1) 2018 ReformaFinanciacionTerritorial

INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES
,
REFORMA DE LA FINANCIACION
TERRITORIAL: INFORMES DE LAS
COMISIONES DE EXPERTOS DE 2017
INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES
REFORMA DE LA FINANCIACIÓN TERRITORIAL:
INFORMES DE LAS COMISIONES DE EXPERTOS DE 2017
MINISTERIO DE HACIENDA
�
SECRETARÍA DE ESTADO DE HACIENDA
�
Madrid, 2018
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turación ministerial establecida por Real Decreto 355/2018, de 6 de junio).
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Tel.: 91 339 88 60 - Fax: 91 339 87 20
�
www.ief.es
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ÍNDICE GENERAL
.Páginas.
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
�
INFORME DE LA COMISIÓN DE EXPERTOS PARA LA REVISIÓN

�
DEL MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA . . . . . . . . . . . . 9
�
ANÁLISIS DE PROPUESTAS DE REFORMA DEL SISTEMA DE FINAN

�
CIACIÓN LOCAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
�
PRESENTACIÓN
�
L A VI Conferencia de Presidentes inició en enero de 2017 un nuevo ciclo de refor-

ma de la financiación territorial. Entre otros acuerdos, se adoptó el referido
a “Sostenibilidad del Estado de Bienestar y la reforma de la financiación auto-
nómica” cuyo título, vinculando los servicios propios del Estado de Bienestar
con la financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común muestra
la importancia de la cuestión.
El primer punto del citado acuerdo creaba una Comisión de Expertos inte-
grada por los que se propusieran por el Estado y uno por cada Comunidad
Autónoma y cada Ciudad con Estatuto de Autonomía. Se encomendaba a dicha
comisión “los análisis necesarios para la formulación posterior de un nuevo
modelo de financiación autonómica que se fundamente en los principios de
solidaridad, suficiencia, equidad, transparencia, corresponsabilidad fiscal y
garantía de acceso de los ciudadanos a los servicios públicos”. Además, el mismo
punto señalaba que “igualmente se abordará, de forma paralela, la reforma del
sistema de financiación de las Entidades Locales, en colaboración con la Fede-
ración Española de Municipios y Provincias”.
En consecuencia, se crearon sendas comisiones de expertos mediante acuer-
do del Consejo de Ministros de 10 de febrero de 2017. Una de ellas dedicada a
la reforma del sistema de financiación autonómica, compuesta por veintiuna
personas, cinco a propuesta del gobierno central y dieciséis que habían sido pro-
puestas por las catorce Comunidades Autónomas que participaron, más las Ciu-
dades Autónomas de Ceuta y Melilla. La otra comisión, dedicada a la reforma
de la Ley de haciendas locales, tenía diez miembros, cinco en representación de
la Federación Española de Municipios y Provincias y los restantes nombrados
por el gobierno. Además de los expertos, actuaron como secretarios, respectiva-
mente, LÍA TORRENTE COBO, Subdirectora General de Estudios Financieros
Autonómicos y GABRIEL HURTADO LÓPEZ, Subdirector General de Estudios y
Financiación de Entidades Locales.
Ambos informes conforman la presente publicación del Instituto de Estu-
dios Fiscales. Aunque están disponibles en internet desde que se entregaron, en
el mes de julio de 2017, se ha considerado oportuno disponer de un libro en
papel para continuar con la tradición (así se hizo con los que se realizaron en
7
Reforma de la financiación territorial: Informes de las Comisiones de Expertos de 2017
1995 y en 2001). La publicación pretende también poner en valor el trabajo de

los académicos que elaboraron los informes, cuyos nombres se citan en la intro-
ducción de cada uno de ellos y a los que hay que añadir los de FRANCISCO
PEDRAJA (Universidad de Extremadura) y CARLOS MONASTERIO (Universidad
de Oviedo), que tuvieron que dejar por diferentes motivos los trabajos de la
comisión de financiación autonómica.
En el momento de publicar este libro las instancias políticas competentes
trabajan en la reforma de la financiación territorial. Espero que el resultado
final, que corresponde al Parlamento de la Nación, refleje gran parte de las reco-
mendaciones que se formulan en estas páginas, contribuyendo a una financia-
ción territorial justa y eficiente.
ALAIN CUENCA GARCÍA
Director General del Instituto de Estudios Fiscales
8
INFORME DE LA COMISIÓN DE
EXPERTOS PARA LA REVISIÓN DEL MODELO DE
FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
COMISIÓN DE EXPERTOS PARA LA REVISIÓN DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
JULIO 2017
Este Informe da cumplimiento al Acuerdo de Consejo de Ministros de 10 de febrero de 2017,
por el que se constituyó la Comisión de Expertos para al revisión del Modelo de Financiación
Autonómica.
ÍNDICE
.Páginas.
Mandato de la Comisión de Expertos para la revisión del Modelo de Financiación
Autonómica y metodología de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Capítulo 1. DIAGNÓSTICO DEL VIGENTE SISTEMA DE FINANCIA
CIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2. Estructura y resultados del modelo actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
2.1. Capacidad tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
2.2. La población ajustada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2.3. La Transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamen
tales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2.4. Otros fondos de carácter vertical . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
2.5. Los resultados del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
2.6. Evolución de la financiación agregada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
3. Los problemas del modelo actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
3.1. Cuestiones de equidad: ¿está bien repartida la financiación autonómica? . . 30
3.2. Cuestiones de eficiencia e incentivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
3.3. La regulación de los tributos cedidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
4. Suficiencia y equilibrio vertical . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
4.1. Suficiencia y equilibrio vertical en el modelo 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . 38
4.2. Evolución de los ingresos de las Administraciones Públicas . . . . . . . . . 39
4.3. Evolución de los gastos de las Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . 41
4.4. Desequilibrios presupuestarios de las Administraciones Públicas . . . . . . 42
4.5. Análisis específico de la evolución del gasto asociado a servicios públicos
fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Capítulo 2. FINANCIACIÓN AUTONÓMICA, ESTADO DE BIENESTAR
Y NIVELACIÓN VERTICAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
2. Financiación autonómica y nivelación vertical . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
3. Recursos para sostener el Estado de Bienestar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
3.1. Priorizar por igual los servicios públicos fundamentales de las distintas
Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
3.2. Escenarios de gasto a financiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
11
Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del Modelo de Financiación Autonómica
.Páginas.
4. Alternativas de financiación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
5. Ampliación del espacio fiscal de las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . 64
6. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
Capítulo 3. TRIBUTOS CEDIDOS Y PROPIOS DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
1. Introducción y algunas cuestiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
2. El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
3. El IVA y los Impuestos Especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
4. El Impuesto sobre el Patrimonio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
5. El Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
6. El Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documen
tados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
7. Tributos propios y fiscalidad ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
8. Tasas y copagos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
9. Administración tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
9.1. Situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
9.2. Propuesta de Administración tributaria integrada . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
Capítulo 4. NECESIDADES RELATIVAS DE GASTO, NIVELACIÓN Y ES
TRUCTURA DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA . . 91
1. Introducción y cuestiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
2. Estructura general del indicador de población ajustada . . . . . . . . . . . . . . . . 94
3. Recomendaciones sobre los indicadores de necesidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
3.1. Sanidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
3.2. Educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
3.3. Servicios sociales y otros programas de protección social . . . . . . . . . . . . 98
3.4. Otros servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
3.5. Correcciones por factores geográficos y costes fijos . . . . . . . . . . . . . . . . 98
4. Factores adicionales a considerar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
5. Nivelación y estructura del sistema de financiación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
5.1. Puesta en marcha del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
6. Competencias no homogéneas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
7. El índice de evolución de la aportación estatal al sistema de financiación au
tonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
8. Entregas a cuenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Capítulo 5. ESPECIALIDADES TERRITORIALES, ASPECTOS INSTITU
CIONALES Y RECURSOS FUERA DEL SISTEMA . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
12
Índice
.Páginas.
1. Regímenes especiales de financiación: regímenes forales y especialidades en el
sistema común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
1.1. Introducción y cuestiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
1.2. Sobre los regímenes forales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
1.3. Especialidades en el sistema de financiación común . . . . . . . . . . . . . . . 110
1.3.1. Sobre el régimen especial de Canarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
1.3.2. Sobre el régimen especial de Ceuta y Melilla . . . . . . . . . . . . . . . 111
2. Aspectos institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
2.1. Reformas institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
2.2. Lealtad institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
2.3. Coordinación en el ámbito de la sanidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
3. Fondo de Compensación Interterritorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
4. Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
4.1. Situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
4.2. Propuestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
VOTOS PARTICULARES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
Voto particular presentado por D. Juan Manuel Rodríguez Poo, experto pro
puesto por la Comunidad Autónoma de Cantabria, D. Alain Cuenca García,
experto propuesto por la Comunidad Autónoma de Aragón, D.a Natividad
Fernández Gómez, experta propuesta por la Administración General del Esta
do, D.a Elena Manzano Silva, experta propuesta por la Comunidad Autónoma
de Extremadura, D. Jaime Rabanal García, experto propuesto por la Comu
nidad Autónoma de Castilla y León y D. Juan José Rubio Guerrero, experto
propuesto puesto por la Comunidad Autónoma de La Rioja . . . . . . . . . . . . . 131
Voto particular presentado por D. Francisco Adame Martínez, experto pro
puesto por la Comunidad Autónoma de Andalucía, D. Jesús F. Santos Peñal
ver, experto propuesto por la Comunidad Autónoma de CastillaLa Mancha y
D.a Elena Manzano Silva, experta propuesta por la Comunidad Autónoma de
Extremadura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
Voto particular presentado por D. Ángel de la Fuente Moreno y D. Manuel
Lagares Calvo, expertos propuestos por la Administración General del Estado,
y parcialmente suscrito por D. Jorge Onrubia Fernández, experto propuesto
por la Comunidad de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
Voto particular presentado por D. Juan Manuel Rodríguez Poo, experto pro
puesto por la Comunidad Autónoma de Cantabria y D. Alain Cuenca García,
experto propuesto por la Comunidad Autónoma de Aragón . . . . . . . . . . . . . 151
Voto particular presentado por D. Francisco Pérez García, experto propuesto
por la Comunitat Valenciana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
13
.Páginas.
Voto particular presentado por D. Arturo Melián González, experto propuesto
por la Comunidad Autónoma de Canarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Voto particular presentado por D.a Elena Manzano Silva, experta propuesta por
la Comunidad Autónoma de Extremadura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Votos particulares presentados por D. Guillem López i Casasnovas, experto pro
puesto por la Comunidad Autónoma de Illes Balears . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Voto particular presentado por D. Jorge Onrubia Fernández, experto propuesto
por la Comunidad de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
14
MANDATO DE LA COMISIÓN DE EXPERTOS PARA LA
REVISIÓN DEL MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA Y
METODOLOGÍA DE TRABAJO
La Conferencia de Presidentes Autonómicos celebrada el 17 de enero de 2017
acordó crear, en el plazo máximo de un mes, una Comisión de Expertos inte
grada por personas propuestas por el Estado, las Comunidades Autónomas y las
Ciudades con Estatuto de Autonomía con el fin de realizar los trabajos prepara
torios para el diseño de un nuevo modelo de financiación autonómica. En cum
plimiento de dicho acuerdo, el Consejo de Ministros adoptó el pasado 10 de
febrero de 2017 el Acuerdo de constitución de una Comisión de expertos para
la revisión del Modelo de Financiación Autonómica.
Tal como establece el Acuerdo de la Conferencia de Presidentes, el mandato
de la Comisión ha sido el de realizar los análisis necesarios para la formulación
de un nuevo modelo de financiación fundamentado en los principios de solida
ridad, suficiencia, equidad, transparencia, corresponsabilidad fiscal y garantía de
acceso de los ciudadanos a los servicios públicos en función del coste efectivo de
los mismos.
El Consejo de Ministros determinó en el Acuerdo de creación de la Comi
sión que estaría integrada por 5 miembros propuestos por el Estado (uno de los
cuales actuaría como Presidente) y por los 16 que habían propuesto las Comu
nidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía. Asimismo, se esta
bleció un plazo de seis meses para la realización de sus trabajos que concluiría el
10 de agosto de 2017, terminando sus funciones con la emisión de un informe
en el que se recogerían sus propuestas y conclusiones.
La Comisión de Expertos la han integrado los siguientes miembros:
– D. MANUEL GONZÁLEZ SÁNCHEZ, experto propuesto por la Administra
ción General del Estado y Presidente de la Comisión.
– D.a NATIVIDAD FERNÁNDEZ GÓMEZ, experta propuesta por la Adminis
tración General del Estado.
– D. ÁNGEL DE LA FUENTE MORENO, experto propuesto por la Administra
ción General del Estado.
– D.a M.a ANTONIA MONÉS FARRÉ, experta propuesta por la Administra
ción General del Estado.
15
– D. MANUEL LAGARES CALVO, experto propuesto por la Administración

General del Estado.
– D. SANTIAGO LAGO PEÑAS, experto propuesto por la Comunidad Autó
noma de Galicia.
– D. FRANCISCO DAVID ADAME MARTÍNEZ, experto propuesto por la Comu
nidad Autónoma de Andalucía.
– D. ROBERTO FERNÁNDEZ LLERA, experto propuesto por la Comunidad
Autónoma del Principado de Asturias.
– D. JUAN MANUEL RODRÍGUEZ POO, experto propuesto por la Comuni
dad Autónoma de Cantabria.
– D. JUAN JOSÉ RUBIO GUERRERO, experto propuesto por la Comunidad
Autónoma de La Rioja.
– D. JOSÉ CARLOS SÁNCHEZ DE LA VEGA, experto propuesto por la Comu
nidad Autónoma de la Región de Murcia.
– D. FRANCISCO PÉREZ GARCÍA, experto propuesto por la Comunitat
Valenciana.
– D. ALAIN CUENCA GARCÍA, experto propuesto por la Comunidad Autó
noma de Aragón.
– D. JESÚS FERNANDO SANTOS PEÑALVER, experto propuesto por la Comu
nidad Autónoma de CastillaLa Mancha.
– D. ARTURO MELIÁN GONZÁLEZ, experto propuesto por la Comunidad
Autónoma de Canarias.
– D.a ELENA MANZANO SILVA, experta propuesta por la Comunidad Autó
noma de Extremadura.
– D. GUILLEM LÓPEZ I CASASNOVAS, experto propuesto por la Comunidad
Autónoma de las Illes Balears.
– D. JORGE ONRUBIA FERNÁNDEZ, experto propuesto por la Comunidad de
Madrid.
– D. JAIME RABANAL GARCÍA, experto propuesto por la Comunidad Autó
noma de Castilla y León.
– D. MIGUEL ÁNGEL PÉREZ CASTRO, experto propuesto por la Ciudad de
Melilla.
– D. JOAQUÍN ARANDA GALLEGO, experto propuesto por la Ciudad de Ceuta.
16
Mandato de la Comisión de Expertos y metodología de trabajo
La Comisión celebró su primera reunión el 23 de febrero y desde entonces

se ha reunido prácticamente cada semana. Así, se han celebrado en total 19 reu
niones, incluyendo las del Pleno de la Comisión y las de la Ponencia que se
constituyó en su seno, participando en todas ellas la gran mayoría de los miem
bros de la Comisión. Hay que señalar que la propia Comisión consensuó el lis
tado de temas a tratar.
Tanto en las reuniones de la Ponencia como en las del Pleno, así como por
vía telemática, se ha producido un fluido intercambio de ideas, aportación de
trabajos, análisis y debate de los mismos que ha conducido a la elaboración final
de este Informe.
De conformidad con el esquema acordado, este Informe ha quedado final
mente estructurado en 5 capítulos:
1. Diagnóstico del vigente sistema de financiación.
2. Financiación autonómica, Estado de Bienestar y nivelación vertical.
3. Tributos cedidos y propios de las Comunidades Autónomas.
4. Necesidades relativas de gasto, nivelación y estructura del sistema de
financiación autonómica.
5. Especialidades territoriales, aspectos institucionales y recursos fuera del
sistema.
Por otro lado, se recogen al final del Informe los votos particulares prepara
dos por algunos expertos.
17
CAPÍTULO 1
DIAGNÓSTICO DEL VIGENTE SISTEMA DE FINANCIACIÓN
1. INTRODUCCIÓN
1. En las últimas décadas, España ha pasado de tener una estructura política
casi completamente centralizada a situarse entre los países más descentralizados
de la OCDE. En la actualidad, las Comunidades Autónomas (CCAA) son la
mayor de las Administraciones Públicas españolas (AAPP), absorbiendo más de
un tercio de su gasto final total y más de la mitad de su personal, y gestionando
muchos de los servicios públicos con una incidencia más directa sobre el bienes
tar de los ciudadanos, incluyendo la sanidad, la educación y los servicios sociales.
2. A lo largo de estas décadas de creciente descentralización del gasto y del
ingreso, el sistema de financiación del Estado autonómico ha ido evolucionando
sin un diseño explícito de a dónde se quería llegar a largo plazo. En un primer
momento, hubo que improvisar un modelo ad hoc basado en la transferencia de
los recursos presupuestados para cada competencia que permitiese que los servi
cios públicos que se iban transfiriendo a las nuevas Administraciones autonómi
cas siguieran funcionando con normalidad. Una vez concluida esta etapa inicial,
los sucesivos acuerdos de financiación se han traducido en un gradual aumento
de la autonomía tributaria de las Comunidades Autónomas y en una creciente
complejidad del modelo, sin llegar a resolver los problemas de equidad subya
centes. El resultado final ha sido un sistema complejo y poco transparente, con
serios problemas de equidad y eficiencia.
3. La Comisión de Expertos creada por mandato de la reciente Conferencia
de Presidentes, aprendiendo de la experiencia de los sucesivos modelos de finan
ciación que hemos tenido, tratará de proponer una reforma que sirva para dotar
de un diseño adecuado a uno de los elementos más críticos de nuestra arquitec
tura legal. En este contexto, el presente capítulo recoge nuestro diagnóstico de
los principales problemas del modelo actual.
4. El resto de este primer capítulo del Informe está organizado como sigue.
En la sección 2 se realiza un breve repaso de la estructura del actual modelo de
19
financiación autonómica y de sus resultados financieros. En la sección 3 se reco
ge un análisis de los principales problemas del sistema y la sección 4 se dedica a
la suficiencia y el equilibrio vertical en el reparto de recursos entre los distintos
niveles de la administración.
2. ESTRUCTURA Y RESULTADOS DEL MODELO ACTUAL

5. El actual sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régi
men común y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía (SFA) aparece regu
lado en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre. El SFA integra la financiación de
la totalidad de los servicios traspasados a través de los tributos cedidos (capaci
dad tributaria), de la Transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos
Fundamentales (Fondo de Garantía) y del Fondo de Suficiencia Global (FSG).
Además, la Ley 22/2009 establece los Fondos de Convergencia Autonómica,
dotados con recursos adicionales del Estado: el Fondo de Competitividad y el
Fondo de Cooperación.
2.1. CAPACIDAD TRIBUTARIA
6. La Ley 22/2009 denomina capacidad tributaria al conjunto de los
siguientes recursos tributarios:1
— La recaudación de los tributos totalmente cedidos: Impuesto sobre Trans
misiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITPAJD),
Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD), Impuesto Especial sobre
Determinados Medios de Transporte (IEDMT), Tributos sobre el Juego,
tasas afectas a los servicios traspasados, tipo estatal especial del Impuesto
Especial sobre Hidrocarburos (IH) e Impuesto sobre la Electricidad.
— Tributos parcialmente cedidos: tarifa autonómica del Impuesto sobre la
Renta de las Personas Físicas (IRPF), que corresponde a una participa
ción del 50 % en el rendimiento del impuesto, sin considerar las compe
tencias normativas, cesión del 50 % de la recaudación del Impuesto
sobre el Valor Añadido (IVA) y del 58 % de la recaudación líquida de
los Impuestos Especiales sobre la Cerveza, Productos Intermedios, Alco
1
También se han cedido a las CCAA los rendimientos del Impuesto sobre Depósitos en Enti
dades de Crédito y parte de los del Impuesto sobre Actividades de Juego. Puesto que la creación
de estos impuestos es posterior al último acuerdo de financiación, los mismos todavía no se han
integrado formalmente en el SFA. Asimismo, tampoco se computa dentro de la denominada
capacidad tributaria de las CCAA en el sistema la recaudación que perciben por el Impuesto
sobre el Patrimonio (IP).
20
Capítulo 1. Diagnóstico del vigente sistema de financiación
holes y Bebidas Derivadas y sobre las Labores del Tabaco, así como de
la recaudación del IH derivada de la aplicación del tipo estatal general.
7. Las Comunidades Autónomas disponen además de competencias norma
tivas y de gestión en algunos de estos impuestos, como se refleja en el cuadro 1.
Cuadro 1
Recursos y competencias normativas en materia tributaria cedidos a las
Comunidades Autónomas
% cesión de los Capacidad Gestión del

Criterios de reparto entre CCAA
rendimientos normativa impuesto
Sociedades 0% No No —
IRPF 50% Sí No Residencia del contribuyente
IVA 50% No No Consumo en la Comunidad
Especiales 58% No No Consumo en la Comunidad
Electricidad 100% No No Consumo en la Comunidad
IVMDH/IH tramo 100% Sí No Consumo en la Comunidad
autonómico(*)
Matriculación(**) 100% Sí No Residencia del contribuyente
Patrimonio 100% Sí Sí Residencia del contribuyente
Sucesiones y 100% Sí Sí Residencia del difunto o del donata
Donaciones rio, ubicación de los bienes inmuebles
ITPAJD 100% Sí Sí Hecho imponible en la Comunidad
Tributos sobre 100% Sí Sí Juego en la Comunidad
juego
(*)
Comenzando en 2013, el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos
(IVMDH) desaparece como tal y pasa a integrarse en el Impuesto Especial sobre Hidrocarburos, para el
que se establece un tipo autonómico que puede variar de una Comunidad a otra.
(**)
Aunque la Ley lo permite, ninguna Comunidad Autónoma ha asumido la gestión de este impuesto.
8. Una distinción importante es la que existe entre la recaudación real y la

recaudación normativa o teórica de los tributos cedidos a las Comunidades
Autónomas. Esta última magnitud intenta aproximar lo que cada Comunidad
habría recaudado si todas ellas aplicasen las mismas escalas impositivas y fuesen
igualmente eficientes en la gestión de los tributos que recaudan directamente.
La magnitud relevante a efectos de los cálculos que exige el modelo es la recau
dación normativa. Esto es, las aportaciones de las Comunidades Autónomas a
los mecanismos de nivelación horizontal y las transferencias estatales que estas
reciben dependen de sus ingresos tributarios teóricos, pero no de sus ingresos
21
reales. De esta forma, aquellas Comunidades que decidan incrementar la pre
sión fiscal sobre sus ciudadanos o mejoren su eficiencia en la gestión de los tri
butos que recaudan directamente se quedarán con todos los ingresos adicionales
obtenidos por esta vía, mientras que aquellas que rebajen sus tipos impositivos
o gestionen de forma ineficiente sus tributos soportarán los costes íntegros de
sus actuaciones, sin que el sistema de financiación compense en modo alguno la
correspondiente pérdida de ingresos.
2.2. LA POBLACIÓN AJUSTADA
9. Otro elemento importante del sistema español de financiación autonómi
ca es la fórmula de la población ajustada. El cuadro 2 muestra las variables que
se utilizan en esta fórmula y sus ponderaciones, esto es, la fracción de la pobla
ción total que se distribuye entre CCAA en proporción a cada variable de cara
a calcular la población ajustada por costes relativos. Así por ejemplo, la pobla
ción total pondera un 30% y la superficie un 1,8 %, mientras que un 0,6 % se
reserva para la insularidad. La dispersión de la población se mide a través del
número de entidades singulares de población existente en cada territorio. La
población protegida equivalente a efectos de gasto sanitario se calcula ponderan
do la población protegida por el Sistema Nacional de Salud, dividida en siete
tramos de edad, en proporción al nivel relativo de gasto sanitario per cápita de
cada tramo, siguiendo la metodología desarrollada por el Grupo de Trabajo
sobre gasto sanitario creado por la Conferencia de Presidentes (GTS, 2007).
Cuadro 2
Variables que entran en la fórmula de población ajustada
población protegida equivalente 38%
población 30%
población en edad escolar (016) 20,5%
población 65+ 8,5%
superficie 1,8%
dispersión de la población 0,6%
insularidad 0,6%
2.3. LA TRANSFERENCIA DEL FONDO DE GARANTÍA DE
SERVICIOS PÚBLICOS FUNDAMENTALES
10. La Transferencia del Fondo de Garantía tiene por objeto asegurar que
cada Comunidad Autónoma recibe los mismos recursos por habitante, en térmi
nos de población ajustada, para financiar los servicios públicos fundamentales
22
esenciales del Estado del Bienestar. El Fondo de Garantía se forma con el 75 por
100 de los recursos tributarios cedidos a las CCAA, calculados con criterio nor
mativo, y con una aportación adicional del Estado de recursos adicionales. Esta
aportación se calcula para cada ejercicio aplicando al importe del año base 2007
el índice de evolución de los Ingresos Tributarios del Estado (ITE) entre el año
base y el año correspondiente. Cada Comunidad participa en este fondo en fun
ción de su población ajustada. La Transferencia del Fondo de Garantía de cada
una de las Comunidades Autónomas se define como la diferencia (positiva o nega
tiva) entre el importe de la participación de la Comunidad en el Fondo de Garan
tía y el 75 por 100 de sus recursos tributarios, calculados en términos normativos.
11. El ITE se define como la recaudación estatal, excluidos los recursos tri
butarios cedidos a las Comunidades Autónomas por IRPF, IVA e Impuestos
Especiales de Fabricación sobre la Cerveza, Productos Intermedios, Alcoholes y
Bebidas Derivadas, Hidrocarburos y Labores del Tabaco.
2.4. OTROS FONDOS DE CARÁCTER VERTICAL
12. Estos fondos son el Fondo de Suficiencia Global y los Fondos de Con
vergencia Autonómica (Fondo de Cooperación y Fondo de Competitividad).
13. El Fondo de Suficiencia Global se define en la Ley como el mecanismo
de cierre del sistema de financiación porque cubre la diferencia entre la finan
ciación asignada en la Ley a cada Comunidad Autónoma en 2010 y la suma de
su capacidad tributaria y la transferencia, positiva o negativa, del Fondo de
Garantía. El Fondo de Suficiencia Global de una Comunidad Autónoma en un
ejercicio determinado será el importe establecido en el año base 2007, actuali
zado con el índice de evolución de los ITE entre el año base y el año correspon
diente. En el Fondo de Suficiencia se incluye también la financiación de las
competencias no homogéneas, que solo han sido asumidas hasta el momento
por algunas Comunidades Autónomas.
14. Finalmente, la Ley 22/2009 crea los Fondos de Convergencia Autonó
mica: el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación. Estos fondos
están dotados con recursos adicionales del Estado y se distribuyen entre CCAA
de acuerdo con una variedad de criterios entre los que se encuentran la renta per
cápita, el crecimiento de la población, su densidad y la situación de cada Comu
nidad en términos de financiación por habitante ajustado.
2.5. LOS RESULTADOS DEL SISTEMA
15. Trabajando con datos de 2014, el cuadro 3 muestra las partidas de ingre
sos ordinarios de las Comunidades Autónomas de régimen común. La primera
23
columna muestra los ingresos tributarios de cada Comunidad integrados en el
sistema de financiación, calculados con criterio normativo, la segunda la trans
ferencia que refleja el saldo neto del Fondo de Garantía, la tercera la suma de los
saldos autonómicos en los tres fondos “verticales” (Suficiencia, Cooperación y
Competitividad) y la cuarta, la financiación normativa proporcionada por el sis
tema de financiación, que es la suma de las tres columnas anteriores. Los ingresos
se miden a competencias homogéneas, esto es, excluyendo de los fondos vertica
les los recursos destinados a financiar ciertas competencias singulares que solo
han sido asumidas por algunas CCAA. La columna quinta recoge los recursos
que la Comunidad Autónoma de Canarias obtiene en virtud de su Régimen
Económico y Fiscal (los llamados recursos REF), que no forman parte del SFA.
Cuadro 3
Financiación total a competencias homogéneas 2014
(millones de euros)
Ajustes técnicos por
homogeneización
Fondos verticales
Transferencia de
tributos cedidos
normativa SFA
normativa SFA
Recursos REF
autonomía de
Financiación
Financiación
Financiación
Recaudación
normativos
normativa
Grado de
con REF
garantía
tributos
efectiva
ingreso
[1] +[2] +[3] =[4] +[5] =[6] +[7] [8] [9]
Cataluña 18.207 763 930 16.514 16.514 793 15.721 68,4%
Galicia 5.231 1.184 444 6.860 6.860 175 6.685 43,5%
Andalucía 13.611 3.909 307 17.828 17.828 453 17.375 42,1%
Asturias 2.307 212 174 2.693 2.693 105 2.588 50,5%
Cantabria 1.369 2 318 1.689 1.689 112 1.577 46.7%
La Rioja 682 58 143 883 883 7 876 47,3%
Murcia 2.495 615 52 3.058 3.058 69 2.989 46,2%
Valencia 9.908 965 553 10.320 10.320 649 9.671 54,9%
Aragón 3.117 119 251 3.488 3.488 217 3.271 54,1%
C.La Mancha 3.601 1.082 230 4.913 4.913 90 4.823 41,4%
Canarias 1.820 2.341 46 4.115 486 4.601 52 4.549 47,8%
Extremadura 1.690 747 498 2.935 2.935 33 2.902 31,6%
Baleares 2.715 126 129 2.459 2.459 66 2.525 62,5%
Madrid 18.268 2.909 1.522 13.838 13.838 532 13.306 22,6%
Cast. y León 5.113 852 564 6.530 6.530 202 6.328 45,9%
Total 90.135 8.289 302 98.122 486 98.608 3.423 95.185 55,9%
Fuente: MINHAFP (2016), DE LA FUENTE (2016 a), y elaboración propia.
24
16. La suma de las tres primeras columnas del cuadro 3 recoge la financia
ción teórica o normativa total de las Comunidades Autónomas calculada a com
petencias homogéneas. Partiendo de este agregado oficial, y añadiéndole los
recursos del REF, en el cuadro 3 se introducen también una serie de ajustes téc
nicos de naturaleza tributaria para llegar a lo que se denomina la financiación
efectiva, que se muestra en la columna [8] del cuadro 3. Con estos ajustes se per
sigue mejorar la estimación de los recursos de los que dispondría cada Comuni
dad para financiar las competencias comunes a todas ellas si no hiciese uso de
sus competencias normativas para subir o bajar impuestos. Este ajuste sirve para
corregir la recaudación normativa oficial, que en la actualidad sobrevalora los
recursos realmente disponibles y distorsiona las comparaciones entre Comuni
dades Autónomas2. Finalmente, en la columna [9] se muestra el grado de auto
nomía de ingreso de cada Comunidad, definido como la ratio entre la
recaudación homogénea o ajustada por aquellos tributos que las Comunidades
Autónomas pueden subir o bajar3 y la financiación efectiva total a competencias
homogéneas.
Cuadro 4
Financiación normativa y efectiva por habitante ajustado a competencias
homogéneas, 2014
Euros por habitante ajustado Índice media no foral = 100
Fin. normativa SFA Fin. efectiva Fin. normativa SFA Fin. efectiva
Cataluña 2.221 2.114 99,1 97,2

Galicia 2.328 2.269 103,9 104,3
(Sigue.)
2
Los problemas surgen en conexión con los llamados tributos cedidos tradicionales gestionados
directamente por las CCAA, para los que la AEAT no realiza un cálculo directo de la recauda
ción sin ejercicio de la capacidad normativa. En este caso, la recaudación normativa se calcula,
básicamente, actualizando la recaudación real de cada tributo en el momento de su traspaso con
un índice de evolución común para todas las Comunidades Autónomas, lo que introduce una
brecha creciente en el tiempo y diferente entre territorios entre la recaudación normativa y lo
que se pretende medir. Para más detalles, DE LA FUENTE (2016 a).
3
En esta categoría se incluyen el IRPF, el Impuesto sobre Hidrocarburos (sin el tipo autonó
mico), el Impuesto de Matriculación, los recursos REF de Canarias, el ISD, el ITPAJD, los tri
butos sobre el juego y las tasas afectas a los servicios traspasados. No se incluye aquí el Impuesto
sobre el Patrimonio, que se trata como un tributo propio de las Comunidades Autónomas por
que sus rendimientos normativos ya no se integran en el sistema de financiación. Para más deta
lles, DE LA FUENTE (2016 a).
25
(Continuación.)
Euros por habitante ajustado Índice media no foral = 100
Fin. normativa SFA Fin. efectiva Fin. normativa SFA Fin. efectiva
Andalucía 2.189 2.134 97,7 98,1

Asturias 2.404 2.310 107,2 106,2
Cantabria 2.848 2.659 127,0 122,3
La Rioja 2.687 2.666 119,9 122,6
Murcia 2.132 2.084 95,1 95,8
Valencia 2.131 1.997 95,1 91,8
Aragón 2.461 2.307 109,8 106,1
C.La Mancha 2.252 2.211 100,5 101,7
Canarias 1.925 2.128 85,9 97,9
Extremadura 2.526 2.498 112,7 114,9
Baleares 2.232 2.292 99,6 105,4
Madrid 2.223 2.138 99,2 98,3
Cast. y León 2.415 2.341 107,7 107,6
Promedio 2.242 2.175 100,7 100,7
17. Dividiendo la financiación total de cada Comunidad por su población

ajustada, se obtiene su financiación por habitante ajustado. Por razones opera
tivas se utiliza provisionalmente este criterio para una primera valoración del
reparto de recursos entre CCAA. El cuadro 4 muestra la financiación normativa
y efectiva por habitante ajustado, en euros per cápita y en índices de financia
ción relativa en los que el promedio del conjunto de las Comunidades no forales
se normaliza a 100. El gráfico 1 muestra el efecto de los ajustes técnicos que se
introducen para llegar a la financiación efectiva desde la financiación normativa.
Resulta significativo el ajuste a la baja que se produce en Cantabria (4,7 pun
tos), Aragón (3,7) y Valencia (3,3) y los ajustes al alza de Canarias (+12,0),
Baleares (+5,8), La Rioja (+2,7) y Extremadura (+2,2) por el mismo motivo. En
los demás casos, las diferencias entre la financiación normativa y la efectiva son
reducidas.
26
Gráfico 1
Índice de financiación por habitante ajustado a competencias homogéneas:
financiación normativa oficial sin REF vs. financiación efectiva con REF, 2014
Clave: Va = Valencia; Cana = Canarias; Mu = Murcia; An = Andalucía; CM = Castilla
La Mancha; Cat = Cataluña; Ma = Madrid; Ba = Baleares; Ar = Aragón; Ga = Galicia;
As = Asturias; CyL = Castilla y León; Ex = Extremadura; Ri = Rioja, y Cnt = Cantabria.
Gráfico 2
Índice de financiación efectiva por habitante ajustado a competencias homogéneas
varios años, siempre con población ajustada del modelo 2009
Fuente: DE LA FUENTE (2016 b).
Nota: el dato de 2009 corresponde a la financiación que se habría obteni
do con el sistema 2002.
27
18. Trabajando con índices de financiación efectiva por habitante ajustado, en el
gráfico 2 se compara la situación de 2014 con la de los años 2002 y 2009. Tanto al
comienzo como al final del período analizado se encuentran notables diferencias en
términos de financiación por unidad de necesidad. En el año 2002, algunas CCAA
contaban con una financiación por habitante ajustado superior en casi veinte puntos
al promedio, mientras que el extremo opuesto se situaba casi diez puntos por debajo
de esta referencia. Tales diferencias reflejan, entre otras cosas, el efecto de las sucesivas
transferencias de competencias a coste efectivo, las negociaciones políticas de cada
reforma y la dinámica de cada uno de los modelos, no siempre conforme a la preten
dida en su diseño. En 2014 la situación era muy similar, aunque con un techo y un
suelo ligeramente más altos. Comparando ambos años, se ve que existe bastante iner
cia en el sistema pero también se observan algunos cambios llamativos de posición
con el paso del tiempo. En términos generales, las Comunidades inicialmente situadas
en la cola superior de la distribución avanzan terreno, mientras que en la cola inferior
y la zona central de la distribución se mezclan las que avanzan y las que retroceden.
2.6. EVOLUCIÓN DE LA FINANCIACIÓN AGREGADA
19. El gráfico 3 resume la evolución de la financiación efectiva agregada de las
Comunidades Autónomas de régimen común entre 2002 y 2014, calculada tanto
en términos de devengo (financiación definitiva) como de caja (entregas a cuenta+
liquidaciones practicadas y realmente pagadas). El gráfico ilustra dos hechos impor
tantes. El primero es la severidad del shock que la reciente Gran Recesión ha
supuesto para la financiación autonómica. Y el segundo es que la mecánica del sis
tema, junto con los errores de previsión del Gobierno central, ha retrasado durante
dos años la caída de los ingresos autonómicos en términos de caja al inicio de la cri
sis, lo que ha contribuido a retrasar el inicio de los ajustes.
Gráfico 3
Evolución de la financiación efectiva a competencias homogéneas
Conjunto de las Comunidades de régimen común, 200214
a. Financiación total como porcentaje del PIB
28
b. Índice de financiación por habitante a precios constantes
Financiación definitiva por habitante en 2002 = 100
Fuente: DE LA FUENTE (2016 b).
Nota: en 2009 se muestran dos observaciones: la primera corresponde a la financia
ción que se habría obtenido con el sistema anterior, mientras que la segunda es la
realmente recibida o devengada con el nuevo sistema.
20. Durante el período de expansión comprendido entre 2002 y 2006, la

financiación definitiva a competencias homogéneas de las Comunidades Autó
nomas de régimen común aumentó en 1,4 puntos del PIB, desde el 10,3 % de
este agregado hasta el 11,7 %, lo que supuso un aumento de 22,5 puntos por
centuales en términos de financiación por habitante medida a precios constantes
de 2010. Tras 2007, sin embargo, la recaudación tributaria se desploma. Tam
bién lo hace, lógicamente, la financiación autonómica, que está ligada a los
ingresos tributarios estatales y autonómicos, aunque el desplome se aplaza, en
parte, dos años cuando se considera la financiación por caja porque el descenso
de la recaudación tarda en trasladarse a las entregas a cuenta a las CCAA y por
que el Gobierno central sobreestimó en casi 35.000 millones los ingresos tribu
tarios de 2009, con el consiguiente aumento de las entregas a cuenta. De no
haber sido por los recursos adicionales que el Estado inyectó en 2009 con moti
vo del cambio de sistema, la financiación definitiva se habría reducido en más
de tres puntos de PIB entre 2007 y 2009, lo que habría supuesto una caída del
31 % en términos de financiación por habitante a precios constantes. La inyec
ción de recursos que ha supuesto el último acuerdo de financiación reduce
ambas caídas en unos ocho puntos porcentuales. Aun así, la pérdida de recursos
por habitante se sitúa por encima del 20 % en solo dos años en términos de
financiación definitiva, pero solo en el 3 % en términos de caja. Tras el desplo
me de 200809, finalmente, la financiación definitiva se recupera apreciable
mente en 2010 pero vuelve a experimentar un retroceso entre 2011 y 2013
seguido de una ligera recuperación en 2014.
29
3. LOS PROBLEMAS DEL MODELO ACTUAL

21. La Comisión constata que el impacto de la grave crisis económica sobre
los ingresos públicos condicionó fuertemente el cumplimiento de los objetivos
de gasto asumidos por las Administraciones Públicas. En este contexto se han
puesto de relieve las limitaciones del sistema de financiación a la hora de pro
porcionar los ingresos necesarios para hacer frente a los gastos en competencias
de las CCAA. Además del anterior, los principales problemas que presenta el
actual sistema de financiación autonómica son los siguientes: i) resulta excesiva
mente complicado y poco transparente; ii) genera una distribución de la finan
ciación por habitante ajustado que es desigual y que no responde a un criterio
claro; iii) adolece de un déficit de responsabilidad fiscal por parte de las Comu
nidades Autónomas que proviene de un nivel mejorable de autonomía de ingre
so y de un marco institucional que no las dota de suficiente poder de decisión
individual y colegiado, y iv) carece de un mecanismo para asegurar que se man
tiene un cierto equilibrio en el reparto vertical de recursos entre administracio
nes. A este listado básico cabría añadir tres puntos adicionales que están
relacionados con i) la ausencia de mecanismos de estabilización para afrontar
crisis fiscales como la vivida; ii) algunas carencias de la normativa que regula los
impuestos cedidos, y iii) ciertas deficiencias técnicas del modelo que tienen que
ver con el cálculo de la recaudación normativa de los llamados tributos cedidos
tradicionales, de las entregas a cuenta del sistema y del índice conocido como
ITE, que determina la evolución de algunos agregados importantes del SFA.
22. Buena parte de estas críticas son también compartidas por las Comuni
dades Autónomas, aunque con matices muy distintos según los casos, como se
recoge en el reciente Informe del Grupo de Trabajo de análisis del efecto de la
aplicación del actual sistema de financiación (2016) donde se resumen los infor
mes presentados por las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de
Autonomía sobre los efectos del actual SFA. Como se señala en este Informe,
entre las críticas de las Comunidades Autónomas al modelo actual ocupan un
lugar preferente las referidas a la insuficiencia de los recursos que este propor
ciona para financiar las competencias autonómicas, lo que se liga en muchos
casos con la tesis de que existe un claro desequilibrio vertical en el reparto de los
recursos públicos a favor del Estado.
3.1. CUESTIONES DE EQUIDAD: ¿ESTÁ BIEN REPARTIDA LA
FINANCIACIÓN AUTONÓMICA?
23. Una queja frecuente sobre el sistema autonómico es que este genera dife
rencias importantes de trato entre ciudadanos residentes en distintos territorios
30
en términos del acceso a determinadas prestaciones o de los tipos de gravamen

aplicados en ciertos impuestos. Aunque estas diferencias pudieran parecer cho
cantes cuando se las considera de forma aislada, muchas de ellas son fruto natu
ral del ejercicio de la autonomía y no conculcan necesariamente el principio de
igualdad o, más generalmente, cualquier criterio razonable de equidad que
pueda servir de guía para el reparto de los recursos públicos, siempre y cuando
tales diferencias se compensen entre sí. En un Estado descentralizado como el
nuestro, por tanto, los principios de igualdad y de equidad han de interpretarse
adecuadamente. En particular, a la hora de valorar la equidad del reparto terri
torial de los costes y beneficios del Estado autonómico, no hay que fijarse en lo
que sucede con un determinado impuesto o prestación de manera aislada sino
que, puesto que unas cosas pueden compensarse con otras, ha de adoptarse una
visión de conjunto que contemple en su integridad el paquete de servicios, pres
taciones y tributos que se establece en cada territorio y los costes de prestación
de los servicios relevantes. En términos operativos, esto nos lleva a trabajar con
la financiación por habitante ajustado a igual esfuerzo fiscal, que es la variable
en la que se centrará el resto de esta sección, sin perjuicio de las revisiones que
puedan ser necesarias de la fórmula de población ajustada en los términos seña
lados en el capítulo 4.
24. Uno de los problemas más graves del actual SFA es la ausencia de un
criterio claro de reparto de los recursos disponibles que se aplique de una
forma consistente. Este criterio sí existiría si el sistema se redujese al Fondo de
Garantía, que se reparte con un objetivo claro de nivelación parcial en base a
la capacidad fiscal de las Comunidades Autónomas y a sus necesidades de
gasto, calculadas de acuerdo con una fórmula explícita (la de la población
ajustada) que incorpora los factores de coste más importantes. Sin embargo,
el sistema incluye también una serie de fondos adicionales de carácter vertical
que se reparten con criterios muy variados y parcialmente contradictorios
entre sí, entre los que tiene un peso muy importante la preservación del statu
quo.
25. Trabajando con los datos de financiación efectiva a competencias
homogéneas en 2014 presentados en la sección 2.5, el gráfico 4 muestra cómo
varía la financiación por habitante ajustado según se van aplicando los distintos
elementos del SFA. Todas las variables son índices de financiación relativa por
habitante ajustado en los que el promedio del conjunto de las Comunidades no
forales se normaliza a 100. La línea azul corresponde a la capacidad fiscal, esto
es, a los ingresos tributarios homogéneos que le corresponden en primera ins
tancia a cada territorio dado el reparto de recursos fiscales descrito en el cuadro
1, y tiene pendiente siempre positiva porque las CCAA se han ordenado a lo
31
largo del eje horizontal de acuerdo con el valor de esta variable4. La línea negra
muestra el índice de financiación observado tras aplicar el Fondo de Garantía y
la roja la distribución final de la financiación efectiva tras las transferencias ver
ticales canalizadas a través de los Fondos de Suficiencia, Cooperación y Com
petitividad.
Gráfico 4
Índice de financiación a competencias homogéneas por habitante ajustado en
distintas etapas de la aplicación del sistema, 2014
26. El gráfico permite visualizar el impacto de los diferentes componentes
del sistema de financiación sobre los recursos con los que cuenta cada Comuni
dad. Comparando la línea azul (línea discontinua con puntos) con la negra
(línea discontinua), se aprecia que la aplicación del Fondo de Garantía –que
representa en torno a tres cuartas partes de la financiación proporcionada por el
SFA– reduce enormemente las disparidades de recursos entre territorios (la des
viación estándar del índice de financiación por habitante ajustado cae desde
21,6 hasta 4,5) respetando básicamente la ordenación inicial de las Comunida
des Autónomas por capacidad fiscal5. El efecto de las transferencias verticales
4
La capacidad fiscal incluye los recursos REF, la recaudación del Impuesto sobre Actividades
del Juego y el ajuste para homogeneizar la recaudación de los tributos cedidos tradicionales que
se menciona en la sección 2.5.
5
La ordenación por capacidad fiscal se respeta solo de forma aproximada en el gráfico ya que
las participaciones autonómicas en el Fondo de Garantía se calculan con el agregado oficial de
capacidad fiscal, que es ligeramente distinto del que aquí se utiliza, tal como se ha discutido en
la sección 2.
32
que nos llevan de la línea negra a la roja (línea continua) es, sin embargo, muy
diferente: este elemento del sistema casi dobla la dispersión de la financiación
por habitante ajustado (que pasa de 4,5 a 8,7) y altera por completo la ordena
ción de las Comunidades Autónomas hasta hacer que el reparto final de la finan
ciación no se parezca en nada a la distribución inicial de los ingresos tributarios.
Comparando el ranking inicial de recursos por habitante ajustado en base a la
capacidad fiscal con el ranking final por financiación efectiva, se producen alte
raciones en el orden de hasta 11 puestos. Dejando de lado a las Comunidades
forales, con datos de 2014, existe un abanico de 30 puntos porcentuales entre
las CCAA en términos de financiación por habitante ajustado. Además, no hay
correlación entre la posición relativa de las CCAA en base a su capacidad fiscal
y su posición en función de los recursos proporcionados finalmente por el SFA.
3.2. CUESTIONES DE EFICIENCIA E INCENTIVOS
27. El principio de responsabilidad fiscal exige que cada nivel de gobierno
aparezca ante sus ciudadanos como responsable no solo de sus decisiones de
gasto, sino también de las cargas tributarias que estas conllevan. De esta forma
se busca alinear los incentivos de los gestores públicos con los intereses de sus
administrados, al obligar a los primeros a considerar en el margen tanto los costes
como los beneficios de sus posibles actuaciones. Cuando este principio se incum
ple, surgen disfunciones que pueden afectar a todos los niveles de gobierno.
28. Aunque el endeudamiento es un medio aceptable y aceptado para finan
ciar proyectos de inversión cuya vida útil es muy extensa en el tiempo, preser
vando el principio de equidad intergeneracional, el principio de estabilidad
presupuestaria y las restricciones que tiene España, como país miembro del Área
euro, obligan a un reparto entre Administraciones Públicas de los niveles de
déficit y a fomentar la coordinación presupuestaria y del endeudamiento. En
este sentido, es necesario generar incentivos para el cumplimiento de los com
promisos de estabilidad en las distintas CCAA.
29. En el caso de las Administraciones autonómicas, un mal diseño del sis
tema de financiación puede desembocar en una situación de restricción presu
puestaria blanda; esto es, en la percepción por parte de los responsables
autonómicos de que es posible aumentar los recursos transferidos por otros
niveles de la administración evitando los costes políticos de subidas de impues
tos o rebajas de gasto para cuadrar el presupuesto.
30. Además de lo anterior, la existencia de expectativas de rescate (o bailout)
junto a la existencia de autonomía para el endeudamiento puede provocar un
recurso excesivo a esta vía de financiación y acabar trasladando el problema
33
financiero a la Administración central, que se vería en la tesitura de tener que

transferir más recursos a las Administraciones autonómicas más endeudadas,
actuar de comprador de sus bonos o, en última instancia, condonar la deuda
acumulada. En esta situación, el mecanismo natural de disciplina fiscal en una
democracia (para gastar más hay que subir impuestos y esto tiene un coste elec
toral) deja de funcionar y resulta muy difícil resistir la presión para incrementar
el gasto. Por su parte, la Administración central puede apreciar ventajas en man
tener esta relación de dependencia, al mantener el poder tributario y la capaci
dad de facto de imponer a las Comunidades Autónomas un exceso de
obligaciones gravosas sin preocuparse excesivamente de su financiación.
31. Dadas las diferencias de renta existentes entre las Comunidades Autóno
mas españolas, la exigencia de una razonable igualdad en capacidad de gasto por
unidad de necesidad no permite diseñar el sistema de forma que todas ellas se
financien enteramente con tributos cedidos que recaigan sobre sus propios ciu
dadanos y requiere la utilización de transferencias de nivelación que, inevitable
mente, tendrán un peso muy importante en la financiación de los territorios de
menor renta. Pero lo crucial a la hora de establecer incentivos correctos para las
Administraciones subcentrales es que, independientemente del volumen de
transferencias que reciben, todas las Comunidades Autónomas que deseen
aumentar su volumen de gasto por encima del nivel garantizado de referencia
tengan que asumir el coste político que esto comporta mediante un aumento de
las cargas tributarias que soportan sus ciudadanos.
32. El estilo negociador seguido en el pasado, de inyectar sistemáticamente
fondos adicionales en los momentos de renegociación del sistema, asegurando
en paralelo que ninguna Comunidad recibiría menos fondos que los que venía
percibiendo anteriormente, es una muestra del problema de laxitud presupues
taria blanda apuntado y un claro estímulo a la renegociación continua, puesto
que el resultado de este sistema de negociación es siempre un incremento,
mayor o menor, de fondos en todas las CCAA, reforzado por la cláusula de res
peto del statu quo.
33. Para potenciar la autonomía y corresponsabilidad fiscal de las CCAA,
sería necesario aumentar el margen de decisión fiscal de las Haciendas autonó
micas, que en el momento actual está muy centrado en la imposición directa.
Dadas las limitaciones recaudatorias del ISD y del IP, el IRPF autonómico se
convierte, de facto, en el único tributo sobre el que operar, para llevar a cabo
ajustes presupuestarios de cierta magnitud.
34. Si se atiende a lo sucedido en la reciente crisis, iniciada en 2008, al haber
aumentado la Hacienda central la tarifa estatal de gravamen aplicada sobre el
34
IRPF y estar centrada la progresividad en el gravamen de las rentas salariales
integradas en la base liquidable general, el ajuste presupuestario autonómico
sobre el IRPF presenta dificultades que no pueden ser ignoradas. Para resolver
este problema y ampliar la corresponsabilidad fiscal de las CCAA, en el capítulo
3 de este Informe se desarrolla una propuesta de actuación colegiada en materia
de imposición indirecta.
35. Respecto al importante tema de la estabilidad presupuestaria y la gene
ración de incentivos positivos al cumplimiento de los límites de déficit fijados a
las CCAA, es necesario advertir sobre un grave problema que se ha ido generan
do con el desarrollo de algunos de los instrumentos de financiación puestos en
marcha tras la promulgación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria
y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF).
36. Si bien la creación del Fondo de Pago a Proveedores (FPP) y el Fondo
de Liquidez Autonómica (FLA) puede juzgarse de modo positivo, para facilitar
un acercamiento gradual a los objetivos de déficit y deuda fijados, su posterior
evolución ha generado un problema de riesgo moral e incentivos perversos, en
el caso del FLA.
37. La transformación del FLA, concebido como instrumento provisional,
en un canal de financiación permanente y el hecho de que, en su actual regula
ción, permite financiar las desviaciones de los objetivos de déficit asumidos, crea
un importante problema de riesgo moral.
38. Para acabar los problemas de instrumentación señalados, no se puede
considerar que existe coherencia entre los objetivos de deuda y los objetivos de
estabilidad, cuando los objetivos de deuda se amplían a posteriori, para dar
cobertura a los incrementos de déficit no autorizados de ejercicios anteriores.
39. Este es uno de los aspectos más relevantes, si se quiere evitar un proble
ma de restricción presupuestaria blanda y de expectativas fundadas de rescate y
por ello, en la parte final del Informe, se adelantarán algunas propuestas que tra
tan de avanzar en la línea de crear incentivos positivos al cumplimiento de los
objetivos autonómicos de déficit y deuda.
40. Con el fin de aumentar el nivel de responsabilidad fiscal de las Comu
nidades Autónomas y reducir los posibles problemas de incentivos, la Comisión
avanza una serie de recomendaciones que se desarrollan en mayor detalle en
otros capítulos del presente Informe. Además de las ya recogidas en párrafos
anteriores, se propone extender la capacidad normativa de las CCAA a los meca
nismos de copago así como dar a estas administraciones un mayor peso en la
fijación de ciertos estándares mínimos de servicio en materias de su competen
35
cia, que tienen un efecto importante sobre su gasto y que actualmente el Estado
puede fijar de forma prácticamente unilateral. Un ejemplo importante sería el
catálogo de prestaciones mínimas y de medicamentos de los que se hace cargo
el sistema público de salud. Finalmente, se pretende mejorar el grado de cono
cimiento de los ciudadanos sobre el funcionamiento del sistema autonómico y
sobre el reparto de recursos entre administraciones.
3.3. LA REGULACIÓN DE LOS TRIBUTOS CEDIDOS
41. Con las sucesivas revisiones del SFA, los tributos cedidos han ido ganan
do peso entre los ingresos de las CCAA de régimen común. En paralelo, estos
entes han ido incrementando su capacidad normativa sobre elementos cada vez
más importantes de estos tributos, cuya normativa básica sigue siendo sin
embargo competencia del Estado dada su titularidad en los mismos.
42. Como consecuencia del uso que las CCAA han hecho de sus competen
cias normativas sobre los tributos cedidos, se han ido generando diferencias
cada vez mayores entre ellas en lo que respecta tanto a los niveles de gravamen
como a la configuración de muchos de estos impuestos. Algunos aspectos de
este proceso de creciente diferenciación territorial en materia tributaria resultan
preocupantes por cuanto suponen un incremento considerable y seguramente
innecesario de los costes de recaudación y cumplimiento de determinados
impuestos, hacen menos transparentes las diferencias de fiscalidad entre territo
rios y dificultan el cálculo de la recaudación normativa de las distintas figuras y
por consiguiente el de las necesarias transferencias de nivelación. También
resulta preocupante la posibilidad de que la competencia por atraer a las bases
tributarias más móviles conduzca a tipos inferiores a los deseables en determi
nados impuestos patrimoniales o, incluso, a la desaparición de figuras que cum
plen una función redistributiva necesaria, como el Impuesto sobre Sucesiones y
Donaciones.
43. Un problema adicional en relación con los tributos cedidos totalmente
ha sido la falta de atención por parte del Estado a la actualización de su norma
tiva, que en algunos casos se remonta a hace más de treinta años. Así ocurre por
ejemplo en el caso del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, donde se man
tienen las tarifas, y los tramos de la base liquidable establecidos en 1987, cuando
la renta per cápita se ha multiplicado prácticamente por tres desde entonces.
44. En respuesta a estos problemas, sería deseable armonizar las bases impo
nibles y liquidables de los tributos cedidos total o parcialmente, restringiendo la
capacidad normativa autonómica a las escalas de gravamen y a posibles deduc
ciones o bonificaciones de la cuota, así como estudiar la posibilidad de introducir
36
topes máximos y/o mínimos de gravamen efectivo en ciertos impuestos patrimo
niales. También convendría revisar y actualizar la normativa básica estatal sobre
el tema y crear mecanismos operativos para el seguimiento y actualización perió
dica de esta normativa en los que participen las Comunidades Autónomas junto
con el Estado, posiblemente a través de una comisión permanente que responda
ante el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF). Algunas de estas propues
tas se desarrollarán en mayor detalle en el capítulo 3 del presente Informe.
45. En relación con la imposición propia, otra fuente de financiación que en
teoría contribuye a dotar a las Comunidades Autónomas de un mayor grado de
responsabilidad fiscal, también se ha producido una proliferación de figuras que
llega incluso a hacer difícil su sistematización. Por ello, también en este ámbito
convendría poner en valor el principio constitucional de coordinación, de
acuerdo con las ideas que se desarrollarán más adelante.
4. SUFICIENCIA Y EQUILIBRIO VERTICAL

