XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov.

2015

La reforma del servicio civil en el Perú: la profesionalización de la función pública

Juan Carlos Cortés Carcelén

Tracy Alexandra Prieto Barragán
“Reform is not pleasant, but grievous; no person can reform themselves without suffering and hard
work, how much less a nation”.
Thomas Carlyle

1. Introducción
El Estado peruano ha emprendido una de las reformas más ambiciosas de los últimos treinta años, la
reforma del Servicio Civil. Esta significa una transformación sustancial en la función pública con una
consecuente mejora en los servicios al ciudadano. Tiene como punto de partida las debilidades en el
servicio público peruano y responde mediante medidas específicas para resolverlas.

En los últimos años 70 años, el liderazgo de la gestión de los recursos humanos en el Estado ha sufrido
constantes cambios y, en paralelo, se han realizado una serie de reformas parciales que, acompañadas
de un fragmentado marco legal de los recursos humanos del Estado, han generado una diversidad de
regímenes y reglas que solo han complejizado más su administración. En el año 2008, con la creación
de la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, se marcó el inicio de una nueva era para el
servicio civil, ya que esta asumió la rectoría del Sistema Administrativo de Recursos Humanos. Este
fue el primer paso para el cambio en la gestión de los recursos humanos públicos.

Luego de avances con el Cuerpo de Gerentes Públicos, SERVIR emprende una reforma sin precedentes
en el Estado peruano, que establece un nuevo modelo del servicio civil aplicable a todos los niveles de
gobierno, poniendo énfasis la profesionalización de la función pública para la mejora de los servicios
prestados a los ciudadanos.

La Reforma del Servicio Civil nace normativamente en el año 2013 con la Ley del Servicio Civil, que
establece un nuevo régimen que apunta a ser el único en el servicio al Estado. En el año 2014 se
emitieron sus normas reglamentarias y, desde entonces, se viene trabajando en su implementación. La
reforma implica nuevas reglas que abarcan temas como el mérito, la capacitación, la evaluación de
desempeño, una nueva organización de puestos, una nueva estructura de compensaciones ysobre todo,
una mejora interna en las entidades como parte del proceso de implementación del nuevo régimen del
servicio civil. Estas medidas se vinculan directamente con una mejora en el servicio al ciudadano, para
brindarle servicios de calidad, de forma oportuna y satisfaciendo sus reales necesidades.

De esa manera, el presente artículo describe el proceso de profesionalización del servicio civil peruano,
partiendo inicialmente de un diagnóstico de la situación de los recursos humanos en el Estado peruano,
que se constituye “el gatillo” de la reforma del servicio civil. Luego, describe los ejes que se deciden
abordar en la reforma, para responder a esa situación problemática y un breve resumen de las buenas
prácticas internacionales de reglas aplicadas en sus servicios civiles que se tomaron en cuenta para
elaborar el modelo. A partir de ello, presenta las características principales de la reforma peruana y,
finalmente, describe la profesionalización de la función pública se convierte en un catalizador de los
intereses ciudadanos al traducirse en una mejora sustancial del servicio a la ciudadanía.

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2. Diagnóstico del servicio civil en el Perú

Para explicar la reforma del Servicio Civil, es necesario, primero,dar a conocer porqué era necesario
reformar el servicio civil en el Perú: qué venía funcionando de forma deficiente en los diferentes
ámbitos de los recursos humanos en el Estado y, en ese contexto, entender las acciones que emprende
la Reforma. A continuación, se describen los principales problemasdel servicio civil peruano:

 Ausencia de planificación en los recursos humanos: Entre el año 2004 y el 2010, se ha reportado
un crecimiento de aproximadamente 50,000 personas anualmente (INEI, 2004-2010) que se
acompañó de un aumento del gasto en planilla de más de mil millones de nuevos soles1 al año
(MEF, 2015). Sin embargo, este crecimiento no ha sido planificado ni debidamente estructurado.

 Desorden normativo y de regímenes: Existen más de 500 normas sobre el servicio civil y más de
15 regímenes laborales, entre generales y especiales que conviven en paralelo (SERVIR, 2012).
Entre los principales están:
- Carrera Administrativa, creada con el Decreto Legislativo 276 - Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público.
- Régimen Laboral de la Actividad Privada, creado con el Decreto Legislativo 728 - Ley de
Productividad y Competitividad Laboral.
- Contratación Administrativa de Servicios (CAS), creada con el Decreto Legislativo 1057 -
Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios.

Cada uno de los regímenes cuenta con reglas diferenciadas para el acceso, el cálculo de las
compensaciones, la desvinculación, el régimen disciplinario, deberes, entre otros, aun cuando se
trate de puestos con funciones similares.

Esta diversidad de regímenes genera una amplia complejidad en la gestión de los recursos humanos de
la entidad para todos los procesos asociados con recursos humanos. A la vez, crea distorsiones tanto en
pagos como en los deberes y derechos que les son aplicables al servidor público (inclusive al interior
de una misma entidad), lo que produce inequidades y afecta seriamente el clima laboral en las
entidades, generando consecuencias del desempeño de los servidores, y por ende, en los servicios
prestados a los ciudadanos.

 Desorden en las compensaciones:Existen más de 400 reglas que regulan el pago a los servidores
públicos y más de 198 conceptos de pago, entre remunerativos y no remunerativos. Es así que, por
ejemplo, luego de un análisis de 82 entidades del Poder Ejecutivo, se identificaron más de 102 escalas
remunerativas, 17 conceptos remunerativos diferentes y alrededor de 23 conceptos no remunerativos, es
decir no pensionables (SERVIR, 2012).Esta diversidad de reglas y conceptos de pago complejiza la
gestión de las compensaciones en las entidades y el hecho de que varios conceptos no sean
remunerativos, afecta las futuras pensiones de los trabajadoresal momento de su jubilación.

