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Maestría en Gestión Universitaria – Cohorte 2009

Seminario: Administración Universitaria

Dr. Carlos Cermelo


carloscermelo@yahoo.com.ar

EL PRESUPUESTO COMO
HERRAMIENTA DE GESTIÓN POR
PROGRAMAS

Alicia López (alicia.lopez@educ.ar)

Mar del Plata, noviembre de 2009


INTRODUCCIÓN
La Universidad, en tanto organización, se caracteriza por su complejidad. En particu-
lar, la universidad pública argentina presenta multiplicidad de misiones y de allí se
desprende diversidad de funciones, objetivos y actores involucrados.

En línea con otros artículos de la autora, este trabajo aborda la cuestión de la ges-
tión administrativo – financiera basada en programas. Se parte del marco legal im-
puesto por la ley 24156 de Administración Financiera Gubernamental y Sistemas de
Control vigente y cómo se articulan distintas fuentes para financiar un programa es-
pecífico de gestión académica.

Si se acepta que la permanencia y promoción de los alumnos son buenos indicado-


res (dentro de un conjunto mayor) de la calidad de la educación superior, es necesa-
rio considerar a todos los involucrados en el tema.

No se ha encontrado suficiente literatura acerca de la responsabilidad de la docencia


universitaria en este problema. Las teorías basadas en la pedagogía de la afiliación,
el aprendizaje basado en competencias y la alfabetización académica sugieren que
es posible desarrollar e implementar estrategias didácticas adecuadas a la sociedad
del conocimiento.

Desde el punto de vista de la gestión universitaria, estas estrategias didácticas de-


ben pasar distintos “filtros”, especialmente y el que ocupa este artículo, el del finan-
ciamiento.

La autora repasa las principales nociones que sustentan la administración financiera


de la Universidad Nacional de Mar del Plata, explora distintas fuentes de financia-
miento y distintos puntos de control de acuerdo con lo establecido por la normativa
vigente y justifica desde la bibliografía la importancia de la gestión basada en pro-
gramas.

Alicia López (alicia.lopez@educ.ar) Página 2 septiembre de 2010


LA GESTIÓN POR PROGRAMAS
El nuevo paradigma de la Administración Pública Productiva ha llegado para que-
darse. En nuestro país, este cambio comenzó en la última década del siglo pasado
y, con modificaciones accidentales, conserva su esencia.

Más allá de las modificaciones que pueda tener la vigente ley 24156, el enfoque sis-
témico, la descentralización participativa, el flujo de información horizontal y casi en
tiempo real y estructuras planas y flexibles (Vega, 2009) representan profundos
cambios en el modo de pensar a la Administración Pública del siglo 21.

Según el paradigma del Modelo Gerencial, la misión de la administración es prestar


servicios para satisfacer demandas de ciudadanos concebidos como usuarios –
clientes antes que meros administrados.

Este viraje en la concepción de la misión lleva a profundos cambios en la forma or-


ganizativa y en los métodos de trabajo, alterando intensamente la cultura organiza-
cional. De este modo, el desdoblamiento en unidades de servicio distintas de las
unidades de control, se gestionan procesos finalistas antes que simples procedi-
mientos administrativos (Osborne y Gaebler, 1992). Ciertamente, llevará tiempo lo-
grar un real y efectivo cambio en la cultura organizacional en la que primen valores
tales como autonomía, responsabilidad, control, negociación y rendición de cuentas.

Es posible observar que el legislador ha adoptado el paradigma gerencial al momen-


to de la redacción de la ley 24156:
• En los artículos 1 a 3 se establece que la administración financiera compren-
de un conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos para la obten-
ción de los recursos públicos para el cumplimiento de los objetivos”, mientras
que el control se entiende como estructuras de control interno y externo del
Sector Público Nacional y el régimen de responsabilidad para funcionarios.
• En los artículos 4 a 6 organiza objetivos, elementos y relaciones desde una
perspectiva sistémica, de intensar interacción con el medio interno, externo y
la sociedad como un todo.

