Planification Stratégique Participative

et Budgétisation Pluriannuelle des Investissements

GUIDE PRATIQUE
DE LA PLANIFICATION
STRATEGIQUE PARTICIPATIVE
dans les Collectivités locales

Elaboré pour
Agence américaine pour
le développement international

Rabat, Maroc

Royaume du Maroc
Ministère de l’Intérieur
Direction Générale des
Collectivités Locales
Rabat, Maroc Mai 2004

Par
Research Triangle Institute
Research Triangle Park
North Carolina, USA
 GUIDE PRATIQUE
de la planification stratégique
participative
dans les Collectivités locales
 INTRODUCTION

1- Pourquoi ce guide ?
Ce guide est un outil de travail pratique, concret et opérationnel. Il est destiné à
accompagner pas à pas les acteurs locaux tout au long du processus de la planification
stratégique, depuis la préparation du plan jusqu’au suivi et évaluation des projets retenus.

Ce guide présente, de manière détaillée, tout ce qu’un acteur local impliqué dans la
planification stratégique doit mettre en œuvre au niveau de chacune de ses étapes. Il répond
à la question «Comment faire?» pour entreprendre et piloter le processus de planification,
pour faire l’état des lieux et conduire le diagnostic des forces et des faiblesses de la
Collectivité locale, pour formuler la vision et concevoir des stratégies cohérentes, pour mettre
en place un plan d’action, le suivre et l’ajuster en fonction des nouvelles données.

2- A qui s’adresse ce guide ?

Ce guide s’adresse, en premier, aux décideurs des Collectivités locales1, à savoir les élus,
membres des Conseils des Collectivités locales. Il s’adresse également aux cadres et aux
techniciens de ces Collectivités, aux animateurs des structures mises en place pour initier et
accompagner le processus de planification, ainsi qu’aux principaux partenaires de la
Collectivité locale tels que les représentants des services déconcentrés, les associations de
la société civile, et les représentants des chambres professionnelles2.

Ce guide est destiné à une large diffusion auprès de toutes ces parties prenantes dans le
processus de la planification stratégique. La compréhension et la maîtrise de la démarche de
ce processus constituent un préalable indispensable à la réussite de l’exercice de
planification. Des actions de sensibilisation, d’information et de formation seraient également
nécessaires à une plus grande appropriation de la démarche de la planification stratégique
par les acteurs locaux.

3- Pourquoi la planification stratégique participative (PSP)?

L’adoption effective de la PSP génère une valeur ajoutée certaine aux Collectivités locales.
Ce guide montre les principaux avantages que cette approche peut apporter aux
Collectivités locales :

La PSP est une démarche qui stimule une réflexion tournée vers le futur: Elle
permet de mettre en évidence les besoins présents et futurs de la population, de prévoir
et anticiper les changements. Dans ce sens, la PSP incite à la formulation d’une vision
d’avenir, à l’identification des stratégies adéquates pour répondre aux besoins et aux
attentes de la population.

1
Dans ce guide, la Collectivité locale couvre à la fois la Région, la Province ou Préfecture, la Commune urbaine
et la Commune rurale
2
Cette liste n’est donnée qu’à titre indicatif, elle n’est pas du tout exhaustive.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 1

 La PSP est une approche qui améliore la gestion: Elle permet de se focaliser sur les
priorités et d’identifier des structures et des moyens appropriés pour coordonner et gérer
les actions. Elle représente également un cadre rigoureux pour le suivi des projets de
développement à l’aide d’indicateurs observables et mesurables. Elle offre, enfin, les
arguments nécessaires à la mobilisation des financements pour les projets prévus.

La PSP est une démarche qui favorise et oriente le dialogue avec l’ensemble des
intervenants internes ou externes au territoire de la Collectivité. Elle offre un cadre pour
se concerter sur les perspectives de développement par une démarche participative.

La PSP est une approche qui améliore la communication au sein de la Collectivité

locale. Elle contribue à informer, sur une base régulière, les partenaires et les habitants
sur les objectifs stratégiques, sur les projets en cours, leur suivi et leur évaluation. Cette
communication améliore la compréhension et favorise l’adhésion et l’engagement de
l’ensemble des parties prenantes.

A travers la lecture du guide, les acteurs locaux pourront constater que l’approche de la PSP
présente les avantages suivants:
Favorise les stratégies et les projets de développement qui répondent aux attentes et
aux aspirations de la population.
Crée les conditions pour un développement durable qui bénéficie aussi bien aux
générations présentes que futures.
Permet aux élus et aux cadres de la Collectivité locale de devenir les véritables
initiateurs et gestionnaires du développement local.
Incite la Collectivité locale à allouer ses ressources limitées pour répondre aux
priorités de façon efficace.
Renforce la capacité de la Collectivité locale à mobiliser d’autres ressources pour son
développement.
Rend la Collectivité capable de se fixer des objectifs précis et mesurables, et permet
de vérifier si ces objectifs ont été réellement atteints.

Il ne suffit pas qu’une Collectivité locale rédige un document de

planification stratégique pour que cela résolve tous les problèmes.
Les plans stratégiques doivent être accompagnés de l’engagement, de
l’action, du suivi, de l’ajustement et de l’évaluation.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 2

4- Quelles sont les étapes de la PSP?
Le processus de la planification stratégique se déroule habituellement en six étapes tel que
représenté dans le schéma ci dessous :

Etape 1
Préparer la planification stratégique

Etape 2
Etablir l’état des lieux et le recensement des besoins de la Collectivité

Etape 3
Formuler la vision de la Collectivité et Identifier les objectifs stratégiques

Etape 4
Elaborer le plan d’action

Etape 5
Faire la programmation budgétaire et mettre en œuvre le plan d’action

Etape 6
Faire le suivi et l’évaluation

Le document du guide est structuré conformément à ce schéma en six étapes. Chaque

étape fait l’objet d’un chapitre détaillé à part. Dans un but pédagogique, la même structure
est respectée au niveau de tous les chapitres. Ainsi, chaque chapitre est subdivisé en trois
sections :
- La première section explique les objectifs de l’étape (ce qui est attendu de l’étape)
- La seconde section indique les conditions préalables (les pré-requis de l’étape)
- La troisième section, la plus importante, explique la démarche à suivre pour réaliser
l’étape.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 3

 Etape 1
PREPARATION DE LA PLANIFICATION
STRATEGIQUE

1- OBJECTIFS DE L’ETAPE
C’est l’étape préparatoire de l’ensemble du processus dont certaines mesures à y prendre
sont une garantie du succès de toute l’opération. Cette étape a pour objectifs de :
- S’assurer que le Conseil de Collectivité possède une compréhension commune de la
démarche de planification stratégique,
- Identifier les parties prenantes au processus,
- Créer la structure de pilotage de la planification stratégique et s’entendre sur ses
modalités de fonctionnement, et
- Prévoir les ressources humaines et financières nécessaires à la conduite de la
planification stratégique.

2. CONDITIONS PREALABLES
Avant d’engager le processus de la planification stratégique, il est essentiel de s’assurer que
les conditions suivantes sont réunies :
Le Conseil de la Collectivité (président et membres) soutient pleinement le projet de
la planification stratégique et s’engagent à le faire aboutir.
Les conditions d’une coopération fructueuse avec les partenaires potentiels sont
réunies (bonne volonté, compréhension de la démarche, recours au dialogue et à la
concertation dans la gestion des divergences).
La connaissance de la vision ou des orientations de développement des autres
niveaux (national, régional, provincial et communal).
Le soutien du processus de planification stratégique par la tutelle administrative et
financière.