 Debilidad en las contrataciones de personal: Actualmente, el personal es contratado sin contar

con perfiles de puestos que describan claramente las funciones a desarrollar ni los requisitos
mínimos para el puesto. Así, tampoco se puede asegurar la confiablidad y transparencia de los
concursos púbicos, favoreciéndose el ingreso de personal que no es el idóneo para ocupar los
puestos.

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Que equivalen aproximadamente a USD 300 millones de dólares americanos.
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 Ausencia de carrera en el Estado: La progresión al interior de la carrera administrativase regía

por criterios de capacidad y antigüedad (SERVIR, 2012); la promoción automática estaba prohibida
y se establecía la realización de hasta dos concursos anuales de mérito para el ascenso. Estas
promociones y ascensos significaban aumentos salariales poco importantes para los servidores
civiles. En los años 90 la carrera quedó congelada y, desde entonces, los servidores civiles no
tienen posibilidad de progresión.Por otro lado, tanto el régimen de la actividad privada como el
CASson sistemas de puestos, lo que implica que no existen mecanismos formales de promoción o
ascensos de personal para ellos tampoco. En suma, en el Estado no existen los mecanismos para, en
los regímenes generales, hacer carrera.

 Ausencia de evaluaciones de desempeño: A pesar de que normativamente estaba regulada la

evaluación de desempeño, esta no se daba en la práctica. Por lo tanto, no se cuenta con información
para orientar ni medir el desempeño de un funcionario. Además, tampoco se han establecido metas
específicas para los puestos (para los casos en que fuese aplicable), lo que ha impedido hacer un
seguimiento tangible del cumplimiento o no de las mismas.

 Alto porcentaje de contratación temporal: El conjunto del aparato estatal peruano emplea alrededor
de 1 millón 400 mil servidores civiles a nivel nacional, regional y local, de los cuales, sin considerar a
las carreras especiales,4 de cada 10 aproximadamente están contratado bajo modalidades temporales
(MTPE, 2014). Esto debido, en buena parte, a la limitante para ampliar la planilla. La consecuencia
viene siendo la poca continuidad de las políticas dados los cambios que se producen con las variaciones
políticas.

 Debilidades en la capacitación: Pese a que en promedio los gastos en capacitación en el sector

público ascienden a 300 millones de nuevos soles2 al año, según estimaciones de SERVIR, esta, en
su mayoría, noestá vinculada con las necesidades de conocimiento. Está principalmente orientada
por la oferta sin identificación previa de la demanda o necesidad, ya que no hay un esfuerzo de
planificación de la misma, una priorización adecuada ni instrumentos que permitan hacer
seguimiento a su ejecución y medición de su impacto. Esto se relaciona con la ausencia de las
evaluaciones de desempeño que brinden información sobre las necesidades de capacitación de los
servidores. Otro tema importante es que no se ha medido el impacto de las mismas en la mejora del
desempeño de los servidores y, en consecuencia, según las funciones del puesto y las cadenas de
valor de los procesos, de un mejor servicio al ciudadano.

 Inadecuada organización, incorporación y administración de directivos: Actualmente, en la

capa directiva se identifican los siguientes problemas (SERVIR, 2015b): pocas capacidades
gerenciales para realizar la función directiva; inadecuada organización, incorporación y
administración de directivos; una visión de la función directiva como poco atractiva por temas de
compensaciones y rotación, entre otros; escasa y precaria evaluación de directivos; e inestabilidad
por poco soporte político o proliferación del clientelismo político.

3. Las Reformas previas en el Perú

La situación del servicio civil descrita en la sección anterior ha sido producto de la implementación de
una serie de medidas en el marco del servicio público a lo largo de los últimos 25 años, así como la
inacción respecto de la necesidad de poner orden. Desde 1990 ha habido tres intentos de reforma del
servicio civil con el fin de consolidar el sistema de gestión de recursos humanos en el Estado que
abarcaron o bien elementos muy específicos de la gestión del personal o no llegaron a conseguir el
2
Que equivalen aproximadamente a USD 100 millones de dólares americanos.
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apoyo político necesario o no contaron con el respaldo fiscal. A continuación se describen estas
reformas, lo que abarcaron y sus resultados de acuerdo con lo que recoge el documento “El Servicio
civil peruano” (SERVIR, 2012). Esta descripción nos permite entender los porqués de buena parte del
diagnóstico antes desarrollado y, también, qué retos se planteaban para la siguiente reforma que es la
que está en curso actualmente.

 1990-1992: cierre de la carrera administrativa, creación de nuevas modalidades de

