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IDENTIFICACIÓN DEL
PELIGRO Y ANÁLISIS DE
VULNERABILIDAD
Identificación del Peligro y Análisis de Vulnerabilidad
INTRODUCCIÓN
N
uestro país se encuentra ubicado en el borde oriental del Cinturón de
Fuego del Océano Pacífico, por la presencia de la Corriente Peruana,
la proximidad a la Línea Ecuatorial, la influencia de la Amazonía y la
topografía accidentada, así como la Cordillera de los Andes con una geo-
morfología variada, que cruza longitudinalmente el territorio nacional, está
expuesta a diversos peligros, como sismos, deslizamiento, derrumbe y
erosión, así como a variaciones climáticas en determinadas regiones, como
precipitaciones, vientos intensos, granizadas y heladas, entre otros.
El presente modulo busca que el participante se familiarice con el proceso

de identificación de los peligros y realice el análisis de vulnerabilidad, estos
constituyen las herramientas necesarias y practica para los profesionales, con
la finalidad de contribuir o mitigar los impactos que perjudican a la población,
el patrimonio económico y el medio ambiente.
Dirección Académica
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INDICE
INTRODUCCIÓN.................................................................................................................. 3
UNIDADES TEMÁTICAS
• Unidad I: IDENTIFICACIÓN Y CARACTERIZACIÓN DEL PELIGRO..............................9
• Unidad II: ANÁLISIS DE VULNERABILIDAD............................................................37
BIBLIOGRAFÍA.....................................................................................................................99
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OBJETIVO
Comprender los procedimientos para la identificación y caracteriza-

ción de los riesgos, y comprender los aspectos técnicos que permitan
analizar la vulnerabilidad.
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Unidad I:
IDENTIFICACIÓN Y
CARACTERIZACIÓN DEL PELIGRO
Mapa Conceptual
Identificación y
Caracterización del
peligro
Tipos de peligro
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Desarrollo del Tema
1. Definición de los Principales Peligros
Peligros de Origen Natural
a. Generados por Procesos en el Interior de la Tierra
1. Sismo
Es la liberación súbita de
energía mecánica generada
por el movimiento de grandes
columnas de rocas en el interior
de la Tierra, entre su corteza y
manto superior y, se propaga
en forma de vibraciones, a
través de las diferentes capas
terrestres, incluyendo los
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núcleos externos o internos de

la Tierra.
Por su intensidad se clasifican en: Baja intensidad (temblores que

no causan daño: con intensidad entre los grados III, IV y V grados
de la escala Mercalli Modificada), de Moderada y Alta intensidad
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(terremotos: con intensidad entre los grados VI y VII de la escala

Mercalli Modificada). Este fenómeno puede ser originado por
procesos volcánicos.
2. Maremoto
Son ondas marinas producidas

por un desplazamiento vertical
del fondo marino como
resultado de un terremoto
superficial, por una actividad
volcánica o por el desplaza-
miento de grandes volúmenes
de material de la corteza en las
pendientes de la fosa marina.
El “tsunami” es un término
japonés (“Tsu” significa “puerto” y “nami” ”ola”) se le puede
considerar como la fase final de un maremoto cuando llega a la
costa, a un puerto.
3. Actividad Volcánica
Es la expulsión por presión

de material concentrado en
estado de fusión, desde la
zona magmática en el interior
de la Tierra a la superficie. Hay
diferentes tipos de actividad
volcánica, en función de
mecanismos de expulsión del
material (pliniana, vesubiana,
estromboliana) y por la forma
de los mismos (bloques,
bombas, cenizas, lapilli, etc.) así como por su composición minera-
lógica (ácida, intermedia y básica). Si el material está constituido de
gases y ceniza, se dice que la actividad es fumarólica. La actividad
eruptiva se considera cuando el material expulsado va acompañado
de sólidos derretidos y fragmentos rocosos. Los volcanes, son
geomorfas o estructuras rocosas de forma cónica que se forma por
la expulsión del magma sobre la superficie terrestre.
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b. Generados por Procesos en la Superficie de la Tierra
1. Deslizamiento de Tierra
Es el desplazamiento lento y
progresivo de una porción de
terreno, más o menos en el
mismo sentido de la pendiente,
que puede ser producido por
diferentes factores como la
erosión del terreno o filtracio-
nes de agua.
2. Aluvión
Es el desprendimiento de
grandes masas de nieve y
rocas de la cima de grandes
montañas. Se desplazan
con gran velocidad a través
de quebradas o valles en
pendiente, debido a la ruptura
de diques naturales y/o artifi-
ciales o desembalses súbitos
de lagunas o intensas precipi-
taciones en las partes altas de
valles y quebradas.
El “huayco”, es un término peruano de origen quechua, que significa

quebrada. El huayco es un tipo de aluvión de baja magnitud, que se
registran con frecuencia en las cuencas hidrográficas del país, gene-
ralmente durante el periodo de lluvias. “Lloclla”, término quechua,
es más apropiado que “huayco”.
3. Derrumbe
Es la caída de una franja de

terreno, porción del suelo o
roca que pierde estabilidad o
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la de una estructura construida

por el hombre, ocasionada por
la fuerza de la gravedad, soca-
vamiento del pie de un talud
inferior, presencia de zonas de
debilidad (fallas o fracturas),
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precipitaciones pluviales e infiltración del agua, movimientos

sísmicos y vientos fuertes, entre otros. No presenta planos y
superficie de deslizamiento.
Este peligro, puede estar condicionado por la presencia de discon-

tinuidades o grietas, generalmente ocurren en taludes de fuerte
pendiente.
4. Alud
Es el desprendimiento violento
en un frente glaciar y pendiente
abajo, de una gran masa de
nieve o hielo, acompañado en
algunos casos de fragmentos
rocosos de diversos tamaños
y sedimentos de diferente gra-
nulometría.
5. Erosión Fluvial/de Laderas
La erosión es la desintegración,
desgaste o pérdida de suelo
y/o rocas como resultado de la
acción del agua y fenómenos
de intemperismo.
La erosión fluvial es el desgaste

que producen las fuerzas
hidráulicas de un río en sus
márgenes y en el fondo de su
cauce, con variados efectos
colaterales.
Mientras que por erosión de laderas, se entiende a todos los

procesos que ocasionan el desgate y traslado de los materiales de
superficie (suelo o roca), por el continuo ataque de agentes erosivos,
tales como agua de lluvias, escurrimiento superficial y vientos, que
tiende a degradar la superficie del terreno.
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c. Hidrológico, Meteorológico y Oceanográfico
1. Inundación
Es el desborde lateral del agua

de los ríos, lagos, mares y/o
represas, cubriendo tempo-
ralmente los terrenos bajos,
adyacentes a sus riberas,
llamadas zonas inundables.
Suelen ocurrir en épocas
de grandes precipitacio-
nes, marejadas y maremotos
(tsunami).
2. Viento
El viento es el movimiento del

aire en sentido horizontal,
debido a las diferencias de
temperaturas existentes al
producirse un desigual calen-
tamiento de las diversas zonas
de la Tierra
Para una determinada región

existe una velocidad de viento
promedio, cuando supera
dicho promedio y genera daños, se tipifica como un viento fuerte o
de alta intensidad.
3. Lluvia
Es la precipitación de partículas
de agua, en forma líquida, que
cae de la nube.
Para una determinada región

existe una precipitación
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promedio, cuando supera

dicho promedio y genera
daños, se tipifica como una
lluvia intensa.
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4. Helada
Se produce cuando la
temperatura ambiental
disminuye a valores cercanos o
debajo de cero grados.
Se genera por un exceso de

enfriamiento del suelo y por
ende las primeras capas de
aire adyacentes a él, durante
cielos claros y secos en el día;
en otros casos, por la invasión
de masas de aire de origen Antártico y se presenta en la región de
la sierra y con influencia en la selva, se presenta durante todo el
año, con mayor intensidad en el invierno.
5. Sequía
La sequía es considerada como

un fenómeno climático cíclico
provocado por una reducción
en la precipitación, que se
manifiesta en forma lenta y
afecta a personas, actividades
económicas, a la agricultura,
al ambiente e incluso puede
interferir en el desarrollo social
y económico de los pueblos.
Existen varias definiciones de sequía, las cuales se sustentan en los

tipos de impactos que este fenómeno trae como consecuencia.
6. Granizada
El granizo es el agua congelada

que cae en forma de granos de
hielo traslúcidos, de estructura
hojosa en capas concéntri-
cas. Se originan en las nubes
cumulonimbos y constituye
un fenómeno de ámbito local
y de corta duración, que
acostumbra a resolverse en
lluvia. La granizada, es la
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cantidad de granizo que cae en un periodo de tiempo determinado.

Normalmente durante 6 horas expresada en centímetros de espesor.
7. Nevada
Es un fenómeno atmosférico
que consiste en la precipita-
ción de agua helada, en forma
de cristales agrupados en
copos blancos que provienen
de la congelación de vapor de
agua atmosférica. La nieve se
forma cuando la temperatura
está por debajo de los 0°C, con
lo cual los diminutos cristales
que caen en cualquier precipitación acuosa no tienen ocasión de
fundirse, solo lo hacen superficialmente, mezclándose entre sí y
dando lugar a los copos de nieve.
En nuestro país normalmente, las nevadas se registran encima de

los 3800 a 4000 m.s.n.m.
La nevada, es la cantidad de nieve que cae en un período de tiempo

determinado, normalmente durante seis horas expresada en
centímetros de profundidad.
8. Friaje
Invasión de masas de aire

de origen Antártico generan
heladas y se presentan en
las partes altas de la sierra.
Localmente en la selva, en
estos casos, las temperaturas
bajan debajo de lo normal de-
nominándose a este fenómeno
FRIAJE.
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2. Peligros de Origen Tecnológico (Inducidos por la Actividad del
Hombre)
1. Incendio
Es la propagación libre y no
programada del fuego (véase
Anexo Nº 02: Terminología Básica),
produciendo la destrucción total
o parcial de las viviendas (casas
o edificios) o establecimien-
tos, existentes en las ciudades
o centros poblados. Se pueden
dividir en urbanos o domésticos,
industriales y forestales.
El incendio urbano, comercial o industrial puede empezar por fallas

en las instalaciones eléctricas (corto circuito), accidentes en la cocina,
escape de combustible o gases; así como de velas o mecheros
encendidos o accidentes que implican otras fuentes de fuego, propa-
gándose rápidamente a otras estructuras, especialmente, en aquellas
donde no se cumplen los estándares básicos de seguridad.
El incendio forestal es la propagación libre y no programada del fuego

sobre la vegetación, en los bosques, selvas y zonas áridas o semiáridas.
Se entiende también, como el fuego causado en forma natural, accidental
ó intencional en el cual se afectan combustibles naturales situados en
áreas boscosas, cuya quema no estaba prevista.
El incendio forestal, generalmente, es producido por descuidos

humanos, en algunos casos intencionados, así como en forma ocasional,
producida por un relámpago. Si encuentra condiciones apropiadas para
su expansión, puede recorrer extensas superficies produciendo graves
daños a la vegetación, fauna y al suelo; causando importantes pérdidas
ecológicas, económicas y sociales, dado los múltiples beneficios, tanto
directos como indirectos, que los montes prestan a la sociedad.
2. Explosión
Es el fenómeno originado por la expansión violenta de gases de

combustión, manifestándose en forma de liberación de energía y da
lugar a la aparición de efectos acústicos, térmicos y mecánicos. Las
explosiones en la mayoría de los casos o son el resultado del enca-
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denamiento de otras calamidades

o bien el origen de otras, por ello
no es extraño que los daños sean
mayores, y como tal es importante
establecer un mecanismo de coor-
dinación interinstitucional para
estar en condiciones de enfrentar
sus posibles efectos y disminuir
el riesgo hacia la población y su
entorno.
3. Derrame de Sustancias Químicas Peligrosas
Es la descarga accidental o
intencional (arma química) de
sustancias tóxicas, al presentarse
una característica de peligrosi-
dad: corrosiva, reactiva, explosiva,
toxica, inflamable o biológico
infeccioso.
Según clasificación por grado de

peligrosidad de la Organización
Mundial de la Salud (OPS), ésta
puede ser originada por el escape, evacuación, rebose, fuga, emisión
o vaciamiento de hidrocarburos o sustancias nocivas, capaces de
modificar las condiciones naturales del medio ambiente, dañando
recursos e instalaciones.
4. Contaminación Ambiental
Es la cantidad de partículas sólidas

suspendidas o gases presente en
un volumen de aire, partículas
disueltas o suspendidas, bacterias
y parásitos acumulados en el agua,
concentraciones de sustancias in-
corporadas en los alimentos o
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acumuladas en un área específica

del suelo de medios permeables,
que causan daño a los elementos
que conforman el ecosistema (unidad de estudio de la ecología, donde
interactúan los seres vivos entre sí, con el conjunto de factores no vivos
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que forman el ambiente: temperatura, clima, características geológicas,

etc.).
5. Fuga de Gases
Es el escape de una sustancia

gaseosa que, por su naturaleza
misma, puede producir diferentes
efectos y consecuencias en el
hombre y el ambiente.
Los gases se caracterizan por

presentar baja densidad y capacidad
para moverse libremente, expan-
diéndose hasta ocupar el recipiente
que los contiene, su estado físico
representa una gran preocupación, independientemente del riesgo del
producto.
En caso de fuga, los gases tienden a ocupar todo el ambiente, incluso

cuando posee una densidad diferente a la del aire.
Una propiedad fisicoquímica relevante durante la atención a las fugas

de gases es la densidad del producto en relación con el aire. Los gases
más densos que el aire tienden a acumularse en el nivel del suelo y, por
consiguiente, tendrán una dispersión difícil comparada con la de los
gases, con una densidad próxima o inferior a la del aire.
Otro factor que dificulta la dispersión de los gases es la presencia de

grandes obstáculos, como las edificaciones en las áreas urbanas.
La inhalación prolongada de estas sustancias puede ocasionar desde

pérdida de conocimiento, hasta efectos que de no ser atendidos con
oportunidad pueden producir la muerte.
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3. Metodología para la Identificación y Caracterización de Peligros
a. Identificar, ubicar y delimitar el área geográfica donde se presenta el

peligro, en algunos casos su origen y el posible impacto, con la ayuda
de un mapa cartográfico, cartas topográficas del IGN y fotografías
aéreas. En coordenadas UTM o Geográficas.
b. Determinar el centro o los centros poblados afectados, directa o indi-

rectamente, por el peligro o la amenaza a presentarse.
c. Al identificar un peligro se debe tener en cuenta los posibles efectos

que puedan generar daños en la población e infraestructura actual y a
futuro analizando las áreas de mayor vulnerabilidad.
d. La identificación del peligro constituye uno de los pasos más complejos

y se debe considerar las características físicas de la zona, tales como:
precipitaciones, temperatura, velocidad y dirección del viento, caracte-
rísticas geológicas, geomorfológicos e hidrogeológicas, pendiente, lo-
calización de corrientes de aguas superficiales, subterráneas, caracte-
rísticas de suelos, obras públicas, estudios específicos sobre el evento,
etc.
e. Observar y recopilar información del entorno, con la ayuda de formatos

o fichas adecuadas, que permita describir y caracterizar, con más
detalles, el peligro. Obteniéndose información de carácter general
como:
• Tipo de peligros;
• Causas de ocurrencia;
• Frecuencia, cuan a menudo ocurre o probabilidad de recurrencia;
• Duración: Cuanto puede durar;
• Estacionalidad: en que época del año se presenta;
• Extensión del área afectada y Zonificación del área teniendo en

cuenta los siguientes parámetros: geología, hidrología, geotécnica,
sísmica, vulcanológica y medio ambiente;
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• Severidad: magnitud e intensidad;
• Escala de Interpretación (ejemplo): muy alta, alta – media – baja; y
• Características: generación rápida, generación lenta y efectos

secundarios: Estudios que lo sustenten. ¿Qué otros peligros de
origen natural o tecnológico se van a producir en el área de estudio?
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f. Así misma información específica, por tipo de peligro, como:
1. Inundación
• Zonificación de la cuenca hidrográfica: Cuenca alta, media y

baja y relación con el peligro.
• Establecer los niveles de superficie del río: Nivel normal,

mínimo y máximo.
• Análisis de las crecidas o avenidas máximas.
• Determinación de las avenidas máximas probables.
• Tiempo de recurrencia de las avenidas o crecidas.
• Intensidad de precipitaciones en la zona, reportes, etc.
• Turbidez del agua.
2. Deslizamiento
• Características de roca y suelo, dimensiones y espesor promedio