3- DEMARCHE A SUIVRE

3.1. Adopter l’approche et maîtriser ses différentes étapes

Le Conseil de la Collectivité développe les raisons pour lesquelles la planification va être
adoptée. Une ou plusieurs réunions seraient nécessaires pour évoquer et s’assurer des
avantages de la planification stratégique et des inconvénients d’une approche partielle
qui consiste à réagir aux problèmes au coup par coup.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 4

Ensuite, le Conseil se concerte pour la constitution d’une équipe restreinte qui peut
comprendre: le Président de la Collectivité, deux ou trois adjoints au Président, le secrétaire
général, quelques cadres techniques, voire éventuellement, un représentant de la tutelle.

Les premières réunions de cette équipe restreinte se focalisent sur le guide de la PSP et la
maîtrise de ses différentes étapes. Pour une meilleure adhésion, l’information doit être la
même pour tous. Le partage et la communication de l’information sont indispensables à la
réussite de l’ensemble de la démarche.

3.2- Faire une analyse des parties prenantes

L’équipe restreinte identifie les acteurs ou les parties prenantes qui vont prendre part au
processus de la planification. Il peut s’agir:

des personnes/groupes concernés par l’objet de la planification stratégique; c’est à

dire les personnes ressources pour sa mise en œuvre ou celles qui en sont les
bénéficiaires.
des personnes/groupes qui ont de l’information, des ressources ou de l’expertise
nécessaire au développement et à la mise en œuvre de la planification stratégique.
des personnes/groupes qui contrôlent les instruments et les mécanismes de mise
en œuvre de la planification stratégique.

Le tableau 1.1 fournit un modèle pour constituer la liste des parties prenantes3. C’est un
tableau indicatif. Dans la réalité, la liste des acteurs peut différer d’une Collectivité locale à
une autre en fonction de son statut (région, province, préfecture, commune urbaine,
commune rurale), sa taille et ses potentialités humaines et financières.

Tableau 1.1- Modèle de tableau pour constituer la liste des parties prenantes
Organismes Nom des personnes Coordonnées
Intérêt de la participation
(1 ou plusieurs par organisme) (téléphone, adresse, etc.)
Collectivité locale
Elus, cadres, techniciens
Administrations
déconcentrées
Province/Préfecture (DCL)
Santé, Education,
Equipement,Plan, Etc..
Offices et Agences
Autres collectivités
Régies intercommunales
Associations et ONG
Secteur privé
Autres (université, ordres
professionnels, etc...)

3
Dans la réalité, tous les acteurs potentiels n’ont pas la volonté et/ou la capacité de participer au processus.
L’intérêt de procéder à une analyse des parties prenantes est d‘identifier celles dont la participation est
déterminante à la réussite du processus et à sa mise en œuvre. La réussite du processus dépend en effet de
l’appropriation du plan d’action par ceux qui auront pour responsabilité de le mettre en œuvre. Cette appropriation
dépend largement de la participation effective de ces acteurs.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 5

 3.3- Créer la structure de pilotage de la planification stratégique
La planification stratégique participative est une démarche relativement "lourde" qui
nécessite une structure permanente, mais pas rigide (une structure de mission plutôt
qu'une structure administrative) qui a un rôle de pilotage et d'animation. C'est le noyau dur
du processus de planification (Comité de pilotage de la planification stratégique).

Cette structure peut être créée de toute pièce à l’occasion du lancement de la planification
stratégique. Mais, il est aussi possible de capitaliser et compléter une structure existante
telle que «la Commission économique et sociale» en invitant d’autres personnes à s’y
joindre. Le tableau 1.2 décrit les principales fonctions, les caractéristiques et la composition
de la structure de pilotage de la planification.

Tableau 1.2- Description de la structure de pilotage de la PSP

Permet une consultation permanente entre acteurs et partenaires

Etablit des mécanismes de concertation
Fonctions Identifie des activités possibles pour résoudre des problèmes identifiés
Coordonne des activités et les planifie
Propose des activités à inclure dans la planification
Etablit un plan de réalisation des actions choisies
Evalue et suit les opérations décidées

Est créée pour une mission déterminée dans le temps, ne pouvant pas être
institutionnalisée
Met clairement la Collectivité au cœur du processus de planification stratégique
Caractéristiques
en lui laissant et en renforçant sa fonction de leadership
Comprend seulement les partenaires et les acteurs clés par rapport à l’action
envisagée
Prépare les décisions prises par le Conseil sur la base du consensus
Fonctionne de manière souple et adaptable

La Collectivité locale doit être représentée par au moins 3 personnes: le

Président ou son représentant, un élu ainsi qu’un représentant de l’administration.
Composition
Les autres membres peuvent être :
les représentants des administrations déconcentrées actives sur le territoire
de la Collectivité locale
un représentant local de la tutelle (province/ préfecture)
les représentants de la société civile, ONG, etc.
les représentants du secteur privé
d’autres personnes ressources particulières

Coordination Le coordinateur est désigné par les membres de la structure de pilotage; il

appartient à la Collectivité locale, mais n’est pas forcément un élu; il connaît les
principes de l’animation de groupe et devrait être un bon organisateur.

A noter qu’au niveau de la coordination, il est souvent utile de mettre une ou plusieurs
personnes à la disposition du coordinateur pour s’occuper de la gestion au quotidien et de la
logistique de la planification (salles, reproduction de documents, diffusion, prises de contact,
etc…).

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 6

 3.4- Elaboration d’un projet de calendrier du processus
Une fois la structure de pilotage constituée et ses modalités de fonctionnement définies, il
s‘agit maintenant d’estimer de façon réaliste la durée nécessaire pour conduire tout
l’exercice de la planification stratégique. Cette durée est, bien entendu, différente selon la
taille de la Collectivité locale et selon l’envergure de ses projets/ programmes de
développement. Le tableau 1.3 fournit un exemple de calendrier du processus de la
planification stratégique.

Tableau 1.3- Modèle de calendrier du processus de PSP

Périodicité Output de
Etapes de la Planification stratégique Échéancier Observations
des réunions l’étape

Etape n°1: Préparer la planification stratégique De……. à ……..

Etape n°2: Etablir l’état des lieux et le

De……. à ……..
recensement des besoins de la Collectivité

Etape n°3: Formuler la vision et préciser les

De……. à ……..
objectifs stratégiques
Etape n°4: Elaborer le plan d’action De……. à ……..
Etape n°5: Faire la programmation budgétaire
De……. à ……..
pluri-annuelle
Etape n°6: Faire le suivi et l’évaluation De……. à ……..

Le processus de la planification stratégique n’est pas un processus linéaire qui

commence par l’étape 1 et finit par l’étape 6. C’est plutôt un processus circulaire
qui implique des va et vient entre les différentes étapes. En particulier, le travail
de suivi et d’évaluation continue tout au long de la période de planification.

3.5- Annonce officielle du lancement du processus

Le Président de la Collectivité lance le processus et informe officiellement :

Les partenaires institutionnels de la Collectivité: tutelle et services extérieurs

concernés qui sont appelés à jouer un rôle important dans le cadre de la planification.

Les autres parties prenantes importantes qui n’auront pas été conviées à la
préparation de la planification. Selon l’importance de leur rôle futur, il convient de les
informer par écrit.

Le public : Selon l’importance du projet/programme, objet de la planification

stratégique, il est également important d’annoncer officiellement le lancement de la
planification afin que chacun ait une chance d’y participer ou de se faire représenter.

Le lancement de la planification stratégique peut être annoncé par : la presse locale, la

sensibilisation dans le monde rural et les quartiers urbains, la distribution de brochures, le
courrier aux associations, l’affichage d’avis….

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 7

 Etape 2
ETAT DES LIEUX DE LA COLLECTIVITE LOCALE

1- OBJECTIFS DE L’ETAPE
Le processus de planification stratégique part du diagnostic de la Collectivité locale et de son
environnement. Le diagnostic est un exercice qui permet d’identifier les facteurs internes et
externes qui favorisent ou qui contraignent la Collectivité locale dans son développement.

