CAPÍTULO I - CONCEITO DE FINANÇAS PÚBLICAS

OBJECTIVOS

Ao concluir este capitulo os estudantes terão o domínio sobre matéria referentes ao:

• Ao conceito de Finanças Públicas;

• Aos vários sentidos em que as Finanças Públicas podem ser entendidas;
• Fenómeno Financeiro, que representa o estado das relações económicas entre as pessoas
e instituições sociais, por um lado e o Estado, do outro lado;
• Entender o que é a economia privada;
• O que é a economia social;
• O que é a economia pública;
• Terá também a capacidade de entender as causas de incapacidade do mercado, a provisão
pública de bens e os princípios doutrinários e políticos da actividade financeira;
FINANÇAS PÚBLICAS E FINANÇAS PRIVADAS

Uma primeira aproximação ao conceito de finanças públicas exige a sua separação de outra
noção com que anda muitas vezes confundido e de que e rigorosamente distinto: as finanças
privadas.

Enquanto por finanças privadas se entendem os aspectos tipicamente monetários do

financiamento de uma economia ou de um agente económico, abrangendo os problemas da
moeda e do crédito (ou, mais restritamente, os «mercados financeiros» onde se transaccionam
activos representados por títulos a médio e a longo prazo), as finanças públicas designam a
actividade económica de um ente público tendente a afectar bens a satisfação de necessidades
que lhe estão confiadas.

Trata-se de uma mera similitude vocabular, com razões históricas, que leva a utilização do
mesmo termo para designar duas realidades distintas. Preferimos qualificar de financeiro quanto
diga respeito as Finanças Públicas, e de financial o respeitante as finanças privadas, incluídas na
teoria económica da Moeda e do Crédito; mas isto não é ainda do consenso.

ACEPÇOES DE «FINANÇAS PÚBLICAS»

A expressão finanças públicas pode ser utilizada em três sentidos fundamentais:

a) Sentido orgânico - Fala-se de finanças públicas para designar o conjunto dos órgãos do
Estado ou de outro ente público (incluindo a parte respectiva da Administração Publica)
a quem compete gerir os recursos económicos destinados a satisfação de certas
necessidades sociais (p. ex. Ministério das Finanças).
b) Sentido objectivo - Designa a actividade através da qual o Estado ou outro ente público
afecta bens económicos a satisfação de certas necessidades sociais.
c) Sentido subjectivo - Refere a disciplina cientifica que estuda os princípios e regras que
regem a actividade do Estado com o fim de satisfazer as necessidades que lhe estão
confiadas.
No segundo e no terceiro sentidos, tende-se modernamente a designar por Economia Pública,
quer esta forma de actividade económica, quer o ramo da Economia que a estuda, sobretudo
quando o faz de uma perspectiva predominantemente dedutiva, teórica ou analítica e em termos
reais. Preferimos designar por Finanças Públicas o estudo deste fenómeno, quando e feito
numa óptica de economia aplicada, fundamentalmente segundo métodos indutivos e
institucionais e em valores monetários (não reais)1

O FENÓMENO FINANCEIRO

Como aspecto da realidade e objecto científico das Finanças, há que caracterizar, pois, o
fenómeno financeiro. Ele representa, talvez do modo mais significativo e expressivo, o estado
das relações económicas entre as pessoas e instituições sociais, por um lado, e o Estado, do
outro; como o seu estudo contem a visão mais concreta e insofismável das tarefas e das funções
que, com prioridade, o poder público concretamente desenvolve numa sociedade, por vezes bem
diferente das proclamações políticas, das concepções ideológicas e, até, de certas visões
superficialmente científicas. Poucos campos melhor do que este são um verdadeiro termómetro
das relações concretas entre o poder e a sociedade que o integra, bem como das tarefas e funções
que esta leva o poder a desempenhar, e do modo como os grupos, estratos ou classes sociais se
situam perante o poder, beneficiando dos seus gastos ou suportando o respectivo custo.

