Ideas para una Reforma Tributaria

Para:
Elmer Cuba

Abril, 2018

1
 CONTENIDO

1. Sistema Tributario General

2. Impuesto General a las Ventas (IGV)
3. Impuesto a la Renta (IR)
4. Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)
5. Gastos Tributarios

2
SISTEMA TRIBUTARIO GENERAL

3
 PERÚ TIENE LA MENOR PRESIÓN
TRIBUTARIA Y PBI POR HABITANTE
Presión tributaria y PBI per cápita por país1/
(%)
24.0

22.0
Presión tributaria, 2016

20.0
(% del PBI)

18.0

16.0

14.0

12.0

10.0
7,000 12,000 17,000 22,000 27,000

PBI per cápita, 2016

(US$ PPA de 2011)
1/ No incluye seguridad social.
Fuente: CIAT, FMI. Elaboración: Macroconsult.
4
 RECAUDAMOS MENOS EN INGRESOS Y
UTILIDADES
Presión tributaria por país y tipo de impuesto1/ , 2015
(% de PBI)
23.3
24.0 Impuestos generales sobre el
consumo
20.0 1.5 18.2 18.1 Imp. a la renta, utilidades y
0.9 ganancias de capital
1.5 15.7 15.6 Selectivos
16.0 6.5 1.6 0.4
1.3 0.9 2.0 Sobre la propiedad
12.0 7.6
6.7 6.2 Transacciones financieras
8.0 9.0
12.1 Comercio exterior
4.0 8.5
6.3 6.8 Otros
3.9
0.0
Brasil Colombia Chile Perú México

1/ No incluye seguridad social.

Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.
5
IMPUESTO GENERAL A LAS VENTAS (IGV)

6
 TASA DEL IGV ES SIMILAR A
NUESTROS VECINOS EN LA
REGIÓN
Tasa del IGV (IVA), 2017
(%)
20 19 19
18
18 17
16
16
14
12
10
8
6
Chile Colombia Perú Brasil México

Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.

7
 RECAUDACIÓN POR IGV

Recaudación por IGV1/, 2015

(% del PBI)
14.0
12.1
12.0
10.0
8.5
8.0 6.8
6.3
6.0
3.9
4.0
2.0
0.0
Brasil Chile Perú Colombia México

Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.

8
 COMPLEJO SISTEMA DE PAGO DE IGV
RESULTA EN ALTA EVASIÓN DEL MISMO
Evasión de IGV (IVA) por país, 2015
(% de PBI)
3.5 3.3
Perú 2016: 36% de la
3.0
2.6
recaudación potencial (S/
2.5 22.5 mil millones)
2.2
2.0
1.5 1.3 1.3
1.0
0.5
0.0
México Colombia Chile Perú Brasil Evasión de IVA
14.3 3.7 5.2 5.0 58.0 (US$ miles de millones)

9 Fuente: Cepal. Elaboración: Macroconsult.

IMPUESTO A LA RENTA

10
 Impuesto a la renta empresarial

11
 TASAS DE IMPUESTO A LA RENTA
EMPRESARIAL
Impuesto a la renta empresarial
(%)
Sobretasa de 6% para las empresas
45 con ingresos de más de US$
40 Sobretasa de 19.5% si los ingresos son
40 267,000
mayores a US$ 18,800 Más 10% si los
6
35 ingresos son
30 29.5
30 mayores a US$
25.5 25 73,640
25
20 19.5 10
34
15 30
25.5
10
15
5 10
0
Colombia México Perú Chile Brasil

Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.

12
 RECAUDACIÓN POR IR
EMPRESARIAL
Recaudación por impuesto a la renta empresarial, 2015
(% del PBI)
6.0 5.6 5.4
4.9
Perú 2017: 2.2%
5.0

4.0
3.3
3.0
1.9
2.0

1.0

0.0
Colombia México Chile Perú Brasil

Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.

