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Economia política da urbanização: entre a especulação imobiliária e os

movimentos sociais urbanos

Article · April 2018

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Raul Lucas Tanigut Brisola Maciel

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 UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES
DEPARTAMENTO DE HISTÓRIA
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM HISTÓRIA DAS REVOLUÇÕES E
MOVIMENTOS SOCIAIS

RAUL LUCAS TANIGUT BRISOLA MACIEL

ECONOMIA POLÍTICA DA URBANIZAÇÃO: ENTRE A ESPECULAÇÃO

IMOBILIÁRIA E OS MOVIMENTOS SOCIAIS URBANOS

MARINGÁ
2018
 RAUL LUCAS TANIGUT BRISOLA MACIEL

ECONOMIA POLÍTICA DA URBANIZAÇÃO: ENTRE A ESPECULAÇÃO

IMOBILIÁRIA E OS MOVIMENTOS SOCIAIS URBANOS

Trabalho de conclusão do curso de Especialização

em História das Revoluções e dos Movimentos
Sociais – EAD, apresentado à Universidade
Estadual de Maringá, como requisito para a
obtenção do título de Especialista em História das
Revoluções e dos Movimentos Sociais.

Orientador: Ederson Fernando Milan dos Santos.

MARINGÁ
2018
 RAUL LUCAS TANIGUT BRISOLA MACIEL

ECONOMIA POLÍTICA DA URBANIZAÇÃO: ENTRE A ESPECULAÇÃO

IMOBILIÁRIA E OS MOVIMENTOS SOCIAIS URBANOS

Trabalho de conclusão do curso de Especialização

em História das Revoluções e dos Movimentos
Sociais – EAD, apresentado à Universidade
Estadual de Maringá, como requisito para a
obtenção do título de Especialista em História das
Revoluções e dos Movimentos Sociais.

Orientador: Ederson Fernando Milan dos Santos.

COMISSÃO EXAMINADORA

MARINGÁ
2018
ECONOMIA POLÍTICA DA URBANIZAÇÃO: ENTRE A ESPECULAÇÃO
IMOBILIÁRIA E OS MOVIMENTOS SOCIAIS URBANOS

Raul Lucas Tanigut Brisola Maciel1

RESUMO

O presente artigo busca apresentar os principais aspectos da especulação

imobiliária e seus impactos sobre as populações das cidades. Identificando o
processo especulativo como parte da estratégia de acumulação capitalista e de
reprodução do capital, pretende-se analisar os impactos das ações do Estado em
favor dos interesses privados e também o surgimento e a atuação dos movimentos
sociais urbanos frente à especulação imobiliária e seus consequentes efeitos sobre
a ocupação do espaço urbano.

Palavras-chaves: Especulação imobiliária; movimentos sociais urbanos.

ABSTRACT

This article aims to present the main characteristics of real estate speculation and its
impacts on the cities populations. In identifying the speculative process as part of the
capital accumulation strategy and also as part of the reproduction of capital, the
intention is to analyze the consequences of State actions in favor of private interests
as well as the emergence and performance of urban social movements in the face of
real estate speculation and its resulting effects on the occupation of urban space.

Keywords: Real estate speculation; urban social movements

1 INTRODUÇÃO

Pretendemos neste trabalho traçar um esboço da economia política da

urbanização, compreendendo a especulação imobiliária como uma de suas
principais características e identificando a adequação do espaço urbano às
estratégias e exigências da acumulação do capital. Assumimos como ponto de

1
Graduado em Ciências Econômicas pela Universidade Federal do Paraná e especialista em Direito
à Cidade e Gestão Urbana pela Universidade Positivo. E-mail: raulmaciel@hotmail.com.br
partida que a formação do espaço urbano no contexto do modo capitalista de
produção está diretamente ligada ao processo de acumulação de capital e tem como
características intrínsecas a necessidade e a manutenção da exploração e da
reprodução da força de trabalho. Dessa maneira, as contradições verificadas
atualmente no espaço urbano formam uma das faces das contradições do
capitalismo. Não conseguiremos aqui ultrapassar algumas limitações, dado que, por
exemplo, o estudo de movimentos sociais urbanos passa invariavelmente pelos
estudos das relações sociais urbanas nas grandes metrópoles, sendo a
disponibilidade de material nesse sentido2 um fator importante para o presente
estudo.
Entre os objetivos deste trabalho, elencamos: i) identificar especificidades da
formação do espaço urbano no contexto do capitalismo; ii) caracterizar uma
economia política da urbanização; iii) conceituar e identificar o processo de
especulação imobiliária; iv) analisar o papel do Estado neste processo, e; v) traçar a
relação entre as consequências deste processo e as demandas dos movimentos
sociais urbanos.
O estudo da formação do espaço urbano impõe a necessidade de
previamente identificarmos corretamente em qual contexto esta formação ocorre.
Consideramos aqui como determinante o fato de esse processo ocorrer em um
contexto de modo de produção capitalista e, para a presente análise
especificamente, em um país da periferia do capitalismo.
Buscando atingir os objetivos apresentados acima, relacionamos uma
literatura que nos ajudará a compreender a formação na cidade do capitalismo
(Friedrich Engels, David Harvey, Henri Lefebvre, Karl Marx, Christian Topalov),
especialmente na periferia do capitalismo (Lúcio Kowarick, Ermínia Maricato, Paul
Singer, Milton Santos) e os movimentos sociais urbanos (Ruth Cardoso, Maria da
Glória Gohn, Pedro Jacobi, Raquel Rolnik) – sendo estes apenas alguns dos
principais autores aqui utilizados.