Pour parvenir à cet objectif, les membres de la structure de pilotage doivent collecter et
organiser l’information relative aux différents domaines liés au développement écono-
mique et sociale de la Collectivité locale.

Faire l’état des lieux requiert à la fois des données quantitatives fiables et pertinentes et
des données qualitatives qui permettent de juger des forces et des faiblesses de la
Collectivité locale et des opportunités et menaces auxquelles elle fait face.

2- CONDITIONS PREALABLES

La structure de pilotage est constituée

La participation active des différentes parties prenantes identifiées à l’étape 1 est
assurée
La structure de pilotage a accès à l’ensemble des informations disponibles sur la
Collectivité locale
La structure de pilotage veille à ce que le tableau dressé reflète fidèlement la réalité
de la Collectivité locale (ni pessimisme excessif, ni optimisme exagéré).

3- DEMARCHE A SUIVRE
L’état des lieux de la Collectivité peut être structuré en trois activités qui sont généralement
menés de manière consécutive: (1) le diagnostic interne de la Collectivité locale; (2) l’analyse
de l’environnement de la Collectivité locale, et (3) l’identification et la projection des besoins.
Dans un souci d’efficacité, la structure de pilotage peut envisager la constitution de sous-
groupes qui se penchent chacun sur des aspects spécifiques de cette étape.

3.1- Le diagnostic interne de la Collectivité

Le diagnostic interne de la Collectivité est structuré en deux parties. La première se
consacre à un descriptif détaillé de la Collectivité locale, la seconde se penche sur
l’identification des forces et faiblesses internes de la Collectivité locale.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 8

A/ Descriptif détaillé de la Collectivité locale :

A1- Aperçu général de la Collectivité locale : Dans le but de se fixer les idées, il est
très utile de consacrer la première partie du diagnostic à un aperçu général de la Collectivité
locale : les caractéristiques territoriales, l’historique de sa genèse et facteurs de son
développement, les caractéristiques socio-économiques actuelles, les principales ressources
naturelles de la Collectivité et les conditions de leur mise en valeur, les problèmes urbains
latents liés à l’habitat, à l’enseignement, à la santé publique,....4. Cet aperçu doit être bref et
concis pour ne pas alourdir le processus de planification stratégique engagée.

A2- Les services collectifs de base : Il s’agit de d’évaluer le niveau de couverture et

la qualité des services collectifs de base rendus par la Collectivité locale. L’évaluation peut
se faire au niveau de l’ensemble de la Collectivité ou à des niveaux plus désagrégés en
fonction du degré d’hétérogénéité dans la couverture et la qualité des services collectifs.

Tableau 2.1. Couverture et qualité des services collectifs5

Services fournis aux Niveau de Qualité Explications

habitants couverture
Assainissement liquide
Eau potable
Collecte ordures ménagères
Electricité
Voirie
Eclairage public
Espaces verts
Transport urbain
Routes et voies d’accès
Télécommunications
Autres

A3- Infrastructure économique gérée par la Collectivité : Il s’agit généralement des

abattoirs, des marchés de gros, des zones industrielles ou des zones d’activités écono-
miques ou toute autre infrastructure économique gérée par la Collectivité locale.

Le groupe chargé du diagnostic des infrastructures économiques de la Collectivité locale

collecte l’information sur les aspects à la fois physiques de ces infrastructures (superficie,
nombre de lots, équipements divers) et économiques (mode de gestion, évolution de
l’activité, ressources générées, emplois crées, effets directs et indirects sur le reste de
l’économie locale…).

4
Le groupe chargé du descriptif détaillé peut davantage étoffer cette partie en fonction du statut de la Collectivité
locale et de son importance économique. Certains aspects du descriptif détaillé renseignent d’ores et déjà sur les
points forts ou points faibles, opportunités et menaces.
5
La synthèse de l’information contenue dans ce tableau servira à l’identification et la projection des besoins en
matière des services collectifs de base pour le plan de développement futur.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 9

A côté de ces informations descriptives, il est très utile que le groupe présente également les
problèmes de fonctionnement, les besoins d’extension ou de délocalisation, les possibilités
d’améliorer des recettes…

A4- Habitat, urbanisme et aménagement du territoire : De plus en plus, les

Collectivités locales sont appelées à intervenir dans ces secteurs, compte tenu, entre autres,
des graves problèmes qu’ils posent au territoire de la Collectivité ; cette section du diagnostic
se consacre entièrement à cette question :

En premier lieu, décrire brièvement la situation de la Collectivité locale en matière d’habitat

(type d’habitat dominants, présence et ampleur des bidonvilles et autres formes de l’habitat
insalubre, zone d’habitat à risque,…)6.

Il s’agit, dans un second temps, de préciser si les documents d’urbanisme sont adoptés ou
en préparation (période de validité), est-ce que leur application pose problème (si oui
lesquels? Quelle est leur ampleur ? Comment la Collectivité locale gère ces problèmes ?…).
Dans le même ordre d’idées, fournir les informations relatives à la réserve foncière de la
Collectivité locale (localisation et superficie, projets d’utilisation,…).

Il s’agit, enfin, de faire le diagnostic de l’activité de construction dans la Collectivité locale à

travers le suivi des autorisations de construire (immeubles, villas, habitat de type marocain,
locaux industriels et commerciaux, bâtiments administratifs…) et de l'affectation des autres
espaces (espaces verts, parking….).

B/ Inventaire de projets de développement de la Collectivité locale :

B1- Cet inventaire concerne l’ensemble des projets/ programmes ou actions réalisés
ou en cours de réalisation au profit de la Collectivité locale lors des trois dernières années. Il
peut être établi sous forme de tableau comme suit :

Tableau 2.2- Inventaire des projets locaux réalisés ou en cours

Nature du projet/ Echéancier de
Objectifs Maître Coût Sources de
programme ou réalisation* Partenaires
à atteindre d’œuvre global financement
action Réalisé En cours
1.
2.
3.
4.
5.
Etc…
(*) Préciser les dates

Précision : Du tableau ci-dessus vont ressortir les projets réalisés ou en cours de réalisation
par la Collectivité seule, par un groupement de Collectivités locales, en partenariat avec des
services déconcentrés de l’Etat, des associations ou autres (secteur privé, bailleurs de fonds
étrangers, universités, etc,…) ou par ces derniers seuls, sans la participation de la Collectivité
locale. Cependant, ces projets doivent être des prérogatives de la Collectivité locale,
soit souvent dans les secteurs cités plus haut.

6
Les informations contenues dans cette section vont servir par la suite pour l’estimation des besoins en matière
d’habitat.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 10

 B2- L’inventaire concerne également les projets/programmes prévus à court et à
moyen termes. Il peut être établi sous forme de tableau comme suit :

Tableau 2.3- Inventaire des projets locaux prévus

Nature du projet/ Echéancier de
Objectifs Maître Coût Sources de
programme ou réalisation* Partenaires
à atteindre d’œuvre global financement
action C.Terme M.Terme
1.
2.
3.
4.
5.
Etc…
(*) Préciser les dates (C.Terme = 1 à 2 ans et M.Terme = 3 à 5 ans)

Précision : Du tableau ci-dessus vont ressortir les projets prévus et qui seront réalisés par la
Collectivité seule, par un groupement de Collectivités locales, en partenariat avec des services
déconcentrés de l’Etat, des associations ou autres (secteur privé, bailleurs de fonds étrangers,
universités, etc,…) ou par ces derniers seuls, sans la participation de la Collectivité locale.
Cependant, ces projets doivent être des prérogatives de la Collectivité locale, soit
souvent dans les secteurs cités plus haut.

B3- Analyse des stratégies suivies par les décideurs de la Collectivité : Les
décideurs et les partenaires de la Collectivité locale ont utilisé des stratégies pour engager
les projets de développement local cités plus haut. Il serait alors intéressant d’analyser et de
déterminer quelles ont été ces stratégies suivies jusqu’à présent.