46. Los expertos que estudian si el sistema de financiación de las CCAA da
cumplimiento al principio de suficiencia lo hacen desde perspectivas diferentes,
lo que pone de manifiesto que no existe una interpretación única de lo que el
cumplimiento de este principio implica. En ocasiones se identifica la insuficien
cia con la existencia de un déficit presupuestario. En otros casos se apela a este
principio al referirse al equilibrio vertical, considerando que no existe una ade
cuada distribución entre las AAPP de los recursos públicos y de los instrumentos
para su obtención, independientemente de los déficits que pudieran tener las
mismas. En tercer lugar, el principio de suficiencia se interpreta como el cum
plimiento de los acuerdos sobre determinados niveles de recursos, alcanzados al
aprobarse un modelo de financiación. Por último, hay quien considera que no
existe una forma objetiva de determinar si el principio se cumple cuando la
cuestión se plantea en términos de necesidades absolutas de gasto.
47. Todas estas perspectivas son útiles para el análisis de la suficiencia, y
también la interrelación entre ellas, pero conviene distinguirlas pues se refieren
a asuntos diferentes. Mientras la primera examina la relación entre ingresos y
gastos en un determinado sector institucional –las CCAA–, la segunda analiza
la distribución de ingresos entre diferentes sectores y la tercera el cumplimiento
de un compromiso de Estado sobre los recursos disponibles para atender a las
funciones encomendadas a las CCAA.
48. Las dos últimas aproximaciones al principio de suficiencia se refieren a
la distribución vertical de recursos entre las AAPP. Esa distribución es el resul
37
tado de un acuerdo político sobre cómo unos recursos limitados y los mecanis
mos existentes para su obtención deben asignarse entre ellas, con el fin de alcan
zar un equilibrio consensuado en la disponibilidad de medios para la prestación
de los servicios encomendados a unas y otras administraciones. En este sentido,
el volumen de financiación que se considere suficiente para atender las compe
tencias encomendadas a las Comunidades Autónomas en un marco de recursos
limitados, depende del nivel al que se desee prestar los servicios correspondien
tes en función de la prioridad atribuida a cada uno de ellos, y de la estimación
del gasto necesario para prestarlos. Y en un contexto en el que el margen de las
Comunidades para el ejercicio de su autonomía tributaria está limitado y existen
compromisos de nivelación horizontal, ese ajuste entre ingresos y gastos de los
Gobiernos subcentrales no depende solo de las decisiones tributarias de cada
uno de ellos: requiere acuerdos de Estado para determinar cuándo se considera
que los recursos son adecuados para prestar los servicios al nivel pactado.
49. En la medida en que la distribución de recursos entre administraciones
la determina un acuerdo político entre las instituciones implicadas, analizar si
un determinado sistema de financiación ha proporcionado o no el equilibrio
acordado requiere comprobar si la distribución vertical de recursos durante la
aplicación del SFA ha respondido al criterio consensuado en el momento de su
aprobación.
4.1. SUFICIENCIA Y EQUILIBRIO VERTICAL EN EL MODELO 2009
50. El actual sistema de financiación autonómica, aprobado en 2009, parte
de un acuerdo de Estado acerca de la distribución de recursos públicos y la atri
bución de facultades tributarias entre niveles de gobierno en función de los nive
les deseados de gastos a cubrir por la Administración central y las CCAA para el
ejercicio de sus respectivas competencias.
51. Los resultados de este acuerdo financiero han estado marcados decisiva
mente por la grave crisis fiscal derivada de la Gran Recesión pero también por
las carencias del diseño institucional del Estado de las Autonomías, que aún no
dispone de los instrumentos de coordinación y cooperación que serían necesa
rios en un país que ha alcanzado un alto grado de descentralización. Las dificul
tades que las finanzas públicas españolas afrontan desde 2009 y esas carencias
han sido muy relevantes para explicar lo sucedido en los años de vigencia del
actual sistema de financiación y explican por qué es necesario diseñar un nuevo
acuerdo.
52. El sistema de financiación aprobado en 2009 acordó una distribución
vertical de recursos entre la Administración General del Estado (AGE) y las
38
CCAA que, tomando como referencia los recursos percibidos por las CCAA en
2007 bajo el anterior sistema y unas aportaciones adicionales de la AGE en
2009 y 2010, atribuía a las mismas recursos que permitían cubrir el nivel de gas
tos alcanzado en ese ejercicio, bajo la hipótesis de cumplimiento de las previsio
nes presupuestarias y sus correspondientes anticipos. No obstante, dichas
previsiones no se cumplieron y el equilibrio presupuestario esperado no resultó
sostenible en unas circunstancias cíclicas muy diferentes, que incidieron sensi
blemente sobre el nivel de ingresos de todas las AAPP.
53. La crisis hizo imposible mantener los niveles absolutos de financiación
que el vigente modelo recogía en su año base. Por otra parte, un análisis en tér
minos relativos permite examinar si los porcentajes de reparto de los recursos
entre las AAPP que resultaron del acuerdo adoptado tras la incorporación de
los recursos adicionales al sistema se han mantenido. De ese análisis, si se con
sidera el conjunto de las Administraciones centrales frente a las CCAA, se con
cluye que las CCAA han visto reducidos sus porcentajes de participación en
los recursos públicos respecto del acordado, mientras que la Seguridad Social
(SS) ha incrementado su porcentaje, gracias en parte a las transferencias adi
cionales recibidas de la AGE. No obstante, si se comparan los recursos de la
AGE, netos de transferencias a la SS, y los de las CCAA se constata que el por
centaje de participación de estas últimas se ha incrementado respecto del acor
dado.
4.2. EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
54. La realidad de las finanzas públicas en 2009 y ejercicios posteriores fue
muy distinta de la esperada por la caída de la recaudación tributaria. El origen
de la trayectoria decreciente de los ingresos de las AAPP está en la crisis general
de los ingresos públicos en unos años de fuerte recesión, aunque el impacto ha
incidido en momentos diferentes sobre las Administraciones centrales y las
CCAA de régimen común.
55. El gráfico 5 resume la evolución de los ingresos de distintas administra
ciones desde 2003, el año posterior a la cesión de la sanidad a las Comunidades
de vía lenta, hasta 2016. Al observar la evolución de los ingresos en estos años,
se puede señalar que durante el período observado los ingresos de la AGE (netos
de transferencias a otras administraciones) se han contraído más que los de las
CCAA y la SS. La Seguridad Social apenas ha sufrido una caída de ingresos, gra
cias a la evolución menos desfavorable de las cotizaciones sociales y a que, cuan
do ha sido necesario, la AGE le ha aportado las transferencias necesarias. Por
39
otro lado, las Comunidades Autónomas han padecido caídas de ingresos impor
tantes entre 2009 y 20116.
Gráfico 5
Recursos no financieros por subsectores (netos de transferencias entre
AAPP y recursos UE)
(millones de euros corrientes)
56. El gráfico muestra con crudeza los efectos de la crisis sobre la AGE y las
CCAA, mientras que el perfil de los ingresos de la Seguridad Social es mucho más
estable, creciente hasta 2009, más o menos constante entre 2009 y 2011, y sua
vemente decreciente desde 2011 a 2016. Entre 2007 y 2009, los ingresos netos
del conjunto de la AGE y las CCAA se redujeron en casi un 40 % lo que dejó a
la Administración central en 2009 con ingresos netos negativos. Las CCAA de
régimen común no sufrirían el desplome de los ingresos hasta 2010 y, especial
mente, 2011, debido a los errores de previsión de la recaudación tributaria de
2008 y 2009 que se tradujeron en unas entregas a cuenta muy superiores a lo que
a posteriori habría exigido la evolución efectiva de los ingresos tributarios.
57. Aunque con alguna caída intermedia, de 2009 en adelante los ingresos
de la AGE se van recuperando, en buena parte gracias a sucesivas subidas de
tipos en el IRPF, IVA e Impuestos Especiales (IIEE), aunque todavía no han
alcanzado el nivel que tuvieron en 2007. Por su parte, los ingresos de las CCAA
6
Parte de las caídas de ingresos de las CCAA reflejadas en 2010 y 2011 en contabilidad nacio
nal tienen su origen en las liquidaciones negativas del SFA de 2008 y 2009 cuyo pago se aplazó
en el marco del Acuerdo de 2009.
40
también se recuperan desde 2011, pero sin alcanzar el nivel que tuvieron en
2007 a pesar de que muchas de las CCAA han utilizado al alza las competencias
normativas de las que disponen en el ámbito tributario en IRPF y los tributos
cedidos tradicionales.
58. En resumen, según estos datos, resulta evidente que ambas administra
ciones han afrontado una coyuntura adversa durante la reciente crisis y que han
soportado el grueso de la caída de ingresos en momentos distintos, pero no
puede concluirse que una u otra haya salido mejor parada.
59. Con independencia de lo anterior, es importante señalar que la Adminis
tración central ha contado con más instrumentos que las CCAA de régimen común
para poder limitar las consecuencias de la caída de sus ingresos pues ha dispuesto
de un mayor margen de actuación sobre sus ingresos tributarios y financieros.
4.3. EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
60. El análisis de la evolución de los gastos de las distintas AAPP asociados
a sus competencias permite complementar la valoración hecha de los ingresos.
Para extraer conclusiones adecuadas del estudio de los gastos conviene tener pre
sente que las competencias de cada administración son de muy diferente natu
raleza y, por tanto, difícilmente comparables en términos agregados.
Gráfico 6
Empleos no financieros por subsectores (netos de intereses, transferencias
entre AAPP, ayudas a instituciones financieras y recursos UE)
41
61. En la evolución del gasto de las CCAA y de la AGE resulta crucial el

impacto que la crisis tuvo. El recorte observado entre 2009 y 2013 es mayor en
las CCAA que en el resto de AAPP. En la Administración central, el ajuste se
había empezado a producir un año antes, no obstante, la evolución del gasto de
la AGE en años anteriores tuvo tasas de crecimiento interanual menores que las
de las CCAA. En la Seguridad Social no se da tal ajuste por el incremento del
gasto en prestaciones por desempleo y pensiones que se produce durante la cri
sis. En conjunto, el crecimiento acumulado del gasto autonómico ha sido supe
rior al del gasto de la AGE, pero este dato por sí mismo es difícil de interpretar
si no se tiene en cuenta la distinta composición funcional de los gastos de ambas
administraciones.
62. Tras su recuperación en 2015, los gastos en términos corrientes de las
CCAA se sitúan a niveles de antes de la crisis, pero no se han recuperado los
niveles de gasto real per cápita o por habitante ajustado de 2007. La situación
actual se alcanza tras recorrer un largo camino de ajustes. La trayectoria de sus
gastos se ha visto condicionada por la de unos ingresos muy afectados por la
reducción de los ingresos fiscales, que ha hecho que, a pesar de los ajustes, se
hayan generado déficits que se han acumulado en un elevado volumen de
deuda.
63. En cuanto a la Seguridad Social, con carácter general, su gasto durante
estos años ha sido creciente debido a las prestaciones por desempleo y pensio
nes, si bien en los últimos años este incremento se modera. En su caso no se
produce la reducción del gasto que tiene lugar en otras administraciones duran
te la crisis.
4.4. DESEQUILIBRIOS PRESUPUESTARIOS DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
64. La evolución de los gastos de las AAPP en estos últimos años, junto
con la incidencia que la crisis económica ha tenido en la recaudación tributa
ria, ha supuesto la aparición de abultados desequilibrios presupuestarios en
todas las AAPP. Así pues, desde la primera de las perspectivas mencionadas, la
suficiencia es un problema que padecen todas las AAPP. En el gráfico 7 se
muestra la diferencia entre los recursos y empleos no financieros tal cual se
han cuantificado a lo largo de esta sección. Hay que observar, no obstante, que
en los empleos considerados en este gráfico no se descuentan los intereses
como se hacía en los anteriores, para que pueda observarse su incidencia en el
déficit.
42
Gráfico 7
Desequilibrio presupuestario
65. El desequilibrio presupuestario de la Administración central se empieza
a apreciar en 2008 y llega a su máximo en 2009. El saldo presupuestario expe
rimenta una fuerte recuperación hasta 2011 y a partir de allí, con altibajos, se
observa una tendencia a la reducción de los desequilibrios de la AGE que, no
obstante, siguen siendo graves.
66. Las CCAA, por su parte, presentan un déficit moderado hasta 2009, año
a partir del cual experimentan un fuerte incremento de su desequilibrio, que
alcanza su máxima expresión en 2011. En 2012 se produce una fuerte reducción
del déficit, que se mantiene a ese nivel durante los años siguientes y vuelve a
mejorar en 2016.
67. De la comparación de estos dos subsectores, se infiere que el impacto de
la crisis se concentra inicialmente en la Administración central, ya que las entre
gas a cuenta del SFA que se presupuestaron en 2008 y 2009 no tuvieron pre
sente el alcance real de la crisis económica, por lo que el grueso de los efectos de
la menor recaudación fiscal en esos años lo absorbió la Administración central
y no las CCAA, que reciben en cambio el impacto en los años 2010 y 2011,
cuando se imputan las liquidaciones (negativas) del SFA de los años 2008 y
2009.
68. El que los ingresos de las AAPP hayan sido recurrentemente insuficien
tes para cubrir sus gastos puede deberse al nivel de ingresos, al nivel de sus gastos
43
o a una combinación de ambos. Así, puede deberse en parte a que la gestión en
la prestación de servicios públicos es mejorable o a que el nivel de servicios
públicos que se pretende ofrecer no es acorde con la capacidad de generación de
renta o de ingresos fiscales del país. En comparación con otros países de nuestro
entorno, la principal diferencia de España es precisamente la baja recaudación
tributaria en relación al PIB. En el caso de las CCAA, su capacidad de genera
ción de ingresos está condicionada por sus mayores limitaciones para decidir
autónomamente la variación o la composición de sus ingresos, pues un porcen
taje sustancial de los mismos proviene de la imposición indirecta, en la que no
tienen capacidad normativa.
4.5. ANÁLISIS ESPECÍFICO DE LA EVOLUCIÓN DEL GASTO
ASOCIADO A SERVICIOS PÚBLICOS FUNDAMENTALES
69. Los gastos de las administraciones evolucionan de forma distinta porque
sus decisiones son autónomas, pero también porque sus competencias son dife
rentes. La composición por funciones de las competencias propias de las Admi
nistraciones centrales y las Comunidades Autónomas debe tenerse en cuenta,
pues el peso en el gasto de cada administración del gasto en servicios públicos
fundamentales (SPF) relacionados con el Estado de Bienestar y en el resto de
funciones es muy dispar. En el gasto de las Comunidades Autónomas y la Segu
ridad Social los SPF tienen un peso decisivo, mientras que en la Administración
central y las Corporaciones Locales es bastante menor.
Gráfico 8
Empleos no financieros en SPF (neto de transferencias entre AAPP)
44
70. El gráfico 8 muestra la trayectoria del agregado de los gastos en salud,

educación y protección social, apreciándose que desde 2003 hasta 2015 el gasto
en SPF de las Administraciones centrales aumenta más que en las CCAA y el
origen de este mayor crecimiento se encuentra en la SS. Su gasto en pensiones
y prestaciones por desempleo, fundamentalmente, no se ajusta discrecionalmen
te porque está basado en el cumplimiento de los criterios fijados por ley. En las
Administraciones centrales los SPF aumentan también de forma continuada,
pero más suavemente, acumulando un crecimiento entre 2003 y 2015 similar al
de las CCAA, pero el peso de los SPF en el gasto de la primera es sustancialmen
te inferior que en el de las Comunidades.
71. La importante diferencia en el comportamiento del gasto en SPF de las
dos grandes administraciones que concentran su gasto en prestar estos servicios
–SS y CCAA– se produce a partir de 2009. A diferencia de lo que sucede en la
SS, el ajuste ha sido importante en el caso de las Comunidades Autónomas, no
siendo ajeno al mismo que buena parte de sus gastos sociales son prestaciones
en especie de servicios como la educación o la sanidad, funciones en las que los
ajustes presupuestarios pueden ser adoptados sin cambios legales pues afectan a
las partidas de consumo público (salarios y consumos intermedios, básicamente)
que no vienen fijadas directamente por ley. Los ajustes que han tenido lugar en
los SPF prestados por las CCAA han tenido implicaciones para la valoración de
la suficiencia desde dos de las perspectivas señaladas al principio: el equilibrio
vertical y el cumplimiento de los compromisos de recursos acordados al aprobar
el modelo.
72. Para valorar esta última cuestión se deben considerar los datos corres
pondientes a las Comunidades de régimen común. A efectos de lo que sigue
puede ser útil construir un indicador, al que se denominará gasto de referencia
de las CCAA de régimen común, partiendo del gasto observado en 2007 y
haciéndolo evolucionar de acuerdo con un indicador similar a la población
ajustada del modelo vigente excepto en que su valor no se normaliza por la
población total en cada año y recoge por tanto las variaciones absolutas de las
distintas variables de población o población ponderada que se incluyen en el
sistema7. El gráfico 9 representa mediante un punto los recursos considerados
suficientes para financiar el gasto de las Comunidades de régimen común en
SPF (panel a) y el gasto total de las mismas (panel b), al aprobarse el modelo
acordado en 2009. Esa financiación aproximaba los recursos al gasto efectivo
de las Comunidades en el año base (2007), pero ya quedaba lejos del gasto que
7
Este indicador ha sido propuesto por LÓPEZ LABORDA, y ZABALZA (2011).
45
se había alcanzado en 2009. Las flechas del gráfico muestran esa distancia entre
las previsiones de las entregas a cuenta y los recursos recibidos efectivamente,
en términos de contabilidad nacional. Pese a la posterior reducción de los gas
tos –claramente mayor que la de las necesidades cuando se considera el gasto
total– la brecha entre los mismos y los recursos se ha mantenido, debido a la
evolución a la baja de los ingresos hasta 2013 y a pesar de su recuperación pos
terior. En esa evolución merece la pena singularizar la trayectoria de la insufi
ciencia en el caso particular de los SPF, con independencia de que en el
modelo de financiación no haya una afectación de los recursos. El SFA perse
guía aumentar los recursos para esa finalidad y configuraba un bloque de
financiación para conseguirlos8, cuyo núcleo es el Fondo de Garantía, que ha
quedado muy por debajo de los gastos. Mientras el gasto de referencia aumen
taba, los recursos del modelo caían durante varios años, ampliándose el des
equilibrio financiero.
Gráfico 9
Evolución de los gastos de las CCAA de régimen común y los
recursos procedentes del modelo de financiación y transferencias finalistas.
20072016
a. Gastos y recursos para servicios públicos fundamentales
8
Véase la nota (1) del gráfico 9.
46
b. Gastos y recursos totales
(1)
Los recursos del modelo destinados a SPF se calculan como el 75 % de los tributos que for
man parte de la cesta del modelo (considerando los tributos cedidos homogéneos calculados por
de la Fuente), la Transferencia del Fondo de Garantía, el Fondo de Suficiencia sin las compe
tencias no homogéneas y el Fondo de Competitividad. Además se han incorporado las transfe
rencias finalistas del Estado a las CCAA ajenas al modelo y que se dedican a financiar SPF.
(2)
Se consideran las entregas a cuenta del IRPF, IVA, Impuestos Especiales y Fondo de Sufi
ciencia de 2009.
(3)
Los recursos recibidos comprenden el total de recursos del modelo (considerando los tributos
cedidos homogéneos calculados por de la Fuente) junto al total de transferencias finalistas rea
lizadas por el Estado a las CCAA.
Fuente: IGAE (2017) y elaboración propia.
73. Estos resultados del modelo aprobado en 2009 durante los años de apli
cación del mismo indican que la suficiencia puede ser cuestionada cuando se
considera si la disponibilidad de los recursos acordados para financiar los servi
cios públicos fundamentales se ha cumplido. En el origen del problema está la
caída de los ingresos del conjunto de las AAPP comentado y no un reparto de
los ingresos tributarios más desfavorable para las CCAA. Ahora bien, pese a no
contar con ventajas en este sentido las Administraciones centrales, han podido
sostener mejor sus gastos en SPF, fundamentalmente los de la SS.
74. Como resultado de los distintos ajustes realizados por cada administra
ción, las CCAA9 han perdido peso entre 2009 y 2016 en el gasto público total
9
Los datos de las Comunidades incluyen tanto a las de régimen común como a las forales, pero
la pérdida de peso se concentra en las primeras.
47
(3,7 pp), en el gasto primario (neto de intereses) (3,1 pp) y, sobre todo, en el
gasto de las AAPP en SPF (4,6 pp) (gráfico 10).º
Gráfico 10
Participación de las distintas administraciones en el gasto (neto de intereses, de
transferencias entre AAPP y de recursos UE) 20092016
(porcentajes)
a. Gasto total
b. Gasto en servicios públicos fundamentales
Fuente: IGAE (2017) y elaboración propia.
75. Para completar el balance de la suficiencia es útil considerar si el gasto

de las Comunidades en SPF se sitúa a un nivel muy elevado, tomando como
referencia tanto su evolución como otras realidades próximas. En cuanto a lo
primero, utilizando los indicadores de necesidad que recoge el propio SFA, el
48
ritmo anual de expansión del gasto real en SPF por unidad de necesidad de las

Comunidades entre 2003 y 2009 fue del 5 % y desde que se aplica el modelo de
2009 hasta 2016 –coincidiendo con la crisis fiscal de las AAPP– ha sido negati
vo (–2,1 %). En el conjunto del periodo 20032016 el gasto real por unidad de
necesidad de las CCAA ha crecido, en promedio un 0,9 % al año.
76. En cuanto a las referencias comparadas, las Comunidades de régimen
foral gastan en 2016 por unidad de necesidad en torno a un 30 % más que las
de régimen común y se han alejado de ellas desde 2007 en su nivel de gasto por
habitante ajustado. Además, España gasta en SPF un porcentaje de PIB menor
en un 21 % que el promedio de los países de la Euro Área de similar nivel de
renta, en las competencias del Estado de Bienestar que gestionan las CCAA,
habiéndose producido un alejamiento respecto de la media europea en el perio
do de vigencia del actual sistema de financiación.
77. La suficiencia y el equilibrio vertical se ven por tanto influidos por varios
factores. El reparto vertical de competencias y recursos es uno de ellos pero se
pueden añadir otros como la capacidad con la que cuenta cada administración
para ejercer su responsabilidad fiscal, o la posibilidad de disponer de instrumen
tos que contribuyan, en determinadas situaciones, a adecuar el gasto a lo largo
de ciclo.
78. Aunque la denominada Gran Recesión afectó a todas las administracio
nes, la capacidad de respuesta de cada una de ellas no fue la misma. Así, el Esta
do pudo reaccionar ante sus problemas presupuestarios con subidas de
impuestos como el IRPF, el IVA e IIEE que tuvieron un efecto prácticamente
inmediato sobre sus ingresos. Afortunadamente, la Seguridad Social, por su
parte, no sufrió una caída tan pronunciada de sus ingresos y contó además con
la ayuda del Fondo de Reserva y con importantes transferencias de la AGE para
mantener su nivel de gasto. Las CCAA, sin embargo, tuvieron un menor mar
gen de maniobra para proteger sus gastos por su menor capacidad normativa en
materia tributaria y por el largo retraso con el que sus decisiones en esta materia
se trasladan a sus fuentes más importantes de ingresos.
79. La evolución de los recursos procedentes del vigente SFA ha condicio
nado los recursos dedicados a importantes funciones del Estado del Bienestar
dependientes de las CCAA, provocando que la caída de los recursos genere ines
tabilidad en la prestación de los correspondientes SPF. Si bien las prestaciones
de la SS se diferencian de los SPF prestados por las CCAA, por tratarse las pri
meras de prestaciones económicas de carácter cuasi contractual cuya cuantía se
fija por ley, lo cierto es que los problemas de financiación de unos y otros SPF
no se han planteado en la misma medida. En la SS hubo un diseño previsor de
49
su financiación a partir de 1996 que ha combinado reglas de gasto y dotación

de reservas en los periodos de incrementos fuertes de los ingresos y, además, han
existido transferencias de la AGE para cubrir los déficits que se han ido produ
ciendo así como cambios en las bases de cotización de la SS.
80. El nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de
régimen común ha de partir de nuevo de un acuerdo entre la AGE y las CCAA
sobre cómo distribuir los recursos públicos existentes para el desarrollo de las
competencias que las distintas administraciones tienen encomendadas que per
mita dar una respuesta satisfactoria a la cuestión de la suficiencia de cada una de
ellas. Ese acuerdo debe ser parte de otro, más amplio, sobre el tamaño del sector
público deseado a medio plazo y las dimensiones básicas de las funciones de
gasto en las que se fundamenta el Estado de Bienestar y la prioridad otorgada a
las mismas, que abarque a los distintos niveles de gobierno y a una amplia mayo
ría parlamentaria.
81. Una vez acordado el punto de partida y el horizonte, es preciso que los
recursos se distribuyan mediante instrumentos ajustados a los cometidos de las
diferentes administraciones, de manera que estas tengan capacidad efectiva para
ajustar sus ingresos a sus gastos. A partir de ese momento tendrá sentido que
cada una de ellas asuma su responsabilidad ante los ciudadanos en la evolución
posterior de los ingresos fiscales y los gastos públicos, decidiendo cómo financiar
las singularidades de las políticas que desea desarrollar en el ejercicio de su auto
nomía. En todo caso, el acuerdo inicial debería contemplar los instrumentos
institucionales adecuados para gestionar los problemas que puedan ir aparecien
do con posterioridad.
Referencias
DE LA FUENTE, A. (2016 a): “La liquidación de 2014 del sistema de financiación de las
Comunidades Autónomas de régimen común: Adenda”, FEDEA, Estudios sobre
Economía Española núm. 201629, Madrid, http://documentos.fedea.net/pubs/eee/
eee201629.pdf.
DE LA FUENTE, A. (2016 b): “La evolución de la financiación de las Comunidades Autó
nomas de régimen común, 20022014”, FEDEA, Estudios sobre Economía Española
núm. 201631, Madrid, http://www.fedea.net/datoshaciendaautonomica/.
GRUPO DE TRABAJO DE ANÁLISIS DEL GASTO SANITARIO (GTS, 2007): Informe del Grupo
de Trabajo de análisis del gasto sanitario. 2007, Ministerio de Sanidad y Consumo,
Madrid, http://www.minhafp.gob.es/Documentacion/Publico/PortalVarios/Grupo
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50
LÓPEZ LABORDA, J., y ZABALZA, A. (2011): “Mantenimiento temporal de la equidad

horizontal en el sistema de financiación autonómica”, en Hacienda Pública Españo
la / Revista de Economía Pública (197), págs. 3765.
MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (MHAP, 2016): “Liquida
ción de los recursos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de
régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y de las participaciones en
los fondos de convergencia autonómica regulados en la Ley 22/2009 de 18 de
diciembre, correspondientes al ejercicio 2014”, Madrid, http://www.minhafp.gob.es/
Documentacion/Publico/CDI/Sist%20Financiacion%20y%20Deuda/Información
CCAA/Cuadros_liquidación_2014.pdf.
INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO (IGAE, 2017): Opera
ciones no financieras del sector Administraciones Públicas y sus Subsectores, http://
www.igae.pap.minhap.gob.es/sitios/igae/esES/ContabilidadNacional/infadm
Publicas/Paginas/ianofinancierasTotal.aspx.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (INE, 2017 a): Contabilidad Nacional Anual de
España. Base 2010, http://www.ine.es/dyngs/INEbase/es/operacion.htm?c=Estadis
tica_C&cid=1254736165950&menu=ultiDatos&idp=1254735576581.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (INE, 2017 b): Cifras de población, http://www.
ine.es/dyngs/INEbase/es/categoria.htm?c=Estadistica_P&cid=1254735572981.
51
CAPÍTULO 2
FINANCIACIÓN AUTONÓMICA, ESTADO DE BIENESTAR Y
NIVELACIÓN VERTICAL
1. INTRODUCCIÓN
1. Los debates sobre el funcionamiento del modelo de financiación de las
Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía aprobado en
2009 han prestado una creciente atención a dos problemas cuya importancia se
ha intensificado durante la crisis. El primero es la suficiencia de recursos para el
mantenimiento del gasto en los servicios públicos fundamentales para el Estado
de Bienestar que están a cargo de las Comunidades: la sanidad, la educación y
los servicios sociales, en especial la atención a la dependencia. El segundo, la res
ponsabilidad de las Comunidades en el cumplimiento de los objetivos de esta
bilidad presupuestaria y el control del déficit en España. La relevancia de ambas
cuestiones, estrechamente relacionadas entre sí, se debe al alcance de la crisis del
Estado de Bienestar padecida por España durante estos años y su sustancial
impacto sobre la confianza institucional en general y en el Estado de las Auto
nomías en particular. Buena parte de las tensiones recientes en estos terrenos
han afectado directamente a las Comunidades, al repercutir severamente la
Gran Recesión sobre los ingresos del modelo de financiación vigente, condicio
nando sus decisiones de gasto y su gestión de los ajustes, el déficit y el endeuda
miento.
2. En sintonía con esta percepción de los problemas, el encargo del Consejo
de Ministros a la Comisión para la revisión del Modelo de Financiación Auto
nómica alude expresamente a que esta debe cumplir el mandato de la Conferen
cia de Presidentes Autonómicos de 17 de enero de 2017, en la que se consensuó
un acuerdo “sobre la sostenibilidad del Estado del Bienestar y la reforma de la
financiación autonómica”. La Conferencia de Presidentes señaló que “en la
sociedad española existe un amplio consenso sobre la necesidad de protegerlo
como elemento vertebrador de nuestro modelo económico y social”, que “las
Comunidades Autónomas y las Ciudades con Estatuto de Autonomía son parte
53
esencial para su sostenibilidad” y que el análisis y la revisión del sistema de
financiación debe fundamentarse en los principios de “solidaridad, suficiencia,
equidad, transparencia, corresponsabilidad fiscal y garantía de acceso de los ciu
dadanos a los servicios públicos”, según reitera el acuerdo de Consejo de Minis
tros que creó la Comisión.
3. No habrá una solución real para los problemas que plantea el sistema de
financiación de las Comunidades si la reforma no contempla como objetivos
centrales de la misma la mejora de la estabilidad financiera de las Administra
ciones Públicas (AAPP), el logro de un adecuado nivel de corresponsabilidad fis
cal de las CCAA y la sostenibilidad del Estado de Bienestar en España. Estas tres
piezas son esenciales para la recuperación de la confianza en las instituciones y
en la viabilidad del Estado de las Autonomías. El coste de no abordar estos
temas será perpetuar la inestabilidad en el funcionamiento del Estado de Bien
estar y en las relaciones entre las AAPP en numerosas materias, con los riesgos
crecientes que ello comporta para las instituciones. El agravamiento reciente de
esas consecuencias es una razón de peso para no prolongar la indefinición de un
modelo que sea capaz de poner en valor la riqueza de la experiencia descentrali
zadora de los últimos cuarenta años, contemplando a la vez tanto los viejos pro
blemas como los más recientes, para abordarlos en lugar de cerrarlos en falso.
4. En consecuencia, el nuevo modelo de financiación ha de aportar solucio
nes que contemplen no solo los problemas de autonomía y nivelación de las
Comunidades –en línea con las propuestas que se expondrán en próximos capí
tulos– sino también los desequilibrios financieros del conjunto de las Adminis
traciones Públicas españolas y sus implicaciones para la sostenibilidad del
Estado de Bienestar, proponiendo vías para solucionarlos. En otras palabras, el
nuevo sistema debería estar anclado en un acuerdo que ofrezca respuestas a los
problemas de suficiencia desde una perspectiva general. En ese sentido, la
Comisión considera que las alternativas para equilibrar financieramente a las
CCAA y al conjunto de las AAPP deberían atender a dos criterios básicos: 1) en
materia de gastos, establecer prioridades a partir de la evaluación sistemática de
su eficiencia y seguir reglas de prudencia; 2) en materia de ingresos, mejorar la
capacidad fiscal efectiva de las AAPP en general y de las CCAA en particular,
pues ese es el rasgo que más nos separa de los países de nuestro entorno.
5. El establecimiento de prioridades de gasto puede servir de guía para arti
cular la reforma del modelo de financiación con la estabilidad presupuestaria y la
sostenibilidad del Estado de Bienestar, encauzando el debate sobre la suficiencia
de recursos de las distintas administraciones con criterios claros. Una forma de
abordar esta cuestión, en lo que se refiere a las CCAA, sería considerar la finan
54
Capítulo 2. Financiación autonómica, estado de bienestar y nivelación vertical
ciación de los servicios públicos fundamentales (SPF), previstos en el vigente ar
tículo 15 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las
Comunidades Autónomas (LOFCA), con la finalidad de dotar de suficiencia y
estabilidad a sus prestaciones, fijando estas al nivel que políticamente se acuerde.
6. La preocupación de las distintas AAPP por mantener la estabilidad de los
SPF, en la medida que resulta financieramente posible para cada una, resulta
confirmada por el esfuerzo realizado durante la crisis por proteger esos gastos
dedicando a los mismos porcentajes crecientes de sus presupuestos. Así, en el
caso de las Comunidades, los gastos en sanidad, educación y servicios sociales
han pasado de representar el 69 % del gasto total en 2007 al 75 % en 2015. La
atención preferente de las Comunidades a la nivelación de los servicios públicos
fundamentales viene también avalada por la evidencia de que se diferencian
mucho menos entre sí en sus niveles de gasto en educación y salud que en el
resto de funciones.
7. La centralidad de los SPF en materias clave para la equidad y la igualdad
de oportunidades justifica que los compromisos de nivelación horizontal otor
guen especial atención a ese ámbito. Ya se propuso hacerlo así en el modelo
actual, pero las tensiones de estos años aconsejan adoptar medidas para garanti
zar más eficazmente esos objetivos en dos direcciones: mejorar la suficiencia de
recursos para SPF de todas las AAPP y lograr que todas las Comunidades –de
régimen común y forales– puedan disponer del mismo nivel de recursos por
unidad de necesidad de salud, educación y protección social.
8. Además, al abordar el problema de la suficiencia por el lado de los ingresos
es necesario recordar que el artículo 2. 1 de la LOFCA exige que el SFA propor
cione a las Comunidades Autónomas recursos suficientes para el ejercicio de sus
competencias. Sin embargo, la aplicación práctica de este principio resulta con
flictiva porque no existe un criterio objetivo que permita determinar los recursos
que cada administración necesitaría para prestar los servicios que tiene encomen
dados a un nivel considerado satisfactorio. La fijación de dicho nivel de servicios
y de recursos es de carácter fundamentalmente político y, en una democracia, las
Administraciones Públicas dispondrán para el ejercicio de sus competencias de
los recursos que los ciudadanos estén dispuestos a aportar a través de impuestos
y tasas. Por tanto, la cuestión de si una administración determinada dispone o
no de los recursos suficientes para cumplir sus funciones debe responderse eva
luando si dispone o no de las herramientas adecuadas para obtener y gestionar
tales recursos, asumiendo en todo caso el coste político de hacerlo.
9. La Comisión considera, por esa razón, que sería conveniente interpretar los
principios de suficiencia y equilibrio vertical de una forma operativa, formulán
55
dolos en términos de equilibrio de instrumentos más que de recursos. Desde esta
perspectiva, actualmente existe un desequilibrio de instrumentos a favor del Esta
do, pues este dispone de un control total sobre sus ingresos tributarios mientras
que las CCAA solo disponen de capacidad de modular al alza o a la baja en torno
a la mitad de sus ingresos ordinarios. Una cierta asimetría en este sentido puede
resultar inevitable, e incluso deseable, dado que el Estado es el responsable último
de la Hacienda General. Aun así, la Comisión considera que existe margen para
aumentar el grado de autonomía de ingreso de las Comunidades Autónomas, al
menos actuando conjuntamente, de forma que estén en una posición más próxi
ma a la del Estado a la hora de poder recabar de sus ciudadanos los recursos que
consideren necesarios para ejercer sus funciones a uno u otro nivel. También
existe margen para mejorar la agilidad con la que las decisiones normativas de las
CCAA sobre sus tramos de los tributos cedidos se trasladan a sus ingresos y sus
efectos son percibidos por los contribuyentes y por los gestores públicos. Ambas
cuestiones se abordarán en mayor detalle en otros capítulos de este Informe.
10. Además de las mejoras señaladas por el lado de la autonomía para modu
lar el nivel de ingresos, sería necesario introducir en el sistema un mecanismo
explícito de reequilibrio vertical que permita ajustar el reparto de recursos entre
la Administración central y las Comunidades Autónomas cuando sea necesario.
El reparto de los rendimientos de los principales impuestos indirectos de un
modo distinto al actual podría servir a estos efectos. Se trataría de sustituir los
actuales porcentajes de cesión del IVA y posiblemente de los Impuestos Espe
ciales (IIEE) por dos tramos independientes de tales impuestos, cuyos rendi
mientos corresponderían en un caso al Estado y en el otro a las CCAA. Este
sistema haría más transparente para el ciudadano el reparto de recursos entre
niveles de gobierno que los actuales porcentajes de cesión y abriría la posibilidad
de regular los dos tramos de manera separada, ajustando los tipos autonómicos
y estatales de manera que ambas administraciones puedan decidir cambios con
el fin de recabar de los ciudadanos los recursos que consideren necesarios para
ejercer sus funciones cuando las circunstancias cambian. Dadas las restricciones
de la normativa europea sobre las decisiones referentes al tipo de IVA e IIEE
solo podrán tomarse de manera colegiada a través de algún organismo multila
teral, manteniendo tipos uniformes en todo el territorio nacional, tal como se
verá en el capítulo 3.
2. FINANCIACIÓN AUTONÓMICA Y NIVELACIÓN VERTICAL

11. Las CCAA, como el resto de AAPP, se han enfrentado a partir de 2008
a un desequilibrio grave entre sus ingresos no financieros y sus gastos no finan
56
cieros, resultando insuficientes los primeros para cubrir los segundos a pesar de
que un buen número de Comunidades han ejercido sus competencias fiscales al
alza en estos años. Las posibilidades de corrección de los desequilibrios financie
ros por las Comunidades mediante aumentos de sus ingresos han estado condi
cionadas más por la situación económica general y por su limitada capacidad
normativa en el ámbito tributario que por los desequilibrios verticales, aunque
estos hayan existido. La escasa capacidad recaudatoria de los tributos cedidos
patrimoniales y la imposición propia de las CCAA significa que, para llevar a
cabo un importante ajuste presupuestario vía ingresos este debía recaer funda
mentalmente sobre un Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF)
centrado en las rentas salariales (y en el que la tarifa estatal ya había sido incre
mentada), lo cual no parece una alternativa deseable. Al no tener las Comuni
dades capacidad normativa sobre los impuestos indirectos compartidos (IVA e
IIEE), no han existido otras alternativas realistas de ajuste por la vía de los tri
butos. Por esa razón, una vez limitado el recurso al déficit por el Programa de
Estabilidad, las Comunidades han debido apoyarse sobre todo en ajustes de sus
gastos que han afectado a la totalidad de las funciones que desempeñan, resul
tando especialmente relevantes los recortes en las relacionadas con el Estado de
Bienestar, a pesar de que los esfuerzos para que fueran menores que en el resto
de funciones.
12. En este contexto, con frecuencia se considera que el desequilibrio verti
cal entre los gastos y los ingresos propios de las Comunidades que reflejan las
importantes transferencias de la Administración central a la mayoría de ellas
desempeña un papel significativo a la hora de explicar las insuficiencias finan
cieras de las Comunidades en estos años. Sin embargo, como se ha puesto de
manifiesto en el capítulo 1, ese no es el factor fundamental y los problemas se
asocian más bien a las caídas de los ingresos tributarios.
13. Las transferencias verticales entre administraciones existentes en España
responden a dos razones diferentes: los compromisos de nivelación entre Comu
nidades con distinta capacidad fiscal, instrumentados a través de las transferen
cias incondicionadas y condicionadas de la Administración central; y el hecho
de que en los impuestos indirectos compartidos (IVA e IIEE) las CCAA no ten
gan capacidad normativa y los reciban como una participación territorializada,
a través de una transferencia. Si estas últimas transferencias fueran consideradas
fuentes fiscales propias de las Comunidades, el resto de trasferencias verticales
actuales serían mucho menores aunque resultaran significativas en algunas
Comunidades. Pero la autonomía fiscal de las CCAA seguiría siendo limitada
por carecer estas de capacidad normativa en IVA e IIEE. Esta última circunstan
cia ha tenido consecuencias directas cuando los ingresos han quedado por deba
57
jo de los gastos debido al fuerte retroceso de la recaudación de todos los tributos:
en ese momento, el desequilibrio vertical –se mida de una u otra forma– ha con
dicionado las respuestas de las Comunidades a sus insuficiencias porque una
parte de sus ingresos depende de otra administración, les ofrece poca autonomía
fiscal y, en consecuencia, poca capacidad de decisión para aumentar la recauda
ción con el fin de cubrir mejor sus competencias de gasto.
14. La limitación del margen de maniobra en el ámbito tributario induce a
las CCAA a mirar a la Administración central como la instancia sin cuya cola
boración es difícil solucionar los problemas financieros. Pero el resto de admi
nistraciones también han padecido insuficiencias relevantes como las
Comunidades, aunque es cierto que los ajustes de sus gastos han sido menores
en general y se han podido evitar en el caso de los SPF. La explicación de esa
diferencia es triple: la primera es, precisamente, que las Administraciones cen
trales han dispuesto de mayor margen de autonomía fiscal para aumentar sus
recursos; además, han tenido más capacidad de endeudamiento para cubrir sus
insuficiencias, debido a la asignación del déficit realizada entre administracio
nes; y, tercero, la Seguridad Social ha contado con importantes transferencias de
la AGE a partir de 2009, así como con el Fondo de Reserva de las pensiones.
15. La limitación que representa la combinación de insuficiencia financiera
y desequilibrio vertical para las CCAA es más relevante para estas administracio
nes porque dedican cerca del 90% de los recursos que les proporciona el actual
modelo de financiación y el 75% de sus gastos totales a prestar servicios del
Estado de Bienestar, cuyos niveles de gasto son muy rígidos a la baja. No son las
únicas administraciones con responsabilidades y dificultades en este terreno,
pues la Seguridad Social y las Corporaciones Locales –en menor medida– tienen
también competencias decisivas, sobre todo en el ámbito de la protección social.
Pero las Comunidades tienen una amplia concentración de sus gastos en SPF
–solo semejante a la de la Seguridad Social– y, a la vez, tienen menor capacidad
fiscal efectiva que el resto de las administraciones.
3. RECURSOS PARA SOSTENER EL ESTADO DE BIENESTAR

16. Las anteriores circunstancias deberían tenerse presentes al diseñar el
nuevo modelo de financiación y determinar una de las piezas centrales del
mismo: el volumen de recursos que se considera suficiente para atender las nece
sidades de gasto de las CCAA, en particular las derivadas del nivel al que se desea
prestar los servicios del Estado de Bienestar. Como ya se ha señalado, determinar
los recursos que se consideran suficientes es una decisión de naturaleza clara
mente política que en España –por ser un país ampliamente descentralizado que
58
contempla objetivos de nivelación interterritorial en la prestación de ciertos ser
vicios que gozan de protección constitucional– debe ser adoptada en sus aspectos
básicos para el conjunto de las AAPP. Lo que esto significa es que entre todas las
administraciones deberían alcanzar un acuerdo de Estado acerca de los niveles
deseados y factibles de las prestaciones y las necesidades de recursos estimadas
para atender a dichos niveles las grandes funciones de gasto. Sería razonable,
además, que ese acuerdo contemplara no solo el punto de partida sino la diná
mica del gasto y de los ingresos prevista, con una concreción similar a la que con
templan los escenarios plurianuales que acompañan al Programa de Estabilidad.
17. Ese enfoque cooperativo del problema no es incompatible con la autono
mía pues su finalidad es ofrecer un marco financiero común de referencia y no
condicionar otras decisiones. Y en lo que tiene de ejercicio de previsión, tampoco
evitaría la incertidumbre que puede afectar a los ingresos y gastos públicos. Pero
en cambio, contribuiría a hacer más probable que el buen funcionamiento y la
confianza en el Estado de Bienestar y las instituciones públicas resultaran compa
tibles con otro objetivo de primer orden: la sostenibilidad financiera de las AAPP.
18. Decidir conjuntamente los elementos básicos del Estado de Bienestar
que se desea, implica acordar cuánto y en qué se quiere gastar y cómo es posible
financiarlo. Todas esas decisiones dependen de las preferencias sociales, mani
festadas a través del proceso político, pero el análisis técnico de algunos aspectos
relevantes para adoptarlas puede ofrecer referencias para evaluar la viabilidad de
las alternativas y las restricciones, desde la perspectiva de la eficiencia, la equi
dad, la sostenibilidad financiera y la estabilidad presupuestaria. Con ese objeti
vo, en las páginas siguientes se consideran tres cuestiones relevantes: cómo
reducir las tensiones asociadas al reparto de recursos entre las distintas adminis
traciones; cómo orientar la decisión sobre los objetivos de gasto a financiar; y
cómo evaluar si los recursos son suficientes para cubrir los gastos.
3.1. PRIORIZAR POR IGUAL LOS SERVICIOS PÚBLICOS
FUNDAMENTALES DE LAS DISTINTAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
19. Una forma de acotar los debates y las tensiones sobre el reparto de recur
sos entre las distintas administraciones puede ser alcanzar un acuerdo sobre
cómo financiar el Estado de Bienestar que se desea partiendo de la evidencia de
que las administraciones atribuyen a los SPF una prioridad destacada, que
ponen de manifiesto al preservar más sus gastos que los de otras funciones. Esa
prioridad aconseja reflexionar sobre cómo proteger la financiación de esos ser
vicios preferentes que, sin embargo, durante la crisis se han enfrentado en algu
59
nos casos a ajustes significativos. Una vía para diseñar esa protección puede ser

contemplar la financiación de todas las funciones de gasto que integran los SPF
con un criterio similar, con independencia de la administración que las gestiona,
garantizándoles hasta donde sea posible recursos estables. Procurar recursos sufi
cientes y estables para SPF con independencia de quién los vaya a gestionar
equivale a seguir un criterio de equidad basado en el velo de la ignorancia, es
decir, proceder como si no supiéramos a qué gestor beneficiaremos con nuestra
decisión. Este enfoque ayudaría a preservar el debate sobre la suficiencia de los
recursos de las diferentes administraciones de las sospechas de que las posiciones
están contaminadas por sentimientos centralizadores o descentralizadores y evi
taría reclamaciones de agravio injustificadas.
20. Financiar preferentemente los servicios públicos fundamentales relacio
nados con el Estado de Bienestar en todas las AAPP con el fin de evitar cambios
no deseados en sus niveles requiere tratar de garantizar de algún modo los recur
sos al nivel que se acuerde, con el fin de evitar que la aparición de déficit ame
nace la estabilidad de dichos servicios. Una forma de hacerlo sería la siguiente:
1) Comprobar la capacidad de la cesta de las grandes fuentes tributarias
(IRPF, IVA, Impuestos Especiales y cotizaciones sociales) de financiar las
grandes funciones del Estado de Bienestar al nivel que se desea, dado que
su papel es fundamental para generar los recursos y limitar el riesgo de
que los servicios esenciales prestados por cada administración sufran los
efectos del ciclo y la aparición de déficit.
2) Asignar la cesta de grandes figuras tributarias entre las administraciones,
centrales o territoriales, de manera que todas dispongan de los fondos
necesarios para financiar los SPF que tienen encomendados y puedan
prestarlos al nivel básico acordado. Esta asignación proporcional de los
recursos proporcionados por las grandes figuras tributarias tendría como
objetivo ofrecer financiación más estable a todas las administraciones res
ponsables, y no implica que el empleo de esos recursos esté afectado a
financiar una función de gasto determinada.
3) Seguir criterios de prudencia en la valoración de la suficiencia inicial de
recursos para SPF y en la evolución de los compromisos de gasto en
dichos servicios de todas las AAPP, teniendo presente la evolución pasa
da y prevista de los índices de necesidad que, en su caso, se determinen.
Basándose en esos índices de necesidad, definir reglas de gasto para los
SPF que eviten las reducciones no deseadas en los niveles reales de las
prestaciones como las de los últimos años, así como crecimientos del
gasto por unidad de necesidad no sostenibles.
60
21. Una forma de avanzar en esa dirección sería atender a los anteriores cri
terios al diseñar tanto los Programas de Estabilidad como el nuevo modelo de
financiación autonómica. Si así se hiciera, el conjunto de las AAPP dispondría
de recursos tributarios suficientes para financiar los SPF al nivel acordado en el
momento de aprobar el nuevo modelo y, en ese marco, también las CCAA con
tarían con ellos. Esa suficiencia inicial en el ámbito de los SPF se podría man
tener a lo largo del tiempo, en la medida que el potencial financiero del sistema
fiscal hubiera sido calibrado adecuadamente.
22. Dado que no es posible contar con garantías de suficiencia dinámica
completas, para hacer más viable la sostenibilidad de las distintas políticas es
necesario contar con instrumentos adecuados para complementar los criterios
anteriores, tanto en el ámbito de los ingresos como en el de los gastos. En el
lado de los tributos, es necesario ofrecer mayores posibilidades de actuación
normativa a las CCAA en la imposición indirecta, para dotarlas de mayor capa
cidad de afrontar dificultades económicas importantes que sean comunes a
todas ellas y condicionen severamente la financiación estable de los SPF. Este
asunto será tratado con más detalle en el capítulo 3 del Informe. Por el lado de
los gastos, en los términos previstos en el capítulo 5 sería recomendable reforzar
la prudencia que se deriva de las reglas de gasto con la dotación de fondos de
reserva –similares al acumulado por la Seguridad Social, que ha permitido
financiar durante la crisis el efecto del retroceso de las cotizaciones sociales–
para reducir el riesgo de recurrir al endeudamiento en situaciones de dificultad
financiera grave.
3.2. ESCENARIOS DE GASTO A FINANCIAR
23. Los recursos que ha de ofrecer el sistema de financiación para cubrir los
gastos de las CCAA, y dentro de ellos los correspondientes a SPF, pueden deter
minarse por dos vías, que van de los ingresos a los gastos y de las necesidades a
los ingresos. Cuando existe déficit y los ingresos no son iguales a los gastos, si se
quiere eliminar el déficit cada una de estas vías conduce a dos escenarios de gasto
a financiar diferentes y plantean opciones de ajuste distintas:
a) Escenario de ajuste del gasto a los ingresos (E1): la suficiencia se alcanza
a partir de la financiación disponible, ajustando los gastos a los ingresos
para eliminar el déficit. En ese caso, el nivel de cobertura posible de las
necesidades lo determinan los ingresos disponibles. Por ejemplo, desde
esta perspectiva, en el año 2015, último para el que se dispone de infor
mación liquidada, con el nivel de ingresos no financieros disponible era
posible mantener un gasto por unidad de necesidad que, en el caso de los
61
SPF se situaba en un nivel similar al de 2003 y en el resto de servicios se
encontraba por debajo del de dicho año.
b) Escenario de recursos ajustados a los gastos (E2): los recursos del SFA se
definen a partir del objetivo de gasto correspondiente a un determinado
nivel de cobertura de las necesidades, que se ha de poder financiar sin
déficit o, al menos, sin desviaciones del déficit previsto. Por ejemplo, si
el objetivo del gasto a financiar por unidad de necesidad en SPF fuera el
acordado en 2009, el gasto en 2015 –manteniendo el gasto en el resto
de servicios en su nivel de este año– debería haber sido ligeramente supe
rior al observado, pero tendría que haberse podido financiar con los
recursos ofrecidos por el modelo o, al menos, cumpliendo el objetivo de
déficit.
24. La realidad actual es que un porcentaje significativo de los gastos es
financiado con déficit, es decir, que el gasto se sitúa por encima de los recursos
aportados por el SFA más el resto de instrumentos no financieros (en 2015, los
superó en un 13 %), y también por encima del déficit contemplado en los obje
tivos de estabilidad (la desviación fue mayor que el propio objetivo de déficit).
Por tanto, se podría decir que el gasto no se ajusta a los ingresos –lo que hubie
ra implicado una menor cobertura de las necesidades– y también que los recur
sos del SFA no permiten financiar una cobertura de las necesidades como la
acordada en 2009. El camino que habría que recorrer para corregir la insufi
ciencia dependerá del nivel de cobertura de las necesidades que se determine,
en particular en SPF. Si el objetivo fuera recuperar el nivel que existía al llegar
la crisis, la suficiencia se alcanzará en la medida en que los aumentos de ingre
sos del SFA reduzcan el déficit hasta eliminarlo. Esos aumentos pueden produ
cirse tanto por el efecto del crecimiento económico sobre las fuentes de
ingresos que contempla el modelo actual –participación en tributos y transfe
rencias– como mediante una revisión de esas fuentes de ingresos en el nuevo
modelo.
4. ALTERNATIVAS DE FINANCIACIÓN

