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1 sur 5 Intérêt à agir

L’identification de l’intérêt pour agir

Le quoi et le comment. Le requérant doit caractériser son intérêt pour agir contre une décision et
il doit le faire pour chaque procès. Ainsi, il doit démontrer son intérêt à agir même lorsque l’action
est intentée contre une nouvelle décision prise à la suite d’une instance à laquelle il était partie
(CE, 11 mai 2011, Sté Lyonnaise des eaux France, requête numéro 331153, Rec., T., p. 1019). Les
modalités d’identification de l’intérêt pour agir (1) sont relativement systématisées. Elles sont le
moyen de déterminer dans quelle mesure les conditions de l’intérêt pour agir sont réunies (2).

Les modalités d’identification pour agir

Le moment où se place le juge pour identifier l’intérêt. En excès de pouvoir comme en pleine
juridiction, l’intérêt à agir s’apprécie en principe au jour de l’introduction de la requête (CE, 6 oct.
1965, Marcy, requête numéro 61217, Rec., p. 493 ; CE, Sect., 11 févr. 2005, Marcel, requête
numéro 247673, Rec., p. 57, concl. L. Olléon ; AJDA 2005, p. 656, chron. C. Landais et F. Lenica),
même si le juge administratif s’autorise parfois à prendre en considération la survenance de
certaines circonstances postérieure à celle-ci (CE, Ass., 1er avr. 1938, Sté L’Alccol dénaturé de
Coubert et Legrand et a., requêtes numéros 54715 et 54825, Rec., p. 337 ; RDP 1939, p. 487,
concl. R. Latournerie). Il en découle deux conséquences.

En premier lieu, il importe peu que l’intérêt à agir disparaisse après la saisine de la juridiction. La
circonstance que cet intérêt ait existé au jour de l’enregistrement de la requête suffit ainsi à la
rendre recevable (CE, 24 oct. 1994, Commune de la Tour du Meix, requête numéro 123316, Rec.,
p. 462).

En second lieu, l’intérêt pour agir peut se constituer entre le moment de l’adoption de l’acte et
celui de la saisine du juge. Ainsi, une personne peut changer de domiciliation pour acquérir, par
exemple, une qualité pour agir liée à sa situation géographique par rapport à l’acte. Dans la même
veine, une association peut être créée avec un objet social approprié, ou l’objet social d’une
association existant déjà peut être modifié afin de caractériser l’existence de l’intérêt pour agir.
Inversement, si l’intérêt pour agir a disparu entre la naissance de la décision et l’introduction de la
requête, le requérant sera privé d’intérêt pour agir et, par suite, irrecevable (CE, 4 nov. 1992, Sté
anonyme de construction d’économie mixte immobilière de Saint-Egreve (SACEMISE), requête
numéro 81837 et 81986, Rec., T., p. 1195).

Le cas particulier du contentieux de l’urbanisme. La volonté du législateur de mettre un terme à la


pratique trop répandue des recours destinés uniquement à retarder la réalisation de projets
immobiliers ou instrumentalisés par les associations pour devenir des armes de négociation a
conduit à l’adoption, par la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006, d’une disposition codifiée à l’article
L. 600-1-1 du code de l’urbanisme. Aux termes de cette disposition, « une association n’est
recevable à agir contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation des sols que si le dépôt
des statuts de l’association en préfecture est intervenu antérieurement à l’affichage en mairie de
la demande du pétitionnaire ». Il y a là une véritable dérogation au principe, laquelle n’est pas
considérée comme portant une atteinte excessive au droit à un recours effectif (Cons. const.,
décision numéro 2011-138 QPC du 17 juin 2011, Association Vivraviry, Rec. Cons. const., p. 291).
D’une manière plus générale, et toujours par dérogation, l’article L. 600-1-3 du code de
l’urbanisme impose au juge d’examiner l’existence d’un intérêt pour agir, non au jour de
l’introduction de la requête mais au jour de l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire,
sauf pour le requérant à faire état de circonstances particulières.