13
 ALTA EVASIÓN DE PAGO DE IR
EMPRESARIAL
Incumplimiento del IR de tercera categoría
(% de la recaudación potencial)
70

60 57.3 56.1
51.9 50.1
50 46.1

40 36.7

30

20

10

0
2007 2010 2013 2016 Chile, 2017 América Lat.,
2016
Fuente: MEF, SII. Elaboración: Macroconsult.
14
 POCOS ACUERDOS DE DOBLE IMPOSICIÓN
REPRESENTAN UNA DESVENTAJA
Número de Convenios de Doble Imposición (CDI), oct-16
60 56

50

40
32
30 26

20
10
10 8

0
México Brasil Chile Colombia Perú

Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.

15
Impuesto a la renta personal

16
 TASAS DE IR PERSONAL MÍNIMA Y
MÁXIMA
Tasas de mínima y máxima de impuesto a la renta personal
(%)
40
35 35 Mínima Máxima
35 33
30
30 27.5
25
20 19

15
10 8 7.5
5 4
1.92
0
México Chile Perú Brasil Colombia

Fuente: Sunat, ISS, DIAN, PWC, SAT, Bloomberg. Elaboración: Macroconsult.

17
 TASA MEDIA DE PAGO DE IR PERSONAL

Tasa media de impuesto a la renta personal de individuos con renta mensual

menor a US$ 15,000
(%)
35 Perú Chile Colombia
Tasa media de impuesto

30 México Brasil
25
20 Renta mensual
(%)

País
exenta (US$)
15 México 0
10 Brasil 553
Perú 750
5 Chile 1,072
Colombia 1,104
0
2,500

8,000
1,000
1,500
2,000

3,000
3,500
4,000
4,500
5,000
5,500
6,000
6,500
7,000
7,500

8,500
9,000
9,500
0

10,000
10,500
11,000
11,500
12,000
12,500
13,000
13,500
14,000
14,500
15,000
500

Salario mensual
(US$)
Fuente: Sunat, ISS, DIAN, PWC, SAT, Bloomberg. Elaboración: Macroconsult.
18
 TASA MEDIA DE PAGO DE IR PERSONAL

Tasa media de impuesto a la renta personal de individuos con renta mensual

mayor a US$ 15,000
(%)
36
Tasa media de impuesto

34
32
30
(%)

28
26
24 Perú Chile Colombia
22 México Brasil
20
20,000
15,000
16,000
17,000
18,000
19,000

21,000
22,000
23,000
24,000
25,000
26,000
27,000
28,000
29,000
30,000
31,000
32,000
33,000
34,000
35,000
36,000
37,000
38,000
39,000
40,000
Salario mensual
(US$)
Fuente: Sunat, ISS, DIAN, PWC, SAT, Bloomberg. Elaboración: Macroconsult.
19
 BAJÍSIMA RECAUDACIÓN DE ESTE
IMPUESTO
Recaudación por impuesto a la renta personal, 2015
(% del PBI)
3.5 3.3
Perú 2017: 1.6%
3.0 2.7
2.5 2.1
2.0 Promedio: 2.2%
1.6
1.5 1.3

1.0
0.5
0.0
México Chile Brasil Perú Colombia

Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.

20
IMPUESTO SELECTIVO AL CONSUMO (ISC)

21
 ISC A LOS COMBUSTIBLES NO CUMPLE
FUNCIÓN DE CUIDADO AL
ISC a los combustibles vs. su nocividad MEDIOAMBIENTE
1.6
Gasohol Diésel
1.4 Diésel B5
90 B5 LS
HS
1.2 Solo el GLP y el Diésel B5 HS
(bajo azufre) cumplirían función
1.0 de reducir externalidades
(S/ por gl)

Gasohol Gasohol 84 negativas al medio ambiente

ISC

0.8
95-97
0.6
PI 500
0.4 PI 6
Turbo
0.2 GLP
0.0
0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0
Índice de nocividad (2018 - 2019)
22 Fuente: Ministerio de Energía y Minas, Ministerio del Ambiente. Elaboración: Macroconsult.
 TABACO Y BEBIDAS ALCOHÓLICAS

