CONCEPTO 97 DE 19 DE OCTUBRE DE 2005

DIAN

Problema No. 1

TEMA: Aduanas

DESCRIPTORES: DOCUMENTOS SOPORTE

FUENTES FORMALES:
Decreto 2685 de 1999. Art. 121, adicionado por el artículo 1 del
Decreto 4431 de 2004.
Decreto 26S5 de 1999. Art. 128, modificado por el artículo 13 del
Decreto 1232 de 2001, 1 del Decreto 1161 de 2001, 2 del Decreto
4431 de 2004.
Decreto 2685 de 1999. Art. 482, modificado por el artículo 38 del
Decreto 1232 de 2001.
Decreto 2685 de 1999. Art. 502, numeral 1.25 adicionado por el
artículo 10 del Decreto 4431 de 2004.

PROBLEMA JURÍDICO:

De conformidad con lo señalado en el numeral 1.25 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999,
adicionado por el artículo 10 del Decreto 4431 de 2004, en qué casos específicos se considera que
los documentos soporte no corresponden con la operación de comercio exterior declarada?

TESIS JURÍDICA:

De conformidad con lo señalado en el numeral 1.25 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999,
adicionado por el artículo 10 del Decreto 4431 de 2004, se considera que los documentos soporte no
corresponden con la operación de comercio exterior declarada, cuando estos carecen de legalidad
por haberse obtenido por medios ilegales.

INTERPRETACIÓN JURÍDICA:

El numeral 1.25 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, adicionado por el artículo 10 del
Decreto 4431 de 2004 preceptúa:

"Cuando dentro de los términos a que se refiere el numeral 9 del artículo 128 del presente decreto,
o dentro de los procesos de control posterior se determine que los documentos soporte presentados
no corresponden con la operación de comercio exterior declarada, o cuando vencidos los términos
señalados en los numerales 6 y 9 del mismo artículo no se presentaron en debida forma los
documentos soporte que acreditan que no se encuentra incurso en restricción legal o
administrativa."

De la norma transcrita se puede precisar que son dos circunstancias las que pueden derivar la causal
de aprehensión:

1. La "PRESENTACIÓN" de documentos soporte que no correspondan con la operación de

comercio exterior declarada.

2. La "NO PRESENTACIÓN EN DEBIDA FORMA" de los documentos soporte que acreditan que
los bienes no se encuentran incursos en restricción legal o administrativa.

PRESENTACIÓN DE DOCUMENTOS SOPORTE QUE NO CORRESPONDEN CON LA

OPERACIÓN DE COMERCIO EXTERIOR DECLARADA.

Respecto del primer evento y teniendo en cuenta la redacción de la norma, se deriva que la
comisión del hecho se puede determinar, o en otras palabras, la autoridad aduanera puede darse
cuenta de su comisión, dentro de los términos de que trata el No. 9 del artículo 128 del Decreto
2685 de 1999, esto es, en los términos de la práctica de la inspección aduanera física o documental,
o con ocasión de los procesos de control posterior.

Lo relevante de esta causal de aprehensión sin embargo, no es el momento en el cual se determine

el hallazgo sino el alcance que legalmente le dio el legislador siendo por lo tanto pertinente precisar
lo que debe entenderse por Operación de Comercio Exterior Declarada a efectos de deducir cuándo
puede darse el hecho que los documentos soporte no correspondan con la misma.

Pues bien, aunque la legislación aduanera no define lo que se entiende portal, si se acude al sentido
natural y obvio de las palabras citadas tenemos que, de acuerdo con el nuevo diccionario ilustrado
so pena de la lengua española se entiende por operación, la acción de operar, y por operar la acción
de ejecutar. Por comercio, por su parte se entiende: "Negociación y tráfico que se hace comprando,
vendiendo o permutando géneros o mercancías", y, por exterior "relativo a otros países".

