumidores bien
informados puedan elegir al mejor proveedor. Dichas comisiones son
injustas para los prestatarios que carecen de la habilidad necesaria para
descifrar retorcidas fórmulas de fijación de precios, pero son con
frecuencia una necesidad de supervivencia para las instituciones que
operan sujetas a topes en la tasa de interés. Otro efecto perverso de los
topes de las tasas de interés es el aumento del tamaño del préstamo

13
Robinson, 2001.
32
promedio, pues las instituciones que deben enfrentar topes en las tasas no
otorgarán préstamos por bajos importes. Las instituciones
microfinancieras reguladas de los países con fuertes restricciones en las
tasas de interés solamente pueden atender a la capa más alta del mercado
de las microempresas.

Ni Bolivia ni México ponen topes a las tasas de interés. Bolivia eliminó

los topes en 1985 como parte de la nueva reforma de la política
económica. Esta medida fue esencial para el desarrollo de la industria de
las microfinanzas. La política de Colombia en materia de tasas de interés
plantea un desafío de significación para las instituciones
microfinancieras que operan como entidades reguladas. Con las tasas de
interés sujetas a un tope de aproximadamente un 26 por ciento, las
entidades reguladas que operan en microfinanzas tienen problemas para
cubrir sus costos. Para compensar tasas de interés cuyo bajo nivel resulta
irrealista, las autoridades colombianas recientemente dictaron dos
normas que ofrecen cierto alivio a las entidades microfinancieras que
intentan operar de manera sustentable. En primer lugar, la ley para el
desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYME) de
Colombia permite que las instituciones microfinancieras cobren una
comisión del 7,5 por ciento por cada préstamo inferior a US$ 3.300, lo
que alivia ligeramente las presiones que sufren las instituciones
microfinancieras. La segunda disposición permite que la
Superintendencia certifique las tasas de interés bancario corrientes según
diferentes tecnologías del crédito. Sin embargo, esta norma todavía no
ha sido puesta en práctica, pues primer lugar debe resolverse su situación
jurídica con respecto a las leyes de usura colombianas.

Promoción de la eficacia en la industria microfinanciera14

Una vez establecidas estas condiciones previas, las autoridades
reguladoras de la banca pueden comenzar a diseñar un marco
reglamentario y a desarrollar su propia capacidad para supervisar al
sector. Cuando se dispongan a diseñar las políticas y reglamentaciones
para las microfinanzas, las autoridades deben pensar seriamente qué tipo
de industria desean promover. Las características deseables para el
mercado de las microfinanzas incluyen:

• seguridad y solidez para el sistema y en especial para los ahorristas

14
Por una discusión más detallada sobre las normas de prudencia y otras normas
no vinculadas a la prudencia, ver Christen, Lyman y Rosenberg, 2003.
33
• competencia para crear eficiencia y calidad en los servicios
• crecimiento de la cobertura para que alcance a más personas
• expansión e innovación en la oferta de productos, especialmente de
servicios vinculados al ahorro
• independencia entre la industria y los subsidios públicos
• tratamiento justo para los deudores

Obviamente, el punto medular en su papel como autoridades reguladoras

será su preocupación por la seguridad y la solidez.

La principal interrogante que deben enfrentar las autoridades a esta altura

se refiere a cuáles son las entidades que deben ser reguladas. A los
efectos de promover el crecimiento y la administración de los riesgos sin
intervención son pertinentes las siguientes elecciones:

• Las microfinanzas deben ser consideradas como una línea de

operaciones más que como un tipo institucional, con la expectativa
de que diversos tipos de instituciones puedan prestar servicios
microfinancieros. En Bolivia y Colombia, las autoridades bancarias
han definido separadamente el crédito a las microempresas y el
crédito al consumo. Los requisitos de presentación de información
de Colombia solicitan a todos los tipos de entidades reguladas que
informen sus préstamos a microempresarios.
• Habilitación para que las organizaciones que no participan en la
movilización de depósitos y las organizaciones comunitarias muy
pequeñas operen sin regulación y supervisión directa por parte de las
autoridades reguladoras de la banca. En los tres países estudiados se
ha adoptado dicho enfoque.
• A los efectos de las cooperativas pequeñas y medianas, creación de
mecanismos y políticas que no absorban demasiados recursos de los
supervisores. Las autoridades mexicanas han centrado su atención
en este desafío. Todavía no se sabe si el sistema de federaciones que
se ha implementado podrá funcionar apropiadamente.
• Al desarrollar categorías especiales de instituciones, tales como los
FFP de Bolivia, las CFC de Colombia o las EACP de México, se
debe adoptar una actitud realista en cuanto a su escala de viabilidad
y al número apropiado de operadores en el mercado, apertura a una
variada línea de operaciones y capacidad de supervisión.
• Capacidad de respuesta ante las necesidades emergentes en el campo
de las microfinanzas -a nivel de los clientes para la expansión de los