Contrabando

Informalidad

23
GASTOS TRIBUTARIOS

24
 INTRODUCCIÓN: POLÍTICA FISCAL Y
CUASIFISCAL
Gasto no financiero total y gastos tributarios del gobierno general
(% del PBI)
25.0 Gasto no financiero total
Gastos tributarios 1.9 2.1 2.2
1.8 2.2 1.9 2.1 2.2
20.0 2.1 2.1 2.0
1.9 1.8 2.2 2.2
15.0

10.0 20.1 19.9 19.6 20.9 21.5 21.3 19.9 20.0

17.8 17.4 18.0 17.0 17.1 18.1 18.8

5.0

0.0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Fuente: BCRP, MEF. Elaboración: Macroconsult.

La ejecución presupuestal en realidad no refleja todo el gasto del gobierno: hace falta considerar los
beneficios tributarios que existen en una economía y que no son visibles para el presupuesto
público, pero que tienen objetivos similares al de un programa de gasto.
25
 CONCEPTO DE GASTOS TRIBUTARIOS

 Según Surrey (1970), considerado el padre del concepto de gasto tributario, señala que este es
todo aquel beneficio tributario que otorga el Estado.
 El Fondo Monetario Internacional (FMI, 2007): los gastos tributarios deben reconocerse como
beneficios que hacen que los tributos que pagan cierto grupo de agentes se aleja del código
tributario que podemos denominar “normal”.
 En línea con lo señalado por el FMI, el Ministerio de Economía y Finanzas del Perú (MEF, 2002) indica
que los gastos tributarios pertenecen a “una amplia gama de instrumentos y canales de
transmisión de efectos de naturaleza fiscal, excluidos por definición del presupuesto, que
denominamos ‘política cuasifiscal’”

26
 GASTOS TRIBUTARIOS
Relación de principales gastos tributarios, proyección 2018*
(S/ millones)
Impuestos Total por sector
Sectores % del
IGV IRPN IRPJ Ad Valorem Otros 1/ S/ millones
total
Agropecuario 987 0 249 0 0 1,236 11%
Minería 146 0 2 0 0 148 1%
Hidrocarburos 210 0 0 1 214 426 4%
Manufactura 65 0 11 0 0 75 1%
Construcción 76 0 0 0 0 76 1%
Comercio 115 0 0 0 0 115 1%
Transporte 436 0 0 0 0 436 4%
Intermediación financiera 1,882 172 0 0 0 2,054 18%
Educación 1,921 0 3 1 0 1,925 17%
Salud 67 0 0 18 0 85 1%
Cultura y deporte 47 0 0 0 0 47 0%
Otros servicios 446 0 0 0 0 446 4%
MYPE 186 0 0 0 0 186 2%
Aplicación general 1,236 1,290 1,017 860 1 4,405 38%
Total por S/ millones 7,820 1,463 1,282 881 216 11,661
100%
impuesto
*/ El % del
total de este cuadro total con67%
no coincide 13%
la estimación 11%
de Sunat del 8% tributarios2%
monto de gastos puesto que algunos de ellos no
fueron considerados para la clasificación.
Fuente: Sunat (2017).
27
 AGENDA DE INVESTIGACIÓN

 La literatura es, en general, crítica con los gastos tributarios ya que existen mejores
medios para alcanzar los mismos objetivos. A pesar de esta disyuntiva entre la teoría y la
práctica, existe un gran déficit de estudios sobre gastos tributarios en nuestro país, aunque
haya una gran cantidad de este tipo de beneficios.
 En ese sentido, los investigadores deben enfocarse a responder las siguientes preguntas:
– ¿El gasto tributario cumple con los objetivos propuestos en la ley que lo crea?
– De ser afirmativa la primera pregunta, ¿los beneficios generados son mayores que la
recaudación perdida?
– ¿Se puede diseñar algún programa de gasto presupuestario que genere los mismos (o
mayores) impactos?