Alicia López (alicia.lopez@educ.ar) Página 3 septiembre de 2010


FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
Como consecuencia de la universalización de educación superior, surgen nuevos
actores y se presentan nuevos desafíos1. Resuelto el problema del ingreso a la edu-
cación superior, queda resolver la cuestión de la permanencia y promoción en las
carreras de grado y posgrado2.

Deserción, desgranamiento y prolongación de la carrera son problemas multicausa-


les y generales a todas las instituciones educativas del país.

Sin desdeñar la importancia que la situación socio-económica tiene en la definición


del problema, otros autores sugieren la importancia de la afiliación institucional y la
alfabetización académica (Carlino, 2005) como factores claves para mejorar la per-
manencia y agilizar la promoción de los estudiantes en las carreras de grado y pos-
grado.

Muchos docentes preocupados por esta cuestión han intentado llevar adelante pro-
puestas tendientes a enseñar el oficio de enseñar, con variado resultado. En su ma-
yoría son intentos aislados sin mayor impacto en la comunidad ni apoyo institucional.

La actual gestión considera una de sus temas prioritarios la mejora de los aprendiza-
jes desde distintos marcos teóricos. Esto implica un fuerte compromiso para con las
intervenciones directas orientadas a este objetivo. Es responsabilidad de la gestión,
además, no sólo rendir cuenta del uso de los recursos sino la eficaz y eficiente apli-
cación de ellos como medio para cumplir con su misión.
Asimismo, la Universidad tiene un Acuerdo Paritario3 por el cual se financia el Pro-
grama de Formación Académica de Postgrado No Conducente a Título. En este
acuerdo, los fondos son provistos por la ADUM, mientras que el diseño curricular y el
aval académico se reservan para las respectivas unidades académicas.

1
López, Alicia. (2009) Contexto de la universidad argentina en la primera década del siglo 21.
Trabajo final del seminario de posgrado Teoría y análisis del sistema universitario, a cargo de C.
Suasnábar.
2
López, Alicia. (2009) Políticas de acceso y permanencia en la educación superior: el rol docen-
te. Trabajo final del seminario de posgrado Universidad y función social, a cargo de J. Araujo.
3
Acta Paritaria de Nivel Particular, firmada en diciembre de 1999 entre la ADUM y la UNMDP, en los
términos establecidos por el Decreto Nº 1007/95 y regulación de los cursos de acuerdo con el Acta
Paritaria Nº16/02

Alicia López (alicia.lopez@educ.ar) Página 4 septiembre de 2010


Descripción del Proyecto Alfa - Humanidades
En línea con el Proyecto Alf.A (Alfabetización Académica) auspiciado por la Subse-
cretaría Académica con alcance para todas las Facultades, se propone el Proyecto
AlfA – Humanidades, orientado a la formación de los docentes para la adquisición y
desarrollo de las competencias necesarias para una efectiva alfabetización acadé-
mica de los estudiantes de la Facultad de Humanidades en general y la Licenciatura
en Sociología en particular4.

Este proyecto contribuye a mejorar la calidad de la oferta académica. Se propone


formar a por lo menos el 75% de la planta docente de la Facultad de Humanidades
en la pedagogía de la afiliación mediante la producción de situaciones de lectura,
escritura y evaluación académica adecuadas a cada asignatura.

Las actividades del proyecto consideran el relevamiento de propuestas didácticas en


este sentido, identificar a los docentes que las diseñaron o implementaron, ofrecer
cuatro ateneos para debatir y reflexionar sobre la propia práctica y, finalmente, pro-
cesar la información obtenida en la redacción de un informe.

Estas actividades tendrán lugar durante tres cuatrimestres consecutivos. En cada


etapa se prevén metas asequibles en el actual contexto: decisión política de alto ni-
vel, acompañamiento de las autoridades de la Facultad, buena disposición por parte
de los docentes involucrados, necesidad sentida y percibida por la comunidad uni-
versitaria e interés de los alumnos en el éxito de la propuesta.