34
 servicios vinculados al ahorro y a nivel institucional para lograr un
mayor acceso a las fuentes de financiación comercial.

Mejor capacidad de supervisión. El reto de crear capacidad para

supervisar a las microfinanzas no debe ser tomado a la ligera. En algunos
casos, los organismos de supervisión se han mostrado renuentes a
involucrarse con las microfinanzas. Los supervisores pueden tener poco
interés en adaptar las reglamentaciones y los métodos de supervisión a
las microfinanzas, principalmente debido a que están absorbidos por la
implementación de las recomendaciones de Basilea I y, en la actualidad,
Basilea II. Dado que observan que las microfinanzas no plantean un
riesgo sistémico para el sector financiero porque generalmente
representan menos de un uno por ciento del total de activos del sector
financiero, creen que se justifica que la industria sea dejada de lado.

Asimismo, en muchos países las entidades de supervisión no han sido

suficientemente fortalecidas durante el proceso de liberalización del
sector financiero, aun cuando el enfoque liberalizado se basa fuertemente
en la existencia de una vigorosa supervisión de prudencia por parte de
supervisores calificados. Después de todo, el papel más importante de las
autoridades consiste en mantener la solvencia del sector financiero
tradicional, y la creación de una categoría para las instituciones
microfinancieras que reciben depósitos es un objetivo secundario. Los
organismos de supervisión generalmente carecen de autonomía
funcional, recursos presupuestarios y procedimientos administrativos
suficientes para permitirles reclutar, capacitar y conservar a un equipo
especializado dedicado a las microfinanzas.

Solamente las entidades de supervisión con capacidad técnica apropiada

pueden regular y controlar adecuadamente a una industria de las
microfinanzas cuyas características son sustancialmente diferentes de las
de los bancos tradicionales. En una encuesta realizada entre instituciones
microfinancieras latinoamericanas sujetas a regulación acerca de su
experiencia en materia de supervisión, el mensaje abrumadoramente
mayoritario fue la necesidad de supervisores que contaran con la
capacitación necesaria para comprender el mundo de las microfinanzas15.
Las agencias de supervisión de los países que se encuentran a la
vanguardia de la industria de las microfinanzas han creado
departamentos especializados dotados de personal altamente capacitado
en operaciones a pequeña escala. En Bolivia, los supervisores de
15
Theodore y Trigo, 2002.
35
microfinanzas ocupan un departamento específico dentro de la SBEF y
son capacitados específicamente en los matices y detalles de las
operaciones microfinancieras.

Los supervisores deben encarar los sistemas de regulación y supervisión

de las microfinanzas con una mentalidad nueva, y no deben suponer que
pueden simplemente adaptar algunas de las reglamentaciones del sector
bancario tradicional. Las carteras de microcréditos requieren diferentes
métodos de supervisión que las carteras de préstamos convencionales, y
a las instituciones microfinancieras se les debe exigir pautas de
desempeño que se ajusten a sus líneas de operaciones. En el siguiente
capítulo se analizan algunos de los puntos más destacados de los
requisitos especiales para las normas de las microfinanzas. Estas
diferencias significan que las herramientas que son eficientes para
controlar al sistema bancario no son adecuadas para esta nueva industria
financiera. Por medio de un prolongado proceso de hacer conocer las
microfinanzas será posible que las agencias de supervisión desarrollen un
herramental más apropiado.