28
 NECESIDAD DE INFORMACIÓN
Encuestas
Es necesario que el INEI las lleve a cabo anualmente para poder reconstruir su
información financiera y conocer características de ellas, de sus dueños y sus
trabajadores, tal como lo fue la EMYPE.
Empresas
Información financiera
Disponibilidad para investigadores de la información financiera recogida por la SMV
e incluso de las declaraciones de impuestos como contribuyentes de la mano de
SUNAT.

Bases de datos de gobiernos subnacionales Información de gastos tributarios específicos

Dado el sesgo de las evaluaciones de los beneficios
tributarios hacia los impuestos con cobertura
nacional, se requieren bases de datos con
información económica y fiscal a nivel de distritos,
provincias y regiones.
Estudios ad hoc a cargo del Estado para levantar
datos de gastos tributarios específicos, por ejemplo
como el caso de las exoneraciones tributarias a la
selva.

29
 EVALUACIÓN DE PRINCIPALES
INCENTIVOS
¿Se hubiera podido llegar al mismo
resultado sin estos beneficios?
¿Contribuyó a la elevación de la
(1)
calidad de la educación? ¿Sería Valor
mejor redireccionarlos hacia Gasto tributario
(Millones)
actividades de investigación?
Inafectación de IGV a la importación y prestación de servicios por
S/ 1,921
las instituciones educativas públicas o particulares
¿Es realmente esta compensación un Inafectación del IR a las Compensaciones por tiempo de servicio S/ 1,190
ingreso para el trabajador? ¿Podría ser
Beneficio de restitución arancelaria: drawback S/ 857
considerado un canon?
Exoneración del IGV a los productos agrícolas nombrados en el
S/ 826
anexo 1 de la Ley que crea dicho impuesto
¿Podríamos dedicarlo a mejorar la
logística portuaria? Inafectación de IGV a los servicios de crédito efectuado por
S/ 793
bancos
¿Se podrá mejorar la progresividad Inafectación de IGV a las pólizas de seguros de vida S/ 613
a través de un programa Exoneración de IGV a la Amazonía S/ 607
alternativo? Inafectación de IGV a los juegos de azar y apuestas tales como
S/ 438
las loterías, bingos, rifas, sorteos, y eventos hípicos
¿Se han alcanzado los objetivos de desarrollo que
buscaba la ley de exoneraciones? ¿Se pueden
desarrollar programas de gasto para compensar a
las zonas beneficiadas en caso se elimine las
exoneraciones? ¿Cuál es la viabilidad política de
eliminar las exoneraciones?
30
 EVALUACIÓN DE PRINCIPALES
INCENTIVOS (2)
Valor
Gasto tributario
(Millones)
Exoneración del IGV a los servicios de transporte público de
pasajeros dentro del país, excepto el transporte aéreo S/ 436 ¿Fue eficiente aplicar una
nombrados en el anexo 2 de la Ley que crea dicho impuesto depreciación especial para los
Diferimiento del IGV: Régimen especial y sectorial de edificios y construcciones?
S/ 349
recuperación anticipada
Diferimiento del IR: depreciación especial para edificios y
S/ 335
construcciones
Exoneración de IR a fundaciones afectas y asociaciones sin fines
S/ 267
de lucro
IR de 15% para agricultura S/ 249 ¿Hubieran logrado multiplicar
Inafectación del IR: drawback S/ 239 su valor exportado por nueve
Inafectación de IGV a los servicios de las AFP y los seguros para (entre 1999-2017) sin el
S/ 231 beneficio tributario?
los trabajadores afiliados a las AFP
Exoneración de ISC a la venta de combustibles por las empresas
petroleras a las comercializadoras o consumidores finales S/ 214
ubicados en la Amazonía

31
 CONCLUSIONES

 Evaluar la efectividad de los gastos tributarios presenta los mismos problemas que evaluar
el gasto público. Por ello, ante la ausencia de microdatos, se debe apelar a enfoques más
heurísticos.
 Toda estrategia de racionalizar y eliminar gastos tributarios deberá considerar la existencia
de grupos de poder que se resistirán al cambio. Por ello, se deben hacer al inicio de un
gobierno o cuando la coalición de fuerzas en el Congreso lo permita.

32