Así las cosas, la operación de comercio exterior está referida a la negociación internacional, de
cualquier naturaleza, de intercambio comercial de mercancías que implique su introducción al
territorio nacional. Ahora bien, como la introducción al territorio nacional implica que se adelanten
los trámites de importación, la operación de comercio exterior involucra los trámites de importación
como tal, de ahí que la norma haga referencia a una Operación de Comercio Exterior "Declarada".

Bajo este contexto, y siendo consecuentes con la definición, el legislador consagra como causal de
aprehensión el hecho de presentar documentos soporte que no correspondan con la operación de
comercio exterior declarada, por cuanto sí se Verifica el listado de documentos que son
considerados soporte de una declaración de importación, precisamente nos encontramos con
documentos que dan cuenta de la negociación internacional como tal, así como de los que dan
cuenta de los trámites de introducción de los bienes al país, como los requeridos para su
declaración.

En este sentido entonces valga resaltar cuáles son esos documentos soporte, enlistados en el artículo
121 del Decreto 2685 de 1999, adicionado por el artículo 1 del Decreto 4431 de 2004:

• El registro o licencia de importación que ampare la mercancía cuando a ello hubiere lugar.
• La factura comercial, cuando hubiere lugar a ella.
• El documento de transporte,
• El certificado de origen, cuando se requiere para la aplicación de disposiciones especiales;
• Certificado de sanidad y aquellos oíros documentos exigidos por normas especiales, cuando
hubiere lugar;
• Lista de empaque cuando hubiere lugar a ella;
• Mandato, cuando no exista endoso aduanero y la declaración de importación se presente a través
de una sociedad de intermediación aduanera o apoderado.
• Declaración andina del valor y los documentos soporte cuando a ello hubiere lugar.
• Declaración de exportación o el documento que acredite la operación de exportación ante la
entidad aduanera del país de procedencia de la mercancía.
Ahora bien, entendiendo lo que es una operación de comercio exterior declarada y cuáles son los
documentos soporte de la misma, es menester precisar lo que significa el término "corresponder".

El diccionario Sopeña de la real academia de la lengua española asimila el verbo corresponder a los
de tocar o pertenecer, cuya definición, acudiendo al mismo diccionario, hace referencia a la acción
de pertenecer por algún derecho o titulo, o el hecho de referirse una cosa a otra, "o ser parte Integral
de ella".

Del análisis semántico derivado de las definiciones adoptadas no puede deducirse sino que la
intención del legislador, al consagrar la causal de aprehensión, fue diferenciar las siguientes
acciones:

1. Como primera medida, la acción del declarante que no presenta los documentos soporte, de la
acción del declarante que los presenta,

La acción de no presentar documentos soporte se encuentra tipificado como infracción en el

numeral 2.1 del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999.

2. Como segunda medida, diferenciar la acción del declarante que presenta los documentos
soporte que, no obstante corresponder con la operación de comercio exterior declarada, los
presenta con un error o inexactitud de tipo formal o con errores o inexactitudes que conlleven la
falta de un requisito legal, o que se presenten vencidos; de la acción del declarante que presenta
unos documentos aparentan tener correspondencia con la operación de comercio exterior
declarada.

La primera acción, esto es la presentación de documentos con errores o inexactitudes de tipo formal
no están tipificadas como sanción en la legislación aduanera 1, como si lo está la presentación de
documentos con errores o inexactitudes que conlleven el incumplimiento de un requisito legal,
debiendo para el efecto, remitirse a las disposiciones aduaneras o de comercio exterior o de otra
índole que sean pertinentes al documento correspondiente a efectos de sustentar el requisito que se
considera incumplido al presentar un documento soporte en dicho estado. La sanción en este caso es
la prevista en el numeral 2.1. del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, que es la misma que se
aplica cuando se presentan documentos soporte que no se encuentran vigentes, a menos, en estos
últimos dos casos, que el documento se entregue en debida forma dentro del término previsto para
el efecto en el numeral 9 del artículo 128 del Decreto 2685 de 19992.