Le rôle en principe déterminant des conclusions. L’intérêt à agir s’apprécie à l’aune des
conclusions soumises au juge (CE, 15 mai 1957, Israël, requête numéro 31113, Rec., p. 174 ; CE,
Sect., 13 déc. 1974, Ministre de l’Aménagement du Territoire, de l’Equipement, du Logement et
du Tourisme c. Dlle de Gratet du Bouchage, requête numéro 91496, Rec., p. 629). Autrement dit,
à partir du moment où les conclusions démontrent un intérêt pour agir, le requérant peut soulever
tous les moyens propres à lui faire obtenir gain de cause.

Il existe cependant des exceptions. Ainsi :

– le requérant se prévalant de son appartenance à un organisme collégial n’est recevable à


contester un acte pris par une autre autorité – et une autre seulement (CE, 24 mai 1995, Ville de
Meudon, requêtes numéros 150360 et 153859, Rec., p. 208) – qu’à la condition que cet acte ait
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porté atteinte aux compétences de cette assemblée, ce qui signifie ici que l’intérêt pour agir
s’apprécie par rapport aux moyens soulevés et non par rapport aux conclusions (CE, Sect., 30
oct. 1998, Ville de Lisieux, requête numéro 149663, Rec., p. 385 ; RFDA 1999, p. 128, concl. J.-H.
Stahl ; RFDA 1999, p. 139, note D. Pouyaud) ;

– à l’exception du préfet et des membres de l’organe délibérant de la collectivité contractante, le


requérant exerçant un recours en contestation de validité du contrat ne peut utilement invoquer
que des vices en rapport direct avec l’intérêt lésé dont ilprévaut ou ceux d’une gravité telle que le
juge devrait les relever d’office (CE, Ass., 4 avr. 2014, Département du Tarn-et-Garonne, requête
numéro 358994, Rec., p. 70, concl. B. Dacosta ; AJDA 2014, p. 1035, chron. A. Bretonneau et J.
Lessi ; RFDA 2014, p. 425, concl. B. Dacosta et note P. Delvolvé ; RJEP 2014, no 721, p. 14, note
J.-F. Lafaix).

La prise en compte exclusive du dispositif de la décision. Seul le dispositif de la décision est


susceptible de léser le requérant (CE, Sect., 21 mai 1971, Sieur Philippon, requête numéro 75035,
Rec., p. 376). Dès lors, l’intérêt à agir ne pourra procéder des motifs, alors même que ceux-ci
auraient pu revêtir un caractère injurieux pour le requérant (CE, 2 avr. 1952, Dame veuve
Pontonnier, requête numéro 14881, Rec., T., p. 750).

Une confusion est à éviter ici entre la recevabilité et le fond. Peu importe au juge, en effet, les
motifs contenus dans l’acte au moment de statuer sur l’intérêt à agir et donc la recevabilité de la
requête. Mais ceci n’évince pas la prise en compte des motifs au moment de statuer sur la
légalité de l’acte (infra).

Les conditions de l’intérêt pour agir

Des critères et des présomptions. L’intérêt pour agir est déterminé au regard de critères dégagés
par la jurisprudence administrative (a). Mais il arrive également que le requérant se situe dans le
champ d’une présomption procédant d’une qualité pour agir (b).

a. les critères de l’intérêt pour agir

Un intérêt légitime. Le recours exercé contre un acte administratif doit tendre à la sauvegarde
d’une situation régulière. Ne repose pas à cet égard sur un intérêt légitime et n’est dès lors pas
recevable :

– le recours exercé par l’occupant sans titre d’un immeuble contre un permis de construire visant
la transformation de l’immeuble en appartements (CE, Sect., 27 févr. 1985, SA Grands travaux et
constructions immobilières, requête numéro 39357, Rec., p. 723 ; RFDA 1985, p. 432, concl. B.
Stirn) ;

– le professeur d’université qui demande l’annulation d’une décision organisant une épreuve de
remplacement dès lors qu’il avait, au cours de l’épreuve initiale, délibérément et de manière
systématique attribué des notes aux étudiants sans rapport avec les mérites respectifs de chacun
et qu’il avait ainsi méconnu les responsabilités attachées à ses prérogatives de professeur
d’université (CE, 22 sept. 1993, Université de Nancy II, requête numéro 79575, Rec., T., p. 939) ;