contratación y nuevas formas de ingresos en la administración pública
En el marco de la aplicación de las medidas del Consenso de Washington, se emprendieron una
serie de reformas económicas (liberalización del mercado, privatización, entre otros), que se
acompañaron de ajustes en el servicio civil:
- Reducción de personal
- Cierre del ingreso a la carrera administrativa. Se prohibió efectuar nombramientos y
reasignaciones; celebrar nuevos contratos de personal; crear, modificar o re-categorizar
plazas; incrementar remuneraciones; entre otras.
- Creación del régimen laboral de la actividad privada. Esto se hizo con el objetivo de atraer
personal calificado a determinadas entidades públicas, y contar con una gestión de los
recursos humanos más flexible y eficiente. Este se convertiría en uno de los regímenes
generales antes señalados y al estar asociado en muchos casos con sueldos más elevados,
generó distorsión remunerativa entre las entidades.
- Establecimiento de la modalidad de contratación por servicios no personales (SNP). Este
permitió contratar en el marco de la prohibición de incorporar personal permanente
mediante contratos de naturaleza civil que no recibían beneficio propio de una relación
laboral (ni social ni pensionario). Dado que no existían escalas, el monto mensual era
establecido de forma particular en el contrato de cada persona generando un desorden
remunerativo al interior de la entidad y entre entidades.
- Utilización de modalidades de contratación a través de organismos internacionales. Se
emplearon para financiar, principalmente, a funcionarios de alto nivel, y también generaron
disparidad remunerativa.
- Aprobación de conceptos no remunerativos. Se emplearon para generar un incremento a los
trabajadores de la carrera administrativa pero sin carácter remunerativo. No hubo un monto
homogéneo para dichos conceptos entre entidades, e incluso algunas no los utilizaron, lo
que acentuó más la disparidad remunerativa.

 1995-1998: Modernización del Estado

En 1996, se inició el proceso de modernización de la administración pública, cuyos principios y
objetivos fueron recogidos en la Ley Marco de Modernización, Decreto Legislativo N° 834, que
abarcó lo siguiente:
- Reorganizar el Estado y crear entidades con un régimen especial, así como eliminar varios
organismos autónomos.
- Mejorar los sistemas administrativos del Estado y crear nuevos entes rectores.
- Reorganizar la carrera pública mediante el sinceramiento de los contratos SNP y la
implementación de una nueva Ley de carrera pública
- Mejorar la cobertura de servicios públicos mediante una Ley de descentralización.

Sin embargo, la propuesta tuvo escaso apoyo político y de la opinión pública, por lo que se redujo
su alcance a la aprobación de normas en el ámbito de contrataciones, el servicio diplomático y la
prohibición de nombramiento y contratación en el caso de parentesco, entre otros temas.

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 2000-2006:Institucionalidad pública
En un contexto de desprestigio de la administración pública como prestadora de servicios y dados
los altos niveles de corrupción, en el año 2002 se inició un nuevo proceso de modernización y
reforma del Estado. Sus objetivos eran: (i) reconciliara los ciudadanos, las instituciones públicas y
la democracia; (ii) otorgar servicios eficaces y de calidad; (iii) hacer un uso eficiente y transparente
de los escasos recursos, rindiendo cuentas de manera periódica; (iv) mejorar los espacios de
participación ciudadana; y (v) implementar mecanismos de transparencia de la gestión
pública.Entre las normas que se elaboraron figura la Ley Marco del Empleo Público (LMEP), que
determina los principios que rigen el empleo público, los deberes y derechos generales de los
servidores, su clasificación, acceso, gestión del empleo y régimen disciplinario, entre otros.Sus
principales aportes están sistematizados en el Cuadro 1, y constituyen en buena parte las regla
generales que rigen el servicio civil en la actualidad (hasta antes de la reforma).

 2008 Creación de SERVIR y del Cuerpo de Gerentes Públicos

En el año 2008, en el marco del Tratado de Libre Comercio Perú-Estados Unidos, se propuso
fortalecer la gestión del Estado y su eficacia y eficiencia mediante la dación de normativa vinculada
al servicio civil, que abarca, entre otros, los siguientes Decretos Legislativos:
- Decreto Legislativo N° 1023: Crea e implementa la Autoridad Nacional del Servicio Civil –
SERVIR como organismo rector y el Tribunal del Servicio Civil (TSC) debido a la ausencia
de un organismo rector que gestione los recursos humanos y un tribunal de resolución de
controversias.
- Decreto Legislativo N° 1024: Crea y regula el Cuerpo de Gerentes Públicos, al no existir un
reclutamiento formal de profesionales altamente capaces.
- Decreto Legislativo N° 1025: Crea un sistema de evaluación con la finalidad de capacitar a
los servidores civiles de rendimiento insuficiente; reconocer y premiar al servidor civil
eficiente a través de ascensos, retribuciones y reconocimiento moral; y contar con personal
idóneo. Además, aprueba normas de capacitación y un fondo de capacitación.

Así, con la creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR como ente rector del
Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, ya se contaba con una entidad
responsable de gestionar a los recursos humanos del Estado, establecer las normas que les son
aplicables y vigilar su cumplimiento.Estos Decretos Legislativos vinieron de la mano con la
aprobación dela Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – LOPE; y la regulación de la Contratación
Administrativa de Servicios – CAS, que reemplazó a los contratos SNP, y que constituye uno de los
regímenes generales junto con la carrera administrativa y el régimen de la actividad privada.

4. ¿Qué se esperaba lograr con la reforma del Servicio Civil?

SERVIR habiendo logrado importantes avances mediante el Cuerpo de Gerentes Públicos como una de
las estrategias para fortalecer a la administración pública, emprendió una ambiciosa reforma de mayor
escala para atender los problemas descritos en el servicio civil peruano de manera integral: la reforma
del Servicio Civil.

De esa manera, frente a la situación antes señalada, la reforma apuntaba a lograr lo siguiente:
 Revalorar el servicio civil al interior del Estado mediante la conexión del servicio civil con el
bienestar del ciudadano, apuntando a la profesionalización de los servidores civiles, lo que sería un
catalizador de los intereses ciudadanos.
 Establecer una mejor forma de organizar los puestos en el Estado e incentivar la planificación de
personal como uno de sus elementos clave.