25. Las necesidades de gasto en SPF de las CCAA de régimen común debe
rían resultar cubiertas por cuatro vías de financiación: la participación de las
Comunidades en la cesta elegida de los principales ingresos tributarios a com
partir (ITAC: IRPF, IVA e IIEE); las transferencias finalistas de otras adminis
traciones para SPF; las transferencias verticales de nivelación; y el incremento de
la recaudación derivado de una subida de impuestos indirectos para mejorar la
cobertura de las necesidades de gasto en SPF de las Comunidades.
62
26. El escenario de ajuste del gasto a los ingresos (E1) no plantea la necesi

dad de reformular el SFA para mejorar la suficiencia de recursos de las CCAA
sin incurrir en déficit, pues ajusta los gastos. En contraste, el escenario E2 sí lo
requiere. Para cubrir un determinado objetivo de gasto en SPF con el fin de
alcanzar un nivel de necesidades sin tener que incurrir en mayor déficit –o,
reducir el existente o, en su caso, aumentar los niveles de cobertura de las nece
sidades–, se podrían seguir varias vías alternativas:
a) Establecer las transferencias de nivelación vertical necesarias para equili
brar los ingresos de las CCAA derivados de sus actuales participaciones
en los ITAC con los niveles de gasto en SPF considerados necesarios.
b) Reasignar los actuales porcentajes de participación en los ITAC entre las
administraciones, de manera que cubran la totalidad del gasto en SPF a
financiar de cada una de ellas, dado que resultan globalmente suficientes
para alcanzar ese objetivo.
c) Aumentar la recaudación de los ITAC de las CCAA mediante el ejercicio
de su capacidad normativa, con el fin de cubrir la diferencia entre sus
necesidades de gasto en SPF, establecidas en función del nivel de necesi
dades que se acuerde financiar, y los recursos de los que actualmente dis
ponen.
27. La garantía de que el escenario de gasto a financiar acordado es alcanza
ble se puede conseguir a partir de distintas cestas de ITAC y mediante transfe
rencias de nivelación vertical, combinando las vías mencionadas. La concreción
de estas alternativas implica optar por dar uno u otro peso a los ingresos tribu
tarios y a las transferencias de nivelación en la financiación de las Comunidades
y requiere decidir, además, la cesta de los ITAC que se asigna a cada adminis
tración. Estas decisiones pueden tener efectos financieros diferentes sobre las
otras administraciones. Cada una de esas combinaciones representa una alterna
tiva de financiación de las CCAA. En el Anexo se ofrecen ejemplos de varias
posibilidades en ese sentido que permiten apreciar la viabilidad de los objetivos
contemplados en las distintas alternativas.
28. La cesta de los ITAC con la que se financia cada administración puede
tener una misma composición en todas ellas o no, pudiéndose elegir la alterna
tiva en función de distintos objetivos. El volumen de recursos totales de los
ITAC asignado a cada administración no tiene por qué resultar influido por esa
decisión. Si la composición de los ITAC de todas las administraciones es la
misma, la evolución de los ingresos totales de cada nivel de gobierno será la
misma. En cambio, si la composición no es igual la evolución, probablemente,
no lo será tampoco. Pese a esta implicación, existen razones para preferir asignar
63
las fuentes de ingresos de distinta forma, dado que las figuras tributarias tienen
características diferentes que puede ser de interés atender.
29. Una cesta de ITAC para financiar a las CCAA más concentrada en el
IRPF y menos en IVA e IIEE ofrecerá más capacidad fiscal a las Comunidades,
dadas las restricciones que existen para diferenciar a escala regional los tipos en
la imposición indirecta. Esto sucedería incluso en el supuesto de que las CCAA
pudieran tener capacidad normativa colegiada en IVA o IIEE. Ahora bien, las
diferencias en capacidad fiscal entre las Comunidades son mayores en IRPF, de
modo que una opción centrada en este impuesto abre más el abanico de opor
tunidades que la autonomía ofrece a cada Comunidad en el caso de que estas
ejerzan su capacidad normativa, siendo dichas oportunidades mayores para las
Comunidades con mayor nivel de renta10.
30. Las transferencias de nivelación vertical necesarias dependen de la alter
nativa elegida y de los objetivos de nivelación horizontal perseguidos. Se pueden
nutrir de distintas fuentes. En primer lugar, de las transferencias de los actuales
Fondos de Garantía, Competitividad y Cooperación que quedarían suprimidos,
eliminándose también la transferencia del Fondo de Suficiencia. El signo nega
tivo de la misma se deriva de que se utilizó para neutralizar el efecto de la subida
de la recaudación de la imposición indirecta en la financiación de las Comuni
dades un criterio recogido en la Ley 22/2009 que supuso anular las consecuen
cias financieras de una subida de impuestos que comparten las Comunidades.
Por tanto, al eliminarla el monto total de las aportaciones del Estado a las trans
ferencias verticales aumentaría. En segundo lugar, las transferencias verticales
también deberían financiarse mediante las aportaciones de las Comunidades
forales necesarias para nivelar los recursos de todas las Comunidades para SPF
por habitante ajustado, actuando como vehículo para la contribución de las pri
meras a la solidaridad interterritorial.
5. AMPLIACIÓN DEL ESPACIO FISCAL DE LAS COMUNIDADES

AUTÓNOMAS
31. Las alternativas descritas conllevan implicaciones para la autonomía
financiera de las CCAA de régimen común y Ciudades con Estatuto de Auto
nomía y su capacidad de responder a cambios en las circunstancias en las que
han de desempeñar sus funciones como proveedoras de los servicios del Estado
10
Los efectos sobre los recursos derivados del uso de la capacidad normativa (al alza o a la baja)
por una Comunidad se producen sobre los ingresos propios, pero el rendimiento de esas deci
siones depende de la capacidad fiscal de las Comunidades.
64
de Bienestar que tienen encomendados, pues la capacidad normativa cedible en
los diferentes tributos no es la misma. En todo caso, cualquiera de las alternativas
permitiría ampliar la existencia de un espacio fiscal propio de las CCAA si se les
reconociera facultades para disponer de un tramo de IVA o de los IIEE, con fija
ción colegiada de tipos. Ese espacio fiscal debería ser reforzado, además, median
te una mayor participación en la gestión tributaria de los impuestos con los que
se financia. Estos temas se tratan en profundidad en capítulos posteriores.
32. En la medida que se considere relevante que la acción redistributiva de
la renta disponible de las familias debe mantener cierta homogeneidad en el
conjunto de España, la primera alternativa, que no supera el 50% en la cesión
del IRPF, presentaría ventajas frente al resto. Como se verá posteriormente en
el capítulo 3, esta es la alternativa más deseable a juicio de la Comisión.
33. Cuando España se enfrente a asuntos de calado sobre la configuración de
su Estado de Bienestar, como por ejemplo modificaciones en aras de la sosteni
bilidad de las pensiones, la universalidad de la atención sanitaria o el derecho a
la educación entre 06 años, entre otras, sin perjuicio de las competencias que
tenga cada administración, las decisiones deberían adoptarse utilizando mecanis
mos políticos que contemplen la participación de todas las administraciones,
puesto que sus efectos conciernen a todas. Esos mecanismos institucionales debe
rían permitir evaluar si las respuestas puede darlas la administración directamen
te afectada mediante el uso de su capacidad fiscal o es más conveniente una
actuación conjunta, contemplando en su caso una reasignación de los ITAC.
34. Sería deseable que, además de alcanzar el objetivo de suficiencia en el
año base, la evolución de los ITAC, de los que dependen decisivamente todas
las administraciones bastara para garantizar la suficiencia dinámica de los SPF
que prestan todas ellas. Para conseguir ese objetivo, deberían adoptarse las medi
das necesarias tanto en lo que se refiere a reglas de gasto como a la revisión de
los elementos de los tributos determinantes de su recaudación. Esto último
requiere contar con mecanismos institucionales de colaboración más potentes y
eficaces que los actuales.
6. CONCLUSIONES
35. El núcleo de la propuesta presentada en las páginas anteriores es doble:
proponer como objetivo prioritario el preservar la suficiencia financiera de los
SPF con independencia de la administración que los presta y, a partir de ahí,
disponer de recursos para nivelar completamente esos SPF entre todas las
Comunidades Autónomas, de régimen común y forales.
65
36. Como el principal instrumento para alcanzar esos objetivos de suficien
cia es la recaudación de IRPF, IVA e Impuestos Especiales, la distribución entre
administraciones de los recursos de la cesta formada por esos tres grandes tribu
tos en el momento inicial debería estar en línea con sus competencias de gasto
en SPF, netas de las que se financian con las cotizaciones.
37. El segundo instrumento es incorporar a las Comunidades forales a la
financiación del esquema de solidaridad interterritorial que nivela los servicios
públicos fundamentales, desactivando el foco de inestabilidad institucional que
existe en este ámbito derivado de la desigualdad de recursos y gastos en SPF por
unidad de necesidad entre CCAA de régimen común y forales.
38. Si la decisión política acerca del nivel de gasto en SPF a cubrir situara
este por encima del gasto actual, los ingresos tributarios adicionales para conse
guir ese objetivo no deberían cuestionar el proceso de consolidación fiscal en
curso. Pero el objetivo de que los recursos para SPF de las Comunidades de régi
men común resulten suficientes para recuperar el nivel de los mismos por uni
dad de necesidad contemplado en el Acuerdo de 2009 podría ser financiado sin
especiales dificultades sin recurrir más al déficit del que se recoge en el Programa
de Estabilidad, mediante los recursos disponibles y un ligero incremento de la
imposición indirecta ejercida colegiadamente por las Comunidades.
39. Estas mejoras de los instrumentos para financiar a las Comunidades
orientadas a dotar de suficiencia las competencias que ejercen en SPF pueden
contribuir decisivamente a estabilizar, a la vez, el Estado de Bienestar y el Estado
de las Autonomías, dos ámbitos problemáticos estrechamente relacionados que
necesitan soluciones planteadas con visión de conjunto, por complejas que sean.
66
Anexo
1. Con el fin de ilustrar los criterios y alternativas expuestos anteriormente, este
anexo ofrece ejemplos numéricos referidos a los escenarios de gasto a financiar y a posi
bles combinaciones de fuentes de ingresos para hacerlo con referencias próximas a la
realidad. En todos los casos los datos utilizados como referencia corresponden al año
2015, último para el que se dispone de liquidaciones, o avances de las mismas.
2. El cuadro 1 muestra dos escenarios de objetivos de gastos e ingresos. Ambos par
ten de considerar el nivel en 2015 de los gastos (131.997 millones de euros) y de los
recursos proporcionados por el SFA y el resto de instrumentos que financian compe
tencias homogéneas de las CCAA (116.344 millones de euros).
3. El escenario 1 se plantea desde la perspectiva de que los gastos se ajusten a los ingre
sos, lo que, sin recurrir al déficit, significaría realizar ajustes por valor de 15.653 millones
de euros y alcanzar un nivel de cobertura de las necesidades de gasto en SPF similar a la
de 2003. Si alternativamente se utilizara la financiación que ofrece el déficit autorizado
en ese año a las CCAA de régimen común (6.934 millones de euros), el gasto se habría
de situar en 123.278 millones de euros, equivalente a lograr un nivel de cobertura de las
necesidades de gasto intermedia entre las alcanzadas en 2004 y 2005. En ese caso el ajuste
de gasto debería ser de 8.719 millones de euros. En realidad, en lugar de cualquiera de
ambos niveles de ajuste lo que ha existido es un déficit muy superior al autorizado.
Cuadro 1
Escenario de gasto de las CCAA de régimen común. 2015
(millones de euros)
a. Escenario 1: ajuste del nivel de gasto a los ingresos de 2015
Nivel de Nivel de
gasto ingresos
1) GASTO OBSERVADO 131.997 A) RECURSOS ITAC 78.763
– Servicios Públicos Fundamentales (SPF) 98.579 A.1) IVA 30.152
– Resto de Servicios (RS) 33.418 A.2) Impuestos Especiales 12.909
A.3) IRPF 35.702
B) TRANSFERENCIAS VERTICALES 8.377
B.1) Fondo Garantía + Convergencia 13.664
B.2) Fondo Suficiencia (sin homog.) 5.286
C) OTROS RECURSOS 29.203
C.1) Tributos cedidos homogéneos 12.572
C.2) Tributos propios 2.482
C.3) Financiación específica SPF 2.298
C.4) Financiación específica RS 11.850
D) RECURSOS NO FINANCIEROS (A + B + C) 116.344
E) RECURSOS ADICIONALES 0
2) NECESIDAD DE GASTO A NIVELES DE 2003 116.741 F) TOTAL RECURSOS NO FINANCIEROS (D + E) 116.344
G) RECURSOS DÉFICIT AUTORIZADO 6.934
3) NECESIDAD DE GASTO A NIVELES DE 2004 121.140 H) RECURSOS + DÉFICIT 123.278
4) NECESIDAD DE GASTO A NIVELES DE 2005 125.935
AJUSTE DEL GASTO (H1): 8.719
Fuente: IGAE, AEAT, MINHAFP y elaboración propia.
67
b. Escenario 2: ajuste de los ingresos a las necesidades de gasto de 2009
Nivel de Nivel de
gasto ingresos
1) GASTO OBSERVADO 131.997 A) RECURSOS ITAC 78.763
– Servicios Públicos Fundamentales (SPF) 98.579 A.1) IVA 30.152
– Resto de Servicios (RS) 33.418 A.2) Impuestos Especiales 12.909
A.3) IRPF 35.702
B) TRANSFERENCIAS VERTICALES 8.377
B.1) Fondo Garantía + Convergencia 13.664
B.2) Fondo Suficiencia (sin homog.) 5.286
C) OTROS RECURSOS 29.203
C.1) Tributos cedidos homogéneos 12.572
C.2) Tributos propios 2.482
C.3) Financiación específica SPF 2.298
C.4) Financiación específica RS 11.850
D) RECURSOS NO FINANCIEROS (A + B + C) 116.344
E) INSUFICIENCIA DE RECURSOS (2 – D) 16.484
2) NECESIDAD DE GASTO A NIVELES DE 2009 132.828 F) TOTAL RECURSOS NO FINANCIEROS (D + E) 132.828
G) RECURSOS DÉFICIT AUTORIZADO 6.934
NECESIDADES DE RECURSOS ADICIONALES (EG): 9.550
POSIBLES FUENTE DE RECURSOS: – Aportación Forales a la solidaridad 2.600

– Compensación Fondo Suficiencia negativo 5.286
– Recursos adicionales IVA colegiado 1.663
Fuente: IGAE, AEAT, MINHAP y elaboración propia.
4. El escenario 2, en cambio, parte de un objetivo de gasto asociado a la cobertura

de las necesidades de SPF al nivel acordado en 2009, que es de 132.828 millones de
euros, una cifra que se sitúa ligeramente por encima del gasto observado en 2015. En
lo que se refiere al gasto en el resto de servicios no se define un objetivo similar, y se
toma el dato del gasto observado en 2015, asumiendo los ajustes realizados en el
mismo. La diferencia entre los recursos que ofrece el SFA y los que se requieren para
cubrir las necesidades al nivel del objetivo asciende a 16.484 millones de euros. El défi
cit autorizado permitía cubrir una parte del mismo y, para evitar desviaciones, el resto
(9.550 millones de euros) deberían cubrirlo recursos adicionales.
5. El cuadro muestra, al pie del escenario 2, los valores de posibles fuentes alterna
tivas de recursos, mencionadas en el texto, para conseguir esos recursos adicionales. En
primer lugar, las contribuciones de las Comunidades forales a la nivelación de los SPF:
si todas las Comunidades debieran igualar sus recursos por habitante ajustado ascende
rían a 2.600 millones de euros. En segundo lugar, la eliminación de la liquidación nega
tiva del Fondo de Suficiencia supondría en 2015 unos recursos adicionales para las
CCAA de régimen común de 5.286 millones de euros. Estas dos contribuciones repre
sentarían un incremento de las transferencias verticales de 7.946 millones de euros.
Complementariamente, para alcanzar un objetivo de gasto como el señalado serían
necesarios 1.663 millones de euros adicionales, que las CCAA deberían obtener a partir
del ejercicio de su capacidad normativa colegiada ampliada, en imposición indirecta.
68
6. A partir de estos datos sobre la suficiencia de recursos de las Comunidades de régi
men común, en el escenario 2 cabe considerar distintas alternativas para cubrir la insu
ficiencia, resultantes de diferentes combinaciones de cestas de impuestos y transferencias
verticales. En todas las alternativas consideradas en el cuadro 2, se cuenta con los recur
sos aportados por el déficit autorizado, y no existen desviaciones. Si los objetivos de défi
cit se redujeran, las aportaciones de los recursos adicionales deberían ser mayores.
Cuadro 2
Alternativas de financiación: fuentes de ingresos. 2015
(millones de euros)
Alternativa 1 Alternativa 2 Alternativa 3
IVA (cesión actual) IVA (70 %) IVA (66 %)
IIEE (cesión actual) IIEE (70 %) IIEE (66 %)
IRPF (cesión actual) IRPF (cesión actual) Más recursos adicionales
Más recursos adicionales Más recursos adicionales IRPF (55 %)
A) RECURSOS ITAC 79.831 93.495 93.495

A.1) IVA 30.152 42.213 39.801
A.2) Impuestos Especiales 12.909 14.115 13.362
A.3) IRPF 35.702 35.702 39.272
A.4) Recursos adicionales IVA colegiado 1.663 2.060 1.655
B) TRANSFERENCIAS VERTICALES 16.264 2.600 2.600
B.1) Fondo Garantía + Convergencia 13.664 — —
B.2) Fondo Suficiencia (sin homog.) — — —
B.3) Aportación de las Forales 2.600 2.600 2.600
C) OTROS RECURSOS 29.203 29.203 29.203
C.1) Tributos cedidos homogéneos 12.572 12.572 12.572
C.2) Tributos propios 2.482 2.482 2.482
C.3) Financiación específica SPF 2.298 2.298 2.298
C.4) Financiación específica RS 11.850 11.850 11.850
D) TOTAL RECURSOS NO FINANCIEROS (A + B + C) 125.298 125.298 125.298
E) NECESIDADES DE GASTO A FINANCIAR 132.828 132.828 132.828
E.1) Necesidades en SPF 99.410 99.410 99.410
E.2) Resto de Servicios 33.418 33.418 33.418
F) DÉFICIT AUTORIZADO 6.934 6.934 6.934
Fuente: IGAE, AEAT, MINHAFP y elaboración propia.
7. Las diferencias entre las alternativas responden a dos elementos: peso dentro de

la cesta de impuestos de la imposición indirecta y del IRPF; e importancia de las trans
ferencias verticales en la financiación total:
a) La alternativa 1 parte del potencial de recursos que ofrece la actual cesta de los
ITAC asignados a las CCAA –disponen de la recaudación del 50 % del IRPF, el
50 % del IVA y el 63,6 % de los IIEE– y cubre las diferencias con el gasto a
financiar mediante mayores transferencias de nivelación vertical y el ejercicio de
la capacidad normativa colegiada de las CCAA.
69
b) La alternativa 2 concentra el incremento de recursos para lograr la suficiencia en
un aumento de la participación de las CCAA en la imposición indirecta actual,
así como el ejercicio de la capacidad normativa colegiada de las CCAA. Mantie
ne una transferencia de nivelación vertical de menor cuantía que la anterior
alternativa, limitada exclusivamente a que sirva como vehículo de las aportacio
nes de las Comunidades forales a la solidaridad interterritorial con las de régi
men común.
c) La alternativa 3 sigue el mismo criterio que el anterior en cuanto al alcance de la
nivelación vertical y el ejercicio de la capacidad normativa colegiada de las
CCAA, pero reparte el aumento de la participación de las CCAA en la cesta de
ITAC entre los impuestos indirectos y el IRPF, superando en este último tam
bién el 50 % actual.
8. Las necesidades de gasto en SPF de las CCAA de régimen común resultan cubier
tas en cada una de las alternativas por la participación de las Comunidades en la cesta
elegida de ITAC, las transferencias finalistas de otras administraciones para SPF, las
transferencias verticales de nivelación, entre las que se incluirían las derivadas de la par
ticipación de las Comunidades forales en los objetivos de nivelación de los recursos para
SPF por unidad de necesidad en todas las Comunidades, y el incremento de los
impuestos indirectos para mejorar la cobertura de las necesidades de gasto en SPF de
las Comunidades.
9. Las implicaciones para los ingresos, gastos y déficit de cada administración de las
diferentes alternativas son financieramente similares: en la alternativa 1, la Administra
ción central no cuenta con los ingresos que en estos años ha recibido del Fondo de Sufi
ciencia negativo y, en cambio, en las alternativas 2 y 3 ha de reducir su participación
en los ITAC; las Comunidades forales han de contribuir en todas las alternativas a las
solidaridad interterritorial a través de la Administración central, que es la que acuerda
con ellas sus aportaciones a las cargas generales. Las CCAA mejorarían por esas vías sus
ingresos para cubrir el gasto justificado por el nivel de las necesidades a cubrir acordado,
pero han de ejercer su capacidad normativa colegiada en la imposición indirecta para
contribuir a alcanzar el nivel de necesidades contemplado en el escenario 2.
70
CAPÍTULO 3
TRIBUTOS CEDIDOS Y PROPIOS DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS
1. INTRODUCCIÓN Y ALGUNAS CUESTIONES GENERALES

1. En algunos países federales, tanto la Administración central como las
Administraciones subcentrales tienen la potestad de establecer impuestos inde
pendientes que pueden recaer sobre los mismos hechos imponibles y de regular
los de una forma completamente independiente. En España, sin embargo, se ha
optado desde el nacimiento del sistema autonómico por un sistema más estruc
turado en el que desempeña un papel central la figura de los impuestos cedidos.
De acuerdo con el artículo 133. 1 de la Constitución (CE), la potestad originaria
para establecer tributos corresponde al Estado, pero este puede ceder parcial o
totalmente los rendimientos de los tributos de su titularidad a las Comunidades
Autónomas, así como la capacidad para regular algunos de sus elementos y
diversos aspectos de su gestión. Este mecanismo de cesión se ha utilizado de
forma recurrente, hasta el punto que en la actualidad los tributos cedidos cons
tituyen la principal fuente de ingresos de las Comunidades Autónomas de régi
men común.
2. Por otra parte, la propia Constitución, en su artículo 133. 2, permite que
las Comunidades Autónomas establezcan tributos propios con las limitaciones
que pueda imponer la Ley. La principal restricción existente en este sentido se
fija en el artículo 6. 2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de finan
ciación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que impide que los tributos
autonómicos puedan recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado.
Asimismo, el artículo 6. 3 impide que los tributos autonómicos puedan recaer
sobre hechos imponibles gravados por tributos locales, salvo que se establezcan
medidas de compensación o coordinación en los términos que el precepto
prevé. El artículo 157. 2 de la CE y el artículo 9 de la LOFCA también prohíben
que las CCAA graven bienes situados fuera de su territorio o establezcan barre
ras fiscales a la libre circulación de personas, bienes y servicios.
71
3. La Comisión no cuestiona el modelo existente de descentralización tribu
taria basado en los impuestos cedidos. A su entender, esta fórmula permite man
tener una estructura básica común en todo el territorio para las principales
figuras tributarias, lo que facilita considerablemente su gestión y reduce los cos
tes de cumplimiento, permitiendo un margen de actuación a las Comunidades
Autónomas para modular sus ingresos al alza o a la baja.
4. Como se ha visto en el capítulo 1, la cesta de tributos que ha sido cedida
a las Comunidades Autónomas de régimen común bajo el sistema actual está
integrada por los llamados tributos cedidos tradicionales [tasas afectas a los ser
vicios traspasados, tributos sobre el juego, Impuesto sobre Sucesiones y Donacio
nes (ISD), Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos
Documentados (ITPAJD) e Impuesto sobre el Patrimonio (IP)] cuyos rendi
mientos se ceden en su totalidad a las Comunidades Autónomas junto con cier
tas competencias normativas. También se ceden en su totalidad los rendimientos
de los Impuestos Especiales sobre Determinados Medios de Transporte y sobre
la Electricidad, con competencias normativas en el primer caso. En relación con
el Impuesto Especial sobre Hidrocarburos (IH), para determinados productos las
Comunidades Autónomas pueden fijar el llamado tipo autonómico del impues
to, de reciente creación, cuyo rendimiento está cedido al 100%. Así mismo, se
ha cedido al 100 % el rendimiento asociado al tipo especial estatal de este tributo.
El resto de los rendimientos del Impuesto sobre Hidrocarburos, al igual que los
de los demás impuestos especiales de fabricación (IIEE), se ceden en un 58 % a
las Comunidades Autónomas sin competencias normativas. La situación es simi
lar en el caso del IVA, aunque con un porcentaje de cesión del 50 %. Finalmente,
existe un tramo autonómico del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
(IRPF) sobre el que las Comunidades Autónomas tienen amplias competencias
normativas, con un peso del 50 % en el rendimiento potencial del impuesto
antes del ejercicio de las competencias normativas autonómicas.
5. La Comisión no recomienda realizar cambios significativos en la compo
sición de la cesta de tributos cedidos, aunque sí incluye entre las opciones a con
siderar algunas que podrían afectar al estatus del Impuesto sobre el Patrimonio.
Por otra parte, habría que incorporar formalmente a la cesta del nuevo sistema
dos impuestos de reciente creación que ya se han cedido al menos parcialmente
a las CCAA al margen del sistema de financiación autonómica (SFA). Uno es el
Impuesto sobre Depósitos en Entidades de Crédito, cuyos rendimientos se
ceden en su integridad a las CCAA pero sin capacidad normativa; y el otro es el
Impuesto sobre Actividades de Juego, parte de cuyos hechos imponibles se
ceden a las CCAA y para el que la ley ha previsto que estas puedan asumir cierta
capacidad normativa. En este último caso, la Agencia Estatal de Administración
72
Capítulo 3. Tributos cedidos y propios de las Comunidades Autónomas
Tributaria (AEAT) deberá calcular una recaudación normativa por el procedi

miento habitual de cuantificar los ingresos que se habrían obtenido sin ejercicio
de la capacidad normativa autonómica.
6. Sobre el reparto de las competencias normativas sobre estos tributos, se
propone lo siguiente:
a) Como se ha señalado en el capítulo 1, párrafo 44, se considera deseable
armonizar las bases imponibles y liquidables de los tributos cedidos total
o parcialmente, restringiendo la capacidad normativa autonómica a las
escalas o tipos de gravamen y posiblemente a las deducciones o bonifica
ciones de la cuota. También se considera conveniente crear mecanismos
operativos para el seguimiento y actualización periódica de la normativa
relevante de los tributos cedidos, a través de una comisión normativa per
manente que responda ante el Consejo de Política Fiscal y Financiera
(CPFF) que podría absorber las funciones de esta índole que actualmente
corresponden al Consejo Superior de Gestión de la AEAT. La armoniza
ción de las bases tributarias de los impuestos cedidos no limita su poten
cial recaudatorio y por lo tanto no restringe la autonomía de ingreso de
las Comunidades Autónomas, mientras que por otra parte reduce los cos
tes de gestión y cumplimiento y las posibles barreras a la movilidad,
aumenta la transparencia del sistema fiscal al facilitar comparaciones
entre los distintos territorios y la medición de la capacidad tributaria de
las Comunidades Autónomas, lo que es crucial para el correcto cálculo
de las necesarias transferencias de nivelación.
b) También se recomienda replantear las figuras patrimoniales actualizando
su normativa y estableciendo máximos y mínimos en el Impuesto sobre
Sucesiones y Donaciones.
c) La Comisión considera conveniente homogeneizar las reglas de valora
ción de activos de manera que los criterios para dicha valoración, en par
ticular de los bienes inmuebles, sean los mismos en cada uno de los
diferentes tributos.
d) Por otro lado, se recomienda otorgar a las Comunidades Autónomas,
actuando de forma colegiada, la capacidad de fijar los tipos de un tramo
autonómico del IVA, y en su caso de los IIEE, que se regularía de forma
separada del tramo estatal, así como una mayor libertad para establecer y
regular de manera individual los posibles mecanismos de copago en los
servicios de su competencia.
7. Siempre que sea posible, el cálculo de la recaudación normativa de los tri
butos cedidos, lo realizará de oficio la AEAT calculando los rendimientos que
73
se habrían obtenido en cada territorio sin ejercicio de la capacidad normativa
autonómica. Cuando no sea posible realizar un cálculo directo de esta magni
tud, se construirá una aproximación estadística razonada de la misma a partir de
la información disponible sobre los rendimientos reales del tributo y de la nor
mativa aplicable. Esta tarea se verá considerablemente simplificada en algunos
casos con la propuesta de armonización de las bases liquidables de los tributos
cedidos.
8. En línea con lo apuntado en el párrafo 40 del capítulo 1, la Comisión
considera crucial aumentar la visibilidad de la tributación autonómica con el fin
de mejorar la rendición de cuentas de las CCAA ante los ciudadanos, potencian
do así su responsabilidad fiscal. Con este fin, sería necesario que los tramos esta
tal y autonómico de los impuestos compartidos apareciesen nítidamente
separados en impresos tributarios y facturas. También sería muy deseable un
reforzamiento de los contenidos autonómicos incluidos en los temarios escolares
de la ESO con el objetivo de mejorar el grado de conocimiento de los ciudada
nos sobre el funcionamiento del sistema autonómico. Finalmente, se recomien
da organizar una campaña sostenida de publicidad institucional diseñada para
concienciar a los ciudadanos de las amplias competencias de los Gobiernos
autonómicos y del gran volumen de recursos que estos absorben.
9. La gestión tributaria se discutirá en la sección 9 de este capítulo.
2. EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS FÍSICAS

10. El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas constituye la principal
fuente de financiación tributaria de las CCAA, aportando en 2015 unos ingre
sos de aproximadamente 34.000 millones de euros. En el actual SFA, las tarifas
del ahorro y general y la práctica totalidad de las deducciones de la cuota se des
doblan en dos tramos que se reparten, en principio, a partes iguales entre el
Estado y las CCAA. Por otra parte, a estas últimas se les dota de una amplia
capacidad normativa sobre su tramo que les permite: a) regular las cuantías del
mínimo personal y familiar con una desviación máxima del 10 % en relación
con las fijadas en la normativa estatal; b) establecer la tarifa general aplicable al
tramo autonómico que podrá diferir de la estatal con la única restricción de que
su estructura sea progresiva; c) aprobar deducciones de la cuota íntegra autonó
mica por circunstancias personales y familiares e inversiones no empresariales y
por aplicación de renta, además de otras de carácter técnico.
11. Estas facultades han sido ampliamente utilizadas por las Comunidades
Autónomas. En el ejercicio 2017, la suma de las tarifas generales autonómica y
74
estatal ofrece una horquilla que varía, en el caso del tipo marginal mínimo, del

19 % al 21,5 %, y en el máximo entre el 43,5 % y el 48 %, aunque con umbrales
diversos de aplicación de los tipos más altos. Todavía existe mayor diversidad y
dispersión en lo que respecta a las deducciones autonómicas. Una circunstancia
que incrementa sensiblemente los costes de gestión de estas deducciones es que
las competencias normativas de las Comunidades Autónomas también abarcan,
entre otras cosas, la regulación de la justificación exigible para su aplicación, los
límites de cada deducción y su sometimiento o no al requisito de comprobación
de la situación patrimonial.
12. En consonancia con el principio general de mantener una base homogé
nea en los tributos cedidos, se recomienda eliminar la capacidad normativa
autonómica sobre los mínimos personales y familiares cuya función es la de
determinar un nivel mínimo de renta no sometido a gravamen, con indepen
dencia de que su aplicación se realice a través de una minoración de la base o de
una reducción de la cuota íntegra. Por otra parte, sería conveniente que todas
las administraciones racionalizasen la multiplicidad de deducciones sobre la
cuota que ahora se ofrecen y que en muchos casos son de aplicabilidad muy
limitada en la práctica, por los restrictivos límites que se fijan.
13. Una cuestión crucial en el diseño del IRPF compartido es la parte del
rendimiento potencial del impuesto que se asigna a las Administraciones central
y autonómica. La Comisión no ve razones de peso para modificar un reparto a
partes iguales que ayuda a visualizar de forma muy gráfica la corresponsabilidad
de ambas administraciones. Si se considerase modificar el actual porcentaje de
cesión, debería buscarse un equilibrio entre dos consideraciones contrapuestas,
pues un aumento del peso del tramo autonómico aumentaría la autonomía de
ingreso de las Comunidades Autónomas pero limitaría la capacidad redistribu
tiva de la Administración central.
14. Por otra parte, sería recomendable introducir algunas mejoras de tipo
técnico en la regulación de la cesión de este impuesto en la LOFCA. En primer
lugar, se podría modificar el artículo 11 que alude a la cesión de este impuesto
en los siguientes términos: “Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas con
carácter parcial con el límite máximo del 50 por 100”. Este límite máximo y la
referencia que hacen los Estatutos de Autonomía a un porcentaje exacto de
cesión no tienen en cuenta que lo que finalmente va a llegar como rendimiento
a cada Comunidad depende de la tarifa autonómica que apruebe cada una (si es
distinta de la estatal ya no será el 50 % del total). Tal vez lo que la LOFCA debe
ría decir es que se cede el 50 % de la recaudación antes del uso de las competen
cias normativas por las Comunidades Autónomas.
75
15. Las Comunidades Autónomas de régimen común reciben la parte que
les corresponde de los rendimientos del IRPF mediante un sistema de entregas
a cuenta y liquidaciones en el que convendría introducir algunas mejoras técni
cas. La gestión del IRPF le corresponde a la AEAT, que obtiene el grueso de la
recaudación por este concepto mediante un sistema de retenciones y pagos a
cuenta mensuales o trimestrales en el que no se tienen en cuenta las peculiari
dades de las escalas autonómicas de gravamen. Estos ingresos no se trasladan
inmediatamente a las Comunidades Autónomas de residencia de los contribu
yentes sino que les llegan por vía de unas entregas a cuenta cuya cuantía se fija
en los Presupuestos Generales del Estado (PGE) en base a las proyecciones de
ingresos existentes en el momento de su elaboración, que no siempre recogen
de forma satisfactoria los cambios previstos en la normativa autonómica aplica
ble. La diferencia entre el rendimiento definitivo del tramo autonómico del
IRPF correspondiente al ejercicio t y las entregas a cuenta recibidas entonces
llega a las Comunidades en el año t + 2 con la correspondiente liquidación del
SFA.
16. Este sistema introduce un retardo importante entre la modificación del
tramo autonómico del IRPF y los momentos en los que esa modificación tiene
efectos visibles para el contribuyente (cuando este presenta su declaración) y
afecta a los ingresos de la Comunidad Autónoma (cuando esta recibe la liquida
ción del ejercicio), reduciendo así la visibilidad de las decisiones tributarias auto
nómicas y generando retardos temporales en la llegada o percepción de los
costes y beneficios relevantes, lo que puede distorsionar tales decisiones así como
la posibilidad de errores de estimación.
17. Una forma de evitar esta situación sería adecuar las retenciones y las
entregas a cuenta del IRPF a las CCAA a la normativa autonómica, en la medi
da de lo posible. Se trataría de que las retenciones sobre los rendimientos del
trabajo fueran diferentes según el domicilio fiscal del contribuyente. Esto, a su
vez, permitiría modificar el actual sistema de entregas a cuenta, ligando su cuan
tía a la evolución real de las retenciones, sea mes a mes o a través de una correc
ción a final de año. Esto permitiría también que las retenciones a los no
declarantes reflejasen la tarifa autonómica del impuesto y se repartiesen de
forma consistente con la misma, lo que no sucede con el sistema actual, en el
que las retenciones no reflejan esta tarifa y se reparten a partes iguales entre el
Estado y la Comunidad de residencia del contribuyente aunque las tarifas rele
vantes sean diferentes.
18. Una segunda posibilidad, menos ambiciosa, sería mantener el sistema
actual, en el que las entregas a cuenta se corrigen con un coeficiente que aproxi
76
ma el impacto esperado de las medidas normativas adoptadas por las Comuni
dades Autónomas, pero mejorándolo en dos aspectos. En primer lugar, el cálculo
de los coeficientes correctores podría mejorarse mediante una mayor colabora
ción entre las CCAA y la AEAT en la estimación de los efectos previsibles de las
medidas tributarias adoptadas. En segundo lugar, las entregas a cuenta del año t
deberían poder corregirse hasta finales del año t 1 sobre la base de leyes aproba
das hasta ese momento. En la actualidad, el coeficiente se calcula sobre la nor
mativa en vigor en el momento en el que se elabora el proyecto de PGE del año
t, esto es, antes del verano de t 1. No obstante, hay que tener en cuenta que en
el caso de que se aumenten las entregas a cuenta sin modificar las retenciones,
los ingresos del Estado se verán negativamente afectados.
19. La Comisión considera fundamental aumentar la visibilidad del doble
poder tributario en el impuesto. Para ello, sería importante separar, siempre que
sea posible, la parte de la retención del rendimiento que corresponde a la Admi
nistración central de la que nutre las arcas autonómicas. En segundo lugar, en
las herramientas de ayuda al contribuyente, debería quedar más claro que en la
actualidad la parte autonómica del impuesto.
3. EL IVA Y LOS IMPUESTOS ESPECIALES

20. Como ya se ha señalado, la Comisión considera que el reparto de los
rendimientos del IVA y posiblemente de los IIEE es el instrumento idóneo para
mantener el equilibrio vertical en el reparto de recursos entre niveles de admi
nistración y que existe margen para dotar a las Comunidades Autónomas de
una cierta capacidad normativa sobre estos tributos de la que ahora carecen,
aumentando así tanto su autonomía de ingreso como su nivel de responsabili
dad fiscal.
21. Dada la tradicional oposición de la Comisión Europea a la existencia de
tipos impositivos diferenciados regionalmente en el IVA, la capacidad normati
va sobre este tributo solo puede cederse de forma colegiada al conjunto de las
Comunidades Autónomas, incluyendo a las Comunidades forales, que deberán
ejercerla a través de algún organismo multilateral, manteniendo tipos uniformes
en todo el territorio nacional. En consonancia con la propuesta de desdobla
miento de tipos del IVA e IIEE recogida en el párrafo 6.d) de este capítulo, la
capacidad normativa regional sobre estos impuestos se limitaría, en su caso, al
correspondiente tramo autonómico.
22. Ha de reconocerse que la atribución a las Comunidades Autónomas de
capacidad normativa colegiada sobre un tramo del IVA y los IIEE plantea difi
77
cultades importantes. La primera es de carácter legal y práctico, pues habría que
determinar qué órgano debería tomar tal decisión colegiada. Una posibilidad
sería recurrir a una propuesta por mayoría cualificada del Consejo de Política
Fiscal y Financiera en una votación de la que estaría excluido el Gobierno cen
tral, que sería tramitada como Proyecto de Ley por el Gobierno central, dado
que los tributos han de establecerse por ley en todos sus elementos esenciales.
También podría considerarse la posibilidad de que fuese el Senado, a través de
su Comisión General de las Comunidades Autónomas, el que iniciase la trami
tación de la medida. Debe tenerse en cuenta que una iniciativa legislativa pro
movida por las Comunidades Autónomas tendría más visibilidad, frente a la vía
de la propuesta de modificación legal promovida por el Gobierno central. Por
otra parte, podría ser conveniente modificar el concierto económico y el conve
nio para asegurar la coordinación de las distintas administraciones que deberán
reflejar legalmente los cambios de tipos que se acuerden.
23. Una segunda dificultad es que, en la práctica, el ejercicio colegiado de la
capacidad tributaria tendería a dar lugar a comportamientos estratégicos que
podrían terminar inhabilitando el pretendido mecanismo de responsabilidad
fiscal y equilibrio vertical. Incluso estando todas las Comunidades Autónomas
de acuerdo en la necesidad de mayores ingresos, cada una de ellas tendría todos
los incentivos para intentar que sean las demás las que tomen la decisión de
subir los tipos impositivos mientras que ella vota en contra, pero luego se bene
ficia de la subida. El problema podría evitarse exigiendo unanimidad, pero esto
también podría dificultar más de lo razonable la subida de estos impuestos,
especialmente si algunas Comunidades pueden aumentar sus ingresos a un
menor coste político a través de otra figura tributaria que puedan controlar
directamente. Este último problema podría verse agravado, por el reparto por
población ajustada propuesto en el capítulo 4, párrafo 37, que podría hacer las
subidas de tipos especialmente poco atractivas para aquellas regiones cuyo peso
sea mayor en el consumo que en la población ajustada.
24. A la vista de todo esto, otra posibilidad sería mantener en manos del
Estado la capacidad normativa formal sobre el tramo autonómico del IVA y de
los IIEE, dándoles a las CCAA capacidad de propuesta a través del CPFF. En
este caso, sería de esperar que el proceso de negociación política entre el Estado
y las Comunidades que seguramente precedería a cualquier cambio en los tipos
impositivos del tramo autonómico de los impuestos relevantes lleve a los ciuda
danos a visualizar que la modificación se ha hecho a instancias de las Comuni
dades Autónomas y que es a estas a las que beneficia, trasladándoles así a las
mismas al menos una parte del coste político de la subida de impuestos.
78
25. En el ámbito del Impuesto Especial sobre Hidrocarburos, la normativa

actual permite que las Comunidades Autónomas fijen un tipo autonómico
suplementario sobre determinados combustibles que puede variar de un territo
rio a otro en base al artículo 18 de la propuesta de modificación de la Directiva
2003/96/CE del Consejo [COM (2011) 169, de 13 de abril de 2011] en el que
se autoriza a España, a la vista de su especial estructura administrativa y a fin de
facilitar el desarrollo de la autonomía financiera de las Comunidades Autóno
mas, a que aplique a nivel regional tipos impositivos más altos “sobre el consu
mo energético general en algunas partes del territorio”. Puesto que la Comisión
Europea decidió en su momento retirar esta propuesta de Directiva, sería con
veniente que se tramitase una modificación de la Directiva 2003/96 en la línea
que se acaba de exponer si se desea mantener esta diferenciación de tipos a través
del tramo autonómico. Se debería hacer lo posible para conseguir que esta posi
bilidad se mantenga en la nueva directiva europea sobre el régimen impositivo
de los productos energéticos en la que se está trabajando y para que se extienda
al resto de Impuestos Especiales de forma que las Comunidades Autónomas ten
gan capacidad normativa individual sobre estos tributos, contribuyendo así a
aumentar su autonomía de ingreso.
26. Con independencia de lo dicho en el párrafo anterior, la parte de los ren
dimientos de los tipos estatales de los Impuestos Especiales que actualmente
corresponde a las Comunidades Autónomas podría recibir un tratamiento simi
lar a los del IVA, fijándose un tramo separado con un tipo fijado de forma cole
giada y repartiéndose sus rendimientos entre las autonomías en proporción a la
población ajustada.
27. Otra cuestión a considerar en relación con los Impuestos Especiales
tiene que ver con la redefinición de la actual fiscalidad sobre el automóvil. Las
recientes modificaciones en la normativa del Impuesto Especial sobre Determi
nados Medios de Transporte junto con las mejoras tecnológicas que han permi
tido reducir las emisiones han reducido muy significativamente la recaudación
de este impuesto, con la consiguiente pérdida de recursos fiscales para las
CCAA. Como se propone en el Informe de la Comisión de Expertos para la Refor
ma del Sistema Tributario Español (2014), una vía de avance podría ser la inte
gración de este impuesto especial con el Impuesto sobre Vehículos de Tracción
Mecánica, de ámbito municipal, dejando la gestión del nuevo tributo en manos
de los Ayuntamientos. La fijación de dos tipos, uno autonómico y otro munici
pal, permitiría la compartición de la figura entre Comunidades Autónomas y
Ayuntamientos. Sería deseable que los cambios que se adopten en estos impues
tos se hagan dentro de un marco integral para la fiscalidad ambiental sobre el
que se harán algunas consideraciones en la sección 7 del presente capítulo.
79
4. EL IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO

28. El Impuesto sobre el Patrimonio se introduce por primera vez en España
en 1977 con la denominación oficial de “Impuesto extraordinario sobre el Patri
monio de las Personas Físicas”. Como se anunciaba explícitamente en el artículo
primero de la Ley reguladora del impuesto, la intención del legislador era crearlo
con carácter excepcional y con una vigencia temporal limitada como mecanismo
de control sobre las fuentes de renta en un contexto de informatización inci
piente de la Administración tributaria. Pese a ello, el IP terminaría consolidán
dose como parte permanente de nuestro sistema tributario cuando en 1991 se
aprobó una nueva Ley reguladora del mismo que, con escasas modificaciones,
sigue estando hoy vigente pese al tiempo transcurrido.
29. El IP ha sido un tributo muy criticado desde un punto de vista técnico.
Además de su clara obsolescencia como mecanismo censal en un contexto de
creciente informatización, la literatura ha señalado numerosos problemas entre
los que cabe citar las distorsiones que el impuesto provoca sobre el ahorro y la
inversión, con sus consecuentes costes de eficiencia, su carácter potencialmente
confiscatorio debido al gravamen repetido de una misma base y su limitado
poder redistributivo, al menos en su actual configuración. Consideraciones de
este tipo explican que el impuesto haya desaparecido en la gran mayoría de los
países de nuestro entorno y motivaron en su momento la decisión de suprimir
el IP (mediante la Ley 4/2008, de 23 de diciembre) que se instrumentó a través
de una bonificación del 100 % en su cuota íntegra, básicamente por dos razones:
la primera porque así se dejaba en vigor el resto de la Ley de este impuesto, a la
que se remiten las normas reguladoras de otros tributos en diversas materias, y
la segunda porque si su hubiese derogado el impuesto, el espacio fiscal vacante
podría haber sido ocupado por las Comunidades Autónomas estableciendo
impuestos propios sobre el patrimonio de las personas físicas. El impuesto estu
vo temporalmente suprimido durante los ejercicios 2008, 2009 y 2010 pero en
2011, en un escenario de desplome de los ingresos tributarios, el legislador lo
reactivó mediante la supresión de la precitada bonificación en cuota del 100 %
y posteriormente se ha ido prorrogando anualmente su vigencia hasta nuestros
días, aunque hay que notar que la Comisión de Expertos para la Reforma del
Sistema Tributario Español (2014) volvió a recomendar su supresión, derivan
do la parte de sus hechos imponibles ligada a la propiedad inmobiliaria hacia un
nuevo diseño del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
30. Con todo, no existe unanimidad sobre la deseabilidad de la supresión
del IP. Desde ciertas posiciones ideológicas, el impuesto, con todos sus defec
tos, se ha visto tradicionalmente como un instrumento redistributivo potencial
80
mente importante. Desde una perspectiva teórica, esta postura se ha visto refor
zada recientemente por una serie de estudios que recomiendan la introducción
de impuestos sobre el patrimonio como instrumento para luchar contra una
excesiva acumulación de la riqueza en manos de una pequeña minoría. Tam
bién existen argumentos más pragmáticos para el mantenimiento del impuesto
como una fuente significativa de ingresos (con una recaudación cercana a los
mil millones de euros en años recientes) a la que no se debería renunciar, espe
cialmente en momentos de estrechez presupuestaria como los vividos en los
últimos años.
31. Existe acuerdo dentro de la Comisión en que, ante el mantenimiento
transitorio o definitivo del IP, su normativa debería revisarse para paliar algunos
de sus principales problemas. En concreto, creemos necesaria la determinación
por parte del Estado de una base imponible homogénea y un mínimo exento
amplio igual en todo el territorio nacional. La capacidad normativa de las CCAA
afectaría exclusivamente al establecimiento de la tarifa del impuesto, así como a
la aprobación de posibles deducciones o bonificaciones de la cuota vinculadas a
circunstancias personales y familiares del sujeto pasivo, sin que ello pueda supo
ner una desfiscalización de hechos imponibles. Por otra parte, debería actualizar
se y clarificarse la regulación existente sobre el límite máximo de tributación
efectiva referido a la cuota conjunta por IRPF y por IP que pretende evitar la
posible confiscatoriedad del tributo.
32. En lo que no existe acuerdo en el seno de la Comisión es en la conve
niencia de establecer o no un nivel mínimo de tributación, que también afecta
ría, en su caso, a las Comunidades forales. Algunos de los miembros de la misma
que se pronuncian por la existencia de este mínimo de tributación lo argumen
tan en base a las distorsiones económicas que se podrían derivar de la movilidad
interterritorial hacia las Comunidades que decidan suprimir este tributo. Por
otro lado, los miembros de la Comisión que consideran que no debe establecer
se este mínimo recomiendan que la aplicación del IP por las Comunidades
Autónomas tenga, como tiene ahora de facto, carácter opcional, permitiendo en
aras de la autonomía que aquellas Comunidades que deseen mantenerlo lo
hagan, pero sin obligar a las demás a seguir aplicando un impuesto muy cues
tionado. En este escenario, el tributo mantendría su titularidad estatal, lo que
asegura la capacidad del Estado para revisar el estatus del impuesto si se consi
dera necesario en el futuro. Este carácter de tributo voluntario debería situar al
IP en el mismo plano que los tributos propios en cuanto a la determinación de
su recaudación normativa, que sería nula. Por supuesto, tampoco se contempla
ría ningún tipo de compensación por parte del Estado para las CCAA que deci
diesen no exigirlo. La forma de regular este carácter opcional del tributo podría
81
estar en línea con la aplicada para los impuestos municipales que no son de exac
ción obligatoria.
5. EL IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES

33. Otra figura controvertida dentro de la imposición sobre la riqueza es el
Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Aunque este tributo ha despertado en
ocasiones un fuerte rechazo social, a diferencia de lo que sucede con el Impuesto
sobre el Patrimonio, se trata de una figura ampliamente respaldada por la lite
ratura hacendística, fundamentalmente con argumentos de redistribución y de
moderación de la tendencia intergeneracional a la concentración de la riqueza y
que existe además en la mayoría de los países de nuestro entorno. Por otra parte,
se trata también de un impuesto con una capacidad recaudatoria no desdeñable
(en torno a los 2.200 millones de euros en 2014). Por todo ello, la Comisión no
ve razones para derogar el ISD con carácter general o para permitir su supresión
en la práctica en ciertas Comunidades y sí para introducir unos niveles mínimos
de tributación que impidan que una posible espiral de competencia a la baja ter
mine con la práctica desaparición del tributo, al menos en las transmisiones de
riqueza entre familiares directos. Estos mínimos deberían aplicarse también a las
Comunidades forales.
34. De todos los impuestos actualmente vigentes en España el ISD es el que
está regulado por una ley más antigua, que data de 1987. Pese al tiempo trans
currido, la regulación de algunas cuestiones básicas se mantienen tal y como
figuraba en su Ley de creación. Aunque la renta per cápita española casi se ha
triplicado en este período de tiempo, no se han modificado ni las bases imponi
bles ni la tarifa previstas en la norma original. Resulta por tanto urgente una
actualización de la normativa básica del impuesto que debería servir también
para establecer una base liquidable homogénea y para revisar ciertos elementos
de la estructura del tributo.
35. A tal efecto se podría seguir el modelo propuesto en el Informe de la
Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español (2014), en
el que se aboga por la introducción de un mínimo exento único que proporcio
naría progresividad a una tarifa lineal que podría variar entre el 45 % y el 10
11 % según el grado de parentesco, así como por la supresión del actual sistema
de coeficientes multiplicadores en función del grado de parentesco y del patri
monio preexistente del heredero.
36. También sería conveniente revisar o clarificar algunas reducciones, inclu
yendo las relacionadas con los seguros de vida y con la transmisión de empresas
82
familiares. En este último caso, sería importante clarificar los requisitos exigidos
para su aplicación, lo que ayudaría a incrementar la seguridad jurídica que la apli
cación de esta reducción genera. Otro elemento importante cuya regulación debe
ría mejorarse en la ley estatal es el régimen de aplazamientos para situaciones de
iliquidez de los activos recibidos, introduciendo un mayor automatismo que
reduzca la incertidumbre y ayude a evitar situaciones confiscatorias derivadas de
la necesidad inmediata de obtener liquidez para el pago de las cuotas del impuesto.
37. Por último, la nueva regulación estatal del ISD debe tratar de evitar los
problemas técnicos no resueltos en su descentralización actual, como los que tie
nen que ver con los puntos de conexión o las cláusulas antielusión para evitar
estrategias frecuentes de traspasos previos de los hechos imponibles hacia figuras
con menor o nula tributación; como las compraventas aplazadas a muy largo
plazo entre familiares, con uso abusivo de la no sujeción en el Impuesto de
Transmisiones Patrimoniales Onerosas por extinción del condominio. La mejo
ra del cálculo de la recaudación normativa del impuesto también ayudaría a
internalizar mejor los costes y beneficios derivados de la movilidad de contribu
yentes, reduciendo los incentivos actuales para una competencia desleal a la baja
entre CCAA en términos de los tipos de este impuesto.
6. EL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES Y

ACTOS JURÍDICOS DOCUMENTADOS
38. El Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Docu
mentados es una figura peculiar de nuestro sistema tributario, con escaso paran
gón en los sistemas comparados y que implica en ocasiones una suerte de doble
imposición penalizadora sobre las transacciones económicas, cuando ya existen
figuras más adecuadas para gravar los aumentos de la capacidad de pago gene
rados por las mismas. El impuesto presenta, además, una estructura legal y unos
métodos de gestión arcaicos que no han cambiado significativamente desde el
siglo XIX.
39. Para mitigar los problemas que esta figura plantea y tratando de mante
ner su potencial recaudatorio, la Comisión de Expertos para la Reforma del Sis
tema Tributario Español (2014) recomendaba su supresión junto con la
incorporación del grueso de la capacidad de pago gravada por ella a un IBI rede
finido. Aunque esta opción debería valorarse cuidadosamente, la Comisión con
sidera que no es viable a corto plazo, como tampoco lo es la desaparición sin más
del impuesto dada su aportación recaudatoria a la financiación autonómica, de
cerca de 6.000 millones de euros en 2014.
83
40. En lo concerniente a su normativa básica, la necesaria actualización del

ITPAJD debería centrarse en incorporar valoraciones más objetivas en las trans
misiones de inmuebles, substituyendo o definiendo con precisión el vago crite
rio del “valor real” que se utiliza en el impuesto y acercándolo en la medida de
lo posible al valor de mercado. No obstante, dadas las dificultades existentes
para conocer los precios reales de cierre de las transacciones, una posible alter
nativa sería establecer públicamente un criterio explícito de fijación de las bases
imponibles a partir del valor catastral, revisable anualmente en función de las
condiciones del mercado en cada población, y siempre bajo la posibilidad de
impugnación motivada.
7. TRIBUTOS PROPIOS Y FISCALIDAD AMBIENTAL

41. Pese a las restricciones que la normativa española impone al estableci
miento de tributos propios por parte de las Comunidades Autónomas, estas no
han renunciado a ejercer su poder tributario y han creado numerosos impuestos
de esta naturaleza. Su establecimiento ha dado lugar a una elevada litigiosidad,
con frecuentes recursos ante el Tribunal Constitucional y competencia entre
administraciones para ver quién establecía antes un determinado tributo con el
fin de impedir que lo hiciese el otro o de reclamar una compensación por su
supresión.
42. Con el fin de reducir la conflictividad, sería deseable una mayor coordi
nación entre el Gobierno central y los autonómicos. Una posibilidad a estudiar
sería establecer un mecanismo de comunicación previa entre ambas administra
ciones en relación con posibles proyectos de creación de nuevos impuestos
autonómicos, posiblemente a través de la comisión normativa dependiente del
CPFF que ha sido propuesta en el párrafo 6.a) de este capítulo como mecanis
mo para el seguimiento y actualización de la normativa estatal sobre tributos
cedidos.
43. Muchos de los impuestos propios creados hasta la fecha por las CCAA
son de naturaleza ambiental o “verde” y gravan determinadas instalaciones o
actividades que inciden negativamente sobre el medio ambiente a través de
emisiones y vertidos. La razón es que la Administración central española ha
demostrado hasta el momento poco interés por la fiscalidad ambiental, lo que
ha permitido a las Comunidades Autónomas encontrar hechos imponibles no
gravados por el Estado con relativa facilidad. Sin embargo, esta situación podría
cambiar en el futuro inmediato, en parte por la presión de la Unión Europea
para establecer ciertos tributos ambientales y, en parte, por la creciente concien
84
cia sobre la importancia de los problemas de esta índole y por la necesidad de
financiar los compromisos adquiridos por nuestro país en relación con la lucha
contra el cambio climático. En consecuencia, parecería prudente anticiparse al
previsible conflicto entre tributos propios autonómicos y nuevos tributos esta
tales y reordenar este ámbito fiscal. Una posible forma de hacerlo sería a través
de una ley marco de fiscalidad ambiental que atribuyera las distintas figuras
impositivas o los hechos imponibles relevantes a los diferentes niveles de
gobierno teniendo en cuenta el alcance espacial de los hechos gravables11. En el
caso de las figuras que se atribuyeran a las CCAA, la ley marco fijaría los ele
mentos de cada impuesto hasta la determinación de la base liquidable, su carác
ter potestativo u obligatorio y un rango para el establecimiento autónomo de
las tarifas y en su caso deducciones. El contenido de la ley se acordaría con las
CCAA para integrar los impuestos propios ya existentes. Una solución de este
tipo podría ser también extensible a otros ámbitos en los que se plantean pro
blemas similares.
8. TASAS Y COPAGOS