– le requérant qui, après avoir été condamné à plusieurs reprises à une amende pour recours
abusif par la juridiction judiciaire, a saisi la juridiction administrative d’un recours en annulation à
l’encontre du refus de retirer le décret ayant servi de fondement à ces condamnations (CE, 30
nov. 2005, Méjard, requête numéro 255008) ;

– le recours en annulation dirigé contre une décision d’incorporation dans son domaine privé prise
par une commune par les exploitants d’un bien sans maître sans justifier d’aucun droit ni titre sur
celui-ci (CE, 28 déc. 2012, Commune de Montsinéry-Tonnégrande, requête numéro 351361, Rec.,
T., p. 896).

On notera encore que l’objet de la personne morale doit être licite, à peine de rendre son action
irrecevable. Il en allait ainsi, par exemple, d’un syndicat de militaires constitué en contradiction
avec l’article L. 4121-4 du code de la défense (CE, Sect., 11 déc. 2008, Association de défense
des droits des militaires, requête numéro 307405, Rec., p. 452 ; AJDA 2009, p. 148, chron. S.-J.
Liéber et D. Botteghi), avant que la loi ne leur confère ce droit (loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015
actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses
dispositions concernant la défense, JORF 29 juillet 2015, p. 12873).

Un intérêt direct. Le juge administratif exige une relation suffisamment directe entre l’acte et la
situation du requérant. Au demeurant, une personne dont le nom est mentionné dans les visas
d’une décision de sanction mais qui ne fait elle-même l’objet d’aucune sanction n’a pas intérêt à
contester la décision (CE, 28 nov. 2014, Sté Arkeon Finance et a., requête numéro 362868, Rec.,
T., p. 783). Cette condition de l’intérêt direct est appréhendée avec souplesse même si le degré
d’exigence du juge dépend de ce que l’acte est réglementaire ou individuel.

S’agissant des actes réglementaires, le lien doit être suffisamment direct :

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– un hôtelier a ainsi un intérêt à attaquer une décision relative aux dates et à la durée des
vacances scolaires, dès lors que celle-ci affecte de manière suffisamment directe sa situation (CE,
Sect., 28 mai 1971, Sieur Damasio, requête numéro 78951, Rec., p. 391, concl. J. Théry ; AJDA
1971, p. 406, chron. D. Labetoulle et P. Cabanes) ;

– un avocat a un intérêt à demander l’annulation de dispositions contenues dans le code des


marchés publics et relatives aux contrats portant sur la représentation des personnes publiques
en vue du règlement d’un litige et la fourniture de prestations de conseil juridique (CE, 23 févr.
2005, Association pour la transparence et la moralité des marchés publics et a., requêtes
numéros 264712, 265248, 265281 et 265343 Rec., p. 71 ; RFDA 2005, p. 483, concl. D. Casas) ;

– une association nationale a un intérêt à contester un arrêté municipal édictant une mesure de
police dont le champ d’application reste pourtant territorial, eu égard à ses implications,
notamment dans le domaine des libertés publiques, des questions qui, par leur nature et leur
objet, excèdent les seules circonstances locales (CE, 4 nov. 2015, Ligue française pour la défense
des droits de l’homme et du citoyen, requête numéro 375178, Rec.).

En revanche :

– des greffiers ont été irrecevables à contester un décret relatif à la perception directe d’amendes
sanctionnant des infractions à la police de la circulation, alors même que l’application de ce
décret allait emporter une diminution de leurs émoluments (CE, Sect., 22 févr. 1957, Sieur de
Chardon et a., requête numéro 2492, Rec., p. 123) ;

– une association défendant les intérêts des étudiants n’est pas recevable à contester une
circulaire relative au contentieux de la reconduite à la frontière des étrangers en situation
irrégulière (CE, 10 janv. 1992, Union nationale des étudiants de France¸ requêtes numéros 115718
et 115719, Rec., T., p. 1196) ;

– un sous-occupant du domaine appartenant au port autonome de Paris n’est pas recevable à


demander l’annulation d’un décret relatif à l’organisation et au fonctionnement de cet
établissement public (CE, 6 nov. 2013, Sté LCCDC, requête numéro 360834).