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 Definir un nuevo régimen que sea aplicable para todas las entidades públicas y apunte a ser el
único. Este contendría todas las reglas aplicables a los diferentes ámbitos del servicio civil. En
paralelo, definir reglas que sean aplicables para todos servidores, indistintamente del régimen,
teniendo en cuenta que sería progresivo el pase a un solo régimen.
 Establecer un sistema único pero flexible para la gestión de las compensaciones para manejar de
forma ordenada y transparente el manejo de la planilla.
 Instaurar el mérito en el acceso, la progresión en la carrera y la permanencia en el Estado. Este
estaría acompañado de la definición adecuada de perfiles de puestos.
 Crear la carrera pública para un grupo de servidores que les permita progresar en el Estado,
aportando con sus conocimientos y experiencia para el mejor ejercicio de la función pública.
 Crear un modelo de gestión de rendimiento que contemple las evaluaciones de desempeño para
medir y orientar el desempeño de los servidores e identificar sus necesidades de capacitación.
 Establecer pautas para la capacitación, que ayuden a definirla y priorizarla así como maximizar su
retorno hacia el desempeño de los servidores y, por tanto, de las entidades.
 Institucionalizar y profesionalizar la capa directiva.

5. Tomando buenas prácticas de las experiencias en otros países

Habiéndose identificado lo que se quería lograr, para la elaboración del nuevo modelo del servicio civil
peruano, se revisaron las experiencias de otros países respecto a sus servicios civiles, para recoger
buenas prácticas. A continuación se resumen las principales experiencias revisadas, cuyos elementos
fueron analizados para proponer el modelo peruano:

Existen dos tipos de modelos de servicio civil: i) abierto o de puestos, al que puede postular cualquier
persona en tanto cumpla los requisitos; y ii) cerrado, en el que solo pueden postular las personas al
interior del Estado. Se han identificado experiencias de un sistema de puestos abierto en Canadá
(OECD, 2003); sistemas mixtos, como en Chile y España (SERVIR, 2012c & 2012d); y, cerrados, al
primer grado del nivel inicial de la carrera, como el de Brasil (2012a). En el caso peruano, se aplica un
modelo mixto: cerrado para la carrera (con el nivel inicial abierto), y abierto para los directivos y
servidores de actividades complementarias.

Para la organización de los puestos, se tomaron en cuenta las experiencias de Canadá, Australia y
Reino Unido, donde los puestos se agrupan en familias de puestos (unas 15 en promedio), roles y
niveles. (SERVIR, 2015a). Por ejemplo, en Canadá cada nivel incluso tiene cuatro clases (grupos de
puestos) y padrones, que son niveles remunerativos según evaluación de desempeño (OECD, 2003).

En lo que refiere al proceso de selección mediante concurso público, se recogen las experiencias de
varios países, como Brasil, Canadá, España y Chile (SERVIR, 2015a). En el caso de Canadá, por
ejemplo, el proceso de evaluación para la selección toma en cuenta capacidades, competencias y
aptitudes (SERVIR, 2012b).

La evaluación de desempeño es la base para la progresión en la carrera como lo plantean los modelos
de Canadá y Chile (Ketelaar, Manning & Turkish, 2005). En el caso de Chile, por ejemplo, un
resultado desaprobatorio implica la separación del Servicio Civil (Iacoviello & Zuvanic, 2006).

La progresión se da para los servidores civiles de carrera a través de concursos públicos, siempre que se
cumpla con los requisitos, pero también se exige un resultado satisfactorio en la evaluación de
desempeño, al igual que en Chile (SERVIR, 2012c).

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La capacitación se divide en laboral y profesional, de manera similar a Canadá (CSPS, 2015). Los
resultados de la evaluación de desempeño influyen en queservidor civil de carrera reciba capacitación
profesional, tal como sucede en Brasil (SERVIR, 2012a). En Chile (SERVIR, 2012c), los servidores
civiles que reciben capacitación están obligados a permanecer, al menos, el doble de tiempo de
duración de la capacitación.

Finalmente, sobre las experiencias del período de implementación, la última reforma del servicio civil
chileno cuenta ya con más de 10 años y sigue en proceso de expansión, mientras que las reformas
emprendidas en Brasil, España y Argentina continúan implementándose y cuentan hasta la fecha con
una duración de dieciocho (18), ocho (8) y veinticuatro (24)años, respectivamente(Gringle,
2012)(Morales, 2011)(OECD, 2010). En el caso de la reforma peruana, tiene un período de
implementación de seis (6) años a partir de la publicación de la Ley.

6. Características de la reforma: el nuevo modelo del Servicio Civil peruano

Habiendo identificado claramente la problemática del servicio civil que se quería resolver y habiendo
recogido las buenas prácticas de otros países, se elaboró el nuevo modelo del servicio civil peruano.
Este tuvo como punto de partida una nueva concepción del servicio en el Estado mediante una
transición de “empleados públicos” a “servidores civiles”, cuya razón principal de ser es el servicio al
ciudadano.

Para desarrollar esta reforma, se elaboró una propuesta técnica del nuevo modelo del Servicio Civil y
su respectivo proyecto de Ley, que fue discutido y aprobadoen el Congreso, siendo publicado en el
Diario El Peruano el 4 de julio de 2013. Luego, se procedió a la elaboración de sus normas
reglamentarias, que fueron publicadas el 13 de junio de 2014 en el Diario Oficial, lo que marcó la
entrada en vigencia plena de la ley. De esa forma, actualmente, SERVIR se encuentra liderando el
proceso de implementación de la reforma.