(agrietamientos).
• Pendiente de terreno.
• Humedad del suelo.
• Rumbo y buzamiento de los estratos en caso de rocas sedimen-

tarias.
• Descripción del fenómeno: Características del movimiento de

masas, como Magnitud (tamaño), intensidad, geometría, forma
y propiedades físicas relevantes. Así mismo se describen las
evidencias de movimientos de masa pesados y se infiere los
posibles efectos secundarios del deslizamiento en actividad.
3. Huayco o Lloclla
• Características del suelo.
• Humedad del suelo.
• Descripción del fenómeno.
• Magnitud (tamaño), intensidad, geometría, forma y propiedades

físicas relevantes.
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• Análisis de las crecidas o avenidas máximas.
• Tiempo de recurrencia de las avenidas.
• Intensidad de precipitaciones en la zona, reportes, etc.
4. Derrumbe
• Características de roca y suelo.
• Descripción del fenómeno: Magnitud (tamaño), intensidad,

geometría, forma y propiedades físicas relevantes.
• Rumbo y Buzamiento de las rocas.
• Factores inducidos por movimientos sísmicos o micro sismos.
g. Estratificar las magnitudes del peligro en base a niveles de apreciación

y tomando como referencia los niveles y la descripción del peligro.
h. Elaborar el mapa de peligros preliminares de la zona
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Caso Práctico
1. Lea atentamente el Manual Básico para la Estimación del Riesgo: INDECI

2006. (http://sinpad.indeci.gob.pe/UploadPortalSINPAD/man_bas_est_
riesgo.pdf)
2. Identifique los probables peligros en su región, provincia y/o ciudad y

donde se localizan.
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Lectura
Unidad II:
ANÁLISIS DE VULNERABILIDAD
Mapa Conceptual
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Desarrollo del Tema
1. Concepto
La vulnerabilidad, es el grado de debilidad o exposición de un elemento

o conjunto de elementos frente a la ocurrencia de un peligro natural o
antrópico de una magnitud dada. Es la facilidad como un elemento (in-
fraestructura, vivienda, actividades productivas, grado de organización,
sistemas de alerta y desarrollo político-institucional, entre otros), pueda
sufrir daños humanos y materiales. Se expresa en términos de probabili-
dad, en porcentaje de 0 a 100.
La vulnerabilidad, es entonces una condición previa que se manifiesta

durante el desastre, cuando no se ha invertido lo suficiente en obras o
acciones de prevención y mitigación y se ha aceptado un nivel de riesgo
demasiado alto.
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Para su análisis, la vulnerabilidad debe promover la identificación y ca-

racterización de los elementos que se encuentran expuestos, en una
determinada área geográfica, a los efectos desfavorables de un peligro
adverso.
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La vulnerabilidad de un centro poblado, es el reflejo del estado individual y

colectivo de sus elementos o tipos de orden ambiental y ecológico, físico,
económico, social, y científico y tecnológico, entre otros; los mismos que
son dinámicos, es decir cambian continuamente con el tiempo, según su
nivel de preparación, actitud, comportamiento, normas, condiciones so-
cio-económicas y políticas en los individuos, familias, comunidades, insti-
tuciones y países.
2. Tipos de Vulnerabilidad
1. Ambiental y Ecológica
Es el grado de resistencia del medio natural y de los seres vivos que

conforman un determinado ecosistema, ante la presencia de la variabi-
lidad climática.
La sequía por ejemplo, dado que los seres vivos requieren de agua para
vivir, es un riesgo para la vida el que se convierte en desastre cuando
una comunidad no puede abastecerse del líquido que requiere para su
consumo.
Todo el ser vivo tiene una vulnerabilidad intrínseca, que está determinada
por los límites que el ambiente establece como compatibles, por
ejemplo la temperatura, humedad, densidad, condiciones atmosféricas
y niveles nutricionales, entre otros, así como por los requerimientos
internos de su propio organismo como son la edad y la capacidad o
discapacidad natural.
Igualmente, está relacionada con el deterioro del medio ambiente

(calidad del aire, agua y suelo), la deforestación, explotación irracional
de los recursos naturales, exposición a contaminantes tóxicos, pérdida
de la biodiversidad y la ruptura de la auto-recuperación del sistema
ecológico, los mismos que contribuyen a incrementar la Vulnerabilidad.
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VB (Vulnerabilidad Baja) VM (Vulnerabilidad Media)
VA (Vulnerabilidad Alta) VMA (Vulnerabilidad Muy Alta)
2. Física
Está relacionada con la calidad o tipo de material utilizado y el tipo

de construcción de las viviendas, establecimientos económicos
(comerciales e industriales) y de servicios (salud, educación, sede de
instituciones públicas), e infraestructura socioeconómica (central hi-
droeléctrica, carretera, puente y canales de riego), para asimilar los
efectos del peligro.
La calidad o tipo de material, está garantizada por el estudio de suelo

realizado, el diseño del proyecto y la mano de obra especializada en la
ejecución de la obra, así como por el material empleado en la construc-
ción (ladrillo, bloques de concreto, cemento y fierro, entre otros).
Otro aspecto a considerarse, de igual importancia, es la calidad de

suelo y el lugar donde se asienta el centro poblado, cerca de fallas
geológicas, ladera de los cerros, riberas del río, faja marginal, laderas
de una cuenca hidrográfica, situación que incrementa significativamen-
te su nivel de vulnerabilidad.
Un mecanismo no estructural para mitigar la vulnerabilidad es, por

ejemplo, expedir reglamentaciones que impidan el uso del suelo para
construcción en cercanía a fallas geológicas.
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En inundaciones y deslizamientos, la vulnerabilidad física se expresa

también en la localización de los centros poblados en zonas expuestas
al peligro en cuestión. El problema está en que quienes construyen sus
viviendas en zonas inundables o deleznables, lo han hecho por carecer
de opciones y por tanto, al haber sido empujados a tal decisión por las
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circunstancias económicas y sociales, difícilmente se podrían apartar

de estos riesgos.
Para el respectivo análisis, es importante elaborar un cuadro que

contenga las principales variables e indicadores, según los materiales
de construcción utilizados en las viviendas y establecimientos, así
como en las obras de infraestructura vial o de riegos existentes; su lo-
calización; características geológicas donde están asentadas; y, la nor-
matividad existente.
Es necesario especificar la distancia, de acuerdo a la ubicación del tipo

de vulnerabilidad
3. Económica
Constituye el acceso que tiene la población de un determinado centro

poblado a los activos económicos (tierra, infraestructura, servicios y
empleo asalariado, entre otros), que se refleja en la capacidad para
hacer frente a un desastre.
Está determinada, fundamentalmente, por el nivel de ingreso o la

capacidad para satisfacer las necesidades básicas por parte de la
población, la misma que puede observarse en un determinado centro
poblado, con la información estadística disponible en los Mapas de
Pobreza que han elaborado las Instituciones Públicas, como el INEI y
FONCODES.
La población pobre, de bajos niveles de ingreso que no le es posible

satisfacer sus necesidades básicas, constituye el sector más vulnerable
de la sociedad, quienes, por la falta de acceso a las viviendas, invaden
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áreas ubicadas en las riberas de los ríos, laderas, rellenos sanitarios

no aptas para residencia; carecen de servicios básicos elementales y
presentan escasas condiciones sanitarias; asimismo, carecen de ali-
mentación, servicios de salud, educación entre otras.
Dichas carencias que se presentan en la población pobre, condicionan

la capacidad previsora y de respuesta ante los peligros de su entorno y
en caso de ser afectados por un fenómeno adverso el daño será mayor,
así como su capacidad de recuperación
Esta situación, se da también entre países, tal es el caso que países

de mayor ingreso real per cápita, tienen menor cantidad de víctimas
frente a un mismo tipo de peligro, que aquellos en que el ingreso por
habitante es menor. La pobreza incrementa la vulnerabilidad.
4. Social
Se analiza a partir del nivel de organización y participación que tiene una

colectividad, para prevenir y responder ante situaciones de emergencia.
La población organizada (formal e informalmente) puede superar más
fácilmente las consecuencias de un desastre, que las sociedades que
no están organizadas, por lo tanto, su capacidad para prevenir y dar
respuesta ante una situación de emergencia es mucho más efectivo y
rápido.
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Se puede resumir en la siguiente frase citada por Wilches – Chaux:

“El nivel de traumatismo social resultante de un desastre es inversa-
mente proporcional al nivel de organización existente en la comunidad
afectada”. (D.M.C. - University of Wisconsin, 1986).
43
Mayor será la vulnerabilidad de una comunidad si su cohesión interna

es pobre; es decir, si las relaciones que vinculan a los miembros de la
misma y con el conglomerado social, no se afincan en sentimientos
compartidos de pertenencia y de propósito y que no existan formas
organizativas que lleven esos sentimientos a acciones concretas.
Adicionalmente, una ausencia de liderazgo efectivo a nivel comunitario

suele ser un síntoma de vulnerabilidad. El papel de las personas u orga-
nizaciones comunitarias para disminuir la vulnerabilidad será impulsar
en la población sentimientos y prácticas de:
• Coherencia y propósito;
• Pertenencia y participación;
• Confianza ante la crisis y seguridad dentro del cambio;
• Promover la creatividad; y
• Promover el desarrollo de la acción autónoma y de la solidaridad de

dignidad y de trascendencia.
5. Educativa
Se refiere a una adecuada implementación de las estructuras curricula-

res, en los diferentes niveles de la educación formal, con la inclusión de
temas relacionados a la prevención y atención de desastres, orientado
a preparar (para las emergencias) y educar (crear una cultura de
prevención) a los estudiantes con un efecto multiplicador en la sociedad.
Igualmente la educación y capacitación de la población en dichos temas,

contribuye a una mejor organización y, por tanto, a una mayor y efectiva
participación para mitigar o reducir los efectos de un desastre. La
información sobre este tipo de vulnerabilidad, también podrá obtenerse
a través de un cuadro, que debe elaborarse de acuerdo a las variables
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y las características, según el nivel de vulnerabilidad existentes en el

centro poblado donde se va a realizar la Estimación de Riesgo.
6. Cultural e Ideológica
Está referida a la percepción que tiene el individuo o grupo humano

sobre sí mismo, como sociedad o colectividad, el cual determina
sus reacciones ante la ocurrencia de un peligro de origen natural o
tecnológico y estará influenciado según su nivel de conocimiento,
creencia, costumbre, actitud, temor, mitos, etc.
El desarrollo histórico de nuestros pueblos ha determinado la presencia

de un conjunto de valores que les son propios y que marcan la pauta
de las relaciones mutuas, entre la solidaridad y el individualismo, así
mismo el avance tecnológico, a través de la televisión y la informática,
viene influyendo en la conducta y comportamiento de las personas.
Estableciéndose diferencias de “personalidad” entre los distintos

grupos humanos del país, a partir de los cuales se ha configurado un
perfil cultural nacional, regional o local.
Por ejemplo es frecuente encontrar las siguientes creencias o concepcio-

nes fatalistas como: “si algo nos sucede es porque Dios así lo quiere”, si
esto siempre ha sido así no tiene por qué cambiar, concepción religiosa
y mística lo cual inhibe el cambio de actitud y percepción del mundo, es
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decir existe conformismo, desidia, endiosamiento de un líder a quien

se ve como única alternativa de solución para sus problemas. Dichas
concepciones contribuyen a una reacción negativa de la comunidad
frente a un desastre, incrementando de esta manera su incapacidad
para contrarrestar el daño.
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La UNESCO define la cultura “como el conjunto de rasgos distintos,

espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan una
sociedad o grupo social. Ello engloba, además de las artes y las letras,
los modos de vida, los derechos fundamentales del ser humano, los
sistemas de valores, las tradiciones y las creencias”.
El dramaturgo, poeta y ensayista Enrique Buenaventura, por su parte,

considera que “la cultura está hecha de las respuestas que un pueblo
ha dado, históricamente, a las crisis que, de una u otra manera, han
amenazado su existencia. Está hecha de las formas como ha planteado
y definido su identidad como comunidad específica y de la manera
como ha resuelto sus conflictos internos y externos”.
La prevalencia de unos valores o de otros permitirá que la vulnerabili-

dad cultural esté presente con mayor o menor fuerza o no exista. Por
ejemplo, la supervivencia de la minga como institución de solidaridad
permitirá una rápida respuesta en casos de desastre. En otras ocasiones
se ha visto que los desastres permiten sacar a flote el papel del liderazgo
de la mujer, de su creatividad y de sus posibilidades.
7. Política e Institucional
Define el grado de autonomía y el nivel de decisión política que puede

tener las instituciones públicas existentes en un centro poblado o una
comunidad, para una mejor gestión de los desastres. La misma que
está ligada con el fortalecimiento y la capacidad institucional para
cumplir en forma eficiente con sus funciones, entre los cuales está el
de prevención y atención de desastres o defensa civil, a través de los
Comités de Defensa Civil (CDC), en los niveles Regional, Provincial y
Distrital.
46
El centralismo estatal ha permitido organizar la sociedad y la economía

peruana a partir de un Estado central, asentado en Lima.
La concentración del poder estatal, económico, político y financiero

de la capital generó un proceso migratorio, cuyo efecto radicó en un
crecimiento acelerado y no planificado de las ciudades los cuales han
traído problemas de inseguridad por el deterioro del medio ambiente,
creación de asentamientos humanos en zonas de riesgo, déficit de
viviendas, hacinamiento y tugurización, así como problemas de margi-
nalidad y desigualdad sociales.
Esta situación, se ha modificado en los últimos años con el proceso de

Descentralización y la creación de los Gobiernos Regionales, los cuales
por Ley constituyen el Sistema Regional de Defensa Civil.
8. Científica y Tecnológica
Es el nivel de conocimiento científico y tecnológico que la población

debe tener sobre los peligros de origen natural y tecnológico, especial-
mente los existentes en el centro poblado de residencia.
Así mismo, sobre el acceso a la información y el uso de técnicas para

ofrecer mayor seguridad a la población frente a los riesgos.
La comunidad debe estar informada, por ejemplo, sobre la necesidad

de que las construcciones deben considerar las normas sismorresis-
tentes, de ejecutar obras de defensas ribereñas, descolmatación del
río o sistemas de alerta, vigilancia, monitoreo y difusión, para evitar el
colapso de las viviendas e inundaciones, minimizando o reduciendo el
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riesgo.
En el caso de los terremotos, por ejemplo, se refiere al dominio de las

técnicas constructivas que utilizando materiales tradicionales puedan
asegurar para las clases económicamente deprimidas, viviendas sismo-
resistentes.
47
No existe, como es conocido, una educación totalmente antisísmica;

siempre habrá un terremoto con suficiente intensidad para echarla
abajo.
Se trata entonces de lograr mayores rangos de tolerancia dentro de los

cuales se espere más probabilidad de absorción de la energía liberada
por un sismo, evitando de esta forma que el movimiento se convierta
en desastre.
Para el caso de las sequías la vulnerabilidad técnica estaría presente si

no hay capacidad o los medios técnicos que permitan captar y utilizar
fuentes alternativas de agua presente en la comunidad, así como de
cultivos alternativos que utilicen poco recurso hídrico.
Hay procesos generadores de vulnerabilidad cuyos factores han

determinado que cualquier elemento estructural, físico o socioeconó-
mico expuesto a un peligro puede resultar destruido, dañado o perdido.
Estos procesos son dinámicos y cambiantes en el tiempo, dependien-
tes de las políticas macroeconómicas que adopten los Gobiernos de
turno. Cabe señalar que existen diferentes formas de manifestación e
indicadores de vulnerabilidad que requieren analizarse y comprenderse
para que esto permita una adecuada gestión en su tratamiento y control.
Los resultados obtenidos en la indican que los fenómenos naturales se
manifiestan con mayor incidencia mediante deslizamientos, flujos de
detritos, huaycos, inundaciones, heladas y sismos. Se ha estimado que
el 35.1% del territorio nacional se encuentra en condiciones de sus-
ceptibilidad “Muy Alta”; el 22.4%, en “Alta” susceptibilidad; el 35.1%,
en “Moderada” susceptibilidad; el 6.2%, en “Baja” susceptibilidad; y el
0.9%, en condiciones de “Muy Baja” susceptibilidad. Los departamentos
que presentan los niveles más altos de susceptibilidad física a peligros
múltiples son Tumbes, San Martín, Puno, Pasco, Junín, Huancavelica,
Cusco, Cajamarca, Ayacucho y Amazonas.
48
Caso Práctico
1. Realizar un análisis de vulnerabilidad del Sismo de ICA del 2007.