2
Ver Kowarick (1987).
5
2 O ESPAÇO URBANO CAPITALISTA

Não há um modo de produção urbano, como não há um modo de produção

agrário, o que há é a cidade enquanto suporte das mudanças da sociedade (da
mesma maneira que o campo), das forças e das relações sociais (LEFEBVRE,
2001). Tendo em vista que toda atividade produtiva necessita de uma base espacial
(TOPALOV, 1979), as esferas das finanças, da produção, do Estado, etc., são
organizadas hierarquicamente e contam com a estrutura urbana para assegurar a
circulação eficiente das mercadorias. É importante pontuar, entretanto, que essas
relações se dão em diferentes escalas (local, regional, nacional, internacional –
como as categorias mais comuns) e as relações e as políticas estabelecidas entre
os agentes ganham diferentes contornos em cada escala (HARVEY, 1984). O
ambiente construído, as políticas públicas, as práticas sociais, os usos da cidade, os
poderes público e privado e os movimentos sociais urbanos não são variáveis
isoladas nem poderiam assim ser analisadas, são aspectos que fazem parte de um
mesmo processo, o da urbanização capitalista (TOPALOV, 1988). O processo de
urbanização adquire um significado específico ao ocorrer dentro do modo de
produção capitalista, não sendo possível, conforme apontam Harvey (1978) e
Topalov (1979, 1988), analisá-lo sem considerarmos a acumulação capitalista e a
luta de classes.
Nessas circunstâncias, os estudos sobre a cidade mudam no sentido de que
o ambiente urbano deixa de ser aceito “como um dado ao qual os citadinos deveriam
se adaptar individualmente, e passa-se a considerá-lo como um produto social que
resulta ao mesmo tempo da dinâmica da acumulação capitalista e da ação coletiva”
(TOPALOV, 1998, p.11). Avançando a análise, observamos que o indivíduo se
encontra integrado, pois está submetido às relações sociais, de produção e de
reprodução e de circulação do capital, mas ao mesmo tempo separado pela divisão
social do trabalho e do espaço urbano.
A redução dos padrões habitacionais e urbanos nos países dependentes
praticada especialmente a partir da segunda metade do século XX contribuiu para a
redução do custo de reprodução do trabalho – ou seja, dos custos da força de
trabalho e de seus salários. Essa agenda tem uma leve mudança pouco tempo
depois, pois a urbanização proposta passa a ser com foco nos trechos das cidades
6
de interesse do mercado (ARANTES, 2006), o que está relacionado com o fato de
serem conferidas ao solo urbano funções econômicas alheias à sua utilidade
intrínseca enquanto bem natural (BOLAFFI, 1976).
O cenário econômico observado nos países periféricos é marcado pela
redução dos salários reais, aumento do desemprego, aumento de impostos e
retirada ou redução de subsídios, apesar do aumento da demanda pelos serviços
públicos urbanos (BURGESS; CARMONA; KOLSTEE, 1998). Nesse sentido, Oliven
(2010) atribui à aliança de classes do país – arranjo entre os interesses dos
latifundiários e a burguesia industrial (em uma aliança com o capital estrangeiro em
vez de uma estratégia nacionalista anteriormente defendida por alguns) – a não
incorporação plena da população urbana em idade de trabalho ao sistema produtivo,
fazendo a partir disso crescer o setor informal das economias das grandes
metrópoles.
De acordo com Arantes (2006), é após a série de empréstimos internacionais
de instituições como FMI (Fundo Monetário Internacional), BID (Banco
Interamericano de Desenvolvimento) e Banco Mundial que a urbanização dos países
periféricos se consolida como sendo de baixo padrão, deixando de adotar princípios
até então apresentados como universais e adotando padrão explicitamente inferior
ao dos países centrais3. A consolidação das medidas de ajuste e das políticas
neoliberais transformou por completo o modo de se pensar a cidade. Sobretudo a
partir do final dos anos 1980 e do início dos anos 1990, sistemas urbanos regionais
ou nacionais dão lugar a sistemas urbanos pensados apenas para as grandes
cidades e para as suas atividades produtivas. (BURGESS; CARMONA; KOLSTEE,
1998). Os empréstimos internacionais carregam diversas condicionalidades e
acabam influenciando e, em certo grau, determinando os padrões de uso do recurso
público e de organização do Estado, utilizando-se, para isso, de uma agenda de
reformas, ajustes, privatizações e “flexibilizações”.

3
Cf. Arantes (2006, pp. 64-65): “A proposição de patamares diferenciados de urbanização no centro e
na periferia do capitalismo produz, assim, uma inversão nos postulados do urbanismo moderno –
ao mesmo tempo em que revela a incapacidade desse em cumprir suas promessas; afinal, o
modelo da cidade moderna não era aplicável a 3/4 da humanidade, dada a insuficiência de
recursos dos países pobres. Sem superar evidentemente essa contradição, mas procurando
responder a ela, a nova matriz urbanística formulada pelo Banco Mundial adota um ponto de
partida novo, e mais pragmático: as necessidades mínimas não ditam mais o modelo de
urbanização, e sim as possibilidades financeiras dos pobres urbanos.”
7
 A crise da dívida nos países dependentes, na década de 80, aumenta a
influência das instituições credoras, pois a ação destes “deixa de ser realizada em
termos de recomendações e passa à intervenção mais ativa, como parte das
exigências dos acordos de renegociação da dívida” (ARANTES, 2006, p. 66). Como
Burgess, Carmona e Kolstee (1998) apontam, durante os anos 1980, e isso se aplica
especialmente aos países latino-americanos, a crise da dívida, as políticas
neoliberais e as medidas de ajuste tiveram importante impacto sobre os serviços
públicos urbanos, além de contribuir para o aumento dos preços da terra. Os altos
índices de inflação observados em diversos países, bem como a desvalorização da
moeda, colaboraram para o aumento da especulação. Além disso, a desvalorização
cambial, o racionamento de reservas em moedas estrangeiras e a diminuição de
importações aumentaram os custos reais dos materiais de construção.
O novo sistema de governança criado pelo neoliberalismo não diminui o
Estado, mas o integra aos interesses das grandes corporações e do capital
financeiro, permitindo que, por meio do poder financeiro e monetário, o aparato
estatal conduza a formação do espaço urbano conforme os interesses do capital
corporativo e das classes mais altas, destinando menos recursos para o que é social
e de interesse das populações (HARVEY, 2008; MARICATO, 2010, SANTOS, 2015).
De acordo com Vainer (2000), é por meio da parceria público-privada que o
planejamento urbano assegura a presença, a representação e a efetivação dos
interesses do mercado. Tendo como característica central a noção de parceria
público-privada, o novo empresariamento integrou as tradicionais reivindicações
locais à utilização do poder público para a atração de fontes externas de
financiamento e para novos investimentos diretos, fazendo, porém, com que o setor
público assumisse todo o risco dos empreendimentos enquanto a iniciativa privada
ficasse com os benefícios (HARVEY, 1996), pois esse novo empresariamento se
caracteriza também pela concessão de subsídios públicos ao setor privado (para o
desenvolvimento de determinadas atividades) e investimentos públicos que
valorizam o solo urbano em nome de uma questionável geração de empregos, além
da expansão da renda e da arrecadação de tributos – por meio de um aumento da
base tributária, a qual ocorreria na visão do poder público –, implicando em um
processo que privatiza a riqueza gerada pelo setor público (BOLAFFI, 1976;
HARVEY, 1996;TERCI; GOULART; OTERO, 2017).