44. Sería conveniente dotar a las Comunidades Autónomas de competencias
normativas sobre instrumentos de copago, especialmente en el caso de la sani
dad, pero posiblemente también en otros servicios de su competencia. Esta
cesión es deseable por un doble motivo. El primero es que parece lógico poner
en manos de la administración gestora del servicio un importante instrumento
de gestión que puede ayudar a disciplinar la demanda. Y el segundo es que el
copago podría ser una fuente significativa y apropiada de ingresos para la finan
ciación de ciertos servicios públicos con beneficios perfectamente divisibles y
fácilmente identificables a nivel individual.
45. Las Comunidades Autónomas deberían tener libertad para modificar al
alza o a la baja sus tarifas de copago, dentro de ciertos límites fijados por el órga
no que corresponda, pero siempre asumiendo íntegramente las consecuencias
presupuestarias de tales decisiones. Con este fin, podría resultar conveniente
una nueva redacción de los artículos correspondientes de la LOFCA para otor
gar mayor seguridad jurídica a las iniciativas de las CCAA en materia de copago,
o incluso una ley marco de tasas y precios públicos que fije horquillas para el
establecimiento de copagos en sanidad, educación y servicios sociales.
11
Entre estos estarían las emisiones de CO2 y de óxidos nitrosos, las emisiones de los vehículos
de motor, los residuos industriales y peligrosos o tóxicos, los residuos de envases, embalajes y bol
sas, así como los vertidos marinos o en aguas interiores.
85
9. ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
9.1. SITUACIÓN ACTUAL
46. En la aplicación del sistema tributario de régimen común intervienen la
Agencia Estatal de Administración Tributaria12, con competencias exclusivas
sobre las grandes figuras impositivas (IRPF, IVA, Impuesto de Sociedades y la
gran mayoría de los Impuestos Especiales), y las Administraciones tributarias de
las CCAA que, además de los tributos propios de cada Comunidad, se encargan
de gestionar, por delegación del Estado, los tributos cedidos de naturaleza patri
monial (Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Docu
mentados, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y, de forma compartida, el
Impuesto sobre el Patrimonio) así como los tributos sobre el juego y los Impuestos
Especiales con capacidad normativa cedida. Esta distribución de las competencias
de aplicación está regulada en el artículo 54 de la Ley 22/2009, sin que se haya
modificado sustancialmente en los sucesivos sistemas de financiación autonómica.
47. La experiencia comparada muestra muchas variantes de modelos de
Administración tributaria, explicadas normalmente por las peculiaridades de la
descentralización política y fiscal existentes en cada país. En el caso de España,
el modelo basado en el reparto de competencias por figuras suele calificarse
como “híbrido”, situándose entre las alternativas polares de una única Adminis
tración tributaria dependiente del Gobierno central y aquella en la que la ges
tión es realizada íntegramente por los Gobiernos subcentrales. Este modelo ha
estado condicionado, en gran medida, por la opción de descentralización tribu
taria basada esencialmente en la compartición de la mayoría de los tributos de
titularidad estatal. Como ya se ha apuntado en este capítulo, precisamente una
de las ventajas de la fórmula de los impuestos cedidos es que permite mantener
en todo el territorio una estructura básica común de las principales figuras tri
butarias, lo que facilita su gestión, con la consiguiente reducción de costes de
administración y cumplimiento.
48. El aprovechamiento satisfactorio de las ventajas de la cesión de tributos
no se logra simplemente delimitando legalmente qué administración posee las
competencias para gestionar cada figura. En primer lugar, si el Estado y las CCAA
comparten de forma sustancial el rendimiento de las principales figuras del siste
ma fiscal (con la excepción del Impuesto de Sociedades y del Impuesto sobre la
Renta de No Residentes) parece razonable que ambos niveles de gobierno inter
12
En los términos previstos en el artículo 83 de la Ley General Tributaria, la aplicación de los
tributos comprende, entre otras, todas las actividades administrativas dirigidas a la información
y asistencia a los obligados tributarios y a la gestión, inspección y recaudación.
86
vengan en el diseño de la política de administración de esos tributos, incluida la
determinación de los objetivos y planes de actuación y la asignación de recursos
a las distintas tareas de gestión a lo largo del territorio, todo ello sin perjuicio de
las competencias propias del Estado derivadas del artículo 149. 1. 14.a de la Cons
titución. En segundo lugar, para conseguir un mejor cumplimiento tributario a
nivel global es necesario aprovechar las economías de escala y de especialización
presentes en cualquier sistema tributario descentralizado, lo que recomienda
compartir recursos materiales y humanos entre administraciones. En tercer lugar,
la gestión de un sistema tributario descentralizado requiere contar con mecanis
mos de coordinación vertical y horizontal que funcionen con efectividad, siendo
especialmente relevantes los encargados de facilitar, con regularidad y oportuni
dad temporal, los necesarios intercambios de información entre administraciones.
49. Desde que en 1997 las CCAA de régimen común pasaron a participar
en las grandes figuras del sistema tributario, las sucesivas leyes de cesión de tri
butos han contemplado la necesidad de potenciar la coordinación entre la
AEAT y las Administraciones tributarias de las CCAA. En los sucesivos sistemas
de financiación, se crearon órganos de coordinación de carácter técnico, ubica
dos formalmente en el organigrama de la AEAT, y en cuyas reuniones participa
personal directivo de ambos niveles de administración. En el sistema vigente, la
Ley 22/2009 establece dos órganos con esta misión, ambos dentro de la estruc
tura organizativa de la AEAT: el Consejo Superior para la Dirección y Coordi
nación de la Gestión Tributaria (art. 65), y los Consejos Territoriales para la
Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria (art. 66). El primero se con
cibe como un órgano colegiado multilateral encargado de coordinar la gestión
de los tributos cedidos entre la AEAT y las Administraciones tributarias de las
CCAA, mientras que los segundos, de carácter bilateral, tienen encomendado
dirigir y coordinar la gestión de los tributos cedidos en cada territorio autonó
mico. En cuanto a sus funciones, la Ley 22/2009 recoge en ambos artículos un
listado muy amplio y detallado de actividades y tareas tanto de índole estratégica
como operativa, siendo complicado echar en falta alguna relevante.
50. Aunque desde la segunda mitad de los años noventa se han producido
avances, existe un consenso amplio, especialmente entre los responsables de las
CCAA, de que el nivel de coordinación efectiva proporcionado por estos órga
nos es bastante limitado. En la misma dirección, los informes de organismos
internacionales en esta materia suelen hacer mención al impacto negativo que la
falta de coordinación tiene sobre el cumplimiento tributario en España, desta
cándose dos hechos principales: el fraccionamiento de la información entre
administraciones y el desaprovechamiento del potencial que proporcionaría el
uso compartido de los recursos disponibles, especialmente los relacionados con
87
las tecnologías de la información. Debe tenerse en cuenta además que la cesión
plena a las CCAA de los impuestos patrimoniales supuso desde los años ochenta
el abandono de su control por parte de la Administración central, a pesar de ser
titular de los mismos, lo que ha provocado que la información que genera su ges
tión quede circunscrita dentro de cada Comunidad, impidiendo su utilización
en la gestión de otros hechos imponibles por parte del resto de administraciones.
51. El anterior diagnóstico revela que las carencias de coordinación del actual
modelo de Administración tributaria no son un problema de identificación de las
actividades y tareas a las que esta coordinación debe extenderse, pues están regu
ladas legalmente con exhaustividad, sino consecuencia del inadecuado funciona
miento de los órganos diseñados para llevarlas a cabo. Como podía esperarse, la
simple incorporación formal al organigrama de la AEAT de ambos Consejos no
garantiza per se su operatividad real. La inercia derivada de la tradicional posición
preeminente del Gobierno central en la gestión de un sistema tributario de su
titularidad, así como la escasa cultura de gestión compartida existente en España,
han influido debilitando la capacidad ejecutiva de estos órganos, que se han con
vertido de facto en una suerte de órganos consultivos. Además, hay que tener en
cuenta que en ambos Consejos, con independencia de su composición, la Admi
nistración central siempre posee mayoría de voto. La sensibilidad de la informa
ción tributaria y los riesgos potenciales de su uso espurio fuera del ámbito de la
AEAT suelen servir para justificar, desde la posición del Estado, esta reorienta
ción de los mecanismos institucionales de coordinación.
9.2. PROPUESTA DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
INTEGRADA
52. La Comisión considera que un modelo de Administración tributaria inte
grada es la alternativa más recomendable para superar los problemas expuestos en
el diagnóstico anterior. La esencia de este modelo está en la articulación institu
cional de un marco de gobernanza de la gestión tributaria en el que participen el
Estado y las CCAA. El propósito es hacer corresponsables de la aplicación del sis
tema fiscal a ambos niveles de gobierno, con el objetivo común de alcanzar el
mejor cumplimiento tributario, uniformemente a lo largo de todo el territorio
nacional. Para su instrumentación es deseable que todos los gobiernos implicados
participen de forma regular en los órganos de decisión donde se conforma y diri
ge la política de gestión del sistema tributario. Esta participación conjunta con
tribuiría además a favorecer la responsabilidad fiscal, en la medida que haría más
visible el papel de cada gobierno en el ejercicio del poder tributario, algo muy
deseable a la vista de la incorrecta percepción que revelan los contribuyentes res
pecto de quién establece y exige los diferentes impuestos. Un modelo de admi
88
nistración integrada como el que se propone debería incluir también a las Comu
nidades de régimen foral, sin menoscabo de sus competencias de gestión de base
constitucional. Sin la participación de estas Comunidades no se afrontaría plena
mente la corrección de los problemas de coordinación, compartición de la infor
mación, economías de escala, etc. que recomiendan su adopción.
53. Debe advertirse que esta participación conjunta no puede ser identifica
da con un modelo de gestión fraccionada del sistema tributario, donde cada
Comunidad Autónoma sea competente para gestionar todos los tributos gene
rados en su territorio, ya fuese bajo un criterio de residencia de los sujetos pasi
vos o de realización territorial de los hechos imponibles. Esa opción no es
recomendable pues además de impedir el aprovechamiento de las ganancias de
eficiencia derivadas de la gestión integral del sistema fiscal, introduciría incenti
vos perversos para que cada Comunidad actuase estratégicamente con el objeti
vo de maximizar la recaudación en su territorio, con importantes efectos
negativos sobre el cumplimiento tributario en el conjunto del país.
54. Para alcanzar una integración realmente efectiva, la participación conjun
ta del Estado y de las CCAA en la gobernanza de la Administración tributaria
debe ser simétrica respecto de las competencias asignadas legalmente a cada nivel
de gobierno. Por razones de eficiencia en el diseño institucional y teniendo en
cuenta la titularidad estatal de la práctica totalidad de los tributos exigidos, pare
ce adecuado que esta participación se materialice dentro de la estructura organi
zativa de la AEAT, bajo la forma de un consejo directivo de gestión del sistema
tributario. Por ello, las CCAA deberían redefinir también los órganos de gobier
no de sus Administraciones tributarias, con el fin de hacer realidad la integración
en el nuevo órgano de gobierno conjunto. En cuanto a la composición de este
consejo directivo, la cuestión fundamental a resolver es la distribución de puestos
entre el Estado y las CCAA, siendo deseable que el mismo contase con un con
senso político muy amplio y estable. El consejo directivo de la Agencia Tributa
ria Estatal de Canadá podría ser una referencia a considerar. Por razones de
operatividad, una posibilidad a contemplar podría ser establecer un comité eje
cutivo del consejo de dirección, en el que por turnos rotatorios (anuales o bien
ales) estuviesen representadas, junto con el Estado, al menos la mitad de las
CCAA, con una división igualitaria de los votos entre ambos niveles de gobierno.
55. Entre las competencias principales del nuevo consejo directivo deberían
contemplarse: a) el diseño y aprobación de los planes estratégicos de actuación
tanto de la AEAT como de los servicios o agencias autonómicas, al menos en lo
concerniente a los impuestos cedidos; b) la elaboración de los protocolos de
acceso a la información compartida, así como la regulación de los intercambios
de información entre administraciones, siempre bajo el cumplimiento estricto
89
de los requisitos de confidencialidad y uso profesional; c) el desarrollo de pro
gramas para la utilización de servicios comunes, especialmente los relacionados
con el desarrollo de aplicaciones informáticas y telemáticas o la formación de
personal; d) la aprobación de la política de recursos humanos y de inversiones,
incluidas sus implicaciones presupuestarias; e) la evaluación periódica de los
resultados de funcionamiento de las distintas administraciones integradas, en
términos de costes, eficiencia y eficacia. En relación con esta última función, el
consejo directivo sería el responsable de rendir cuentas tanto ante las Cortes
Generales como ante los correspondientes parlamentos autonómicos, siempre
de conformidad con la delimitación de competencias establecida legalmente.
56. Por último, debe aclararse que el grado de integración en un modelo de
esta naturaleza debe contemplarse como una cuestión de grado, en el que se
puede profundizar en el tiempo. En este sentido, el máximo nivel de integración
podría alcanzarse con la constitución de una única Administración tributaria, de
titularidad mixta del Estado y de las CCAA. En esta alternativa, la gobernanza
compartida se extendería, además de los elementos señalados, a la organización
y al desarrollo de todas las funciones y tareas necesarias para la gestión del siste
ma tributario. No obstante, en un primer momento, la Comisión considera ade
cuado afrontar la puesta en marcha del modelo de administración integrada con
el alcance expresado en los puntos anteriores, respetando la actual delimitación
competencial en cuanto a la gestión de las diferentes figuras tributarias, sin per
juicio de los cambios operativos que se pudieran proponer en el seno del nuevo
consejo directivo.
57. En esta primera etapa del modelo de administración integrada, la figura
del Consorcio, regulada en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico
del Sector Público, podría ser la figura más adecuada para instrumentar jurídica
mente esta integración. Esta figura permite la coexistencia de las personalidades
jurídicas de las diferentes Administraciones tributarias integrantes con el estable
cimiento de una nueva entidad con estatuto y órganos de gobierno propios. Ade
más, la nueva entidad podría contar con su propio régimen presupuestario, de
contabilidad, y de control económicofinanciero y patrimonial, incorporado al
de la administración pública de adscripción, en este caso, la AEAT.
Referencias
COMISIÓN DE EXPERTOS PARA LA REFORMA DEL SISTEMA TRIBUTARIO ESPAÑOL (2014):
Informe, Madrid, Ministerio de Hacienda y Administración Pública, http://www.
minhafp.gob.es/esES/Prensa/En%20Portada/2014/Documents/Informe%20
expertos.pdf.
90
CAPÍTULO 4
NECESIDADES RELATIVAS DE GASTO, NIVELACIÓN Y
ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
1. INTRODUCCIÓN Y CUESTIONES GENERALES

1. La solidaridad interterritorial cuenta con un sólido anclaje constitucional.
En particular, el Estado de las Autonomías se ha construido sobre la base de un
“deber de auxilio recíproco” o de “recíproco apoyo y mutua lealtad” avalado repe
tidamente por el Tribunal Constitucional, por ejemplo en la Sentencia 18/1982,
de 4 de mayo, la Sentencia 96/1986, de 10 de julio y la Sentencia 247/2007, de
12 de diciembre. A partir de lo anterior, la equidad se concreta en la garantía de
un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo
el territorio español, sin perjuicio de que esas prestaciones puedan modularse
como consecuencia del ejercicio de las competencias de las CCAA en materia tri
butaria. Finalmente, la nivelación es un mecanismo para el desarrollo práctico de
lo anterior, instrumentado a través del sistema de financiación autonómica (SFA).
2. Los esfuerzos de nivelación interterritorial en los países de estructura fede
ral son muy diversos como consecuencia de las divergencias en factores de natu
raleza económica, social y política, pero también de la historia de cada país. En
particular, la nivelación interterritorial tiende a ser mayor en países más compro
metidos con la idea de la cohesión social y en los que el anclaje al ámbito común
o federal es más fuerte; por ejemplo, porque su origen sea un país unitario. En
España es esperable que exista una nivelación fuerte por ambas razones.
3. Existe un amplio consenso en que la nivelación interterritorial que incor
pora el sistema de financiación de las CCAA de régimen común es mejorable.
Y para ello deben abordarse una serie de cuestiones de naturaleza diversa, algu
nas técnicas y otras de carácter fundamentalmente político. La literatura econó
mica no ofrece evidencia clara sobre el posible efecto neto de la nivelación sobre
el crecimiento y la eficiencia económica. En consecuencia, los criterios técnicos
ofrecen una guía muy limitada a la hora de fijar el grado de nivelación, que,
91
como ocurre en todos los países, acaba siendo en gran medida una decisión polí
tica. Como tal, no corresponde a la presente Comisión, sino a la esfera política
de debate entre los representantes elegidos por la ciudadanía.
4. El funcionamiento del SFA vigente origina diferencias de financiación por
habitante y por habitante ajustado entre las Comunidades Autónomas de régi
men común y Ciudades con Estatuto de Autonomía que no solo responden a las
variables y ponderaciones que en el modelo persiguen captar las diferencias en las
necesidades de gasto o a las capacidades fiscales. El motivo es que reflejan tam
bién la sedimentación del criterio de statu quo y del criterio de coste efectivo apli
cado en el momento del traspaso de cada competencia, elementos que se
deberían superar en una fase madura de la descentralización. No existen ejemplos
en el panorama internacional ni justificaciones en la literatura comparada de que
este criterio tenga un peso relevante. El nuevo sistema debería ser capaz de justi
ficar por sí mismo y de forma más transparente y objetiva las diferencias en la
financiación entre CCAA para evitar los sentimientos de agravio comparativo.
5. Las diferencias de financiación por habitante son todavía mayores cuando
se comparan las CCAA de régimen común y las Comunidades forales. La sin
gularidad institucional de estas últimas, reconocida en la Constitución, se con
creta financieramente a través de los mecanismos previstos en el concierto vasco
y el convenio navarro. Los resultados de esta concreción ponen en evidencia la
no participación de las Comunidades forales en la solidaridad interterritorial y
la igualdad de acceso a los servicios públicos del conjunto de las Comunidades.
No abordar los problemas de equidad que de esa situación se derivan afecta a la
estabilidad del sistema de financiación de las Comunidades de régimen común
y, más en general, a la estabilidad institucional del Estado de las Autonomías.
6. En el modelo vigente de financiación de las CCAA de régimen común,
los flujos niveladores son el resultado final de una multiplicidad de fondos y
ajustes que complica y hace opaco el sistema. La Comisión entiende que debe
simplificarse, reduciendo unos y otros. Además, una vez establecidos los crite
rios y fórmulas de nivelación, se deben respetar y asumir los resultados, sin caer
en la tentación de corregir o compensar mediante fórmulas que complican y
desnaturalizan sobremanera el modelo y producen resultados incomprensibles
en términos económicos.
7. El alcance de la nivelación depende fundamentalmente de cuánto se nivela,
es decir, del porcentaje de la financiación sujeta a nivelación. En el actual modelo
ese porcentaje sería del 75 % y se justifica por el peso de los servicios públicos fun
damentales en el gasto autonómico. Nada impide alterar ese porcentaje, a la baja
o al alza, llegando incluso al 100 % si se desea una nivelación plena de todos los
92
Capítulo 4. Necesidades relativas de gasto, nivelación y estructura del sistema...
servicios, pero esta es una decisión política que va más allá de la discusión técnica.
En el terreno de la eficiencia económica existen argumentos a favor y en contra
de una nivelación plena, pero la decisión final con respecto al grado de nivelación
tendría que sopesar el objetivo de eficiencia junto al de equidad, lo que nos lleva
de nuevo a la dimensión eminentemente política del grado de nivelación.
8. En este sentido, una forma de concretar la nivelación es la priorización de
ciertos servicios en el caso de que la nivelación no sea completa. Si la financia
ción de dichos servicios no es condicionada, la nivelación garantiza que todas las
Comunidades disponen de recursos similares para prestarlos a un cierto nivel,
pero no que hagan efectivamente el mismo gasto. Esa nivelación de la financia
ción puede tener sin embargo una razón de ser en el caso de los servicios públi
cos fundamentales, pues la evidencia confirma que las Comunidades buscan
parecerse más en su gasto por unidad de necesidad en los servicios sanitarios y
educativos que en el resto. Para conseguirlo, las que disponen de menos recursos
dedican mayores porcentajes de los mismos a esos servicios fundamentales. Esos
distintos esfuerzos implican que en la parte de los servicios que no se nivela sus
gastos sean más desiguales, pues las condiciones financieras de las Comunidades
no son realmente las mismas. Cuantitativamente, la desigualdad puede ser la
misma si la nivelación toma como referencia el gasto en servicios fundamentales
o un porcentaje equivalente de los recursos a nivelar que no llega a 100, pero la
primera opción ofrece una referencia concreta del alcance de la nivelación.
9. Además del alcance de la nivelación (cuánto o qué se nivela), es necesario
decidir la referencia utilizada para nivelar. Un criterio puede ser la corrección de
las diferencias de recursos derivadas de la distinta capacidad fiscal de las Comu
nidades –derivadas a su vez de sus diferencias en renta por habitante–, mediante
la nivelación de sus recursos per cápita, como ocurre en Canadá. Pero la nivela
ción interterritorial en España va más allá y toma como referencia las diferencias
en las necesidades de gasto y en el coste de los servicios, y no solo en la capacidad
fiscal. Esta opción es más ambiciosa pues exige contar con indicadores adecua
dos de necesidades y costes, no siempre fáciles de objetivar y consensuar. Para
lograr ese objetivo y que los resultados sean estables debería hacerse un mayor
esfuerzo en el cómputo de los indicadores de las diferencias de necesidad y de
coste entre las Comunidades, incorporando las lecciones relevantes de la expe
riencia de otros países con mayor trayectoria en este campo, como Australia.
10. El procedimiento que se utiliza en España para cuantificar las necesidades
relativas de gasto de las CCAA ocupa una posición intermedia en cuanto a su
grado de complejidad en relación con los métodos utilizados en otros países des
centralizados. En algunos de ellos, la población es el único criterio utilizado para
93
la fijación de las necesidades de gasto, mientras que en otros esta variable se corri
ge utilizando estimaciones muy complejas y detalladas de los costes relativos de
provisión de cada servicio en distintos territorios. En opinión de la Comisión,
ambos modelos extremos presentan problemas, por lo que se recomienda mante
ner el enfoque actual, basado en una fórmula relativamente sencilla, pero que
incorpora alguna de las variables con un mayor impacto sobre la demanda de los
principales servicios gestionados por las CCAA y sobre sus costes unitarios de pro
visión. Se recomienda también mantener la práctica actual de utilizar esta fórmula
para calcular una población ajustada por diferenciales de coste que sirva de base
para los cálculos que exige el SFA. Dentro de este marco, la Comisión considera
que existe un margen apreciable para afinar el cálculo de las necesidades relativas,
de acuerdo con las recomendaciones que se recogen en el presente capítulo.
11. A estos efectos, se recomienda crear una comisión que dé soporte al
Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) en el análisis de las necesidades
de gasto a instancias del propio Consejo. Una comisión que debería ser técnica,
formada por expertos reputados, e independiente del Gobierno central y los
autonómicos.
12. La Comisión considera necesario elaborar uno o varios indicadores de
población ajustada que recojan explícitamente las necesidades relativas de gasto
ligadas a todas las competencias descentralizadas que han sido asumidas por las
CCAA de régimen común (las llamadas competencias homogéneas). Este indi
cador debería recalcularse cada año con información actualizada. A efectos de
los cálculos del sistema, podría utilizarse una media móvil de los indicadores
correspondientes a varios ejercicios, con el fin de suavizar los ajustes de escala en
los servicios.
13. La financiación total a competencias homogéneas de cada Comunidad
Autónoma debería determinarse a partir de sus necesidades de gasto y de su
capacidad fiscal (ingresos normativos por tributos cedidos), de acuerdo con el
grado de nivelación que se acuerde y se canalizaría a través de la estructura de
fondos que se describe en la sección 5 del presente capítulo. La financiación de
las competencias singulares o no homogéneas se realizaría mediante transferen
cias específicas no condicionadas.
2. ESTRUCTURA GENERAL DEL INDICADOR DE POBLACIÓN

AJUSTADA
14. La Comisión recomienda mantener la estructura básica de la actual fór
mula de necesidades de gasto/población ajustada. Así pues, la población ajusta
94
da de las CCAA de régimen común en un año dado se calcularía repartiendo
entre ellas una cantidad total de unidades igual a la población total del territorio
de régimen común contenida en el Padrón, a 1 de enero del mismo año, elabo
rado por el Instituto Nacional de Estadística (INE). Para realizar este reparto se
procedería, en primer lugar, a dividir el total de unidades disponible en una serie
de bloques que corresponderían a los principales grupos de competencias auto
nómicas. El volumen total de unidades asignado a cada bloque se repartiría des
pués entre las CCAA en proporción a sus pesos respectivos en las variables de
reparto relevantes en cada caso. Si hubiera varias variables de reparto asociadas
con un grupo competencial, su distribución entre Comunidades se haría asig
nando ponderaciones que habrán de sumar a la unidad.
15. La Comisión recomienda que, exclusivamente a efectos del cálculo de las
necesidades, se establezcan cuatro bloques, que corresponderían a la sanidad, la
educación, los programas de protección social y el resto de los servicios autonó
micos, a los que por brevedad se denominará otros servicios. Siguiendo las reco
mendaciones de la literatura técnica y la práctica habitual en otros países, se
recomienda que las ponderaciones de estos cuatro bloques reflejen el peso de los
correspondientes grupos de competencias en el gasto observado del conjunto de
las Comunidades Autónomas de régimen común en el pasado reciente, posible
mente utilizando una media móvil de varios ejercicios. A estos efectos, habría
que deducir de los gastos observados los intereses y la parte que se financia con
transferencias condicionadas, como pueden ser las ayudas de los Fondos Estruc
turales europeos o la financiación específica del Gobierno central para compe
tencias singulares, con el fin de aislar aquellas partidas de gasto que han de
financiarse con los recursos que proporciona el sistema de financiación general.
16. Los bloques que se describen en el párrafo anterior son solo una cons
trucción útil para el cálculo de las necesidades de gasto y no implicarían restric
ción alguna sobre la autonomía de los Gobiernos autonómicos para decidir la
composición de su gasto.
17. Para cada uno de los bloques deberán establecerse una o varias variables
de reparto. Al menos una de estas variables sería un indicador de población que
aproximaría la demanda de los servicios relevantes a través del número de usua
rios reales o potenciales de los mismos, posiblemente ponderados por la inten
sidad de uso. Aquí se engloban factores hoy ya relevantes a la hora de computar
los habitantes ajustados, como la estructura demográfica y otros que podrían
incorporarse si se considera conveniente. A este indicador básico de demanda se
le añadirían variables correctoras adicionales con el fin de recoger el impacto de
aquellos factores que puedan incidir significativamente sobre los costes medios
95
por usuario de los servicios relevantes en los distintos territorios. Las variables
correctoras deberían contemplar al menos factores territoriales como la insula
ridad, la extensión del territorio y la dispersión de la población, así como la exis
tencia de costes fijos. La ponderación de las variables correctoras debería fijarse
teniendo en cuenta la evidencia empírica sobre el impacto de los factores consi
derados sobre los costes de provisión de los servicios.
3. RECOMENDACIONES SOBRE LOS INDICADORES DE

NECESIDAD
18. La Comisión considera que sería aconsejable introducir algunas variables
nuevas en la fórmula de necesidades de gasto o sustituir algunos de los indica
dores actuales por otros que aproximen mejor la demanda de determinados ser
vicios o los diferenciales relevantes de costes unitarios. En esta sección se ofrecen
algunas recomendaciones en este sentido, comenzando por los indicadores bási
cos de demanda para los distintos tramos de financiación, para continuar con
las correcciones por costes fijos y factores geográficos.
3.1. SANIDAD
19. El indicador básico de necesidades de gasto sanitario que se utiliza en el
modelo actual es una variable de población protegida por el Sistema Nacional
de Salud ponderada por el nivel relativo de gasto sanitario que se observa en
cada tramo de edad. La Comisión recomienda mantener este indicador, pero
considera que sería aconsejable actualizarlo periódicamente, revisando las pon
deraciones asignadas a los distintos tramos de edad y posiblemente sus defini
ciones para recoger posibles cambios en el perfil de gasto con la edad.
20. En coherencia con el reciente cambio en la normativa relevante, en los
últimos ejercicios se ha excluido de la población protegida a efectos del SFA a
algunos grupos de población, entre los que destacan los extranjeros que pese a
estar ilegalmente en el país están empadronados en España, que han perdido en
parte su derecho a la asistencia sanitaria pública. Puesto que la exclusión de la
sanidad pública no es total (pues se mantiene el acceso para los niños y las emba
razadas y en casos de urgencia) convendría que sean considerados a efectos del
cálculo de la población protegida equivalente que se utiliza en el SFA.
3.2. EDUCACIÓN
21. El indicador básico de necesidades de gasto educativo que se utiliza en
el sistema actual es la población de 0 a 16 años de edad de acuerdo con el
96
Padrón. La Comisión considera que esta variable no es la más adecuada para
esta función porque no coincide ni con el tramo de edad en el que la enseñanza
es obligatoria (de 6 a 15 años) ni con aquel en el que las tasas de escolarización
son más elevadas (3 a 17 o 18) y porque no recoge en absoluto al alumnado uni
versitario.
22. En relación con la población entre los 0 y los 3 años, se podría plantear
considerar bien población empadronada o bien niños efectivamente matricula
dos en centros públicos. En cuanto a la educación universitaria, podrían plan
tearse diferentes fórmulas para garantizar una adecuada asignación de recursos
entre CCAA teniendo en cuenta la movilidad de estos alumnos. Una opción
sería computar los matriculados reales en las universidades públicas de cada
Comunidad independientemente de la Comunidad de origen. Otra posibilidad
sería computar la población potencial en edad universitaria residente en cada
Comunidad y articular algún mecanismo entre CCAA para compensar los gas
tos generados en cada una de ellas por los residentes de otras. Este mecanismo
compensatorio no sería necesario si la financiación de la universidad pública
siguiera al alumno, mediante becas de matrícula, siempre que en todas las uni
versidades los precios públicos reflejaran el coste de provisión.
23. Una posible alternativa sería la de repartir el tramo educativo de finan
ciación en base a una combinación de dos variables: i) la población empadrona
da con edades comprendidas entre los 0 y los 18 años, a la que habría que añadir
el alumnado que cursa en centros públicos algún ciclo formativo de grado supe
rior, que en su inmensa mayoría tiene más de 18 años, y ii) el alumnado univer
sitario matriculado en centros públicos presenciales en cursos de grado o
equivalente y máster. La primera variable mantendría básicamente el enfoque
del actual indicador, recogiendo la población en edad escolar en vez de la esco
larizada (excepto en el caso de los ciclos formativos de grado superior), aunque
afinando el intervalo de edades relevante. La segunda variable, por su parte,
recogería las necesidades específicas de gasto universitario. Puesto que las tasas
de escolarización a este nivel varían considerablemente entre Comunidades, gra
cias en parte a la movilidad estudiantil, y están en cualquier caso lejos de la uni
dad, parece razonable fijarse directamente en el número de estudiantes antes que
en la población total del grupo de edad relevante, algo que también es cierto en
el caso de los ciclos de grado superior. Las ponderaciones relativas de estos dos
indicadores deberían ser proporcionales a los pesos relativos de las enseñanzas
universitarias y no universitarias en el gasto total de las CCAA en educación, del
que habría que deducir las matrículas pagadas por las familias y la financiación
específica del Estado y la UE.
97
3.3. SERVICIOS SOCIALES Y OTROS PROGRAMAS DE
PROTECCIÓN SOCIAL
24. Para aproximar las necesidades de gasto en materia de servicios sociales
en la fórmula actual se utiliza la población mayor de 64 años (65+). La Comi
sión considera que la medición de las necesidades de financiación de este bloque
de servicios públicos fundamentales puede mejorarse siguiendo las siguientes
recomendaciones: i) para las prestaciones vinculadas con los mayores, dividir la
población mayor de 65 años en dos tramos (de 65 a 79 años y a partir de 80
años) y ponderar estos de acuerdo con la probabilidad relativa media para el
conjunto nacional de sufrir alguna discapacidad reconocida de acuerdo con los
datos del Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a
la Dependencia (SISAAD) del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igual
dad; ii) en el caso de otras políticas de protección social dirigidas a la lucha con
tra la pobreza y a la inclusión social, la ausencia de estadísticas homogéneas por
CCAA y con un nivel suficiente de representatividad hace deseable mejorar la
fiabilidad de la Encuesta de Condiciones de Vida a nivel regional en relación
con la población en riesgo de exclusión y pobreza en cada Comunidad, inclu
yendo la pobreza infantil. No obstante, mientras se dispone de esa nueva fuente,
debería emplearse la mejor información disponible para aproximarse a la pobla
ción relevante (como puede ser la Encuesta de Población Activa o las Encuestas
de Condiciones de Vida con un tratamiento de medias móviles para mitigar los
problemas de homogeneidad apuntados); iii) ambos tipos de prestaciones deben
ponderarse según el peso relativo del gasto en mayores y de los programas de
lucha contra la pobreza y exclusión social dentro del gasto total en esta área, no
financiado con transferencias específicas.
3.4. OTROS SERVICIOS
25. En relación con el resto de los servicios autonómicos la Comisión con
sidera que debe utilizarse la población total de acuerdo con el Padrón, así como
aquellas otras variables no directamente relacionadas con la población total que,
de acuerdo con la evidencia empírica, se consideren oportunas.
3.5. CORRECCIONES POR FACTORES GEOGRÁFICOS Y COSTES
FIJOS
26. El sistema actual incluye correcciones globales, y no tramo a tramo, por
tres variables geográficas: la extensión territorial, la insularidad y la dispersión de
la población, con una ponderación global conjunta del 3 %. La partida asignada
a la insularidad se reparte entre Baleares y Canarias en proporción a la distancia,
98
ponderada por tramos, entre sus respectivas capitales y las costas peninsulares,

lo que implica asignar a Canarias un 79,9 % de su importe total y el indicador
de dispersión es el número de entidades singulares existente en cada Comunidad
en el año corriente. La Comisión recomienda mantener las correcciones existen
tes por estos tres factores, aunque posiblemente revisando algunos de los indi
cadores utilizados y/o sus ponderaciones y permitiendo que estas puedan ser
diferentes para los distintos bloques de financiación. Los posibles cambios en la
construcción y ponderación de estos indicadores, así como la posible introduc
ción de otros nuevos deberían ser consistentes con la evidencia empírica existen
te sobre su impacto en los costes de provisión de los principales servicios de
titularidad autonómica.
27. En lo que atañe a la dispersión de la población, la Comisión considera
que el indicador actual, basado en el número de entidades singulares de pobla
ción, podría ser mejorable y recomienda que se consideren las ventajas e incon
venientes de otras posibles alternativas que tuviesen en cuenta las distancias
entre núcleos urbanos y la distribución geográfica de la población.
28. También se propone recuperar una partida de costes fijos que ya existía
en anteriores modelos de financiación autonómica. Esta partida se repartiría a
partes iguales entre todas las CCAA con el fin de ayudar a sufragar los costes
fijos ligados a las instituciones de autogobierno y a otros servicios autonómicos,
que son especialmente gravosos en el caso de las Comunidades con menor
número de habitantes.
29. Los indicadores propuestos podrían incorporar una corrección por
población flotante y vinculada, en la medida en que el turismo y otros movi
mientos afecten a la prestación y la dimensión de los servicios públicos, de
forma no recogida en otros indicadores de necesidad.
30. La estructura general del indicador de necesidades que se recomienda en
este apartado no responde a una cuantificación sino a una reflexión que combi
na el actual modelo, la literatura académica y la experiencia comparada. Corres
ponderá al CPFF la concreción de cada una de las variables que conformen
finalmente el (o los) indicador(es) de necesidad del nuevo sistema.
4. FACTORES ADICIONALES A CONSIDERAR

31. Se recomienda que la comisión prevista en el párrafo 11 y los organismos
competentes emprendan los trabajos técnicos que puedan ser necesarios para
introducir en un plazo razonable algunos cambios adicionales en la fórmula de
99
32. Dos factores importantes de costes diferenciales que la fórmula actual de
necesidades de gasto no recoge son los ligados a las diferencias en niveles de pre
cios y de renta per cápita que existen entre CCAA. El nivel general de precios
puede afectar de forma directa a diversos componentes del gasto autonómico.
Por su parte, el nivel de renta per cápita puede tener también un efecto aprecia
ble sobre esta variable a través de la demanda y del coste de los servicios públi
cos, debido a factores como el estado de salud de la población y el grado de
utilización de los mismos.
33. Puesto que el diseño de ambas correcciones plantea complejos proble
mas técnicos y conceptuales, la propuesta de la Comisión en este punto no sería
la de introducirlas inmediatamente en la fórmula de población ajustada, sino la
de analizar en detalle esta posibilidad para ir desarrollando las herramientas
necesarias de cara a su implementación a medio plazo, incluyendo un índice de
precios relativos regionales (para el gasto de las Administraciones Públicas o al
menos para el consumo) y una estimación cuidadosa de cómo varía la demanda
de los principales servicios públicos con el nivel de renta.
34. Finalmente, se recomienda estudiar también la incidencia de otros fac
tores en la demanda y los costes de los servicios, tales como las deseconomías de
escala, particularmente en el gasto sanitario, o la orografía.
5. NIVELACIÓN Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE

FINANCIACIÓN
35. En esta sección se ofrece una propuesta sobre la estructura del nuevo
modelo de financiación. De acuerdo con el diagnóstico recogido en el capítulo
1 del presente Informe, una vez acordado un determinado equilibrio vertical de
partida se pretende simplificar la estructura del sistema de financiación, hacerlo
más transparente y dotarlo de un criterio explícito de reparto entre CCAA que
se aplicaría sin excepciones, una vez desaparezca la cláusula de statu quo. El
grado de nivelación horizontal del modelo vendría determinado por dos pará
metros que deberían fijarse en una negociación política que no corresponde a
esta Comisión.
36. El núcleo del modelo estaría integrado por dos Fondos, los llamados
Fondo Básico de Financiación (FBF) y Fondo de Nivelación Vertical (FNV).
Conjuntamente con los recursos tributarios autonómicos no aportados al FBF,
estos dos fondos determinarían la financiación a competencias homogéneas de
las Comunidades Autónomas antes del ejercicio de su capacidad normativa en
materia tributaria. Un tercer Fondo Complementario de Financiación (FCF)
100
aportaría recursos para la financiación de las competencias singulares que hayan
sido asumidas solo por algunas Comunidades.
37. El FBF se formaría con la recaudación total de los tramos autonómicos
del IVA e Impuestos Especiales (IIEE) que corresponda a las CCAA de régimen
común y con un porcentaje de los ingresos normativos de estas por las demás
figuras que se integran en la cesta de tributos cedidos, incluyendo los ya recogi
dos en el modelo actual, los Impuestos sobre Actividades de Juego y sobre
Depósitos en Entidades de Crédito y, en su caso, el Impuesto sobre el Patrimo
nio si se decidiese mantenerlo en el sistema con una recaudación normativa dis
tinta de cero. En el caso de que así se acuerde, se incluiría también en este fondo
una aportación de las Comunidades forales. El FBF se distribuiría en propor
ción a la población ajustada regional, calculada como se propone en secciones
anteriores del presente capítulo.
38. El FNV se nutriría con recursos aportados por el Estado y se repartiría
entre CCAA con el objetivo de reducir la desigualdad en financiación por habi
tante ajustado a competencias homogéneas que pudiera persistir tras la aplica
ción del FBF como resultado de las diferencias existentes entre CCAA en
términos de los recursos tributarios normativos que no se aporten a dicho
fondo. Los recursos aportados por el FNV no deberían alterar la ordenación de
las CCAA en términos de financiación por habitante ajustado.
39. Respetando esta condición, una posibilidad sería la de repartir el FNV
de forma que se elimine una fracción, igual para todas las CCAA y tan grande
como sea posible, del diferencial de financiación por habitante ajustado a com
petencias homogéneas que exista entre cada Comunidad y la Comunidad con
mayor financiación por habitante ajustado tras la aplicación del FBF. Otra posi
bilidad sería repartir el FNV de forma que corrija más las desventajas de las
Comunidades con menor financiación por habitante ajustado, aplicándose pri
mero a corregir la diferencia entre los recursos por habitante ajustado de la últi
ma Comunidad en financiación con la penúltima, de ambas con la
antepenúltima y así sucesivamente. Si la dotación del FNV fuese suficiente para
conseguir la nivelación total de la financiación por habitante ajustado, cualquier
remanente se repartiría en proporción a la población ajustada. La dotación del
FNV evolucionaría con el índice de evolución que se describe en la sección 7 del
presente capítulo.
40. El porcentaje de los ingresos normativos autonómicos distintos del IVA
e IIEE que se integra en el FBF, al que se denominará Coeficiente de Aportación
al Fondo Básico (CAFB), determina de forma directa el grado de nivelación que
este fondo genera y, junto con el peso del FNV en los recursos totales, la del
101
conjunto del sistema en ausencia del statu quo. El valor del CAFB se negociaría
por todas las administraciones implicadas y debería fijarse de tal forma que, en
el año base del sistema, la suma de las dotaciones totales del FBF y el FNV per
mita, al menos, la nivelación total del gasto en SPF que se acuerde, sin que esta
restricción de mínimos al grado de nivelación del sistema condicione en modo
alguno la composición del gasto de cada Comunidad. Por otro lado, el sistema
sería compatible con la nivelación plena de todos los recursos, que marcaría el
tope superior al grado de nivelación permitido. El peso relativo del FNV tam
bién será objeto de negociación en las condiciones que se fijan más adelante.
41. La Comisión ha analizado con interés la propuesta de estructura del
nuevo sistema elaborada por el experto designado a propuesta de la Comunidad
de Illes Balears y recogida como voto particular. Dicha propuesta presenta dife
rencias muy significativas con la que se desarrolla en el cuerpo del presente Infor
me pero también coincidencias importantes que la Comisión desea destacar.
42. En cuanto a las coincidencias, en ambos modelos se parte de una cesta
de tributos cedidos compuesta por las figuras ya integradas en el SFA actual para
definir la capacidad fiscal de cada una de las Comunidades y del conjunto del
SFA. A dicha capacidad fiscal se superponen mecanismos de nivelación que
pueden tener distinta intensidad –según se acuerde políticamente– pero que no
deben alterar la ordenación de las CCAA por capacidad fiscal resultante de la
cesta de tributos. En ambos casos, los mecanismos de nivelación se financian en
parte con aportaciones de las Comunidades y en parte con fondos estatales.
También coinciden ambas propuestas en dotar a las Administraciones subcen
trales de una mayor autonomía de ingreso y en recomendar que se elaboren los
estudios que permitan incorporar los niveles relativos de precios a la fórmula de
necesidades de gasto.
43. Las diferencias entre las propuestas aparecen, en primer lugar, en las vías
por las que se propone reforzar la autonomía tributaria de las Comunidades: la
propuesta del experto designado por Baleares opta por otorgar un mayor peso
al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), cediendo a las Comu
nidades un porcentaje mayor del mismo que el actual, mientras que la propuesta
de la Comisión se decanta por reforzar la capacidad normativa de las Comuni
dades en los impuestos indirectos, con el IVA colegiado y los copagos. Una
segunda diferencia relevante entre ambas propuestas tiene que ver con la mutua
lización de ingresos y el grado de nivelación. En la propuesta que se basa en un
mayor peso del IRPF y menor de los impuestos indirectos, estos últimos se
incluyen en la capacidad tributaria de cada Comunidad Autónoma de acuerdo
con su consumo interno relativo, como en la actualidad, y de los recursos gene
102
rados por el IRPF solo se mutualiza la parte que representa una recaudación más
que proporcional a la renta de cada Comunidad, es decir, se reserva para cada
una los ingresos que, proporcionalmente, se deriven de su mayor o menor renta
por habitante. Este criterio hace que la propuesta alternativa difiera de la de la
Comisión en que limita la nivelación horizontal a la que resulte de mutualizar
la progresividad fiscal, al ser las fuentes de ingresos que cada Comunidad se
reserva más desiguales. La Administración General del Estado (AGE) podría
complementar la nivelación con transferencias verticales si así lo acordara, den
tro de una horquilla que excluye la posibilidad de nivelación completa de la
financiación por habitante. En cambio, el modelo propuesto por la Comisión
no excluye la nivelación completa por habitante ajustado, si así se acordara polí
ticamente. Una tercera diferencia relevante es que el modelo alternativo propo
ne utilizar la población total de cada Comunidad como referencia para
comparar y nivelar los recursos de las Comunidades, aunque también habla de
ajustarla por indicadores de necesidades por habitante en la nivelación vertical.
Por último, el modelo alternativo contempla la posibilidad de que coexistan dos
sistemas de financiación entre los que las Comunidades de régimen común
podrían elegir: uno basado en la capacidad fiscal y la nivelación horizontal limi
tada para aquellas Comunidades que así lo prefieran y otro en el que los com
promisos de nivelación podrían ser mayores pero deberían establecerse, en su
caso, a través de un fondo vertical dotado con recursos de la AGE.
5.1. PUESTA EN MARCHA DEL SISTEMA
44. La Comisión considera necesario eliminar la cláusula de statu quo que se
ha incluido en anteriores modelos de financiación autonómica, pero reconoce
que pueden existir dificultades políticas para suprimirla de forma inmediata.
Por ese motivo, se recomienda que en el año base del nuevo modelo ninguna
Comunidad pierda recursos en términos absolutos respecto a lo obtenido con el
modelo anterior. La Comisión aconseja también que la absorción de las diferen
cias de financiación derivadas del statu quo se haga de forma progresiva y dentro
del periodo de vigencia del nuevo SFA, dejando su concreción para la negocia
ción política en el seno del CPFF.
45. El volumen total de recursos a integrar en el nuevo sistema de financia
ción en su año base se pactará entre todas las administraciones implicadas e
incluirá, si así se acuerda, una aportación de las Comunidades forales a la nivela
ción interregional. Si como parte del acuerdo sobre la reforma del SFA se deci
diese que es necesario incrementar los recursos del mismo para garantizar su
suficiencia, los recursos adicionales que se considerasen necesarios por encima de
103
la aportación foral provendría en parte de un incremento en los tributos de las
CCAA de régimen común, que podría vehicularse a través de una subida de los
tipos autonómicos del IVA e IIEE y/o mediante un incremento, a petición expre
sa de las CCAA, de las escalas autonómicas de referencia de otros tributos cedi
dos, que serían las que se aplicasen para el cálculo de su recaudación normativa.
Los recursos adicionales resultantes de la subida de los impuestos autonómicos se
integrarían en parte en el FBF de acuerdo con lo previsto en el párrafo 37.
46. La aportación total del Estado al SFA correspondiente al año base del
nuevo sistema se repartiría entre el FBF y el FNV de la forma que se acuerde
con las CCAA. La parte a integrar en el FBF podría tomar la forma de un incre
mento en el valor inicial del tramo autonómico del IVA o los IIEE.
6. COMPETENCIAS NO HOMOGÉNEAS

47. Las competencias no homogéneas o singulares son aquellas que han sido
asumidas por algunas Comunidades Autónomas pero no por todas ellas. Estas
competencias se financian mediante transferencias específicas no condicionadas
que actualmente se integran en el Fondo de Suficiencia Global y que se trasla
darían al Fondo Complementario de Financiación (FCF) en el nuevo sistema
que aquí se propone.
48. La valoración de las competencias singulares se ha establecido general
mente con un criterio de coste efectivo en base al gasto previsto para cada servicio
en los Presupuestos Generales del Estado (PGE) en el momento de su traspaso y
se ha visto también afectada en muchos casos por la negociación política.
49. En el caso de aquellas competencias que presumiblemente terminarán
siendo asumidas por todas las CCAA e integrándose en el mecanismo general
de financiación, sería recomendable ir adaptando gradualmente el reparto entre
CCAA de la financiación asignada a cada competencia a lo que resultaría de
aplicar la fórmula de necesidades de gasto prevista para el bloque de competen
cias relevante en cada caso.
50. Para aquellas competencias cuya generalización no parezca previsible (p.
ej. la policía autonómica, las instituciones penitenciarias y atención sanitaria del
Instituto Social de la Marina), debería tomarse como referencia para establecer
las correspondientes valoraciones en el año base el nivel medio observado de
gasto estatal por habitante o por población atendida por el mismo concepto en
aquellos territorios que no han asumido estas competencias.
51. Cuando se incorporen nuevas competencias al sistema general de finan
ciación de las competencias homogéneas, los recursos que las financian antes de
104
su traspaso, sean transferencias específicas del FCF o de otros instrumentos de

los sistemas vigentes de financiación autonómica y local o recursos integrados
en los PGE, se integrarán en la aportación del Estado al FBF y se revisará la
población ajustada. Siguiendo el procedimiento indicado en el párrafo 15 del
presente capítulo, las ponderaciones de los cuatro bloques de competencias se
recalcularán tras sumar los recursos citados al gasto autonómico de los bloques
en los que se encuadren las competencias traspasadas.
7. EL ÍNDICE DE EVOLUCIÓN DE LA APORTACIÓN

ESTATAL AL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
52. La evolución de la aportación estatal al SFA se ha ligado tradicionalmen
te a la de un agregado de ingresos estatales conocido como ITE (Ingresos Tri
butarios del Estado). En el modelo actual este agregado se define como la parte
de los ingresos tributarios por IRPF, IVA e Impuestos Especiales que correspon
de al Estado tras descontar la participación de las CCAA calculada con un cri
terio de caja. Esto es, el ITE se obtiene restando de los ingresos totales por las
figuras tributarias citadas la parte de los mismos que corresponde a las CCAA
de régimen común, pero esta última cifra no se calcula utilizando los rendimien
tos definitivos de los tramos autonómicos de los impuestos relevantes, sino
como la suma de las entregas a cuenta del año en curso más las liquidaciones
practicadas y pagadas en el mismo, que generalmente corresponderán a dos años
atrás.
53. El ITE es una referencia natural a la hora de determinar la evolución de
la aportación del Estado al SFA porque recoge los ingresos netos de la AGE que
proceden de sus tributos más importantes y estables. Sin embargo, este indica
dor también presenta varios problemas que hacen aconsejable considerar una
posible modificación en su procedimiento de cálculo y suplementarlo con un
segundo indicador que también se tendría en cuenta para calcular el índice de
evolución de la aportación estatal al SFA.
54. El procedimiento actual de cálculo del ITE con un criterio de caja hace
que el indicador sea sensible a los errores de previsión que el Gobierno central
pueda cometer a la hora de elaborar los PGE. Teniendo en cuenta esta circuns
tancia, la Comisión considera que sería deseable estudiar las ventajas e inconve
nientes de introducir un criterio de devengo en el cálculo del ITE. Bajo este
criterio, el ITE se calcularía substrayendo de los ingresos totales por IRPF, IVA
e Impuestos Especiales (calculados con un criterio de caja) la participación defi
nitiva de las CCAA en tales impuestos de acuerdo con la correspondiente liqui
dación del SFA.
105
55. Por otro lado, el ITE es más volátil que la actividad económica y genera
un desbordamiento indeseable entre administraciones, pues cualquier cambio
en la política tributaria del Estado que afecte a la cesta de impuestos que le sirve
de base afectará a los ingresos de las CCAA. Con el fin de mitigar estos proble
mas convendría analizar la posibilidad de introducir un nuevo Índice de Evolu
ción de la Aportación Estatal al SFA (IEAE) que se calcularía como el promedio
de los índices de evolución del ITE y del PIB nominal del conjunto del territo
rio de régimen común. Este índice determinaría la evolución de las aportaciones
estatales al FBF, en su caso, al FNV y al FCF, con la posible excepción de una
parte de la dotación de este último fondo que corresponda a Ceuta y Melilla, tal
como se recoge en el párrafo 18 del capítulo 5.
8. ENTREGAS A CUENTA

56. Tanto la Ley 21/2001 como la Ley 22/2009 regulan las entregas a cuen
ta (EC) de los impuestos cedidos gestionados por la Administración General del
Estado. Se asigna a las CCAA el 98% de una previsión de recaudación que será
liquidada dos años más tarde. Así, las EC se fijan para todo el ejercicio, en pagos
mensuales iguales desde enero a diciembre de cada año. Si la previsión se cum
pliera con exactitud, en julio del año t + 2 se liquidaría el 2 % a favor de las
CCAA. Si hay desviaciones, positivas o negativas, igualmente se liquidan en el
mes de julio de t + 2.
57. Desde 2009 se procede de modo similar con la Transferencia del Fondo
de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales (TFGSF) y el Fondo de
Suficiencia Global (FSG): el ministerio competente en materia de Hacienda
hace una previsión de dichos fondos para cada Comunidad y entrega el 100 %
en el caso de la TFGSF y el 98 % en el FSG. Por su parte, no se contemplan
entregas a cuenta para los Fondos de Convergencia (Fondo de Competitividad
y Fondo de Cooperación) dado que corresponden al mismo año en que se
pagan.
58. Los datos del período 20022014 revelan que con carácter general las
previsiones no se han correspondido con la realidad. Esa falta de ajuste es con
secuencia de la diferencia entre las previsiones de recaudación y la recaudación
real, cuando se trata del IVA y de los Impuestos Especiales de fabricación. En el
caso del IRPF, además de lo anterior, inciden otros factores derivados de la com
plejidad del cálculo de las entregas a cuenta de este impuesto.
59. La mecánica seguida hasta ahora presenta dos problemas que conviene
corregir. En primer término, el sistema de EC aísla a las CCAA de las variacio
106
nes coyunturales de los ingresos durante el ejercicio económico. Esto da estabi
lidad a los ingresos autonómicos, pero en cambio impide que la información
sobre la realidad económica llegue a los gestores, lo que contribuye al retraso en
la adopción de medidas correctoras cuando los ingresos tributarios caen. Cuan
do los ingresos tributarios crecen más que lo previsto, se generan liquidaciones
positivas cuantiosas que pueden crear un efecto ilusorio sobre la recurrencia de
tales ingresos. El segundo problema se refiere al IRPF, que es el impuesto de
mayor potencial recaudatorio sobre el que las CCAA de régimen común tienen
capacidad normativa. El sistema actual de EC desincentiva el ejercicio de la
capacidad normativa cedida en el IRPF, porque aleja en el tiempo las conse
cuencias económicas de las medidas que se adoptan por los parlamentos auto
nómicos. En los párrafos 1618 del capítulo 3 de este Informe ya abordamos
este segundo problema y a ellos nos remitimos.
60. El nuevo sistema propuesto en el presente Informe se compondría del
FBF, del FNV y del FCF. En relación con estos fondos, la Comisión recomien
da que las EC se efectúen al 100 % de la previsión y que se adopten las medidas
técnicas necesarias para ajustar en el tiempo, en la mayor medida posible, los
ingresos de las CCAA de régimen común a la realidad de la recaudación tribu
taria.
61. Una primera opción para el objetivo señalado en el párrafo anterior sería,
en función de cómo evolucione la recaudación tributaria, modificar el porcen
taje de la EC, como se hizo durante la vigencia del sistema de financiación de
2001 a partir de 2005, o recalcular las EC en un momento del ejercicio.
62. Una segunda vía para mejorar ajuste temporal sería calcular mensual
mente las EC de los tres fondos (FBF, FNV y FCF), introduciendo cada mes
los datos de recaudación de IVA, IIEE e IRPF. En el caso de IVA e IIEE, este
sistema no plantearía ningún problema dado que para su incorporación al FBF
no requiere índices de consumo regional: la caja mensual coincidiría con la
recaudación de modo que la liquidación solo reflejaría los cambios derivados de
los datos definitivos de la población ajustada. No obstante, la volatilidad de la
recaudación por caja de dichos impuestos, en especial en el IVA, podría requerir
una gestión de tesorería más compleja por parte de las CCAA.
63. Sin embargo, en el caso del IRPF, atribuir a las CCAA la recaudación
mensual no garantiza que no deban practicarse liquidaciones significativas. Los
problemas de ajuste temporal del IRPF se deben a que se cede el rendimiento
autonómico (i. e. la cuota líquida autonómica) con criterio de devengo, mien
tras que las entregas a cuenta se calculan sobre las retenciones, pagos a cuenta y
pagos fraccionados. Por esta razón los errores de previsión pueden ser grandes y
107
no es posible adelantar la liquidación. La Comisión recomienda que se estudie

la posibilidad de adecuar la cesión de este impuesto al criterio de caja –asunto
no exento de dificultades técnicas– teniendo en cuenta que la mejora en el ajuste
temporal podría ir en detrimento de la efectividad del ejercicio de la capacidad
normativa.
64. En caso de aplicarse la segunda alternativa, las liquidaciones serían con
siderablemente menores, lo que es positivo para el funcionamiento del SFA,
pero a cambio las CCAA tendrían mayor incertidumbre sobre sus ingresos (en
la actualidad aproximadamente un 75 % proviene de EC que no se alteran a lo
largo del año). Este problema podría suavizarse con una comunicación fluida y
reglada de previsiones por parte del Ministerio de Hacienda durante el periodo
de elaboración de los presupuestos de las respectivas administraciones.
65. Finalmente, una tercera alternativa sería adelantar un año la liquidación
del SFA. Esto plantearía problemas de gestión para la AEAT en el caso del
IRPF, dado que los contribuyentes presentan su autoliquidación en mayojunio
del año t + 1 y resulta apresurado determinar el rendimiento definitivo en otoño
de ese mismo ejercicio. A pesar de ello, la Comisión recomienda que los servi
cios técnicos de la AEAT y del ministerio competente en materia de Hacienda
inicien los trabajos necesarios para explorar la factibilidad de esta opción, con
siderando las ventajas de adelantar al ejercicio t + 1 la liquidación del sistema.
108
CAPÍTULO 5
ESPECIALIDADES TERRITORIALES, ASPECTOS
INSTITUCIONALES Y RECURSOS FUERA DEL SISTEMA
1. REGÍMENES ESPECIALES DE FINANCIACIÓN: REGÍMENES