Más aún, las nuevas instituciones microfinancieras recientemente

reguladas necesitarán cierto tiempo para madurar, tanto como las
agencias de supervisión necesitan un cierto tiempo para adquirir
experiencia junto con ellas. Puede ser realista, entonces, que las licencias
operativas se otorguen para el desarrollo de una pequeña gama de
operaciones y que los supervisores trabajen con las instituciones caso por
caso a lo largo del tiempo, y aumenten la gama de operaciones a medida
que se demuestre la posibilidad de hacerlo. Así, por ejemplo, en los tres
países analizados, a las instituciones microfinancieras especializadas
(FFP, CFC y SOFOL) inicialmente solo se les permitió otorgar
préstamos. En Bolivia desde un comienzo se abrió la vía para que estas
instituciones movilizaran ahorros por medio de un proceso de solicitud
de modificación de la habilitación y demostración de la capacidad. En
Colombia, las CFC estaban inicialmente limitadas a ofrecer depósitos a
plazo fijo, pero ahora se está abriendo una vía para que, a su solicitud,
estas instituciones puedan ofrecer cajas de ahorro. México se ha
desplazado en la misma dirección mediante la creación de las EACP. En
la medida en que las instituciones microfinancieras se fortalezcan, la
autoridad de supervisión puede permitirles operaciones más complejas,
tales como captar depósitos en cuenta corriente y expandir la gama de
servicios financieros provistos, tales como transferencias y cobranza de
fondos, para llegar en última instancia a la etapa en que se contemple el

36
desplazamiento de la institución a un nivel de habilitación institucional
más elevado.

Gobierno y control interno. Un problema central que enfrentan las

autoridades reguladoras que desean crear un marco para las microfinanzas
consiste en decidir a cuál de las estructuras institucionales básicas le darán
su apoyo. ¿Se debería permitir que las ONG reciban depósitos? ¿De qué
forma se supervisarán las cooperativas? ¿Se debería crear una nueva
categoría para las compañías microfinancieras? En este trabajo no se
desarrollan estos aspectos en detalle, pero sí incluimos algunos comentarios
basados en la experiencia de los tres países.

Cada uno de los tres principales tipos de organización jurídica -sociedades

de responsabilidad limitada de propiedad de accionistas, cooperativas y
ONG- puede realizar un aporte valioso a las microfinanzas. Como se
indicó previamente, algunos países han logrado más desarrollo de las
microfinanzas en uno u otro de estos marcos, en parte debido a las
preferencias explícitas o implícitas de las reglamentaciones (ONG en
Colombia, cooperativas en México y sociedades de propiedad de
accionistas en Bolivia). Solamente unos pocos países ofrecen marcos
fuertes para todas las modalidades, como sería deseable.

Las estructuras para la conducción de los diferentes tipos de instituciones

microfinancieras presentan muy diferentes retos. Todas las principales
formas de conducción pueden ser eficaces si se llevan a cabo de manera
apropiada, y todas ellas son vulnerables a ciertas debilidades características.
Con todo, las características de la administración de las sociedades privadas
de propiedad de accionistas ofrecen marcos más fuertes para la prudencia
financiera que las ONG o las cooperativas, dato que los accionistas y sus
representantes en el directorio de las instituciones microfinancieras han
arriesgado sus propios capitales.

En el caso de las ONG, cuya estructura de dirección las hace inapropiadas

para la toma de depósitos y donde la supervisión de prudencia resulta, pues,
innecesaria, las autoridades reguladoras deberían asegurarse de que el
marco jurídico respalde una fuerte conducción. Para impedir o al menos
minimizar los problemas de gobierno en las ONG, las autoridades deben
determinar si se deben revisar las reglamentaciones, leyes y normas para
fortalecer los mecanismos aplicables de control interno. En particular es
fundamental desarrollar y aplicar normas de auditoría y gobierno que
dispongan responsabilidad por los incumplimientos, las omisiones, la

37
negligencia o las irregularidades de parte del directorio y los
administradores de la organización.

En algunos casos, préstamos a partes relacionadas, desvío de fondos,

nepotismo y conflictos de oposición de intereses han sacudido a las
instituciones microfinancieras, incluyendo a las ONG. No precisa aclarar
que estos problemas deben ser resueltos en las reglamentaciones que rigen a
las instituciones microfinancieras reguladas, pero también plantean riesgos
para las ONG. Sin instituir una reglamentación de prudencia, las
autoridades pueden introducir códigos de ética y posiblemente sanciones
específicas para los casos de abuso y fraude. En los estatutos de las propias
instituciones se debería incluir normas y procedimientos que rijan la
ética, las prácticas de auditoría y los controles internos.