Una nueva concepción del servicio en el Estado

De acuerdo con la Ley del Servicio Civil (LSC), se entiende por Servicio Civil al conjunto de personas
que están al servicio del Estado (servidores civiles), así como a las medidas institucionales por las
cuales se articula y gestiona a dichas personas. Estas medidas comprenden normas, organización, y
procesos diversos que interactúan para poner en movimiento la administración pública.

La reforma del Servicio Civil apunta a dos objetivos centrales. De un lado, crear un servicio civil al
servicio de los ciudadanos, en el que los puestos, las compensaciones, los derechos y deberes, se
alinean a un fin principal: la atención de las necesidades de los ciudadanos y la prestación de servicios
públicos de calidad. De otro lado, ordenar la gestión de las personas en la administración pública en
base a un sistema articulado y coherente, que permita dotar al aparato estatal de una capacidad técnica
profesional y gerencial adecuada, cimentada sobre la profesionalización de la función pública. De esa
manera se puede alcanzar el primer objetivo.

Características principales de la reforma

De acuerdo con lo señalado en la Ley del Servicio Civil (Congreso de la República, 2013) y sus
Reglamento General (PCM, 2014), las características principales de la reforma son:

 Mérito:Esencialmente, el mérito es la base para el ingreso, la progresión en la carrera y la permanencia

en el Estado.Para el ingreso y la progresión se aplicarán Concursos Públicos de Méritos y la permanencia
será en función a evaluaciones de desempeño favorables.

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 Nueva organización en Grupos de servidores y Familias de puestos: Los servidores civiles de las
entidades públicas se clasifican en cuatro grupos que responden a las diferentes funciones que
desempeñan:
- Funcionario público, es un representantepolítico o cargo público representativo, con
confianza política originaria (elegido por voto popular) o con confianza política derivada
(designado por otro funcionario público).Ejerce funciones de gobierno en la organización
del Estado y dirige o interviene en la conducción de la entidad y aprueban sus políticas y
normas.
- Directivo público, es el que desarrolla funciones relativas a la organización, dirección o toma
de decisiones de un órgano, unidad orgánica, programa o proyecto especial.
- Servidor civil de carrera, es el que realiza funciones directamente vinculadas al
cumplimiento de las funciones sustantivas y de administración interna de una entidad.
- Servidor de actividades complementarias, es el que realiza funciones indirectamente
vinculadas al cumplimiento de las funciones sustantivas y de administración interna de una
entidad.

Complementariamente, al interior de cada grupo (con excepción de los funcionarios públicos), los
puestos se organizan en familias de puestos y roles. Una familia de puestos es el conjunto de
puestos con funciones, características y propósitos similares. Las familias de puestos están
conformadas por uno o más roles, que agrupan, a su vez, puestos con mayor afinidad entre sí. Esta
organización facilita la gestión de recursos humanos al establecer agrupaciones de puestos a los que se les
puede dar un tratamiento diferenciado en lo que refiere a remuneraciones; procesos de selección,
evaluación de desempeño, línea de carrera y capacitación, entre otros, favoreciendo una gestión
organizada de los recursos humanos.

 Reglas comunes: Se establecen reglas que serán aplicables para todos los servidores, independiente
del régimen al que pertenezcan. Estas abarcanlos derechos colectivos;el régimen disciplinario y
procedimiento sancionador; las obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades; entre otros.

 Organización de los subsistemas de recursos humanos: La función de recursos humanos se

desarrollará en siete (7) subsistemas que si bien ya están definidos en el Decreto Legislativo 1053,
son desarrolladas en un instrumento con mayor detalle en el marco de la reforma. Los subsistemas
son (SERVIR, 2014):

- Planificación de políticas de recursos humanos: Permite organizar la gestión interna de

los recursos humanos, en congruencia con los objetivos estratégicos de la entidad.
- Organización del trabajo y su distribución: Define las características y condiciones del
ejercicio de las funciones, así como los requisitos de idoneidad de las personas llamadas a
desempeñarlas.
- Gestión del empleo: Conjunto de políticas y prácticas de personal destinadas a gestionar
desde la incorporación hasta la desvinculación de los servidores civiles.
- Gestión del rendimiento: Reconoce la contribución de los servidores a los objetivos y
metas institucionales y evidencia las necesidades de capacitación.
- Gestión de la compensación: Gestión de los ingresos y beneficios que perciben los
servidores, en atención a la función que desempeñan.
- Gestión del desarrollo y la capacitación: Contiene las políticas de progresión en la carrera
y desarrollo de capacidades de los servidores.
- Gestión de relaciones humanas y sociales: Comprende las relaciones que se establecen

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entre la organización y sus servidores civiles en torno a las políticas y prácticas de personal.

 Política de Compensaciones: La compensación es el conjunto de ingresos y beneficios que una

entidad pública destina al servidor civil para retribuirle los servicios prestados de acuerdo al puesto
que ocupa. La compensación puede ser económica (contraprestación en dinero) o no económica
(beneficios otorgados para motivar y elevar la productividad). Lo central de la reforma es construir
un sistema de compensaciones único, basado en criterios objetivos.

 Gestión de rendimiento:A través de ella se identifica, reconoce y promueve el aporte de los

servidores civiles a los objetivos y metas institucionales y se evidencia las necesidades de capacitación
para mejorar el desempeño en sus puestos. Para ello contempla a la evaluación de desempeño que, a
diferencia de experiencias anteriores, busca estimular el rendimiento y compromiso de los servidores
con la función pública y no su despido (el cual solo puede ocurrir si se determina un rendimiento
deficiente reiterado).