En cuanto a la tercera acción, esto es la presentación de unos documentos que aparentan tener
correspondencia con la operación de comercio exterior declarada, a Juicio de esta dependencia, para
determinar tal circunstancia, es evidente que el hallazgo generalmente no pueda advertirse a la vista
al momento de la inspección aduanera física o documental, de ahí que en la norma se haya previsto
que tal circunstancia pueda ser advertida en un control posterior.

Es más, la advertencia de esta circunstancia dependerá de hechos indicadores e indicativos que le

permitan a la autoridad aduanera deducir que se encuentra frente a una posible acción fraudulenta,
vr.gr., presentación de documentos adulterados o documentos prefabricados con rúbricas falsas, o
doble documentación respecto de una misma operación, que conlleven muy probablemente una
falsedad ideológica o material. Ideológica en cuanto no implique la adulteración de un documento

1
Ver sobre el particular el concepto jurídico 096 de febrero 28 de 2001
2
Ver sobre el particular el inciso final del concepto jurídico 090 de Julio 9 de 2002.
pero sí, la consagración de una información que no es cierta, o material en cuanto implica la
adulteración de un documento que si bien puede ser auténtico, se manipula con objeto de hacerlo
"corresponder" a una operación respecto de la cual no tiene relación alguna, o la fabricación de un
documento que implique incluso la imposición de firmas falsas, lo cual conlleva que para su
presentación se haya hecho uso de medios ilegales.

Por lo tanto, es dable concluir que el primer evento de la causal de aprehensión prevista en el
numeral 1.25 del artículo 502 .del Decreto 2685 de 1999, se configura cuando los documentos
presentados como soporte de una operación de comercio exterior carecen de legalidad por haberse
obtenido por medios ilegales.

Respecto al alcance de la expresión "medios ilegales" conviene traer a colación lo manifestado por
la Corte Constitucional al referirse a la facultad de la Administración para revocar actos
administrativos de carácter particular obtenidos por estos medios pero, valga aclarar, que tal
citación no se trae para dar a entender que en estos eventos y cuando se haya obtenido el levante por
medios ilegales procede la revocatoria, por cuanto, sobre la cancelación del levante es claro el
concepto 095 de 1996 en precisar que en estos casos, la administración simplemente ejerce su
facultad de aprehensión para dar inicio a la actuación administrativa correspondiente; sino para que
la Administración tenga claro el alcance de la expresión "medios ilegales" cuando pretenda aplicar
la causal de aprehensión prevista en el No. 1.25 del Artículo 502 del Decreto 2685 de 1999.

En efecto, precisó la Corte Constitucional:

"Cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como
delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para
que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad
penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación
falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos
de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de
documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el
cohecho, el peculado, etc. Como que se trata de una circunstancia de ostensible ilegalidad,
respecto de la cual, "(...) la aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de
la administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con
la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la confianza legitima
que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias” 3

Ahora bien, respecto a la posibilidad de imponer por ésta causal de aprehensión la sanción prevista
en el numeral 2.1. del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, este Despachó la considera
improcedente por las razones expuestas anteriormente sobre la intención manifiesta del legislador
de consagrar, para dar lugar a la causal de aprehensión, circunstancias más gravosas a las definidas
en el tipo sancionatorio, sin que sea procedente asimilar la presentación de documentos obtenidos
por medios ilegales a la no presentación de los que legalmente corresponde presentar, por cuanto en
estos eventos, se parte de dos acciones diferentes, la una de hacer y la otra de no hacer, y por que
adicionalmente, si se está hablando de una no correspondencia a la operación de comercio exterior,
resulta contradictorio sancionar por no presentar unos documentos cuando por otra parte se
aprehende por presentar otros que obrarán como prueba para determinar que no corresponden con la
operación de comercio exterior declarada.