FORALES Y ESPECIALIDADES EN EL SISTEMA COMÚN
1.1. INTRODUCCIÓN Y CUESTIONES GENERALES
1. Dentro del sistema español de financiación autonómica (SFA) existen
varios regímenes especiales. Las Comunidades forales tienen un sistema propio,
conocido como de concierto en el País Vaco y de convenio en Navarra, comple
tamente distinto del que se aplica en el resto de España. Por otro lado, Canarias
y Ceuta y Melilla presentan particularidades importantes dentro del llamado
régimen común. Todos estos regímenes tienen una larga tradición y cuentan
con reconocimiento legal e incluso constitucional. En los casos de Canarias y
Ceuta y Melilla, su objetivo básico ha sido el de compensar las desventajas deri
vadas de la peculiar situación geográfica de estos territorios extrapeninsulares.
2. La Comisión considera que las particularidades citadas son perfectamente
admisibles siempre y cuando no impliquen privilegios económicos, tal y como
exige la Constitución. En aquellos casos en los que los regímenes especiales ten
gan un objetivo compensatorio de posibles desventajas geográficas, deberá pro
curarse que el conjunto de las ventajas y ayudas ofrecidas a los territorios
implicados a través del SFA y por otras vías guarden una razonable proporcio
nalidad con las desventajas que se pretende compensar.
3. La regulación de los regímenes especiales habrá de ser completamente
transparente, incluyéndose todos los detalles relevantes en la ley correspondiente
y no en acuerdos bilaterales de difícil acceso para terceros.
1.2. SOBRE LOS REGÍMENES FORALES
4. La Comisión considera imprescindible una revisión del cálculo del cupo
y de la aportación así como de los ajustes a consumo del IVA para adecuarlos a
109
las directrices que establece la normativa vigente, sin cuestionar el sistema foral
de concierto o convenio. Dicha revisión debería incorporar una valoración rea
lista de las cargas no asumidas por los territorios forales, entre las que habría de
incluirse la nivelación interregional, así como basarse en los últimos datos dis
ponibles de consumo regional y otros agregados de interés para el cálculo.
5. La revisión indicada en el punto anterior se traduciría presumiblemente
en una fuerte reducción de las disparidades existentes hasta el momento entre
los territorios forales y las CCAA de régimen común en términos de financia
ción por habitante ajustado. Los cambios necesarios en los flujos financieros
entre las administraciones implicadas deberían hacerse de una forma gradual
con el fin de suavizar su impacto.
6. Sin perjuicio de lo indicado en el párrafo anterior, las Comunidades fora
les deberían comenzar de forma inmediata a contribuir a la nivelación interte
rritorial mediante una aportación al nuevo SFA que, tal como se prevé en el
capítulo 4, se integraría en el Fondo Básico de Financiación (FBF).
7. Las leyes en las que se establecen los importes del cupo y la aportación
deberían contener un anexo detallado en el que se recoja toda la información
relevante para el cálculo, incluyendo un listado exhaustivo de cada una de las
cargas consideradas asumidas y no asumidas con sus correspondientes valoracio
nes. Estas leyes deberían estar sujetas al procedimiento habitual de discusión y
enmienda.
1.3. ESPECIALIDADES EN EL SISTEMA DE FINANCIACIÓN
COMÚN
1.3.1. Sobre el régimen especial de Canarias
8. Determinadas características estructurales de Canarias, inherentes a su
condición de región ultraperiférica, han dado lugar a lo largo de la historia a un
régimen específico tanto en la legislación española como europea. El Régimen
Económico y Fiscal de Canarias (REF), reconocido constitucionalmente, tiene
como fin primordial promover el desarrollo económico y social de Canarias, de
acuerdo con el principio constitucional de solidaridad.
9. El régimen específico de Canarias se caracteriza por una tributación indi
recta muy inferior a la existente en la Península y Baleares, que se instrumenta a
través de figuras específicas de la Comunidad. Adicionalmente, el REF compren
de otras medidas de naturaleza diversa, entre las que se encuentra un conjunto
de incentivos fiscales en la imposición de las rentas empresariales –dirigidos a
fomentar la inversión productiva, la creación de empleo, la diversificación eco
110
Capítulo 5. Especialidades territoriales, aspectos institucionales y recursos fuera del sistema
nómica y el apoyo a la producción industrial–, así como otras medidas que tratan
de compensar los sobrecostes de la ultraperificidad en ámbitos como el transpor
te de personas y mercancías, la generación de energía y la producción de agua.
Así mismo, Canarias tiene acceso a dotaciones específicas por su condición de
región ultraperiférica en determinados fondos europeos y en los Fondos de
Compensación Interterritorial. Por otra parte, el SFA siempre ha incluido la
insularidad entre los determinantes de las necesidades de gasto, con una ponde
ración que en el modelo actual supone reconocer a Canarias un diferencial de
necesidades de gasto apreciable y muy superior al reconocido a Baleares.
10. Tradicionalmente, los recursos tributarios derivados del REF no tenían
ningún papel en el SFA, aunque sí en el sistema de financiación local. Con la
aprobación de la Ley 22/2009 la situación cambió parcialmente y los ingresos
por tales tributos han pasado a tenerse en cuenta a efectos de la distribución del
Fondo de Competitividad. También ha existido desde la creación del Impuesto
General Indirecto Canario (IGIC) una compensación al Estado por la supresión
del Impuesto General sobre el Tráfico de las Empresas (IGTE) que fue absorbi
do por esta figura integrada en el REF.
11. A la vista de todo lo anterior, la Comisión recomienda que el grado de
integración en el SFA de los ingresos tributarios de la Comunidad Autónoma
de Canarias ligados al REF se pacte atendiendo al principio de proporcionalidad
recogido en el párrafo 2 del presente capítulo y teniendo en cuenta el peso de la
compensación por la supresión del IGTE en relación con los recursos REF en
ejercicios recientes. La parte de los recursos derivados del REF que, en su caso,
se integre en el SFA recibiría el mismo trato que los tributos cedidos distintos
del IVA e Impuestos Especiales. Esto es, la fracción de tales recursos determina
da por el Coeficiente de Aportación al Fondo Básico (CAFB) se integraría en el
FBF y el resto de los mismos se contabilizaría como ingresos de Canarias a efec
tos del reparto del Fondo de Nivelación Vertical (FNV).
12. Si atendiendo a lo recogido en el párrafo 11 los recursos tributarios deri
vados del REF deben ser considerados en el SFA, su cuantificación debería
hacerse de forma coherente con las competencias normativas atribuidas a la
Comunidad Autónoma de Canarias y con su espacio fiscal propio, de forma que
no resulte penalizada su autonomía financiera.
1.3.2. Sobre el régimen especial de Ceuta y Melilla
13. El modelo especial de financiación de las Ciudades con Estatuto de
Autonomía parte de las declaraciones de puertos francos, en 1863 y 1894, y se
perfecciona durante la segunda mitad del siglo XX bajo tres pilares fundamenta
111
les: el económico, como territorios francos fuera de la Unión Aduanera; el
financiero, con particularidades en su doble financiación autonómica (LOFCA)
y local (Ley de Bases de Régimen Local), y en tercer lugar, su fiscalidad resumi
da en una imposición indirecta propia (IPSI y gravámenes complementarios) y
bonificaciones y exenciones en algunos tributos.
14. La Ley 22/2009 en vigor, en la disposición adicional primera, hace refe
rencia a que forman parte del sistema de financiación de las CCAA de régimen
común, calculando las necesidades de financiación por sus competencias y ser
vicios autonómicos transferidos, junto a la subvención de los órganos de auto
gobierno, a través de su Fondo de Suficiencia Global y Fondo de Cooperación.
Asimismo, en materia de transferencias de capital, participan en el Fondo de
Compensación Interterritorial (FCI).
15. La situación económica y social actual de ambas Ciudades se ve fuerte
mente influenciada por los costes derivados de la extrapeninsularidad, tanto tan
gibles como intangibles, y sobre todo, por la incidencia que supone en la
prestación de toda clase de servicios públicos en las Ciudades el hecho fronterizo
y la presión que de ello se deriva en todos los órdenes, no solo por la cuestión
migratoria, sino por la incidencia que tiene en temas como protección social,
seguridad, atención a menores, enseñanza, sanidad, etc.
16. Es relevante la presencia del Estado en ambas Ciudades teniendo en
cuenta que los servicios públicos fundamentales, en su mayor parte, se mantie
nen dentro de las competencias estatales. Y siendo esto una necesidad, se hace
preciso tomar en consideración que existe una amplia cooperación entre el Esta
do y las Ciudades con Estatuto de Autonomía, que se plasma en la existencia de
un importante conjunto de convenios de colaboración, por los cuales ambas
Ciudades prestan servicios de ámbito estatal o se refuerzan otros de interés
común. Una situación que, por su relevancia presupuestaria, debería estabilizar
se realizando las acciones oportunas tanto para afianzar su planificación finan
ciera y de recursos, como para mantener las actuaciones de interés común que
con ellos se realizan. En relación con su extrapeninsularidad, se recomienda
estudiar las desventajas asociadas a la misma de forma que la prestación de los
servicios de transporte se ajuste a condiciones razonablemente aceptables de fre
cuencia, precio, calidad o universalidad.
17. De otra parte, la Comisión considera que la variable población necesa
riamente ha de utilizarse para abordar las necesidades financieras de ambas Ciu
dades; y más aún tras su fuerte crecimiento reciente y perspectivas a medio y
largo plazo. Sin embargo se considera insuficiente, toda vez que hay elementos
derivados de su especificidad que dan lugar a unas necesidades adicionales de
112
financiación, consecuencia de la presión que su entorno genera en la intensidad
y calidad de la prestación de los servicios públicos.
18. Por ello, esta Comisión propone considerar las especificidades de las
Ciudades con Estatuto de Autonomía en el SFA reconociendo los ajustes nece
sarios derivados de su extrapeninsularidad, presión fronteriza y singularidades
específicas antes indicadas. Se recomienda mantener en lo esencial la situación
actual, integrando las partidas de transferencias del actual SFA en el nuevo
Fondo Complementario de Financiación (FCF) y negociando su cuantía inicial
con ambas Ciudades con Estatuto de Autonomía de acuerdo con el principio de
proporcionalidad recogido en el párrafo 2 del presente capítulo. La parte de esta
partida que corresponde a competencias sensibles al tamaño de la población
podría ligarse a un criterio de evolución referenciado en el párrafo anterior, dis
tinto del índice general de evolución del FCF, que tenga en cuenta al menos el
crecimiento de la población, junto con la presión fronteriza y migratoria. Este
criterio debería acordarse entre el Estado y ambas Ciudades.
2. ASPECTOS INSTITUCIONALES
2.1. REFORMAS INSTITUCIONALES
19. El actual Estado de las Autonomías es el resultado de un proceso de
intensa descentralización de competencias desde la Administración central hacia
las CCAA y Ciudades con Estatuto de Autonomía. Sin embargo, dicho proceso
no ha venido acompañado de la consolidación en paralelo de mecanismos ins
titucionales que permitan una adecuada coordinación de las competencias de
ambos niveles de gobierno.
20. La experiencia de los más de treinta años transcurridos desde la entrada
en vigor del primer sistema de financiación definitivo ponen de relieve la impor
tancia de la lealtad institucional y de la cooperación entre los distintos niveles
de gobierno porque en algunos asuntos no es posible una separación nítida de
las competencias y conviene resolver los problemas de manera coordinada. Res
pecto de dichas competencias, la reciente crisis económica ha exigido la adop
ción de medidas urgentes y extraordinarias por la AGE sin la cooperación
institucional deseable en una situación de normalidad.
21. Sería conveniente definir un nuevo marco institucional capaz de mejorar
la gobernanza del sistema, de acuerdo con la organización territorial de España.
En este sentido, algunos aspectos institucionales relacionados con el sistema de
financiación serían susceptibles de reforma en el actual marco constitucional,
113
con el objetivo de que las CCAA vean reforzada su participación en las decisio
nes que les afectan. Y ello, tanto en sus relaciones con el Gobierno central como
entre las propias CCAA.
22. La Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas
(LOFCA) creó el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) como “órgano
de coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas en materia fiscal y
financiera”. El CPFF ha desempeñado un papel positivo como foro de encuen
tro político, pero los mecanismos de coordinación no han funcionado bien, sea
en el ámbito de la Hacienda propiamente dicha, sea en las demás competencias
transferidas. Por ello, la Comisión considera necesario mejorar los contenidos,
organización y funcionamiento del Consejo.
23. Por lo que se refiere a los contenidos, la Comisión recomienda que, ade
más de las competencias actuales, el CPFF debería informar los compromisos
del Reino de España con la UE que impliquen a las CCAA. Además, debería
conocer e informar los acuerdos de conferencias sectoriales que tengan conse
cuencias financieras relevantes.
24. Por lo que se refiere a aspectos organizativos, la Comisión recomienda
dotar al CPFF de una estructura administrativa estable, que podrá componerse
de empleados públicos del Estado y de las diferentes CCAA, bajo la dirección
funcional de una persona nombrada por el pleno del CPFF.
25. En cuanto al funcionamiento, la Comisión recomienda una modifica
ción del reglamento de régimen interior del CPFF. En particular, habría que
reformar el sistema de votación para establecer reglas que fomenten un consenso
suficiente. Para determinados asuntos podrían considerarse mayorías cualifica
das, voto ponderado por población o dobles mayorías.
26. La forma en que actualmente se fijan estándares mínimos comunes en la
asistencia sanitaria, en la educación o en los servicios sociales puede resultar pro
blemática si da lugar a que el Gobierno central imponga a las CCAA obligacio
nes de gasto en materias de su competencia, por lo que se recomienda una
mayor participación de las CCAA en estas decisiones. En tales casos, la capaci
dad de decisión autonómica debería ser colectiva y ejercerse a través de organis
mos multilaterales. Una forma de hacerlo sería atribuir la competencia de
establecer los estándares mínimos de servicio y ciertos copagos a las conferencias
sectoriales correspondientes, en combinación con el CPFF, reduciendo a estos
efectos la ponderación del voto de la AGE o exigiendo una mayoría cualificada.
27. La Comisión recomienda que se dé un nuevo impulso político a la
Comisión General de las CCAA regulada en los artículos 55 a 56. bis. 9.o del
114
Reglamento del Senado. La composición y las competencias de dicha Comisión
General parecen difícilmente mejorables en el vigente marco constitucional,
pero la revitalización de su funcionamiento contribuiría a paliar algunos proble
mas de coordinación vertical y horizontal. En particular, la Comisión de Exper
tos recuerda lo dispuesto en el artículo 56. bis. 7.o del Reglamento que establece
que: “La Comisión General de las Comunidades Autónomas celebrará una vez
al año (...) una sesión cuyo único punto del orden del día será dedicado a efec
tuar un balance de la situación del Estado de las Autonomías.” Si bien la Comi
sión General se reúne ocasionalmente, la sesión anual no se celebra desde 1994.
28. La Conferencia de Presidentes es una institución útil para reforzar la
deliberación y la adopción de acuerdos sobre asuntos políticos de envergadura,
también en materia de financiación autonómica. La Comisión recomienda el
cumplimiento del mandato contenido en su reglamento interno sobre la convo
catoria, al menos, de una reunión anual, siendo su celebración en sedes rotato
rias en diferentes CCAA una forma de visualizar los aspectos comunes de los
temas que aborda.
2.2. LEALTAD INSTITUCIONAL
29. La lealtad entre las distintas Administraciones Públicas es una exigencia
que se deriva del principio superior de lealtad constitucional. Debe entenderse
como el necesario respeto que han de observarse mutuamente tales administra
ciones en el ejercicio de sus competencias, evitando, en la medida de lo posible,
que sus decisiones políticas o administrativas tengan efectos negativos sobre los
legítimos intereses de las demás. Se trata, pues, de un elemento fundamental
para el correcto funcionamiento del Estado autonómico.
30. Este principio se incorpora por primera vez a la LOFCA en el año 2002,
recogiéndose también en esta norma la necesidad de valorar anualmente el
impacto, positivo o negativo, que las actuaciones legislativas del Estado puedan
suponer sobre las obligaciones de gasto de las CCAA. Sin embargo, esta valora
ción anual nunca ha llegado a realizarse. El grupo de trabajo del CPFF creado
en 2003 para elaborar una metodología para su cálculo fue incapaz de llegar a
un acuerdo, por lo que en relación con el modelo acordado en el año 2002 no
se llegó a una cuantificación. Con el modelo del año 2009 se renueva la volun
tad del Estado y las CCAA de mantener sus relaciones dentro del marco de la
lealtad institucional y así se recoge nuevamente en la LOFCA, donde en esta
ocasión se habla más claramente de una lealtad institucional de carácter bidirec
cional puesto que tanto el Estado como las CCAA pueden tomar decisiones que
afecten positiva o negativamente a la otra parte. También se habla en la norma
115
de una valoración quinquenal de estas consecuencias y, en su caso, de una “com
pensación” que se instrumentaría a través del nuevo modelo de financiación,
posponiendo por tanto la valoración al momento en el que se establezca el
nuevo sistema. Por otra parte, la Ley reguladora del actual sistema de financia
ción introduce también una referencia a la lealtad institucional en su disposición
adicional sexta, en la que se dice expresamente que con el nuevo sistema 2009
y los recursos adicionales que el Estado inyecta al mismo se da por cumplido el
principio de lealtad institucional en el modelo anterior de 2002.
31. La Sentencia 13/2007 de 18 de enero del Tribunal Constitucional sobre
la lealtad institucional, en la que se destaca la importancia de este principio en
las relaciones intergubernamentales, remarca que “no existe un derecho de las
Comunidades Autónomas constitucionalmente consagrado a recibir una deter
minada financiación, sino un derecho a que la suma global de los recursos exis
tentes de conformidad con el sistema aplicable en cada momento se reparta
entre ellas respetando los principios de solidaridad y coordinación”.
32. Así pues, queda claro en ambas redacciones de la LOFCA, en la Ley
reguladora del actual SFA y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
que el Estado y las CCAA quieren que sus relaciones se rijan por el principio de
lealtad institucional, pero también resulta evidente que existen serias dificulta
des a la hora de cuantificar las consecuencias de dicho principio. Las definicio
nes que se han hecho del mismo han resultado poco operativas, hasta el punto
que ha resultado imposible hasta el momento alcanzar un acuerdo sobre la cuan
tificación de sus consecuencias, lo que seguramente volverá a ocurrir en relación
con la valoración del sistema vigente.
33. A la vista de todo ello, la Comisión avanza las siguientes recomendaciones:
a) Parece prudente que, de cara al nuevo sistema, se intenten saldar las
“cuentas” derivadas de la lealtad institucional del modelo 2009 con la
nueva garantía de suficiencia financiera que se acuerde. Es decir, se vuel
va a hacer borrón y cuenta nueva con un nuevo sistema suficiente.
b) La lealtad institucional, como principio de trabajo y de comportamiento
en coherencia con el interés general, debería presidir las relaciones entre las
Administraciones Públicas. La lealtad institucional debería reinterpretarse
como un principio orientador del diseño institucional y del reparto de
competencias que exigiría que, en la medida de lo posible, se delimiten con
claridad las competencias de cada administración y se limite su capacidad
para imponer unilateralmente costes a las demás. En aquellas materias que
por su naturaleza afecten necesariamente a varias administraciones, debe
rían establecerse mecanismos conjuntos de decisión que garanticen la ade
116
cuada representación de todas las partes interesadas. Cuando esto no sea
posible, debería valorarse someter las más importantes de dichas decisiones
a la ratificación por parte del CPFF u otro ente de características similares,
que deberían tener un mayor protagonismo en las relaciones entre el Esta
do y las CCAA y Ciudades con Estatuto de Autonomía.
2.3. COORDINACIÓN EN EL ÁMBITO DE LA SANIDAD
34. La Comisión recomienda traspasar a las CCAA todas las competencias de
atención sanitaria que se mantienen actualmente en manos de las Diputaciones
Provinciales y entes asimilados, así como los recursos que las financian, funda
mentalmente el Fondo de Asistencia Sanitaria. Con la misma lógica, también se
recomienda completar el traspaso de la sanidad penitenciaria. Asimismo deberían
integrarse en el sistema general de financiación autonómica las transferencias que
ahora financian los hospitales provinciales transferidos a las CCAA desde el
Fondo de Suficiencia para competencias no homogéneas y la parte correspon
diente a sanidad de las asignaciones del mismo fondo que las Comunidades de
Madrid, Cantabria y La Rioja perciben en concepto de financiación provincial.
35. La Comisión recomienda que los mecanismos previstos para trasladar a
las Comunidades de origen los gastos sanitarios generados en otras CCAA por
sus residentes, tales como el Fondo de Cohesión y el Fondo de Garantía Asis
tencial, se articulen de modo tal que permitan actuar como un sistema de com
pensación entre Comunidades que sea completo, ajustado al coste, eficaz y ágil.
A tal fin, parece oportuno introducir en la LOFCA las modificaciones necesarias
para habilitar un sistema efectivo de retención sobre los recursos del SFA que
correspondan a las CCAA con saldos deudores que permita satisfacer los saldos
acreedores de las demás CCAA.
36. La Comisión considera que sería muy aconsejable reforzar la coopera
ción y la coordinación entre CCAA con el fin de maximizar el aprovechamiento
de los recursos destinados al sistema sanitario. Esto sería especialmente cierto en
el caso de las CCAA de menor población, que podrían compartir con sus veci
nas servicios e instalaciones especialmente costosos, utilizando los mecanismos
indicados en el párrafo anterior para realizar un reparto realista y equitativo de
los costes relevantes.
3. FONDO DE COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL

37. Una pieza fundamental para alcanzar el objetivo de solidaridad es la
igualdad de acceso a los servicios públicos, facilitada por los instrumentos de
117
nivelación que contempla el SFA. Junto a ellos, la Constitución Española (CE)
ha creado expresamente el FCI. Así, el artículo 158. 2 dispone que, con el fin de
corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio
de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación, con destino a gastos
de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las
CCAA, Ciudades con Estatuto de Autonomía y provincias, en su caso.
38. Existen muchos motivos para acometer una perentoria reforma que
refuerce el carácter reequilibrador del FCI, sintetizados en incumplimiento fác
tico del mandato constitucional y escasa eficacia. Ambas cuestiones están rela
cionadas con su magra dotación, resultado de una subordinación a los fondos
europeos y a una base de cálculo muy inestable (inversión real civil nueva de los
PGE). En 1991, primer año del FCI como fondo de desarrollo regional en
exclusiva, superaba el 0,21 % del PIB, pero en 2016 se situó en el mínimo his
tórico, por debajo del 0,04 % del PIB.
39. A juicio de la Comisión, el nuevo FCI debe considerar la convergencia
de los territorios de España entre sí. La reforma debe implicar un nuevo marco
de adicionalidad y cofinanciación con la política europea de cohesión, en torno
a un estímulo económico coordinado, sin perder de vista la ineludible eficiencia
y la rentabilidad social de las inversiones públicas.
40. La Comisión aboga por modificar la base de cálculo para el FCI, ligán
dolo directamente al PIB o a los ingresos no financieros de los PGE, para pro
porcionar mayor estabilidad y transparencia.
41. Se recomienda incrementar significativamente la dotación del FCI, sin
que esto implique una sustitución de las inversiones directas del sector público
estatal. Alcanzado el objetivo dotacional, la Comisión aboga por una evolución
mínima referida a la tasa de crecimiento del PIB nominal de España, para man
tener la importancia relativa del FCI. Solo a título ilustrativo, se trae a colación
la concreta recomendación que hizo en este sentido una anterior Comisión de
Expertos13.
42. El nuevo umbral interno de elegibilidad debe ser también transparente
y permitir concentrar los recursos del FCI en los objetivos de convergencia de
renta y riqueza entre los territorios de España. Así, parece razonable que se uti
lice como referencia el 100% del PIB per cápita medio de España, revisando
periódicamente los territorios elegibles y corrigiendo el error de salto. De este
13
Informe sobre la reforma del sistema de financiación autonómica, Madrid, Instituto de Estudios
Fiscales, 2002. Se proponía que el FCI pasase en 1998 de 136.000 millones de pesetas (0,1478 %
del PIB) a 328.000 millones de pesetas (0,3564 % del PIB).
118
modo, el FCI seguiría conectado con la política de cohesión europea, pero dis
pondría de su propia referencia.
43. Es preciso redefinir los criterios de reparto, que deberían gravitar sobre
la población y la inversa de la renta per cápita. La Comisión también recomien
da su posible modulación con variables territoriales y otros factores relevantes
que condicionan el desarrollo económico y social.
44. El refuerzo significativo del FCI debe completarse con una mejor plani
ficación, programación plurianual, gestión, evaluación, control y eficiencia glo
bal de las inversiones a acometer.
45. Resulta vital que el Senado, como Cámara territorial, ejerza de modo
efectivo la iniciativa relativa al FCI prevista en el artículo 74. 2 de la CE. Sin
menoscabo de las competencias y de la autonomía financiera de las CCAA y del
Estado, la Comisión insta a que se tracen grandes líneas estratégicas de actuación
con relación al FCI en el CPFF y en la Conferencia de Presidentes, para promo
ver la solidaridad, la eficiencia y el desarrollo económico, social y territorial.
46. Se constata que las inversiones efectuadas en el pasado implican muchas
veces un volumen importante de gastos de mantenimiento, reposición y conser
vación. Por otro lado, el desarrollo y las disparidades regionales dependen en la
actualidad de la capacidad de los territorios de acumular activos distintos de los
tradicionalmente contemplados por las inversiones públicas, con frecuencia de
naturaleza intangible (caso de los programas de I + D + i) y que son claves para
el crecimiento. En particular, la Comisión plantea retornar a un único FCI, per
mitiendo la financiación de gasto corriente complementario, sin que deba seguir
persistiendo la distinción –en la práctica, más formal que real– entre un Fondo
de Compensación y un Fondo Complementario.
47. En aras de una mayor legitimación y efectividad del FCI como instru
mento de solidaridad y fondo de desarrollo regional, resulta ineludible vincular
sus cometidos a la oportuna evaluación ex ante y ex post de las inversiones, sobre
la base de informes independientes, como guía para una adecuada programa
ción plurianual. La necesidad sistemática de evaluación debería preverse en el
propio diseño de los programas y proyectos del fondo. Para este cometido,
habría que contemplar la generación y recogida de los datos pertinentes.
48. En el marco del control externo del FCI, a cargo de los órganos autonó
micos y del Tribunal de Cuentas, debe impulsarse la auditoría financiera y de
regularidad, pero sobre todo la fiscalización operativa de eficacia, eficiencia, eco
nomía y equidad, combinadas con el control interno a cargo de las intervencio
nes generales.
119
49. La Comisión considera adecuado que se pueda estudiar la reasignación
de los remanentes entre las CCAA que presenten los proyectos de inversión con
mayor potencial de desarrollo económico, creación de empleo o reducción de las
desigualdades entre territorios. Se haría con una metodología similar a la reserva
de eficacia que dispone la Comisión Europea en los fondos estructurales.
4. ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD

FINANCIERA
4.1. SITUACIÓN ACTUAL
50. Existen argumentos teóricos que respaldan la utilización del endeuda
miento como uno de los recursos a disposición de los Gobiernos subcentrales
pero también recomiendan garantizar su sostenibilidad. No obstante, razones de
estabilización macroeconómica aconsejan conciliar el uso autónomo de esta
fuente de financiación con el establecimiento de reglas fiscales agregadas y con
la supervisión de las mismas por parte del Gobierno central o de alguna entidad
independiente. En el caso de España, este reconocimiento goza del más amplio
respaldo normativo, ya que entre los recursos de las CCAA se contempla expre
samente el producto de las operaciones de crédito (art. 157. 1 de la CE), exis
tiendo, en línea con lo señalado, restricciones al endeudamiento autonómico
que complementan la disciplina de mercado.
51. Desde las primeras restricciones contenidas en la LOFCA y los escena
rios de consolidación presupuestaria vigentes en los años noventa del siglo pasa
do, hasta la reforma en 2011 del artículo 135 de la CE y su posterior desarrollo
en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera
(LOEPSF) de 2012, pasando por las Leyes de estabilidad presupuestaria de
2001 y 2006, el control del endeudamiento autonómico ha atravesado diferen
tes etapas. En todas ellas, los objetivos y los grados de exigencia han sido cam
biantes, según las circunstancias económicas, financieras y políticas, aunque casi
siempre tratando de ajustarse a las exigencias derivadas de la normativa europea.
52. A partir de 2008, la crisis económica impactó profundamente en las
finanzas públicas de España. El saldo presupuestario del conjunto de las Admi
nistraciones Públicas pasó de unos inusuales superávits presupuestarios entre
2005 y 2007, a presentar unos déficits cercanos a los dos dígitos que, pese a su
posterior reducción, alcanzaban en 2016 el 4,5 % del PIB. Estas importantes
necesidades de financiación han dado lugar a un vertiginoso crecimiento de la
deuda pública, aumentando en diez años desde el 35,6 % del PIB de 2007 al 99,4
120
% de 2016. En el caso de las CCAA, la deuda acumulada en ese periodo pasó del
5,7 % del PIB a casi el 25 %. Además, durante la crisis, las dificultades de acceso
de las CCAA a los mercados financieros han convertido a la Administración cen
tral en financiador principal de sus déficits y al finalizar 2016, más de la mitad
de la deuda autonómica se encontraba en poder de la Administración central.
53. El acuerdo alcanzado en el CPFF en 2009 para la reforma del SFA con
templaba expresamente que la mejora de la financiación de las CCAA debería
permitir reducir los déficits presupuestarios autonómicos. Como es sabido, la
acumulación de circunstancias adversas reflejadas en el diagnóstico del capítulo
1 no permitió cumplir con esas expectativas, mientras que el endeudamiento
autonómico se multiplicaba casi por tres entre 2009 y 2016. El crecimiento de
la deuda ha sido paralelo a la escasez de recursos para mantener los servicios fun
damentales ofrecidos por las CCAA en unos niveles de prestación próximos a
los iniciales, pues el gasto efectivo de las mismas ha experimentado incrementos
algo inferiores a los de la población ajustada.
54. El agravamiento de la crisis económica en 2010 y la extraordinaria ele
vación de las primas de riesgo en la Eurozona entre 2011 y 2013 provocaron
que algunas CCAA no pudieran seguir financiándose en los mercados, al
enfrentarse a diferenciales prohibitivos en los tipos de interés. Ante esta situa
ción, el Gobierno central introdujo en 2012 dos mecanismos adicionales de
financiación, de carácter extraordinario: el Fondo de Pago a Proveedores y el
Fondo de Liquidez Autonómico (FLA). El primero de ellos, vigente hasta 2014,
iba dirigido a aportar financiación condicionada para regularizar el importante
volumen de deuda comercial acumulado en las CCAA, lo que estaba afectando
a la viabilidad de muchas empresas. El segundo de ellos tenía como objetivo
actuar como instrumento principal de financiación para las CCAA que lo soli
citasen. Ante la persistencia de las dificultades financieras y por el retraso en la
reforma del SFA, esos mecanismos creados en su momento como recursos
extraordinarios se han prorrogado en el tiempo, sin un horizonte claro de des
aparición. Con el Real DecretoLey 17/2014 se produjo una redefinición de
estos mecanismos, creándose el Fondo de Financiación a Comunidades Autó
nomas (FFCA), con dos compartimentos, denominados FLA (heredero del cre
ado en 2012) y Facilidad Financiera (FF).
55. No obstante la generalidad de los problemas financieros de las CCAA, las
diferencias entre las mismas son sustanciales en lo que se refiere a la magnitud de
sus déficits y deudas, y también en el cumplimiento en los últimos años de los
objetivos de estabilidad asociados al Procedimiento de Déficit Excesivo. Tras esas
importantes diferencias en los niveles actuales de endeudamiento entre CCAA se
121
encuentran tres factores: los distintos niveles iniciales de deuda en el momento
de homogeneizar sus competencias; las significativas diferencias de recursos por
unidad de necesidad con los que han contado entre 2002 y 2016; y los niveles de
gasto por habitante en los que cada Comunidad Autónoma ha incurrido. Siendo
muy distintas las causas del endeudamiento que se deriva de cada uno de esos tres
factores, no tiene por qué darse el mismo remedio a todas las CCAA.
56. No atender a la factibilidad de los objetivos de déficits señalados a las
CCAA ha condicionado sustancialmente el cumplimiento de los mismos por las
Comunidades. Una evaluación previa de la posibilidad de alcanzarlos por cada
Comunidad habría aconsejado señalar metas diferenciadas a algunas de ellas,
dadas sus circunstancias, promoviendo de manera más realista la cultura de la
estabilidad. Habría permitido, además, valorar adecuadamente las desviaciones
observadas en el cumplimiento de los objetivos y disponer de mejores razones
para impedir la financiación de esas desviaciones con el FLA. Carece de sentido
tanto sancionar el incumplimiento de objetivos inalcanzables como financiar
todo tipo de desviación de los mismos.
57. El elevado nivel de endeudamiento de muchas CCAA plantea un grave
problema de sostenibilidad de su deuda y exige dilucidar qué condiciones deben
cumplirse para que vuelvan a estar en condiciones de acudir al mercado a obte
ner financiación. Para ello, es necesario evaluar si resulta imprescindible o no
reducir su nivel de endeudamiento para hacerlo sostenible, realizando una rees
tructuración. La respuesta a esa pregunta requiere identificar qué CCAA no
están ante un problema transitorio de liquidez por vencimientos, sino de insol
vencia por la imposibilidad de hacer frente a la carga de la deuda (intereses y
principal). Esta valoración debería tener presente que un cambio en el escenario
de tipos de interés derivado de las políticas del Banco Central Europeo, retor
nando a tipos más normales aunque no fueran demasiado altos, agravaría el
importe de la carga financiera y multiplicaría la probabilidad de que los proble
mas fueran de insolvencia.
4.2. PROPUESTAS
58. A la vista de la situación descrita, el endeudamiento autonómico se
enfrenta a un triple desafío. En primer lugar, la reconsideración de la metodo
logía para la fijación y seguimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
y sostenibilidad financiera. En segundo lugar, el proceso de retirada de los meca
nismos adicionales de financiación y la vuelta de las CCAA a los mercados
financieros en condiciones razonables. Y, en tercer lugar, el tratamiento de las
deudas acumuladas durante este período.
122
59. Para el retorno de las CCAA a los mercados financieros, es imprescindi
ble considerar como referencia central de las medidas a tomar la ecuación de sos
tenibilidad de la deuda. Según la misma, la evolución de la ratio deuda / PIB (o
la ratio deuda / ingresos corrientes) depende fundamentalmente del valor de par
tida de dicha ratio, del tipo de interés real, la tasa de crecimiento del PIB y la
evolución de ingresos y gastos de las CCAA. La posibilidad de alcanzar una cali
ficación crediticia que permita el regreso a los mercados de una Comunidad
depende, dado el tipo de interés y su endeudamiento actual, del control de sus
gastos y del nivel de los ingresos que le ofrezca el nuevo modelo.
60. La Comisión señala que la contribución de los ingresos a la sostenibili
dad de la deuda depende, en primer lugar, de las decisiones que se adopten sobre
el volumen global de recursos de las CCAA acordado por el nuevo SFA, y su
capacidad de generar superávits primarios bajo condiciones de cumplimiento de
las reglas de gasto establecidas. Advierte también que los ingresos y los superávits
factibles dependen de la asignación de los recursos entre CCAA que el modelo
contemple, en función de los objetivos de nivelación decididos y los criterios de
cálculo de necesidades por habitante adoptados. Ambos factores han tenido
implicaciones importantes para las trayectorias de endeudamiento de las distin
tas Comunidades en el pasado.
61. En lo que atañe a las restricciones al endeudamiento autonómico previs
tas en la LOFCA, la Comisión estima conveniente su refuerzo, debiendo ser
consistentes con las establecidas en la LOEPSF. En este sentido, sería recomen
dable incluir algunos ajustes necesarios para conseguir que los límites operen de
forma efectiva como mecanismo de alerta temprana, con consecuencias reales
para la gestión financiera. Asimismo, parece razonable que el régimen de auto
rizaciones estatales se incorpore en las disposiciones correspondientes de la
LOESPF. Finalmente, con objeto de conseguir mejoras sustanciales de los resul
tados de coordinación del endeudamiento, la Comisión recomienda fortalecer
el papel actual del CPFF en este ámbito.
62. Por lo que se refiere al reparto de los objetivos de déficit y deuda entre
niveles de gobierno (reparto vertical) y sobre la asignación entre las CCAA
(reparto horizontal), la Comisión considera deseable alcanzar, desde una pers
pectiva institucional, un pacto interno de estabilidad, sustentado en un amplio
acuerdo político. Este pacto interno debe compatibilizar la autonomía financie
ra de las CCAA con las competencias exclusivas del Estado en la materia.
63. El reparto vertical del déficit y la deuda debería adecuarse a las condicio
nes económicas y financieras de cada nivel de gobierno, contemplando las com
petencias asumidas en cada caso y los respectivos niveles de gastos e ingresos, así
123
como su sensibilidad al ciclo económico. Por su parte, la distribución acordada
tendría que incluirse en la aprobación anual del Programa de Estabilidad del
Reino de España que ha de presentarse ante la Comisión Europea. En ambos
casos, debería ganar relevancia el debate previo en el CPFF (e idealmente en el
Senado) antes de su aprobación definitiva por el Congreso de los Diputados o
por el Consejo de Ministros. En todo caso y con independencia del resultado
final acordado, los criterios en los que se base el reparto vertical deben atender
a la factibilidad de los objetivos y hacerse explícitos, con la máxima transparen
cia. La LOEPSF debería incluir la regulación del procedimiento de reparto.
64. Al igual que en el reparto vertical, el acuerdo de distribución horizontal
de los objetivos de déficit y deuda deben estar sustentados en criterios explícitos,
conjugando la capacidad de sostener económicamente los pasivos financieros
correspondientes, el impacto territorialmente asimétrico del ciclo económico y
el grado de cumplimiento de los objetivos que anualmente se establezcan. Es
necesario fijar objetivos justos y factibles, con el fin de no desestimular la disci
plina fiscal ante metas inalcanzables, algo que ya ha apuntado la AIReF. La
Comisión considera que el análisis de estos condicionantes económicos y finan
cieros debe realizarse de forma individualizada y transparente para cada Comu
nidad Autónoma, en un marco de sendas plurianuales y contemplando su
compatibilidad con el objetivo conjunto asignado a las CCAA. Hay que advertir
que la perpetuación de objetivos idénticos para situaciones de partida diferentes,
lo mismo que el establecimiento no transparente de objetivos distintos, termina
debilitando la propia disciplina presupuestaria y financiera.
65. Las medidas preventivas, correctivas y coercitivas previstas actualmente
en la LOEPSF presentan un grado de exigencia muy alto, aunque no todas han
sido aplicadas por igual, estando incluso algunas inéditas. En este sentido, la
Comisión recomienda reforzar los mecanismos preventivos y de alerta tempra
na, así como la aplicación del principio de prudencia financiera, tratando de
automatizar su funcionamiento. En los casos de incumplimiento, la Comisión
entiende que los instrumentos correctores más apropiados, por su eficacia
potencial y su mayor respeto al principio de autonomía financiera, son los pla
nes económicofinancieros y los planes de reequilibrio, aprobados por el CPFF
previo informe de la AIReF, evitando su renovación inercial. Por lo que respecta
a las medidas coercitivas, se recomienda reducir el grado de discrecionalidad en
su activación.
66. La Comisión considera que debería mejorarse el diseño técnico de la
actual regla de gasto, especialmente en lo que concierne a su territorialización. En
relación con el gasto computable, parece conveniente definirlo a partir de los
124
empleos no financieros máximos que se corresponderían con el cumplimiento
del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la regla de gasto, sin considerar
además las medidas excepcionales y temporales autorizadas a los efectos de ambos
límites, ya que el sistema actual incentiva el incremento del gasto. Por otro lado,
también sería preciso que el gasto computable de cada Comunidad Autónoma
pueda adaptarse a los cambios en su financiación por la reforma del SFA.
67. En relación con el Fondo de Contingencia, la Comisión recomienda que
tenga una dotación mínima y suficiente para responder a sus objetivos, debien
do fijarse de forma automatizada como un porcentaje del gasto no financiero,
siendo aconsejable un nivel mínimo para todas las CCAA. La normativa auto
nómica de Hacienda y Presupuestos debería señalar la cuantía concreta del por
centaje, delimitar los supuestos de utilización y establecer el procedimiento de
control externo para verificar su cumplimiento, incluida la justificación de las
necesidades imprevistas y no discrecionales.
68. Los mecanismos adicionales de financiación actualmente habilitados por
el Estado, en particular el FFCA, no deben contemplarse como un instrumento
permanente de financiación sustitutivo del nuevo SFA. En consecuencia, la
Comisión considera conveniente establecer un plan ordenado con un calendario
para la retirada gradual del FFCA en el menor plazo posible.
69. En la Comisión se ha discutido a fondo la forma en la que se debería
metabolizar la deuda acumulada hasta el momento y, en particular, la canalizada
a través del FFCA. De esa discusión han emergido dos posiciones que se dife
rencian claramente en la opinión respecto a posibles quitas del principal.
70. Una parte mayoritaria de la Comisión considera que debe quedar fuera
de discusión el que los préstamos concertados hasta el momento con el FFCA y
sus antecesores, con independencia de su volumen acumulado y de las causas
que hayan motivado su solicitud, forman parte de la deuda financiera de las
CCAA. En consecuencia, la amortización íntegra de su capital y el pago de los
intereses devengados son compromisos que deben cumplirse sin excepción algu
na, porque generaría incentivos perversos de cara al futuro y sería injusto para
las CCAA que han cumplido en mayor grado los compromisos de estabilidad
fiscal y, por tanto, utilizado en menor medida el recurso a los mecanismos
extraordinarios de liquidez. Los datos demuestran que no todas las CCAA se
han esforzado en el mismo grado en el ajuste fiscal, recortando para ello gastos,
tratando de mejorar la eficiencia en el uso de los recursos, o haciendo uso de su
capacidad normativa para obtener recursos adicionales. No obstante, para faci
litar la gestión financiera y de liquidez de las CCAA, ayudar a la vuelta progre
siva de las CCAA a los mercados y favorecer la gradual reducción de los pasivos
125
acumulados, se acepta que podría ser aconsejable acometer una reestructuración
transparente de la deuda de las CCAA con el Estado, supervisada por el Banco
de España y la AIReF, ampliando los plazos de forma razonable, añadiendo en
su caso nuevos períodos de carencia y fijando unos tipos de interés favorables,
que en ningún caso podrían suponer una bonificación respecto del coste medio
de la deuda del Estado. En todo caso, este apoyo debería estar condicionado al
cumplimiento por parte de las CCAA beneficiarias de una serie de objetivos pre
viamente acordados de consolidación fiscal y cumplimiento presupuestario.
71. El resto de la Comisión estima que la evaluación de la reestructuración
de la deuda podría concluir que la vuelta al mercado de las CCAA requiere una
reducción de la misma. Esa compensación debería evitar, en todo caso, cubrir la
parte del endeudamiento diferencial de las CCAA derivada de una mayor pro
pensión relativa al gasto, pues en esta parte se concentra claramente el problema
de riesgo moral. La reestructuración podría contemplar dos tramos: el primero
cubriría un porcentaje común para todas las CCAA por la insuficiencia de
recursos padecida para financiar los servicios en el periodo 20092016; el segun
do cubriría los incrementos de deuda derivados de las insuficiencias de financia
ción relativas padecidas por algunas CCAA y que, pese a que sus gastos
primarios homogéneos han sido inferiores a la media por habitante ajustado,
debido a esa infrafinanciación tengan mayores dificultades para volver a los mer
cados. Ambos tramos podrían operar mediante la cancelación parcial de los
préstamos concertados hasta el momento con el FFCA y sus antecesores. Estas
reestructuraciones deberían estar sujetas a la debida condicionalidad para asegu
rar que las CCAA beneficiarias convergen hacia la eliminación del déficit estruc
tural y al valor de referencia de la deuda en los plazos que se fijen.
72. Podría preverse un nuevo mecanismo de financiación extraordinaria que
sería aplicado exclusivamente para atender situaciones financieras muy graves,
individualizables y debidamente motivadas sobre un análisis de las causas del
endeudamiento. Este mecanismo estaría siempre sujeto a estricta condicionali
dad, de acuerdo con un plan de ajuste aprobado por el Gobierno central, con
informe preceptivo de la AIReF, y cuya ejecución estaría sometida a supervisión
directa. Como corolario, la concesión de esta financiación extraordinaria debe
ría estar acotada en el tiempo y nunca podría financiar desviaciones de gasto que
supongan incumplimiento de los objetivos de déficit aprobados, que deberían
ser establecidos de manera factible y sobre bases acordadas y objetivas.
73. Como complemento de la regla de gasto, la Comisión considera deseable
promover la inclusión en el marco financiero de las CCAA de un sistema de fon
dos de estabilización presupuestaria o fondos de reserva que operen como fon
126
dos de liquidez ante circunstancias muy adversas de la economía. Los elementos
nucleares del sistema (número de fondos, dotación, capitalización y utilización)
deberían estudiarse y definirse con detalle. Una vez diseñado técnicamente el sis
tema, su contenido y funcionamiento, debería incorporarse en la LOEPSF. En
todo caso, la Comisión considera deseable configurar el instrumento con un
nivel mínimo de obligatoriedad. En cuanto a su dotación, una forma de acome
ter esta sería redirigiendo los recursos derivados de la aplicación de la actual regla
de destino del superávit presupuestario contemplada en la LOEPSF, en lugar de
dedicarse íntegramente a reducir el nivel de endeudamiento neto.
127
VOTOS PARTICULARES
VOTO PARTICULAR presentado por:
D. JUAN MANUEL RODRÍGUEZ POO, experto propuesto por la Comunidad
Autónoma de Cantabria; D. ALAIN CUENCA GARCÍA, experto propuesto
por la Comunidad Autónoma de Aragón; D.a NATIVIDAD FERNÁNDEZ
GÓMEZ, experta propuesta por la Administración General del Estado;
D.a ELENA MANZANO SILVA, experta propuesta por la Comunidad Autó
noma de Extremadura; D. JAIME RABANAL GARCÍA, experto propuesto por
la Comunidad Autónoma de Castilla y León, y D. JUAN JOSÉ RUBIO GUE
RRERO, experto propuesto por la Comunidad Autónoma de La Rioja.
Los miembros de la comisión de expertos para la revisión del sistema de financiación
autonómica abajo firmantes presentan el siguiente Voto particular a los párrafos 4, 35, 40
y 44 del capítulo 4.
Consideramos que la eliminación de la cláusula de statu quo no es deseable debido
tanto a razones teóricas como de tipo más práctico.
La recomendación de la comisión se fundamenta, en nuestra opinión, en la idea de
construir un modelo de financiación con un criterio claro de reparto de los recursos dis
ponibles. Criterio que, en el caso de existir un solo fondo, consiste en establecer un
objetivo de nivelación parcial, fijado por consenso político, en base a la capacidad fiscal,
ingresos tributarios en términos normativos, y a las necesidades de gasto de los servicios
públicos (SP) que se determinan a partir de establecer la igualdad de financiación por
unidad de necesidad, es decir, población ajustada, utilizando para ello distintos indica
dores que se considera, reflejan adecuadamente los costes de prestación de los SP de
cada comunidad autónoma.
De esta manera, establecido el objetivo de nivelación, la financiación por población
ajustada se presenta como un criterio operativo de equidad que requiere la eliminación
de cualquier otro elemento, como la cláusula del statu quo que distorsione su aplicación
y el funcionamiento del modelo.
La anterior recomendación se basa en algunos argumentos cuya evidencia teórica y
empírica por su impacto en la financiación y presupuestos de algunas comunidades
autónomas pueden y deben discutirse:
i) No existe evidencia empírica concluyente de que, las ponderaciones y las varia
bles elegidas para elaborar el llamado indicador de necesidades de gasto apro
ximen de forma adecuada los costes de las Comunidades Autónomas en la
provisión de los servicios públicos. De hecho han sido variables cuya definición
y ponderaciones han ido cambiando a lo largo de los diferentes modelos. En el
apartado (vi) de nuestra exposición de motivos mostramos una evidencia empí
rica de las deficiencias que presenta el indicador de necesidades para explicar
los gastos en Servicios Públicos Fundamentales (SPF) de las comunidades autó
nomas.
131
ii) Tampoco existe un consenso claro (ver apartado sobre cálculo de tributos cedi
dos financiación normativa) sobre el cálculo de los valores normativos en algu
nas figuras tributarias. De hecho, el Acuerdo 6/2009 del CPFF que sienta las
bases para el vigente modelo de financiación, reconoce que la estimación de la
recaudación normativa “resulta muy alejada de la realidad” sin que hasta la
fecha se pueda afirmar que esta situación haya mejorado.
iii) Como consecuencia de lo anterior, la variable “financiación per cápita ajustada”
está sujeta a errores de especificación y medida, tanto en el numerador como en
el denominador, y por ello tiene muchas dificultades para responder adecuada
mente como la única guía en el ámbito de la nivelación.
iv) De hecho, el papel principal de la cláusula de statu quo ha sido recoger una serie
de costes, principalmente fijos, diferentes de los recomendados en la “partida de
costes fijos” por la Comisión de Expertos, que las variables de necesidades no
son capaces de reflejar adecuadamente. Las variables de necesidad están más
ligadas a la demanda de servicios públicos y no recogen todos los costes deriva
dos de mantener una determinada oferta mínima e imprescindible, que varía
según las características particulares de cada comunidad autónoma y de cómo
estuvieran organizados los servicios públicos con anterioridad a su transferencia.
No debe olvidarse que es todavía en 2002 cuando diez Comunidades reciben la
transferencia de los servicios sanitarios, que representa en torno al 40 por ciento
de su gasto presupuestario. Por tanto, el coste efectivo, en tanto no existan
aproximaciones técnicas a la estimación de costes más robustas, debe tenerse en
cuenta.
v) Como consecuencia de todo lo anterior, no parece razonable eliminar del
modelo de financiación mecanismos (como el de statu quo), que podrían incor
porar estructuras de costes inherentes a las comunidades autónomas y que,
hasta ahora, el indicador de necesidades de gasto no ha sido capaz de incorpo
rar. La cláusula de statu quo establecida a lo largo de los diferentes modelos de
financiación ha ido incorporando información sobre los costes efectivos en la
prestación de los Servicios Públicos Fundamentales a los que en su momento se
efectuaron las transferencias, información que no puede ser desdeñada por su
impacto en la financiación de algunas comunidades autónomas.
vi) Un sencillo análisis econométrico cuyo desarrollo no es objeto de este voto par
ticular (ver final del voto particular para detalles técnicos), ofrece resultados
suficientes sobre las importantes limitaciones que el indicador de necesidades
de gasto presenta para explicar de manera homogénea la evolución del nivel de
gasto en servicios públicos fundamentales de las diferentes comunidades autó
nomas.
a. Aunque el indicador de necesidades de gasto es significativo para explicar la
evolución del gasto de las comunidades autónomas (pvalor de 0.0645), sin
embargo su efecto sobre la evolución en el tiempo del gasto en SPF de las
132
Votos particulares
comunidades autónomas es muy heterogéneo (el pvalor del contraste de

igualdad de interceptos es aproximadamente cero). Es decir, el rango de
variabilidad en la capacidad explicativa del indicador de necesidad es muy
amplio; en algunas comunidades autónomas llega a explicar más del 80 por
ciento de su gasto en SPF a lo largo del tiempo, mientras que en otras apenas
explica en un mísero 5 por ciento del citado gasto.
b. Las desviaciones más significativas sobre el indicador de necesidad de gasto
se producen en las comunidades autónomas con menor población y esto
lleva a pensar que hay variables de necesidad que no responden a los costes
de prestación de servicios públicos fundamentales. Los costes estructurales
en la prestación de determinados servicios hacen que estas Comunidades
tengan una desviación más pronunciada en términos de financiación homo
génea por habitantes ajustado. El coste efectivo contó en su día con una
metodología común y la evolución de la financiación a lo largo de los años
ha tenido unos parámetros muy parecidos que parecen explicar estas desvia
ciones. Entendemos que las diferencias en el coste de prestación son las que
realmente explican estas desviaciones.
vii) En definitiva, de no mejorarse este indicador de necesidades de gasto, no parece
que el indicador propuesto en el Capítulo 4 vaya a aproximar de forma apro
piada el coste de prestación de los servicios públicos en que incurren las comu
nidades autónomas. Esta reserva es compartida por la Comisión cuando
recomienda mejorar las estimaciones técnicas de los distintos indicadores. Pare
ce por tanto evidente que un criterio de nivelación basado solo en este indicador
de necesidades puede presentar serios errores que podrían conducir a un reparto
de la financiación que se aleja de lo deseado en términos de equidad.
Por todo lo anterior defendemos que debe de mantenerse la existencia de una cláu
sula de statu quo que cumple, a nuestro juicio, dos funciones de vital importancia en el
nuevo modelo de financiación:
1. Corregir, a través de los costes efectivos y otros aspectos tenidos en cuenta en
anteriores cláusulas de statu quo, errores de especificación en el cálculo de las
necesidades de gasto de las comunidades autónomas que influyen en los costes
de prestación de los servicios públicos. Dicha corrección se efectúa incluyendo
aquellos costes específicos de cada comunidad que las variables de necesidades
de gasto son incapaces de recoger (ni las que se han utilizado en modelos ante
riores ni las que se proponen para el modelo actual).
2. Evitar que, en ausencia de garantía de fondos adicionales que minimicen los
desequilibrios verticales actualmente existentes, los nuevos indicadores de
reparto actúen como en un modelo de suma cero provocando que la pérdida de
financiación de algunas comunidades autónomas sea tan importante que pueda
poner seriamente en cuestión su equilibrio presupuestario y la sostenibilidad de
sus finanzas.
133
En consecuencia, proponemos la siguiente redacción alternativa para los párrafos 4,
35, 40 y 44 del Capítulo 4:
4. El funcionamiento del SFA vigente origina diferencias de financiación por habitante
y por habitante ajustado entre las Comunidades Autónomas de régimen común que en algún
caso podrían no solo responder a las variables y ponderaciones que en el modelo persiguen
captar las diferencias en las necesidades de gasto o a las capacidades fiscales. El nuevo sistema
debería ser capaz de justificar por sí mismo y de forma más transparente y objetiva las dife
rencias en la financiación entre CCAA para evitar los sentimientos de agravio comparativo.
35. En esta sección se ofrece una propuesta sobre la estructura del nuevo modelo de finan
ciación. De acuerdo con el diagnóstico recogido en el capítulo 1 del presente Informe, una
vez acordado un determinado equilibrio vertical de partida se pretende simplificar la estruc
tura del sistema de financiación, hacerlo más transparente y dotarlo de un criterio explícito
de reparto. El grado de nivelación horizontal del modelo vendría determinado por dos pará
metros que deberían fijarse en una negociación política que no corresponde a esta Comisión.
40. El porcentaje de los ingresos normativos autonómicos distintos del IVA e IIEE que
se integra en el FBF, al que se denominará Coeficiente de Aportación al Fondo Básico
(CAFB), determina de forma directa el grado de nivelación que este Fondo genera y, junto
con el peso del FNV en los recursos totales, la del conjunto del sistema, en ausencia del Fondo
de Suficiencia (FS). El valor del CAFB se negociaría por todas las administraciones impli
cadas y debería fijarse de tal forma que, en el año base del sistema, la suma de las dotaciones
totales del FBF y el FNV permita, al menos, la nivelación total del gasto en SPF que se
acuerde, sin que esta restricción de mínimos al grado de nivelación del sistema condicione
en modo alguno la composición del gasto de cada comunidad. Por otro lado, el sistema sería
compatible con la nivelación plena de todos los recursos, antes del FS, que marcaría el tope
superior al grado de nivelación permitido. El peso relativo del FNV y del FS también será
objeto de negociación en las condiciones que se fijan más adelante.
44. En el año base del nuevo sistema, para cada comunidad autónoma, los recursos nor
mativos totales a competencias homogéneas serán superiores o iguales a los liquidados con la
Ley 22/2009. Si los recursos normativos totales a competencias homogéneas resultaran infe
riores a los liquidados con la Ley 22/2009 en el año base, se dotará para cada Comunidad
afectada un Fondo de Suficiencia (FS) en la cantidad necesaria para que se satisfaga la con
dición de igualdad antes citada. El Fondo de Suficiencia evolucionará con el resto de los
Fondos de acuerdo a lo recomendado en el párrafo 55 de este Capítulo y la determinación
de su evolución queda en todo caso abierta a la negociación política.
Firman este VOTO PARTICULAR:
D. JUAN MANUEL RODRÍGUEZ POO; D. ALAIN CUENCA GARCÍA; D.a NATIVIDAD
FERNÁNDEZ GÓMEZ; D.a ELENA MANZANO SILVA; D. JAIME RABANAL GARCÍA, y
D. JUAN JOSÉ RUBIO GUERRERO
134
Votos particulares
Modelo econométrico: detalles técnicos
Especificamos el siguiente modelo econométrico que relaciona los gastos en servi
cios públicos fundamentales de las comunidades autónomas en función del indicador
de necesidades de gasto a lo largo del tiempo,
yit = exp (δi + β Xit + Uit )
donde el subíndice i = 1, ..., N representa las comunidades autónomas (N = 15) y el sub
índice t toma valores 2012, 2013 y 2014. Las variables del modelo son:
yit : Gasto total (Sanidad + Educación + Servicios Sociales). Fuente: IGAE.
Xit : Población ajustada (liquidación del modelo de financiación en vigor).
δi : Heterogeneidad individual. Características de la Comunidad Autónoma iésima no
recogidos por la variable X.
Uit : Término de error idiosincrático.
δ = N 1 Σi δi
Los resultados de la estimación para las 15 Comunidades Autónomas de régimen
común y los años 2012, 2013 y 2014 son:
Model 1: Fixedeffects, using 45 observations
Included 15 crosssectional units
Timeseries length = 3
Dependent variable: l_gasto
Coefficient Std. Error tratio pvalue