A ECONOMIA DO FENOMENO FINANCEIRO (ECONOMIA PRIVADA, SOCIAL E

PÚBLICA)

A actuação económica das pessoas, dos grupos e da sociedade pode ser exercida de diversas
formas.

Em alguns casos, achamo-nos perante indivíduos, famílias ou organizações de base contratual

que, na produção, no consumo, na repartição ou na circulação, actuam como unidades

1
A família pode ter uma organização institucional, mas a sua dimensão e forma exterior de actuação não se
diferenciam das dos indivíduos em sociedades como a nossa; por isso e aqui tomada como instituição privada.
individuais ou como organizações de mera base contratual, na satisfação das respectivas
necessidades, segundo critérios predominantemente individuais.

Trata-se da economia privada, em regra contratual2

Outras vezes, deparamos com organizações que visam satisfazer necessidades segundo uma
lógica cooperativa ou colectiva, recorrendo a disciplina institucional interna do grupo, mas sem a
possibilidade de recorrer a mecanismos coactivos externos. As tradicionais formas de
comportamento económico comunitário, as novas modalidades de unidades cooperativas ou
autogestionárias, as instituições sociais não contratualistas constituem exemplos desta economia
comunitária, cooperativa ou colectiva (social, «hoc sensu»).

Enfim, as pessoas podem associar-se em organizações políticas, as quais têm por fim o interesse
geral de sujeitos indeterminados, indo assim para além da simples satisfação de necessidades
comuns sociais. Para isso se socorrem de poderes de autoridade - no duplo sentido da produção
de preceitos sociais obrigatórios, mesmo para quem não participou na respectiva elaboração, e da
possibilidade de recorrer, se necessário, a coacção por parte dos órgãos da instituição. Temos
então uma economia pública, que iremos estudar primeiramente em referência ao seu sujeito
actual mais típico e importante: o Estado.

• A economia privada baseia-se no livre comportamento dos agentes económicos e em

equilíbrios, parciais e gerais, por eles livremente estabelecidos, de acordo com os seus
interesses próprios confrontados com transparência e medidos por referenciais comuns -
os preços formados em mercado. Tem como instrumentos fundamentais os contratos e
como instituição básica de apropriação dos bens, produtivos ou de consumo, a
propriedade privada.
• A economia social assenta na solidariedade, organizada em grupos de diversa dimensione
nível económico, na liberdade de comportamento das pessoas e dos grupos, na
combinação da propriedade privada com a propriedade social e comunitária, na

2
Não se esquece que nem tudo que e hoje publico será politico; toma-se todavia o politico como forma matricial,
dirigente e predominante do público
 cooperação organizada (mais livremente ou com maior peso dos interesses sociais); ela
pode integrar instrumentos de racionalidade e solidariedade orgânica diversificados, que
combinam 0 individualismo com o solidarismo, nos seus diversos matizes.

Por seu lado, a economia pública assenta, a partida, na existência de uma solidariedade
organizada e dotada de poder politico portanto, da coacção social máxima - a escala da
colectividade ou de subsistemas do sistema social, numa lógica de direcção económica mais ou
menos planeada, com formas de apropriação dos bens pela sociedade através dos seus órgãos
políticos e juízos colectivos de utilidade; estes impõem-se do centro (órgãos de decisão politica)
para a periferia (membros da sociedade), seja qual for a forma de designação e o critério de
funcionamento interno da entidade pública considerada.

Até ao presente, não conhecemos sociedades - fora algumas pequenas comunidades primitivas
ou, pelo menos, atrasadas - que concretizem a sua organização global segundo princípios
comunitários ou solidaristas: estas apenas têm vincado em pequenas comunidades ou sectores
delimitados das grandes sociedades.