En el mismo sentido, no es dable asimilar la presentación de documentos que no corresponden con

3
Corte Constitucional. Sentencia C-835/03.M.P. Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
la operación de comercio exterior declarada porque fueron obtenidos por medios ilegales, a la
presentación de unos documentos sin el cumplimiento de los requisitos legales, por cuanto la
primera situación implica la violación de normas no solo aduaneras sino de otra índole que hagan
manifiestamente ilegal la acción como tal; en cambio la segunda implica la existencia de una
inconsistencia o error en el documento correspondiente a la operación de comercio exterior
declarada que conlleva la omisión en el cumplimiento de un requisito legal, eventualmente
susceptible de sanearse, de ahí que el numeral 9 del artículo 128 del Decreto 2685 de 1999 conceda
una oportunidad para presentarlo en debida forma, oportunidad que no se otorga cuando se
evidencia la actuación ilegal que se pretende llevar a cabo o que la llevó con una documentación no
correspondiente con la operación de comercio exterior declarada, de ahí que sea razonable y
proporcional adoptar como medida cautelar la aprehensión a efectos de definir en la actuación
administrativa pertinente la situación jurídica del bien aprehendido.

Ahora bien, y en aras de hacer una interpretación integral al numeral 1.25 del artículo 502 del
Decreto 2685 de 1999, este Despacho analizará el segundo evento contemplado en la norma:

La "NO PRESENTACIÓN EN DEBIDA FORMA" de los documentos soporte que acreditan

que los bienes no se encuentran incursos en restricción legal o administrativa.

En cuanto a este evento, y acogiendo las definiciones gramaticales expuestas para el primer evento,
infiere esta División que la acción que consagra la causal de aprehensión, no obstante que inicie la
frase con la "no presentación", la frase aledaña a la misma, esto es, "en debida forma" , hace
entrever que la acción conlleva la presentación desunes' documentos, específicamente, los que
acreditan que los bienes no se encuentran incursos en una restricción legal o administrativa,
excluyendo por lo tanto, a los que no lo son.

Respecto a lo que se entiende por restricción legal o administrativa, doctrinariamente se ha

afirmado, que dentro de éstas quedan comprendidas todas aquellas disposiciones, que tienden a
dificultar, estimular o impedir la entrada o salida de un bien determinado, y que son adoptadas bajo
la forma de regulaciones estatales, tales como permisos, licencias, vistos buenos previos, listas de
prohibida importación o exportación, regulaciones técnicas y sanitarias, controles de calidad y
normas técnicas, etc., restricciones éstas que por su volumen resulta verdaderamente difícil intentar
siquiera su catalogación.

Adicionalmente, estas restricciones legales o administrativas a la importación de determinadas

mercancías dependen, por una parte de las políticas de comercio exterior señaladas por el Gobierno
Nacional, y por otra, y en concordancia con dichas políticas, de las regulaciones especiales que las
autoridades gubernamentales determinen para la importación de bienes que se encuentren sometidos
a su vigilancia y control.

En consecuencia, cuando en la causal de aprehensión se hace referencia a documentos soporte que

acreditan que no se encuentran los bienes incursos en restricción legal o administrativa,
generalmente se está hablando de actos administrativos contentivos de vistos buenos requeridos por
normas especiales, y por ende, dentro del listado de documentos soporte de que trata el artículo 121
del decreto 2685 de 1999, se destacan el Registro o la licencia de importación, el certificado de
sanidad y todos aquellos otros documentos exigidos por normas especiales, cuando hubiere lugar
(literales a y e).

Delimitado el tema a los documentos a que se refiere el segundo evento, se destaca el otro elemento
importante requerido por la norma para que proceda la causal De aprehensión, cual es, la
oportunidad.
Prevé la norma que tal oportunidad se presenta cuando vencen los términos señalados en los
numerales 6 y 9 del artículo 128 del Decreto 2685 de 1999.