8
3 POLÍTICAS HABITACIONAIS

O setor habitacional é um importante “estabilizador” da economia em períodos

de crise, como após a crise de 2008 e também aproximadamente uma década
antes, quando vários países – do leste e do sudeste asiáticos, a Rússia, a Argentina
– enfrentaram crises regionais entre o final dos anos 1990 e o início dos anos 2000
(HARVEY, 2008). No Brasil, o lançamento do Programa Minha Casa Minha Vida
apareceu como medida emergencial para minimizar o impacto da crise, tendo como
intuito aquecer a economia estimulando a construção civil (ROLNIK et al., 2015). Ou
seja, em momentos desfavoráveis ao setor privado de construção civil em que as
empreiteiras não veem estímulos para investimentos imobiliários, elas encontram
uma saída por meio dos recursos disponíveis para o financiamento da habitação
popular.
Muito antes do Minha Casa Minha Vida, isso pode ser observado, durante as
décadas de 1960 e 1970, com a criação e com a forma de atuação do BNH (Banco
Nacional de Habitação) e do SFH (Sistema Financeiro da Habitação), que não
impulsionaram a democratização4 do acesso à terra nem alteraram a estrutura legal
de propriedade do solo urbano e permitiram ainda a estruturação de uma rede de
agentes financeiros privados, permitindo o financiamento à produção, de um lado, e
ao consumo, do outro (BOLAFFI, 1976; MARICATO, 1987, 2000; OLIVEN, 2010).
No caso do BNH,

Ao transferir para a iniciativa privada todas as decisões sobre a localização

e a construção das habitações que financia e esta é uma diretriz que veio
de cima, inerente à própria ‘filosofia’ do Plano, como acabamos de lembrar,
o BNH tem gerado, ‘malgrésoi’, uma cadeia de negociatas inescrupulosas.
Como as nossas pesquisas confirmam e como os jornais publicam
semanalmente a burla se inicia com a utilização de terrenos inadequados e
mal localizados, prossegue na construção de edificações imprestáveis e se

4
Cf. Kowarick (1979, pp. 39-41): “De um lado, através do Banco Nacional de Habitação (BNH), as
classes médias passaram à situação de proprietários, situando-se em áreas mais centrais, melhor
servidas, enquanto as classes trabalhadoras foram fixadas na ‘periferia’, construindo, elas
mesmas, nas horas de folga com a ajuda gratuita de parentes, vizinhos e conterrâneos, as suas
casas próprias. A construção da casa própria, através da ajuda mútua, constitui a única
possibilidade de alojamento para os trabalhadores menos qualificados, cujos baixos rendimentos
não permitem pagar o aluguel e, muito menos, candidatar-se aos empréstimos do BNH. Por outro
lado, essa ‘solução’ do problema habitacional contribuiu para deprimir os salários pagos pelas
empresas aos trabalhadores. Eliminando-se dos custos de sobrevivência da força de trabalho um
item importante como a moradia, os salários limitam-se a cobrir os demais gastos essenciais,
como o transporte e a alimentação.”
9
 conclui com a venda da casa a quem não pode pagá-la, por preços
frequentemente superiores ao valor do mercado. (BOLAFFI, 1976, p. 75)

Da mesma maneira, compreende-se que o setor privado acaba tendo amplo

espaço para gestão do seu negócio e do Programa Minha Casa Minha Vida5. Assim,

verificou-se que a sistemática do programa, atribuindo um protagonismo na

concepção das operações às construtoras privadas, que geralmente se
incumbem da elaboração de projetos e da escolha de terrenos, incentivou a
proliferação de grandes conjuntos em lugares onde o custo da terra é o
mais baixo possível – uma condição fundamental para a rentabilidade das
operações –, reiterando um padrão histórico de ocupação do território onde
o assentamento da população pobre é feito prioritariamente em periferias
precárias e mal equipadas. (ROLNIK et al., 2015, p. 128)

Um lado da política habitacional no Brasil é, portanto, a forte presença do

Estado ao estruturar uma rede de agentes financeiros privados, fortalecendo o
mercado imobiliário e as indústrias da construção civil, viabilizando a construção e o
financiamento de habitações para as classes média e alta. O outro lado é justamente
a ausência do Estado para a maior parte da população, o que se reflete em
loteamentos clandestinos, ilegalidade, construções irregulares, favelas,
autoconstrução, etc. (MARICATO, 1987).
Outro paralelo que pode ser traçado entre os dois programas está na forma
de destinação dos seus recursos e na limitação do acesso a eles. Sobre o BNH,
Kowarick (1979, pp.49-50) afirma que

É elucidativo mostrar que 80% dos empréstimos do Banco Nacional da

Habitação foram canalizados para os estratos de renda média e alta, ao
mesmo tempo que naufragavam os poucos planos habitacionais voltados
para as camadas de baixo poder aquisitivo. É contrastante neste sentido
que as pessoas com até 4 salários mínimos constituam 55% da demanda
habitacional ao passo que as moradias colocadas no mercado pelo Sistema
Financeiro de Habitação raramente incluíam famílias com rendimento
inferior a 12 salários.