Las cooperativas representan un reto especial, debido a que generalmente

constituyen un gran número de pequeñas instituciones que toman depósitos,
actividad normalmente reservada a las instituciones reguladas. A pesar de
ello, solamente las cooperativas más grandes pueden ser supervisadas de
manera realista por las autoridades reguladoras de los bancos. En Bolivia se
desarrolló un sistema para calificar las características que harán que las
cooperativas más grandes y administradas más profesionalmente pasen a la
familia de las instituciones reguladas. Las uniones crediticias más pequeñas
no están sujetas a reglamentaciones de prudencia y están sujetas a límites
más precisos en cuanto a la recepción de depósitos (solamente de sus
afiliados).

En México, las cooperativas y las instituciones relacionadas, a las que el

gobierno considera como principales proveedores de servicios
microfinancieros, han tenido históricamente graves dificultades de
conducción y debilidades en sus sistemas de control interno. Las nuevas
iniciativas del gobierno mexicano tienen por objeto mejorar la
supervisión, en parte a través de la creación de federaciones
autogobernadas según se describió precedentemente. Además de las
preocupaciones relativas al uso de las federaciones, hay otros temas a
nivel de las cooperativas individuales que requieren atención para
superar la fragilidad inherente a la administración de las cooperativas.
Así, por ejemplo, la legislación mexicana indica que la suma total de
préstamos a personas relacionadas o vinculadas a la dirección de la
institución no debe superar el 50 por ciento de su capital. El hecho de
que en las cooperativas los integrantes del directorio son generalmente
también clientes de las instituciones-y por tanto pueden ser

38
legítimamente prestatarios- sugiere que puede ser aceptable que se
otorguen algunos préstamos a partes relacionadas, pero la administración
del riesgo y las prácticas de una conducción sólida deberían apuntar a un
nivel muy inferior al 50 por ciento que se permite en la actualidad.
Muchos países (y también el Comité de Basilea) proscriben o limitan
rígidamente los préstamos a partes relacionadas, al menos en el caso de
las instituciones de propiedad de accionistas, dado que dichos préstamos
son una causa principal de quiebras de bancos.

Al emitir nuevas licencias operativas a una institución regulada, las

agencias de supervisión deben poder llevar a cabo procedimientos
profundos para examinar la estructura de gobierno y asegurarse de que
los directores y ejecutivos sean profesionales calificados, con
conocimiento del negocio de la intermediación financiera. Del mismo
modo, también se debe realizar un análisis pormenorizado de la
factibilidad económica, financiera y técnica de la institución. De otra
forma, existe el riesgo de que se habiliten instituciones débiles que
podrán rápidamente convertirse en insolventes, lo que afectaría la
credibilidad de las microfinanzas a los ojos de los clientes, el público y
los inversores.

Fijación de los requisitos de capital mínimo. Cuando las autoridades

reguladoras deciden crear nuevas categorías institucionales para dar
cabida a las microfinanzas, deben fijar la barrera al ingreso a la nueva
categoría por medio de requisitos de capital mínimo (ver Tabla 5). La
elección del capital mínimo debe ser equilibrada: los supervisores deben
asegurarse de que las instituciones puedan ser operadores
financieramente viables del mercado (que coincida el número de
operadores calificados con el número de entidades que pueden ser
supervisadas) y a la vez brindar acceso a las instituciones
microfinancieras para que cumplan el propósito público de expandir los
servicios microfinancieros.

Existe la tentación de fijar un capital mínimo muy bajo, casi siempre

debido a las presiones de los grupos de interés legislativos, posiblemente
incluyendo también a los operadores más pequeños del área de las
microfinanzas. Esta práctica es claramente contraproducente, pues la
determinación del capital mínimo debe basarse en una economía a
escala. Esto significa que las instituciones de intermediación financiera
deben tener el tamaño suficiente que les permita respaldar una
infraestructura adecuada y seguir siendo rentables. Más aún, cuando el

39
requisito de capital es más bajo, la agencia de supervisión deberá
supervisar a muchas instituciones en tanto que si el capital es mayor, el
número de instituciones que se deberá supervisar será menor, y por ende
la supervisión será ciertamente más eficaz.