∧
δ 7.90501 0.283029 27.9300 <0.0001 ***
∧
β 1.85173e07 9.63648e08 1.9216 0.0645 ***
Mean dependent var 8.448848 S.D. dependent var 0.876790

Sum squared resid 0.011216 S.E. of regression 0.019666
LSDV Rsquared 0.999668 Within Rsquared 0.112946
LSDV F(15, 29) 5828.740 Pvalue(F) 2.88e46
Loglikelihood 122.8323 Akaike criterion −213.6646
Schwarz criterion −184.7580 HannanQuinn −202.8885
Rho −0.399472 DurbinWatson 1.862193
Joint test on named regressors
Test statistic: F(1, 29) = 3.69248
with pvalue = P(F(1, 29) > 3.69248) = 0.0645351
Test for differing group intercepts
Null hypothesis: The groups have a common intercept
Test statistic: F(14, 29) = 886.044
with pvalue = P(F(14, 29) > 886.044) = 3.08959e034
135
D. FRANCISCO ADAME MARTÍNEZ, experto propuesto por la Comunidad
Autónoma de Andalucía; D. JESÚS F. SANTOS PEÑALVER, experto propuesto
por la Comunidad Autónoma de CastillaLa Mancha, y D.a ELENA MANZA
NO SILVA, experta propuesta por la Comunidad Autónoma de Extremadura.
Se emite voto particular a las referencias que se realizan en el texto del Informe de

la Comisión a:
a) La ordenación de las Comunidades Autónomas en términos de financiación por
habitante ajustado, en concreto a los párrafos 38 y 39 del capítulo 4.
b) Los recursos disponibles por Comunidades Autónomas por unidad de necesidad,
párrafo 40 del capítulo 4.
Texto que debería eliminarse del Informe a juicio de los firmantes del Voto y redacción
que se propone como alternativa.
1) Párrafo 38 del capítulo 4
En este párrafo se propone eliminar el siguiente texto:
“Los recursos aportados por el FNV no deberían alterar la ordenación de las CCAA en
términos de financiación por habitante ajustado.”
Tras dicha eliminación, la redacción de este párrafo quedaría así:
“38. El FNV se nutriría con recursos aportados por el Estado y se repartiría entre CCAA
con el objetivo de reducir la desigualdad en financiación por habitante ajustado a compe
tencias homogéneas que pudiera persistir tras la aplicación del Fondo Básico como resultado
de las diferencias existentes entre CCAA en términos de los recursos tributarios normativos
que no se aporten a dicho Fondo.”
En este apartado se propone eliminar el siguiente texto:
“Respetando esta condición, una posibilidad sería la de repartir el FNV de forma que se
elimine una fracción, igual para todas las CCAA y tan grande como sea posible, del diferen
cial de financiación por habitante ajustado a competencias homogéneas que exista entre cada
comunidad y la comunidad con mayor financiación por habitante ajustado tras la aplicación
del FBF. Otra posibilidad sería repartir.”
Tras esta eliminación, la redacción del párrafo quedaría así:
“39 El FNV se repartirá de forma que corrija más las desventajas de las comunidades con
menor financiación por habitante ajustado, aplicándose primero a corregir la diferencia entre
los recursos por habitante ajustado de la última comunidad en financiación con la penúlti
ma, de ambas con la antepenúltima y así sucesivamente. Si la dotación del FNV fuese sufi
ciente para conseguir la nivelación total de la financiación por habitante ajustado, cualquier
137
remanente se repartiría en proporción a la población ajustada. La dotación del FNV evolu
cionaría con el índice de evolución que se describe en la sección 6 del presente capítulo.”
En este párrafo se propone incorporar la siguiente frase:
“Siempre que quede garantizado que, después de la aplicación del FNV, todas las CCAA
dispondrán de los mismos recursos por habitante ajustado.”
Tras esta incorporación, la redacción de este párrafo quedaría del siguiente modo:
“40. El porcentaje de los ingresos normativos autonómicos distintos del IVA e IIEE que
se integra en el FBF, al que se denominará Coeficiente de Aportación al Fondo Básico
(CAFB), determina de forma directa el grado de nivelación que este Fondo genera y, junto
con el peso del FNV en los recursos totales, la del conjunto del sistema en ausencia del statu
quo. El valor del CAFB se negociaría por todas las administraciones implicadas y debería
fijarse de tal forma que, en el año base del sistema, la suma de las dotaciones totales del FBF
y el FNV permita, al menos, la nivelación total del gasto en SPF que se acuerde, siempre que
quede garantizado que, después de la aplicación del FNV, todas las CCAA dispondrán de
los mismos recursos por habitante ajustado, sin que esta restricción de mínimos al grado de
nivelación del sistema condicione en modo alguno la composición del gasto de cada comu
nidad. Por otro lado, el sistema sería compatible con la nivelación plena de todos los recur
sos, que marcaría el tope superior al grado de nivelación permitido. El peso relativo del FNV
también será objeto de negociación en las condiciones que se fijan más adelante.”
JUSTIFICACIÓN
Los firmantes de este voto no están de acuerdo con la invocación del principio de
ordinalidad como límite a la nivelación que debe operar el Fondo de Nivelación Ver
tical. En nuestra opinión, esta formulación no resulta compatible con el principio cons
titucional de solidaridad.
El principio de solidaridad es un pilar básico de la financiación autonómica y como
tal aparece mencionado en diversos preceptos de la Constitución (arts. 2, 138. 1, 156. 1
y 156. 2). Su papel central ha sido constantemente reiterado tanto por la doctrina como
por el Tribunal Constitucional en numerosos pronunciamientos que para no cansar al
lector no vamos a reproducir aquí.
Con el fin de exponer con la máxima claridad los argumentos que justifican nuestra
discrepancia con el Informe en este punto concreto debemos comenzar por concretar
de dónde viene la regla o principio de ordinalidad porque lo cierto y verdad es que en
la Constitución española no figura en ningún precepto.
El principio de ordinalidad está inspirado en la “prohibición de nivelación” que se
aplica en el sistema de financiación de los Länder alemanes. Esta prohibición no está
expresamente prevista en la Constitución alemana, sino que ha sido una creación juris
prudencial del Tribunal Constitucional federal. Como bien ha explicado MEDINA
GUERRERO dicho Tribunal ha ido fraguando una doctrina en virtud de la cual el ajuste
financiero horizontal ha de reducir las diferencias de capacidad financiera entre los Län
138
Votos particulares
der, pero no eliminarlas totalmente. En todo caso, conviene aclarar que esta “prohibi

ción de nivelación” se articula en Alemania como apunta este autor “en torno a un con
cepto concreto jurídicamente perfilado (el de “capacidad financiera”) y opera en el seno
de una Constitución financiera específica, que, naturalmente, presenta sus peculiarida
des frente a nuestro bloque de la constitucionalidad”14 .
En el caso español, ni hay un precepto constitucional que recoja el principio de
ordinalidad, ni tampoco una doctrina jurisprudencial consolidada del Tribunal Cons
titucional que defienda la vigencia de este principio. Sin embargo, partiendo de esa
doctrina del Tribunal Constitucional alemán el principio de ordinalidad se incorporó
al artículo 206.5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña con ocasión de su reforma
por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, 2006, articulándose en los siguientes tér
minos:
“El Estado garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en nin
gún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las Comunida
des Autónomas antes de la nivelación.”
Son muchos los autores que se han pronunciado en contra de la viabilidad del prin
cipio de ordinalidad que se introduce en este precepto. Entre ellos nos gustaría citar a
DE LA FUENTE y GUNDÍN que poco después de la entrada en vigor de la reforma de
dicho Estatuto escribían que dicho principio no era “una restricción razonable”. Y lo
explicaban del siguiente modo: “Dadas dos Comunidades con niveles de renta por
habitante muy similares pero con necesidades de gasto diferentes por los motivos que
sea, no resulta obvio que una inversión del ranking de renta per cápita como consecuen
cia de la aplicación del sistema de financiación sea necesariamente injusta.”15
En el momento actual, el citado Estatuto de Autonomía es la única norma vigente
en el ordenamiento español que hace referencia a dicho principio. Ni la Constitución,
ni la LOFCA, ni la tantas veces citada Ley 22/2009 –Ley ordinaria dictada para des
arrollar los aspectos básicos del sistema de financiación de las Comunidades Autóno
mas no sometidos a reserva de Ley Orgánica–, mencionan a la ordinalidad como
principio inspirador de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas.
A la vista de lo anterior, la pregunta que debemos hacernos es la siguiente: ¿puede
una regla que está recogida exclusivamente en un Estatuto de Autonomía convertirse
en un principio básico del sistema de financiación de todas las Comunidades de régi
men común? Entendemos que no y vamos a explicar a continuación por qué.
Antes de ello nos gustaría dejar apuntado que según la doctrina el citado precepto
estatutario ya de por sí es un texto poco preciso que deja un amplio margen de manio
bra al proceso político para la fijación de su alcance, toda vez –y así lo recuerdan los
tres autores antes citados– que no determina las variables que hay que tomar en consi
deración para apreciar cuándo hay un cambio en la ordenación de las rentas, ni cuáles
14
MEDINA GUERRERO (2011), págs. 483484.
15
DE LA FUENTE y GUNDÍN (2007), pág. 176.
139
son los mecanismos de nivelación cuya aplicación justificaría la puesta en marcha de
esta hipotética garantía.
Constatada la imprecisión con que se formuló la regla de ordinalidad –obsérvese
que está planteada en términos de renta per cápita– la cuestión sobre la que ahora debe
mos pronunciarnos es si un Estatuto de Autonomía puede establecer reglas que contra
vengan o no estén previstas en la LOFCA como por ejemplo la introducción de límites
a la solidaridad que afecten al sistema de financiación de las Comunidades de régimen
común. En aras de la simplicidad y sobre todo de la claridad no podemos entrar a
fondo en este voto particular en el análisis de la relación entre la reserva de ley orgánica
del artículo 157. 3 CE y los Estatutos de Autonomía desde la perspectiva del sistema de
fuentes normativas de la financiación autonómica. En todo caso, sí queremos dejar
indicado que la doctrina patria ha mantenido sin ambages que en caso de colisión entre
una norma estatutaria y la LOFCA ha de prevalecer ésta siempre y cuando esté afectada
una de las materias mencionadas en el artículo 157. 3 CE.
En consonancia con lo anterior, la valentior pars doctrinae ha venido defendiendo
que los aspectos básicos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas
deben estar regulados en la LOFCA, porque si bien la relación entre la LOFCA y los
Estatutos no es de jerarquía sino de competencia, de acuerdo con una reiterada juris
prudencia del Tribunal Constitucional (véase en particular su Sentencia 247/2007) la
LOFCA tiene prevalencia como norma delimitadora de la competencia autonómica,
dada su naturaleza de Ley orgánica de expresa reserva en la Constitución.
En efecto, nuestro Tribunal Constitucional ha venido poniendo de relieve el papel
central que tiene la Ley Orgánica que se dicte exartículo 157. 3 CE en el sistema de
fuentes regulador de la financiación de las Comunidades Autónomas. Baste traer aquí
a colación su Sentencia 192/2000, en cuyo Fundamento Jurídico 4.o se afirma que
dicho precepto “reenvía a una Ley Orgánica a fin de que sea ésta quien establezca los
rasgos generales de los mecanismos de financiación autonómica”, pues nuestra Consti
tución “no predetermina cuál haya de ser el sistema de financiación autonómica, sino
que atribuye esa función a una Ley Orgánica, que cumple de este modo una función
delimitadora de las competencias financieras estatales y autonómicas previstas en el ar
tículo 157 CE”. Y en su Fundamento Jurídico 10.o se añade que a partir de la LOFCA
“el Estado, dentro de los márgenes que la Constitución le otorga y respetando los prin
cipios y las competencias financieras autonómicas en ella establecidas (...) está consti
tucionalmente habilitado para establecer uno u otro sistema de financiación
autonómica, y así se ha puesto de manifiesto en las sucesivas reformas de la LOFCA
operadas por la Ley Orgánica 1/1989 o la Ley Orgánica 3/1996”.
Con meridiana claridad se ha referido a la relación LOFCAEstatutos de Autono
mía RODRÍGUEZ BEREIJO, expresidente del Tribunal Constitucional. A juicio de este
Profesor, cuya opinión suscribimos, la función de la LOFCA “es delimitar la autono
mía y las competencias financieras asumidas por las Comunidades Autónomas regulan
do y condicionando el ejercicio de estas competencias: por lo cual sus disposiciones no
pueden ser contravenidas o simplemente ignoradas por la Comunidad Autónoma, ni
140
Votos particulares
siquiera por su Estatuto de Autonomía”. Y prosigue diciendo: “Porque la razón de ser

y la función de la LOFCA es el diseño de un sistema de financiación autonómica dota
do de coherencia interna y de homogeneidad de modo que sea aplicable a todas las
Comunidades Autónomas de régimen común; habilitando para ello la intervención
unilateral del Estado en este ámbito competencial a fin de asegurar la integración de las
diversas partes del sistema en un conjunto unitario, con un mínimo grado de homoge
neidad en el sistema de financiación y evitando así que quedase exclusivamente al albur
de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos
de Autonomía, para decirlo con las palabras de la STC 68/1996, FJ 9.o (...).”16
Parafraseando a este autor se puede pues concluir sobre este punto que en un Esta
tuto de Autonomía se pueden recoger normas referidas a la financiación autonómica
que complementen la regulación de la Constitución, pero esas normas tienen que ser
susceptibles de ser integradas en el sistema cuyos elementos fundamentales están pre
vistos en la LOFCA o en cualquier otra Ley Orgánica que el Estado pueda dictar al
amparo de lo previsto en el artículo 157. 3 CE y sólo pueden ser definidos por éste en
virtud de lo previsto en el artículo 156 CE y en desarrollo de la competencia que al
Estado le atribuye la Constitución en materia de Hacienda General (art. 149. 1. 14.a
CE). O dicho de otra manera tal vez más clara, por si pudiera quedar alguna duda de
lo que queremos decir: en el ordenamiento español la norma encargada de la articula
ción concreta del sistema de financiación de las Comunidades especificando el papel
que han de desempeñar en el mismo los recursos financieros que la Constitución enu
mera a título ejemplificativo en su artículo 157 y concretando los instrumentos para
hacer efectivo el principio de solidaridad interterritorial es la LOFCA y no los Estatutos
de Autonomía, por mucho que tengan rango de Ley orgánica.
La sólida doctrina que tiene elaborada nuestro Tribunal Constitucional sobre el papel
de coordinación que el Estado está llamado a desempeñar en base al artículo 157. 3 de
la Constitución con el fin de alcanzar una homogeneidad en el sistema de financiación
de las Comunidades Autónomas es invocada cada vez que el mismo tiene que pronun
ciarse sobre alguna cuestión relacionada con la financiación autonómica, como ha suce
dido por poner un ejemplo más reciente en su Sentencia 101/2016, de 25 de mayo, a
propósito de la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley Orgánica 9/2013, de
20 de diciembre, que reforman las leyes orgánicas de financiación autonómica y de esta
bilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
A la luz de esta doctrina constitucional la conclusión a la que inexorablemente se
llega es que el sistema de financiación es una facultad estatal. A partir de ahí, como bien
ha explicado RAMOS PRIETO, no queda otra opción hermenéutica que “concluir que los
Estatutos de Autonomía no pueden situarse al margen del sistema de financiación que
en cada momento defina con carácter general el Estado, a través de la LOFCA y de sus
sucesivas modificaciones”17.
16
RODRÍGUEZ BEREIJO (2008), págs. 29742975.
17
RAMOS PRIETO (2008), pág. 74.
141
En este sentido queremos de nuevo traer a colación a RODRÍGUEZ BEREIJO, expresi
dente del Tribunal Constitucional, que ha concluido que la introducción de límites a
la solidaridad, al incidir sobre el conjunto del sistema, no puede ser regulada unilate
ralmente por un Estatuto de Autonomía, afirmando a propósito del principio de ordi
nalidad que es “totalmente novedoso y ajeno a los criterios y principios del sistema
diseñado por la LOFCA, pero que, en todo caso, no cabe establecer de manera unila
teral por el Estatuto de una Comunidad Autónoma, sino que compete exclusivamente
al Estado mediante la correspondiente modificación de la LOFCA, al afectar a todas las
Comunidades Autónomas de régimen común”. En su opinión, compartida plenamente
por los firmantes de este voto particular, la introducción de limitaciones de este tipo a
la nivelación financiera responden a una idea que es “profundamente regresiva e inso
lidaria y subvierte los principios y la configuración que de la Hacienda pública se con
tienen en nuestra Constitución”18.
Es cierto que el Tribunal Constitucional en su Sentencia 31/2010, de 28 de junio,
no declaró inconstitucional el artículo 206. 5 del precitado Estatuto de Autonomía.
Ahora bien, también hay que decir que el Tribunal salvó la constitucionalidad de esta
norma en base a la llamada doctrina de la interpretación conforme a la Constitución
–abusando de esta técnica tan utilizada por la Corte Constitucional italiana– y con un
razonamiento ciertamente ambiguo. Además, en el Fundamento Jurídico 134 de esta
Sentencia, el Tribunal ha reducido el margen de maniobra en orden a su concreción al
afirmar que “la garantía del Estado a que se refiere este precepto sólo operaría cuando
la alteración de la posición de la Comunidad Autónoma de Cataluña se debiera, no a
la aplicación general de los mecanismos de nivelación, sino exclusivamente a la aporta
ción que realizase Cataluña como consecuencia de su posible participación en dichos
mecanismos”.
La propuesta de añadir en el párrafo 40 del capítulo 4 una garantía para asegurar
que, después de la aplicación del FNV, todas las CCAA dispongan de los mismos recur
sos por habitante ajustado, se justifica por la interpretación que hacen los firmantes de
los principios constitucionales de solidaridad y sobre todo de equidad.
Desde esta perspectiva conviene hacer notar que existen dos corrientes doctrinales
en lo referente al grado de nivelación horizontal respecto a los recursos del SFA. Por un
lado, estarían los autores que se posicionan por la nivelación plena, ya sea exclusiva
mente de los servicios públicos fundamentales o de todos los servicios. Y por otro lado,
tendríamos a aquellos que entienden que, aunque debe existir un cierto grado de nive
lación, este no debe ser pleno puesto que así se reduciría significativamente la capacidad
tributaria de las Comunidades Autónomas que debe primar en un modelo como el
nuestro.
En el modelo de financiación que se propone por la Comisión se deja a la negocia
ción de las Administraciones Central y Autonómicas, tanto los recursos que el SFA
debe tener (nivelación vertical) como el grado de nivelación horizontal entre las CCAA,
18
RODRÍGUEZ BEREIJO (2008), pág. 2983.
142
Votos particulares
sin pronunciarse explícitamente por los importes y porcentajes que determinan dichos
conceptos.
Sobre la base de que los españoles domiciliados en los distintos territorios que con
forman nuestro país son los que soportan los tributos, y, al mismo tiempo, son los
receptores de los servicios, existe un criterio universalmente aceptado en virtud del cual
los ciudadanos no tienen derecho a recibir más o mejores servicios públicos por sopor
tar más tributos que otros, puesto que los tributos financian en su integridad los gastos
públicos del Estado, sin que se puedan condicionar individualmente. Por la misma
razón, no se justifica conceptualmente que un conjunto de ciudadanos que paguen más
tributos tenga derecho a recibir más y/o mejores servicios públicos que otro conjunto
de ciudadanos cuya contribución sea menor, como consecuencia de una inferior renta
per cápita, puesto que el derecho a recibir los servicios públicos no está en relación con
la renta per cápita ni con los tributos que se satisfacen.
Los autores de este voto particular son firmes partidarios de una nivelación plena,
pues entendemos que todas las Comunidades Autónomas han de disponer de los mis
mos recursos por habitante ajustado, con independencia tanto de su capacidad como
de su esfuerzo fiscal.
Además de lo anterior y como complemento del principio de solidaridad conviene
recordar que la Constitución consagra en su artículo 139. 1 el principio de equidad
cuando señala que todos los españoles “tienen los mismos derechos y obligaciones en
cualquier parte del territorio del Estado”. A él se hace referencia expresamente en el
Acuerdo de la Conferencia de Presidentes Autonómicos de 17 de enero de 2017 de la
que deriva el nacimiento de esta Comisión. La equidad, aplicada a los servicios que
deben recibir los ciudadanos de las Administraciones Públicas, conlleva que todos los
españoles tienen el mismo derecho de acceso a esos servicios, con independencia de su
Comunidad de residencia, para lo cual las Administraciones prestatarias deben contar
con los recursos equivalentes para garantizar dicha equidad. Desde este punto de vista,
el texto propuesto por la mayoría de la Comisión en el párrafo 38 del capítulo 4 intro
duce, como ya ha quedado antes indicado, una limitación ajena a lo previsto en la
Constitución y la LOFCA al recomendar que el procedimiento de repartir los recursos
que conformen el Fondo de Nivelación, y que finalmente diseñe el legislador, no pueda
alterar el orden que tienen las Comunidades Autónomas en términos de financiación
por habitante ajustado.
En España se parte de un sistema tributario único, si bien, como consecuencia de
los distintos niveles de renta de los residentes en las Comunidades Autónomas, las capa
cidades fiscales de éstas son muy diferentes entre sí, por lo que, para asegurar el princi
pio de equidad, es imprescindible la puesta en marcha de mecanismos de nivelación
horizontal. Interpretada la equidad en el sentido de que todos los españoles tengan el
mismo nivel de acceso a los servicios públicos, la consecuencia inmediata que de ello se
deriva es la exigencia de una nivelación plena, una vez aplicados los fondos del SFA de
manera que todas las Comunidades Autónomas cuenten con los mismos recursos por
143
En cuanto al párrafo 39 del capítulo 4, este voto particular propone, de nuevo, la

eliminación de la referencia al mantenimiento del orden que tienen las Comunidades
Autónomas en términos de financiación por habitante ajustado. Junto a lo anterior, se
propone eliminar la redacción que señala que los recursos del Fondo de Nivelación se
repartan de tal forma que se elimine una fracción igual para todas las Comunidades
Autónomas del diferencial entre los recursos por habitante ajustado de cada Comuni
dad Autónoma y los que corresponden a las Comunidades Autónomas con mayor
financiación.
Recapitulando y para concluir nos gustaría reiterar que, de acuerdo con la doctrina
del Tribunal Constitucional, la regulación básica de cualquier sistema de financiación
de las Comunidades Autónomas debe recogerse en la LOFCA y no en los Estatutos de
Autonomía. Por lo tanto, como ni en la Constitución ni en la LOFCA se establece nin
guna limitación concreta que pueda alcanzar siquiera sea indirectamente al núcleo esen
cial o contenido básico del principio de solidaridad interterritorial, el principio de
ordinalidad no puede configurarse como un límite de general aplicación al sistema de
financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común. En base a lo expues
to, consideramos que deberían eliminarse todas las referencias que se hacen en el Infor
me y que se han citado al comienzo de este voto particular al principio de ordinalidad.
Bibliografía
DE LA FUENTE, A., y GUNDÍN, M. (2007): “La financiación autonómica en los nuevos
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MEDINA GUERRERO, M. (2011): “Las haciendas autonómica y local en la STC
31/2010”, Revista d’Estudis autonòmics i federals, núm. 12.
RAMOS PRIETO, J. (2008): “Dos cauces complementarios para el desarrollo legislativo
de la regulación constitucional de la financiación autonómica: la LOFCA y los
Estatutos de Autonomía”, en VVAA: “IV Jornada Metodológica Jaime García
Añoveros. La reforma de la financiación autonómica en el marco de los nuevos
Estatutos”, Documentos de Trabajo, núm. 11/08, Instituto de Estudios Fiscales,
Madrid.
RODRÍGUEZ BEREIJO, A. (2008): “Aspectos constitucionales de la financiación autonó
mica: presente y futuro”, en VVAA (dir. M. VILLAR EZCURRA): Estudios jurídicos en
memoria de don César Albiñana GarcíaQuintana, Instituto de Estudios Fiscales,
Madrid.
144
D. ÁNGEL DE LA FUENTE MORENO y D. MANUEL LAGARES CALVO, expertos
propuestos por la Administración General del Estado, y parcialmente sus
crito por D. JORGE ONRUBIA FERNÁNDEZ, experto propuesto por la Comu
nidad de Madrid.
a. Algunas cuestiones generales
1. La presente Comisión responde a un diseño muy particular que seguramente no
es el más adecuado para abordar las tareas que se le han asignado. La Comisión ha esta
do integrada por más de veinte expertos nombrados cada uno a propuesta de una admi
nistración determinada. Este modelo de “expertos con bandera” ha hecho casi
inevitable que los integrantes de la Comisión se vieran como representantes de la admi
nistración que los ha propuesto, más que como expertos independientes con opiniones
basadas en criterios profesionales, y que muchos de ellos se hayan sentido obligados a
anteponer los intereses inmediatos de esa administración, o sus indicaciones, a los inte
reses generales que deberían guiar la actuación de una verdadera comisión de expertos
independientes. A este problema fundamental hay que añadirle las complicaciones deri
vadas del elevado tamaño de la Comisión, de lo limitado del período establecido para
elaborar su informe y de lo precario de sus condiciones de trabajo, exigiéndose a sus
miembros una elevada dedicación que han tenido que compaginar con sus tareas habi
tuales, generalmente sin ningún apoyo o compensación.
2. El mecanismo de decisión de la Comisión tampoco ha sido el más adecuado. Al
no haberse dispuesto expresamente un mecanismo de voto ponderado que equilibrase
los pesos de las dos administraciones representadas en ella, de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 17. 5 de la Ley 40/2015, sus decisiones han debido de tomarse en última
instancia por mayoría simple, lo que ha dejado a los representantes de la Administra
ción General del Estado (AGE) en una situación de clara minoría, permitiendo a los
representantes de las CCAA imponer sus criterios y preocupaciones en aquellos asuntos
en los que existe entre ellos una coincidencia de intereses frente a la AGE. Aunque no
se ha llegado a votar en ningún momento, la amenaza de hacerlo ha sido suficiente para
imponer determinadas posiciones. El resultado ha sido un informe claramente desequi
librado en su cobertura de los problemas a analizar y un tanto sesgado en lo que res
pecta a algunas de sus conclusiones.
3. En particular, el peso dominante de las CCAA en la Comisión se ha traducido en
un diagnóstico muy benevolente de algunos de los principales problemas del actual SFA
y en una cobertura desproporcionada de los problemas que más preocupan a estas admi
nistraciones, posiblemente en detrimento del rigor en el análisis y de otras cuestiones
que habrían merecido un tratamiento más cuidadoso. Dos buenos ejemplos del primer
problema se encuentran en los párrafos 21 y 29 del capítulo 1. A partir de datos muy
ilustrativos de las grandes diferencias de financiación existentes entre regiones, en el pri
mero de ellos se concluye únicamente que el reparto que el sistema genera es “desigual”
145
–sin adjetivos– mientras que en el segundo el obvio problema de restricciones presu
puestarias blandas que sufren nuestras administraciones autonómicas se mantiene en el
terreno de lo hipotético, como una mera posibilidad no muy claramente confirmada, si
bien en un párrafo posterior (el 32) que ha tenido la fortuna de escapar al cepillo, se
reconoce abiertamente la existencia de un problema de esta índole. En cuanto a la
segunda cuestión, baste con decir que frente a las 3 páginas que describen la estructura
y funcionamiento del nuevo sistema que se propone, o las 7 páginas que se dedican al
resto del diagnóstico del sistema actual, el informe dedica 27 páginas a la supuesta insu
ficiencia de sus medios y al pretendido desequilibrio vertical en el reparto de recursos
entre administraciones.
b. Suficiencia y equilibrio vertical
4. En la sección 4 del capítulo 1 y en diversos apartados del capítulo 2 se ofrece un
tratamiento a nuestro entender confuso y excesivamente prolijo de la supuesta insufi
ciencia del SFA, que a su vez se relaciona con la existencia de un desequilibrio a favor
del Estado en el reparto vertical de recursos entre la AGE y las autonomías. De alguna
manera, se viene a sugerir aquí y en otras partes del informe –aunque sin llegar nunca
a decirlo claramente y admitiendo ocasionalmente lo contrario– que existen unas nece
sidades irrenunciables de gasto que sabemos cuantificar en términos absolutos y que el
SFA ha de garantizar de una forma u otra los recursos necesarios para cubrirlas. Desde
esta perspectiva, las estrecheces presupuestarias que las autonomías (al igual que el resto
de las administraciones públicas españolas) han sufrido en años recientes tienden a
verse como el resultado de alguna deficiencia del modelo y no como el fruto, inevitable
bajo cualquier sistema de financiación autonómica, de un desplome sin precedentes de
los ingresos tributarios como resultado de la peor crisis económica en muchos años.
5. El problema con todo esto es que ni existe una forma objetiva de calcular los
recursos que serían necesarios para garantizar la suficiencia del sistema tal como la
entienden los autores de esta parte del Informe, ni hay ninguna garantía de que fuese
posible obtener tales recursos si llegásemos a cuantificarlos de alguna manera. Empe
ñarse en centrar buena parte del informe sobre dos problemas carentes de solución no
ayuda precisamente a formular propuestas sensatas para mejorar el sistema existente.
Así, el informe dedica un espacio muy considerable a un intento de cuantificar el
supuesto déficit de recursos del actual sistema de financiación, presumiblemente con el
objetivo de condicionar la inevitable negociación política sobre los recursos del nuevo
sistema y posiblemente con la esperanza de sentar las bases para reclamar la condona
ción de parte de la deuda autonómica con el Estado. En contraste, el diseño de un
fondo de estabilización que ayudaría a alisar el gasto a lo largo del ciclo se despacha en
un único párrafo de pocas líneas.
6. La idea de que existen unas necesidades irrenunciables de gasto que han de finan
ciarse en cualquier caso supone también una enmienda a la totalidad, a nuestro juicio
en la dirección equivocada, a las líneas maestras de la política fiscal española, tal como
han quedado fijadas en la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sufi
146
Votos particulares
ciencia Financiera. En su apuesta por la estabilidad y sostenibilidad presupuestarias,
esta norma establece reglas claras que limitan el gasto de las CCAA en función de las
circunstancias económicas de una forma que resultaría difícilmente compatible con lo
que se dice en las partes del informe que cuestionamos.
7. En vez de entrar a discutir en detalle las cuestiones que nos parecen más proble
máticas en relación con esta parte del Informe, se ofrece a continuación un breve texto
alternativo que vendría a reemplazar la actual sección 4 del capítulo 1, esbozando la que
a nuestro entender es la forma más productiva de abordar la cuestión de la suficiencia:
pensar en términos de la disponibilidad de instrumentos y no del volumen de recursos.
Aunque esta idea se ha recogido en parte en el texto, éste también contiene tesis con
tradictorias con ella que en nuestra opinión están de más.
8. Suficiencia y equilibrio vertical: un texto alternativo.
A1. El artículo 2. 1 de la LOFCA exige que el SFA proporcione a las Comunidades
Autónomas recursos suficientes para el ejercicio de sus competencias. Este principio
resulta conflictivo y poco operativo en la práctica porque no existe un criterio objetivo
que permita determinar los recursos que cada administración necesitaría para prestar
los servicios que tiene encomendados a un nivel que pueda ser considerado satisfactorio
por todas las partes implicadas y porque ignora las limitaciones que la situación econó
mica existente en cada momento puede imponer sobre la financiación de las adminis
traciones públicas.
A2. Una forma más realista y más constructiva de abordar la cuestión de la suficien
cia del SFA se basaría en una reinterpretación de este principio en términos de la sufi
ciencia de instrumentos, más que de fondos, dentro de los límites que marca una
inevitable restricción presupuestaria derivada de la escasez de recursos. En una demo
cracia, las Administraciones Públicas dispondrán para el ejercicio de sus competencias
de los recursos que los ciudadanos estén dispuestos a aportar a través de impuestos y
tasas. Por tanto, la cuestión no debe plantearse en términos de si una Administración
determinada dispone o no de los recursos suficientes para cumplir sus funciones, sino
en términos de si dispone o no de herramientas adecuadas para pedir tales recursos a
sus ciudadanos, asumiendo en todo caso el coste político de hacerlo y dentro de las
limitaciones derivadas en cada momento de la situación económica del país. Esta últi
ma consideración es crucial porque un buen sistema de financiación debe repartir de la
mejor forma posible los recursos que el sistema político asigne a esta función, pero no
puede solucionar por sí mismo el problema de la escasez de recursos.
A3. Desde la perspectiva de la disponibilidad de herramientas sí que existe actual
mente en España un cierto desequilibrio a favor de la AGE, pues ésta dispone de un
control en principio total sobre sus ingresos tributarios mientras que las CCAA sólo
disponen, como se ha visto en el Informe, de la capacidad de modular al alza o a la baja
en torno a la mitad de sus ingresos ordinarios. Una cierta asimetría en este sentido
puede resultar inevitable e incluso deseable dado que la AGE es la responsable última
de la hacienda general y de la dirección de la política económica, pero aún así la Comi
147
sión considera que existe margen para aumentar el grado de autonomía de ingreso de
las Comunidades Autónomas, al menos actuando de forma conjunta, de forma que
éstas estén en una posición más próxima a la de la AGE a la hora de recabar de sus ciu
dadanos los recursos que consideren necesarios para ejercer sus funciones.
A4. En la misma línea, también sería necesario introducir en el SFA un mecanismo
explícito de reequilibrio vertical que permita ajustar el reparto de recursos entre la AGE
y las CCAA si se considera necesario. El reparto de los rendimientos de los principales
impuestos indirectos podría servir como mecanismo de ajuste a estos efectos. Se trataría
de substituir los actuales porcentajes de cesión del IVA y de los Impuestos Especiales
(IIEE) por un sistema de dos tramos independientes de tales impuestos, cuyos rendi
mientos corresponderían en un caso a la AGE y en el otro a las CCAA. Este sistema
haría más transparente para el ciudadano el reparto de recursos entre niveles de gobier
no que los actuales porcentajes de cesión y abriría la posibilidad de regular los dos tra
mos de manera separada, ajustando los tipos autonómicos y centrales de manera que
ambas administraciones puedan recabar de los ciudadanos los recursos que consideren
necesarios para ejercer sus funciones.
A5. Los rendimientos de los tramos autonómicos del IVA y de los IIEE se integra
rían en su totalidad en el Fondo de Garantía o en algún mecanismo equivalente que se
repartiría en proporción a la población ajustada, reduciéndose en contrapartida si se
considera conveniente la fracción de los rendimientos de los tributos directos que se
integra en dicho Fondo. Un reparto igualitario de los ingresos obtenidos por esta vía es
esencial para evitar que posibles ajustes en el reparto vertical de recursos generen des
equilibrios horizontales entre CCAA. Los tramos autonómicos de estos impuestos
podrían tener tipos fijados o propuestos por las CCAA actuando de forma colegiada,
en los términos que se discutirán en la sección 3 del capítulo 3.
c. ¿Cómo salvar el Estado del Bienestar?
9. En el capítulo 2 del Informe se vuelve sobre la cuestión de la suficiencia, ligándola
ahora con el problema de la sostenibilidad del Estado del Bienestar. El capítulo se plan
tea así un objetivo enormemente ambicioso, el de garantizar la suficiencia de recursos
para las prestaciones esenciales de sanidad, educación y protección social, que va mucho
más allá del encargo que realmente ha recibido la Comisión de avanzar propuestas para
la reforma del SFA. Tal objetivo, además, no sería alcanzable por esta vía pues lo único
que puede garantizar los recursos necesarios para financiar niveles satisfactorios para
todos de prestaciones sociales sería un rápido crecimiento de la renta y el empleo – un
tema al que no se dedica ni una línea en el capítulo. Como cabría esperar, además, las
soluciones que finalmente se esbozan a tan grave problema se quedan enormemente
cortas e incluso podrían resultar contraproducentes. Por todo ello, consideramos que el
capítulo en su conjunto debería suprimirse.
10. A grandes rasgos, la estrategia que se propone en este capítulo para preservar el
Estado del Bienestar se basaría en priorizar el gasto en los llamados servicios públicas
fundamentales (SPF), entendiendo por tales la sanidad, la educación, la atención a la
148
Votos particulares
dependencia y otros servicios sociales y las pensiones. Con este fin, se asignarían a la

financiación de estas partidas de gasto los recursos tributarios más cuantiosos y estables
(en particular, la recaudación del IRPF, IVA e IIEE así como las cotizaciones sociales),
repartiendo tales fuentes de ingresos entre administraciones de acuerdo con sus necesi
dades de gasto en SPF y estableciéndose también que, en períodos de dificultad, las dis
tintas partidas de gasto de esta naturaleza deberán recibir un tratamiento similar con
independencia de la administración que las gestione. También se insiste en el capítulo
2 y en los párrafos 7 y 8 del capítulo 4 en que han de nivelarse totalmente los recursos
destinados a financiar el gasto en SPF entre todas las CCAA, incluyendo las forales.
11. Por otra parte, todas estas recomendaciones se dejan en el ámbito de lo que
cabría llamar la planificación indicativa. Así, se aclara explícitamente que no se pretende
la afectación en un sentido literal de los impuestos citados al gasto en SPF, y que no se
propone la introducción de restricciones de condicionalidad que obliguen a los gobier
nos autonómicos a igualar realmente su gasto por habitante ajustado en SPF, impidién
doles trasladar recursos desde o hacia otras partidas. La ausencia de estas restricciones
es muy bienvenida, pues su introducción supondría un grave atentado contra la auto
nomía y la eficiencia económica, pero resulta también inconsistente y podría resultar
engañosa para el ciudadano. Aunque de entrada se proclama lo contrario, en la práctica
nada de lo que se propone en esta parte del Informe o en otras garantiza realmente que
se vaya a priorizar el gasto en SPF o que éste se nivele entre comunidades, con lo que
la proclama inicial se reduce a un puro ejercicio de marketing político cuyo origen ha
de buscarse en la necesidad de “vender” la nivelación parcial que se introdujo por pri
mera vez de forma explícita con el Acuerdo de Financiación de 2009. Con este objetivo,
se trató en su día de convencernos de que la nivelación parcial es consistente con el
reforzamiento de la garantía de igualdad en lo que respecta a los servicios públicos más
importantes para los ciudadanos. Aunque las dos cosas no son fácilmente compatibles,
la idea parece haber calado en ciertos círculos y se mantiene en el presente informe, aun
que quizás con un objetivo algo distinto del original. Se trataría ahora de apelar a la pre
ocupación ciudadana por el funcionamiento de ciertos servicios esenciales para intentar
blindar, o al menos priorizar, la financiación de las administraciones autonómicas por
ser éstas las responsables de la gestión de buena parte de tales servicios, en detrimento
de la AGE, que de alguna manera tendría competencias menos importantes.
12. Aunque con poca o nula mordiente en la práctica, las orientaciones que se esta
blecen en el capítulo 2 resultan a nuestro entender muy discutibles y en ocasiones con
traproducentes. En primer lugar, no tenemos nada claro que exista una distinción tan
nítida como se pretende en el texto entre servicios públicos fundamentales y el resto de
servicios y competencias públicos. De hecho, el listado de SPF con el que aquí se tra
baja resulta ser bastante adhoc y, en contra de lo que se sugiere en el texto (párrafo 16),
muchos de los servicios a los que en él se hace referencia no gozan de una especial pro
tección constitucional. Así, la mayor parte de ellos no se incluyen en el capítulo 2 de la
CE donde se recogen los derechos fundamentales sino en el capítulo 3, dedicado a los
principios rectores de la política social y económica, donde aparecen junto a muchas
149
otras competencias como cultura, medio ambiente, o vivienda que no forman parte del
listado propuesto de SPF. Este listado, además, se refiere esencialmente a las competen
cias autonómicas, excluyendo de entrada el grueso de las competencias estatales, entre
las que hay algunas como la defensa o la seguridad ciudadana que cuesta ver como
menos fundamentales que las citadas. Por lo tanto, la estrategia de dar prioridad de
manera uniforme, siempre y en todo lugar, a determinadas competencias supuestamen
te fundamentales no parece razonable. De hecho, los gobiernos y parlamentos naciona
les y autonómicos existen precisamente para fijar prioridades en función de las
circunstancias y de las preferencias de los ciudadanos de acuerdo con las competencias
que la Constitución les otorga a cada uno. Aunque existen ciertamente ocasiones en las
que una mayor coordinación, o al menos comunicación, entre administraciones sería
muy deseable, no parece aconsejable intentar condicionar ex ante sus decisiones de una
forma que además de restringir innecesariamente sus opciones podría chocar con el
reparto constitucional de competencias entre ellas.
d. Sobre la deuda autonómica y la desaparición del statu quo
13. En el párrafo 70 del capítulo 5 del presente informe, la mayoría de la Comisión
se pronuncia en contra de la concesión de quitas a la deuda acumulada de las CCAA
con la AGE. Compartiendo esta posición, pero siendo conscientes de que esta situación
podría llegar a producirse en contra de nuestras recomendaciones, pensamos que no
hubiera estado de más establecer algunas condiciones que limiten tales ayudas de una
forma que contribuya a mitigar sus efectos adversos sobre los incentivos de las CCAA y
a asegurar su reparto equitativo. En particular, pensamos que el criterio fundamental
que habría de guiar el reparto de las ayudas que se puedan acordar sería la diferencia con
la financiación media por habitante ajustado durante la vigencia del actual SFA. Tam
bién consideramos que el coste de tales ayudas habría de repartirse, en su caso, entre el
Estado y las CCAA mejor financiadas en términos relativos, y que si se acordase una
quita de la deuda autonómica, esta debería realizarse de forma escalonada y condicio
narse al cumplimiento por parte de las comunidades beneficiarias de una serie de obje
tivos previamente acordados de consolidación fiscal y cumplimiento presupuestario.
14. En la sección 5 del capítulo 4, hubiera sido aconsejable regular en cierto detalle
el proceso que llevaría a la desaparición de los complementos de statu quo que se ha
acordado. Una posibilidad sería la de introducir un Fondo Transitorio de Compensa
ción (FTC) que desaparecería gradualmente en un plazo de cinco años. La cuantía ini
cial del FTC se calcularía con el fin de compensar a aquellas comunidades que de otra
forma habrían perdido recursos con el cambio de sistema. En cada uno de los años
sucesivos, la dotación del Fondo se reduciría en una cuarta parte de su valor inicial,
hasta desaparecer por completo en el quinto año de aplicación del sistema. Los recursos
que en cada año se liberasen con la reducción del FTC se integrarían en el FBF y en lo
sucesivo evolucionarían de acuerdo con el criterio fijado para ese Fondo.
Nota: JORGE ONRUBIA suscribe el párrafo 14.
150
D. JUAN MANUEL RODRÍGUEZ POO, experto propuesto por la Comunidad
Autónoma de Cantabria, y D. ALAIN CUENCA GARCÍA, experto propuesto
por la Comunidad Autónoma de Aragón.
Los miembros de la comisión de expertos para la revisión del sistema de financiación
autonómica abajo firmantes presentan el siguiente Voto particular al párrafo 26 del capí
tulo 1 del informe.
Consideramos que el análisis gráfico que se efectúa en este apartado es impreciso y
sujeto a muchas matizaciones. En particular:
i) La ordenación de las comunidades autónomas que se toma como referencia en
la comparativa, la basada en la capacidad fiscal de las comunidades autónomas,
aparece como un criterio deseable que debe de cumplir el resultado de las dife
rentes etapas de aplicación del sistema actual. En la legislación referente al
actual modelo de financiación no se establece que éste sea el criterio buscado
por el legislador y, por lo tanto, en un apartado de diagnóstico de dicho modelo
no parece pertinente efectuar dicha comparativa. Sólo se utiliza esta referencia,
de modo marginal, para instrumentar el fondo de competitividad que asigna el
2,4 % de los recursos.
ii) El análisis efectuado sobre la dispersión de la llamada financiación per cápita
ajustada de las comunidades autónomas utiliza dos medidas, la desviación típica
y el rango que son muy sensibles al tamaño de los valores de las variables objeto
de análisis. Sin entrar a valorar si el grado de dispersión es mucho o poco, la eli
minación de las dos comunidades autónomas más pequeñas en términos de
población, La Rioja y Cantabria, supone que, el cambio en la dispersión de las
transferencias verticales (que en el texto se menciona que pasa de 4,5 a 8,7) es
en realidad de 4,7 a 5,5) y el recorrido, que en el texto se menciona que es de
30 puntos porcentuales pasa a ser de 17 sin las citadas Cantabria y La Rioja. El
recorrido, para todas las CCAA (y también sin Cantabria y La Rioja) antes de
la aplicación de las transferencias verticales es de 16.
iii) Si no tenemos en cuenta a las comunidades autónomas más pequeñas, esto es
Cantabria y la Rioja, los indicadores de dispersión del resto de CCAA no refle
jan un incremento significativo de sus medidas al introducirse las transferencias
verticales (la desviación típica pasa de 4,7 a 5,5 y el recorrido de 16 a 17). Hay
cambios de ordenación, pero no de dispersión.
iv) Se menciona finalmente que no existe “correlación entre la posición relativa de
las CCAA en base a su capacidad fiscal y su posición en función de los recursos
proporcionados finalmente por el SFA”. Ignoramos cuál es la definición precisa
de una correlación de posición pero nuevamente en el texto de diagnóstico se
menciona una comparativa con respecto a un criterio de ordenación (el basado
151
en capacidad tributaria) que no es criterio en la legislación referente al modelo
de financiación vigente.
En consecuencia, proponemos la siguiente redacción alternativa para el párrafo 26
del informe:
26. El gráfico permite visualizar el impacto de los diferentes componentes del sistema de
financiación sobre los recursos con los que cuenta cada Comunidad. Comparando la línea
azul con la negra, se aprecia que la aplicación del Fondo de Garantía –que representa en
torno a tres cuartas partes de la financiación proporcionada por el SFA– reduce enormemen
te las disparidades de recursos entre territorios (la desviación estándar del índice de finan
ciación por habitante ajustado cae desde 21,6 hasta 4,5) en línea con la ordenación de las
Comunidades Autónomas por capacidad fiscal. El efecto de las transferencias verticales que
nos llevan de la línea negra a la roja es, sin embargo, muy diferente: este elemento del sistema
casi dobla la dispersión de la financiación por habitante ajustado (que pasa de 4,5 a 8,7).
Si no consideráramos las dos comunidades autónomas más pequeñas en términos de pobla
ción, La Rioja y Cantabria, el cambio en la dispersión de las transferencias verticales es de
4,7 a 5,5. Dejando de lado a las Comunidades forales, con datos de 2014, existe un abanico
de 30 puntos porcentuales entre las CCAA en términos de financiación por habitante ajus
tado. No obstante, el recorrido pasa a ser de 17 sin las citadas Cantabria y La Rioja. El
recorrido, para todas las CCAA (y también sin Cantabria y La Rioja) antes de la aplicación
de las transferencias verticales es de 16. En definitiva, sin Cantabria y Rioja los indicadores
de dispersión del resto de CCAA no reflejan un incremento significativo de sus medidas al
introducirse las transferencias verticales. Hay cambios de ordenación, pero no de dispersión.
Firman este VOTO PARTICULAR:
D. JUAN MANUEL RODRÍGUEZ POO, y D. ALAIN CUENCA GARCÍA
152
D. FRANCISCO PÉREZ GARCÍA, experto propuesto por la Comunitat Valenciana.
El experto nombrado por la Comunidad Autónoma Valenciana considera que la
valoración de la situación financiera de las comunidades, en particular en los que se
refiere a la sostenibilidad de sus deudas, no puede ser hecha sin tener en cuenta las cir
cunstancias que han afectado a la evolución de sus ingresos y sus gastos y han condu
cido al conjunto de las CCAA, y a cada comunidad en particular, a su nivel de
endeudamiento actual. En ese sentido, es importante tener presente el análisis realizado
en los capítulos 1 y 2 de este Informe. Tampoco es posible hacer una valoración ade
cuada de la sostenibilidad financiera de las comunidades sin valorar de manera realista
la viabilidad de su vuelta a los mercados y las posibilidades efectivas de obtener superá
vits primarios en el futuro. En su opinión, la información disponible relacionada con
estos temas, incluida la recogida en este Informe, desaconseja negar categóricamente la
realización de condonaciones de deuda, porque pueden existir razones de peso para
hacerlas si se quieren plantear, con realismo, las posibilidades de que las CCAA vuelvan
a la disciplina de los mercados y a ejercer en condiciones aceptables su autonomía
financiera.
Por esos motivos, propone el siguiente voto particular, en relación con el contenido
del párrafo 70 del capítulo 5, sección 4 “Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera”, modificando su redacción actual del siguiente modo:
Redacción actual
“70. Una parte mayoritaria de la Comisión considera que debe quedar fuera de dis
cusión el que los préstamos concertados hasta el momento con el FFCA y sus antece
sores, con independencia de su volumen acumulado y de las causas que hayan motivado
su solicitud, forman parte de la deuda financiera de las CCAA. En consecuencia, la
amortización íntegra de su capital y el pago de los intereses devengados son compromi
sos que deben cumplirse sin excepción alguna, porque generaría incentivos perversos de
cara al futuro y sería injusto para las CCAA que han cumplido en mayor grado los com
promisos de estabilidad fiscal y, por tanto, utilizado en menor medida el recurso a los
mecanismos extraordinarios de liquidez. Los datos demuestran que no todas las CCAA
se han esforzado en el mismo grado en el ajuste fiscal, recortando para ello gastos, tra
tando de mejorar la eficiencia en el uso de los recursos, o haciendo uso de su capacidad
normativa para obtener recursos adicionales. No obstante, para facilitar la gestión finan
ciera y de liquidez de las CCAA, ayudar a la vuelta progresiva de las CCAA a los mer
cados y favorecer la gradual reducción de los pasivos acumulados, se acepta que podría
ser aconsejable acometer una reestructuración transparente de la deuda de las CCAA
con el Estado, supervisada por el Banco de España y la AIReF, ampliando los plazos de
forma razonable, añadiendo en su caso nuevos períodos de carencia y fijando unos tipos
de interés favorables, que en ningún caso podrían suponer una bonificación respecto del
153
coste medio de la deuda del Estado. En todo caso, este apoyo debería estar condiciona
do al cumplimiento por parte de las CCAA beneficiarias de una serie de objetivos pre
viamente acordados de consolidación fiscal y cumplimiento presupuestario.”
Redacción propuesta
“70. La Comisión considera que los préstamos concertados hasta el momento con el
FFCA y sus antecesores, con independencia de su volumen acumulado y de las causas que
hayan motivado su solicitud, forman parte de la deuda financiera de las CCAA. En conse
cuencia, la amortización íntegra de su capital y el pago de los intereses devengados son com
promisos que deben cumplirse sin excepción alguna. No hacerlo generaría un riesgo grave de
pérdida de confianza en la deuda de las AAPP españolas e incentivos perversos de cara al
futuro. Sin embargo, el cumplimiento de esos compromisos debe hacer compatible la búsque
da realista de soluciones a los problemas, atender al origen de los mismos y reconocer los
esfuerzos reales que las distintas CCAA han hecho para cumplir los compromisos de estabi
lidad fiscal. Los datos demuestran que no todas las CCAA se han esforzado en el mismo
grado en el ajuste fiscal. Se diferencian en sus recortes de gastos, tratando de mejorar la efi
ciencia en el uso de los recursos, o en cuánto han hecho uso de su capacidad normativa para
obtener recursos adicionales. También se diferencian en que los ingresos por unidad de nece
sidad de las comunidades han sido y son dispares. Todas esas circunstancias han influido en
el esfuerzo de ajuste de las CCAA y en la medida en la que cada una ha utilizado el recurso
a los mecanismos extraordinarios de liquidez. Tomándolas en consideración, para facilitar
la gestión financiera y de liquidez de las CCAA, ayudar a la vuelta progresiva de las CCAA
a los mercados y favorecer la gradual reducción de los pasivos acumulados, la Comisión acep
ta que podría ser aconsejable acometer una reestructuración transparente de la deuda de las
CCAA con el Estado, supervisada por el Banco de España y la AIReF, ampliando los plazos
de forma razonable, añadiendo en su caso nuevos períodos de carencia y fijando unos tipos
de interés favorables, que en ningún caso podrían suponer una bonificación respecto del coste
medio de la deuda del Estado. Este apoyo debería estar condicionado al cumplimiento por
parte de las CCAA beneficiarias de una serie de objetivos previamente acordados de conso
lidación fiscal y cumplimiento presupuestario.”
JUSTIFICACIÓN DEL VOTO PARTICULAR
Introducción
En el periodo de vigencia del actual modelo de financiación los problemas de ines
tabilidad presupuestaria y financiera de las comunidades han sido graves. En conjunto,
las CCAA de régimen común han triplicado su deuda entre 2009 y 2016, superando
en este ejercicio los 260.000 millones de euros. Los mercados se cerraron para la mayo
ría de las CCAA a partir de la segunda mitad de 2010, que han recurrido ampliamente
desde 2012 –aunque con muy distinta intensidad– a los Mecanismos Extraordinarios
de Liquidez habilitados por el Estado para financiar sus déficits y las desviaciones del
mismo respecto a los objetivos.
154
Votos particulares
El crecimiento del endeudamiento ha sido continuo a pesar de los ajustes de gasto