E sobre o Minha Casa Minha Vida, Maricato (2014, pp. 79-80) aponta que

5
Apesar da semelhança nas análises quanto ao papel atribuído ao setor privado e às construtoras,
merece destaque a diferença entre os dois programas citados apontada por Rolniket al. (2015, pp.
128-129): “Diferentemente do que ocorria em experiências anteriores como a do BNH, os
empreendimentos do PMCMV vêm sendo implantados em áreas periféricas, porém contíguas à
malha urbana pré-existente, não exercendo a mesma pressão no sentido da abertura de novos
focos de urbanização em áreas rurais. Embora o PMCMV reforce o padrão periférico da moradia
dos segmentos de baixa renda, as desigualdades socioespaciais nas cidades de hoje e a
expansão de suas periferias não são as mesmas das décadas de crescimento urbano explosivo
da segunda metade do século XX.”
10
 Embora preveja subsídio total para as faixas de 0 a 3 salários mínimos, o
programa perde aderência ao déficit já no desenho original, pois enquanto
essa faixa constitui 90% do déficit de moradia no país, cerca de 40% das
unidades previstas para serem construídas dentro do programa (400 mil)
são destinadas a essa faixa. Para as faixas situadas entre 6 e 10 salários
mínimos, correspondente a 2,4% do déficit de moradia, o pacote prevê a
construção de 200 mil unidades, isto é, 25% do total.

Constatamos, portanto, que os programas orientados para as demandas de

“interesse social”, além de quantitativamente pouco expressivos, não contemplam as
camadas mais baixas, pois não têm condições de amortizar as prestações previstas
(KOWARICK, 1979) e, outro aspecto relevante apontado por Singer (1982) e Santos
(2009), estes programas aumentam a demanda solvável por solo para fins de
habitação sem um crescimento da oferta de serviços urbanos na mesma proporção,
criando diferenciais de acesso aos aparelhos urbanos e, consequentemente,
conferindo valorização diferencial aos terrenos, alimentando, portanto, o processo de
especulação imobiliária de maneira desenfreada e elevando o preço do solo urbano.

4 ESPECULAÇÃO IMOBILIÁRIA

Para Lefebvre (1972, 2001) e Topalov (1979), a subordinação do solo ao

mercado torna a terra um bem comercializável em função de seu valor de troca6 e da
especulação e não do uso e do valor de uso7. Embora o solo tenha como
característica e como valor de uso o fato de ser um elemento necessário à
reprodução da força de trabalho, a elevação do seu valor de troca o torna
inacessível para grande parte da população. O uso especulativo da propriedade do

6
Enquanto Lefebvre (1972, 2001) utiliza o termo valor de troca, Topalov (1979) considera que o solo
urbano tem um preço, mas não um valor de troca – pois não tem um custo de produção, uma vez
que não há trabalho envolvido para a sua determinação. Para maior compreensão, ver o capítulo 7
(La formación de los precios del suelo em la ciudad capitalista: introducción al problema de la
renta).
7
Cf. Bottomore (2001, p. 401): "Como a MERCADORIA é um produto que é trocado, aparece como
unidade de dois aspectos diferentes: sua utilidade para o usuário, que é o que lhe permite ser
objeto de uma TROCA; e seu poder de obter certas quantidades de outras mercadorias nessa
troca. Ao primeiro aspecto, os economistas políticos clássicos chamavam valor de uso; ao
segundo, valor de troca. Marx ressaltou o fato de que, embora o valor de uso seja uma condição
necessária para que um produto seja trocado e portanto tenha um valor de troca (ninguém trocará
um produto útil por um produto que não tem utilidade para ninguém), esse valor de uso da
mercadoria não tem qualquer relação quantitativa sistemática com o seu valor de troca, que é um
reflexo das condições da produção da mercadoria. E argumentou que o objeto de estudo
adequado da economia política são as leis que governam a produção e o movimento do valor de
troca, ou, de maneira mais rigorosa, as leis que governam o VALOR, a propriedade inerente das
mercadorias que surge como valor de troca.”
11
solo reforça a característica de concentração da estrutura fundiária e há,
consequentemente, uma segregação de grupos, funções e lugares, a qual pode ser
observada – além da própria divisão entre o urbano e o rural – no espaço dito
urbano e também nas extensões urbanas, como os arredores e as periferias. E é
precisamente nessas extensões urbanas que podem ser observados os efeitos da
sua submissão à propriedade da terra, dada a urbanização da sociedade, e às suas
consequências, como renda fundiária, especulação, rarefação espontânea ou
provocada, etc.
Para Bolaffi (1976, pp. 78-79),

Esta distorção do papel do solo urbano desencadeia um processo

progressivo e auto-alimentado de crescimento periférico:
a) a aquisição de solo urbano para fins econômicos alheios às
necessidades de utilização cria uma demanda adicional, puramente
especulativa;
b) a demanda especulativa retira porções consideráveis do solo
urbanizado do mercado, elevando artificialmente o seu valor. A elevação
dos valores imobiliários encarece a utilização do solo e contribui para
alimentar a espiral inflacionária;
c) mas como existe uma demanda real em crescimento geométrico,
acompanhado por investimentos econômicos que elevam a renda da terra,
o valor do solo urbano sempre se eleva a taxas maiores do que aquelas da
inflação. O efeito final reforça a demanda especulativa que ganha novos
estímulos e realimenta o processo aumentando a sua velocidade;
d) uma parte da demanda real é expulsa para áreas cada vez mais
distantes, e enquanto a retenção especulativa mantém lotes ociosos ou
ineficientemente ocupados nas áreas urbanizadas, a mancha urbana se
expande a níveis bem maiores do que os requeridos pelo incremente
demográfico.