Tabla 5: Requisitos de capital mínimo

País Tipo de institución Requisito de capital mínimo
(en US$)
Bolivia FFP $1 millón
Banco US$ 8,2 millones
Colombia CFC US$ 4,4 millones
Banco US$ 17,1 millones
México EACP Nivel I $32,000
Nivel II $81,250
Nivel III US$ 1,6 millones
Nivel IV US$ 8,1 millones
SOFOL US$ 2,8 millones
Banco US$ 18,9 millones

Las autoridades mexicanas enfrentan un reto especialmente difícil en este

sentido. Dado el gran tamaño del país, el entorno de la escala de
instituciones del sector financiero es muy amplio, y el número de
entidades es muy alto. Por un lado, los requisitos de capital mínimo
apropiados para las habilitaciones de bancos son muy elevados (grosso
modo US$ 19 millones en comparación al requisito de US$ 8,2 millones
de Bolivia). Por otro lado, México cuenta con más de 600 pequeñas
organizaciones de ahorro y crédito comunitarias. Abarcar esta distancia
con una gama de tipos de instituciones resulta muy difícil. La política
mexicana actual en materia de microfinanzas se sitúa en el extremo más
pequeño, y deja una laguna en cuanto a la atención de las grandes
instituciones microfinancieras, tales como Compartamos, cuyo capital es
actualmente de US$ 31 millones. Las instituciones de esta escala (es
decir las grandes instituciones microfinancieras que son, con todo,
menores que los bancos convencionales) son importantes proveedores de
servicios microfinancieros en muchos otros países latinoamericanos, pero
la reglamentación mexicana todavía no ha atendido cabalmente sus
necesidades.

Oficinas de control del crédito. Las oficinas de control del crédito

desempeñan un papel crucial para un desarrollo saludable de los sistemas
financieros, pues mejoran el conocimiento de las entidades financieras

40
acerca de los hábitos en la toma de préstamos por parte de sus deudores.
Los gobiernos y quienes apoyan a las microfinanzas deberían dedicar
recursos al desarrollo, facilitación o mejora de las oficinas de control del
crédito, y a asegurar que incluyan a los deudores de las entidades
microfinancieras.

Es posible que un prestatario tome préstamos demás si puede obtener

varios préstamos a la vez de diferentes entidades sin que éstas lo sepan.
Con una oficina de control del crédito, el prestamista podrá detectar el
nivel de endeudamiento del deudor dentro del sistema financiero en su
conjunto, y evaluar su capacidad de repago y el riesgo del crédito antes
de otorgarle un préstamo o durante el período de repago. Las oficinas de
control del crédito también son una poderosa herramienta para las
superintendencias a los efectos de monitorear a las instituciones
financieras bajo su supervisión. Al prepararse para las inspecciones de
campo, los supervisores pueden consultar a las oficinas de control del
crédito para elegir a qué clientes sería más apropiado visitar. Las oficinas
de control del crédito también promueven disciplina en el mercado: cada
prestatario sabe que en caso de incumplimiento arriesgará su reputación
ante otros posibles acreedores. Esto tiene un efecto positivo sobre la
cultura del repago y minimiza el riesgo moral.

La oficina de control del crédito boliviana recién se estaba desarrollando

en la época de la crisis de los préstamos al consumo en el año 2000, y
por tanto no estuvo en condiciones de impedir el aumento del
sobreendeudamiento. En el momento de la crisis, la oficina de control del
crédito de la SBEF no recogía información suficiente sobre los pequeños
deudores y excluía a los prestatarios del sector de las ONG (que usaban
una oficina autoadministrada de control del crédito). Más adelante, esta
carencia fue corregida. Asimismo, recientemente la SBEF ha propuesto
una norma que permite la creación de oficinas privadas.