S’agissant des actes individuels, il est jugé qu’une personne physique ou morale a en principe un
intérêt pour agir contre un refus opposé à une demande (CE, 23 oct. 1987, Bertin, requête numéro
36546), réserve faite ici de l’hypothèse du refus d’abroger un acte réglementaire qui ne peut être
contesté que pour autant que l’auteur de la demande avait un intérêt pour agir contre l’acte
réglementaire lui-même (CE, 24 juill. 2009, M. de Brabant, requête numéro 317617, Rec., T., p.
881). Au contraire, un demandeur ayant obtenu entière satisfaction n’a pas d’intérêt pour agir (CE,
18 oct. 2002, Diraison, requête numéro 231771, Rec., T., p. 803) sauf à ce que la demande ait été
initialement formée dans des conditions de nature à vicier la décision rendue (CE, 22 juin 1994,
Commune de Lançon-Provence, requête numéro 124183 et 125046, Rec., T., p. 806). En dehors
de ces cas de figure, il convient de distinguer suivant qu’on se situe en pleine juridiction intégrale
ou non.

En pleine juridiction intégrale, la difficulté est moindre. En effet, par cela même que le requérant
réclame, indifféremment à tort ou à raison, la satisfaction d’un droit subjectif, l’intérêt pour agir se
dégage de lui-même. Au demeurant, en pleine juridiction intérgrale, l’exception d’illégitimité
exerce une influence non sur la recevabilité de la requête mais sur le règlement du litige au fond
(CE, 30 janv. 2013, M. Imbert, requête numéro 339918, Rec., p. 9 ; AJDA 2013, p. 792, chron. X.
Domino et A. Bretonneau).

En dehors de la pleine juridiction intégrale, l’appréciation par le juge de l’intérêt direct est pour le
moins libéral. On soulignera cependant ce que le contentieux de l’urbanisme présente encore ici
de particularisme. En effet, l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme dispose que le requérant
qui entend obtenir l’annulation d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager doit préciser
l’atteinte qu’il invoque pour justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de
tous éléments suffisamment précis et étayés propres à démontrer que cette atteinte est
susceptible d’affecter de manière directe – et non suffisamment directe – les conditions
d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien. L’exigence est telle que le juge
administratif peut rejeter la requête au tri comme manifestement irrecevable en cas de non
respect de cette prescription (CE, 10 févr. 2016, M. et Mme F et a., requête numéro 387507, Rec.,
T.). Pour le reste, ont un intérêt suffisamment direct pour attaquer une décision prise au titre des
installations classées les requérants habitant sur l’autre rive d’un fleuve, à une distance
approximative de 375 mètres de la future installation, laquelle présentait des risques pour la
sécurité et la salubrité publiques susceptibles d’affecter un périmètre étendu (CE, 13 juill. 2012,
Sté Moulins Soufflet et Ministre d’Etat, ministre de l’Ecologie, de l’Energie, du Développement
durable et de la Mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat,
requêtes numéros 339592 et 340356, Rec., T., pp. 868 et 896). Ont également un intérêt
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suffisamment direct pour agir contre une décision de préemption le sous-acquéreur, eu égard à
l’engagement ferme pris par l’acquéreur évincé de lui rétrocéder le bien à l’issue de l’opération
(CE, 1er juill. 2009, Association La Fourmi vouvrillonne et M. Feray, requête numéro 319238, Rec.,
T., pp. 883 et 985) Mais le libéralisme du juge a des limites. Les parents d’un enfant majeur ne
sont ainsi pas recevables à contester la légalité du refus de délivrance d’un visa d’entrée sur le
territoire national qui lui a été opposé (CE, 18 juill. 2008, Mme Boutiche, requête numéro 292006,
Rec., T., p. 764). La ligue française des droits de l’animal n’a pas davantage intérêt pour agir à
l’encontre d’un décret nommant un torero au grade de chevalier de la Légion d’honneur (CE, 23
mars 1998, Ligue française des droits de l’animal, requête numéro 179611, Rec., T., p. 1079). Un
syndicat de fonctionnaires, dont l’objet est d’assurer la défense des intérêts professionnels,
matériels et moraux de ses membres, n’a pas un intérêt à agir suffisant pour contester un arrêté
accordant à un agent une rémunération accessoire (CE, 2 juin 2010, Centre communal d’action
sociale de Loos, requête numéro 309445 Rec., p. 191). Un fonctionnaire qui a obtenu l’annulation
de son éviction n’a pas d’intérêt pour agir contre la décision de nomination de la personne qui
l’avait succédé, eu égard au droit à sa réintégration qu’il tient de cette annulation (CE, 8 avr. 2009,
Chambre des métiers et de l’artisanat de la Moselle, requête numéro 289314). Une personne qui
n’a pas été autorisée à concourir n’a pas d’intérêt pour agir contre l’organisation ni les résultats
du concours (CE, 31 mars 2014, M. Huchet, requêtes numéros 348806, 353032, 353177, 362649
et 363739, Rec., T., pp. 708 et 783).