Fundamente su respuesta.
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49
Lectura
PRIMERA PARTE
MARCO TEÓRICO-
METODOLÓGICO
DEL ESTUDIO
PROPUESTA METODOLÓGICA
Análisis de Vulnerabilidades a Nivel Municipal 11
¿Cómo entender las vulnerabilidades?, ¿Cómo Zaruma prima la vulnerabilidad social referida a
se expresan territorialmente? o ¿Cómo poder la ocupación de suelo, con muchos asentamien-
medirlas en base a información disponible y en- tos ilegales en laderas de fuertes pendientes lo
tendiendo, en muchos casos sus limitaciones? que produce deforestación y cambios de uso en
Las respuestas definen el alcance de esta pro- zonas sensibles, por lo tanto, la vulnerabilidad
puesta metodológica, y esclarecen, desde el se incrementa en lo ambiental y, al mismo tiem-
inicio, la definición de los términos a ser utili- po, genera una antropización de la amenaza a
zados. Por lo tanto, es indispensable definir la movimientos en masa.
vulnerabilidad y su relación con el concepto de Por otro lado, la visión “positiva” de la vulne-
reducción de riesgos. rabilidad, se da a partir de una lectura de las ca-
pacidades de los elementos territoriales (como
son la población, los equipamientos, las infraes-
1. Definición de vulnerabilidad tructuras). Es decir, no se mide la debilidad o
susceptibilidad, sino las condiciones favorables
que permiten soportar un evento adverso. Esta
La vulnerabilidad presenta varias definiciones, noción es importante en especial en los análisis
dependiendo del contexto en el que es utilizada. de vulnerabilidad poblacional.
Una de las más relevantes es aquella que seña-
la: “(...) la propensión de un elemento (o de un
conjunto de elementos) a sufrir ataques y daños
en caso de manifestación de fenómenos des-
2. Importancia del estudio de
tructores y/o a generar condiciones propicias a vulnerabilidad
su ocurrencia o al agravamiento de sus efectos
(...)” (D’Ercole 1998). Esta definición se com- El estudio de vulnerabilidad es un importante
plementa con otro punto de vista el mismo que factor en el análisis de riesgos, conocer sus va-
consiste en observar las vulnerabilidades desde riables e indicadores permite la comprensión de
las capacidades establecidas. En este contexto, los escenarios de riesgos (en este caso de origen
la vulnerabilidad también se define como “(…) natural). Muchas veces los elementos expuestos
las características de una persona o grupo des- pueden presentar amenazas de baja intensidad.
de el punto de vista de su capacidad para anti-
cipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del im- Figura No.1
pacto de una amenaza (natural) (...)” (Blaikie, Esquema de Vulnerabilidad
Cannon, Davis y Wisner (1994).
Este doble sentido de vulnerabilidad se explica
en el esquema de la Figura No. 1.
La importancia de estos conceptos radica en la
visión sistémica y positiva de observar la vulne-
rabilidad.
Visión “sistémica” porque la vulnerabilidad no
solo es medida como susceptibilidad intrínseca
de un elemento a sufrir daños, sino que además,
éstos, pueden ser la fuente generadora de otros
daños o nuevas vulnerabilidades en otros ele-
mentos del territorio.
Estas características de causa-efecto requieren
ser analizadas y contextualizadas en el territorio
para medir sus interrelaciones. Por ejemplo, en
Por ejemplo, un huracán no necesariamente - La construcción de información basada
puede echar abajo viviendas fortificadas y re- en variables e indicadores necesarios en la
sistentes, mientras que una lluvia de excepcio- comprensión de las vulnerabilidades y de fá-
nal intensidad puede destruir techos y paredes cil réplica para autoridades locales.
de casas endebles y precarias (W Chaux, 2007). - El trabajo interinstitucional y multidiscipli-
Este ejemplo muestra que el grado de suscepti- nario de actores responsables de la informa-
bilidad del elemento expuesto es el que define el ción, de la gestión territorial y de desarrollo
estado del riesgo en muchos casos corresponde a escala nacional y cantonal.
a estratos pobres de población (variable pobla-
cional a menudo considerada de forma inde-
pendiente al grado de amenaza), denotando que 3. Marco metodológico para
el riesgo es, en gran medida, producto de una
realizar el estudio de
construcción social (Lavell, 2000). Por tal mo-
tivo, comprender los factores de vulnerabilidad vulnerabilidad
que inciden en la debilidad o susceptibilidad de
los asentamientos humanos relativos a sus sis- ¿Cómo llegar a un entendimiento de la vulnera-
temas socio-económicos, físico estructurales bilidad a nivel territorial? y ¿Cuál es la amenaza
de edificaciones y redes vitales, legal, político o evento al que se es más vulnerable?
e institucional, es una acción prioritaria para la
La metodología plantea dos etapas:
toma de decisiones de reducción del riesgo.
- El territorio3 como expresión del riesgo y,
Frente a estos hechos, en el país se vuelve im-
por ende, de las vulnerabilidades.
prescindible el desarrollo de estudios más es-
- La comprensión de las vulnerabilidades des-
pecíficos de vulnerabilidad a nivel local, como
de la reflexión de las amenazas y de la ges-
alternativas complementarias para la reducción
tión de riesgos.
de riesgos. El desarrollo de una herramienta me-
todológica a nivel cantonal constituye un insu- Esta metodología considera de forma transver-
mo importante para las autoridades locales, pues sal el nivel de incertidumbre de cada temática, el
es un modelo de conocimiento y a su vez una mismo que serán explicado más adelante.
herramienta que permite visibilizar los espacios La figura de la siguiente página esquematiza el
vulnerables que requieren de intervención den- proceso metodológico propuesto:
tro de la gestión territorial.
Como se puede apreciar en el esquema existe
Además, estos espacios pueden ser diferencia- una relación entre las dos etapas del estudio. La
dos desde la tipología de vulnerabilidad, permi- primera etapa describe al territorio a través de
tiendo, de esta forma, una intervención especi- un “perfil territorial”, que tiene por objeto ca-
fica en los factores de vulnerabilidad, según las racterizar los elementos demográficos, infraes-
prioridades enmarcadas en las acciones de desa- tructura, formas de gestión del riesgo y situación
rrollo local. de exposición a las amenazas naturales, con la
Por lo tanto, el análisis de vulnerabilidad es una finalidad de plasmar las primeras impresiones
plataforma para: de vulnerabilidad a escala cantonal.
- El entendimiento de la utilidad de la infor- La segunda etapa detalla, a nivel urbano, los fac-
mación generada por diferentes fuentes ins- tores de vulnerabilidad relacionados a las carac-
titucionales y su aplicación a las vulnerabili- terísticas estructurales y funcionales de las edifi-
dades. caciones y redes vitales, así como a la presencia
3. El territorio comprendido desde las dinámicas establecidas entre los diferentes componentes que lo conforman (institu-
cional, social, económico, político, ambiental, entre otros).
14 PRIMERA PARTE
Marco teórico-metodológico del estudio
de dinámicas socio-económicas con su inciden- cruza de forma tranversal la primera y segunda
cia institucional local en la gestión de riesgos. etapa del estudio, denotando limitaciones, des-
En cuanto a los niveles de incertidumbre (rela- actualización, vacíos y formas de mejorar los
cionada con la gestión de la información), ésta niveles de confiabilidad de la información.
La Figura No. 2
Esquematiza el proceso metodológico propuesto.
Figura No.3
Procesos para el análisis de Vulnerabilidad a nivel cantonal
16 PRIMERA PARTE
Incertidumbre y riesgos se basa en el análisis de escenarios de-
sus formas de reducción terministas5 o probabilistas6, como herramientas
técnicas empleadas, aún éstas presentan incer-
¿Qué requerimientos son necesarios para la tidumbres en cuanto a los modelos y procedi-
construcción de una herramienta metodológi- mientos utilizados, así como a la falta de pruebas
ca óptima de vulnerabilidad? o ¿Cómo generar sobre la veracidad de la información empleada.
confiabilidad en los resultados obtenidos? Estas Son, precisamente, los niveles de incerti-
reflexiones no parten solo de instrumentos téc- dumbre los que deben ser incorporados en la
nicos (como normalmente se considera, es decir, presente herramienta metodológica. En este
desde las herramientas de ayuda a la decisión), sentido, ¿Cuáles son las incertidumbres que
sino desde la óptica de la incertidumbre, que tra- se generan en torno a la construcción de esta
ta de dilucidar las dudas, carencia de certezas y herramienta metodológica? Sin duda, uno de
limitaciones en el campo de la decisión y acción los puntos generadores e ineludibles de incer-
de los tomadores de decisión, lo que implica tidumbre corresponde a la información utiliza-
cuestionarse sobre la utilización de herramientas da. Al respecto, tres son los problemas de fon-
y modelos técnicos para el control de los ries- do relacionados con la calidad y veracidad de
gos. Por lo tanto, debe establecerse que, muchas la información:
veces, las herramientas de riesgos no pueden re-
1. La información estadística y espacial exis-
presentar un futuro certero dentro de los límites
tente en el país ha sido diseñada con otros
del conocimiento disponible (DUPONT Ives)4.
fines, no orientada a la gestión de riesgos,
Si bien, el objetivo de este documento no es ana- ocasionando limitaciones en su uso y apli-
lizar la incertidumbre; no obstante, es necesario cación. Mucha información, especialmente
precisar su importancia e incidencia en las he- en el campo socio-económico, requiere ser
rramientas de ayuda a la decisión para los acto- reinterpretada en base a supuestos.
res locales, regionales y nacionales. 2. La desactualización, vacíos de información
En términos generales, las formas de reducción y la falta de escalas apropiadas, no permiten
de riesgos recaen en un campo paradoxal. Por realizar análisis acumulativos de vulnerabili-
un lado, aún existen grandes desconocimientos dades.
y vacíos en el campo de la teoría de los riesgos 3. Falta de metadatos de la información reco-
de desastres, pero por otro, se considera como lectada que determinen una subutilización
prioritario el desarrollo de herramientas técnicas o discriminación de la información por fal-
para su control y dominio (resulta como intentar ta de conocimiento sobre su uso. A esto se
controlar algo que se desconoce). Por ejemplo, suma la falta de verificación y validez de la
estudios sobre el cambio climático, o riesgos tec- información recolectada, lo que plantea la
nológicos conllevan más interrogantes e incerti- duda sobre su veracidad.
dumbres relacionadas a la búsqueda de respues- El presente estudio es una plataforma que mues-
tas certeras. Mientras más numerosos son los tra con claridad su adaptación a la incertidum-
problemas sobre los que se reflexiona, aumenta bre de la información. Por lo tanto, uno de sus
la posibilidad de no comprender ninguno; por lo resultados refleja la necesidad de que en el país
tanto, más cerca se está del desconocimiento, de se emprendan estudios relacionados a la gestión
la divergencia de pensamientos y falta de con- de información, enfocada a los riesgos, para re-
sensos que de la verdad categórica y conciliado- ducir los umbrales de incertidumbre y mejorar
ra. En esta perspectiva, aunque la reducción de el conocimiento.
4. DUPONT Ives (2004). “Dictionnaire des risques”, Edit Armand Collin, pags 203-205, Paris-France.
5. Situación en la que un fenómeno depende completamente de procesos y de una situación anterior o exterior, y que,
conociendo sus causas, se puede deducir sus efectos caracterizando la incertidumbre.
6. Frente a la incertidumbre de un evento, la probabilidad se basa en modelos matemáticos que miden de manera “exacta”
o aproximada la posibilidad de ocurrencia de un evento en un intervalo de tiempo determinado.
En este contexto, la presente propuesta meto- su reducción. Esto concuerda con el principio
dológica incorpora tres criterios necesarios para de que el “riesgo cero” jamás podrá ser alcan-
reducir los umbrales de incertidumbre en rela- zado, por lo tanto ¿Qué riesgo es el que se está
ción a la información: dispuesto a asumir? O en otras palabras ¿Cuál
1. Generación de una metodología de cono- es el riesgo aceptable a asumir por parte de los
cimiento sobre la vulnerabilidad y que, al actores locales? Estas preguntas deben ser ana-
mismo tiempo, sea flexible con la inclusión lizadas en función de la incertidumbre generada
futura de nueva información precisa y re- de cara a los nuevos procesos de gestión de ries-
flexionada desde la gestión de riesgos por gos locales (nivel cantonal, parroquial e incluso
parte de las autoridades locales. barrial), una vez que formulen sus estrategias de
reducción de riesgos o sus planes de inversión y
2. Análisis y discriminación de la informa- contingencia.
ción, a nivel nacional y cantonal, recopi-
lada con diversos fines y propósitos para
el uso óptimo e interpretativo de la vulne- Etapa uno:
rabilidad, conjuntamente con expertos de El territorio como expresión del
la información como Municipios, INEC, riesgo (entendimiento del perfil
SENPLADES, SNGR y entidades de cono- territorial)
cimiento.
3. Reuniones con actores y gestores de infor- La temática de riesgos tiene la particularidad de
mación: locales, regionales y nacionales, ser algo “implícito” (o virtual), muchas veces de
para definir y consensuar las metodologías difícil comprensión para la toma de decisiones,
de análisis de vulnerabilidad a aplicarse. debido a que solo se presenta en forma de proba-
bilidad de daño futuro o escenario potencial. En
Los criterios que conforman el presente docu- tal virtud, existen dos cuestionamientos ¿Cómo
mento, intentan reducir los umbrales de la in- controlar algo que no ha ocurrido aún? y ¿Cómo
certidumbre de información. Las herramientas verificar o probar los niveles de consecuencias
generadas, a partir del modelo metodológico previsibles? Estas preguntas han guiado a mu-
empleado, ofrecerán insumos de ayuda a la toma chos investigadores a buscar formas más preci-
de decisiones, pero éstos deben ser considera- sas de intervención sobre los riesgos, siendo una
dos con cautela, pues a pesar de los esfuerzos de ellas los análisis de vulnerabilidades locales.
realizados, en cuanto a la información óptima Los elementos expuestos en el territorio pueden
a utilizar, ésta deberá ser complementada con asimilar de diversas formas los distintos grados
nueva información generada desde la óptica de de amenazas establecidos y, más aún, pueden
los riesgos. inferir de forma trascendental sobre las medidas
Por ello, la noción de incertidumbre en cuanto de planificación o de rehabilitación, antes y des-
a la información será manejada en cada etapa pués de un desastre, incidiendo por ende, en los
de la construcción del presente documento. Este niveles de desarrollo territorial.
énfasis permitirá esclarecer los límites de uso Por ello, la temática de vulnerabilidades per-
de la información y la utilidad de los resultados mite “territorializar” el riesgo de manera más
obtenidos. precisa, pues el reducir y controlar las amena-
Por otro lado, será necesario que en el país se re- zas aún es improbable o sujeto a muchas incer-
flexione sobre la problemática de la incertidum- tidumbres y a costos muy altos (como el control
bre en cuanto al manejo y control de los riesgos. de intensidad y velocidad de los lahares de un
La generación de herramientas metodológicas y volcán basados en modelamientos matemáticos
técnicas para el control de los riesgos territoria- y probabilísticos o el control de deslizamientos
les, demanda una comprensión de sus limitacio- potenciales). Por lo tanto, los estudios de vulne-
nes en el marco de la certeza o la exactitud para rabilidad resultan concretos, viables y con resul-
18 PRIMERA PARTE
tados medibles, consideran elementos y carac- a. Caracterización del territorio en cuanto
terísticas territoriales definidas, siendo posible a amenazas presentes
mejorar sus capacidades o sus niveles de resi-
El Ecuador, por su posición geográfica en el pla-
liencia7 y resistencia8. Por ejemplo, la reducción
neta, se encuentra expuesto a diversas amenazas
de los niveles de vulnerabilidad poblacional se
naturales, principalmente de origen geológico
logra aumentando sus capacidades de organi-
e hidro-meteorológico, que cada cierto tiempo
zación o de conocimiento frente a los desastres
afectan a la población y su infraestructura.
potenciales, o la vulnerabilidad de elementos fí-
sicos expuestos se puede reducir mejorando sus Las amenazas que mayor impacto socio-econó-
niveles de estructuras físicas–. mico han causado en el Ecuador son las inun-
daciones, los eventos sísmicos, volcánicos y los
Bajo este principio, el entendimiento de la vul-
movimientos de masas o deslizamientos, amena-
nerabilidad requiere el reconocimiento y com-
zas consideradas en esta metodología.
prensión del territorio, pues al ser parte de éste,
su reducción debe ser abordada desde la gestión El país presenta limitaciones de información
territorial. sobre cartografía de amenazas naturales a ni-
vel nacional Exceptuando el mapa de amena-
Una herramienta que permite esta visualización
za sísmica, existen algunos basados en lugares
es justamente el denominado “perfil territo-
de recurrencia y de susceptibilidad (como es el
rial” (lo que Brunet llama estructura territorial,
caso de los movimientos en masa expresados en
1995). Esto significa resaltar las características
niveles de susceptibilidad alta, media y baja).
relevantes y la realidad del territorio en cuan-
En cuanto al mapa de amenaza sísmica, éste
to a sus elementos, dinámicas de desarrollo y
considera como criterio de análisis la acelera-
estructura espacial. Esto permite, comprender
ción sísmica en roca, cuyo resultado se expresa
aquellos elementos y procesos territoriales que
en niveles de intensidad muy alto, alto, media
inciden en el aparecimiento de vulnerabilidades
y bajo (con una probabilidad de 10% de proba-
–causalidad–. Asimismo, es importante identi-
bilidad de ser excedido en 50 años). Esta herra-
ficar las amenazas a las que dichos territorios
mienta forma parte de la norma de construccio-
están expuestos y los niveles de gestión institu-
nes sismo-resistente del Ecuador, actualmente
cional alcanzados en su reducción. Este primer
en proceso de mejoramiento.
diagnóstico a escala cantonal es un primer “vis-
tazo” de la vulnerabilidad, para, en una segunda Estos vacíos de información reflejan limitaciones
fase, con la aplicación de la metodología, sea en la realización de escenarios de riesgo, incre-
posible resaltar estos resultados de manera más mentando la incertidumbre. No obstante, en los
detallada. perfiles territoriales, se trata de observar las for-
mas de exposición de los cantones, resaltando
Para comprender el perfil territorial9 es impor-
elementos, sectores y zonas de interés expuestas
tante distinguir dos etapas:
que deberían, en futuros estudios, ser profundi-
a) La caracterización de los territorios en cuan- zados para la toma de decisiones. Por lo tanto, el
to a las amenazas presentes. perfil permitirá dar luces de las formas de expo-
b) La caracterización de factores territoriales sición del territorio cantonal como un factor que
que generan niveles de vulnerabilidad. incide en el aparecimiento de vulnerabilidades.
7. Entendida como la asimilación favorable que, por lo general, la población y los territorios presentan ante un evento adverso.
8. Se define como la posibilidad de que un elemento físico mantenga la consistencia y el fortalecimiento ante un evento
adverso.
9. El perfil territorial es parte de la segunda etapa del estudio, el mismo que comprende el entendimiento del territorio y
sus dinámicas como punto de partida hacia la comprensión de los riesgos locales.
Las amenazas que serán abordadas en el “perfil - Información sobre el Modelo de Desa-
territorial” se describen a continuación: rrollo Cantonal. Esta información permite
- Para el caso de amenaza sísmica, se utiliza diagnosticar la situación actual del cantón
el mapa de la norma de construcción sismo- en términos de su funcionalidad urbana y
resistente ecuatoriana vigente, la misma que objetivos estratégicos de desarrollo. Ade-
describe niveles de amenaza baja, media y más, permite observar si el cantón integra la
alta, expresados en términos de aceleración variable de riesgos como parte de un proce-
sísmica máxima esperada para un periodo so de gestión.
de retorno de 475 años o 10% de probabili- - Información sobre la institucionalidad
dad de excedencia en 50 años. cantonal. Se orienta a describir los actores
- Para el caso de amenaza por inundaciones, claves, su incidencia y rol en la temática de
movimiento en masa y vulcanismo, se utili- riesgos en el cantón. Además, de los insu-
zarán mapas generados por CIIFEN, SNGR mos de conocimiento que permitirán esta-
e Instituto Geofísico, los mismos que están blecer acercamientos para la socialización
siendo validados por la SNGR para su apli- del proyecto.
cación y uso oficial. - Información sobre los elementos estra-
- Actualmente, la SNGR se encuentra desa- tégicos territoriales que generan el ho-