En Colombia, la oficina de control del crédito administrada por la

Superintendencia Bancaria omite la información sobre los préstamos
pequeños otorgados por las entidades no reguladas (es decir, las ONG).
También carece de información sobre las deudas con proveedores y
compañías de servicios públicos. Con todo, las oficinas de control del
crédito privadas colombianas compensan dichas deficiencias. Haciendo
uso de avanzados sistemas de información y una amplia base de datos,
cubren a los clientes de todas las organizaciones financieras reguladas y
no reguladas. También cuentan con información sobre el crédito de

41
proveedores y en el futuro podrán recoger información sobre los
servicios públicos. En México operan oficinas de control del crédito
privadas, pero solamente atienden al sector formal. Estas oficinas no
incluyen a los clientes de las ONG o las asociaciones de ahorro y crédito.

Normas para las instituciones microfinancieras

En este capítulo se analizan algunas de las normas y referencias

específicas que son aplicables a la supervisión de las instituciones
microfinancieras y sus operaciones, nuevamente dentro del contexto de
una comparación entre los tres países. Se plantea que en las áreas
específicas mencionadas a continuación es esencial que las normas se
ajusten a las características exclusivas de las microfinanzas.

Definición de microcrédito. La forma en que las autoridades reguladoras

de la banca definan el microcrédito tendrá un impacto directo sobre las
prácticas de todos los proveedores de servicios microfinancieros, ya sean
instituciones financieras especializadas o convencionales. La mayoría de
las autoridades instintivamente definen el microcrédito en función de su
tamaño, pero nosotros sugerimos que es más importante que se lo defina
como línea de operaciones con ciertas características de riesgo
especiales. En cualquier caso, no es posible definir el microcrédito sobre
la base de los indicadores socioeconómicos de a del prestatario, tales
como activos, ventas, ingresos o número de empleados. Estas variables
no reflejan necesariamente niveles de riesgo, son difíciles de medir y
crean un corte arbitrario en las microfinanzas que es muy difícil de
monitorear.

La mejor práctica sugiere que las reglamentaciones deben definir a los

prestatarios sobre la base del propósito del préstamo, en conjunto con la
fuente de la capacidad de repago. Así, por ejemplo, las reglamentaciones
de Bolivia definen al microcrédito como “préstamo a un prestatario
-persona física, empresa o grupo de personas físicas- con el fin de
financiar la producción, comercio o prestación de servicios a pequeña
escala, donde la capacidad de repago del prestatario se evalúa sobre la
base de los ingresos generados por dichas actividades.” Esta definición
se basa en la metodología crediticia utilizada actualmente por los
prestamistas a microempresarios y se refiere en especial al medio
primario de mitigación del riesgo inherente a la metodología. Esta
definición evolucionó a partir de la interacción entre las instituciones
microfinancieras y la SBEF durante un cierto número de años, y refleja
42
la inversión que la SBEF ha realizado en comprender la metodología de
crédito de las microfinanzas.

La reglamentación de México no define específicamente el

microcrédito16. Toldos los préstamos son considerados préstamos
comerciales. Esta falta de definición llevará a ambigüedades en la
interpretación de la nueva LACP. Se sugiere que las autoridades
reguladoras definan claramente las operaciones de microcrédito como
diferentes de los préstamos al consumo, los préstamos para vivienda y
los préstamos comerciales, dado que la naturaleza del riesgo de cada tipo
de préstamo es exclusiva.

La ley de Colombia define a las microempresas como “plantas con no

más de 10 empleados y activos totales por valor inferior a quinientos
uno (501) salarios mínimos mensuales legales vigentes”17. Luego define
a las microfinanzas como un sistema destinado a “estimular las
actividades de microcrédito, entendido como el sistema de
financiamiento a microempresas. El monto máximo por operación de
préstamo es de veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales.” La
definición de Colombia es un buen comienzo, pero está incompleta, dado
que omite toda referencia a la situación del prestatario. Un empleado
asalariado y el propietario de una microempresa tienen perfiles muy
diferentes en cuanto a su capacidad de repago, al uso del crédito y al
perfil de riesgo.