Pour cela, utiliser par exemple le questionnaire suivant:

STRATÉGIES SUIVIES AU COURS DES TROIS DERNIÈRES ANNÉES

(exemple indicatif)
Quels projets/programmes ont été réalisés ou sont en cours de réalisation ?
Exemples :
Appui institutionnel ;
Infrastructure ;…
Comment les projets/programmes ont-ils été développés?
Exemples :
Suite :
aux demandes provenant de vos partenaires;
aux demandes issues de la population;
etc….
Sur votre propre initiative :
à la suite d’une visite sur le terrain, vous décidez de développer tel
projet/ programme;
etc…
Comment les projets/programmes ont-ils été sélectionnés?
Exemples :
Par un comité de projets/programmes;
Tous les projets/programmes provenant de vos partenaires sont
automatiquement acceptés;
Comment faites-vous l'adéquation entre votre financement et les besoins exprimés
par votre réseau de partenaires?
Exemples :
Premier arrivé, premier servi;
Des budgets sont alloués de façon sectorielle ou spatiale.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 11

 Quels types de partenariats privilégiez-vous?
Exemples :
Des communautés de base;
Des ONG de taille moyenne;
Des services extérieurs de l’Etat ; des agences ;
Quelques partenaires et des projets d'envergure;
Beaucoup de partenaires et de petits projets;
Des partenariats de type actif (développement des capacités);
Des partenariats de type réactif (relations donateurs/bénéficiaires);…

Exemple de résultat : Des priorités ont été accordées aux transports en commun, à
l’aménagement de zones d’activités pour attirer les investissements, etc.
Il conviendra de tenir compte de ces observations pour savoir si les stratégies futures
doivent poursuivre de qui a été entrepris dans le passé ou s’il convient de s’orienter
vers des stratégies nouvelles ou poursuivre les deux à la fois.

C/ Forces et faiblesses de la Collectivité locale :

Toute Collectivité locale possède des forces et des faiblesses. L’objet de cette section du
guide est d’évaluer les forces qui favorisent la réalisation des stratégies préconisées et les
faiblesses qui entravent leur mise en œuvre.

La méthode de diagnostic des forces et des faiblesses a fait ses preuves dans toutes les
catégories d’organisation dans la mesure où elle permet d’appréhender la réalité d’une façon
claire et objective. Elle permet d’orienter les choix de la Collectivité vers les domaines ou les
activités qui valorisent le mieux les points forts.

Le diagnostic des points forts et points faibles peut être mené lors dans un atelier composé
de la structure de pilotage. Cet atelier peut être animé par un modérateur interne ou externe.

Préalablement à la tenue de l’atelier, les participants ont eu le temps d’examiner attentive-

ment le descriptif détaillé de la Collectivité locale dans l’ensemble des domaines évoqués
auparavant. Les résultats attendus de l’atelier permettent :

d’identifier les points forts et les points de la Collectivité locale en tant qu’entité
administrative (Tableau 2.4)
d’identifier les points forts et les points de la Collectivité locale en tant qu’espace
économique et social (Tableau 2.5).

Tableau 2.4- Exemple d’analyse des forces et faibles de la Collectivité locale7 en tant
qu’entité administrative
Organisation* Forces ou Pourquoi ?
faiblesse
Organisation de l’administration de la Collectivité
Normes, procédures et règlements
Système de contrôle des activités engagées par la Collectivité
Système de planification des activités de la Collectivité
Système de gestion de l'information

7
Il s’agit d’indiquer les forces et les faiblesses relatives à chacun des aspects énumérés

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 12

 Personnel Forces ou Pourquoi ?
faiblesse
Effectif d’employés
Compétences techniques
Expérience
Attitudes
Equipement
Matériel informatique
Autre matériel et équipement
Finances
Capacité à mobiliser des financements
Système de gestion financière
Diversification des sources de financement
Partenariat
Connaissance des diverses possibilités de partenariat
Développement de relations de partenariat
Autres domaines

Tableau 2.5- Exemple d’analyse des forces et faibles de la Collectivité locale8 en tant
qu’espace économique et social
Désignation Forces ou Pourquoi ?
faiblesse
Facteurs du milieu naturel

Facteurs socio-démographiques

Facteurs économiques

Fourniture des services communautaires

Secteurs
Agriculture
Education
Eau potable
Habitat
Etc……

Ce tableau, à géométrie variable selon la Collectivité locale, sa taille et ses

ressources, permet de faire ressortir les forces et le faiblesses dans son
organisation institutionnelle. Pour les besoins particuliers de la
planification stratégique et du suivi des projets, une réorganisation de
certains services de la Collectivité pourrait alors être envisagée.

8
Il s’agit d’indiquer les forces et les faiblesses relatives à chacun des aspects énumérés

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 13

 3.2- L’analyse de l’environnement de la Collectivité locale
A/ L'environnement proche :

L’environnement proche désigne l'ensemble des intervenants externes en contact direct

avec la Collectivité locale tels que les partenaires institutionnels, les bailleurs de fonds, et les
concurrents éventuels (d’autres Collectivités) qui influencent les actions de la Collectivité.

Certains de ces intervenants externes peuvent avoir un impact positif (création d’emplois,
fourniture de services,…) ou négatif sur la Collectivité locale (pollution, dépenses supplé-
mentaires d’entretien ou de sécurité,...). L’analyse de l’environnement proche s’opère
généralement de la manière suivante:

Identifier les intervenants les plus importants pour la Collectivité locale (les services
extérieurs de l’Etat, les autres Collectivités locales, le secteur privé…).
Evaluer l'influence potentielle de chacun de ces intervenants sur la Collectivité.
Classer chaque intervenant en terme d’opportunités ou de menaces pour la
Collectivité Il se peut que les rapports avec un même intervenant génèrent à la fois des
opportunités et des menaces.
Evaluer l'ampleur l’ensemble des opportunités et des menaces sur le présent et le
devenir de la Collectivité locale.

B/ L'environnement global :

L’environnement global de la Collectivité locale est formé par l'ensemble des domaines d'une
société qui sont de portée générale, mais qui ont un impact sur les individus et sur le
territoire. Il s’agit du contexte politique, de la situation économique générale du pays, de son
contexte ou choix technologiques, et enfin, du contexte socio-culturel de la société.

Contrairement aux opportunités et aux menaces qui relèvent de l'environnement proche de

la Collectivité locale et sur lesquelles, celle-ci possède une certaine marge de manœuvre,
les éléments de l’environnement global échappent complètement à la Collectivité locale.

Pour la Collectivité locale, les composantes de l’environnement globales sont analysées en

terme de tendances favorables ou nuisibles. L’objectif de cet exercice est de les repérer puis
soit tenter de les exploiter, soit de chercher à les éviter.

Le tableau qui suit fournit un exemple d’illustration de l’output attendu de cette activité.

Tableau 2.6- Analyse de l'environnement de la Collectivité locale

Désignation Opportunités ou Pourquoi? que
menaces faire ?
Environnement naturel
Facteurs sociologiques et démographiques
Facteurs économiques
Facteurs politiques et institutionnels
Autres facteurs

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 14

 3.3- Identification et projection des besoins
Faire l'état des lieux et analyser les forces et les faiblesses de la Collectivité locale, les
opportunités et les menaces auxquelles elle fait face constituent un préalable indispensable
à l'identification puis la projection des besoins. L'exercice peut être complété par la
démarche suivante:

La tenue d’un ou plusieurs ateliers de travail de la structure de pilotage avec

d'autres partenaires locaux en fonction du domaine (eau, électricité, assainissement,
transport…) avec un animateur interne ou externe. L'objectif de ces ateliers est de
mieux évaluer les besoins et de trouver les meilleurs moyens pour les satisfaire.

L'identification et la projection des besoins peuvent être également appuyées par

l’utilisation de méthodes de recensement participatif des besoins. La population est
directement impliquée dans la définition des besoins prioritaires.