rrollando con el INEGEMM, un Modelo de rizonte de desarrollo. Con una aproxima-
Movimientos en Masas, lo que permitirá ofi- ción más territorial, esta información revela
cializar estos resultados. aquellos elementos urbanos más emblemáti-
- Los modelos aplicados para inundación po- cos o de vital trascendencia para el cantón,
seen varias fuentes INAMHI, CLIRSEN y en términos sociales, económicos, políticos
CIIFEN, estos modelos a pesar de sus limi- o ambientales. Por ejemplo la presencia de
taciones en cuanto a información alcanzan un centro de gobierno, de un proyecto em-
niveles altos de confiabilidad. blemático, o de un centro comercial, aero-
- El mapa de peligrosidad volcánica es avala- puerto, entre otros.
do por el Instituto Geofísico de la EPN y es - Información sobre la configuración ur-
utilizado ampliamente en todo el país. bana. Esta información determina el nivel
de consolidación o dispersión de los asen-
b. Caracterización de factores territoriales tamientos humanos, así como, su composi-
que generan vulnerabilidad ción en el uso y tipos de ocupación del suelo
urbano.
Para caracterizar los factores territoriales que - Información sobre las características
generan vulnerabilidad es necesario estudiar socio-económicas y demográficas. Com-
los elementos y dinámicas que influyen a escala prende una visión general de los niveles de
cantonal. pobreza de la población y accesibilidad a
Para este diagnóstico, la fuente de informa- bienes y servicios, permitiendo caracterizar
ción utilizada es la proporcionada por los Mu- su nivel de desarrollo.
nicipios, sobre todo aquella que se publica en Pero ¿Cómo caracterizar la construcción de la
los Planes de Desarrollo, Planes Estratégicos, vulnerabilidad como primera aproximación de
Planes de Ordenamiento Territorial, Planes la temática a nivel cantonal con esta informa-
Operativos Funcionales, Ordenanzas así como ción?
la información producida por los organismos
rectores, para la generación de Indicadores So- Para responder a esta cuestión, se procede a un
ciales y Económicos. Toda esta información ha análisis espacial y estadístico de la información y
sido sistematizada en una geodatabase con las su incidencia en la formación o construcción de
siguientes características puntuales: vulnerabilidades. Los criterios empleados son:
20 PRIMERA PARTE
- Identificación de factores que generan les implementadas. Con esta información, en la
vulnerabilidades físicas, a nivel cantonal, segunda etapa del estudio, se prevé un análisis
por exposición a amenazas. El análisis detallado de las vulnerabilidades instituciona-
cantonal evidencia las formas de exposición les, políticas y legales.
de los elementos territorialmente expuestos - Identificación de factores que generan
a los diferentes tipos de amenazas presentes vulnerabilidades socio-económicas ge-
en los cantones. De ninguna forma constitu- nerales, definidas desde sus niveles de
yen un análisis de escenarios de riesgo, sino desarrollo. La medición de las vulnerabi-
que revelan aquellas vulnerabilidades por lidades socio-económicas implica tener en
exposición, evaluados a partir de la siguien- cuenta las dinámicas cambiantes, sistémi-
te información: cas y territorialmente diferentes. En el pre-
• Elementos estratégicos de vital impor- sente análisis se trata de reflexionar sobre
tancia. el perfil socio-económico del cantón consi-
• Zonas de mayor densidad urbana inclu- derando:
yendo consideraciones demográficas y • Niveles de pobreza definidos por las ne-
de género. cesidades básicas insatisfechas (NBI).
• Niveles de consolidación urbana o espa- • Niveles de accesibilidad a bienes y ser-
cio construido. vicios.
• Tipos de usos de suelo. • Funcionalidad económica del cantón
El entendimiento de los niveles de exposición a (definido por las principales actividades
amenazas, conlleva un mayor análisis de aspec- económicas).
tos puntuales relacionados con la población ur- Estas nociones del estado de desarrollo del can-
bana, su densidad, espacios construidos y usos, tón, permiten inferir de forma global los niveles
siendo fundamental la consideración de: y rasgos de vulnerabilidad cantonal, bajo el su-
- Identificación de factores que generan puesto de que, de suscitarse un evento destructi-
vulnerabilidades institucionales y polí- vo, las condiciones intrínsecas de desarrollo de
ticas por carencia de competencias, fun- los cantones incidirán en la gravedad de conse-
ciones y niveles de implementación de la cuencias de desastres potenciales.
gestión de riesgos. La información determi- En conclusión, la importancia del perfil territo-
nada a través de los modelos territoriales y rial es recopilar insumos generales sobre la si-
de la institucionalidad (análisis crítico de ac- tuación de vulnerabilidad del cantón. Además,
tores), permite diagnosticar de forma global permite la comparación intercantonal, caracte-
el estado de implementación de la gestión de rísticas y parámetros comunes, que ayuden al
riesgo cantonal. Para ello es importante con- mejoramiento de la toma de decisiones. Así mis-
siderar: mo, ayuda a establecer vacíos de información,
• Actores con incidencia y rol en la ges- diferencias y particularidades que serán subsa-
tión del riesgo. nados con la aplicación metodológica particular
• Información sobre las políticas territo- del cantón.
riales (planes y programas).
• Niveles de inserción de la gestión del Lo señalado se expresa en la figura 4.
riesgo en los modelos de desarrollo. No obstante, con el objetivo de reducir los um-
Esta información ayudará a la comprensión del brales de incertidumbre, se analizará y sugerirá
estado de la gestión de riesgos cantonal, así realizar estudios más centrados en la óptica de
como, el rol de actores y estrategias territoria- Gestión de Riesgos, tales como:
Figura No. 4
Entendimiento de la realidad del cantón
- Escenarios de riesgo, incluyendo amena- pero con incidencia local. El desarrollo meto-
zas (recurrentes y potenciales) detalladas y dológico de estas vulnerabilidades permitirá
a escalas apropiadas (1:5000 o 1:10000) y considerar una herramienta de reducción de las
generación de nueva información de vulne- mismas, pero relacionadas además a los temas
rabilidad levantada en cada cantón. de planificación y ordenamiento territorial.
- Levantamiento de información, relacionada Para un desarrollo y comprensión más detallado
con los avances en cuanto a la planificación de la vulnerabilidad se ejecutarán los siguientes
preventiva que involucra acciones, política análisis:
o proyectos sobre la prevención y mitiga-
ción de la vulnerabilidad. • El estado de la vulnerabilidad (¿Frente a qué
- Evaluación sobre planificación y preparati- se es vulnerable?).
vos para manejo de emergencias y crisis rea- • Los tipos de vulnerabilidad establecidos se-
lizadas por los organismos respectivos. gún su estado.
- Evaluación y aplicación de experiencias y
lecciones aprendidas en desastres pasados, a. El estado de la vulnerabilidad
dentro del contexto de rehabilitación, re-
Para abordar la vulnerabilidad en el contexto de
construcción y recuperación.
los riesgos se debe definir “frente a qué se es
vulnerable”. Bajo esta perspectiva, existen dos
Etapa dos: tipos de vulnerabilidad:
La vulnerabilidad desde la óptica de
- Las definidas desde las amenazas o sus
las amenazas y de la gestión de niveles de exposición. El análisis de estas
riesgos vulnerabilidades parten desde un punto de
vista de exposición, y se definen desde las
A partir de una comprensión territorial, el estu-
formas en cómo un elemento puede ser afec-
dio de vulnerabilidades debe ser profundizado
tado por una determinada amenaza medida
en sus causas generadoras. Por ello, esta etapa
en intensidad. Por lo tanto, si bien pueden
del trabajo consiste en especificar las vulnerabi-
existir limitaciones importantes en la in-
lidades mencionadas en el perfil cantonal.
formación de amenazas –por los elevados
Por lo tanto, los tipos de vulnerabilidad serán umbrales de incertidumbre–, se trata en lo
detallados bajo una perspectiva multifactorial posible de definir en detalle una matriz de
dentro de los ámbitos cantonales y regionales vulnerabilidad basada en parámetros de da-
22 PRIMERA PARTE
ños por amenaza. Este ítem será detallado zación, debido a la falta de información de
más adelante de manera particular. predios catastrados, datos no estandarizados
- Las definidas desde las debilidades den- en cada una de los elementos de la ficha ca-
tro del proceso de gestión de riesgos. La tastral, la subjetividad de interpretación de
noción de vulnerabilidad se relaciona, no las condiciones del terreno, lo que reduce
solo con la susceptibilidad ante daños, sino su efectividad en estudios que requieren de
también como la falta de capacidades para precisión.
solventar eventos adversos. En tal virtud, un • Factores físico-funcionales de las redes
elemento no solo es vulnerable a amenazas vitales: Las redes vitales son aquellos siste-
externas, sino que también lo es por la inca- mas indispensables para la vida, el desarro-
pacidad de recuperarse de un evento, o por llo y el sostenimiento de una sociedad. Se
sus limitadas formas de asimilar la adversi- incluye en las mismas el abastecimiento de
dad externa o de volver a una situación de agua potable y saneamiento, así como las
normalidad. Los análisis tratan de enfocar redes viales. El análisis de vulnerabilidad
los vacíos y debilidades que las organiza- de éstas parte de dos enfoques: Primero, al
ciones territoriales y sociales presentan en tratarse de redes físicas, se orientan desde
cuanto a los procesos de gestión de riesgos. una concepción físico-estructural, es decir,
hacia un entendimiento de las debilidades
b. La perspectiva integral en el análisis de intrínsecas de las redes ante la ocurrencia
vulnerabilidad de amenazas externas. Segundo, al ser un
sistema de oferta de servicios, recurso y
Los tipos de vulnerabilidad a analizarse parten bienestar, es necesario concebir las vulne-
de dos perspectivas: rabilidades desde una óptica funcional. Esto
Perspectiva multifactorial. A partir de una re- conlleva reflexionar sobre ¿Qué pasaría en
flexión territorial particular, el entendimiento términos de servicio si la red deja de fun-
del perfil territorial cantonal permite avizorar cionar? ¿Cómo se garantiza su correcto fun-
los vacíos en cuanto al tema de gestión de ries- cionamiento? Por lo tanto, el análisis parte
gos, así como, la importancia de profundizar la de las consecuencias o efectos que acarrea la
información sobre esta temática y generar el co- paralización potencial de la red en la oferta
nocimiento e intervención de los espacios vul- del servicio y sus implicaciones espaciales.
nerables a nivel cantonal. • Factores socio-económicos: Comprende el
perfil socio-económico de la población vul-
La vulnerabilidad parte de un conocimiento es-
nerable. Su análisis presenta limitaciones
tructural y funcional de los espacios urbanos,
debido a que los estudios estadísticos, socia-
pero, más allá del entendimiento de las “conse-
les y económicos no son los más adecuados
cuencias” previsibles, se intenta abordar los ti-
y completos para establecer con precisión
pos de factores que componen y caracterizan los
directa el estado de vulnerabilidad cantonal
espacios vulnerables. Estos factores son:
frente a amenazas o dentro de los procesos
• Factores físico estructurales de edificacio- de gestión de riesgo.
nes: Este enfoque parte de un análisis deta- • Factores legales: Tienen relación con los
llado de las características de construcción y cuerpos normativos de carácter vinculante,
de las variables intrínsecas de las estructu- a nivel nacional y local, que regulan la ges-
ras. Se trata de entender las diferentes debi- tión del riesgo, así como el grado de aplica-
lidades o falta de resistencia ante diferentes ción de sus disposiciones a cargo del Estado
poteciales amenazas de origen natural. En y de las comunidades. El análisis de su ex-
este sentido, los catastros municipales son pedición e implementación, contribuye a la
herramientas claves de información; no identificación de la vulnerabilidad de un go-
obstante, presentan elevados niveles de in- bierno local frente al riesgo, sus capacidades
certidumbre en su levantamiento y actuali- y limitaciones.
• Factores políticos: Se refieren al nivel de Perspectiva de capacidades poblacionales.
autonomía que tiene una comunidad en la Esta forma de observar las vulnerabilidades se
toma de decisiones en varios aspectos de la refiere a las potencialidades que los espacios
vida social; y, la posibilidad de formular e presentan para hacer frente a un eventual desas-
implementar estrategias o acciones que per- tre. Es decir, la “capacidad de respuesta de las
mitan mantener los riesgos dentro de niveles sociedades a las crisis potenciales” (D’Ercole,
de aceptabilidad (SINAPRED-PNUD). En 1994). La temática de “capacidades” ha sido
base a esto, este factor se relaciona con ins- abordada desde la sicología social, como la
trumentos de política pública –estrategias, capacidad de los individuos a sobreponerse a
planes, programas– que el gobierno local ha traumas y eventos adversos (Barudy, M Dan-
formulado, y por el que ha definido su mo- tagnan, 2005). No obstante, este enfoque ha
delo de gestión de riesgos. sido introducido al ámbito de la gestión de ries-
• Factores institucionales: Se refiere a las gos desde la perspectiva de la autodetermina-
formas con las que los actores sociales lo- ción y voluntad de las personas para sobrevi-
cales y regionales –con injerencia en el can- vir. Radke y Sherman (1990) mencionaban que
tón– abordan la temática de riesgos. Esto “los niños son inherentemente vulnerables, sin
involucra el grado de cohesión o conflicto embargo, a la vez son fuertes en su determina-
en las relaciones interinstitucionales locales; ción a sobrevivir y crecer”. Este enfoque tien-
las formas con las que la institución local
de a establecer nuevas formas de reducción del
más representativa del gobierno local –en
riesgo y a analizar los niveles sociales por los
este caso los municipios– mantiene dentro
que una sociedad es capaz de asimilar o resistir
de su percepción y estructura organizativa
a dichos eventos.
interna la gestión de riesgos como activida-
des vinculadas a sus quehaceres cotidianos, Bajo este preámbulo, es necesario definir aque-
así como, el avance de la gestión de riesgos llas capacidades instaladas o desarrolladas en
a nivel de proyectos y acciones concretas los cantones, especialmente orientadas a nivel
plasmadas en el territorio. de la población. Para visibilizar el nivel de for-
Figura No. 6
Perspectivas integrales de la vulnerabilidad
24 PRIMERA PARTE
talecimiento y de resiliencia10 en los diferentes • Análisis desde la preparación de la emergen-
niveles de los actores cantonales. cia. Se refiere a los niveles de preparación
que la población ha recibido como conoci-
Bajo esta perspectiva se ha previsto el entendi-
miento para actuar adecuadamente en caso
miento de dichas capacidades bajo los siguien-
de una emergencia.
tes factores poblacionales:
Si bien las “capacidades” también se evidien-
• Niveles cognitivos y de percepción (Mary
cian en el aparato institucional y político, a tra-
Douglas, 1996), definiendo las formas de
vés de experiencias y logros en cuanto a la ges-
percepción del peligro del entorno y, si exis-
tión de riesgos, en este documento no ha sido
te una toma de conciencia sobre el estado del
considerado debido a la elevada incertidumbre
riesgo. Esta percepción está relacionada a
dentro de los análisis cantonales.
sus formas culturales, formativas o sociales.
• Análisis de los niveles de cohesión social, - Es así como las perspectivas multifactoria-
se basa en los niveles de organización que les, así como las capacidades poblacionales,
ofrecen los canales de relación comunitaria configuran la noción del estado de la vulne-
básicos para enfrentar los preparativos ante rabilidad. Esto significa, la comprensión de
riesgos de desastre. los tipos de vulnerabilidad desde sus formas
de exposición a amenazas o, desde las debi-
lidades presentes en los procesos de gestión
de riesgo, como se ha explicado anterior-
mente.
Cuadro No.3
Tipos de vulnerabilidad
10. El perfil territorial es parte de la segunda etapa del estudio, el mismo que comprende el entendimiento del territorio y
sus dinámicas como punto de partida hacia la comprensión de los riesgos locales.
El siguiente cuadro muestra los tipos de vulne- Los demás tipos de vulnerabilidad son entendi-
rabilidades, diferenciando aquellas relacionadas dos desde los procesos de gestión de riesgos. En
a la exposición a las amenazas de las entendidas el siguiente esquema se representa en resumen
desde los procesos de gestión de riesgos. lo descrito:
Observando el cuadro de la página anterior, se Los resultados serán visualizados desde distin-
puede concluir que los tipos de vulnerabilidades tas herramientas:
física estructural de edificaciones urbanas y fí- • Cartografía temática de exposición a ame-
sica estructural de redes vitales, son entendidas nazas para elementos físicos.
desde su exposición a las amenazas. Asimismo,
la variable socio-económica “población ocupa- • Cartografía estadística y otras herramientas
da por rama de actividad”, es entendida desde la de análisis espacial y estadístico para vulne-
ocurrencia potencial de las amenazas en base a rabilidades de gestión de riesgos.
supuestos sobre potenciales consecuencias (esta
acotación será abordada posteriormente de for-
ma detallada).
Figura No. 7
La vulnerabilidad en relación a la gestión del riesgo
26 PRIMERA PARTE
SEGUNDA PARTE
CONSTRUCCIÓN DE
LA VULNERABILIDAD
Y CAPACIDAD
POBLACIONAL
1. Nociones conceptuales de sente documento, el indicador es un valor que
variables e indicadores permite caracterizar la variable y, por ende, la
vulnerabilidad (Brunet, 1993). La obtención de
un indicador representativo depende de la cali-
Para comprender la vulnerabilidad –sea desde dad y validez de la información procesada. Un
las amenazas o desde la gestión de riesgos–, es indicador probado permite una correcta utilidad
necesario definir variables e indicadores, de tal y comprensión del estudio de vulnerabilidad.
manera que sea posible describirla y caracteri-
El cuadro 4 muestra variables e indicadores, a
zarla.
modo de ejemplo, considerando variables óp-
En el marco de este estudio las variables abor- timas de diferentes estudios ejecutados a nivel
dadas definen y describen los diferentes factores latinoamericano y que, no necesariamente, coin-
de vulnerabilidad y se expresan a través de dis- ciden con los realizados para este estudio.
tintas cualidades, modalidades o valores numé-
ricos.
Normalmente, las variables son medibles y se 2. Construcción de
utilizan para un estudio de orden cualitativo y indicadores a través de
cuantitativo. Por ejemplo, para la vulnerabilidad un análisis multicriterio
social, se utilizan variables cualitativas para dis-
tinguir los niveles de organización de la pobla-
ción, y variables cuantitativas para caracterizar La construcción de indicadores a partir de un
los valores de grupos sociales. Por ejemplo nú- análisis multicriterio requiere de varios discer-
mero de hijos. nimientos relacionados al cruce de variables y
manejo estadístico. Esta condición es tomada en
En este sentido, la definición de las variables de cuenta en cada análisis de vulnerabilidad cuan-
vulnerabilidad es un ejercicio de reflexión me- do la información es adecuada y existen los ar-
tódico. En él, las características y tipología de la gumentos técnicos documentados que respalden
vulnerabilidad, generan un conocimiento cuali- tales tratamientos dentro de la temática de vul-
tativo o cuantitativo para sus análisis (variables nerabilidad. Este es el caso de la vulnerabilidad
óptimas), y, en el marco de la realidad territo- socioeconómica, donde los análisis se basan en
rial, demuestra la disponibilidad y aplicabilidad análisis de variables simples pues la literatura
de la información para dichos análisis (variables estadística de riesgos sobre este tipo de trata-
necesarias o básicas). Las variables utilizadas mientos es casi escasa.
en este estudio garantizan un estudio de vulne-
rabilidad y, al mismo tiempo, corresponden a un Para otros casos más complejos de construcción
ejercicio de adaptación a la información incide indicadores, mediante el cruce de criterios es-
piente o generada desde otra utilidad distinta a tadísticos, estos suelen ser manejados por cada
la de riesgos. Para ello, se escogió información una de las especialidades. Esto se observa, sobre
que permita la caracterización de la vulnerabili- todo, en la vulnerabilidad socioeconómica. Para
dad en los cantones. su elaboración se debe partir de información
adecuada en función de los objetivos del estudio.
A las variables establecidas se han ajustado los
indicadores, que se definen como un valor, pro- Los indicadores multicriterio son más relevantes
ducto de la observación representativa de un fe- e integrales que los indicadores simples. El si-
nómeno a estudiar y que permite caracterizar el guiente cuadro presenta este tipo de indicadores.