A especulação imobiliária é um fenômeno já apontado por Engels8, em 1872,

e que Harvey (1996, p. 57) associa ao fato de a administração urbana se orientar
para prover um “bom clima de negócios”, com o objetivo de atrair capitais para a
cidade e para não perder espaço na competição entre localidades, estados e regiões

8
“A expansão das grandes cidades modernas dá um valor artificial, colossalmente aumentado, ao
solo em certas áreas, particularmente nas de localização central; os edifícios nelas construídos,
em vez de aumentarem esse valor, fazem-no antes descer, pois já não correspondem às
condições alteradas; são demolidos e substituídos por outros. Isto acontece antes de tudo com
habitações operárias localizadas no centro, cujos alugueres nunca ou então só com extrema
lentidão ultrapassam um certo máximo, mesmo que as casas estejam superpovoadas em extremo.
Elas são demolidas e em seu lugar constroem-se lojas, armazéns, edifícios públicos. [...] O
resultado é que os operários vão sendo empurrados do centro das cidades para os arredores, que
as habitações operárias e as habitações pequenas em geral se vão tornando raras e caras e
muitas vezes é mesmo impossível encontrá-las, pois nestas condições a indústria da construção,
à qual as habitações mais caras oferecem um campo de especulação muito melhor, só
excepcionalmente construirá habitações operárias.” (ENGELS, 1977, p. 11).
12
urbanas9, em um processo no qual a “busca de novos capitais de investimento
confina a inovação a limites muito estreitos, construídos em volta de um ‘pacote’
favorável para o desenvolvimento capitalista e tudo o que ele acarreta”. Dessa
maneira, “a característica especulativa dos investimentos urbanos deriva
simplesmente da impossibilidade de prever exatamente que ‘pacote’ terá êxito em
um mundo de considerável instabilidade e volatilidade econômica”. Este processo
tem como consequência também o fato de tornar difícil que empreendimentos de
grande escala ocorram sem incentivo ou coalizão das forças que constituem a
gestão local.
Maricato (1987, p. 69) trata o tema considerando que “sem ser uma
mercadoria reproduzível a terra está sujeita a um processo de valorização
relacionado intimamente com os investimentos públicos em equipamentos e serviços
com a legislação de uso do solo”. A iniciativa do poder público ocorre em um
contexto em que acumulação e especulação andam juntas e num período em que o
desenho urbano já está em grande parte definido em função da propriedade do solo
urbano pelo setor privado, fazendo com que a ação do setor público acabe por se
colocar a serviço da dinâmica especulativa (KOWARICK, 1979). Ou seja, o
proprietário da terra assume o papel de agente da especulação imobiliária e o
Estado, o de dinamizador do capital, por meio dos efeitos especulativos dos
investimentos urbanos (JACOBI, 1983), uma vez que os especuladores tentam
antecipar os lugares em que as redes de serviços urbanos serão expandidas – e,
desse modo, as novas redes de serviço beneficiam os novos proprietários, em valor
de troca, e aos novos moradores, em valor de uso, pois os moradores mais antigos
e pobres vendem suas casas, quando proprietários, ou as desocupam, quando
locatários (SINGER, 1982).
Para Ferreira (2003), a desregulação e a financeirização do setor imobiliário
propiciam o aumento dos agentes e das formas de investimento imobiliário, gerando
um aumento da atividade especulativa. De encontro a outros autores, Ferreira (2003,
pp. 282-283), afirma que as estreitas relações entre os procedimentos do poder
privado e as ações efetuadas sobre o território urbano pelo poder público não são
uma exclusividade brasileira, mas que “as movimentações desses capitalistas e as
possibilidades de investimentos públicos são diretamente proporcionais ao grau de
9
Sobre a orientação do planejamento urbano para a produtividade e a competitividade da cidade, tal
como se espera de uma empresa, ver Vainer (2000).
13
imiscuição entre o Poder Público e a iniciativa privada, característica do
patrimonialismo da sociedade brasileira”.
Essa orientação do planejamento urbano contribui para a consolidação da
desigualdade ao se valer de um amplo aparato regulatório e de roupagem ideológica
que esconde a “cidade real” e as suas mazelas (MARICATO, 2015) e faz parte de
um processo espoliativo que conta com fundamental papel do Estado, cuja política
de investimentos públicos tem caráter excludente a ponto de torná-lo
“gradativamente o principal responsável pela precariedade da população, que cada
vez mais é relegada a uma situação de ‘moradores subalternos’, sem direito ao
usufruto das benesses da urbanização” (JACOBI, 1983, p.150).
O pensamento que projeta as grandes cidades como “motores do
crescimento”, como expõem Burgess, Carmona e Kolstee (1998), não considera os
efeitos dos ganhos provenientes dos fatores de produção (terra, capital e trabalho) e,
principalmente, a (in)capacidade de haver distribuição destes. Não considera,
portanto, se estes ganhos atingirão as populações de cada cidade nem se serão
consideradas suas diferentes formas de ocupação do espaço urbano. Investe-se,
portanto, recursos públicos nas áreas de maior rentabilidade (do ponto de vista de
atração e reprodução do capital), e, consequentemente, as estruturas resultantes
desses investimentos são desfrutadas apenas pelas classes que podem pagar pelas
áreas valorizadas, pois os serviços urbanos se irradiam do centro à periferia, embora
os custos sejam compartilhados também entre os moradores de regiões da cidade
onde esses investimentos não ocorrem e cuja estrutura de serviços e recursos
públicos é inferior (quantitativa e qualitativamente).