A economia privada e a economia pública até hoje dominantes constituem dois princípios
opostos de estruturação e funcionamento da sociedade económica, que podem situar-se
fundamentalmente em dois planos distintos;

- O da definição do sistema económico, caracterizando assim, consoante seja globalmente

dominante um ou outro destes princípios, diversos tipos de sistemas económicos;

O fenómeno financeiro - actos e normas

Adopção dos respectivos modelos ou critérios de comportamento, dentro de um ou outro dos

sistemas económicos, por sectores, órgãos sociais ou agentes económicos.
Embora pudesse ser mais lógica a ordem inversa, vamos começar por nos situar no plano de um
sistema económico dominado pelos princípios de economia privada: no plano sociocultural
(filosofias e ideologias individualistas, sistemas sociais e políticos parcialmente
descentralizados), no das instituições e instrumentos económicos fundamentais (propriedade e
iniciativa privada dominantes, ajustamentos económicos pelo mercado e pelos princípios da
máxima utilidade individual, tomada em si ou reflectida nos grupos) e no plano dos
comportamentos sociais (motivação egoísta predominante, dinamismo competitivo ou
conflitual). São estes os sistemas e as estruturas historicamente dominantes atem ao presente, e é
no seu modelo que se integra Moçambique, tal como os países que nos são mais próximos.

PODER E A ECONOMIA: ORDENAÇÃO, INTERVENÇÃO E ACTUAÇÃO

ECONOMICAS

a) Noções prévias

Vejamos então quais os principais tipos de relações entre o poder político - podem tomar como
sua forma protótipos de organização o Estado, sem prejuízo do que adiante se dirá - e a
actividade económica, entendida como o processo orgânico de satisfação de necessidades
humanas mediante" a afectação de bens materiais raros a fins alternativos (individuais ou sociais;
privados, comunitários ou públicos).

Parece-nos que essa relação pode ser de três tipos principais: a ordenação económica, a
intervenção económica e a actuação económica pública. Vejamo-las sucessivamente.

b) A ordenação Económica

I. Cabe aos poderes públicos estabelecer os quadros gerais em que toda a actividade
económica tem de se desenvolver (por mais liberal que seja a sua filosofia económica e
Social): da constituição económica e da legislação económica, as próprias directivas e
decisões concretas da administração económica... A máquina político-administrativa, em
larga parte, procede assim a definição do enquadramento da vida económica,
designadamente de natureza jurídica e social; Assim estrutura a actividade económica e
condiciona a actuação dos sujeitos económicos.
Cumpre desde já acentuar que não e apenas no domínio jurídico que esta forma de actuação do
poder político sobre a actividade económica se concretiza. Ela decorre também da modelação, no
domínio extra-jurídico, das diversas instituições sociais (hábitos, formas de comportamento,
grupos inorgânicos ou organizados de forma não jurídica, etc.).

Tal forma de actuação constitui o que pode chamar-se domínio de ordenar; ao da actividade
económica (ou ordenação económica)3.

II. Um primeiro aspecto desta ordenação resulta naturalmente da definição e execução de

uma doutrina ou politico económico-social seguida pelo Estado: abstencionista, liberal,
socialista a, comunista, etc. A doutrina económica do Estado explícita ou implícita,
constitui uma primeira forma de ordenação genérica da actividade económica e social, a
qual há-de conformar-se as suas actuações políticas e as dos sujeitos privados.
III. As doutrinas e políticas económicas de índole geral podem especificar-se, tanto em
normas como numa prática jurídico- política (com a qual estão, alias, interdependentes).
Então formulam-se princípios gerais, aos quais deve obedecer toda a vida económico-
social, e também a produção e normas jurídicas ou as situações e relações jurídicas a ela
pertinentes. Este conjunto de disposições fundamentais, expressão concretizada de uma
doutrina ou filosofia social, que pode designar-se por constituição económica4.
IV. 0 Estado pode ainda, ao abrigo da sua função ordenadora da vida económica, definir
normas gerais, que não demarcam Já os quadros fundamentais de toda a vida económica,
mas a eles se subordinam, seja para toda a actividade económica, seja para certos
sectores, tipos de actividade ou de relações económico-sociais gerais e permanentes antes
referidos, regulando de forma directa, por exemplo, um sector, um tipo ou uma área de
actividade: será legislação ou regulamentação económica. Ela pode abranger as
instituições económicas gerais nas áreas da produção, do consumo, dos instrumentos
reguladores - mercados e plano -, da circulação de bens - moeda e crédito -, dos mercados