El proyecto presentado se ha diseñado de acuerdo con los lineamientos del Marco


Lógico, metodología auspiciada por el Banco Interamericano de Desarrollo para el
diseño, implementación y monitoreo de los planes, programas y proyectos para el
Desarrollo Local.

4
López, Alicia (2009) Estrategias de permanencia y promoción basadas en la pedagogía de la
afiliación. Trabajo final del seminario de posgrado Planeamiento Estratégico a cargo de C. Marquis

Alicia López (alicia.lopez@educ.ar) Página 5 septiembre de 2010


JUSTIFICACIÓN
En la concepción del Estado subyacente en las normas nacidas de la Reforma Ad-
ministrativa de fines del siglo pasado, las políticas públicas son la manifestación del
rol que el Estado se arroga a sí mismo para subsanar las fallas del mercado.

El tamaño del Estado dependerá pues, de qué define cada gobierno lo que es políti-
ca pública. Y en Argentina, la política universitaria es una política pública.

En el paradigma de la administración productiva, la asignación de recursos se hace


en función de la producción de bienes y servicios consistentes con las políticas pú-
blicas explicitada en el presupuesto.

Se parte del hecho que al cuantificar los resultados esperados, es posible controlar
el proceso productivo y, consecuentemente, decidir acerca de introducir mejoras pa-
ra optimizar eficiencia. De este modo, es posible relacionar metas físicas con costos
y eventualmente, comparar el proceso productivo con otros análogos en la misma
unidad administrativa, en otras similares de entidades públicas locales, nacionales o,
incluso, internacionales.

La evaluación de proyectos incluidos en planes y programas facilita la asignación de


recursos y el control de la eficiencia en el logro de las metas físicas que explicitan
las políticas públicas.

De aplicar sistemática, consistente y permanentemente estas acciones, concurren-


temente con un efectivo sistema de información, puede contarse con un sistema de
estándares de calidad y rendimiento útil para la toma de decisiones.

En el caso de las universidades, la legislación las considera entidades autárquicas.


El Estado les ha delegado funciones con transferencia de recursos (en el caso de las
universidades de gestión pública). Se les reconoce vida jurídica propia, patrimonio
propio y autarquía administrativa.

Anualmente, se fija en la Ley de Presupuesto el monto total asignado al financia-


miento de las Universidades Nacionales. En el seno del CIN se reparte entre todas

Alicia López (alicia.lopez@educ.ar) Página 6 septiembre de 2010


las universidades. Cada universidad, y de acuerdo con los lineamientos de la Ley
24156, prepara y aprueba su presupuesto con el límite fijado en el acuerdo del CIN.
Es en esta instancia cuando las universidades definen sus programas que explicitan
sus prioridades.

La gestión por programas implica un circuito que, idealmente, comienza con la defi-
nición de objetivos alcanzables, que se explicitan en políticas públicas5. La adminis-
tración es responsable tanto por la planeación, la gestión y el control de la ejecución
de los planes, programas y proyectos que llevan a la práctica estas políticas públi-
cas. Se espera que el control revise los objetivos alcanzables para ajustar las políti-
cas públicas a la dinámica compleja de la sociedad.

El presupuesto, en un enfoque económico financiero, es una plan previo a la gestión


por el cual se instrumentan necesidades públicas (enfoque político). Estas necesida-
des son jerarquizadas según la ideología subyacente en términos de cuáles, en qué
grado y en qué tiempo deben ser satisfechas.

En el estado actual de la situación, es importante afianzar la gestión pública basada


en programas. Lo deseable, una vez incorporado el hábito de gestión y control, será
adecuar los circuitos administrativos y la legislación para la gestión por resultados.

5
El modo más eficaz de chequear las “verdaderas” políticas publicas es leer atentamente la ruta del
dinero: el presupuesto y los controles posteriores sobre su ejecución.