5 EXPANSÃO DAS PERIFERIAS

Para Engels (1977, p. 25), a “falta” de habitações não é acidental, mas sim
produto do próprio modo de produção capitalista, pois há uma grande massa
trabalhadora que depende exclusivamente de um salário e um grande número de
desempregados10 e os operários são “concentrados nas grandes cidades a um ritmo

10
Lefebvre (2001, p. 144) explica esse processo da seguinte maneira: “A cidade contém a população
exigida pelo aparelho produtivo e o ‘exército de reserva’ que a burguesia reclama para pesar sobre
os salários tanto como para dispor de uma ‘rotatividade’ de mão-de-obra. Mercado das
14
mais rápido que o do aparecimento de casas para si nas condições existentes” e
que “o proprietário da casa, na sua qualidade de capitalista, tem não só o direito,
mas também, em virtude da concorrência, de certo modo o dever de extrair da sua
propriedade os preços de aluguer máximos”. Dessa maneira, conclui o autor, “a falta
de habitação não é nenhum acaso, é uma instituição necessária”.
De acordo com Jacobi (1983) e Kowarick (1979), o constante processo de
concentração e centralização do capital carrega também a concentração econômica,
social e espacial dos meios de produção e das unidades industriais e administrativas
e, consequentemente, a concentração da força de trabalho necessária à
manutenção da produção, a qual tende a aumentar em ritmo superior ao
crescimento da taxa de empregos disponíveis nessas grandes cidades. Não
havendo, entretanto, correspondente atendimento e provimento do conjunto de bens
de consumo coletivo11 necessários à reprodução da força de trabalho à parcela da
população moradora dessas cidades e regiões metropolitanas – mais extensas,
urbanizadas e ao mesmo tempo periféricas. Nas metrópoles há um conjunto de
serviços que é possível somente em espaços urbanos como os das regiões
metropolitanas, de grande contingente populacional, mas cujo acesso é restrito a
uma pequena parcela da população. A concentração espacial das atividades no
espaço urbano é acompanhada por arranjos institucionais que fazem com que os
ônus das deficiências apresentadas pelo processo caiam sobre as classes mais
pobres e não sobre as empresas que usufruem dos benefícios das economias de
aglomeração (SINGER, 1985).
De acordo com Marx (1996, p. 286), uma maior centralização dos meios de
produção resulta em uma aglomeração de trabalhadores no mesmo espaço – e que
“quanto mais rápida a acumulação capitalista, tanto mais miserável a situação
habitacional dos trabalhadores”. As classes mais pobres são expulsas para áreas
cada vez piores e mais densamente habitadas à medida que avançam as
“melhorias” das cidades – “mediante demolição de quarteirões mal construídos,
construção de palácios para bancos, casas comerciais, etc., ampliação das ruas
para o tráfego comercial e de carruagens de luxo, introdução de linhas de bondes

mercadorias e do dinheiro (dos capitais), a cidade torna-se também o mercado do trabalho (da
mão-de-obra).”
11
“Entende-se por bens de consumo coletivos os bens e serviços indivisíveis que correspondem à
maioria dos serviços urbanos, tais como habitação, transportes, saneamento básico, saúde,
educação etc” (JACOBI, 1983, p. 152).
15
puxados por cavalos”. Os aumentos das fábricas e do fluxo de trabalhadores para a
metrópole são acompanhados pelo aumento dos aluguéis e da renda fundiária
urbana. Para Singer (1982, p. 27), o acesso a determinados serviços urbanos –
como transporte, água e esgoto, escolas, comércio, etc. – confere vantagens
locacionais que influenciam a demanda de solo urbano. Até mesmo o “prestígio
social da vizinhança” tem relevância, o que decorre “da tendência dos grupos mais
ricos de se segregar do resto da sociedade e da aspiração dos membros da classe
média de ascender socialmente”. Como a ocupação destas áreas se torna um
privilégio das classes mais altas, “a população mais pobre fica relegada às zonas
pior servidas e que, por isso, são as mais baratas”.
Singer (1982, pp. 33-34) traça a lógica de expulsão das populações pobres da
seguinte maneira:

Em última análise, a cidade capitalista não tem lugar para os pobres. A

propriedade privada do solo urbano faz com que a posse de uma renda
monetária seja requisito indispensável à ocupação do espaço urbano. Mas o
funcionamento normal da economia capitalista não assegura um mínimo de
renda a todos. Antes, pelo contrário, este funcionamento tende a manter
uma parte da força de trabalho em reserva, o que significa que uma parte
correspondente da população não tem meios para pagar pelo direito de
ocupar um pedaço do solo urbano. Esta parte da população acaba morando
em lugares em que, por alguma razão, os direitos da propriedade privada
não vigoram: áreas de propriedade pública, terrenos em inventário, glebas
mantidas vazias com fins especulativos, etc., formando as famosas
invasões, favelas, mocambos, etc... Quando os direitos da propriedade
privada se fazem valer de novo, os moradores das áreas em questão são
despejados, dramatizando a contradição entre a marginalidade econômica e
a organização capitalista do uso do solo.

Empurrada para as áreas menos valorizadas pelo mercado a parcela da

classe trabalhadora que ocupa as regiões mais pobres da cidade convive com a
precariedade ou mesmo falta de infraestrutura, tendo de conviver com serviços
públicos inadequados (transporte, saúde, educação, etc) e sendo excluída do
mercado de trabalho ou nele inserida apenas de maneira informal
(VANDERSCHUEREN, 2001). É também na informalidade que as populações
urbanas mais pobres encontram soluções para outras questões – como tratar da
saúde, buscar instrução, habitar etc. (OLIVEN, 2010) –, disseminando os
loteamentos “clandestinos” ou irregulares, ao que Santos (2009, p. 49) chama de
“formas de urbanizar desobedientes” por não seguirem, em parte ou no todo, os
regulamentos vigentes e sendo assim considerados como loteamentos ilegais.