3
Sobre as noções de ordem económica: VITAL MOREIRA, A ordem jurídica do capitalismo, 1973.
4
Note-se que doutrina (como ideologia e politica, decorrentes dela) e constituição são realidades interferentes,
mas não hierarquizáveis: diversas constituições podem convergir numa mesma doutrina; e diversas doutrinas
podem executar-se a sombra de uma constituição (veja-se o debate entre as interpretações Liberais e as
interpretações dirigistas da Constituição de 1933 nos anos setenta; ou o debate entre as interpretações
socializantes e as liberalistas do texto constitucional de 1976).
 de factores de produção, da repartição do rendimento e das relações internacionais) e as
específicas, nomeadamente sectoriais (agricultura, industria, comercio, outros serviços...).

De uma forma jurídica ou por via política, através da Administração activa ou dos Tribunais, a
administração e jurisdição económica constituem ainda, em seus critérios constantes, uma forma
de ordenação jurídica (paredes-meias já com a intervenção): prevalecerá a vinculação na função
ordenadora, a discricionariedade na intervenção. Por elas o Estado desempenha uma função
ordenadora da vida económica, definindo e executando padrões e quadros mais ou menos
concretos, no âmbito dos quais tanto o seu próprio comportamento como o dos sujeitos
económicos vão livremente desenvolver-se. Condiciona-se e ordena-se então o comportamento
dos diversos sujeitos; mas não se visa interferir directamente sobre ele.

c) A intervenção económica

I. Não se esgotam aqui a relação entre político e a actividade económica. Um seu outro
modelo e o que visa alterar Concretamente o que seria a actividade livre e norma dos
sujeitos económicos. Assim, Suponhamos que o Estado considera indesejável que se
produzam mais tecidos de fibras sintéticas: poderá evitar que abram mais fábricas, poderá
baixar os preços dos têxteis, levando algumas unidades a falência e outras a retraírem a
produção, podem restringir o crédito ao sector, poderá fixar quotas de mercado ou limitar
por contingentes a produção de cada fábrica ou empresa, etc. Em tal caso, o Estado
recorre ao seu poder para modificar o comportamento de sujeitos económicos (embora
não altere os quadros gerais da actividade económica); isso pode resultar de disposições
directamente limitativas, como de restrições financeiras, do agravamento de impostos, de
simples movimentos de forte persuasão ou coacção psicológica (particularmente usados
quando existem crises graves), ou de muitas outras formas indirectas.
II. Este tipo de comportamento que se designará, em sentido próprio, por intervenção
económica do Estado a qual tem como forma mais racionalizada a política económica.
Ela pode ser directa ou indirecta, e representa a relação mais flexível, diversificada e
variada entre o Estado e a actividade económica. O que a caracteriza é que o Estado visa
alterar o comportamento dos produtores ou dos consumidores (em suma, dos sujeitos
 económicos) que dispõem de uma certa margem de liberdade: a intervenção estadual
tenta modificar a forma natural como esses agentes actuariam, de modo genérico
(teremos então politicas económicas) ou em termos casuísticos (por actuações
individualizadas). Fá-lo, porem, sem modificar os quadros gerais da actividade
económica, e sem tão-pouco tomar ele próprio decisões relativas a utilização de bens e
satisfação de necessidades sociais ou estaduais, isto é, sem ser ele próprio sujeito
económico)

d) A actuação económica do Estado

I. 0 Estado pode, porém, desenvolver ele próprio - como «forma» política da sociedade -
uma actividade de sujeito económico colectivo ou social. Sabemos de sistemas sociais em
que todas as necessidades económicas, em sociedades primitivas ou integralmente
socialistas, são satisfeitas pela própria sociedade política (que terá, para uns, necessidades
próprias, como organismo que e; que apenas «interpreta» necessidades individuais; ou
que actua num e noutro plano).