 Capacitación: Está pensado como un proceso que ayuda a mejorar el desempeño de los servidores
civiles fortaleciendo sus competencias y capacidades, para brindar servicios de calidad a los
ciudadanos y alcanzar el logro de los objetivos de las entidades. Para definirla, se debe pasar por un
proceso de planificación, teniendo en cuenta los temas en los que es necesario capacitar, aplicando
criterios de priorización y utilizando como insumo los resultados de las evaluaciones de
desempeño.

 Carrera en el Estado: Una de las principales ventajas de la organización en familias es la estructuración

de una línea de carrera para servicio civil.Los puestos se organizan al interior de las familias de puestos en
niveles, los que describen una línea de carrera para los servidores. Eso les brinda predictibilidad respecto
de sus alternativas de crecimiento, de tal forma que pueda conocer de antemano la complejidad de
funciones y responsabilidades de los niveles superiores,y el perfil, experiencia y aptitudes que se
requieren si desea ascender a un puesto en un nivel superior. Además, facilita la identificación de plazas
vacantes o disponibles a ser cubiertas en la familia de puestos.

 Fortalecimiento de la capa directiva: Con la reforma del Servicio Civil se ha planeado como
objetivo de la gestión directiva, la Institucionalización y profesionalización de la función pública en
el Estado peruano basada en principios de creación de valor público, responsabilidad por resultados
y racionalidad económica (SERVIR, 2015b).

 Proceso que siguen las entidades para transitar al nuevo régimen:

La reforma del servicio civil implica una mejora institucional al interior de la entidad, por lo que no
solo se trata de un cambio de régimen laboral de sus trabajadores. Esta mejora conlleva a un
proceso de preparación de la entidad que abarca cuatro fases: 1) preparación de la entidad; 2)
análisis situacional de la entidad; 3) aplicación de mejoras internas; y, 4) implementación del nuevo
régimen (SERVIR, 2013).

La segunda fase es muy importante pues parte de una “foto” de la situación actual de la entidad en
lo referente a procesos y puestos e identificar las oportunidades de mejora pertinentes. Este paso es
neurálgico porque hace que el proceso de tránsito exija una mirada interna con el consecuente
planteamiento de mejoras que pueden abarcar el diseño de los procesos, la definición de la
estructura de la entidad y la organización. Esta nueva mirada procesal y organizacional de la
entidad será la base para definir una mejora sustancial en la entidad.Luego, en la fase 3, se aplican

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las mejoras internas para asegurar que los esfuerzos de la entidad se orienten a la prestación
efectiva de servicios de calidad a los ciudadanos.Después de la aplicación de las mejoras (al menos
las de corto plazo), la entidad contará con los insumos necesarios para dimensionar la entidad en
términos de recursos humanos, lo que va de la mano con la planificación de recursos humanos que
ya se ha señalado.

Finalmente, se elaboran los perfiles de puestos que son la base para los concursos bajo el nuevo
modelo, teniendo en cuenta que estos perfiles contemplarán una descripción adecuada del puesto,
en lo que refiere a funciones y requisitos, principalmente, de tal manera que los procesos de
selección estén claramente orientados a elegir al personal idóneo para los puestos.

7. La profesionalización del servicio civil como catalizador de los intereses ciudadanos

La reforma en el Servicio Civil, como se mencionó al inicio, se vincula directamente con la

profesionalización de los servidores públicos, con la perspectiva de brindar un mejor servicio al
ciudadano, siendo más bien un nexo entre lo que el ciudadano necesita y las actividades a
emprender para satisfacer esas necesidades. Sin embargo, muchas veces es complicado visualizar
esta conexión y por esa razón es difícil que reformas de carácter interno como esta cuenten con el
respaldo de la ciudadanía. Surge, entonces, la siguiente pregunta: ¿porqué un cambio en las reglas
del servicio civil genera un mejor servicio al ciudadano?En respuesta a esa inquietud, se describen
los principales impactos de la reforma del servicio civil en la mejora del servicio al ciudadano:

Continuidad de las políticas públicas

Un grave problema de la gestión pública peruana es la poca continuidad que tienen las políticas
públicas. Si bien los vientos políticos pueden generar nuevos enfoques para afrontar los problemas
públicos, eso no tiene porqué implicar que se revisen nuevamente todos los lineamientos de
política. Según Echebarría (2006), para la efectividad de la democracia, se requiere estabilidad y
continuidad de la satisfacción de las necesidades colectivas. Así también, señala que Latinoamérica
ha sido percibida tradicionalmente como una región con Estados grandes y débiles, con poca
capacidad de respuesta ante las necesidades ciudadanas, cuyo origen estaría fuertemente asociado a
la falta de una burocracia de profesionales estables.

No contamos con una burocracia estable, dado que en el servicio público 4 de cada 10 servidores
son contratados bajo una modalidad temporal (MTPE, 2014) y existe una fuerte injerencia política
que incrementa las rotaciones de personal.

Teniendo en cuenta que existe una estrecha relación entre la estabilidad, la continuidad de políticas
y la satisfacción de necesidades ciudadanas, se identificó como necesario que la reforma tomase
acción al respecto. Sabemos las líneas grandes de políticas vendrán garantizadas por prioridades
generales planteadas y sostenidas por instrumentos como el Acuerdo Nacional, que establece un
acuerdo sobre políticas de Estado a impulsar. Sin embargo, los servidores civiles en las entidades
que son los que ejecutan la función pública, por lo que el modelo contempla un sistema de carrera
que da predictibilidad al Estado y al servidor, que encuentra una posibilidad de crecer en el Estado
y permanezca en él, en vez de migrar (sin fecha de retorno) al sector privado. De esa manera, la
definición de una carrera pública contribuye efectivamente a la eficacia de las políticas públicas y,
por lo tanto, a la sostenibilidad a la democracia.