16
 As políticas de promoção pública também não suprem essa imensa
demanda. Na ausência de alternativa habitacional regular, a população
apela para seus próprios recursos e produz moradia como pode. As
consequências desse universo de construção, completamente desregulado
e ignorado pelo Estado, são trágicas, dadas suas dimensões. A maior parte
dos governos municipais e estaduais desistiu de responder pelo “poder de
polícia” sobre o uso e a posse do solo. A ocupação predatória e irracional
resultante dessa falta de controle é a principal causa de uma lista de
grandes males inaceitáveis em pleno início de século XXI: enchentes,
desmoronamentos, poluição hídrica, epidemias, etc. (MARICATO, 2000, p.
32)

O fenômeno da urbanização por expansão das periferias encareceu a

implantação de serviços públicos, elevando seus custos de operação e manutenção
e, dessa maneira, não foi acompanhado por uma expansão da intervenção do
Estado no perímetro urbano – no sentido de prover soluções às novas demandas
(por serviços e infraestrutura) apresentadas pelo crescimento do espaço urbano
(BOLAFFI, 1976; JACOBI, 1983). As consequências podem ser observadas de
diversas maneiras. Se durante grande parte do século XX, a condução do processo
brasileiro de urbanização implicou uma política de expansão do acesso à rede de
água tratada e, consequentemente, contribuiu para redução dos números de
mortalidade infantil, houve, conforme aponta Maricato (2000), um recuo nos
investimentos em saneamento durante as décadas de 1980 e 1990, freando a
universalização do atendimento deste serviço à população.

6 DEMANDAS E MOVIMENTOS SOCIAIS URBANOS

Considerando as lutas e demandas, Gohn (2011, pp. 345-346) classifica em

eixos os movimentos sociais12. A autora coloca no primeiro eixo os “movimentos
sociais em torno da questão urbana, pela inclusão social e por condições de
habitabilidade na cidade” e ainda subdivide esses movimentos em três grupos:

a) Movimentos pela moradia, expresso em duas frentes de luta: articulação

de redes sociopolíticas compostas por intelectuais de centro-esquerda e
movimentos populares que militam ao redor do tema urbano (o hábitat, a

12
Ver também Gohn (1998, pp. 135-136), que, analisando especificamente os movimentos sociais
urbanos de São Paulo a partir dos anos 2000, a autora os classifica em dezessete eixos,
fornecendo uma visão ampla sobre as lutas e demandas destes movimentos na capital paulista, e
Perruso (2012), que faz uma classificação dos movimentos sociais urbanos que emergiram
durante as décadas de 1970 e 1980, a partir de textos de Ruth Cardoso, Eunice Durham, Pedro
Jacobi, Carlos Nelson Ferreira dos Santos, Paul Singer, Maria da Glória Gohn, Ilse Scherer-
Warren, Vera da Silva Telles, José Álvaro Moisés e Verena Martinez-Alier.
17
 cidade propriamente dita). Eles participaram do processo de construção e
obtenção do Estatuto da Cidade; redes de movimentos sociais populares
dos Sem-Teto (moradores de ruas e participantes de ocupações de prédios
abandonados), apoiados por pastorais da Igreja Católica e outras; b)
movimentos e ações de grupos de camadas médias contra a violência
urbana e demandas pela paz (no trânsito, nas ruas, escolas, ações contra
as pessoas e seu patrimônio etc.); c) mobilizações e movimentos de
recuperação de estruturas ambientais, físico-espaciais (como praças,
parques), assim como de equipamentos e serviços coletivos (área da
saúde, educação, lazer, esportes e outros serviços públicos degradados nos
últimos anos pelas políticas neoliberais); ou ainda mobilizações de
segmentos atingidos pelos projetos de modernização ou expansão de
serviços.

A diferenciação entre as mobilizações classificadas pela autora em (b)