Teniendo en cuenta, tal como se precisó anteriormente, que se está haciendo alusión a documentos
soporte que constituyan restricción legal administrativa; para su presentación, el numeral 6"
prescribe un plazo de treinta (30) días, siguientes a la práctica de la diligencia de inspección, y, el
numeral 9, el de cinco (5) días, siguientes igualmente a la práctica de la diligencia de inspección.

Para los eventos previstos en el numeral 6 del artículo 128, valga precisar, que el legislador
consagró el término de treinta (30) días porque es frecuente que ante una controversia arancelaria, la
modificación de subpartida implique la modificación u obtención de un registro o de una licencia de
importación y por lo tanto se les otorga el tiempo suficiente para presentarlo, sin que por lo tanto se
genere la sanción del numeral 2.1 del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, ni tampoco la causal
de aprehensión del numeral 1.25 del artículo 502 ibídem.

Cosa distinta sucede cuando al vencerse dicho término el documento exigido no se presenta en
debida forma, caso en el cual procederá la causal de aprehensión por cuanto tales vistos buenos,
registros, licencias y demás documentos constitutivos de una restricción legal o administrativa se
exigen en normas especiales en consideración a la protección de algún interés general, vr.gr. la
salud, el medio ambiente, la protección a la industria nacional, etc.

El mismo tratamiento debe darse cuando se traía de una operación de importación respecto de la
cual no se presentan los eventos del numeral 6, sino del numeral 9, es decir, cuando se advierta, sin
que exista una controversia arancelaria, la presentación sin el cumplimiento de los requisitos legales
o la no presentación de un documento soporte que constituya restricción legal o administrativa, por
cuanto en estos eventos, el importador tiene el tiempo suficiente para prever la obtención de los
mismos, y es de su conocimiento que es su deber tenerlos, al momento de la presentación y
aceptación de la Declaración de Importación, y que por lo tanto, cuando adolezcan de un requisito
legal, se les otorga un plazo de cinco días para que gestionen su corrección ante la entidad
competente, so pena de que al vencimiento del mismo, la autoridad aduanera proceda a la
aprehensión, pues con esta medida cautelar persigue la protección del interés general que así mismo
pretende preservar el documento exigido y no presentado en debida forma, sin perjuicio de la
posterior legalización de los bienes presentando el documento que permita probar que la restricción
ha sido superada.

Esta circunstancia también conlleva la sanción prevista en el numeral 2.1 del artículo 482 del
Decreto 2685 de 1999 en la medida en que la acción tipificada como sanción, coincide con la acción
consagrada para aplicar la medida cautelar de la aprehensión, sin perjuicio de que cuando se
legalice y se obtenga la autorización de levante sobre la mercancía, cese el procedimiento para
imponerla, toda vez que con este mecanismo, la mercancía se entiende debidamente presentada y
declarada ante las autoridades aduaneras.

En consecuencia, y como corolario de todo lo expuesto este Despacho concluye que la causal de
aprehensión prevista en el numeral 1.25 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 procede cuando
los documentos soporte no corresponden con la operación de comercio exterior declarada, esto es,
cuando carecen de legalidad por haberse obtenido por medios ilegales y cuando al vencimiento del
término previsto en los numerales 6 y 9 del artículo 128 del Decreto 2685 de 1999 no se presentaron
en debida forma los documentos soporte que acrediten que los bienes no se encuentran incursos en
una, restricción legal o administrativa.
Problema No. 2

TEMA: Aduanas

DESCRIPTORES: CERTIFICADO DE ORIGEN - INCONSISTENCIAS

FUENTES FORMALES:
Decreto 2685de 1999. Art. 121, adicionado por el artículo 1 del
Decreto 4431 de 2004.
Decreto 2685 de 1999. Art. 128 modificado por el artículo 13 del
Decreto 1232 de 2001, 1 del Decreto1161 de 2001, 2 del Decreto
4431 de 2004 modificado por el artículo 38 del Decreto 1232 de
2001.
Decreto 2685 de 1999. Art. 502, numeral 1.25 adicionado por el
artículo 10 del Decreto 4431 de 2004.