La importancia de distinguir entre los diferentes tipos de préstamo fue

destacada durante la crisis que sufrió Bolivia en el año 2000. Hasta
dicho momento la ley boliviana no distinguía entre instituciones
microfinancieras y prestamistas al consumo. Cuando los prestamistas al
consumo ingresaron al mercado a fines de la década del 90, su modelo de
operaciones les permitió otorgar préstamos sin dar cuenta del total de
endeudamiento del cliente. En consecuencia, los clientes
microfinancieros comenzaron a obtener préstamos al consumo
adicionales a sus préstamos ya existentes como microempresarios, lo que
resultó en un nivel de deuda superior al que podían manejar. Fue este
sobreendeudamiento lo que llevó al colapso de los préstamos al
consumo. A partir de entonces, la SBEF de Bolivia aprobó nuevas
normas que definen los préstamos al consumo de manera diferente a los
préstamos a microempresas. Esta norma dispone que en los préstamos al
16
Ley de Ahorro y Crédito Popular (LACP).
17
Ley 590.
43
consumo (es decir los préstamos basados en salarios provenientes de un
empleo formal) el servicio de la deuda mensual del deudor no deberá
superar el 30 por ciento del salario neto de su familia.

Límites a la concentración de préstamos. Como principio básico de la

administración de riesgos, las entidades financieras deben asegurarse de
que los activos no estén concentrados en unos pocos préstamos que, de
entrar en mora, podrían amenazar la solvencia de la institución. Por este
motivo, los límites a la concentración de préstamos ocupan un lugar
central en las reglamentaciones bancarias. En las microfinanzas, no es
probable que los límites a la concentración de préstamos restrinjan las
operaciones normales, debido al pequeño importe de los micropréstamos.
Con todo, se necesitan límites a la concentración de préstamos en las
instituciones microfinancieras para impedirles otorgar préstamos
mayores que los que corresponden a su competencia central. De hecho,
es por este motivo que las autoridades reguladoras deberían considerar
limitar la concentración de préstamos de las instituciones
microfinancieras a un nivel inferior al de los bancos tradicionales.

En cada país, los límites a la concentración de préstamos se basan en el

capital de las entidades, y por tanto el préstamo máximo que se les
permite aumenta a medida que crece la institución. Para un prestatario
individual de un FFP boliviano, los préstamos se limitan a no más de un
tres por ciento (con garantía) o un uno por ciento (sin garantía) del
capital de la institución microfinanciera. Para una entidad que opere en el
nivel tope de capital para los FFP, el préstamo máximo no garantizado
sería de US$ 10.000 y el préstamo máximo garantizado sería de
US$ 30.000. De hecho, los niveles de capital de la mayoría de los FFP
superan varias veces el mínimo, donde el mayor es el de Caja Los Andes,
cuyo capital asciende a aproximadamente US$ 12 millones. Sobre la
base de este nivel de capital, Caja Los Andes podría otorgar préstamos
no garantizados de hasta US$ 120.000 y préstamos garantizados de hasta
US$ 360.000. Cabe señalar que éstos no son por cierto montos de
préstamos para microempresas, pero el propósito de la reglamentación
consiste en limitar el riesgo, no en restringir a las instituciones a un cierto
tipo de operaciones de préstamo.

La legislación mexicana recientemente dispuso un límite a la

concentración del crédito basado en un porcentaje del capital de la
institución, lo que permite a las instituciones muy pequeñas tener
coeficientes más altos (siete por ciento y cinco por ciento para las EACP

44
de Nivel I y Nivel II respectivamente) con préstamos máximos más
pequeños, en tanto las instituciones de mayor tamaño están sujetas a un
límite del tres por ciento.

El límite a la concentración de préstamos de Colombia es mucho más

laxo: 30 por ciento del capital, cualquiera sea el tipo de institución
(banco comercial o CFC). Por tanto, por ejemplo, el préstamo máximo de
FINAMÉRICA, que es una CFC con un capital total de US$ 4,6, sería de
US$ 1,4 millones. A pesar de ello, como se indicó precedentemente, la
ley colombiana define a los préstamos de microcrédito como inferiores a
25 salarios mínimos (actualmente US$ 3.300). Este límite se aplica al
tipo de préstamo, no al tipo de institución, por lo que las instituciones
que deseen prestar por encima del nivel de microcrédito definen los
préstamos mayores como préstamos a pequeñas empresas, pero no se les
impide otorgarlos.

Tecnología del crédito y documentación del préstamo. Los clientes de

microfinanzas carecen de información contable formal, tal como un
sistema contable, estados contables o un análisis del flujo de fondos. Más
aún, carecen o tienen dificultad en obtener documentos legales que
verifiquen sus actividades comerciales, su tenencia de tierras, el valor de
sus activos o incluso su identidad.