objeto de estudio. Si bien muchos autores defi- La conformación de una estructura metodológi-
nen las variables e indicadores como sinónimos ca óptima y basada en la información necesaria
–a partir de la idea de que todo dato estadístico para una correcta gestión de la vulnerabilidad y
es un indicador, así como ciertas medidas o cier- el riesgo, permitirá consolidar una metodología
tos hechos medibles en el territorio–. En el pre- integral.
3. vulnerabilidad comprendida tes niveles de aglomeración, definidos a través
de la ocupación de las edificaciones e instala-
desde las amenazas
ciones urbanas. Por ello, resulta crucial deter-
minar la vulnerabilidad de las mismas, a partir
vulnerabilidad Físico Estructural de criterios que varían según su exposición a las
de Edificaciones Urbanas diferentes amenazas de origen natural y depen-
den de sus características físicas.
Históricamente, las cabeceras cantonales han Las metodologías para evaluar la vulnerabilidad
constituido un polo de desarrollo y de empla- estructural de edificaciones varía dependiendo,
zamiento de actividades industriales, comercio, no solo del tipo de estructura y amenaza consi-
servicios y fundamentalmente de vivienda. Es derada, sino del nivel de precisión perseguido,
por esta razón que la población se concentra en de la información disponible y del propósito del
estos espacios territoriales, generando diferen- estudio a realizar. Desde un punto de vista prác-
Cuadro No.4
Ejemplo de variables e indicadores en estudios de vulnerabilidad
30 SEGUNDA PARTE
Construcción de la vulnerabilidad y capacidad poblacional
tico pueden clasificarse en métodos cualitativos, La presente metodología, empleará un método
cuantitativos y métodos híbridos, que hacen uso cualitativo, se evaluará la vulnerabilidad físico
mixto de los dos primeros (Yépez, 1995). En el estructural de las edificaciones con un enfoque
caso de los métodos cualitativos –a los que se basado en la calificación de las características de
considera de primer nivel, y que son los que me- la estructura de cada edificación, frente a cada una
nos recursos e información requieren–, lo que se de las amenazas de origen natural -sismos, des-
busca es clasificar estructuras en grupos y tipos lizamiento, inundaciones y peligros volcánicos-.
de vulnerabilidad, con el propósito de priorizar
las acciones futuras que se pudieran implemen- a. Acotaciones generales en cuanto a la
tar para reducir la misma. Por otro lado, en el incertidumbre en la información
caso de los métodos cuantitativos o de segundo
Varios de los cantones del Ecuador utilizan una
nivel, éstos llegan a predecir un nivel de vulne-
base de datos digital que recopila las más im-
rabilidad o de daños esperados frente a los dife-
portantes características de las edificaciones
rentes niveles de la amenaza considerada, a tal
construidas dentro de su jurisdicción, tanto en
punto que pueden servir para tomar decisiones
las zonas urbanas como en las rurales, denomi-
directas sobre las estructuras.
nado Catastro Municipal. Los municipios del
Los métodos cuantitativos requieren de mayo- Ecuador, usualmente, utilizan el formato adop-
res recursos e información precisa, por lo que se tado por la Asociación de Municipalidades del
justifican para estudios particulares de detalle. Ecuador (AME), el mismo que será considerado
Los cualitativos se justifican para analizar gran- como fuente principal de información para la
des cantidades de estructuras a nivel de barrios definición de las variables e indicadores de vul-
o ciudades y tomar decisiones territoriales o de- nerabilidad de las edificaciones, esto, permitirá
cidir, según el caso, ir hacia un segundo nivel de que cualquier municipio pueda aplicar la meto-
estudio de vulnerabilidad. dología una vez que cuente con la información.
Cuadro No.5
Ejemplos de indicadores multicriterio en estudios de vulnerabilidad
No obstante, de un diagnóstico preliminar rea- c. Conceptualización de la relación
lizado en cantones pilotos se observa que los vulnerabilidad – amenaza
catastros contienen fundamentalmente informa-
Las edificaciones de una ciudad presentan un
ción urbana en muchos casos aún incompleta;
distinto comportamiento, dependiendo del tipo y
en otros casos susceptible de ser perfeccionada.
nivel de amenaza al que están expuestas. La re-
En este sentido, la metodología se ajustará a la
lación vulnerabilidad física-amenaza es entonces
información catastral urbana disponible, a sa-
directa. Por lo tanto, una estimación precisa de la
biendas de que la información se puede mejorar
vulnerabilidad requiere identificar las amenazas
para futuros análisis, a fin de perfeccionar las
y definir sus diferentes niveles y posibles perío-
herramientas de decisión.
dos de recurrencia, a fin de analizar cuantitativa-
Actualmente, existen esfuerzos significativos mente las debilidades de las edificaciones, frente
por parte del Programa de Regularización y Ad- a los diferentes niveles de amenazas posibles.
ministración de Tierras Rurales (PRAT), cuyo
Sin embargo, luego del análisis de la informa-
objetivo es el establecer un sistema moderno,
ción existente en diferentes instituciones, puede
confiable y de actualización continua de los
concluirse que no se disponen de estudios de
derechos de propiedad sobre la tierra. Sin em-
amenazas, a escala nacional, ni siquiera a escala
bargo, la información de partida será siempre el
cantonal, como para identificar niveles y perío-
catastro urbano, ya que es el que está disponible
dos de recurrencia. En este sentido, una valora-
en los diferentes cantones.
ción cuantitativa precisa de la vulnerabilidad de
las edificaciones, frente a diferentes niveles de
b. La importancia del análisis amenaza, se vuelve inadecuada.
Una de las consecuencias más visibles en los Por otro lado, debido a que la metodología guar-
desastres experimentados, es el impacto que las da como premisa de diseño utilizar la informa-
amenazas de origen natural producen en vivien- ción disponible en el cantón –la de los catas-
das y edificaciones, así como en centros admi- tros–, y ser de fácil aplicación en general para
nistrativos, educativos, salud, comerciales, ban- cualquier cantón, se concluye que la informa-
carios, portuarios, aeroportuarios; así como en ción detallada y depurada que requieren los mo-
las redes de servicios vitales como el agua, sa- delos cuantitativos de evaluación de la vulnera-
neamiento, movilidad, electricidad, entre otros. bilidad no estará disponible. Este hecho no debe
En un escenario de emergencia, la importancia sorprender, pues los catastros fueron levantados
de restablecer la alimentación, vivienda y servi- con propósitos diferentes a los de gestión de
cios, es fundamental. Dependiendo de los daños riesgos. Así mismo, evaluaciones cuantitativas
en las infraestructuras, muchos de estos pueden detalladas de la vulnerabilidad de edificaciones,
permanecer indefinidamente sin operación, uso para las que se realiza un levantamiento preciso
o servicio, incrementando el grado de impacto de las características de una edificación, como
socio-económico, políticos, ambientales, etc. en se describió anteriormente, se justifican para es-
el territorio (IRC, 2008). La gestión de riesgos, tudios con objetivos diferentes a los de la pre-
por lo tanto, debe necesariamente enfocarse en sente metodología.
prevenir y corregir las vulnerabilidades de la Por tal razón, se propone definir las variables
infraestructura del cantón, aún cuando la mag- e indicadores de vulnerabilidad de las edifica-
nitud o el nivel de la amenaza natural esperada ciones, de manera cualitativa, a partir de las
implique incertidumbres. características físicas de las estructuras que se
encuentran detalladas en los catastros urbanos,
realizando un análisis comprensivo del compor-
tamiento esperado de las edificaciones, depen-
diente del tipo de amenaza, pero independiente
del nivel de intensidad de la misma.
32 SEGUNDA PARTE
Como definición, las variables de vulnerabili- Los valores de estos índices de vulnerabilidad,
dad son parámetros que identifican las carac- a nivel cantonal, serán representados en mapas
terísticas estructurales principales de una edi- temáticos de vulnerabilidad, de tal manera que
ficación, y que influyen en su comportamiento permitirán comenzar a tomar decisiones acerca
frente a las amenazas consideradas. Por ejem- de las acciones prioritarias para mitigación de
plo, dos de las variables a analizarse son: el tipo riesgo, como uno de los objetivos de la presente
de sistema estructural resistente que presente la metodología11.
edificación y el tipo de sistema de cubierta que Las mejores condiciones físicas de las edifica-
posee. En ambos casos, los diferentes sistemas ciones significarán menores valores de vulnera-
estructurales, o los diferentes posibles sistemas bilidad y mejor predisposición para enfrentar
de cubierta, influyen de diferente manera en el las amenazas de origen natural y viceversa; ya
comportamiento global de la edificación, frente que estos niveles de vulnerabilidad indican las
a la ocurrencia de una amenaza, ya que se defi- características de una edificación de resistir o
nen como indicadores de vulnerabilidad. Sobre asimilar, o no favorablemente, eventos adver-
estos indicadores, se realiza una reflexión del sos, ayudando de esta manera, a priorizar accio-
nivel de debilidad que dichas variables e indica- nes de mitigación entre diferentes edificaciones
dores presentan, unos respecto de otros. vulnerables.
Por ejemplo, en el caso de la variable “sistema
estructural” sus posibles indicadores, ordenados d. variables e indicadores de
de menor a mayor vulnerabilidad son: Sistemas vulnerabilidad físico estructural de
de hormigón armado, metálicos, madera, mixtos edificaciones urbanas según la amenaza
(metálico/hormigón), mixtos (madera/hormi-
gón), de paredes portantes y de caña. Para ca- Partiendo de las características físicas de las
racterizar este orden de debilidad, se pueden ca- edificaciones que se encuentran presentes en
lificar los indicadores mediante un número, con el catastro municipal, se definen aquellas que
valores entre cero (menor vulnerabilidad) y diez inciden directamente en el comportamiento es-
(mayor vulnerabilidad), donde la escala de vul- tructural de la edificación frente a la amenaza
nerabilidad aumenta no linealmente, conforme considerada, para calificarla de manera cualita-
aumenta el grado de debilidad del indicador. Fi- tiva y, ponderar los resultados con el objetivo
nalmente, todos los valores numéricos posibles de encontrar un único valor o índice de vulne-
de los indicadores de una misma edificación se rabilidad para cada edificación y cada amenaza
combinan entre sí, en una sumatoria ponderada, considerada.
con el fin de establecer un único valor, deno- Con la metodología planteada, los valores y pe-
minado índice de vulnerabilidad, de tal manera sos, para la calificación y ponderación, se dedu-
que permita comparar las diferentes edificacio- cen de acuerdo con el conocimiento del compor-
nes del cantón entre sí, de acuerdo a su grado de tamiento estructural de las diferentes tipologías
debilidad o vulnerabilidad frente a las amenazas de edificaciones, frente a las distintas amenazas
consideradas. Los pesos utilizados para la suma posibles, utilizando como modelo las experien-
ponderada son construidos con dos propósitos: cias documentadas en desastres pasados y, con
Reconocer la diferente contribución de las dis- la información proveniente de la literatura téc-
tintas variables al comportamiento global de la nica reciente a nivel mundial (Barbat, Yépez y
edificación frente a una amenaza, y; que el índi- Canas, 1996; BRGM 2009, GNDT 2000, Calvi
ce final obedezca a una escala numérica cualita- et. al., 2006), adaptada al tipo de información
tiva entre 0 y 100, con fines prácticos. que proviene del catastro urbano municipal.
11. Como un ejercicio adicional, podrían superponerse los mapas de vulnerabilidad con los mapas de susceptibilidad de
amenazas existentes, a fin de observar si pueden obtenerse conclusiones adicionales, de manera referencial, ya que su
diferente escala puede provocar más confusiones que utilidades.
Cuadro No.6
Variables e indicadores Físico estructurales de edificaciones urbanas
34 SEGUNDA PARTE
Las variables e indicadores a utilizarse, provie- Entonces, aquellas edificaciones que hayan sido
nen del catastro municipal urbano. Adicional- construidas antes de 1970 son bastante más vul-
mete, los valores de los indicadores propuestos, nerables que aquellas construidas desde los años
se han relacionado con el tipo de amenaza inci- ochenta, puesto que las normativas de construc-
dente y se presentan en la cuadro 6. ción en el mundo eran deficientes hasta antes de
Al analizar el cuadro Nº 6, se observa que, inde- 1970. Esta variable mide la posibilidad de que
pendientemente de la amenaza, las variables y la inexistencia de normativas de construcción
los indicadores posibles que sirven para identifi- incremente la vulnerabilidad de la estructura. El
car las características físicas de las edificaciones hecho de que las edificaciones construidas entre
son las mismas, no así los valores numéricos que 1991 y 2010 tengan valor 0, significa que, con
se han asignado a cada indicador de cada varia- respecto a las edificaciones construidas en años
ble, puesto que estas características influyen de anteriores, , resultan menos vulnerables, desde
manera diferente en el comportamiento global de el punto de vista de la existencia de normativas
una edificación, frente a uno de los cuatro tipos adecuadas, y siempre y cuando estas se hayan
de amenazas considerados en esta metodología. cumplido a cabalidad.
Estos valores numéricos van de 0 (menos vulne- Por lo tanto, una misma edificación puede pre-
rable) hasta 10 (máxima vulnerabilidad), depen- sentar, para cada variable analizada, solo un in-
diendo si la característica física de la edificación dicador posible, y tendrá un único valor numé-
analizada constituye una debilidad, leve o fuerte, rico asignado, dependiendo del tipo de amenaza
frente a la amenaza considerada. Presentan tam- considerado para su evaluación. Para caracteri-
bién valores intermedios de 1 y de 5, generando zar el indicador de cada variable de la edifica-
una escala de valores 0, 1, 5 y 10, indicando que, ción, se utiliza directamente la información que
conforme el indicador degenera en una carac- proviene del catastro municipal. Puede entonces
terística más débil que otra, el valor numérico comprenderse la importancia, tanto de la exac-
aumenta no linealmente. Esta escala ha demos- titud de la información que debe estar presente
trado funcionar adecuadamente en estudios post- en el catastro, como de su total pertinencia, pues
terremoto realizados en diferentes partes del influyen directamente en el valor numérico asig-
mundo (Yépez et. al., 1996, Calvi 2006). nado a cada variable.
Así mismo, puede observarse en el cuadro ante- Sin embargo, una vez que a cada variable de la
rior que ciertos indicadores de ciertas variables edificación se le ha asignado un valor numé-
podrían eventualmente adoptar el valor de 0 ó rico, es necesario incorporar cada valor a un
1. No significa esto que la edificación es menos gran valor final global de edificación, denomi-
vulnerable a la amenaza, sino mas bien, indica nado Índice de Vulnerabilidad. No se pueden
que ese valor del indicador, respecto a los otros sumar directamente los diferentes valores de
posibles valores de indicadores de una misma las diferentes variables, pues el aporte de cada
variable, es el menos vulnerable de todos los in- variable al comportamiento global de la edifi-
dicadores. Por ejemplo, para la variable “año de cación es distinto, incluso dependiente del tipo
construcción”, los posibles valores de los indi- de amenaza. Por lo tanto, es necesario realizar
cadores son: una suma ponderada del valor de cada variable,
dependiendo del grado de importancia de di-
Cuadro No.7 cha variable, dentro del comportamiento global
Valores de indicadores de año de construcción estructural, como se describe en los siguientes
apartados.
Cuadro No.8
Características de variables e indicadores de vulnerabilidad de las edificaciones
36 SEGUNDA PARTE
e. Importancia del uso de las variables de factores de ponderación los tabulados en el
vulnerabilidad física de edificaciones cuadro 8, para el caso de la amenaza sísmica la
misma que considera la gravedad de la inciden-
Si se entiende la vulnerabilidad física como la
cia del indicador en el comportamiento sísmico
susceptibilidad de las edificaciones a sufrir da-
global estructural para la amenaza considerada.
ños, dada la ocurrencia de una amenaza, o como
Esta ponderación obedece nuevamente al cono-
el nivel de debilidad de las edificaciones para
cimiento de la contribución de cada variable en
enfrentarse a la amenaza considerada, es nece-
el comportamiento sísmico estructural global de
sario identificar las características física que ha-
cada edificación, corroborado con los análisis de
cen que éstas sean más o menos vulnerables. La-
las experiencias documentadas en varios países
mentablemente, no es una tarea sencilla, puesto
del mundo (GNDT, 2000, Yépez et. al 1996). La
que cada edificación tiene sus particularidades,
ponderación se ajusta de tal manera que, la suma
las que incidirán en su comportamiento, el mis-
presenta un valor –índice de vulnerabilidad– en
mo que dependerá del tipo y nivel de amenaza
una escala entre 0 –mínima vulnerabilidad– y
considerada.
100 –máxima vulnerabilidad–.
No obstante, el objetivo de la presente metodo-
La valoración de indicadores, aquí propuesta,
logía no persigue la evaluación exacta del nivel
tiene un grado de subjetividad, ya que un méto-
de vulnerabilidad de las edificaciones, sino más
do cualitativo se basa en experiencias pasadas y
bien el planteamiento de un mecanismo de cali- el juicio de expertos, por lo tanto, es una fuente
ficación rápida, que utilice la información dis- de incertidumbre que se minimiza aprovechan-
ponible en los municipios –catastros municipa- do las experiencias documentadas y, las pruebas
les– y que permita determinar un índice en una a las que han sido sometidos los métodos como
escala numérica que indique el grado de vulne- el aquí propuesto. Así mismo, otra fuente de in-
rabilidad de unas edificaciones con respecto a certidumbre es la posible inexactitud del catas-
otras, para la priorización de acciones con fines tro. Ya que, los valores que se obtengan del aná-
de gestión de riesgos. lisis de las edificaciones de un cantón no deben
En este sentido, se han definido las variables tomarse como valores absolutos, sino referen-
más importantes que pueden calificar el nivel ciales de la vulnerabilidad de las edificaciones,
de vulnerabilidad de las edificaciones, unas con con algún grado de incertidumbre, minimizado
respecto a otras, de entre todos los parámetros por el método propuesto y por el buen número
que pudieran existir en los catastros, tomando de variables consideradas.
en cuenta el tipo de amenaza. Las razones de Finalmente, puede anotarse que, si bien la in-
haber escogido dichos parámetros y su impor- formación catastral corresponde al predio y, por
tancia se establecen en el cuadro 8. tanto, puede calcularse un índice de vulnerabi-
lidad a esa escala, se recomienda mapear terri-
f. Detalle de los indicadores e índices, torialmente los valores de los índices de vulne-
por tipo de amenaza rabilidad y analizarlos desde un punto de vista
global de cantón, más no como valores absolu-
Índices de vulnerabilidad para amenaza sísmica tos por predio.
Las variables estructurales más importantes en-
contradas en los diferentes catastros, con rela- Niveles de vulnerabilidad
ción directa al comportamiento sísmico de las para amenaza de inundación
edificaciones, junto a los posibles valores numé- De manera similar a la propuesta para el caso
ricos que pueden ser asignados a cada indicador de la amenaza sísmica, de todas las variables
(tabulados en el cuadro anterior), se vuelven a estructurales analizadas, las que tienen que ver
retomar a continuación, para el caso específico directamente con una afectación de las edifica-
de la amenaza sísmica. Todos esos valores están ciones por una inundación, así como los valores
sujetos a una suma ponderada, utilizando como numéricos asignados a cada indicador –depen-
Cuadro No.9
Índices de vulnerabilidad para amenaza sísmica
diendo de la gravedad de la incidencia del dife- (Priest et al., 2007). Al igual que en el caso sís-
rente indicador en la afectación por inundación–, mico, el índice se ha construido de manera que
se tabulan a continuación. Así como, los valores exprese valores entre 0 y 100, para condiciones
ponderados que se utilizan para priorizar la im- de vulnerabilidad mínima y máxima. El análisis
portancia que tiene cada variable e indicador en de los mapas de resultados será posible a nivel
la afectación de la edificación, encontrándose cantonal global por su condición cualitativa.
un índice de vulnerabilidad.
Variables e indicadores de vulnerabilidad para
Como puede observarse en el cuadro 10, tanto
amenaza a movimientos en masa