Un intérêt certain. L’intérêt pour agir n’est caractérisé que pour autant qu’il existe une lésion
suffisamment effective justifiant le contrôle de la décision. En d’autres termes, un intérêt éventuel
ne suffit pas. Il s’agit là d’une condition dont la satisfaction donne lieu à une appréciation
fatalement subjective du juge.

Par exemple :

– une personne n’est pas recevable à demander l’annulation d’un juge de paix dont elle risque
d’être, un jour, la justiciable (CE, 16 juin 1954, Leroux, requête numéro 11710, Rec., p. 358) ;

– une association de défense d’un site n’est pas recevable à contester les décisions approuvant
un contrat de plan dont le programme d’action ne pouvait être mis en œuvre qu’après l’adoption
de nouvelles décisions (CE, 25 oct. 1996, Association Estuaire-Ecologie, requête numéro 169557,
Rec., p. 415 ; RFDA 1997, p. 339, concl. J.-H. Stahl) ;

– un requérant n’est pas recevable à attaquer le décret de création d’un parc national en Guyane
en n’invoquant que ses qualités de résident dans le département et de promeneur, alors qu’il
n’est domicilié qu’à 200 km des limites de ce parc (CE, 3 juin 2009, M. Canavy, requête numéro
305131, Rec., T., p. 842).

b. la qualité pour agir

Une présomption d’intérêt pour agir. Il existe des hypothèses où le requérant n’a pas à démontrer
que la décision litigieuse lèse un intérêt légitime, direct et certain, parce qu’il peut se réclamer
d’une qualité lui conférant un intérêt pour agir, admise comme telle par la jurisprudence ou par la
loi. Mais tout ne saurait cependant fonder une qualité. Ainsi, l’article 2 de la Charte de
l’environnement, selon lequel « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à
l’amélioration de l’environnement », ne saurait, par lui-même, conférer à toute personne qui
l’invoque un intérêt pour former un recours pour excès de pouvoir à l’encontre de toute décision
administrative qu’elle entend contester (CE, 3 août 2011, Buguet, requêtes numéros 333050 et
330566, Rec., T., p. 1067). Par delà, le requérant doit se situer dans une catégorie « définie et
limitée » (C. Mosset, concl. sur CE, 26 oct. 1956, Association générale des administrateurs civils,
RDP 1956, p. 1311).

C’est ainsi que, trop large, ne donne pas intérêt pour agir la qualité :

– de contribuable national (CE, 13 févr. 1930, Dufour, requête numéro 2145, Rec., p. 176) sauf si,
comme cela se comprend sans difficulté, l’acte concerne directement le statut de contribuable
national du requérant (CE, Ass., 16 mars 1956, Garrigou, requête numéro 35663, Rec., p. 121 ; D.
1956, p. 253, concl. P. Laurent) ;

– de citoyen (CE, 6 oct. 1965, Marcy, requête numéro 61217, préc.) ;

– d’élu local (CE, 5 juill. 2000, Tête, requête numéro 201628 Rec., p. 302) ;

– de parlementaire (CE, 23 nov. 2011, Masson, requête numéro 341258, Rec., p. 580) sauf à ce
que le requérant entende défendre les prérogatives du Parlement (CE, Ass., 24 nov. 1978,
Schwartz, requêtes numéros 04546 et 04565, Rec., p. 467 ; AJDA 1979, p. 45, concl. M.-A.
Latournerie).