parecem nítidas também para outros autores, sendo explícitas as diferenças entre
os movimentos sociais urbanos populares e periféricos e os movimentos de bairros
de classe média, mais orientados para questões como meio ambiente, violência
urbana e qualidade de vida (JACOBI, 1987).
A divisão da cidade agrupa o poder político e concentra os meios de
produção, mas também agrupa as populações e as suas necessidades e
reivindicações (LEFEBVRE, 1972). Para Oliveira (1999), o Estado aparece ao
mesmo tempo como inimigo e como legitimador dos movimentos e das classes
populares que se manifestam a partir dos anos 1970, pois os movimentos sociais
urbanos são justamente grupos de pressão fragmentados e que, de certa maneira,
disputam os mesmos recursos, mas que encontram unidade justamente “contra” o
Estado. Jacobi (1987) expõe que não se pode estabelecer de maneira mecânica a
relação entre a carência ou a exclusão de benefícios urbanos e a emergência de
lutas reivindicatória.
A despeito das movimentações políticas e financeiras que ocorrem em função
do valor de troca da terra, para a classe trabalhadora o que realmente interessa é o
valor de uso do solo urbano – ou seja, os trabalhadores formais, informais e
domésticos querem moradia e serviços públicos mais baratos e de melhor qualidade
(MARICATO, 2015). E diante de oscilações no preço ou na qualidade desses
fatores, a percepção imediata se dá na diminuição da qualidade de vida dessa
parcela da população, podendo deixar em segundo plano algumas questões
políticas e econômicas anteriormente mencionadas. Harvey (2008) afirma que a
ideia de que a cidade poderia funcionar como um corpo político coletivo parece
implausível. Entretanto, o autor aponta que há movimentos sociais urbanos
buscando romper o isolamento e remodelar a cidade em uma imagem diferente da
18
projetada pelos empresários e pelos proprietários – os quais contam com o suporte
das finanças, do capital corporativo e do Estado (forte e progressivamente
influenciada pelo ideal do empresariamento).
Nos países periféricos, durante os anos 1970, surgem movimentos sociais em
meio a um contexto de desenvolvimento industrial acelerado e, especialmente nos
países latino-americanos, de enfrentamento à repressão dos regimes ditatoriais
instaurados (CARDOSO, 2008). Em bairros distantes e com diferentes formas de
organização, estes movimentos surgem com pautas bem específicas e relacionadas
ao acesso a serviços públicos, como creches e postos de saúde (OLIVEIRA, 1999).
A expansão das periferias urbanas, principalmente durante as décadas de 1960 e
1970, rompeu a relação casa-emprego, moradia-trabalho, acentuando o processo de
criação de “cidades-dormitório”, transferindo para a classe trabalhadora o custo da
moradia (aquisição, aluguel, conservação do imóvel) e o custo com deslocamento,
conferindo maior relevância à questão do transporte público (GOHN, 1998;
KOWARICK, 1979), pois diversos serviços se encontram concentrados nos centros
das cidades, sejam os polos de comércio e de emprego ou órgãos da administração
pública (SINGER, 1982). Assim, o transporte público se tornou das pautas dos
movimentos sociais urbanos e contribuindo também para o surgimento de
movimentos orientados especificamente para esse tema.
Os problemas sociais que afetam as populações urbanas, sobretudo das
periferias das cidades, expressam contradições do capitalismo e são também
resultado das ações do poder público. Frente a essas demandas, a dinâmica dos
movimentos sociais urbanos os direcionará muitas vezes para a negociação com o
poder público. Trata-se de “duplo caráter” dos movimentos reivindicativos em que os
movimentos sociais urbanos e as classes que o compõem pretendem “ao mesmo
tempo, lutar pelo reconhecimento de seus direitos como cidadãos e viabilizar suas
demandas, diminuindo suas carências” (CARDOSO, 2008, p. 330). Para muitos
analistas, o fato de os movimentos sociais estarem em negociação com o Estado
demonstra que estão apenas usufruindo dos canais institucionais pelos quais
lutaram e que lhes foram abertos pelo processo de redemocratização, pois a
mudança da conjuntura implicou também uma mudança de postura por parte dos
movimentos sociais, o que explica o fato de a negociação e os embates
institucionais predominarem nessa nova fase (GOHN, 1998; OLIVEIRA, 1999). Essa

19
possibilidade de um espaço de negociação – em lugar da concepção de confronto –
permite avanços reais no sentido de representação, de reconhecimento por parte do
Estado dessa representação e de obtenção de vitórias13 que representam benefícios
para a parcela da população em questão (JACOBI, 1983).
A agudização da carência de serviços públicos – ou a situação de exclusão –
não guarda relação linear com a sistematização das demandas e da formulação das
reivindicações, pois estas são mediadas pelas afirmações de direitos que são
construídos e percebidos de diferentes modos pelos diversos agentes envolvidos
(JACOBI, 1987). Isso implica, por um lado, que as negociações passarão por
diferentes caminhos – não havendo como não distinguir, por exemplo, a luta pela
posse de terras ocupadas com a reivindicação por água encanada, por exemplo
(CARDOSO, 1987); e, por outro lado,justamente por se tratar de “necessidades
sociais [que] são forjadas historicamente”, determinadas conquistas de benefícios ou
de acesso a determinados serviços não amortecerão o conflito de classes, pois este
“é, por definição, dinâmico e insolúvel dentro de um sistema marcado pela
apropriação privada do excedente econômico” (KOWARICK, 1979, p. 73).

7 CONCLUSÃO

A especulação imobiliária integra a estratégia de acumulação capitalista e de

reprodução do capital, sendo favorecida pela formação do espaço urbano no modo
de produção capitalista, a qual se dá com a aliança entre os setores público e
privado. Nesse processo, a atuação do Estado é em prol de grupos e interesses
empresariais e financeiros e, como resultado, estes são beneficiados pela
manutenção da estrutura de propriedade e de uso do solo, enquanto as populações
mais pobres, separadas pela divisão social do trabalho e também pelas
características do espaço urbano, não são beneficiadas pelas melhorias realizadas

13
A respeito, Maricato (2014, pp. 98-153) considera que “algum controle sobre o Estado constitui uma
experiência fundamental para o aprendizado dos movimentos, assim como também é importante
ampliar as conquistas por demandas sociais. Ao contrário do que pensam muitos intelectuais que
veem nisso um desprezível reformismo, as conquistas de reivindicações concreta imediatas são
alimento essencial para qualquer movimento reivindicatório de massas”. A autora, porém, destaca
que “é intrigante perceber que os movimentos de camponeses mantém, de uma forma geral, uma
atitude crítica e independente dos governos, mesmo os que lhe são amigáveis, e que os partidos,
federações sindicais e movimentos urbanos mais importantes se orientaram para um certo
pragmatismo político, especialmente a partir do Governo Lula”.
20
nas cidades – seja pela infraestrutura e pelos serviços públicos urbanos ou pelas
supostas geração de emprego e expansão da renda utilizadas como argumento para
a orientação das parcerias público-privadas.
Afastadas e expulsas dos centros urbanos – e também agrupadas por este
processo –, as classes mais baixas se organizam em movimentos sociais urbanos,
populares e periféricos. Com condições de moradia e de vida que derivam das
contradições do capitalismo e das ações do poder público, estes movimentos veem
no Estado o agente que deve ser enfrentado, mas, ao mesmo tempo, do qual se
deve reivindicar melhorias e reconhecimento de direitos. Fatores como o
rebaixamento do custo de reprodução da força de trabalho e o aumento da
população periférica das cidades, alimentam os processos de reprodução e de
acumulação do capital. Desta maneira, a situação enfrentada por estas populações
postas à margem não são acidentais, mas são próprias do capitalismo e da luta de
classes.

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