los valores posibles de los indicadores, como
los valores para la ponderación, son distintos De todas las variables analizadas anteriormen-
para la amenaza de inundación, en compara- te, las que tienen que ver directamente con una
ción con las otras amenazas, pues la incidencia afectación por deslizamientos, así como los va-
o importancia de las distintas variables físicas lores numéricos asignados a cada indicador –de-
de las edificaciones es diferente. Dichos valo- pendiendo de la gravedad de la incidencia del
res provienen del conocimiento y experiencias diferente indicador en la afectación por desliza-
y de recomendaciones de la literatura pertinente miento–, se tabulan en el cuadro 11, así como
Cuadro No.10
Índices de vulnerabilidad para amenaza de inundación
38 SEGUNDA PARTE
Cuadro No.11
Índices de vulnerabilidad para amenaza de movimientos en masa
los valores ponderados que se utilizan para prio- de volcanismo y movimientos en masa, la in-
rizar la importancia que tiene cada variable e formación existente es muy escasa, dispersa y
indicador en la afectación de la edificación, en- aplicada a casos puntuales (Baxter et. al, 1998,
contrándose un índice de vulnerabilidad. Blong 2000). Por lo tanto, los valores aquí pro-
Las fuentes de información para la definición de puestos podrán mejorarse conforme se genere
estos valores son las mismas que para el caso más información. Sin embargo, los valores aquí
anterior (Alexander, 2005, Glade & Crozier, expuestos guardan similares criterios técnicos
2005), y de manera similar, el índice de vulne- y para los propósitos y objetivos de la presente
rabilidad final se ha construido para expresar metodología, pueden ser suficientes.
valores entre 0 y 100, para condiciones de vul- Un resumen de la vulnerabilidad física de edifi-
nerabilidad mínima y máxima. caciones, se presenta en el cuadro 13. Donde la
importancia radica en la uniformidad de crite-
Variables e indicadores de vulnerabilidad rios con la que se ha construido, más que los va-
para amenaza volcánica lores mismos y una posible variación del valor
La misma metodología para la construcción de potencial de un indicador o del valor viable del
valores posibles de indicadores y de la suma ponderador, a fin de que los resultados guarden
ponderada para la obtención de un índice de cierta coherencia entre sí y permitan obtener ín-
vulnerabilidad global se ha aplicado para el dices de vulnerabilidad útiles para describir la
caso de la amenaza volcánica (ver cuadro 12), posible debilidad o vulnerabilidad de una edi-
enfatizándose el hecho de que, para el caso ficación.
Cuadro No.12
Índices de vulnerabilidad para amenaza volcánica
Insistimos en que los resultados no pueden ser - Identificación de barrios vulnerables que ne-
analizados como valores absolutos y definitivos, cesitan acciones prioritarias de planificación
sino considerarlos como una calificación subje- urbana, recursos para el desarrollo comuni-
tiva pero uniforme, que numéricamente describe tario y de infraestructura que incorporen la
cualitativamente la vulnerabilidad en una escala variable “riesgo” en su diseño.
que, para los fines de la presente metodología, - Verificación de edificaciones esenciales o
sirven para la priorización en la toma de decisio- importantes (como escuelas, edificios públi-
nes sobre mitigación de vulnerabilidad y gestión cos, centros de salud, bomberos, instalacio-
del riesgo urbano en general. nes militares o policiales) que se encuentran
en zonas vulnerables, por lo tanto, necesitan
g. La utilidad de los resultados un estudio con mayor detalle sobre su verda-
para los cantones dera vulnerabilidad, para tomar las decisio-
nes que correspondan si existe un riesgo alto.
Cuando las variables e indicadores son definidos - Reflexión de los accesos viales a los barrios
a partir de la información de los catastros y de más vulnerables, con el fin de analizar su re-
acuerdo a la amenaza considerada, , a cada uno cuperación, readecuación, mejoramiento o
de los indicadores se le asignan valores aritmé- ampliación, de ser necesario.
ticos que luego son incorporados en una suma - Identificación de proyectos de infraestructu-
ponderada, para encontrar el índice de vulnera- ra barrial o zonal, que disminuyan la vulne-
bilidad de cada edificación. rabilidad de las zonas detectadas con mayo-
Los productos se presentan en forma de mapas res índices.
temáticos que expresan el índice de vulnerabi- - Diagnóstico socioeconómicos de la pobla-
lidad a nivel de edificación, identificando zonas ción en los barrios más vulnerables, a fin
vulnerables relacionadas a cada fenómeno natu- de cuantificar los recursos necesarios para
ral de exposición. Esta información puede ser útil mantener suministros mínimos en caso de
para las siguientes acciones de gestión de riesgos: catástrofe.
Figura No. 8
Contribución de las variables estructurales a la vulnerabilidad total
40 SEGUNDA PARTE
Resumen de la Vulnerabilidad física de edificaciones
Cuadro No.13
42 SEGUNDA PARTE
- Plantear ordenanzas o regulaciones de uso tir que la concentración de problemas está dado
de suelo, construcción y urbanización de las por el número de pisos y tipo de suelo de las
zonas más vulnerables, y en general, definir edificaciones analizadas.
políticas y regulaciones de planificación del
uso del territorio, a fin de que las construc- vulnerabilidad Física Estructural
ciones nuevas no incrementen la vulnerabi-
lidad latente. de Redes vitales
- Identificar qué indicadores y variables es-
tructurales tienen mayor incidencia en los La cobertura de la infraestructura y servicios
valores de los índices de vulnerabilidad de básicos, constituyen el soporte físico del desa-
las diferentes zonas urbanas, con el fin de rrollo territorial, son herramientas de gestión
identificar los temas prioritarios a ser estu- para el proceso urbanístico, y se constituyen
diados y discutidos. en instrumentos de fortalecimiento del desarro-
llo humano, la economía local y regional, por
Como ejemplo, la figura No.8 presenta el aporte ende, hacen del territorio un espacio competiti-
en porcentaje de las variables estructurales que vo (PGDT DMQ, 2006: 63).
configuran la vulnerabilidad estructural ante
deslizamientos en Latacunga. Para la obtención Las redes de agua potable, alcantarillado y de
de este gráfico se tomó como referencia el cua- vialidad, son infraestructuras esenciales para el
dro 6, donde aparece una serie valoraciones por desenvolvimiento normal de una población y, en
cada indicador según su incidencia en la vulne- caso de desastres, son primordiales para garan-
rabilidad estructural ante amenazas de diferente tizar el funcionamiento normal, la atención de
indole (0 menor indicencia hasta 10 muy alta emergencias, la pronta recuperación y rehabili-
incidencia). Partiendo de este criterio, se con- tación del territorio. Su funcionamiento depen-
sideró el porcentaje de presencia de los valores de de la interacción de sus componentes, en este
0, 1, 5 o 10 de todos los predios de Latacunga. apartado cabe preguntarse ¿Qué pasaría si uno
de estos elementos falla? y ¿Cuáles son las con-
En la figura, existen variables (ejemplo: forma secuencias, en términos de desabastecimiento,
de construcción, entrepiso y tipo de cubierta) los para la localidad?
mismos que no tienen datos. Esto quiere decir
que la información predial de Latacunga no pre- Resolver estas cuestiones evidencia no solo la
senta detalles de estas variables, por lo tanto el importancia y vulnerabilidad real de los ele-
análisis de vulnerabilidad estructural presentará mentos que componen un sistema o red – por
limitaciones en cuanto a estos datos. ejemplo, en cuanto a problemas internos en su
funcionamiento o institucionales en su manejo–,
Si se observa la variable “topografía,” se puede
sino los espacios urbanos esenciales que, en caso
determinar que el 95% de la vulnerabilidad es
de presentarse eventos naturales, podrían poner
aportada por el puntaje “1” (color rojo) y el 5%
en riesgo el abastecimiento de servicios de redes
restante es debido al puntaje “10” (color lila).
vitales para la población (Estacio, 2004: 18).
Esto siginifica que la mayor parte de esta varia-
ble no presenta una alta incidencia para el análi- En este sentido, es importante analizar la pri-
sis de la vulnerabilidad estructural, pues (según mera perspectiva que relaciona los elementos
el cuadro 6) el 95% de la variable corresponde físicos de las redes con sus niveles de exposi-
a “a nivel del terreno” o “sobre el nivel de la ción a amenazas de origen natural –sistemas de
calzada”, lo que, en términos de deslizamientos, agua potable, alcantarillado y movilidad; sus
no es una condición detonante. debilidades para afrontar las amenazas de des-
lizamientos, sismos, inundaciones y erupciones
El análisis de esta figura se debe orientar a de-
volcánicas–.
terminar cuáles son las variables que aportan de
mayor forma a la construcción de la vulnerabili- Las redes son elementos expuestos a amenazas
dad estructural. En el ejemplo se puede adver- naturales, por lo tanto, dependiendo de las ame-
nazas, éstas podrían verse afectadas en su in- b. Acotaciones generales en cuanto a la
fraestructura; pero, además, afectar la provisión incertidumbre en la información
normal de servicios. Dependiendo de las ame-
Se ha podido comprobar, en la aplicación de la
nazas existentes en un territorio, hay estándares
metodología, que en el caso de los cantones del
de daño según la susceptibilidad de la infraes-
Ecuador, la insuficiencia de información que ca-
tructura de las redes. A partir de estos paráme-
racteriza a las redes vitales, es determinante y
tros, se han hecho varios estudios como es el
genera un grado de incertidumbre alto en casi
caso de la OPS, que analizó varios escenarios de
todos los cantones de estudio, ya que muchos
amenazas y efectos sobre los sistemas de agua
cuentan con niveles de información elemental o
potable, alcantarillado y la red vial.
básica, donde se tiende a priorizar como estraté-
La exposición de las redes, por lo tanto, no sólo gicas a las de agua potable y red vial, relegando
se enmarca en una construcción social del ries- al alcantarillado en las decisiones de desarrollo
go, sino en la susceptibilidad de las infraestruc- cantonal, incluso en cuanto a su georeferencia-
turas a ser afectadas. Ante esto, algunos estudios ción espacial.
analizan la exposición de amenazas y sus posi-
Debido a esto, se consideró necesario, realizar
bles efectos. un levantamiento de información relacionada
principalmente con las características físicas de
a. La importancia de las redes vitales
cada componente que constituye una red. El ob-
Según la OPS, las líneas vitales son sistemas que jetivo fue conocer la composición y los niveles
difieren de las estructuras que generalmente se de debilidad intínseca que inciden en su vulne-
estudian en ingeniería sísmica y pueden incluir rabilidad. En casos más específicos, se buscaron
los servicios de agua, alcantarillado, energía datos sobre caudales – caso agua y alcantarilla-
eléctrica, comunicaciones, gas natural, combus- do–, o normativas y legislación aplicable –nor-
tibles líquidos y sistemas de transporte. Estos mas de construcción y manejo de las redes–. Sin
sistemas tienen las siguientes características: embargo, este análisis está incompleto, por el
- La sociedad depende del comportamiento de desconocimiento técnico documentado de estos
estos sistemas, tanto durante su operación temas a nivel local. Lo que provoca que la infor-
normal, como durante situaciones de recu- mación tienda a subjetivarse, ya que los técnicos
peración y respuesta frente a emergencias. asumen dichas características, según su aprecia-
- El funcionamiento de los sistemas depende ción personal o experiencia de campo, la misma
de la interacción de sus componentes. que puede ir variando en el tiempo.
- El sistema cubre un área extensa, por lo tan- Por otra parte, existe altos niveles de desorden,
to, es importante contar con información so- sin un criterio de actualización, procesamiento
bre las amenazas de muchos lugares. y análisis geográfico. Existen dos problemas en
El servicio continuo y confiable de las redes el manejo de información cantonal para redes:
vitales, así como de una adecuada movilidad, - Los cantones mantienen información in-
constituyen actualmente los elementos básicos completa, la cartografía es inexistente y el
para garantizar la calidad de vida y las posibi- mayor limitante radica en su falta de siste-
lidades de desarrollo. Se puede afirmar que la matización.
ausencia de los servicios de agua y saneamiento - Los cantones –especialmente medianos
tienen un impacto transversal en la dinámica de como Latacunga o Milagro– han manejado
cualquier sociedad, región o país; a través de su la información cartográfica en plataformas
impacto en áreas críticas como la salud pública, CAD, haciendo posible su consulta, pero con
la productividad y desarrollo, la calidad de vida bases de datos muy limitadas, lo que dificul-
y el medio ambiente internacional (Water and ta los procesos adecuados de sistematización,
Sanitation Center IRC, 2008: 8). actualización y armonización de la misma.
44 SEGUNDA PARTE
c. variables, índices e indicadores para el constructivo). Determinados materiales son
análisis físico de redes vitales más o menos vulnerables en relación a las
amenazas, es decir, su comportamiento varía
Para el análisis de la vulnerabilidad física de las
y pueden ser más o menos susceptibles de
redes vitales se utilizan los criterios sugeridos
ser afectadas, o en el peor de los casos, de
por la OPS (2000), los mismos que consideran
colapsar.
las variables de exposición de los elementos
ante amenazas, analizados según las variables Para el caso especial de la red de alcantarillado
intrínsecas de su infraestructura que los hace se adiciona la variable de:
vulnerables. Entonces, las variables que se re- - Funcionamiento hidráulico: En una red de
lacionan con amenazas volcánicas, sísmicas, alcantarillado el caudal de diseño está consi-
inundaciones y deslizamientos, de manera ópti- derado como el 80% de la altura de su cons-
ma y adaptadas a los umbrales de incertidumbre trucción, el 20% restante corresponde a un
anteriormente explicados son: canal abierto, donde corre el aire que permite
su funcionamiento adecuado. Caso contrario,
Variables intrínsecas
la red funciona a presión. El funcionamien-
- Estado actual: El estado actual permite de- to hidráulico es importante en la medida que
terminar el funcionamiento real. Éste podría podría generar nuevos riesgos, como es el
disminuir o ampliar los niveles de vulnera- caso de exfiltraciones, lavado de sedimentos
bilidad. Si en condiciones normales de fun- y, en el peor de los casos, en combinación
cionamiento un sistema no trabaja bien, sig- con malos suelos o hundimientos de tierra.
nifica que mucho menos en situaciones de
emergencia por determinados eventos. Para entender los impactos de las amenazas so-
- Mantenimiento: El mantenimiento de las bre la infraestructura y los servicios de líneas
estructuras garantiza el buen funcionamien- vitales, es indispensable analizar cada uno de
to y la detección de fallas en el sistema. El los sistemas. El cómo las amenazas afectan los
mantenimiento preventivo corresponde a la sistemas y sus componentes se detallan en tres
fase de gestión de riesgos, dentro del ámbito partes:
de la prevención, en donde se aplican me- - Entender cómo se afectan globalmente las
didas correctivas, antes que se presente un redes.
disfuncionamiento de la red. - Entender los criterios que explican las con-
- Antigüedad: Determina las condiciones secuencias detalladas en las redes, es decir,
intrínsecas de las redes que podrían fallar, efectos sobre los sistemas de agua potable y
asociadas al material de construcción. Ge- alcantarillado.
neralmente, las redes más antiguas que han - Entender los criterios específicos intrínse-
rebasado su periodo de diseño, no son resi- cos, aplicados a cada componente que define
lientes, por lo tanto, son más vulnerables. la vulnerabilidad.
- Parámetros o estándares de diseño: Al
En el caso de cómo se afectan globalmente las
contar con unas normativas específicas y es-
redes, podemos decir que, dado el alto impacto
tándares de diseño, se garantiza obras segu-
de amenazas naturales (inundaciones y sismos),
ras, durables, de funcionamiento adecuado,
serán afectadas de la siguiente manera:
sostenibles en el tiempo y con costos que
garanticen los mayores beneficios a la in- En cuanto a la influencia de erupciones volcá-
versión prevista. Caso contrario, serán obras nicas y deslizamientos en los sistemas de agua
que puedan fallar. potable, alcantarillado y movilidad, se presen-
- Tipo de material de construcción: Permite tan las siguientes consecuencias: se diferencia
conocer vulnerabilidades intrínsecas aso- la caída de ceniza de los lahares, por el impacto
ciadas a los materiales (calidad y/o proceso que produce en cada sistema.
Cuadro No.14
Influencia de las amenazas frente a los sistemas de redes vitales
Fuente: OPS, 1999. D´Ercole y Meteger, 2004. Demoraes, 2005
Cuadro No.15
Influencia de amenazas volcánicas y deslizamiento frente a redes vitales
Fuente: OPS, 1999. D´Ercole y Meteger, 2004. Demoraes, 2005
46 SEGUNDA PARTE
Según la OPS (2000), se han establecido los d. Formas de caracterizar los indicadores
efectos que las amenazas naturales ejercen so- para llegar a un nivel de vulnerabilidad
bre las características intrínsecas de las redes: física de redes
El cuadro anterior expone los efectos de los de- Ver cuadro 17
sastres a nivel de la red de agua potable y al-
cantarillado, donde se aprecia que los mayores e. Influencia de las variables de
impactos en infraestructura se dan por terremo- vulnerabilidad en función de las
tos e inundaciones. La contaminación biológica amenazas
y química es producida por el impacto de ame-
nazas volcánicas e inundaciones. Los niveles Retomando la información anterior y analizan-
cuantitativos de la producción de las fuentes de do los factores físicos de la vulnerabilidad es-
agua de abastecimiento se ven aminorados en tructural de las redes, en función de las amena-
mayor parte por terremotos y erupciones volcá- zas, se ha considerado los siguientes criterios de
nicas. Por último, la interrupción de la red vial, relación y afectación. Los factores se establecen
debido a terremotos, inundaciones y desliza- según su nivel de afectación tan solo por amena-
mientos, podría además causar escasez de per- za baja o moderada.
sonal, equipo, materiales y repuestos, a los otros
sistemas en cualquiera de estos eventos.
A partir de los factores analizados anteriormen-
te, podemos establecer criterios óptimos de va-
riables.
Cuadro No.16
Criterio de daños de redes vitales frente a amenazas
Fuente: OPS, 2000.
Cuadro No.17
Caracterización de indicadores de redes vitales
48 SEGUNDA PARTE
Factores estructurales:
Cuadro No.18
Factores de vulnerabilidad de redes vitales frente a las amenazas
SISTEMA DE ALCANTARILLADO
SISTEMA DE AGUA POTABLE
RED VIAL
Los criterios de consideración de las variables cenarios se relacionan con las variables intrínse-
de vulnerabilidad, con las amenazas, están re- cas y tipos de amenazas establecidas para este
gidos por los niveles de exposición y amenaza. estudio, facilitando, de esta forma, su interpreta-
Para el análisis de las variables, en función de ción en cuanto a vulnerabilidad y consecuencias
las amenazas sísmica, volcánica, por inunda- previsibles. La no aplicación (N/A) de una u
ción y deslizamientos, se consideran las catego- otra variable, significa que no existe incidencia
rías cuya susceptibilidad es baja o media. Las o amenazas sobre las características intrínsecas
amenazas con categoría alta o muy alta, no se de los elementos de las redes.
incorporan en el análisis debido a que un evento El cuadro 20, de las páginas siguientes, conti-
de gran magnitud como un sismo, inundación, nuación, se detallan las variables cuyo análisis
deslizamiento, flujo de lodo o lahar, generarían parte de la vulnerabilidad por exposición ante
daños mayores o pérdida total en las redes vi- amenazas desde las consideradas como físicas o
tales. características intrínsecas que las hacen vulne-
En el cuadro 19, se muestra ciertos escenarios rables. En muchos casos, éstas no se encuentran
de vulnerabilidad de las redes y sus consecuen- registradas o catastradas, por lo que se propone
cias que servirán como orientación y guía para su inclusión con el apoyo de especialistas que
los análisis. Se trata de una reflexión realizada manejen las redes vitales, en este caso, con los
por la OPS donde establece las posibles para- departamentos dentro y fuera de las Instancias
lizaciones o disfuncionamientos de las redes Municipales encargados de obras públicas, agua
vitales frente a desastres potenciales. Estos es- potable y saneamiento.
50 SEGUNDA PARTE
Cuadro No.19
Interpretación de la vulnerabilidad relacionada a las variables instrinsecasde las redes vitales
52
Cuadro No.20
Síntesis de las variables e indicadores en relación a las amenazas y su ponderación.
SEGUNDA PARTE
Cuadro No.20
Análisis de Vulnerabilidades a Nivel Municipal