Quelle que soit la méthode utilisée, il est important de s’assurer que tous les représentants
des catégories socio-professionnelles et des différentes communautés qui composent la
Collectivité participent à l’expression de ces besoins.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 15

 Etape 3
DEFINITION DES OBJECTIFS STRATEGIQUES
DE DEVELOPPEMENT

1- OBJECTIFS DE L’ETAPE
Le diagnostic est une phase clé dans le processus de la planification stratégique. A l‘issue
de cette phase, la Collectivité locale comprend mieux les facteurs internes et externes qui
ont des effets sur sa capacité à accomplir sa mission de façon effective. Au cours de la
présente phase, une vision est formulée sur la base du diagnostic et compte tenu de la
projection des besoins. Ensuite, des objectifs de développement sont définis, puis les
stratégies permettant de concrétiser les objectifs sont élaborées. C’est l’étape des choix et
des arbitrages.

2- CONDITIONS PREALABLES
Le rapport de l’état des lieux est rédigé avec les besoins globaux déterminés, puis il est
diffusé aux principaux partenaires de la Collectivité locale. Il y a un consensus sur la
pertinence et l’objectivité du tableau dressé de la Collectivité.

3- DEMARCHE A SUIVRE
3.1- La formulation de la vision

Une vision décrit, partant des réalités du diagnostic, une situation idéale ou souhaitée à
laquelle aspire la Collectivité. Elle exprime un futur lointain qui dépasse la durée d’un plan
quinquennal ou d’un mandat électoral. Il vise un plus long terme (10, 15 ou 20 ans).

La vision est l’expression d’un projet de société commun à toute la population qui y adhère et
s’implique dans sa réalisation. La vision est réaliste et crédible; elle reste proche de la réalité
mais pas trop. Il doit exister un écart entre la réalité et la vision. Car, c’est bien cet écart qu’il
va falloir combler par le moyen de la planification du développement.

Les différentes parties prenantes peuvent avoir des aspirations et des ambitions différentes.
L’objectif de la formulation de la vision est de trouver le moyen de rassembler les aspirations
communes par le dialogue et la concertation.

Toute bonne vision est ambitieuse mais réaliste: elle fait rêver, elle inspire et aspire à un
futur fort. En cherchant à formuler la vision, la communauté est obligée de réfléchir sur ce
qu’elle souhaite devenir, sur le futur qu’elle veut construire. L’exercice de formulation de la
vision implique et responsabilise les personnes. Cet exercice a pour but de faire évoluer la
Collectivité locale.

La description d‘une vision doit être brève, positive et inspirée. Elle est la base sur laquelle
reposent les initiatives du développement futur.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 16

La structure de pilotage avec éventuellement d’autres intervenants organisent un ou
plusieurs ateliers pour la formulation de la vision. Les participants se basent sur le diagnostic
de la Collectivité locale et se livrent à un exercice de brainstorming sur « comment la
Collectivité locale voudrait être dans 10 ou 15 ans ». L’objectif est de produire une vision qui
soit partagée par tous les membres du groupe.

Le questionnaire ci-dessous permet d’encadrer l’activité des ateliers de la formulation de la

vision :

Questions à se poser pour formuler la vision de la Collectivité locale

Quelle est notre histoire en tant que Collectivité?

Quelle image a-t-on de nous à l’extérieur?
Qui sommes-nous aujourd’hui?
Quels sont nos atouts, nos faiblesses, nos problèmes?
Quel est le bilan de la situation actuelle en termes de risques et d’opportunités?
Quelles sont les tendances susceptibles d’affecter la Collectivité à long terme ?
Perçoit-on des menaces à anticiper, des positions stratégiques à explorer, des
occasions à saisir ?
Qui veut-on être et que veut-on faire à l’horizon de 10 ou 15 ans?
Par quoi veut-on se distinguer ? Quelle (s) vocation (s) veut-on donner à notre
Collectivité ?
Quelle est la contribution que nous souhaitons apporter d’une manière unique à
notre population, notre environnement, nos partenaires, etc. ?
Que faut-il changer, faire évoluer, transformer pour se rapprocher de cette vision?

3.2- Définition des objectifs stratégiques

Un objectif est dit stratégique parce qu’il est déterminant pour le développement de la
Collectivité. Il a pour but de réduire l’écart entre la réalité d’aujourd’hui et la vision qui
exprime le futur de la Collectivité locale. La détermination des objectifs stratégiques se base
sur :

Les travaux et les documents élaborés dans les étapes précédentes (le diagnostic de
la Collectivité et projection des besoins, la formulation de la vision de la Collectivité)
Le programme électoral du Président ou du Conseil
Les actions, programmes ou projets déjà prévus pour les années à venir
Les orientations générales du développement du pays

La structure de pilotage veille à ce que les objectifs stratégiques soient :

suffisamment larges pour couvrir l’ensemble des problèmes identifiés

prennent en compte les besoins exprimés par la population
assurent un développement intégré et durable
réalistes et réalisables
énoncés d’une manière qui les prêtent à la mesure et à l’évaluation.

A la fin de cette étape, une première liste d’objectifs stratégiques est obtenue. Celle-ci
servira comme base essentielle pour l’élaboration du plan d‘action, objet de la prochaine
étape 4.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 17

 Un exemple
Comment formuler les objectifs stratégiques ?

Ces objectifs doivent être «SMART» :

Spécifiques : ils doivent refléter un aboutissement recherché
dans le cadre d’une action précise.
Mesurables : un objectif doit être mesurable afin de déterminer
s’il a été atteint ; il faut utiliser des indicateurs.
Ambitieux, mais réalisables : un objectif doit rester réaliste mais
doit également exiger un dépassement et une remise en cause de
la routine.
Résultats : des objectifs doivent indiquer des résultats qui
mesurent le progrès vers l’objectif stratégique.
Temporel : les objectifs doivent être accomplis dans le cadre d’un
calendrier à respecter, annuel ou pluriannuels. Cependant, il est
conseillé de se limiter à des objectifs annuels, «atteignables» au
cours d’une année fiscale.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 18

 Etape 4
ELABORATION DU PLAN D’ACTION

1- OBJECTIFS DE L’ETAPE
Le plan d’action traduit concrètement les grands objectifs stratégiques qui ont été définis au
cours de l’étape précédente. Pour chaque objectif stratégique, le plan précise les activités
correspondantes (sous-objectifs), les ressources humaines, matérielles et financières
nécessaires, ainsi que la répartition des tâches et des responsabilités. Il détermine
l’agencement dans le temps des activités et prévoit des délais réalistes de réalisation.

Le plan d’action constitue, pour la Collectivité et pour tous ses partenaires, un plan de travail
transparent et objectif, destiné à assurer la bonne marche dans la mise en œuvre effective
de la planification stratégique.

2- CONDITIONS PREALABLES
La structure de pilotage s’appuie sur l’output des étapes précédentes : le rapport du
diagnostic, le document de la formulation de la vision, les fiches des objectifs stratégiques.

3- DEMARCHE A SUIVRE

3.1- Sélection des objectifs stratégiques

En général, les objectifs stratégiques listés ne peuvent pas tous être retenus dans le cadre
du plan d’action. Il va falloir faire des choix. La structure de pilotage analyse chacun des
objectifs stratégiques et évalue son opportunité. Il est aussi recommandé de faire une
estimation préliminaire du budget pour chacun des objectifs stratégiques.

A l’issue de ce travail d’analyse, un rapport technique est élaboré. Celui-ci est utilisé comme
base pour le choix final au sein de la structure de pilotage.

Dans un souci d’efficacité, il est recommandé de se concentrer sur un

nombre raisonnable d’objectifs en évitant de se disperser sur un trop
grand nombre, de privilégier les objectifs stratégiques liés directement
aux attributions de la Collectivité locale et enfin de rester attentif à
l'impact potentiel que certains choix stratégiques pourraient provoquer
sur la Collectivité.