PROBLEMA JURÍDICO No. 2:

¿Es procedente la aprehensión de una mercancía que obtuvo levante automático, cuando con
ocasión de la investigación adelantada en virtud de las facultades de control posterior, se detecte
que el certificado de origen presenta inconsistencias?

TESIS JURÍDICA:

No es procedente la aprehensión de una mercancía que obtuvo levante automático, cuando con
ocasión de la investigación adelantada en virtud de las facultades de control posterior, se detecte
que el certificado de origen presenta inconsistencias.

INTERPRETACIÓN JURÍDICA:

En virtud de lo expuesto en el problema jurídico anterior, se precisó que dentro de los documentos
soporte de la declaración de importación contemplados en la normativa aduanera se encuentra el
certificado de origen, razón por la cual, en principio sería dable hacer extensivos los argumentos
expuestos en el mismo para determinar que con respecto a este Documento es procedente
igualmente aplicar la causal de aprehensión.

Sin embargo, cuando el numeral 1.25 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, consagra la causal
de aprehensión, al referirse a los momentos en que puede advertir la configuración de la causal de
aprehensión para el primer evento, o para determinar la oportunidad en que esta se configura para el
segundo evento, conforme se explicó ampliamente en la interpretación al problema jurídico No. 1
del presente concepto, el legislador fue claro al referirse a los numerales 6 y 9 del artículo 128, del
Decreto 2685 de 1999, omitiendo voluntariamente los otros numerales, incluido el 10 referido
expresamente al certificado de origen como documento soporte.

Lo anterior tiene su razón de ser si se tiene en cuenta el tratamiento que el artículo 128 del Decreto
2685 de 1999 quiso dar a las diversas situaciones que pueden presentarse dentro de un proceso de
importación y que pueden involucrar a los documentos soporte.

Así por ejemplo, el numeral 5 referido al procedimiento que se debe adelantar cuando se determinan
aspectos relacionados con el valor en aduanas, eventualmente involucra la factura de venta
presentada para justificarlo, pero en estos eventos, los literales a) a e) del numeral 5 del citado
artículo disponen el proceder que debe asumir la autoridad aduanera.
En el mismo sentido, el numeral 10, referido al procedimiento que se debe adelantar cuando se
determina que la preferencia arancelaria a la cual se ha acogido el declarante no se encuentra
amparada por un certificado de origen, o cuando este ofrezca dudas, también la norma dispone lo
que debe hacerse; en el primer evento se otorga al declarante el término de cinco (5) días siguientes
a la inspección para que dentro del mismo renuncie a dicho tratamiento, efectuando la corrección
respectiva en la declaración de importación y liquidando los tributos aduaneros y la sanción prevista
en el artículo 482 de este decreto, u opte por constituir una garantía que asegure la obtención y
entrega a la aduana del certificado de origen, o en su defecto pague los tributos aduaneros y
sanciones correspondientes. En cambio, cuando el certificado de origen ofrezca dudas a la autoridad
aduanera, precisa la norma que se aplica lo previsto en el respectivo acuerdo comercial,
circunstancia que tiene su razón de ser por cuanto muchos convenios de Origen prevén como
autoridad competente para proferir tales certificados, a una autoridad pública del país de origen de
los bienes, lo cual hace indispensable la verificación del documento atendiendo los trámites
pertinentes haciendo uso de los conductos regulares acordados en los convenios internacionales.

En consecuencia, al no estar referida la causal de aprehensión al numeral 10 del artículo 128 del
Decreto 2685 de 1999, no opera respecto del certificado de origen la aplicación de la causal de
aprehensión prevista en el numeral 1.25 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999.