53
54
Cuadro No.20
SEGUNDA PARTE
Cuadro No.20
Análisis de Vulnerabilidades a Nivel Municipal

55
56
Cuadro No.20
SEGUNDA PARTE
vulnerabilidad a. Acotaciones generales en cuanto a la
incertidumbre
Socioeconómica
Respecto a la información sobre las capacida-
La importancia de considerar la vulnerabilidad des poblacionales, la incertidumbre surge por la
socio-económica radica en la identificación de representatividad de los actores que proveyeron
la susceptibilidad que tiene un grupo humano a la información. Para la presente metodología se
sufrir un daño, pérdida o consecuencia nociva, hizo un ejercicio preliminar para validar el cues-
dada su realidad socioeconómica, y cómo esta tionario utilizado y obtener datos iniciales; sin
realidad puede disminuir o agravar sus condicio- embargo, para generar información de calidad
nes. Sin este conocimiento, las medidas en torno que refleje la realidad local, y que permita un
a la gestión del riesgo estarán desconectadas de mayor nivel de desagregación en los resultados
la realidad del grupo humano y, por lo tanto, di- –por ejemplo en los niveles de vulnerabilidad–,
fícilmente tendrán los resultados esperados. es necesario un ejercicio muestral con niveles
El presente estudio analiza una serie de varia- de representatividad por tipo de actores.
bles que permiten describir la realidad socioeco-
nómica de un grupo poblacional, así como las b. Descripción de variables, índices e
capacidades que ha desarrollado dicha pobla- indicadores para el análisis de las
ción. Es decir, las características que tiene este capacidades de la población
grupo humano para anticipar, sobrevivir, resistir Se han identificado variables clave, relaciona-
y recuperarse del impacto de una amenaza. Los das con las capacidades de la población de cada
datos sobre estas capacidades, se obtienen di- cantón asociada con el riesgo y su incidencia en
rectamente de la población, de su conocimiento, su manejo. Estas son:
reflexión y organización frente a los diferentes
eventos. Ya que proviene directamente de la po- 1. Percepción de la vulnerabilidad y concien-
blación, permite hacer una diferenciación por el cia del riesgo,
tipo de amenaza. Así, se cumplen dos objetivos, 2. Capacidad para la preparación ante desas-
por un lado, diferenciar las capacidades pobla- tres potenciales.
cionales por tipo de amenaza y, por otro lado, Para cada una se han establecido los siguientes
obtener información directamente del territorio. indicadores que se explican a continuación:
Cuadro No.21
Variables e indicadores Capacidades poblacionales
Perceptiva/cognitiva c. Formas de caracterizar los indicadores
Eventos identificados: Se trata de demostrar la para estimar un nivel de vulnerabilidad
apreciación que la población tiene de las ame- Como se puede observar en el cuadro 22, existen
nazas de su entorno y medio territorial en el diferentes categorías de indicadores y niveles de
que se desenvuelve. En la medida que refiera vulnerabilidad para cada uno. Los niveles de
un mayor número de eventos indicará un mejor indicadores y vulnerabilidades fueron definidos
conocimiento de su entorno, siempre y cuando en función de los resultados de un cuestionario
se registre en la realidad la susceptibilidad a de- aplicado a representantes de los cantones.
terminada amenaza en la zona.
Respecto a las capacidades de la población, es
Eventos anteriores: El nivel de conciencia sobre importante recopilar información en forma pe-
eventos anteriores con pérdida de bienes ocasio- riódica, con un muestreo estadístico y represen-
nada por un fenómeno natural, es un parámetro tativo, diferenciado por género, organización en
que determina la actitud de los pobladores hacia la que trabaja, etc., ya que la misma, permitirá
su condición de vulnerabilidad o riesgo en even- conocer la realidad del grupo humano en estu-
tos futuros. dio, y de esta manera, planificar e implementar
las medidas adecuadas en el marco de la gestión
Capacidad para la preparación del riesgo, e ir integrando la información socio-
ante desastres potenciales económica y demográfica detallada arriba, con
Conocimiento de actividades de preparación: El las capacidades de cada población.
conocimiento de las acciones de preparación en A manera de ejemplo, y según las característi-
la comunidad es importante, como medida que cas socio económicas y demográficas del cantón
permite una favorable respuesta ante eventos en estudio, principalmente agrícola y donde se
adversos. destaca la ocurrencia de inundaciones y desliza-
Participación en simulacros: Dentro de las ac- mientos, es decir, amenazas que pueden tener un
ciones de preparación, estos son muy importan- impacto importante en su actividad productiva,
tes, ya que representan un ejercicio que promue- se concluye que en general su población se ca-
ve la cultura del riesgo y crea conciencia en la racterizará por niveles altos de vulnerabilidad,
población participante. dados por:
Conocimiento de organizaciones encargadas de • Vulnerabilidad alta, según los niveles de po-
atender emergencias: Se refiere al conocimien- breza.
to de la población sobre los responsables de la • Vulnerabilidad alta, según la tenencia y tipo
atención, y hace posible una mejor organización de vivienda.
entre entidades de atención y comunidad. • Vulnerabilidad alta, según la población en
edad de dependencia.
Presencia de brigadas comunitarias: Elemento • Vulnerabilidad baja, según los niveles de
clave en la organización frente a desastres. analfabetismo.
Capacidad para afrontar desastres: Según la per- Sin embargo, si bien estas características de-
cepción de los pobladores se podrá conocer si muestran altos niveles de vulnerabilidad socio
las acciones que se han llevado a cabo para la económica, la población expresa que se siente
mitigación del desastre han sido percibidas de en capacidad de enfrentar un deslizamiento o
una manera exitosa o hay aspectos que mejorar. una inundación. Para alcanzar estas conclusio-
Por otro lado, es importante conocer si las per- nes se realizaron en la zona, una serie de capa-
sonas consideran que la información que reci- citaciones y simulacros con participación de la
ben es suficiente. población lo que ha generado un importante ni-
vel de conocimiento y reflexión. En este caso,
la intervención busca mejorar la situación socio
58
Cuadro No.22
Niveles de vulnerabilidad
económica de la población, y mantener las ca- ficar eventos pasados y sus consecuencias, por
pacidades generadas, más que en crear dichas lo tanto, registra una alta vulnerabilidad y bajas
capacidades. capacidades para enfrentar riesgos, significa que
Si, por el contrario, una población con alta vul- la misma requerirá mayores niveles de interven-
nerabilidad socio económica, que no recibe, o ción, tanto para disminuir las dificultades socio
no recuerda las capacitaciones, simulacros, o, económicas, como para generar capacidades en
en el peor de los casos, no es capaz de identi- su población.
60 SEGUNDA PARTE
BIBLIOGRAFÍA
1. CASAVERDE RIO, MATEO: “Estimación de Riesgos”, Lima- Perú. 2005.
2. CASAVERDE RIO, MATEO: “Clasificación de Desastres, basado en la cla-