Alicia López (alicia.lopez@educ.ar) Página 7 septiembre de 2010


PROYECTO ALFA – HUMANIDADES
Descripción:
Ante la fuerte deserción, desgranamiento y baja graduación de los estudiantes, algunos docentes han intentado incorporar distintas
acciones de alfabetización académica. Se observa una importante variabilidad tanto en las estrategias como en los resultados ob-
tenidos. Para resolver este problema, se propone el proyecto Alfa – Humanidades, derivado de la propuesta que oportunamente
hiciera la Subsecretaría Académica y adecuado al contexto y necesidades específicas de la Facultad de Humanidades. Concurren-
temente, se espera que este programa contribuya a mejorar la calidad de los resultados del Contrato Programa por el cual se fi-
nancia la Licenciatura en Sociología. Este proyecto se financia de acuerdo con el Acuerdo Paritario con ADUM.

Cronograma tentativo
Fecha Etapa Metas esperable
Primer cuatrimestre 2010 • Relevamiento Listado de acciones de alfabetización vigentes
• Participación en el Ateneo 1 Listado de docentes autores.
• Participación en el Ateneo 2 Listado de docentes de primero y segundo año de las carreras
70% de los docentes participan de los Ateneos 1 y 2
Registros de los participantes en los Ateneos
Segundo cuatrimestre • Participación en el Ateneo 3 70% de los docentes participan de los Ateneos 3 y 4
2010 • Participación en el Ateneo 4 Registros de los participantes en los Ateneos
Primer cuatrimestre 2011 • Evaluación de la puesta en mar- Informe final del proyecto
cha del Proyecto.
• Procesamiento de la información

Alicia López (alicia.lopez@educ.ar) Página 8 septiembre de 2010


Propuestas de mejoramiento
Objetivos Etapas Responsables Indicadores Recursos necesarios Metas esperables
Humanos Financieros
• Inventario de acciones de Personal adminis- No requeridos. • Listado de acciones de
Relevamiento
Identificar estado
de situación ac-

alfabetización académica. trativo de la Facul- Reasignación de alfabetización vigentes


de acciones tad tareas adminis-
• Nómina de docentes autores • Listado de docentes
de alfabeti- trativas. Se las
de las acciones de alfabeti- autores.
tual

zación aca- Decanato considera inclui-


zación académica • Listado de docentes de
démica y los das en la presta-
docentes • Nómina de docentes respon- primero y segundo año
sables de las asignaturas de ción de servicios de las carreras ofrecidas
responsables normal y habitual.
primero y segundo año.
Diseño y oferta del Ateneo 1 Personal no do- 75% de la planta docente
Capacitar a los docentes responsables de asignaturas

Ateneo 1:
cente. involucrada en asignaturas
Debate sobre Decanato $1’000
Subs. Académica. de primero y segundo año
el problema
Especialista participan del Ateneo 1
Diseño y oferta del Ateneo 2 Personal adminis- 75% de la planta docente
trativo de la facul- involucrada en asignaturas
Ateneo 2:
de primero y segundo año

tad. de primero y segundo año


Situaciones Decanato $1’000
Subsecretaría participan del Ateneo 2
de lectura
Académica. Producción de situaciones de
Especialista lectura académica
Diseño y oferta del Ateneo 3 Personal adminis- 75% de la planta docente
trativo de la facul- involucrada en asignaturas
Ateneo 3:
tad. de primero y segundo año
Situaciones Decanato $1’000
Subsecretaría participan del Ateneo 3.
de escritura
Académica. Producción de situaciones de
Especialista escritura académica
Diseño y oferta del Ateneo 4 Personal adminis- 75% de la planta docente
Ateneo 4: trativo de la facul- involucrada en asignaturas
Situaciones tad. de primero y segundo año
Decanato $1’000
de evalua- Subsecretaría participan del Ateneo 4.
ción Académica. Producción de instrumentos
Especialista de evaluación adecuados

Alicia López (alicia.lopez@educ.ar) Página 9 septiembre de 2010


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Alicia López (alicia.lopez@educ.ar) Página 10 septiembre de 2010


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Vega, Roberto. La gestión de la universidad: planificación, estructuración y


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Alicia López (alicia.lopez@educ.ar) Página 11 septiembre de 2010