Las instituciones financieras que ofrecen microcréditos recogen

información sobre las actividades comerciales y la familia del cliente.
Este análisis incluye a la familia porque en la realidad las finanzas de la
microempresa y la familia no están separadas. Por tal motivo es
importante basarse en tecnologías crediticias apropiadas, que dependan
de una documentación formal limitada. Para las microfinanzas, la
decisión de otorgar un préstamo se toma a través de entrevistas, visitas a
locales, referencias personales y la limitada documentación que el
potencial cliente puede tener acerca de su comercio y su familia.

Para supervisar eficazmente las operaciones de las instituciones

microfinancieras, las autoridades deben comprender las tecnologías del
crédito microfinanciero. Deben poder determinar si una institución
microfinanciera tiene una tecnología de crédito sólida y si dicha
tecnología se aplica de forma apropiada. Más aún, los supervisores
deben estar dispuestos a dejar de lado su impulso a pedir más
documentación y a trabajar en cambio junto con la instituciones
microfinancieras para asegurar que el tipo de documentación requerido

45
por la institución logre un equilibrio apropiado entre mitigación del
riesgo y acceso a los pobres.

La documentación requerida por los organismos de supervisión debe

adaptarse a las características de las operaciones de microcrédito y debe
incluir una verificación del tipo de comercio del cliente y su familia,
junto con información contable generada por el gerente de créditos de la
institución. La información debe ser acorde a lo establecido en su propia
tecnología del crédito, incluyendo la verificación del endeudamiento del
cliente mediante consultas a la oficina de control del crédito. Dada la
informalidad de los comercios administrados por los clientes de
microfinanzas, los organismos de supervisión no deben requerir, por
ejemplo, registros del pago de sus obligaciones fiscales.

Previsiones. Las previsiones son una de las principales herramientas para

la administración del riesgo de las instituciones microfinancieras que las
superintendencias pueden controlar. Los requisitos de previsiones para
los préstamos comerciales, para vivienda y de otro tipo no son
necesariamente apropiados para los micropréstamos, debido a los plazos
más cortos y los riesgos exclusivos de los microempresarios. En la Tabla
6 se resumen los requisitos de previsiones de cada uno de los tres países
y se los compara con la norma internacional que para el Grupo
Consultivo de Ayuda a la Población Más Pobre (CGAP) constituye la
mejor práctica en el campo de las microfinanzas.
Tabla 6: Requisitos de previsiones en microfinanzas
(Como porcentaje de la cartera para cada categoría)
Duración Recomendación Bolivia Colombia México
del atraso del CGAP (EACP)
(Niveles I y II)
Ninguno 0% 1% 0% 1%
1-7 días 10% 1% 0% 4%
7-30 días 10% 5% 0% 50%
31-60 días 25% 20% 1% 50%
61-90 días 25% 50% 20% 50%
91-120 días 50% 100% 50% 90%
121-180 50% 100% 90%
días
Más de 181 100% 100%
días

46
Tanto Bolivia como México tienen niveles adaptados a las
microfinanzas. Estos comienzan elevando las previsiones para los atrasos
de uno a dos meses. La reglamentación de Colombia, que solamente
comienza a aumentar las previsiones después de los dos meses, no toma
plenamente en cuenta el perfil de riesgo de los micropréstamos.

Requisitos y sistemas de información. En contraposición a las carteras de

los bancos tradicionales, la cartera de las instituciones microfinancieras
se caracteriza por la distribución del riesgo entre miles de operaciones.
La enorme dispersión de la cartera hace que sea casi imposible hacer un
análisis del crédito individual. El monitoreo del riesgo depende de que
las instituciones microfinancieras cuenten con sistemas de información
de alta calidad. Cada vez son más quienes opinan que el monitoreo de los
sistemas es una responsabilidad general que corresponde a los
supervisores del sector bancario. En el caso de las microfinanzas, esta
responsabilidad es tan central que su importancia merece ser destacada.
Los organismos de supervisión deben contar con ingenieros de
computación que respalden las tareas de supervisión por medio de
auditorías completas de los sistemas para asegurar que los sistemas de
información de las instituciones microfinancieras funcionen
apropiadamente y generen la información necesaria para controlar los
riesgos.

47
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