Il revient au Conseil de la Collectivité de procéder au choix définitif des objectifs stratégiques

qui seront retenus. Ce choix peut se faire en plusieurs étapes afin de favoriser les échanges
et l'atteinte d’un consensus parmi les décideurs et les parties prenantes de la Collectivité
locale. Plusieurs réunions spécifiques seront donc probablement nécessaires.

Cette activité est essentiellement politique et doit favoriser la concertation entre les
décideurs. Il s'agit d'une période de réflexion et d'échanges.
Guide Pratique de la Planification stratégique participative 19
Opérer le choix final des objectifs stratégiques est difficile; il est important de:
Retenir parmi les objectifs, ceux qui ont été présentés et analysés par la structure de
pilotage et qui sont issus du processus participatif de la planification stratégique.
Maintenir une continuité avec le passé de la Collectivité; de brusques changements
d’orientation pourraient être préjudiciables.
Rester attentifs à l'impact potentiel des changements que de nouveaux objectifs
stratégiques pourraient provoquer sur la Collectivité.
Se concentrer sur un nombre raisonnable d’objectifs pour pouvoir bien mesurer leur
résultat, en évitant de se disperser vers un trop grand nombre, difficile à mettre en
œuvre.

3.2- Elaboration du plan d’action de chaque objectif stratégique

Les objectifs stratégiques sont en général assez généraux. Il s’agit maintenant d’élaborer,
pour chacun d’eux, un plan d’action. Ainsi, chacun des objectifs stratégiques est transformé
en un ensemble de projets. Le schéma suivant permet de mieux cerner cette question.

Schéma de planification d’un projet

POURQUOI recherche-t-on les effets du projet ? OBJECTIF GLOBAL
QUELS effets, le projet veut-il atteindre chez le groupe cible ? OBJECTIF DU PROJET
QUELLES performances le projet doit-il accomplir pour cela ? RESULTATS
COMMENT le projet compte-t-il atteindre ces résultats ? ACTIVITES

QUELS sont les facteurs externes importants pour la réalisation CONDITIONS DE

des objectifs ? REUSSITE ET RISQUES
COMMENT peut-on prouver la réalisation des objectifs? INDICATEURS
OBJECTIVEMENT
VERIFIABLES
OU trouver les informations indiquant la réalisation des SOURCES DE
objectifs ? VERIFICATION
COMBIEN faut-il de personnel, de matériels et de moyens MOYENS, COUTS
financiers pour réaliser le projet?
COMBIEN faut-il de temps pour réaliser le projet? CALENDRIER DE
REALISATION

Les outils de la gestion des projets sont mis à contribution dans les activités suivantes:

Décomposer chaque grand objectif stratégique en sous-objectifs spécifiques ou en

cibles intermédiaires à atteindre.
Hiérarchiser les activités, c’est-à-dire les décomposer en sous-activités ou actions.
Etablir des indicateurs de suivi pour chaque objectif, sous-objectifs, ou activités,…
Etablir les règles de l’estimation: les temps par tâche, les coûts fixes et variables, prise
en compte de l’aléa dans l’estimation
Estimer les ressources humaines nécessaires et élaborer le calendrier de réalisation

Le tableau 4.1 illustre comment l’ensemble de ces éléments peuvent être agencés pour
chacun des objectifs stratégiques retenus.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 20

 Tableau 4.1- Préparation du Plan d’action

Plan d’action Période de planification : ………………..…..

Objectif stratégique n°1 : ………………………
Objectif spécifique n°1 : …………….
Activités Indicateurs9 Respon- Planning Ressources Matériel/ Frais/Coût
objectivement sables humaines p/m Equipement fonctionnem
Sous-activités vérifiables ent
n°1- 1 2 0 5 2 0 0 2
n°2-
n°3-
n°3.1-
n°3.2-
n°3.3-
n°4-
etc. …

Objectif spécifique n°2 : …………….

n°1-
n°2-
n°2.1-
n°2.2-
n°3-
n°4-
etc.

3.3- Estimation du coût de financement des objectifs

stratégiques sélectionnés
Ce n’est qu’à ce stade que les questions du financement émergent. En effet, commencer
l’exercice de la planification stratégique par la question financière tue le dynamisme du
processus. Mobiliser les fonds puis chercher comment les consommer est une approche
incompatible avec la planification stratégique.

La recherche de fonds est une autre stratégie à mettre en place après l’évaluation de ce qui
existe et ce qui manque. A ce stade, il faut évaluer quelles sont les ressources nécessaires
pour entreprendre la réalisation des objectifs retenus.

La structure de pilotage avec l’aide des techniciens et des financiers de la Collectivité locale
se penche sur l’estimation des fonds requis pour réaliser chacun des objectifs stratégiques
retenus10.

9
Tout objectif ou toute action doivent produire un résultat observable et mesurable. Les indicateurs permettent de
mesurer les résultats obtenus. Ils permettent donc de vérifier si l'objectif est atteint. Lorsqu’il n’est pas possible de
dégager un ou des Indicateurs vérifiables et mesurables, c’est que le résultat est dans le doute, il faut donc le
revoir.
10
Chaque année, le plan d’action doit être révisé. Les priorités et les objectifs de développement sont donc
évalués chaque année. Ils peuvent être maintenus, adaptés ou modifiés en fonction des circonstances. Ces
révisions doivent intervenir avant la fin du cycle annuel du budget pour pouvoir y intégrer les modifications
correspondant aux décisions prises concernant la stratégie.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 21

 Etape 5
PROGRAMMATION ET BUDGETISATION
PLURI-ANNUELLE

1- OBJECTIFS DE L’ETAPE
La budgétisation pluriannuelle est l’opération qui consiste à intégrer dans le budget ou dans
tout autre document para-budgétaire, les projets programmés au préalable dans le cadre du
plan d’action stratégique. Autrement dit, il s’agit de la phase d’affectation des ressources
disponibles mais aussi les ressources mobilisables à des actions dans le cadre d’un support
financier tel que prévu par les lois et règlements en vigueur en matière des finances locales.

La démarche de la planification stratégique incite à la mobilisation des ressources

additionnelles car un projet qui répond à un véritable besoin de la population et qui s’intègre
dans une stratégie de développement cohérente permet une visibilité plus claire quant aux
sources de financement existantes et potentielles. De même, la PSP est un moyen efficace
de lutte contre le gaspillage financier moyennant une allocation rationnelle des ressources
comme elle permet le gain du temps dans la programmation financière des projets retenus.

2- CONDITIONS PREALABLES
Plusieurs conditions doivent être réunies avant d’aborder les questions de la budgétisation :
Il y a un accord sur les objectifs stratégiques à atteindre
La liste des projets et des activités qui permettent d’atteindre les objectifs stratégiques
a été approuvée par la structure de pilotage en concertation avec les autres partenaires
Les indicateurs (observables et vérifiables) de suivi de la réalisation des objectifs ont
été définis
Le coût des projets retenus a été estimé et un échéancier de réalisation a été arrêté.

3- DEMARCHE A SUIVRE
La programmation budgétaire dans le cadre de la planification stratégique suppose une
articulation entre le processus budgétaire de la collectivité locale qui est annuel et le
processus de la planification de développement qui est pluriannuel. La réussite de cette
articulation requière qu’il ait un certain engagement dans le Conseil de la collectivité pour
que les choix d’objectifs stratégiques et de projets adoptés dans le cadre de la planification
stratégique reçoivent les fonds en priorité.

La Commune doit aussi pouvoir faire des projections financières (des dépenses et des
recettes) à la fois pour évaluer l’ampleur de ces besoins de financement et mettre en place
un plan de mobilisation des fonds manquants.