llevados a cabo y de la recuperación de los ingresos que se ha producido al volver a cre
cer al economía, partir de 2013. Los déficits se han ido reduciendo paulatinamente,
pero los objetivos señalados a las CCAA se han incumplido en muchos casos. Al evaluar
las causas de esos incumplimientos y sus posibles remedios deben tenerse en cuenta los
ingresos y los gastos de las comunidades, y que la fijación de objetivos de estabilidad
presupuestaria y la distribución del déficit entre las AAPP, y en particular entre las dife
rentes CCAA, no ha atendido a criterios razonables de factibilidad, equidad y regla de
gasto, como ha señalado reiteradamente la AIReF.
Las diferencias entre CCAA, en lo que se refiere a la magnitud de sus déficits y deu
das y el cumplimiento en los últimos años de los objetivos de estabilidad asociados al
Procedimiento de Déficit Excesivo, son sustanciales. Entre las circunstancias particula
res de las comunidades que influyen en esas diferencias es preciso señalar sus distintos
niveles de endeudamiento al llegar la crisis y, sobre todo, la incidencia en sus déficits
de los distintos niveles de ingresos y de gastos por habitante y/o por habitante ajustado
de cada comunidad. Ese conjunto de circunstancias es relevante para valorar la situa
ción y orientar los remedios a los problemas existentes atendiendo al binomio equidad
factibilidad. La escasa factibilidad de los objetivos de déficit señalados a las
comunidades en general y a algunas de ellas en particular ha condicionado sustancial
mente su cumplimiento y las valoraciones de las desviaciones observadas. En este con
texto, carece de sentido considerar punible el incumplimiento de objetivos
inalcanzables y, también, financiar cualquier desviación de los objetivos con indepen
dencia de sus causas. Tampoco es razonable limitar la evaluación del esfuerzo de ajuste
a las reducciones de gasto, ignorando las acciones (u omisiones) por el lado de los ingre
sos. Debe tenerse presente, en este sentido, que –en los términos de la actual redacción
del párrafo que se propone enmendar– hay comunidades que son señaladas por haber
cumplido peor el déficit y haber recurrido más a FFCA que otras, o por haber reducido
menos sus gastos. Sin embargo, todo ello sucede al tiempo que siguen gastando menos
que otras por habitante o por unidad de necesidad, de modo que se puede decir que
están haciendo más esfuerzo de manera permanente que otras, y no menos, y que al no
señalarlo se ignora que esas comunidades disponen de menos recursos.
Necesidad de reestructuración de la deuda de las Comunidades
Como consecuencia del fuerte incremento del endeudamiento desde que estalló la
crisis, bastantes CCAA se enfrentan a un grave problema de sostenibilidad de su deuda
y, en consecuencia, es necesario plantearse de manera realista cuándo podrían acudir al
mercado por sí mismas a obtener financiación, permitiendo un cierre ordenado de los
Mecanismos Extraordinarios de Liquidez, y qué condiciones deberán cumplir para ello,
en particular si es necesaria una reestructuración y de qué características.
Una reestructuración es necesaria cuando el deudor ha perdido el acceso a los mer
cados y se considera deseable que lo recupere, en lugar de permanecer indefinidamente
dependiente de una fuente de financiación extraordinaria o ir a la quiebra. Ese es el caso
155
de las comunidades, por las implicaciones que una situación como la actual o la quiebra
de alguna de ellas tendría para un funcionamiento del Estado autonómico. La reestruc
turación se puede limitar a ampliar el vencimiento de la deuda cuando la financiación
disponible es insuficiente para cumplir con el calendario de vencimientos (iliquidez),
pero no lo es si el problema es de solvencia. En este caso el deudor no es capaz de hacer
frente al pago del valor presente de la deuda, y la reestructuración debe incluir una
reducción de la deuda para que esta vuelva a ser sostenible. Para cuantificar si la con
donación de parte de la deuda es necesaria o no, se requiere proyectar la evolución de
la deuda en distintos escenarios a medio plazo, en función de las variables que contem
pla la ecuación de sostenibilidad –la ratio deuda/PIB de partida, el tipo de interés, la
tasa de crecimiento del PIB y el superávit primario necesario para estabilizar la cifra de
endeudamiento–. Los organismos internacionales recomiendan que la reestructuración
sea abordada teniendo en cuenta todas las variables mencionadas, dado que todas influ
yen en el resultado final, y abordarla de manera rápida y realista, evitando optar por
reestructuraciones insuficientes que prolonguen la inestabilidad financiera.
Estos principios generales son de necesaria aplicación para lograr la sostenibilidad
de la deuda autonómica y valorar las posibilidades efectivas de eliminar los mecanismos
extraordinarios de financiación actuales. Ambas cuestiones deben contemplarse como
dos caras de la misma moneda, teniendo presentes los niveles de endeudamiento exis
tentes y que se considera necesario alcanzar, las perspectivas de los tipos de interés y los
determinantes del saldo primario. En relación a este último, es necesario advertir que
uno de esos determinantes será el volumen de recursos que aporte el nuevo SFA y el
otro las trayectorias de ajuste factibles de los gastos que, no conviene olvidarlo, son en
su mayor parte servicios públicos fundamentales. Desde esa perspectiva amplia, la nega
tiva a priori a la realización de quitas puede conducir a defender una trinidad imposible
si, junto a esa afirmación, se sitúan otras dos pretensiones: que no se eleve la presión
fiscal y no se recorte el Estado de Bienestar.
La LOEPSF establece un nivel de referencia de la deuda pública de cada una las
CCAA del 13 % de su PIB regional, lo que requiere una reducción sustancial del nivel
actual endeudamiento promedio del conjunto de las comunidades, que es el doble de
esa cifra. Pero, algunas comunidades multiplican ampliamente el objetivo mencionado,
alejando las posibilidades de alcanzarlo varias décadas. Ahora bien, debe tenerse en
cuenta que los recursos de una comunidad no dependen solo de su PIB, sino del con
junto de los mecanismos de nivelación y de redistribución del SFA que operan a través
de distintos fondos. Como es sabido, unos y otros instrumentos afectan sustancialmen
te a los ingresos por habitante o por habitante ajustado de cada comunidad. Esa es una
razón de peso para prestar atención a la ratio deuda/ingresos no financieros, como
hacen las agencias de rating. Dicho indicador ofrece un orden distinto en cuanto a la
gravedad de los problemas de las diferentes comunidades, pues algunas mejoran (empe
oran) –cuando en el primer indicador se ven afectadas por un PIB bajo (alto)– y otras
empeoran (mejoran) –cuando se ven afectadas porque reciben bajos (altos) ingresos por
habitante del sistema de financiación–.
156
Votos particulares
En todo caso, el esfuerzo de consolidación fiscal necesario para alcanzar en una ratio
deuda/PIB del 13 %, o colocar a las comunidades por debajo de una ratio deuda/ingre
sos no problemática para los mercados, exige superávits primarios anuales –diferencias
entre ingresos y gastos no financieros, netos de intereses– para el promedio de las
CCAA del 0,2 % del PIB hasta 2030. En algunas comunidades el saldo primario adi
cional necesario supera mucho esa media: Comunitat Valenciana lo multiplica por 6,
Cataluña por 5, Murcia y CastillaLa Mancha por 4, y Extremadura e Illes Balears lo
duplican. Ello implica que en algunas CCAA su superávit primario debería superar
durante más de una década el 5 % de sus gastos y, si se incluyen las cargas financieras,
el superávit presupuestario necesario alcanzaría el 10 % de los gastos, contando con
tipos de interés muy bajos. Se trata de objetivos que parecen misión imposible con los
actuales niveles de financiación del SFA y con la pretensión de mantener el Estado del
Bienestar a sus niveles actuales, en especial en las comunidades que ya gastan por deba
jo de la media. La AIReF estima que el horizonte en el que se conseguiría el objetivo
del 13 % podría tardar en alcanzarse en algunas comunidades más de cuatro décadas,
lo que implica la negación de una autonomía financiera real durante más de una gene
ración.
En suma, la recuperación de las condiciones de sostenibilidad de algunas comuni
dades parece difícil sin aumentos importantes de sus ingresos, ajustes sustanciales de sus
gastos y/o reestructuraciones profundas de sus deudas. Negar que esta última posibili
dad incluya quitas no parece realista y asociarla a un problema de ajuste insuficiente de
los gastos y el consiguiente riesgo moral constituye una simplificación que resta objeti
vidad a la valoración.
Reestructuraciones: criterios
Para orientar las reestructuraciones con realismo un primer enfoque contempla las
soluciones desde una perspectiva estrictamente financiera, evaluando la quita necesaria
para resolver la insolvencia, en su caso, así como el resto de condiciones que permitirían
reducir el endeudamiento sin padecer problemas irresolubles de liquidez. Un segundo
enfoque se pregunta, además, sobre las causas de la insolvencia, distinguiendo las que
han estado bajo el completo control de las comunidades haciéndolas únicas responsa
bles del endeudamiento resultante –lo que introduce en el rescate el problema de riesgo
moral– de otras causas que no son imputables a las comunidades.
En relación con el segundo enfoque, al valorar las causas del endeudamiento debería
tenerse en cuenta (ver capítulo 1, gráfico 9), que la insuficiencia de los recursos del SFA
ha sido clara tras la llegada de la crisis, tanto para cubrir el gasto efectivo en servicios
públicos fundamentales (SPF) como para atender los niveles de gasto derivados de la
evolución de las necesidades que ha tenido lugar, sean estas estimadas según la pobla
ción o la población ajustada. Las cifras acumuladas que se derivan de esas insuficiencias
entre 2009 y 2015 se sitúan entre 180.477 y 191.498 millones de euros, según los cri
terios que detalla el cuadro 1, siendo todas superiores al incremento del endeudamiento
de las CCAA de régimen común en esos años (173.958 millones de euros).
157
Cuadro 1
Deuda e insuficiencia global de recursos del modelo de financiación para
Servicios Públicos Fundamentales. 20092016
(millones de euros)
Insuficiencia de recursos para financiar los Servicios Públicos
Deuda de las Fundamentales en relación con:
CCAA de
Rég. Común (b) Gasto evolucionado (c) Gasto evolucionado
(a) Gasto efectivo
según la población según las necesidades
2009 89.522 33.837 28.456 28.456
2010 117.479 19.243 18.472 18.948
2011 137.842 20.905 22.815 23.774
2012 179.076 27.892 23.649 25.025
2013 199.104 21.122 27.130 28.093
2014 225.829 18.838 21.637 23.681
2015 250.441 21.937 19.645 22.183
2016 263.480 19.713 18.674 21.337
Acumulado
20092016 173.958 183.487 180.477 191.498
Fuente: Banco de España, MINHAP, IGAE y elaboración propia.
Ciertamente, la deuda de las CCAA hubiera podido crecer menos incurriendo
menos en los déficits que la generaron. Pero un menor déficit hubiera requerido más
ajustes de gasto de los realizados –situándolo todavía más por debajo del gasto por uni
dad de necesidad inicial– y/o mayor capacidad de generar ingresos. Este segundo ins
trumento los han utilizado una parte de las CCAA pero, en general, en el empleo del
mismo han estado condicionadas sobre todo por las circunstancias generales de la eco
nomía, pero también por las limitaciones de su autonomía fiscal en materia de imposi
ción indirecta que el Informe ha señalado. Adicionalmente, en materia de ingresos se
han visto limitada por criterios de la AGE en la aplicación del SFA vigente de los que
se han derivado reducciones significativas de ingresos para las comunidades (Fondo de
Suficiencia negativo, Fondo de Competitividad parcialmente aplicado). Algunos de
esos criterios han esterilizado los aumentos de ingresos para las comunidades que se
derivaban de las reformas de la imposición indirecta.
Al evaluar la insuficiencia de recursos para prestar los servicios, y en particular los
SPF, como causa principal del endeudamiento se debe considerar, además, que las dife
rencias entre comunidades son muy importantes, tanto en los niveles iniciales de deuda
(2009) como finales (2016) y también en las variaciones en el periodo (20092016). Es
pertinente considerar cuáles son las causas de las diferencias iniciales y también qué
parte de los incrementos de deuda serían explicables por las insuficiencias de recursos
acumuladas en cada comunidad en este periodo, derivadas de las limitaciones de los cri
terios de suficiencia y nivelación de las necesidades de todas las comunidades conside
rados por el modelo actual.
158
Votos particulares
Para un mismo nivel de gasto unitario, cuanto menor es la financiación por habi

tante o por habitante ajustado de una comunidad mayor capacidad explicativa del
incremento de su endeudamiento tiene la insuficiencia de recursos. Por otra parte, en
aquellas comunidades en las que el control del gasto ha sido más intenso, y este se ha
situado por debajo del estimado a partir de las necesidades o del gasto promedio, ello
ha contribuido también a frenar el endeudamiento. La importancia de ambos factores
ha sido distinta y es relevante para valorar las causas de los problemas de sostenibilidad
de su endeudamiento.
Cuadro 2
Condicionantes de la deuda de las CCAA de Régimen Común
(millones de euros)
Insuficiencia de Infrafinanciación ()/ Desviación del gasto
recursos del modelo Sobrefinanciación (+) efectivo en SPF
Deuda para garantizar el gasto a igual recursos por respecto al gasto Deuda
2009 en SPF por necesidades habitante ajustado según necesidades 2016
(1) (acumulado 2009 (acumulado 2009 (acumulado 2009 (5)
2016) 2016) 2014)
(2) (3) (4)
Andalucía 10.062 36.155 5.712 3.911 33.350
Aragón 1.890 5.091 1.505 178 7.486
Asturias 1.080 4.065 1.230 882 4.094
I. Balears 3.571 5.023 724 1.657 8.573
Canarias 2.352 5.493 950 2.475 6.804
Cantabria 662 489 2.302 1.224 2.890
CastillaLa Mancha 4.288 8.455 132 2.170 14.055
Castilla y León 3.227 8.418 3.592 50 11.316
Cataluña 25.661 36.893 1.628 2.250 75.098
C. Valenciana 16.113 26.999 6.875 273 44.658
Extremadura 1.086 1.649 2.625 1.582 4.059
Galicia 4.859 10.214 2.135 1.849 10.854
Madrid 12.822 35.746 973 6.027 30.451
Murcia 1.340 6.512 984 1.936 8.305
La Rioja 507 295 1.240 137 1.487
Total Rég. Común 89.522 191.498 0 6.140 263.480
Fuente: MINHAP, IGAE y elaboración propia.
El cuadro 2 sintetiza la importancia de cada uno de estos factores en cada comuni
dad, mostrando la influencia en el endeudamiento en 2016 del nivel de deuda inicial
(columna 1), la insuficiencia general de recursos de todas las comunidades para satisfa
159
cer las necesidades en servicios públicos fundamentales en el periodo (columna 2) y el

incremento (decremento) del endeudamiento derivado de los menores (mayores) ingre
sos por unidad de necesidad proporcionados por el SFA a cada comunidad (columna
3). Algunas comunidades han reducido (aumentado) su insuficiencia de recursos y su
deuda mediante un menor (mayor) nivel de gastos por unidad de necesidad (columna
4). El resultado final de todo ello es la deuda en 2016, pero los datos de algunas colum
nas solo permiten llegar a 2014 y estas no deben sumarse.
Orientaciones para la reestructuración de la deuda pública autonómica
A la vista de las cifras, para que la deuda autonómica permita la vuelta al mercado
de las comunidades se requiere muy probablemente en algunas de ellas una reestructu
ración de la misma que incluya quitas. Además, en la medida en que los excesos de
gasto tienen una escasa capacidad de explicar el problema, reducir las referencias a ese
factor, como hace el párrafo cuestionado, sesga la valoración del problema.
La reestructuración, incluyendo en su caso la condonación de una parte de la deuda,
se debería diseñar siguiendo criterios objetivos para minimizar sus inconvenientes, a
partir de tres referencias: a) la insuficiencia de recursos del actual sistema de financia
ción para cubrir los servicios públicos fundamentales que ofrecen las comunidades,
teniendo en cuenta si el SFA que se acuerde ofrece, o no, perspectivas de una mejora
significativa de los recursos; b) la infrafinanciación relativa sufrida por algunas CCAA
en los sucesivos modelos de financiación; y c) el traspaso de los umbrales de la ratio
deuda/ingresos corrientes que las agencias de rating y los mercados consideran condi
cionantes del acceso a los mismos. Otro criterio a tener en cuenta debería ser, desde
luego, evitar la condonación de la parte del endeudamiento diferencial de las comuni
dades que se deriva de su mayor propensión relativa al gasto, que es la parte del endeu
damiento a la que se puede asociar claramente un problema de riesgo moral.
Tomando como referencia estos criterios y los datos que ofrece el cuadro 3, la rees
tructuración podría contemplar los dos tramos que propone el párrafo 71 del informe:
a) un porcentaje común para todas las comunidades del incremento de la deuda deri
vado de la insuficiencia de recursos padecido para financiar los SPF en el periodo 2009
2016; b) la deuda derivada de las insuficiencias relativas de financiación padecidas por
algunas comunidades en el pasado y que, pese a que sus gastos primarios homogéneos
han sido inferiores a la media por habitante ajustado, tienen mayores dificultades para
volver a los mercados. En el periodo 20092016 esas insuficiencias representan más de
18.000 millones de euros, pero en algunos casos los problemas se prolongan hacia atrás
porque las insuficiencias se vienen manteniendo en sucesivos modelos en forma finan
ciación por habitante inferior a la media. Se trata de una circunstancia también a con
siderar porque explica las diferencias de deuda que ya existían en 2009. Así, por
ejemplo, las insuficiencias acumuladas desde 2002 –año en el que se completa la des
centralización de todas las competencias regionales– ascienden a 31.495 y se concen
tran en la Comunidad Valenciana, Andalucía, Cataluña, Madrid, Illes Balears, Murcia
y Castilla La Mancha.
160
Votos particulares
Cuadro 3
Referencias para reestructurar la deuda de las CCAA de Régimen Común
(millones de euros)
Desviación del
Saldo vivo de Insuficiencia Infra (–)/ Reducción
gasto primario
la deuda de recursos del sobre (+) mínima de
homogéneo
correspondiente modelo para financiación a deuda para
respecto al
Deuda a los Mecanismos garantizar el igual recursos volver a
gasto medio
2016 Extraordinarios gasto en SPF por habitante acceder a los
por unidad de
(1) de Liquidez por necesidades ajustado mercados
necesidad
(acumulado (acumulado (acumulado financieros(*)
(acumulado
20122016) 20092016) 20022016) 2015
20092015)
(2) (3) (4) (6)
(5)
Andalucía 33.350 22.552 36.155 6.307 1.705 —
Aragón 7.486 2.498 5.091 3.545 2.059 522
Asturias 4.094 1.443 4.065 2.512 3.139 —
I. Balears 8.573 5.835 5.023 1.262 191 3.016
Canarias 6.804 4.434 5.493 1.308 294 —
Cantabria 2.890 1.865 489 5.325 2.245 —
CastillaLa Mancha 14.055 9.765 8.455 632 3.608 4.027
Castilla y León 11.316 2.053 8.418 7.584 2.209 —
Cataluña 75.098 50.037 36.893 3.612 3.107 34.015
C. Valenciana 44.658 34.224 26.999 15.239 5.884 21.587
Extremadura 4.059 1.845 1.649 5.418 5.063 —
Galicia 10.854 3.384 10.214 2.938 182 —
Madrid 30.451 1.924 35.746 2.699 15.609 1.258
Murcia 8.305 6.463 6.512 1.745 1.060 1.442
La Rioja 1.487 273 295 2.866 787 —
Total Reg. Común 263.480 148.595 191.498 0 0 65.867
(*)
Según la metodología de Standard&Poors una ratio Deuda/Ingresos corrientes superior a 180 % dificulta considera
blemente el acceso de las regiones a los mercados financieros internacionales. La reducción mínima se calcula como el
volumen de deuda que debería reducirse para alcanzar este nivel manteniendo constantes los ingresos corrientes.
Fuente: Banco de España, MINHAP, IGAE y elaboración propia.
Por lo que se refiere a la tercera referencia, la reducción de la deuda de cualquier

comunidad debería permitirle situar su ratio deuda/ingresos corrientes en los niveles
compatibles con la vuelta a los mercados. En un escenario de crecimiento del PIB, sin
considerar los recursos adicionales que puedan derivarse de la reforma del SFA, regresar
a niveles de esa ratio inferiores al 180 % exige una absorción de 65.000 millones de
euros de deuda de las CCAA por parte del Estado.
161
Tanto las quitas como el alargamiento de plazos y mantenimiento de tipos bajos tie
nen implicaciones para el Estado que, por su parte, está muy endeudado. Las razones
para contemplar la reestructuración pese a ello son varias. Una fundamental es que la
deuda asumida por el Estado para cubrir su propio déficit o financiar los Mecanismos
Extraordinarios de Liquidez de las comunidades en estos años ha resultado compatible
con el acceso a los mercados de la deuda del Reino de España, al menos en las condi
ciones favorables creadas por la autoridad monetaria en estos años. La experiencia pare
ce confirmar que el rating de un Estado tiene un componente importante que suele
denominarse marco institucional y valorado de forma global, que en caso de reestructu
rarse la deuda, si la deuda agregada de las AAPP no cambia, el riesgo país puede man
tenerse invariable. Una segunda razón se asocia a la posición central de la AGE en
cuanto al diseño del sistema fiscal y la política de estabilidad: le ha dotado ante los mer
cados financieros de un plus de reconocimiento de capacidad fiscal efectiva. Ese plus
no es reconocido, en cambio, a las CCAA en proporción a los ingresos tributarios de
los que son titulares nominalmente, probablemente por las limitaciones que padecen
en materia de autonomía fiscal en el ámbito de la imposición indirecta y también en la
gestión tributaria, ambas señaladas en el Informe.
En estas circunstancias, la última y decisiva cuestión que debe ser valorada es si se
considera conveniente y necesaria la vuelta de las CCAA a los mercados financieros
para que estos operen de nuevo como referencia básica de la disciplina en sus decisiones
de gasto, junto a una reforzada autonomía fiscal. En esa valoración no conviene olvidar,
no obstante, que la capacidad de los mercados de disciplinar financieramente ex ante a
las administraciones públicas ha resultado limitada en el pasado y las consecuencias de
hacerlo ex post son graves y dolorosas. Por esta razón, es importante que las medidas de
saneamiento no sean el punto de partida de políticas de gasto de las comunidades que
supongan nuevos incrementos del endeudamiento, sino que contribuyan a mejorar su
estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera. Desde esa perspectiva, para
mejorar la cultura de responsabilidad financiera de las administraciones cuya deuda se
reestructura y como contrapartida de la compensación de parte de sus deudas, las
CCAA rescatadas deberían asumir compromisos de disciplina fiscal y supervisión que,
en casos de incumplimientos de objetivos establecidos de manera realista, contemplen
sanciones.
162
D. ARTURO MELIÁN GONZÁLEZ, experto propuesto por la Comunidad Au
tónoma de Canarias.
El punto 71 del capítulo 5, dentro del apartado dedicado a la estabilidad presupues
taria y a la sostenibilidad financiera, recoge la opinión de una parte de la Comisión que
estima que podría ser necesaria una reducción de la deuda para facilitar la vuelta de las
CCAA al mercado. Coincido con esta parte de la Comisión en que esta no debería ser
una opción a descartar, teniendo en cuenta las excepcionales circunstancias derivadas
de la última recesión y su impacto en los recursos de las CCAA.
Sin embargo, en este párrafo se propone, concretamente para el denominado segun
do tramo, que éste “cubriría los incrementos de deuda derivados de las insuficiencias
de financiación relativas padecidas por algunas comunidades CCAA y que, pese a que
sus gastos primarios homogéneos han sido inferiores a la media por habitante ajustado,
debido a esa infrafinanciación tengan mayores dificultades para volver a los mercados”.
Es decir, para el acceso a este segundo tramo para la cancelación de la deuda auto
nómica se conecta haber tenido una financiación relativa inferior con los incrementos
de deuda de las CCAA y las dificultades que tengan las mismas para el acceso a los mer
cados.
Esta propuesta sería, desde mi punto de vista, contradictoria con la afirmación que
se recoge al principio de este punto 71, donde se señala que la reducción de la deuda
“debería evitar, en todo caso, cubrir la parte del endeudamiento diferencial de las
CCAA derivada de una mayor propensión relativa al gasto, pues en esta parte se con
centra claramente el problema de riesgo moral”.
Así, en la medida en que para la concreción de este segundo tramo se consideren los
incrementos de deuda que se hayan registrado en cada CA y sus mayores o menores
dificultades de acceso a los mercados, se podría incurrir en una penalización a aquellas
CCAA que, a pesar de tener una financiación inferior al promedio, han registrado un
menor aumento de su deuda pública por haber implementado medidas de mayor alcan
ce ya sea en el ajuste de sus gastos o para la elevación de sus ingresos tributarios.
En la tabla 1 se muestran los índices de financiación procedente del SF en términos
normativos y a competencias homogéneas por habitante ajustado, donde se aprecia que
existen diferencias entre las CCAA. Por otro lado, en la tabla 2 se muestran los valores
de la ratio deuda pública y PIB, para el que también existen diferencias entre las distin
tas CCAA. La correlación entre estos dos indicadores es negativa, si bien no es elevada
(para ningún año es superior al 0,4). El gráfico 1 relaciona a su vez el señalado índice
de financiación en promedio para el periodo 20092015 con el incremento de deuda
pública desde el fin de 2008 hasta 2015. En dicho gráfico se puede observar claramente
que no todas las CCAA con un índice de financiación inferior al promedio (100) han
experimentado el mismo incremento de deuda pública. Todo ello tiene su origen en las
163
diferencias entre CCAA no sólo en cuanto a los recursos de que han dispuesto, sino

también en los gastos que han realizado y en las medidas que han aplicado para la ele
vación de los primeros y la contención de los segundos.
Con el fin de no generar incentivos perversos para el futuro, las ayudas que se conce
dan, en su caso, para la cancelación de la deuda no deben premiar una mayor propensión
al gasto ni tampoco penalizar la implementación de medidas de mayor alcance para el
cumplimiento de las reglas de estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera.
Por todo lo antes expuesto, el párrafo 71 debería quedar del siguiente modo, elimi
nando la parte que figura tachada:
“71. El resto de la Comisión estima que la evaluación de la reestructuración de la deuda
podría concluir que la vuelta al mercado de las CCAA requiere una reducción de la misma.
Esa compensación debería evitar, en todo caso, cubrir la parte del endeudamiento diferen
cial de las CCAA derivada de una mayor propensión relativa al gasto, pues en esta parte se
concentra claramente el problema de riesgo moral. La reestructuración podría contemplar
dos tramos: el primero cubriría un porcentaje común para todas las CCAA por la insufi
ciencia de recursos padecida para financiar los servicios en el periodo 20092016; el segundo
cubriría los incrementos de deuda derivados de las insuficiencias de financiación relativas
padecidas por algunas CCAA y que, pese a que sus gastos primarios homogéneos han sido
inferiores a la media por habitante ajustado, debido a esa infrafinanciación tengan mayores
dificultades para volver a los mercados. Ambos tramos podrían operar mediante la cancela
ción parcial de los préstamos concertados hasta el momento con el FFCA y sus antecesores.
Estas reestructuraciones deberían estar sujetas a la debida condicionalidad para asegurar
que las CCAA beneficiarias convergen hacia la eliminación del déficit estructural y al valor
de referencia de la deuda en los plazos que se fijen”.
Tabla 1
Índice de financiación normativa a competencias homogéneas y por habitante ajustado
(para la CA de Canarias se incluye el valor normativo del REF)
Promedio
Comunidad Autónoma 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
20092015
Cataluña 103,58 99,97 100,27 99,65 98,93 99,07 99,63 100,16
Galicia 101,09 105,16 104,55 104,36 104,75 103,87 103,48 103,89
Andalucía 93,80 96,23 95,84 96,82 96,46 97,67 96,17 96,14
Asturias 104,96 108,88 108,51 108,28 108,15 107,22 106,95 107,57
Cantabria 118,09 123,08 124,68 124,75 130,64 127,04 129,31 125,37
Rioja (La) 109,35 115,85 118,66 115,94 120,40 119,87 119,57 117,09
Murcia (Región de) 96,29 95,21 95,22 95,66 95,10 95,12 95,09 95,38
Valencia 94,56 95,21 95,22 95,47 95,01 95,07 95,05 95,08
Aragón 104,82 107,78 110,59 110,32 108,17 109,76 109,87 108,76
(Sigue.)
164
Votos particulares
(Continuación.)
Promedio
Comunidad Autónoma 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
20092015
Castilla La Mancha 96,19 99,15 98,62 98,76 101,58 100,46 100,37 99,30
Canarias(*) (**) 93,10 95,22 95,22 96,53 96,91 96,03 100,86 96,27
Extremadura 105,34 113,05 108,99 111,68 113,05 112,68 112,48 111,04
Balears (Illes) 99,38 99,97 100,94 100,07 99,39 99,58 99,63 99,85
Madrid 108,59 99,97 100,94 99,72 99,07 99,17 99,23 100,96
Castilla y León 104,62 109,22 108,56 108,01 108,67 107,75 107,70 107,79
Total CCAA 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
*(*)
Los recursos derivados del REF no forman parte del SF, habiéndose añadido a los recursos del SF correspondientes
a Canarias a los efectos del análisis y propuesta de las que son objeto el presente voto particular.
(**)
Para 2009 el valor normativo del REF que se considera es 385.150,64 miles de euros y no 509.538,25 miles de
euros. Este último es el que figura en la liquidación del SF para 2009 publicada en la página web del Ministerio de
Hacienda y Función Pública y es el resultado de considerar un importe en concepto de compensación al Estado por la
supresión del IGTE por 90.073,79 miles de euros. Sin embargo, el importe definitivo correspondiente a esta compen
sación en 2009 asciende a 214.461,4 miles de euros, el cual figura en la notificación efectuada al respecto por ese Minis
terio el 26 de julio de 2011 y es el registrado contablemente en las cuentas de las Comunidad Autónoma de Canarias.
El valor normativo del REF para 2009 empleado en esta tabla es el que resulta de utilizar este último importe para la
compensación por la supresión del IGTE.
Fuente: elaboración propia a partir de MINHAP (2017).
Tabla 2
Ratios de deuda pública a efectos del PDE sobre el PIB
Diferencia
Comunidad Autónoma 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
20082015
Cataluña 10,7 12,7 17,5 22,1 26,8 30,1 32,8 35,6 25,6
Galicia 6,7 8,6 10,9 12,7 15,4 17,2 18,5 18,6 11,9
Andalucía 5,4 6,9 8,6 10,2 15,1 17,8 21,2 22,1 16,6
Asturias 3,2 4,8 7,4 9,6 12,5 14,8 16,9 18,2 15,6
Cantabria 3,9 5,2 7,7 10,3 16,7 18,5 20,3 21,9 18,6
Rioja (La) 4,8 6,4 9,1 11,4 13,6 15,2 17,1 18,2 13,4
Murcia (Región de) 2,6 4,8 7,5 10,3 17,4 20,9 25,7 27,6 25,6
Valencia 12,6 15,7 19,7 21,7 31,2 34,1 38,5 41,4 28,8
Aragón 4,3 5,5 8,4 10,1 14,2 16,5 18,4 20,6 16,3
CastillaLa Mancha 6,4 10,9 15,6 17,8 27,2 31,1 36,1 36,3 29,9
Canarias 4,4 5,8 8,1 9,1 11,8 13,4 15,2 16,3 11,9
Extremadura 5,1 6,1 9,7 11,5 14,4 15,7 18,6 20,7 15,7
Balears (Illes) 9,9 13,7 17,1 18,3 23,9 27,1 29,7 30,6 20,7
Madrid 5,6 6,4 7,2 8,2 10,7 11,9 13,1 14,1 8,5
Castilla y León 4,6 5,8 8,3 10,5 14,8 16,4 18,1 19,7 15,1
Fuente: elaboración propia a partir de Banco de España (2017).
165
Gráfico 1
Incremento de ratio de deuda pública sobre el PIB en 20082015 e
índice de financiación normativa y homogénea en SF por habitante
ajustado promedio 20092015
(en el caso de Canarias se incluye el valor normativo del REF)
Referencias
BANCO DE ESPAÑA (2017): Deuda pública según el Protocolo de Déficit Excesivo (PDE).
https://www.bde.es/webbde/es/estadis/infoest/htmls/cdp.html.
MINHAP (2017): Informes sobre la financiación definitiva de las Comunidades Autó
nomas a través del sistema de financiación. http://www.minhafp.gob.es/esES/CDI/
Paginas/SistemasFinanciacionDeuda/InformacionCCAAs/Informes%20financia
cion%20comunidades%20autonomas2.aspx.
166
D.a ELENA MANZANO SILVA, experta propuesta por la Comunidad Autó
noma de Extremadura.
Con el máximo respeto a la opinión mayoritaria de los miembros de la Comisión