En revanche, et à titre d’exemples, sont reconnus comme des requérants disposant d’une qualité
leur donnant intérêt pour agir :

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–  le contribuable communal (CE, 29 mars 1901, Casanova Canazzi, requête numéro 94580, Rec.,
p. 333 ; S. 1901, 3, p. 73, note M. Hauriou), départemental (CE, 27 janv. 1911, Richemond,
requête numéro 37889, Rec., p. 105, concl. A. Heilbronner) ou régional (par ex., CE, 28 avr. 1995,
Mme Bigaud, requête numéro 103195, Rec., p. 184) ;

– l’usager du service public (CE, 21 déc. 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du
quartier Croix-de-Seguey-Tivoli, requête numéro 19167, Rec., p. 962, concl. J. Romieu ; S. 1907,
3, p. 33, note M. Hauriou) ;

– le propriétaire riverain (CE, 3 févr. 1905, Storch, requête numéro 11627, Rec., p. 116 ; RDP
1905, p. 346, note G. Jèze ; S. 1907, 3, p. 33, note M. Hauriou) ;

– le campeur (CE, Sect., 14 févr. 1958, Abisset, requête numéro 7715, Rec., p. 98, concl. M.
Long ; AJDA 1958, II, p. 221, chron. J. Fournier et M. Combarnous).

La nécessaire adéquation de la qualité du requérant à l’objet du litige. L’existence d’une qualité


dont le juge considère qu’elle est susceptible de donner un titre pour agir ne suffit pas. Il faut
encore que la qualité dont se prévaut le requérant soit en lien avec l’objet du litige soumis au juge.

Ainsi, le contribuable local n’a intérêt pour agir en cette qualité qu’à l’encontre des décisions qui
engagent une dépense à la charge de la collectivité, qu’il s’agisse, par exemple :

– d’une délibération approuvant un contrat dès lors que son exécution entrainera nécessairement
des dépenses particulières (CE, 26 mai 2009, Département des Deux-Sèvres, requête numéro
297085) ;

–  d’une délibération décidant le financement des travaux d’aménagement d’un abattoir (CE, Ass.,
19 juill. 2011, Communauté urbaine du Mans, requête numéro 309161, Rec., p. 393 ; RFDA 2011,
p. 967, concl. E. Geffray).

En revanche, le contribuable local ne saurait se prévaloir de cette qualité pour attaquer un acte
qui n’engagerait aucune dépense à la charge de la collectivité (CE, 3 févr. 2003, Wirbel, requête
numéro 240630, Rec., T., p. 901). De la même manière, le propriétaire ne saurait se prévaloir de
cette qualité pour attaquer un permis de construire si sa propriété se situe à une distance trop
lointaine, par rapport à l’ampleur de la construction projetée, du terrain concerné par le permis,
pas plus qu’il ne peut se prévaloir de sa qualité d’automobiliste susceptible d’emprunter la voie ni
de celle de piéton ni encore de celle de contribuable local (CE, 8 avr. 1987, Fourel c. Sté nouvelle
de la grande maison, requête numéro 50755, Rec., T., p. 871 ; AJDA 1987, p. 322, chron. M.
Azibert et M. Boisdeffre).

On précisera encore que rien ne s’oppose à ce que le requérant se prévale de plusieurs qualités
distinctes (CE, 8 avr. 1987, Fourel, requête numéro 50755, Rec., T., p. 871 ; AJDA 1987, p. 322,
chron. M. Azibert et M. Boisdeffre). Il n’est pas même requis que les qualités soient toutes
invoquées lors de l’introduction de la requête, la qualité pertinente pouvant être alléguée à tout
moment de l’instance, voire en appel (CE, 10 déc. 1997, Sté Norminter Gascogne Pyrénées et
Commune de Pia, requêtes numéros 158064 et 158192, préc.).