Il est clair que la logique de la planification stratégique consiste à identifier les projets qui
répondent aux objectifs de la collectivité et ensuite à chercher les moyens pour les financer.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 22

C’est l’inverse de la logique classique qui consiste à répartir l’argent disponible entre
plusieurs projets dont l’opportunité et la viabilité ne sont pas toujours prouvées. Proposons
au préalable, les possibilités de support de budgétisation.

3.1- Choix du support de la budgétisation

A/ Le budget communal :

En choisissant le budget comme support de la budgétisation pluriannuelle, la Collectivité

locale s’engage à soumettre les projets d’investissement arrêtés préalablement dans le plan
d’action aux règles de gestion budgétaire.

Le document budgétaire est désormais capable de servir de support à une budgétisation

pluriannuelle des investissements bien qu’il demeure soumis au principe de l’annualité. La
répartition des besoins en financement, en tranches «budgétisables» répond parfaitement
aux exigences de la planification financière se rapportant aux ressources propres.

Un certain nombre de conditions doivent se réunir pour réussir cette nouvelle gouvernance
des finances locales. Notamment :
- Une maîtrise plus confirmée des prévisions de recettes et des dépenses. Le
développement de nouvelles techniques de prévision s’impose, en vue de réduire les
écarts entre la réalité financière de la commune et les données contenues dans son
budget. Et par la même occasion revaloriser le rôle du budget comme acte
d’autorisation et de prévision des dépenses et des recettes.
- Une vigilance poussée dans l’exécution des opérations financières, tant au niveau
des recettes qu’au niveau des dépenses. Les collectivités locales sont de plus en plus
appelées à mettre en place des mécanismes d’autocontrôle et d’audit financier,
capables de renseigner à tout moment de la gestion, sur le niveau des réalisations
financières.
- Une optimisation du potentiel fiscal local. La loi 30-89, relative à la fiscalité locale
prévoit un nombre considérable de taxes locales qui demeurent à ce jour sous
exploitées par la plupart des communes. Dans l’attente de la refonte de ce texte de loi,
les collectivités locales sont appelées à cerner la matière imposable où elle se trouve
et consolider au mieux leur effort fiscal.

La programmation budgétaire des investissements dans le cadre de la planification

stratégique est de nature pluriannuelle. Elle obéit ainsi à une logique autre que celle du
budget communal sans qu’elle s’y oppose. La collectivité locale doit seulement pouvoir
arrêter son choix par rapport au support budgétaire qu’elle juge adéquat.

Selon la réglementation en vigueur en matière d’investissement local les communes peuvent

procéder à une programmation financière soit dans le cadre du budget principal, soit dans le
cadre d’un Compte d’affectation spéciale (CAS), soit enfin dans le cadre d’une Autorisation
de programme (AP).

La Collectivité locale doit aussi pouvoir faire des projections financières (des dépenses et
des recettes) à la fois pour évaluer l’ampleur de ces besoins de financement et mettre en
place un plan de mobilisation des fonds manquants.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 23

B/ Les Comptes d’affectation spéciale :

A l'instar du budget général de l'Etat, la réforme communale de 1976, a autorisé les

Collectivités locales à créer des Comptes d'Affectations Spéciales (CAS). Le fondement
d'une telle disposition réside dans la volonté du législateur, de doter les collectivités locales
marocaines de tous les moyens leur permettant de s'acquitter des lourdes tâches qui leurs
sont assignées. C'est aussi une manière de renforcer l'autonomie financière des entités
décentralisées, et les mettre à l'avant garde des acteurs économiques territoriaux.

La gestion financière d'un compte d’affectation spéciale dépasse le cadre annuel et ceci
quelque soit la nature des opérations de dépenses effectuées. Les crédits disponibles font
l'objet de reports d'une année à une autre, afin d'assurer une certaine continuité dans les
réalisations. Il faut aussi signaler que les évaluations de recettes ne peuvent faire l'objet
d'ouvertures de crédits que dans la limite des recettes effectivement réalisées. Enfin la
technique des CAS présente un caractère exceptionnel, pour des opérations exception-
nelles, commandées par l'efficacité, la rapidité et la performance. Ainsi le législateur a fixé le
délai de 3 ans pour solder de plein droit tout compte n'ayant pas donné lieu à des dépenses.

C/ Les autorisations de programme :

L’Autorisation de Programme peut être considérée comme l’expression financière pratique

du Plan de développement économique et social (PDES). Elle permet aussi à la commune
d’anticiper en matière de travaux d’équipement tout en leur assurant une continuité dans le
temps. L’engagement initial offre l’occasion d’entamer le projet en question, même dans
l’absence de crédit de paiement. L’engagement de la dépense suffit pour que les marchés
inhérents au projet soient lancés. Ce n’est que par la suite qu’on procède à l’ouverture des
crédits, à concurrence des travaux à réaliser.

L’AP porte un engagement financier, prévisionnel et pluriannuel dont le montant est

supérieur à 500.000 Dirhams. Dans le budget de l’année, la commune n’est autorisée à
inscrire que le crédit devant être consommé, à savoir les montants correspondant aux crédits
de paiement au titre de l’année budgétaire considérée.

Il est clair que la logique de la planification stratégique consiste à identifier les projets qui
répondent aux objectifs de la Collectivité et ensuite à chercher les moyens pour les financer.
C’est l’inverse de la logique classique qui consiste à répartir l’argent disponible entre
plusieurs projets dont l’opportunité et la viabilité ne sont pas toujours prouvées.

3.2- Prévision des agrégats budgétaires et évaluation du besoin

de financement de la Collectivité
Avant de procéder à l’affectation des fonds entre les projets, il est primordial d’avoir une idée
globale du montant des besoins de financement de la Collectivité locale au cours de la
période du plan (mettons 5 ans). Pour parvenir à ce montant, la structure de pilotage devrait
se baser, d’une part, sur les prévisions des agrégats budgétaires suivants:
Prévisions des Recettes Propres (RP)
Prévisions de la Dotation en TVA (DTVA)
Prévisions des Dépenses de Fonctionnement (DF)

Et d’autre part, sur les coûts d’investissement des projets retenus dans le cadre du plan
(Coût total des investissements prévus, avec échelonnement annuel).

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 24

A/ Prévision des agrégats budgétaires :

Une façon simple de prévoir les agrégats budgétaires pour les cinq années du plan se base
sur la projection des tendances observées dans le passé. Il est possible de procéder comme
suit:
Calculer pour chaque rubrique le taux d’accroissement annuel (entre t-2 et t-1) puis
entre (t-1 et t)
Calculer la moyenne de ces deux taux.
Appliquer cette moyenne aux prochaines années de (t+1) à (t+5).

Dans le cas où les années (t-1) et (t-2) seraient des années exceptionnelles (dans le sens
positif ou négatif), il est recommandé de calculer un taux d’accroissement moyen sur une
période de 4 ou 5 ans.

Dans le cas où la structure de pilotage posséderait d’autres informations sur l’évolution

futures des dépenses ou des recettes, celles-ci doivent être intégrées dans l’exercice de
prévision.

B/ Evaluation du besoin de financement de la Collectivité locale :

A partir des prévisions relatives aux dépenses de fonctionnement et aux ressources, la

Collectivité locale calcule son excédent budgétaire ou «épargne budgétaire» qui va servir
pour le financement des projets d’investissement.

L’estimation du besoin de financement pour chaque année est obtenue comme la différence
entre l’excédent budgétaire de l’année (net du remboursement du capital échu et des intérêts
relatifs à la dette) et la fraction du coût total des investissements imputé à cette même
année. Le tableau qui suit est un modèle pour calculer le besoin de financement de la
Collectivité locale.