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7. VULNERABILIDAD Y EVALUACIÓN DEL RIESGO, 2002.- Univ. Sevilla,

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PAGINA WEB
1. https://sigrid.cenepred.gob.pe/
www.cadperu.com
99

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IDENTIFICACIÓN DEL

El presente modulo busca que el participante se familiarice con el proceso

• Unidad I: IDENTIFICACIÓN Y CARACTERIZACIÓN DEL PELIGRO..............................9

• Unidad II: ANÁLISIS DE VULNERABILIDAD............................................................37

Comprender los procedimientos para la identificación y caracteriza-

Desarrollo del Tema

1. Definición de los Principales Peligros

Peligros de Origen Natural

a. Generados por Procesos en el Interior de la Tierra

núcleos externos o internos de

Por su intensidad se clasifican en: Baja intensidad (temblores que

(terremotos: con intensidad entre los grados VI y VII de la escala

Son ondas marinas producidas

Es la expulsión por presión

b. Generados por Procesos en la Superficie de la Tierra

El “huayco”, es un término peruano de origen quechua, que significa

Es la caída de una franja de

la de una estructura construida

precipitaciones pluviales e infiltración del agua, movimientos

Este peligro, puede estar condicionado por la presencia de discon-

5. Erosión Fluvial/de Laderas

La erosión fluvial es el desgaste

Mientras que por erosión de laderas, se entiende a todos los

c. Hidrológico, Meteorológico y Oceanográfico

Es el desborde lateral del agua

El viento es el movimiento del

Para una determinada región

Para una determinada región

promedio, cuando supera

Se genera por un exceso de

La sequía es considerada como

Existen varias definiciones de sequía, las cuales se sustentan en los

El granizo es el agua congelada

cantidad de granizo que cae en un periodo de tiempo determinado.

En nuestro país normalmente, las nevadas se registran encima de

La nevada, es la cantidad de nieve que cae en un período de tiempo

Invasión de masas de aire

2. Peligros de Origen Tecnológico (Inducidos por la Actividad del

El incendio urbano, comercial o industrial puede empezar por fallas

El incendio forestal es la propagación libre y no programada del fuego

El incendio forestal, generalmente, es producido por descuidos

Es el fenómeno originado por la expansión violenta de gases de

denamiento de otras calamidades

3. Derrame de Sustancias Químicas Peligrosas

Según clasificación por grado de

Es la cantidad de partículas sólidas

acumuladas en un área específica

que forman el ambiente: temperatura, clima, características geológicas,

Es el escape de una sustancia

Los gases se caracterizan por

En caso de fuga, los gases tienden a ocupar todo el ambiente, incluso

Una propiedad fisicoquímica relevante durante la atención a las fugas

Otro factor que dificulta la dispersión de los gases es la presencia de

La inhalación prolongada de estas sustancias puede ocasionar desde

3. Metodología para la Identificación y Caracterización de Peligros

a. Identificar, ubicar y delimitar el área geográfica donde se presenta el

b. Determinar el centro o los centros poblados afectados, directa o indi-

c. Al identificar un peligro se debe tener en cuenta los posibles efectos

d. La identificación del peligro constituye uno de los pasos más complejos

e. Observar y recopilar información del entorno, con la ayuda de formatos

• Frecuencia, cuan a menudo ocurre o probabilidad de recurrencia;

• Duración: Cuanto puede durar;

• Estacionalidad: en que época del año se presenta;