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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

Servicios oportunos prestados con calidad

Los ciudadanos demandamos que los servicios que nos brinda el estado sean prestados
oportunamente, con la calidad esperada, con la información adecuada y satisfaciendo nuestras
necesidades.

Para ello, se debería, como mínimo, asegurar lo siguiente:

 Las personas que prestan los servicios deben estar capacitadas para hacerlo, por lo tanto, deben
haber sido seleccionadas en base al mérito, de tal forma que los puestos estén ocupados por las
personas idóneas. Ello implica que se cuente con perfiles de puestos que describan las funciones
y requisitos de los puestos de manera pertinente, la realización procesos de selección
transparentes, la medición del desempeño de los servidores y la definición de planes de
capacitación para mejorar su desempeño.
Esto involucra los conceptos de mérito en el acceso, la progresión y la permanencia;
elaboración de perfiles de puestos adecuados; capacitación para cubrir las brechas; y
evaluaciones de desempeño; elementos que son parte de la reforma peruana.

 Se debe contar con la organización, infraestructura y la tecnología adecuadas para la prestación

de los servicios. Esto implica que las entidades revisen sus procesos y establezcan la mejor
forma de llevarlos a cabo. Para ello, al revisarlos, pueden identificar debilidades en lo que se
requiere a los pasos propios del proceso, a la infraestructura con la que cuentan, a la
organización de personal y a la tecnología que aplican. En una era como la actual, se deben
aprovechar las herramientas tecnológicas para facilitar los procesos, mejorar la comunicación y
los tiempos de respuesta y ofrecer canales alternativos para atender al ciudadano.El análisis de
estos elementos se realiza durante el proceso de tránsito de las entidades al nuevo régimen del
servicio civil tal como se ha señalado antes.

 Cobertura universal. Una debilidad del Estado es la incapacidad de cubrir las necesidades de la
ciudadanía en el amplio territorio nacional dadas las dificultades de acceso, y la carencia de
infraestructura y personal calificado. En ese contexto, la reforma contempla la
profesionalización de los servidores públicos en los tres niveles de gobierno y teniendo en
cuenta las características diferencias en cada localidad, así como incentivos para que los
servidores migren a las zonas de más difícil acceso cuando no se cuente con el personal
calificado en la localidad.

Uso adecuado de los recursos – Planificación de personal

Una constante crítica al Estado es el uso adecuado y racional de los recursos, teniendo en cuenta,
por ejemplo un gasto en planillas de más de 38millones de nuevos soles3 en el 2014, sin tener una
correspondencia en la planificación.Por esa razón, la Reforma prioriza la necesidad de planificación
de los recursos humanos, lo que viene de la mano con un fortalecimiento de las capacidades
técnicas de las Oficinas de Recursos Humanos para realizar dicha tarea.

Así también, dada la disparidad en compensaciones que hay en la actualidad, se hace necesaria una
política de compensaciones transversal a todo el Estado, en la que el eje central es el puesto y no la
persona. Esta también forma parte de la reforma y permite garantizar equidad al interior de la
entidad y entre entidades, brindando compensaciones adecuadas a las características de los puestos
y no sujetas a otros criterios de discrecionalidad de la entidad o su capacidad de “negociación”.

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Equivale aproximadamente a USD 12 millones de dólares americanos.
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De esa forma, los elementos de planificación de recursos humanos y la política de compensaciones

facilitan que se identifiquen las necesidades de personal en función al quehacer de la entidad, y se
haga un uso racional y adecuado del presupuesto para contar con ese capital humano.

Confianza en el Estado
La confianza en el Estado es un elemento clave en la ciudadanía y viene de la mano con dos
elementos:

 Transparencia: Se confía en los procesos que realiza el Estado si estos son de conocimiento
público, difundidos de manera oportuna y bajo los mecanismos adecuados. Por lo tanto, si los
procesos de selección y progresión basados en el mérito sonde conocimiento público generarán
confianza respecto de la forma en que es seleccionado el personal que ingresa a trabajar a la
función pública y ayudarán a fortalecer y mejorar la opinión ciudadana sobre los servidores del
Estado.

 Ausencia de corrupción: La reforma del servicio civil per se no puede asegurar la ausencia de
corrupción, sin embargo, colabora activamente con su erradicación al fomentar mecanismos de
acceso, progresión y permanencia en base al mérito, lo que implica un énfasis en la evaluación
de desempeño y en la medición de satisfacción ciudadana respecto de los servicios públicos.

La confianza en el Estado permite que los ciudadanos se sientan respaldados por el él y, en buena
medida, satisfechos con su gestión, y el uso que da a los recursos. Esto se puede visualizar en un claro
ejemplo de la aportación en los impuestos. En países como Francia, Canadá, Reino Unidoy Japón, se
recauda un alto porcentaje de impuestos sobre las remuneraciones, que es en promedio del 42%
(INFOBAE, 2014), lo que refleja que la ciudadanía está dispuesta a contribuir en ese porcentaje en
respuesta a los servicios que reciben del Estado.Por el contrario, en nuestro país, la recaudación va del
10% al 30% dependiendo de la modalidad contractual y con una alta tasa de evasión. ¿Desconfiamos
del Estado? De acuerdo a la Encuesta Nacional de Hogares, en promedio, el 76% de la población tiene
poco o nada de confianza en instituciones como las municipalidades, los gobiernos regionales y el
Congreso de la República (INEI, 2014).