Em todos os tempos, contudo, zonas da actividade económica, conexas com os fins e as funções
do Estado, foram por este exercidas; pois a prossecução de fins de segurança, justiça e bem- estar
implica a administração de diversos bens raros, a qual, de per si, e actividade económica.

Em tais casos - de actuação económica do Estado - este dispõe de bens económicos, cuja gestão e
disposição lhe esta atribuída, para os afectar a necessidades sociais que lhe cumpre satisfazer.
Pela disposição ou administração desses bens que ele actua economicamente, fazendo também
politica ou administração.

II. Todos sabemos que há serviços que o Estado e só ele podem prestar numa sociedade
evoluída: a administração da justiça, a defesa e a segurança a interna, certas zonas de
administração civil. Para tanto, ele haverá de dispor de bens, de utilizar meios de
financiamento, de remunerar o trabalho e outros factores produtivos...
Mas sabemos igualmente que há serviços que o Estado, por razões diversas chamou a Se prestar
(embora pudesse não fazer; e o faça nuns países e não em outros): dos correios e
telecomunicações, de certas modalidades de crédito da rádio e televisão e certos países (por
vezes em concorrência com os particulares)...

Também estes bens e serviços têm uma natureza económica bem evidente. O Estado, ao produzi-
los, e um produtor como outro qualquer: quer seja monopolista, quer se integre num esquema
concorrencial; quer aja em regime de preços livres, quer se socorra de preços dirigidos; tanto se
tiver organizações de tipo empresarial, como se sujeitar a critérios, as vezes pouco económicos,
de gestão dos serviços públicos com carácter estritamente político.

É fácil! Compreender a atribuição de carácter intrinsecamente económico a produção deste tipo

de bens (coisas como serviços) pelo Estado; já será, contudo, mais difícil compreender O
carácter económico da polícia ou da defesa nacional, por exemplo. Contudo, também eles
constituem serviços, «pagos» pela colectividade, por via dos impostos (ou das taxas); e ao presta-
los, o Estado suporta custos, formulando decisões acerca da afectação de bens económicos raros
a fins específicos de carácter social.

Nestas situações, que poderemos designar por actuação económica em sentido próprio, o Estado
age por si mesmo como sujeito ou agente económico, formulando escolhas ou opções
económicas no interesse da comunidade (ou da sua maquina ou aparelho estadual).

e) Exemplos; ralações entre estas modalidades

Como formas de ordenação, podem referir-se as disposições constitucionais que se referem a

actividade económica; a legislação sobre os sectores institucionais de produção; a legislação
sobre sociedades comerciais...

A situação de intervenção corresponde, por exemplo, a realização de compras pelo Estado para
facilitar o combate a depressão económica; a constituição de empresas públicas com o fim de
promover o desenvolvimento económico; 0 tabelamento de preços, no fito de lutar contra a
inflação: a acção psicológica da persuasão dos industriais para estimular o aparecimento de
novas indústrias;

A aprovação de um plano económico-social pelo Parlamento e pelo Executivo...

Na sua actuação económica, o Estado cobra impostos e realiza despesas de edifícios públicos, de
parques e de matas; tem acções e obrigações de que e titular; contrai e reembolsa empréstimos;
vende o património; etc.

Os próprios exemplos demonstram o evidente carácter não exclusivo desta tipologia. Nenhum
destes tipos de comportamento exclui, em concreto, o outro; são antes cumuláveis. Assim, a
actuação do Estado pode ser uma forma de intervenção (mas também pode não o ser); a
ordenação da vida económica pode assumir-se como mera forma de intervenção generalizada, e
ate pode ser tomada como meio de criação de bens...