Tableau 5.1. Tableaux d’évaluation des besoins de financement

t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5

1 Ressources propres et
affectées11
2 Dotation TVA
3 Dépenses de fonctionnement
4 Excédent brut (1+2-3)
5 Remboursement de la dette
6 Excédent net de la dette (4-5)
7 Investissement prévu
8 Besoin de financement (6-7)

11
En fonction du statut de la Collectivité locale et de son importance cette rubrique peut être décomposée pour
tenir compte du rythme d’évolution différent des différentes catégories des recettes propres et affectées.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 25

 3.3- Plan de mobilisation des fonds manquants
Dans le cadre de la planification stratégique, la recherche des financements manquants n’est
pas uniquement une question technique ou financière. Elle a également des aspects de
marketing et de communication. La Collectivité locale forte de son portefeuille de projets qui
répondent à des objectifs stratégiques mesurables et qui ont reçu l’appui des parties
prenantes est en mesure d’argumenter et de séduire les bailleurs de fonds potentiels. La
Collectivité locale peut solliciter l’appui du secteur privé national ou international dans le
cadre du partenariat ou via des formules de sponsoring et du mécénat.

Concrètement le plan de mobilisation des financements nécessaires à la réalisation des

objectifs peut être structuré de la façon suivante:
Etablir la liste exhaustive de tous les financements possibles: possibilité
d’endettement, subventions, contribution d’autres Collectivités locales et de services
déconcentrés, recherche de partenariats y compris les contributions en nature en main-
d’œuvre, en matériel…
Les procédures et les conditions d’accès pour chacune de ces ressources
financières.
Les modes de gestion permettant le financement sont également à envisager:
délégation, autorisations de programmes, comptes spéciaux, associations avec
d’autres partenaires institutionnels ou privés, société à économie mixte, etc…
Le plan de prospection et de mobilisation des fonds (maquettes des projets,
évaluation techniques et économiques des projets, expérience et références de la
Collectivité locale).

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 26

 Etape 6
SUIVI ET EVALUATION DU PROCESSUS
DE LA PLANIFICATION

1- OBJECTIFS DE L’ETAPE
Le suivi et l’évaluation sont une partie intégrante de la planification stratégique. Le suivi
apparaît comme un processus de communication organisé pour porter une appréciation
commune sur le déroulement du projet.

Le suivi et l’évaluation répondent à une série d’objectifs : permettent d’évaluer l’état

d’avancement des projets par rapport au calendrier d’exécution prévu, d’évaluer l’état
d’avancement des projets au regard des attentes des groupes cibles, de rendre des
décisions de gestion et apporter des solutions aux situations de blocage, de réviser et
ajuster le plan d’action en fonction de nouvelles conditions ou de nouvelles priorités12.

Le suivi et l’évaluation interviennent à plusieurs niveaux:

Au niveau de l’organisation interne des équipes techniques, le suivi aide à:

- observer l’état d’exécution des projets selon une période définie et vérifier si le
processus de prestations internes peuvent être améliorés
- proposer/ prendre des décisions de gestion
- veiller à la mise en œuvre de ces décisions
- vérifier leur efficacité au moyen de comparaison entre prévisions et réalisations.

Au niveau des relations entre les équipes et leur environnement (groupes cibles,
partenaires), le suivi aide également à analyser les objectifs et leur mise en œuvre au
regard des attentes des groupes cibles

Au niveau de la mise en œuvre des projets, le suivi aide à:

- centrer en permanence l’attention des cadres de la Collectivité locale, de la structure
de pilotage et de ses équipes de travail, sur les résultats des projets qui constituent le
plan d’action
- informer les décideurs du niveau d’avancement des projets
- mesurer les performances de la Collectivité locale: les élus, cadres et les partenaires
communaux peuvent réellement mesurer les résultats obtenus dans la réalisation du
plan d’action
- réviser et ajuster le plan d’action en fonction de nouvelles conditions ou de nouvelles
priorités.

12
La stratégie doit pouvoir tenir compte de ces possibles changements, c’est pourquoi elle doit être élaborée
dans un esprit de flexibilité.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 27

2- CONDITIONS PREALABLES
Chacun des objectifs stratégiques retenus par la Collectivité locale a été structuré en
un ou plusieurs projets de développement
Le plan d’action a établi le calendrier de réalisation des projets retenus et a prévu les
moyens humains et matériels pour les réaliser
La programmation budgétaire a permis d’allouer le financement nécessaire dans le
cadre du budget propre de la Collectivité ou dans le cadre des ressources financières
mobilisables.
Le plan d’action a été rendu accessible à l’ensemble des partenaires et au public
La mise en œuvre des projets a commencé

3- DEMARCHE A SUIVRE

3.1 Suivi et évaluation du processus de planification

Cette évaluation peut porter sur les aspects suivants:

A/ Organisation et participation :
Comment fonctionnent les structures et les équipes qui pilotent et animent le
processus de la planification?
Est-ce que les rôles et responsabilités de chacun sont bien compris?
Est-ce l’organisation et la structure de pilotage et des équipes de travail sont
adéquates?
Est-ce que les différents partenaires ont bien compris ce qui est attendu d’eux?
Est-ce qu’il y a des conflits ? Comment sont-ils gérés?
Quels sont les intérêts en jeu? Ces intérêts sont-ils traités avec équité?
Les parties prenantes sont-elles effectivement présentes? Continuent-elles à parti-
ciper? Pourquoi? Comment faire pour amener les concernés à participer activement?

B/ Adéquation besoins, projets et ressources :

Est-ce qu’il y a une adéquation entre les projets prévus et les attentes de la
population?
Est-ce qu’il y a une adéquation entre les projets prévus et les ressources
mobilisées ?

C/ Mise en œuvre :

Quel est l’état d’avancement du projet13?

Quelles sont les causes des retards observés ?
Quelles sont les problèmes ou les blocages rencontrés ?

13
Sans indicateurs fiables et pertinents, il n’est pas possible de déterminer si le projet évolue dans la bonne
direction ou non. C’est pourquoi le choix de ces indicateurs est capital le suivi et l’évaluation du processus de
planification.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 28

 Quelles sont solutions à proposer pour débloquer la situation?
Quelles sont les actions à entreprendre concrètement?

D/ Effets des projets sur la population :

Quels sont les effets que les projets sont en train de produire? sur qui? et pourquoi?
Quels sont les critères qui peuvent permettre de mesurer la qualité des prestations
fournies par les projets?
Quels sont les effets produits mais, non prévus? (positifs ou négatifs)
Quelles mesures à prendre pour améliorer les effets positifs des projets et réduire
leurs effets négatifs?

L’ensemble de l’information collectée au cours de la phase de suivi et d’évaluation devrait

servir dans l’ajustement et la mise à jour du plan d’action.

3.2- Mettre en place un plan de communication

Les membres de la Collectivité locale, les habitants, les différents partenaires de la
Collectivité locale ont besoin d’être tenu informés au cours des différents stades de la
préparation du plan stratégique et de sa mise en ouvre. C’est pour cela que la structure de
pilotage devrait réfléchir sur les meilleurs canaux de communication et les styles de
communications les plus adéquats pour parvenir à cet objectif.

Les habitants peuvent être informés par la distribution de brochures ou par affichage ou
encore à travers des émissions dans la radio locale, des communiqués ou des articles dans
la presse locale. Les opinions des habitants peuvent être recueillies à travers l’organisation
de forum, visites des élus sur le terrain, boîtes à idées, réunions de quartier, etc.

Le plan de communication répond aux préoccupations suivantes :

Informer les partenaires et les habitants sur l’avancement du processus de

planification stratégique, les décisions prises, la contribution des partenaires
Informer de la mise en œuvre progressive des projets, leur niveau de réalisation, les
écarts observés par rapport aux prévisions, les raisons des retards
Informer des nouvelles conditions ou circonstances qui risquent d’affecter la
réalisation du plan de développement
Faire des propositions et permettre l’ouverture d’un débat sur les problèmes et les
perspectives de la Collectivité locale.

Guide Pratique de la Planification stratégique participative 29