Por lo tanto, la mejor prestación de servicios, a cargo de un servicio civil profesionalizado, incidirá
también en una mayor confianza en el Estado y también en la satisfacción ciudadana respecto a los
servicios que este le brinda.

8. Conclusiones y retos
La situación del servicio civil peruano exigía definir e implementar medidas para resolver el desorden
normativo y de gestión que contribuye a la ineficiencia de la gestión pública. Por ese motivo, ha sido
necesario emprender una reforma del servicio civil que apunta a dos objetivos, una mejora institucional
y una mejora en la prestación de servicio al ciudadano. Para ello, establece un régimen único con un
conjunto de reglas aplicables a los servidores civiles con el fin de mejorar su desempeño, condiciones
de trabajo y favoreciendo una gestión ordenada de los mismos, que genere un servicio civil
profesionalizado preparado para responder a las necesidades de la ciudadanía.
La formulación del modelo del servicio civil que incorpora la reforma responden a los elementos clave
que se quieren mejorar en la situación del servicio civil y recogen los aprendizajes de las experiencias
de otros países, teniendo en cuenta lo que sería aplicable a la realidad peruana. De esa forma, se
plantean mejoras estructurales en temas como planificación, capacitación, evaluación de desempeño,
compensaciones, carrera, entre otros. Estas mejoras sustanciales apuntan a resolver los problemas
neurálgicos del servicio civil peruano.
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Es importante anotar que la mejora del servicio civil no se agota en un nuevo conjunto de reglas
aplicables a los recursos humanos del Estado sino que incorpora los elementos clave con la visión de
mejorar los servicios que son prestados al ciudadano. Tomando en cuenta quela función públicaestá
directamente relacionadacon el servicio al ciudadano y a la administración interna que da soporte a
dichas funciones, se debe lograr que las mejoras en el sistema de recursos humanos se traduzcan
también en mejoras concretas del servicio al ciudadano.

En ese contexto, existen importantes retos para suimplementación,al tener que diseñar instrumentos que
se adecúen a la realidad diversa de las entidades en los tres niveles de gobierno. Las capacidades
instaladas de las oficinas de recursos humanos, el grado de profesionalización de los servidores
públicos, las dificultades de acceso en muchas localidades, la resistencia al cambio, entre otros temas,
son algunas de las dificultades que se tendrán que enfrentar como parte de la implementación de esta
ambiciosa reforma.

Finalmente, es importante enfatizar que se trata de una reforma del Estado y no de gobierno, impulsada
por una necesidad de reinventar la forma en que se sirve en el Estado peruano. Basada en el principio
del mérito y en la mejora interna de las entidades busca hacer una profunda transformación en el
quehacer público. De esa manera, reivindica el servicio civil, al devolverle el verdadero valor que le
corresponde: se trata de un servicio valioso para el ciudadano, y lo hace mediante la profesionalización
del servicio civil, que se vuelve un catalizador de los intereses ciudadanos para lograr la mejora de su
calidad de vida.

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educar-ninos-peru-2219388, 06/07/2015

Reseña biográfica
Juan Carlos Cortés Carcelén, Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú y candidato a
Master en Derecho Constitucional por la misma casa de estudios. Dentro de su trayectoria profesional
destaca su labor como docente ordinario de la Facultad de Derecho de la Pontifica Universidad
Católica del Perú, y docente en las Universidades Peruana de Ciencias Aplicadas y Antonio Ruiz de
Montoya. Ha sido Presidente de la organización no gubernamental Ciudadanos al Día, socio del
Estudio Gonzales & Asociados y miembro de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social. Actualmente es el Presidente Ejecutivo de la Autoridad Nacional del Servicio Civil -
SERVIR.

Tracy Prieto Barragán, Magíster en Ciencia Política y Gobierno, con mención en Políticas Públicas y
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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

Gestión Pública por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Forma parte del equipo que
desarrolla la implementación de la Reforma del Servicio Civil Peruano como Analista en la Gerencia
de Políticas de Gestión del Servicio Civil en la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR
(Perú). Cuenta con publicaciones sobre temas de gestión pública y ha participado como co-
investigadora para la elaboración de estudios de caso como material de enseñanza sobre políticas
públicas y gestión pública en la PUCP y también en servicios de consultoría sobre el mecanismo de
consulta previa y planificación.

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Cuadros
Cuadro 1 - Principales Aportes de la Ley Marco de Empleo Público
A continuación se resumen los aportes de la LMPE:

Materia Regulación
Clasificación del  Funcionario público
personal  De elección popular directa y universal o confianza
política originaria
 De nombramiento y remoción regulados
 De libre nombramiento y remoción
 Empleado de confianza
 Servidor público
 Directivo superior
 Ejecutivo
 Especialista
 Apoyo
Acceso al empleo Concurso público como forma exclusiva de ingreso a la
público administración pública
Derechos y Derechos: Igualdad de oportunidades, protección adecuada contra
obligaciones de los el cese arbitrario, capacitación, otros
trabajadores Obligaciones: cumplir normas éticas y de conducta, no practicar
actividades políticas en entidades públicas, otras
Sistema de Creación del Consejo Superior del Empleo Público (COSEP),
Administración del cuyas funciones eran vigilar, normar y supervisar el cumplimiento
Empleo Público de las normas y procesos técnicos del empleo público. Adscrito a
la PCM
Resolución de Tribunal del Empleo Público, órgano independiente que
controversias resolvería los recursos de apelación relativos al empleo público
Fuente: El Servicio civil peruano (SERVIR, 2012)

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