plasmada en el presente Informe, formulamos el siguiente voto particular a los aparta
dos 11, 18 a 46 y 52 a 65 del capítulo IV, con la intención de reivindicar el desarrollo
de un examen riguroso y pormenorizado de las necesidades relativas de gasto de las
comunidades autónomas y de articular una estructura alternativa al modelo propuesto
que garantice la nivelación plena de los servicios públicos y la suficiencia financiera
autonómica en la prestación de funciones y competencias asumidas con arreglo al
marco constitucional establecido.
Las dificultades que se han puesto de manifiesto durante los debates de los miem
bros de la Comisión en la determinación de las necesidades relativas de gasto; la postura
defendida de mantener, con algún matiz, las variables existentes, cuya legitimidad se
encuentra seriamente cuestionada, la decisión de hacer una breve y tímida referencia a
la necesidad de efectuar un análisis en profundidad de las variables y ponderaciones que
aproximan mejor el coste de prestación de todos los servicios públicos, tengan éstos la
consideración de fundamentales o no; y la estructura propuesta del modelo de finan
ciación futuro, que no garantiza por igual a todas las comunidades autónomas la finan
ciación de los citados costes; nos llevan a pronunciarnos de manera determinante sobre
la estructura del sistema propuesto y el grado de nivelación que debe tener.
Desde un punto de vista jurídico, cabe sostener que los principios de igualdad, auto
nomía financiera, suficiencia financiera y la garantía de un nivel mínimo en la presta
ción de todos los servicios determinan la necesidad de establecer un sistema de
nivelación plena.
El principio de igualdad es uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento
jurídico (art. 1 CE), cuya realización real y efectiva corresponde a los poderes públicos
removiendo los obstáculos que dificulten su plenitud (art. 9. 2 CE), con el que se garan
tiza que todos somos iguales ante la Ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna
por razón de nacimiento, raza, sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia
personal o social (art. 14 CE). De este modo, nuestra Constitución consagra el principio
de igualdad desde una perspectiva formal (art. 14 CE) y material (art. 9. 2 CE). La igual
dad formal como igualdad ante la ley, con la que se “impone al legislador el deber de
dispensar un mismo tratamiento a quienes se encuentran en situaciones jurídicas igua
les, con prohibición de toda desigualdad que, desde el punto de vista de la finalidad de
la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable, o que resulte des
proporcionada en relación con dicha justificación” (STC 57/2005, FJ 3); y la igualdad
material, como la necesidad de que las diferentes regulaciones económicas y sociales
deban promover la efectiva realización de este principio. En materia tributaria, el prin
167
cipio de igualdad se recoge en el artículo 31 de la Constitución acompañado de los prin
cipios de generalidad y capacidad económica, de forma que se entenderá vulnerado
cuando “sin justificación objetiva y razonable, índices de capacidad económica idénticos
son objeto de un gravamen diverso” (STC 54/2006, FJ 6), y el caso contrario, que aque
llos que se encuentran en situaciones diferentes sean sometidos a tributación de manera
dispar, consagrando un trato igual a iguales y desigual a desiguales.
El principio de igualdad rige también el modelo de organización territorial conteni
do en el Título VIII de nuestra Constitución, atribuyendo a la Administración General
del Estado la competencia exclusiva en “la regulación de las condiciones básicas que
garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cum
plimiento de los deberes constitucionales” (art. 149. 1. 1 CE) y en la regulación de la
Hacienda General (art. 149. 1. 14 CE).
Este modelo de organización territorial se articula sobre la base del principio de
igualdad, y queda perfilado bajo la noción de autonomía, entendida ésta como el medio
a través del cual comunidades específicas adquieren una representación política distin
tiva, especializados organismos y estructuras, para el cuidado de sus intereses con la
intención de minimizar la distancia entre las autoridades gobernantes y los ciudadanos.
Esta autonomía de las entidades subcentrales en el marco de su propia financiación
supone la facultad de decisión en la obtención de recursos y en el gasto de los mismos
con la finalidad de desarrollar las actividades que les son encomendadas, asegurando su
suficiencia financiera “para el desarrollo y ejecución de sus competencias” (art. 156. 1
CE). Como ha reiterado el Tribunal Constitucional, la suficiencia financiera va íntima
mente ligada a noción de autonomía financiera de los entes territoriales, instrumento
indispensable para la consecución de su autonomía política. Ello exige que dichos entes
disfruten de la plena disposición de los medios financieros precisos para poder ejercer,
sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente
les han sido encomendadas; es decir, para posibilitar y garantizar el ejercicio de la auto
nomía constitucionalmente reconocida en los artículos 137 y 156 CE (por todas, SSTC
289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3; 96/2002, de 25 de abril, FJ 2; 168/2004, de 6
de octubre, FJ 4; y 179/2006, de 13 de junio, FJ 3).
Esta conexión entre la adecuada realización del principio de autonomía y la necesi
dad de garantizar la suficiencia financiera autonómica delimita la propia distribución
competencial de los artículos 148 y 149 de la Constitución española. El correcto ejer
cicio de las competencias asumidas precisa de la disposición de medios de financiación
suficientes con los que cubrir las necesidades de gasto generadas, así como garantizar el
adecuado nivel de prestación de bienes y servicios a los ciudadanos de cada una de las
autonomías, de forma que, como ha puntualizado el Tribunal Constitucional, “para
poder valorar si una Comunidad Autónoma goza de suficientes recursos es preciso
atender, en primer lugar, a las competencias que tiene atribuidas, y en segundo lugar,
al conjunto de recursos de que puedan disponer (por todas, STC 109/2011, de 22 de
junio, F. 5)”.
168
Votos particulares
En línea con la interpretación constitucional, la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de sep
tiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) contiene una
remisión explícita al principio de suficiencia financiera ligándolo a la noción de auto
nomía financiera, al disponer que ésta deber llevarse a efecto de acuerdo con “la sufi
ciencia de recursos para el ejercicio de las competencias propias de las Comunidades
Autónomas” (art. 2. 1. f ).
Sobre la base de lo expuesto, la suficiencia financiera se configura como una garantía
institucional fundada en la existencia de medios o instrumentos de obtención de recur
sos con los que cubrir las necesidades de financiación de los entes territoriales que gozan
de autonomía. Garantía que ha de ser prestada por la Administración General del Esta
do “dentro siempre de las reales disponibilidades económicas de un sistema globalmen
te presidido por el principio de solidaridad entre todos los españoles” (STC 87/1993,
de 11 de marzo; STC 135/1992, de 5 de octubre); velando por el establecimiento de
un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espa
ñol, sin que las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas
puedan implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales (art. 138. 2 CE).
Sólo un sistema que garantice la nivelación plena de los servicios, asegura que los
ciudadanos residentes en distintos territorios sean tratados de igual manera por el sector
público, e independientemente del territorio en el que residan. Por el contrario, un
modelo de nivelación parcial, se limita a garantizar un nivel mínimo en la prestación
de servicios públicos fundamentales, obviando la prestación del resto de los servicios
públicos.
Dicho de otro modo, el contribuyente que resida en una comunidad autónoma que
disponga de un menor nivel de renta o riqueza deberá asumir que va a percibir unos
servicios públicos fundamentales de menor calidad que en otras regiones o, incluso,
entender que éstos no van a ser prestados en su territorio de residencia. También deberá
aceptar que no tendrá acceso a ciertos servicios no considerados fundamentales, o com
prender que habrá de hacer un mayor esfuerzo fiscal que los ciudadanos de otras comu
nidades autónomas para poder acceder al mismo nivel de los bienes y servicios públicos
autonómicos, sabiendo que en ocasiones alcanzar ese nivel de esfuerzo fiscal es imposi
ble por los propios niveles de renta y riqueza de la región.
En el modelo todavía vigente regulado en la Ley 22/2009 de 18 de diciembre, si se
tuviera en cuenta, exclusivamente, el mecanismo de nivelación introducido a través del
Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF), el resultado sería
que se consigue nivelar los servicios públicos fundamentales a partir de la garantía de
una financiación idéntica por unidad de necesidad para todas las comunidades autóno
mas de régimen común, y para ello se dispone del 75 % de los recursos tributarios defi
nidos en la norma, que proporcionan dichas comunidades, más una aportación de la
Administración General del Estado.
Las consecuencias de la ausencia de nivelación de todos los servicios, y de la necesa
ria disposición para ello de la totalidad de los recursos tributarios de las comunidades
169
autónomas, medidos en términos normativos, resultan muy perjudiciales para aquellos
territorios que tienen un menor potencial recaudatorio. Un 25 % de la recaudación,
que es la parte de ésta que tiene carácter autónomo, en una región de menor capacidad
fiscal, no aporta recursos relevantes a su hacienda, a diferencia de lo que sucede en las
regiones de mayor nivel de renta y de riqueza. Si comparamos este 25 % con las nece
sidades de gasto que requiere la prestación de los servicios públicos no considerados
fundamentales, tendremos posiciones muy distintas y encontradas, con haciendas que
no podrán cubrir con la primera partida las mencionadas necesidades, y regiones que
dispondrán de remanentes de recaudación al ser ésta muy superior a las necesidades
presentadas. Éstas últimas podrán, además, decidir entre mejorar, sobre el nivel míni
mo garantizado por el sistema, la financiación de los servicios públicos fundamentales,
o favorecerse de las medidas normativas que puedan adoptar sobre los tributos de titu
laridad estatal que se encuentren cedidos, cuando de ellas derive una reducción de la
recaudación. Por el contrario, las regiones de limitado potencial recaudatorio verán
limitadas cualquiera de las decisiones anteriores, e incluso verán limitada su capacidad
para mejorar el nivel mínimo de prestación de los servicios públicos fundamentales a
pesar de que se ejerza una mayor presión fiscal a sus residentes.
En este contexto, tal y como sucede en el modelo actual y ha venido sucediendo en
los sistemas anteriores, debe sostenerse con rotundidad que resulta necesario garantizar
la prestación de los servicios públicos no considerados fundamentales, mediante la
incorporación de un mecanismo de nivelación con efectos similares al conseguido para
los servicios públicos fundamentales a través del actual FGSPF. El funcionamiento de
dicho mecanismo debe basarse en la afectación de un porcentaje de los recursos tribu
tarios de las comunidades autónomas, y una aportación de la Administración General
del Estado, que sirva para financiar un importe mínimo por unidad de necesidad igual
en todas las comunidades autónomas de régimen común. Dicha unidad de necesidad
debe definirse específicamente, a partir de la evaluación de los servicios que representa,
y de las variables que aproximan su coste de prestación, bajo una premisa de no subor
dinación de éstas a las consideradas a efectos de estandarización del coste de los servicios
públicos fundamentales.
Por otro lado, no puede olvidarse que la previsión sobre el funcionamiento teórico
del modelo de financiación actual, bajo la hipótesis de funcionamiento en exclusiva del
mecanismo de nivelación que introduce el FGSPF, presupone la correcta medición de
las necesidades de gasto ligadas a la prestación de los servicios públicos fundamentales,
mediante la definición de una unidad de necesidad (población ajustada), que, según
consta en el párrafo 10 del capítulo IV de este Informe, se basa “en una fórmula senci
lla, pero que incorpora alguna de las variables con un mayor impacto sobre la demanda
de los principales servicios gestionados por las CCAA y sobre sus costes unitarios de
provisión”.
Efectivamente, la fórmula que ajusta la población a efectos de reparto del FGSPF,
es sencilla e incorpora alguna de las variables con mayor impacto sobre la demanda de
los principales servicios gestionados por las CCAA. Sin embargo, cuando se trata de
170
Votos particulares
aproximar un coste estándar de prestación de los servicios, que represente las necesida
des de financiación de un conjunto heterogéneo de regiones, cuyas realidades demográ
ficas y territoriales son muy diferentes, no puede prevalecer la sencillez por encima de
la significatividad, ni podemos conformarnos con incorporar alguna de las variables
con mayor impacto en la demanda, si otras con gran impacto en el coste no están repre
sentadas. Tampoco caben en la aproximación de un coste estándar variables muy espe
cíficas, como la dispersión o la insularidad, que en modo alguno representan a un
número suficiente de las comunidades autónomas que habrán de atender las unidades
de necesidad resultantes.
Asimismo, se hace necesario el establecimiento de criterios congruentes de medición
de la demanda, para que la utilización de la variable población, cuya preponderancia es
irrenunciable, refleje, en todo caso, el número real de beneficiarios de los servicios
públicos cuyo coste trata de aproximarse. Dicha congruencia exige, probablemente,
que se distinga entre usuarios potenciales y usuarios reales cuando se aproxima el coste
de cualquier servicio público: desde el sanitario, al educativo y universitario, o desde el
de prestación de servicios sociales de dependencia a los de mantenimiento de infraes
tructuras públicas. Carece de sentido que se adopten criterios diferenciados atendiendo
al tipo de servicio, a pesar de que los razonamientos que justifican la separación pro
puesta son admisibles para cualquier servicio público.
En definitiva, antes de abordar cualquier otra cuestión, es necesario garantizar la
prestación de todos los servicios públicos, mediante la incorporación al sistema de los
oportunos mecanismos de nivelación, que deberán financiarse a partir de la asignación
de recursos tributarios de las comunidades autónomas afectadas por el modelo de
financiación, y de la participación de la Administración General del Estado; y que exi
girán la determinación de unas variables de necesidad que representen adecuadamente
las particularidades de cada una de dichas comunidades autónomas o, en su defecto,
identifiquen adecuadamente unas condiciones demográficas y territoriales, sobre las
que exista un consenso suficiente acerca de su representatividad con relación a la media.
Sólo cuando la garantía de un nivel mínimo de prestación de todos los servicios
públicos esté resuelta, cabrá discutir los aspectos del modelo de financiación actual que
mayores dudas plantea a algunos de los miembros de esta Comisión, referidos al respeto
del criterio de statu quo y a la alteración de las posiciones finales, medidas en términos
de financiación por habitante ajustado, respecto de la que le corresponde a cada comu
nidad autónoma en función de la aportación que realiza, medida en términos de recur
sos tributarios por habitante ajustado.
En el modelo vigente, el resultado, calculado en términos de financiación por habi
tante ajustado, informa sobre la relación existente entre los recursos totales percibidos
y la población (ajustada) que se beneficia de los servicios públicos fundamentales. A
partir de esta realidad, a menudo se construye una teoría que trata de justificar la sobre
financiación de aquellas comunidades que presentan un ratio superior a la media. Los
fondos percibidos al margen del FGSPF sólo tienen encaje desde la perspectiva men
cionada anteriormente (preservación del statu quo), que no respeta unos criterios claros
171
de reparto. Sin embargo, esta misma teoría suele obviar las debilidades que presenta la
fórmula de cálculo de la población ajustada, como aproximación del coste real de pres
tación de todos los servicios públicos, e incluso de los servicios públicos fundamentales.
Si una comunidad autónoma recibe más recursos a través del FGSPF es porque las
variables que intervienen en su reparto se acomodan mucho mejor a su perfil demográ
fico y territorial que el de aquéllas que perciben menos por esta vía, hecho que no
garantiza que sus necesidades de gasto sean menores que las de las primeras. Por este
motivo, cada euro adicional obtenido por las comunidades mejor representadas en la
población ajustada, a través de aquél, quedará automáticamente ajustado como conse
cuencia de que, normalmente, también se verá afectada su población ajustada, es decir,
el denominador del ratio que evalúa el resultado; por consiguiente, este último no
mejorará. Por el contrario, cada euro percibido fuera del FGSPF se penalizará porque
mejora extraordinariamente el ratio final, y en consecuencia, se considerará que, al mar
gen de las razones que justifiquen su obtención, que pueden ser, entre otras, tratar de
subsanar algunas de las debilidades que plantea la medición de la población ajustada,
proporciona una sobrefinanciación ilegítima.
Este injusto tratamiento empeora doblemente con el modelo propuesto en el Infor
me de esta Comisión: en primer lugar, porque sigue adoptándose como principal indi
cador de necesidad la población ajustada definida en el modelo actual; y en segundo
término, porque ahora se realiza una asignación total de los impuestos indirectos cedi
dos al Fondo Básico de Financiación (FBF), recursos que alcanzan un peso recaudato
rio mayor en regiones en las que el nivel de renta y riqueza de sus residentes es menor,
provocando un esfuerzo de financiación sobre dicho Fondo, mayor. Carece de sentido
que el FBF, cuyo objetivo es financiar la prestación de los servicios públicos fundamen
tales, y garantizar un nivel mínimo igual en todas las comunidades autónomas, sea
financiado en mayor medida por las regiones que no pueden garantizar dicho nivel
mínimo con sus recursos tributarios.
En los modelos de financiación autonómica aprobados hasta el momento, no se ha
llevado a cabo una identificación de figuras tributarias concretas al nivel que se reco
mienda en el Capítulo objeto del presente voto particular.
La asignación que se realiza al referido FBF de la recaudación total de los tramos
autonómicos del IVA e IIEE que corresponda a las CCAA de régimen común y del por
centaje que corresponda de los ingresos normativos de éstas por las demás figuras que
se integran en la cesta de tributos supone un grave perjuicio para las regiones en las que
el peso de la recaudación indirecta es superior a la de la recaudación directa. El esfuerzo
fiscal de estas regiones es mucho mayor y la posterior apariencia de sobrefinanciación
es más elevada, pues precisarán de mayores recursos a través del denominado Fondo de
Nivelación Vertical (FNV) para cubrir los gastos derivados de su bagaje competencial.
En cualquier caso, la inexistencia de un adecuado sustrato científico, o mínimamen
te lógico, que dé cobertura a la separación por tipo de tributos en la cuantificación del
FBF, concede igual validez a los resultados obtenidos por dicha vía, si éstos se plantean
172
Votos particulares
desde una óptica contraria. Así, para atender a los principios constitucionales de capa
cidad económica y progresividad, sería más oportuno distinguir entre porcentajes de
aportación tributaria, que deberían ser mayores o menores en atención a la capacidad
de cada territorio. Para ello, proponemos la utilización como criterio que fije el porcen
taje de aportación de recursos en cuestión, la diferencia entre el PIB per cápita de cada
región con respecto a la media. La región con mayor PIB per cápita debería aportar,
por ejemplo, el 80% de sus recursos tributarios y la región con menor PIB per cápita
el 50 %. Al resto de comunidades autónomas podrían aplicárseles porcentajes que varí
en entre el máximo y el mínimo indicados, calculados en función de la mayor o menor
distancia con la menos favorecida. Bajo esta premisa, se reforzaría la idea de “propiedad
territorial de los recursos tributarios” que parece presidir el modelo propuesto en el
capítulo IV del Informe, y aunque lo más razonable es dotar el FBF mediante la asig
nación de un porcentaje determinado de todos los tributos, sin distinción alguna, desde
una perspectiva coherente, la consideración de los territorios como “sujetos pasivos”,
debería suponer la exigencia de una aportación mayor a aquellos territorios que presen
tan una capacidad mayor.
Este planteamiento es incuestionable en el ámbito personal al amparo de lo dispues
to en el artículo 31 de la Constitución. Cuando examinamos el citado precepto y estu
diamos el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, vemos cómo debe
efectuarse con arreglo a la capacidad económica de cada contribuyente, mediante un
sistema tributario justo, inspirado en los principios de igualdad y progresividad. La pro
gresividad implica que contribuyan en mayor medida, de forma más que proporcional,
aquellos que tienen un mayor nivel de renta y de riqueza.
En resumen de lo expuesto, somos conscientes de que la fijación de un grado de
nivelación constituye una decisión eminentemente política, pero no hay que olvidar que
debe ser una decisión que se enmarque en los valores y principios que sustentan nuestro
Estado y nuestro modelo de financiación autonómica, lo que nos conduce a la defensa
de la nivelación plena, esto es a la asignación del 100 % de los recursos tributarios, medi
dos en términos normativos, de cada comunidad autónoma, a la prestación de todos los
servicios públicos, que deben garantizarse con un nivel de financiación idéntico por uni
dad de necesidad. Esta fórmula es la única que puede garantizar la prestación de dichos
servicios en condiciones equivalentes en todas las comunidades autónomas.
Además, si las unidades de necesidad están adecuadamente diseñadas, y están repre
sentadas por variables explicativas del coste estándar, la financiación resultante por
habitante ajustado no presentará las diferencias, aparentemente, no justificadas que se
observan en el modelo actual.
Con la igualación de la capacidad fiscal que buscan los fondos de nivelación se logra
mantener las ventajas de la descentralización evitando sus inconvenientes, garantizando
que cada gobierno pueda ofrecer los bienes y servicios que demandan sus ciudadanos a
un nivel similar al de los restantes gobiernos sin estar condicionado por las diferencias
de capacidad fiscal.
173
Todo ello nos lleva a sostener con rotundidad la necesidad de contar con un sistema
de nivelación plena que garantice la prestación de todos los servicios públicos con un
nivel equivalente en todas las comunidades autónomas, y no sólo un nivel mínimo para
los servicios públicos fundamentales.
En este orden de ideas, defendemos que en la reforma del sistema de financiación
autonómica que en su caso se acuerde, primen los siguientes aspectos:
— El principio de “propiedad territorial de los recursos tributarios” no debe impo
nerse.
— Las Comunidades Autónomas Forales deben participar en los mecanismos de
nivelación que se articulen.
— El porcentaje de nivelación de los recursos tributarios debe afectar igualmente a
todos los tributos cedidos y, frente a cualquier planteamiento de naturaleza dife
rente, debe imperar el criterio de aportación diferenciada entre CCAA, aten
diendo a los principios de capacidad económica y progresividad, es decir, deben
aportar más aquellos territorios cuya capacidad tributaria es mayor.
— Los recursos nivelados deben garantizar la financiación de todos los servicios
públicos fundamentales. Dichos recursos deben completarse con aportaciones
de la Administración General del Estado que incrementen el importe de la
financiación por unidad de necesidad, y garanticen un nivel mínimo de pres
tación de todos los servicios públicos que avale un adecuado Estado de Bien
estar.
— La transferencia de competencias debe acompañarse de financiación suficiente
para prestar los servicios inherentes a las mismas. Por consiguiente, de igual
modo que parece existir consenso sobre la necesidad de definir unas variables de
necesidad que representen el coste de prestación de los servicios públicos funda
mentales, deben valorarse igualmente las necesidades de gasto ligadas a la pres
tación del resto de servicios.
— Esta valoración exige la definición de variables de necesidad específicas, y la
determinación de un nivel mínimo de prestación garantizado por el sistema de
financiación.
— Dicho nivel mínimo debería establecerse partir del nivel medio que resultaría si
se asignara la totalidad de los recursos tributarios autónomos del sistema a la
financiación de las unidades de necesidad resultantes para el conjunto de comu
nidades autónomas de régimen común.
— La diferencia entre los recursos financieros autónomos disponibles para cada
comunidad autónoma y el nivel de prestación mínimo garantizado debería
financiarse por la Administración General del Estado.
Sobre la base de lo expuesto, proponemos una nueva redacción de los siguientes
párrafos del capítulo IV del Informe:
174
Votos particulares
11. A estos efectos, se considera fundamental abordar un análisis en profundidad de los
factores explicativos de las necesidades de financiación de los servicios públicos, fundamen
tales y no fundamentales, con el objeto de determinar las variables y ponderaciones que
deben tomarse en consideración en el cálculo de las unidades de necesidad que sirven de base
para el reparto de los fondos que garantizan un nivel mínimo de prestación idéntico para
todas las CCAA. La estructura del modelo de financiación que se proponga debe quedar sub
ordinada a la definición previa de la población ajustada que sirva para articular los meca
nismos de nivelación exigibles y para medir los resultados finales de forma homogénea.
35. En esta sección se ofrece una propuesta sobre la estructura del nuevo modelo de finan
ciación. De acuerdo con el diagnóstico recogido en el Capítulo 1 del presente Informe, una
vez acordado un determinado equilibrio vertical de partida se pretende simplificar la estruc
tura del sistema de financiación, hacerlo más transparente y dotarlo de un criterio explícito
de reparto entre CCAA.
36. El núcleo del modelo estaría integrado por dos Fondos, el Fondo de Garantía de los
Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF) y el Fondo de Garantía del Resto de Servicios
(FGRS). Un tercer Fondo Complementario de Financiación (FCF) aportaría, a partir de
necesidades de gasto concretas y determinadas de acuerdo con variables similares a las pre
vistas para las competencias homogéneas, recursos para la financiación de las competencias
singulares que hayan sido asumidas sólo por algunas comunidades.
37. El FGSPF tiene por objeto asegurar que cada CA recibe los mismos recursos por uni
dad de necesidad para financiar los servicios públicos fundamentales esenciales del Estado de
Bienestar. Se financiará con un porcentaje de la recaudación total de los recursos tributarios
que corresponden a cada CA, en términos normativos y debidamente homogeneizados, y con
la correspondiente aportación de la Administración General del Estado. Se incluirá también
en este Fondo una aportación de las Comunidades forales. El FGSPF se distribuirá en pro
porción a la población ajustada regional, calculada de conformidad con el resultado del aná
lisis en profundidad que debería realizarse antes de la aprobación de un nuevo modelo de
financiación, de los factores que inciden en el coste de prestación de los servicios públicos fun
damentales, y de las variables que representan, con un nivel de consenso suficiente, los cita
dos factores de coste.
38. El FGRS tiene por objeto asegurar que cada CA recibe los mismos recursos por uni
dad de necesidad para financiar los servicios públicos no considerados fundamentales. El
Fondo se financiará con una aportación de la Administración General del Estado que per
mita garantizar la financiación de estos servicios con un nivel mínimo que vendrá represen
tado por un porcentaje del importe unitario medio que podría financiarse con la totalidad
de los recursos tributarios autónomos del conjunto de CCAA de régimen común, medidos en
términos normativos, y se repartirá en proporción a la población ajustada regional, entre
aquellas CCAA cuyos recursos tributarios autónomos sean inferiores a la necesidades garan
tizadas. Las variables empleadas en el ajuste de la población deberán ser representativas del
coste de prestación de este tipo de servicios y serán acordadas con un nivel de consenso sufi
ciente.
175
Se propone añadir el siguiente párrafo como nuevo número 39:
39. El porcentaje de los recursos tributarios aportados por cada CA al FGSPF, la apor
tación de la Administración General del Estado a éste, y el porcentaje sobre el coste medio
de los Servicios Públicos no considerados Fundamentales que deban garantizarse a través del
FGRS, serán acordados en el seno del CPFF.
Se propone la eliminación de los párrafos: 18 a 34, 39 a 43. Los apartados 44 a 46
y 52 a 65, relativos a la puesta en marcha del sistema; al índice de evolución de la apor
tación estatal y la referencia a la entregas a cuenta, deberían adaptarse al modelo pro
puesto.
El sistema planteado responde a la necesidad de simplificación del vigente, con la
consiguiente eliminación del Fondo de Suficiencia Global y de los Fondos de Conver
gencia, y la integración de sus recursos en los Fondos propuestos y en el Fondo de
Compensación Interterritorial, como principal instrumento de realización del princi
pio de solidaridad interterritorial mediante el que se canalice la inversión territorializa
da de la Administración General del Estado.
176
D. GUILLEM LÓPEZ I CASASNOVAS, experto propuesto por la Comunidad
Autónoma de Illes Balears.
Capítulo 1, punto 1
Por posición contraria a la afirmación de que España se ha situado entre los países
más descentralizados de la OCDE (voto particular: no en términos de ingresos y de res
ponsabilidad fiscal como señala OECD 2016 making fiscal federalism work).
Voto particular: como se menciona en la justificación del modelo alternativo se con
sidera infactible la operativa propuesta del IVA colegial y en cualquier caso es esta se
cree una figura inapropiada como solución de mejora de la responsabilidad fiscal.
Contra la nivelación total, por entender que desvirtúa la autonomía y responsabili
dad fiscal exigible en un modelo que aspire a ser de Corte Federal.
Capítulo 3, punto 1.5
En coherencia con la alternativa expuesta por el firmante, si se cree aconsejable el cam
bio en la composición de la cesta de impuestos contrariamente a lo que el texto arguye.
Capítulo 3, punto 6. a
En coherencia con el apartado de propuesta de mejora de la autonomía tributaria
comentado en el anexo del mismo representante se considera no procede la armoniza
ción en dicho punto postulada.
Capítulo 3, punto 6. b
La fijación de un máximo en el Impuesto de Sucesiones es contrario en buena medi
da a los principios teóricos de la descentralización fiscal.
Contra la recomendación de eliminar la capacidad normativa autonómica sobre los
mínimos personales y familiares al considerarla contraria en buena medida a los prin
cipios teóricos de la descentralización fiscal.
Contra la apreciación de la Comisión de no modificar un reparto a partes iguales en
el IRPF, en coherencia con la alternativa expuesta por el firmante.
Voto particular: tal como se expresa en el anexo correspondiente se considera que la
complejidad de la via de estimación de necesidades fiscales así como (concepto, defini
177
ción, estimación, seguimiento de evolución, ponderación y agregación con otras varia
bles) o la nivelación completa que el modelo posibilita hacen poco recomendable el
modelo propuesto.
Voto particular: no tiene sentido la ponderación de uso en sistemas de protección
universal.
Voto particular: tales consideraciones del párrafo señalado, amen de su compleji
dad, se alejan de lo que de acuerdo con la ley se reconocen servicios básicos del estado
del bienestar.
Voto particular: como se fundamenta en el anexo correspondiente de quien suscribe
este voto particular, la no singularización por Comunidad Autónoma de las capacida
des fiscales imputadas hasta el momento por el INE según consumo relativo, no per
mite visualizar la nivelación horizontal de cada Comunidad, y diluye la ordinalidad
basada en las capacidades fiscales como más correctamente se había considerado en el
modelo anterior.
Voto particular: la nivelación completa de todos los servicios, más allá de los consi
derados fundamentales del estado del bienestar, es contraria a la corresponsabilidad fis
cal que se anunciaba como principio inspirador de la reforma.
La no eliminación explícita de la clausula de status quo se considera contrario a lo
que incluso recomendaban parte de los hoy proponentes del texto finalmente consen
suado, por lo que no se considera aceptable el cambio de posición de los expertos ni el
párrafo a probado.
Capítulo 5 FCI, punto 347
Voto particular al entender que no se recoge suficientemente la necesidad de eva
luación de los efectos de la redistribución sobre las bases de la desigualdad personal y
no sólo de la territorial.
Capítulo 5 Endeudamiento, 4.270
Voto particular: no parece aceptable que a cambio de la necesaria reestructuración
de la deuda, causada por las cuestiones referidas en el apartado anterior, y que a enten
der de quien suscribe han sido generadas por los problemas de suficiencia financiera
comentados en el capitulo 2, la Administración General del Estado se subrogue ahora
en prerrogativas que condicionen la propia solución del problema por ella creada res
tringiendo la autonomía de las Comunidades.
178
Votos particulares
Anexo final justificativo del voto particular en razón del modelo alternativo
propuesto y presentado a la Comisión. Argumentación del experto por Baleares
G. LÓPEZ I CASASNOVAS
Argumentación
Juzgando quien suscribe que el modelo propuesto, pese a contar con algunos aspec
tos positivos, no supone una mejora substancial en los aspectos más relevantes que a mi
entender eran encargo de la Comisión, como son las de mayor transparencia, simplifi
cación, finalización concreta del status quo (de entrada aceptado en los trabajos de la
práctica totalidad de los expertos) y profundización en los mecanismos y diseño insti
tucional propios del Federalismo Fiscal, y que la actual propuesta de la Comisión se
cree no cumple, se emite el siguiente voto particular.
Para intentar favorecer un acuerdo alternativo se han presentado en el debate de la
Comisión las grandes líneas de un modelo alternativo, que a mi entender cumple mejor
los objetivos anteriores, y que no obtuvo suficientes apoyos significativos. En su forma
to inicial, el modelo propuesto ha tratado que se presentase como una vía alternativa de
elección, al observar que quizás no hubiera consenso suficiente para substituir al com
pleto el tan criticado modelo actual (véase cap. 1 de Diagnóstico), aunque por supuesto
la construcción más hermenéutica de la propuesta está pensada para una implementa
ción única.
La narrativa es simple: En el intento inicial de consenso se contempló como he
comentado la propuesta como adición elegible a la vía tradicional, que continúa basada
en la estimación de las necesidades fiscales El modelo alternativo partiría en cambio de
la capacidad fiscal de las Comunidades para alcanzar, a partir de ahí, un nivel de solida
ridad predeterminado. El esquema propuesto sigue el siguiente iter: se computan las
capacidades tributarias de cada Comunidad Autónoma, como hasta ahora. Se comprue
ban distancias respecto de la media sintética estatal de recursos normativos (per cápita,
en términos reales de capacidad de compra, aquí sin otros ajustes). Se determina una
regla de diferencias máximas aceptables en los recursos finales per cápita. Se establece la
nivelación horizontal resultante de una regla acordada (del tipo cesión de la progresivi
dad fiscal contenida en el IRPF de las Comunidades que más adelante se comenta) a la
que se añade la nivelación vertical que la AGE discrecionalmente desee a partir de sus
propios recursos (indicadores aquí de necesidad relativa y el objetivo global de nivelación
predeterminado). Si se acepta el modelo a elección se posibilita de este modo la línea de
la capacidad fiscal como opción para las Comunidades que no se deseen mantener en la
vía de la necesidad fiscal: más riesgo en un modelo de capacidades, más garantía en el de
necesidades. Más papel de la AGE en la determinación de montos y parámetros de
reparto en la segunda vía, más autonomía en la primera. Más responsabilidad fiscal y
riesgo asumido en la evolución de la financiación en la vía de base en capacidades, más
salvaguardas en la de necesidades. Con toda la transición y adaptación que se quiera.
Todo ello se propone desde el convencimiento de que el modelo que perfila hoy la
Comisión no puede resolver el encaje de aquellas CCAA que desean una mayor auto
179
nomía fiscal, que creen que la discrecionalidad de la AGE en estimar y transferir recur
sos es excesiva, a falta de mecanismos institucionales de participación autonómica efec
tivos (muchos ellos dejados en el limbo de lo que se debería estudiar a futuro) y de la
indeterminación de una nivelación de la que no se conoce ni se han calibrado aquellas
variables que, definidas, aproximadas empíricamente, ponderadas, monitorizadas en su
evolución, y agregadas sintéticamente, concreten las supuestas necesidades fiscales que
se apliquen a la población.
Antecedentes
Las sucesivas propuestas “definitivas” del modelo de financiación autonómica y sus
continuas revisiones han puesto de manifiesto las carencias que este presenta, entre las
que destacan su gran complejidad, su falta de transparencia y su incapacidad para resol
ver satisfactoriamente los problemas de eficiencia y equidad. En concreto, en el actual
modelo no existe una equivalencia entre las responsabilidades de gasto que tienen atri
buidas las comunidades autónomas y de ingreso, ya que la autonomía financiera es muy
limitada y la responsabilidad fiscal es muy escasa.
De hecho, las Comunidades de régimen común tienen hoy una muy baja capacidad
normativa, un limitado ámbito de gestión y una reducida capacidad de recaudación, lo
que dificulta el control democráticofiscal por parte de los ciudadanos, generándose
escasos incentivos para gastar de manera eficiente y asumir las responsabilidades, quien
lo desee, de un efectivo autogobierno. Tampoco la nivelación se rige por un criterio
claro de equidad que explicite que las cuestiones de financiación de servicios públicos
son parte y nunca el todo substitutivo de las políticas de desarrollo regional. La redis
tribución que opera en el actual sistema de financiación es bastante arbitraria, no existe
una pauta clara y explícita de equidad, fruto, en gran medida, del mantenimiento del
status quo. Así pues, es del todo necesaria una reforma a fondo del modelo.
En efecto, España no es uno de los países más descentralizados del mundo como a
menudo algunos dicen. Lo puede parecer si mira uno la gestión del gasto, pero no si se
atiende la capacidad de decidir sobre el gasto, de planificar, influir o determinar sus
fuentes.
Capacidad tributaria efectiva de las CCAA.—Rendimiento: 84,5 %; en capacidad
normativa: 45,6 %; en gestión propia: 6 %.
Fijándose en el anterior estado de cosas, un estudio reciente de la OCDE en 2016
desmonta el mito de España como país federal o “casi federal”, situándolo claramente
en la parte más baja de la comparación, con las constituciones fiscales unitarias. Es para
ello decisivo el análisis del modo en que se configuran las decisiones que afectan a los
dos niveles de gobierno, central y autonómico, cómo se codeterminan las cuestiones
decisorias (tales como el peso de la segunda cámara, de la Corte Constitucional, la apro
bación de enmiendas constitucionales, encuentros regulares de presidentes, blindaje de
los compromisos y se procede a la determinación de las transferencias interguberna
mentales), de responsabilidades (cómo son los compromisos institucionales sobre el
alcance de la nivelación, el apoyo mutuo a las políticas de estabilización, la exposición
180
Votos particulares
a la quiebra y el rescate y la intervención ante el no logro de las reglas fiscales acordadas)
y presupuestarios (marcos generales, procedimientos, reglas numéricas, acuerdos pluria
nuales y autoridad independiente de seguimiento y de control).
La percepción social también pone en todo caso las cosas en su sitio. El 2009 el
Centro de Investigaciones Sociológicas realizó una encuesta en la que preguntaba a los
ciudadanos de las diferentes comunidades autónomas en qué posición creían que estaba
el actual estado de las autonomías y en qué posición les gustaría que estuviera. Tenían
que valorarlo en una escala de cero (máximo centralismo) a diez (máxima descentrali
zación). En todas las autonomías menos en cuatro la descentralización deseada obtenía
una valoración inferior a la observada en ese momento, es decir, se prefería menos des
centralización. Las excepciones eran las Islas Baleares, Cataluña, Navarra y el País
Vasco, donde la descentralización deseada obtenía más puntuación que la observada.
Además, en Cataluña y en el País Vasco era donde la distancia entre los dos valores era
mayor.
En favor de la vía de las capacidades fiscales solidarias del modelo alternativo pro
puesto, se arguye que es más que evidente que los ciudadanos son quienes finalmente
siempre son los beneficiarios del gasto y quienes pagan los impuestos. Pero en contextos
de federalismo fiscal lo hacen a diferentes jurisdicciones, que los representan, gestionan
desde sus competencias propias y con una financiación pactada que no depende de
haciendas transferencias más o menos graciables, más o menos de los colores de los
gobiernos amigos.
En contra de la vía de las necesidades fiscales se esgrime que la “solidaridad entre los
hombres y las tierras de España” es una fuente constante de malos entendidos no siem
pre bien intencionados. Así, no se ha querido reconocer por parte de algunos que una
nivelación redistributiva por la que la asignación de recursos otorga igual capacidad de
gasto (para hacer frente, pongamos, a las prestaciones fundamentales del estado de
bienestar), cuando las contribuciones fiscales de los habitantes de los distintos territo
rios son diferentes, incorpora ya elementos muy significativos de solidaridad. Nivelar
excesivamente servicios que son universales es simplemente disparatado. Se ha obviado
así que la solidaridad radica en el acceso de las personas a los servicios públicos, no en
la igualación de la renta (que depende del crecimiento económico y de ahí, por ejem
plo, el acuerdo de quien suscribe para que el Estado de sus ingresos revitalice el FCI).
Nivelar no es sustituto de desarrollo regional. Redistribuir recursos sin incidir en las
causas que generan la desigualdad, creando empleo público y no desarrollo económico,
no tiene fundamento ni de eficiencia ni de equidad, y crea economías que dependen de
la continuidad de una redistribución desnortada. Además, penalizar en negativo las
asignaciones de los que más aportan tiene mala justificación teórica, es ineficiente en la
práctica, va contra la idea de servicios universales, y en todo caso resulta de difícil cum
plimiento.
Para todo ello, se ha de reconocer que descentralización y uniformidad son concep
tos contradictorios. Precisamente lo que hace la solución descentralizadora es evitar
imponer una preferencia homogénea. Ni los impuestos ni los gastos son los mismos en
181
los estados compuestos. En estos contextos, en presencia de responsabilidad fiscal, ni la
envidia ni la rotura de la cohesión por diferencias fiscalizables son argumentos plausi
bles. La redistribución debe centrarse en la aproximación al nivel de gasto capitativo de
las diferentes CCAA a igual presión fiscal para servicios públicos básicos. Definidos los
“suelos” de financiación, se han de poder ‘destapar’ finalmente los techos a mayor
esfuerzo fiscal en contextos de la capacidad normativa propia, constituyendo la referen
cia el crecimiento medio del resto de CCAA y no del Estado. La visualización de la
redistribución está en el compromiso de reducir diferencias, no en eliminarlas.
Por lo demás, para conseguir una redistribución efectiva, de capacidades adquisiti
vas es sabido que un euro no compra lo mismo sobre la geografía. Asignar recursos
ignorando esta realidad condena a determinados ciudadanos a prestaciones reales infe
riores al resto, incluso en el caso de haber realizado mayores contribuciones. Pese a
dicho reconocimiento, nunca se ha considerado este factor en la financiación autonó
mica. El coste de la vida, de la alimentación, transporte y vivienda, hinchados por la
demanda externa, por supuesto penaliza hoy entre otros, a nuestras islas. El comentado
incluso como necesario por la Comisión ha quedado una vez más en el limbo de las
cosas a estudiar a futuro.
El continuar utilizando la población de derecho, sin considerar la población de
hecho, tenía en el modelo anterior el antídoto de reconocer en la participación en los
impuestos indirectos y en el IVA en particular, un antídoto en capacidades fiscales
imputadas por consumo relativo, como ha venido haciendo el INE. La fusión en el
nuevo modelo de toda la imposición indirecta en la nivelación horizontal según pobla
ción ajustada por necesidad, y no consumo relativo de las CCAA hace desaparecer la
contribución fiscal de cada CA a la nivelación horizontal, aproximada por sus bases
propias, genera un nuevo índice de ordinalidad para el que ya no juega el indicador del
INE sino un controvertible capitativo, y deja sin cubrir por el lado del gasto lo que
neglige por el lado del ingreso.
A través de una redacción ambigua a mi entender, el modelo aprobado posibilita la
nivelación total, ya desde la nivelación horizontal con aportaciones Comunitarias iden
tificables, ya a partir del Fondo vertical y de transición o complementario. No se iden
tifican los servicios básicos del estado del bienestar, bajo el eufemismo de
fundamentales, ni en su extensión ni intensidad, lo que marcará el coeficiente de impu
tación resultante para los impuestos propios. En lugar de ahondar en la autonomía fis
cal por el lado de la renta se hace a través de un más que probable infactible IVA
colegial, de operativa desconocida, dado el requerimiento de consenso entre todas las
CCAA para la elevación de tipos. En ningún caso ello sería a mi entender identificable
con la responsabilidad fiscal de cada gobierno autonómico.
Finalmente, y no menor, los sistemas forales han de converger hacia sistemas de
financiación más razonables. No se puede predicar lo que no se practica como hacen
hoy en las Diputaciones vascas gobierno y oposición, y simétricamente en los cambios
de gobierno. Acusar de insolidarios desde los propios beneficios que otorga el concierto
económico foral que se niega a los demás, es poco moral. Criticar como privilegio desde
182
Votos particulares
la oposición lo que después se defiende y disfruta cuando se está en el gobierno es, sen
cillamente, hipocresía. Queda claro por ello que una propuesta que no ofrezca una
alternativa de encaje a forales es insuficiente. Para ello, sólo la vía más basada en capa
cidad –y responsabilidad fiscal– supone una aproximación plausible. No la de necesi
dades fiscales con predominio de la AGE por la via del gasto e indicadores de necesidad
relativa.
Establecer la doble opción recuperaría si así se estimase la diferencia reconocida en
la letra y el espíritu del pacto constitucional. Nacionalidades y regiones, comunidades
del artículo 151 y 143, vía rápida y vía lenta. La doble opción hace posible que aquellas
otras Comunidades que buscan garantías de gestión de gasto para atender sus necesida
des fiscales por la vía de las transferencias centrales, sin asunción de mayores responsa
bilidades fiscales, se sientan cómodas sin arrastrar uniformemente con sus aspiraciones
otras voluntades no compartidas. Que ambas sean vías abiertas, que no condenen a un
estatus para siempre. Pero quien quiera cambiar de vía sepa que ello no es gratis y que
su acomodo no debe forzar el encaje –café para todos– de las demás.
Si la doble opción no se considerase oportuna, todo lo comentado nos llevaría a
mantener el modelo alternativo que quien suscribe propone, mayormente basado en la
capacidad fiscal y un acuerdo explícito de solidaridad, para construir un verdadero
pacto federal. Desde una compartimentación de recursos y responsabilidades, por la
que una parte definida de los ingresos que pagan los ciudadanos en el territorio se asig
nan a las instituciones que sobre este territorio los representan. Se alejaría así el sistema
de la lógica de las transferencias, resultado de un Gobierno que con exclusividad tiene
soberanía sobre los ingresos de todos los ciudadanos de todas las jurisdicciones, que
decide cómo cree (esta es la realidad habida cuenta del funcionamiento real del modelo
carente de un diseño institucional blindado) para atender a las necesidades respectivas
de las CCAA y en términos sustantivos determina como resultado el gasto del territo
rio. Y la constatación anterior evitaría un debate imposible, el eterno y enconado
enfrentamiento (éste sí rompe la cohesión social) entre Comunidades acerca de quien
tiene mayores necesidades para así justificar lo que está ya gastando y preservar el status
quo. Debate poco científico en comparativas de niveles muy manipulables, con argu
mentos ad hoc, definiciones de variables no siempre robustas ni fáciles de aproximar
empíricamente, discrecionales en su aplicación a partidas de gasto diferentes, de evolu
ción errática, con ponderaciones arbitrarias y agregadas sintéticamente para acabar sien
do referidas a un monto de financiación por naturaleza limitado que acaba definiendo
una necesidad más relativa que absoluta pese a la base inicial de cálculo.
Al contrario, en el modelo alternativo propuesto se trataría de (i) respetar la ordina
lidad (una especie de cláusula “tierra” que protege contra lo que sea la discrecionalidad
central u obscurantismo en la nivelación en el manejo de los fondos); ordinalidad sur
gida de las capacidades fiscales individuales de cada Comunidad y completas ajustadas
por capacidad adquisitiva, y no conjuntas de todas las CCAA en su globalidad, (ii)
determinar concretamente la nivelación que deba hacer cada Comunidad, a partir de
una regla al estilo de la que consistiría en entregar al fondo común lo que marca la dife
183
rencia entre la recaudación fiscal de la renta de la jurisdicción y el peso relativo de su

PIB (diferencia indicadora del grado de progresividad fiscal), u otra regla similar (pau
tada, acordada). La regla comentada resultaría de la suma de la solidaridad más perso
nal, aprobada en ley común en el conjunto del Estado, dada la progresividad fiscal
implícita en la escala tributaria del impuesto sobre la renta. Y a ella podría añadirse la
nivelación vertical realizada por la AGE a partir de sus propios recursos: desde los indi
rectos, con solidaridad por aportación de consumo relativo superior al peso poblacio
nal, más el que resultase de un mecanismo de desarrollo regional a modo de un FCI
renovado.
No parece por lo demás que haga falta perder mucho tiempo para destacar que la
falta de incentivos a la responsabilidad fiscal, como se ha dicho, es parte fundamental
de los problemas a los que se enfrenta la financiación autonómica actual. El impuesto
que más puede solucionar este problema por su vinculación personal y territorial al
esfuerzo fiscal es el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. El IRPF, conjun
tamente con los tributos propios, y de modo complementario con la imposición indi
recta en su última fase minorista, debería constituir desde esta perspectiva el núcleo de
los ingresos autonómicos. La propuesta de esta vía vinculada más a la capacidad tribu
taria y al esfuerzo fiscal que a la “necesidad fiscal”, por tanto, consistiría en transferir
una parte más significativa del IRPF acompañada de una menor parte del IVA e
Impuestos Especiales. Al fin y al cabo el IVA es un impuesto con lógica de unidad de
mercado, y el de sociedades tarde o temprano debiera de ser el gran impuesto europeo.
De modo que como en EEUU, la imposición local por excelencia es la de la renta.
Negar esta posibilidad alegando que el Estado no puede renunciar a este impuesto
“redistributivo” es ignorar la realidad de la incidencia fiscal, de quien confunde Admi
nistración central con ‘Estado’ e ignora que la progresividad fiscal es un criterio cons
titucional exigible a cualquiera sea la jurisdicción que ejerza la autonomía tributaria.
Reconocido lo anterior, se trataría de equilibrar las capacidades fiscales iniciales
globales respectivas, incorporando la nivelación horizontal aceptada –pactada, regla
da–, al estilo de la antes mencionada (progresividad fiscal en el IRPF)19, 20, y la nivela
ción vertical en razón de las fuentes y competencias propias de la administración
central (con contribución implícita en la parte participada por la AGE por diferencia
entre el peso poblacional y el consumo relativo como aproximación a las bases efectivas
de recaudación).
19
La alegación de que la plena cesión del IRPF supone una renuncia al “gran mecanismo de redistribución
estatal” no resiste como dijimos la observación de la realidad. Y aunque ciertamente la potestad tributaria
se cediera a las CCAA, la progresividad de la tarifa podría mantenerse según reza la Constitución, pero con
niveles abiertos para cada CA.
20
Por supuesto tal como exige la Constitución la estructura del impuesto sobre la renta de las persona físi
cas en todo el territorio español debiera ser progresiva (la forma de la curva se decide conjuntamente), pero
no su nivel, que quedaría en manos de la CA, con recargos en su caso. Remarquemos que estaríamos refi
riéndonos a una recaudación normativa y al blindaje correspondiente en competencias a efectos de que el
Parlamento español no pudiera modificar por si sólo los niveles de la estructura tarifaria.
184
Votos particulares
En el punto inicial se dejaría pues en manos de la AGE la mayor parte de los
impuestos indirectos y al completo el de sociedades. La nivelación devendría así discre
cional sólo en su completamente vertical, en manos de la AC (Admón. Central), a par
tir prácticamente de la mayor parte la imposición sobre el consumo y sobre los
beneficios societarios, con los que ejercería la función redistribuidora, según fueran los
mecanismos acordados.
En lo que atañe a la nivelación vertical, desde la AGE, esta estrategia señalizaría
mejor la responsabilidad fiscal ciudadana y la conciencia del componente de redistribu
ción territorial, y permite la transferencia condicionada en utilización y el ejercicio si se
desea del spending power que la redistribución afronta.
Por lo que se refiere al Fondo de Suficiencia actual, el “desanclaje” de los recursos
iniciales del status quo es adaptativo en el modelo alternativo comentado aquí, pero sin
cláusula que lo proyecte ad infinitum. Desaceleraciones en el crecimiento y pérdida
relativa y no absoluta deben ser acomodaticias al nuevo modelo.
Finalmente, respecto del alcance de la nivelación vertical, cabría pensar en tres alter
nativas, que se desarrollan más adelante y que consistiría en limitar a un max min las
diferencias en la capacidad fiscal bruta per cápita aceptables, sus valores por encima o
debajo de la media, o como en las subastas fijar el límite en la segunda mejor opción.
Siendo la Comunidad de Madrid el obvio outlier en capacidades fiscales en razón de su
centralidad (efecto sede en ingresos e intersección en competencias de gasto por capi
talidad de servicios del Estado), se propone supeditarla a la limitación general de no
superar el porcentaje máximo más/menos respecto de la media que se establezca.
Resumen
1. Desideratum: Opción abierta a las dos vías para el período quinquenal de refe
rencia –sin compensaciones exigibles tras elección–.
Es probable que esta se decida en función de los recursos per cápita asignados en
cada opción. De modo que una alternativa funcionaría como contrafactual respecto de
la otra. De modo que de momento sabemos a través de diferentes estimaciones efectua
das que con la propuesta de capacidad fiscal son 4.981 M, lo que aseguraría que algu
nos mejorasen sin que nadie pierda. Queda por determinar lo que mejorarían los
menos financiados hoy con el sistema de “necesidades” que ahora se propone en com
paración al resultado de capacidad fiscal21. Ello puede afectar básicamente a Comuni
dad Valenciana y Andalucía, que en media podría añadir unos 1.500M. La cifra se
reduciría en 4.400 con la plena incorporación de las forales al mecanismo de nivelación
propio de la opción capacidad fiscal, con un adenda entonces adicional del estado de
poco más de 2 mil M, lo que dejaría margen para aumentar la suficiencia financiera
general del sistema por encima de los 98.122 M actuales.
21
Cálculos realizados sólo a efectos de calibrado, ilustrativos por tanto, de una limitación a + 10 % / 5 %,
con incidencia recuérdese en liberar recursos de las CCAA con mayor capacidad tributaria, y básicamente
la Comunidad de Madrid.
185
Nótese que la elección regiría por todo el período y que la vía de necesidades fiscales
tiene más salvaguardas (comisiones de seguimiento, actuación de fondos de contingen
cia, salvaguardas de crecimiento ITE u otras), a diferencia de la vía de la capacidad fis
cal, con más automatismo, año a año en nivelación horizontal de acuerdo con
evolución del PIB y recaudación fiscal propio, a cambio de más autonomía por depen
dencia de la financiación en mayor medida de las bases propias y conocimiento de la
pauta de nivelación vertical por umbrales más/menos.
2. Computo de capacidad fiscal (cesta que combine, a iguales recursos totales
actuales, más IRPF y menos indirectos).
Aproximando bases al 75 % en renda y en un porcentaje menor de indirectos (proxy
para IVA fase minorista o similar) computados estos últimos con los índices de aproxi
mación a las bases de consumo efectivas, como en la actualidad calcula el INE. En
IRPF están los mayores vínculos con responsabilidad fiscal (no en sociedades, algún día
impuesto quizás europeo y tampoco en indirectos al tratarse mayormente de impuestos
armonizados y sin significación autonómica por gestión descentralizada).
Obvia el debate de suficiencia como exigencia al Estado.
3. Contribución horizontal de nivelación: Diferencia entre recaudación fiscal rela
tiva de cada Comunidad en IRPF y renta relativa. Recaudaciones normativas y acuer
dos legales en IRPF.
Cesión por tanto de la progresividad fiscal, pautada y de actualización automática
anual. El indicador de recursos reales per cápita como eje de nivelación. La población
simple compensaría diferentes balances.
4. Estudio de diferencias de recursos per cápita en términos reales de capacidad de
compra a competencias homogéneas: limitación a diferencias en recursos normativos a
más/menos la media per cápita (sin ajuste) –110/95 % sólo para fines ilustrativos de cali
brado–, a cargo de la AGE y a partir de sus propios recursos (con o sin aportación de
forales, más o menos recaudación puntos –IVA y aportaciones “por exceso” de CCAA de
capacidad fiscal superior) y aproximando según disponibilidad financiera coherente con
aquel mini/max y en distribuciones según necesidad relativa acordada o determinada.
El 10 % máx limita Comunidades ricas (y de capacidad fiscal controvertible, léase
la Comunidad de Madrid, capital del Estado) e incorpora forales añadiendo financia
ción al fondo vertical.
Ello marcaría la nivelación vertical a partir de los impuestos en manos de la adminis
tración central, con un criterio de población ajustada por necesidad, siendo la AGE quien
dirima con aquellas CCAA dichas necesidades y coordine los fondos de garantías de ser
vicios públicos con los de desarrollo regional, los evalúe y determine. Y su cuantía queda
sensible a fondos disponibles y a la subida del IVA para mayor suficiencia si así lo estima.
5. La nivelación vertical cesaría cuando como resultado de la aplicación de una u otra
vía resultase un cambio que no respetase la ordinalidad de las capacidades fiscales iniciales.
6. Aceptabilidad, claro está, de las transiciones que se pacten políticamente.
186
Votos particulares
A estudio:
— Ajuste por capacidad de compra (precio relativo en los puntos 3 y 4)).
— Ajuste por nuevas variables de necesidad relativa (en 4).
A debate los argumentos que clarifiquen diferencias: qué ordinalidad respetar, qué limi
tación a la nivelación vertical se establece, qué pauta para la horizontal, qué autonomía tri
butaria se gana... en MA (modelo alternativo).
1. Las dos propuestas pueden hacerse “formalmente” coincidentes –es decir, pre
sentarse como combinaciones de elementos similares: distintas cestas de los mismos tri
butos, instrumentos de nivelación horizontal y vertical de las diferencias de capacidad–,
pero responden a filosofías bastante distintas, en particular en materia de nivelación.
Ese es el quid de la cuestión. En segundo lugar, también es relevante la elección sobre
el uso de un criterio de población ajustada o de población simple para valorar la nive
lación (como hace el MA).
2. La propuesta que ha ido consensuando la Comisión señala como límites mínimos
al alcance de la nivelación, que se puedan prestar los SPF a partir de iguales recursos por
unidad de necesidad en las distintas Comunidades, y señala que es una decisión política
ir o no más allá en ese sentido. No hay límite, en cambio, a la posible nivelación total.
La que el MA propone señala un límite máximo al alcance de la nivelación de las
capacidades: un rango en max/min de financiación por habitante (este mínimo como
garantía de servicios básicos del estado del bienestar, strictu sensu).
3. Otra diferencia importante es que la Comisión propone nivelar recursos por uni
dad de necesidad y MA nivelar recursos por habitante. Ciertamente, esta segunda alter
nativa es más sencilla y menos manipulable.
La paradoja es que el mismo rango de recursos por habitante podría resultar del
modelo de la Comisión en el supuesto de que se nivelara totalmente la financiación por
habitante ajustado, con ponderaciones similares a las actuales. Eso sucedería como con
secuencia de la disparidad de necesidades por habitante que se reconocen.
En la propuesta MA no se entra en ese tema: simplemente se limita nivelación, esta
bleciéndose un rango. Desde luego, las posiciones de las comunidades dentro del rango
derivado de cada modelo serían muy diferentes.
4. Para el MA, un punto débil del modelo de la Comisión es el escaso fundamento
de los cálculos del índice de necesidad por habitante en cuanto a las variables no demo
gráficas, que son muy relevantes para la amplitud del rango de valores de necesidades.
Ello favorece tomar como referencia los recursos por habitante, porque es siempre dis
cutible como decimos el fundamento del cálculo de los recursos por habitante ajustado.
Es ciertamente discutible en mi modelo lo que haya de ser la prima de riesgo recau
datorio, un rango del mínimo/máximo del 15 % o lo que se decida.
La propuesta del MA tiene como enfoque implícito de la suficiencia global que las
CCAA (las menos ricas se entiende) negocien con la AGE, en un bilateralismo que nos
187
acerca a las forales. La autonomía por el lado del IVA es claramente superable por una
opción más basada en IRPF, acompañada de mecanismos de nivelación tan potentes
como sea necesario para compensar la desigualdad de capacidad que ello genere.
5. El tratamiento del endeudamiento toma vías diferentes en el modelo menos
garantista de capacidades fiscales. Sin embargo en el de necesidades fiscales y en ausen
cia de mayores cotas de responsabilidad fiscal los compromisos devienen menos creíbles
a efectos de evitar nuevos procesos de abuso moral a futuro.
Addenda. Cambios normativos relativos a los tributos cedidos que se proponen
para ahondar en la autonomía tributaria
Con el objetivo de ahondar en la capacidad normativa que determine en mayor
medida la responsabilidad fiscal deseada se plantean los siguientes cambios:
Tributos cedidos gestionados por el Estado (AEAT)
11. Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
Capacidad normativa para:
– Modificar el tipo de gravamen de la base liquidable ahorro y determinadas cate
gorías de renta.
– Variar los mínimos personales y familiares sin límites.
– No tener que asumir el coste recaudatorio de las deducciones estatales ni de las
compensaciones fiscales establecidas en la Ley de presupuestos del Estado.
– Tener plena capacidad normativa para establecer deducciones en la cuota, sin
limitación.
– Regular en exclusiva figuras jurídicas propias de acuerdo con el derecho civil pro
pio entre las que se pueden encontrar los patrimonios protegidos, pactos de
supervivencia, etc.
– Modificar el porcentaje de asignación tributaria a la Iglesia Católica o a fines de
interés social.
– Sistema de retenciones sobre rendimientos que permita diferencial la retención
estatal y la autonómica, lo que provocará efectos sobre los pagos a cuenta que
efectúen los contribuyentes y sobre los anticipos y liquidaciones del IRPF.
Capacidad de gestión.
Las CA deberían poder gestionar e inspeccionar el IRPF, al menos determinados
perfiles de contribuyentes. Como mínimo los rendimientos de actividades en régi
men de estimación objetiva. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de que las
bases de datos, las aplicaciones informáticas y los procedimientos vinculados a la
gestión se desarrollen por parte de la administración tributaria estatal.
188
Votos particulares
También resulta imprescindible poder comprobar todos aquellos conceptos regu
lados por la comunidad autónoma, y todos aquellos contribuyentes que sean obje
to de comprobación autonómica del impuesto sobre patrimonio.
Capacidad de recaudación.
La cesión de recaudación debe ampliarse a los importes de las sanciones.
Las asignaciones a actividades consideradas de interés social o a la iglesia católica
efectuadas por los residentes de una comunidad se debieran de poder asignar a
entidades de la Comunidad Autónoma.
12. Impuesto sobre el Valor Añadido.
Capacidad de gestión y recaudación.
En coherencia con la asunción de competencias de gestión e inspección por parte
de la comunidad autónoma en relación al IRPF, se deberían de asumir las funcio
nes de aplicación de los tributos de aquellos contribuyentes que no desarrollen acti
vidades empresariales que tributen en IRPF en el régimen de estimación directa,
tales como arrendadores de locales y los contribuyentes que tributan en el régimen
simplificado del IVA y otros regímenes compatibles con el régimen de estimación
objetiva del IRPF.
Capacidad de recaudación.
La cesión de recaudación debe ampliarse a los importes de las sanciones.
13. Impuestos Especiales sobre el alcohol: cerveza, vino y bebidas fermentadas, pro
ductos intermedios y alcohol y bebidas derivadas.
Capacidad normativa para modificar los tipos de gravamen dentro de unos deter
minados intervalos.
Capacidad de recaudación: La cesión de recaudación debe ampliarse a los importes
de las sanciones.
14. Impuesto especial sobre hidrocarburos.
Capacidad normativa para modificar con más amplitud que la actual el tipo de gra
vamen autonómico.
de las sanciones.
15. Impuesto especial sobre las labores del tabaco.
Capacidad normativa para modificar el tipo de gravamen dentro de unos determi
nados intervalos.
de las sanciones.
189
16. Impuesto sobre la electricidad.
Capacidad normativa para modificar el tipo de gravamen sin limitaciones estable
cer deducciones y bonificaciones.
Capacidad de gestión plena.
17. Impuesto sobre determinados Medios de Transporte.
Capacidad normativa para modificar el tipo de gravamen aplicable a los epígrafes
del apartado 1 del artículo 70 de la ley 38/1992 de Impuestos Especiales, sin limi
taciones (ahora es en un 15 % como máximo).
Creación de un nuevo punto de conexión: en el supuesto de empresas de alquiler
la tributación debería vincularse a la comunidad donde se realice la puesta a dispo
sición del vehículo.
18. Impuesto sobre el juego on_line.
Capacidad normativa por: modificar el tipo de gravamen sin limitaciones (ahora
sólo se pueden aumentar los tipos hasta un 20 %).
19. Impuesto sobre depósitos bancarios.
Capacidad normativa para modificar el tipo de gravamen sin limitaciones.
10. Actuaciones que afectan a todos los impuestos cedidos.
Disponibilidad plena de la toda la información tributaria referida a estos impues
tos, acceso directo a las bases de datos de estos impuestos.
Tributos cedidos gestionados por las CCAA
11. Impuesto sobre el patrimonio.
Capacidad normativa para: modificar las exenciones, determinar la base imponible
modificar el límite de la cuota íntegra IPIRPF regular en exclusiva figuras jurídicas
propias como las fijadas en el código civil de la Comunidad en su caso, entre las
que se encuentran los patrimonios protegidos, pactos de supervivencia, etc.
Capacidad de gestión plena que podría Incluir la gestión de los no residentes de
acuerdo con los puntos de conexión, dado que por sentencia europea se les debe
aplicar la normativa autonómica, ahora lo hace el Estado.
Capacidad de recaudación. Disponer de toda la capacidad normativa de recauda
ción, ahora sólo la tiene el Estado. Incluir la de los no residentes, ahora se la queda
el Estado.
12. Impuesto sobre sucesiones y donaciones.
Capacidad normativa para: determinar la base imponible regular en exclusiva y
para figuras jurídicas propias como las fijadas en el código civil de la Comunidad
190
Votos particulares
en su caso, entre las que se encuentran los patrimonios protegidos, pactos de super
vivencia, etc.
Capacidad de gestión plena incluyendo la gestión de los no residentes de acuerdo
con los puntos de conexión, dado que por sentencia europea se les debe aplicar la
normativa autonómica.
ción, para establecer la posibilidad de aplazamientos, o de pagos en especie (con
bienes inmuebles), ahora sólo la tiene el estado. Y recaudación de los no residentes.
13. Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos documentados.
Capacidad normativa para: modificar las exenciones modificar en TPO los tipos
impositivos de los derechos reales de garantía regular figuras jurídicas propias como
las fijadas en el código civil catalán entre las que se encuentran los patrimonios pro
tegidos, pactos de supervivencia, etc.
Capacidad normativa para regular los tipos de los documentos judiciales y admi
nistrativos.
Adecuar la tributación de la transmisión de vehículos a las recomendaciones comu
nitarias y establecer la base imponible en función del cubicaje o emisiones de CO2.
ción, ahora sólo la tiene el Estado otros aspectos
14. Obligaciones de información.
Tener plena capacidad para regular las obligaciones de información para poder
aplicar correctamente todos los impuestos, tanto los cedidos como los propios.
15. Consejo Superior para la dirección y coordinaciones de la gestión tributaria.
Que el consejo sea un verdadero órgano de coordinación y cooperación en los tribu
tos cedidos y compartidos, ahora es un órgano que no funciona, el Estado no adopta
siempre una actitud cooperadora, al contrario, lo que se pone de manifiesto, entre
muchas otras actuaciones, en las interpretaciones restrictivas respecto de la corres
ponsabilidad fiscal que llevando a cabo las comunidades autónomas en los tributos
cedidos y al no facilitar la información de los tributos cedidos que gestiona la AEAT.
Tiene que existir una colaboración efectiva, en la medida que las CCAA comparten
los principales impuestos con el estado (excepto IS), deben poder influir de manera
efectiva en el diseño de la política de la AEAT en todas las áreas que afecten a los
tributos compartidos y cedidos. De hecho, debería haber una representación amplia
de las CCAA en los órganos de gobierno de la AEAT, debería haber la posibilidad
de compartir la gestión y la inspección de los impuestos, de integrar los sistemas
informáticos, de compartir información, etc. Además, la AEAT debería rendir
cuentas ante los parlamentos autonómicos (delegación regional), ya que gestiona la
mayor parte de los impuestos; es decir, es del todo necesario un cambio organizati
vo e institucional realmente importante en cuanto a la Agencia Tributaria.
191
D. JORGE ONRUBIA FERNÁNDEZ, experto propuesto por la Comunidad de
Madrid.
En relación con el tratamiento que debe darse a la deuda pública acumulada por las
CCAA y más concretamente la canalizada a través de los sucesivos programas de finan
ciación extraordinaria (FFCA y sus antecesores), mi posición es totalmente contraria a
la aprobación de planes de reestructuración que incluyan cualquier tipo de condona
ción, quita o amortización del principal de los pasivos financieros asumidos originaria
mente por las Comunidades, así como a la bonificación o subvención de las cargas
financieras por debajo del coste medio de la deuda emitida por el Estado.
Por ello, entiendo que el punto 71 del Capítulo 5 no debería haberse incluido en el
Informe, pues aunque se aclara que es una posición no mayoritaria defendida por una
parte de la Comisión, a mi juicio abre la posibilidad de que se acometa una reestructu
ración de las deudas acumuladas por las CCAA que incluya su condonación total o par
cial, justificadas con el objetivo de conseguir su retorno a los mercados financieros, algo
que además no puede garantizarse a priori. Se trata, en mi opinión, de una alternativa
que, como se señala en el punto 70 del Informe –suscrito por la mayoría de la Comi
sión–, además de no recomendable desde un punto de vista económico, por los múltiples
problemas de riesgo moral y comportamiento estratégico que comporta, incluidos los
costes de reputación en los mercados financieros para los países que optan por ese tipo
de soluciones, resulta completamente injusta –por más que se invoque la equidad como
una justificación, a mi modo de ver de manera oportunista pues trata de extender el tra
tamiento a todas las CCAA con el incentivo del correspondiente ahorro de intereses–.
Además, a en mi opinión, las quitas de deuda pública en el ámbito autonómico son
insolidarias con aquellos ciudadanos que han sufrido con mayor intensidad los duros
ajustes, tanto por el lado de los gastos como de los ingresos públicos, exigidos por el
proceso de consolidación presupuestaria al que se ha visto abocado España como resul
tado de la reciente Gran Recesión, y aún más en el caso de los ciudadanos cuyos gobier
nos autonómicos han seguido una política rigurosa de disciplina presupuestaria para el
saneamiento de sus finanzas públicas. En caso de producirse esas quitas, la asunción de
una parte de la deuda autonómica por el Estado supondría para esos ciudadanos un
nuevo esfuerzo, pues no hemos de olvidar que quienes financian al Estado son los mis
mos contribuyentes que residen en las CCAA, disfrutan de su gasto público y contri
buyen a su financiación. En definitiva, las condonaciones o las subvenciones del
intereses por debajo el coste medio efectivo de la deuda originan unos flujos financieros
que no respetan los criterios de equidad exigibles para el conjunto de la población espa
ñola considerada en su globalidad, sin que se contemple su posición dentro de la dis
tribución global de la renta.
De este modo, si se terminasen condonando esas deudas, los ciudadanos de una
Comunidad Autónoma que, como Madrid, destina anualmente a la solidaridad inte
193
rregional vía nivelación más de 3.400 millones de euros y afronta pagos de intereses de
su endeudamiento por encima de 800 millones de euros, tendrían que asumir nuevos
pagos de intereses por las deudas que el Estado pudiese absorber de ciertas Comunida
des. Sinceramente creo que esta posibilidad no parece un paradigma de equidad al que
debamos aspirar. Pensar que el problema del endeudamiento puede ser tratado como
si la deuda del Estado no afectase a los residentes en cada comunidad, pues más que
ingenuo es insolidario. Pero incluso, si se aceptase una condonación generalizada para
todas las CCAA –como se propone en el denominado “primer tramo” de condonación
del punto 71– cabe preguntarse qué sentido tendría el reparto general vía impuestos
que tendría que hacer el Estado para hacer frente a las cargas de intereses que ahora
correrían de su cargo. No podemos desconocer que ante la expectativa de un acuerdo
de condonación, las comunidades proceden a renovar sus pasivos en manos privadas
por emisiones financiadas por el Estado, como ya parece estar sucediendo.
Sin embargo y expuesto lo anterior, hay que ser consciente de los serios problemas
de sostenibilidad de la deuda pública a la que se enfrentan determinadas CCAA. Por
supuesto que en mi caso no estoy pensando en que esas Comunidades afronten unos
esfuerzos, seguramente estériles, simplemente por la necesidad de acceder lo antes posi
ble a los mercados financieros. Es evidente que una exigencia, sin más, de esta natura
leza conduciría a su estrangulamiento financiero o al fuerte deterioro de la provisión de
sus servicios públicos. Para esos casos, es conveniente que se adopte un programa de
ayuda financiera extraordinaria, que debe operar de forma complementaria con el plan
de reestructuración del endeudamiento que se acuerde. Un buen ejemplo en esta línea
lo constituye el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), creado por el Consejo
Europeo en 2011 para hacer frente a este tipo de situaciones dentro de la zona euro. El
MEDE, como es sabido, facilita ayuda financiera en forma de préstamos a los países de
la zona euro con graves problemas de financiación que lo soliciten, bajo condiciones
estrictas y previa evaluación de la sostenibilidad de la deuda y el riesgo, así como del
cumplimiento de los programas de ajuste que deben aplicarse para reconducir la situa
ción a una senda sostenible. La financiación del MEDE procede de las aportaciones de
los Estados miembros. Hay que destacar que el MEDE descartó, desde el principio, las
condonaciones de deudas por los negativos efectos antes apuntados, lo que no ha impe
dido que países como Portugal, con una deuda superior al 130 % de su PIB, hayan
podido realizar colocaciones de deuda en el mercado a tipos de interés asumibles, al
estar respaldadas sus emisiones por la garantía de liquidez del mecanismo y por la super
visión a la que está sometido el comportamiento presupuestario del país perceptor.
A mi juicio, una alternativa en esta línea es la única vía para resolver de forma esta
ble el problema y conseguir en un plazo razonable el retorno de todas las CCAA a la
financiación en los mercados de deuda. El potencial de la misma está en que permite,
a diferencia de las condonaciones, dar respuestas adecuadas a los tres componentes del
problema –el nivel de deuda, su sostenibilidad y el riesgo de insolvencia–, a la vez que
evita los comportamientos oportunistas de endeudamiento futuro consecuencia del
riesgo moral creado por las quitas.
194
Votos particulares
Por ello, en línea con lo expuesto, se propone sustituir el punto 71 del Informe (que
desaparecería) por la siguiente redacción, en la que se contempla la aplicación de un
mecanismo de ayuda financiera extraordinaria, que bien podría ser el contemplado en
el punto 72 del Informe:
71 (nueva redacción). No obstante, las CCAA que durante el periodo establecido en el
acuerdo de reestructuración de su deuda necesitasen ayuda financiera para alcanzar el obje
tivo de retorno a los mercados financieros podrán acceder al mecanismo de financiación
extraordinario contemplado en el punto 72 siguiente, siempre bajo estricto cumplimiento de
todos los requisitos fijados. Esta ayuda financiera se activaría siempre a solicitud expresa de
la Comunidad y bajo un protocolo transparente en el que figuren todas las condiciones del
acuerdo, incluidas las obligaciones asumidas por el Estado y la Comunidad autónoma, así
como las contingencias previstas para su posible revisión temporal. En ningún caso, la apli
cación de este mecanismo debería dar lugar a la perpetuación de la deuda asumida por la
Comunidad o a futuras condonaciones de sus pasivos financieros o a la reducción de cargas
financieras que implique tratos de privilegio respecto del resto de Comunidades. En cuanto
a la dotación de recursos a este mecanismo, desde el punto de vista de la eficiencia, sería dese
able la participación del Estado y de todas las CCAA. No obstante, la Comisión es consciente
de la imposibilidad de seguir esta recomendación en esta fase de saneamiento de las finanzas
públicas autonómicas.
195
ANÁLISIS DE PROPUESTAS DE REFORMA DEL
SISTEMA DE FINANCIACIÓN LOCAL
COMISIÓN DE EXPERTOS PARA LA REVISIÓN DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN LOCAL
JULIO 2017
Este Informe da cumplimiento al Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de febrero de
2017, por el que se constituyó la Comisión de expertos para al revisión del modelo de finan
ciación local.
ÍNDICE
.Páginas.
Preámbulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
I. INTRODUCCIÓN: DIMENSIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LO
CAL EN ESPAÑA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
II. PRINCIPIOS RECTORES DE LA INSERCIÓN DE LAS ENTIDADES
LOCALES EN EL SECTOR PÚBLICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
II.1. Marco competencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
II.2. Principios de disciplina presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
II.2.1. Regla de gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
III.2.1.1. Definición de regla de gasto . . . . . . . . . . . . . . 220
III.2.1.2. Sobre los efectos de la regla de gasto . . . . . . . . 221
II.3. Principios de transparencia, eficiencia y eficacia en la contabilidad lo
cal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
II.3.1. Transparencia y otros principios económicocontables de la
actividad económicofinanciera de las Entidades Locales . . 223
II.3.2. Ampliación del marco de la transparencia de las actividades
económicofinancieras en las Entidades Locales . . . . . . . . 225
III.3.2.1. Ampliación de los requisitos de transparencia
para Ayuntamientos entre 20.000 y 50.000 ha
bitantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
III.3.2.2. Ampliación de la transparencia por aplicación
de técnicas contables que proporcionen mayor
calidad, cantidad, control e integridad en la in
formación económico financiera . . . . . . . . . . . 226
III. INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
III.1. Los tributos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
III.1.1. Impuesto sobre Bienes Inmuebles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
III.1.1.1. Planteamiento de reforma . . . . . . . . . . . . . . . . 232
III.1.1.2. Beneficios fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
III.1.1.3. La base imponible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
III.1.1.4. Los tipos de gravamen y los recargos . . . . . . . . 234
III.1.1.5. Gestión tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
199
Análisis de propuestas de reforma del Sistema de Financiación Local
.Páginas.
III.1.2. Impuesto sobre Actividades Económicas . . . . . . . . . . . . . 238
III.1.2.1. Situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
III.1.2.2. Planteamientos de reforma . . . . . . . . . . . . . . . 240
III.1.3. Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica . . . . . . . 242
III.1.3.1. Naturaleza tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
III.1.3.2. Nuevos supuestos de no sujeción . . . . . . . . . . 243
III.1.3.3. Exención para todos los supuestos de discapa
cidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
III.1.3.4. Presunción de titularidad registral del sujeto pa
sivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
III.1.3.5. Determinación de la tarifa . . . . . . . . . . . . . . . 245
III.1.3.6. Supresión de la bonificación de hasta el 100 por
100 para vehículos con una antigüedad mínima
de veinticinco años . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
III.1.3.7. Prorrateo en caso de baja por exportación . . . . 246
III.1.3.8. Competencia tributaria del Ayuntamiento . . . 247
III.1.4. Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de
Naturaleza Urbana: alternativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
III.1.4.1. Consideraciones generales. Hecho imponible . 248
III.1.4.2. Propuestas de reforma del IIVTNU . . . . . . . . 250
III.1.4.3. Otras consideraciones y propuestas . . . . . . . . . 252
III.1.5. Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras . . . 254
III.1.5.1. Consideraciones generales. Hecho imponible . . 254
III.1.5.2. Compatibilidad con las tasas urbanísticas . . . . 256
III.1.5.3. Determinación de la base imponible . . . . . . . . 257
III.1.5.4. Gestión tributaria: el devengo y sistema actual
liquidaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
III.1.6. Impuesto sobre aprovechamiento de cotos de caza y de pes
ca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
III.1.7. Impuesto sobre Estancias Turísticas . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
III.1.8. Recargos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
III.1.9. Tasas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
III.1.9.1. Cuestiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
III.1.9.2. Tasas por prestación de servicios públicos y acti
dades administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
III.1.9.3. Tasas por la utilización privativa o el aprovecha
miento especial del dominio público local . . . 271
III.1.10. Precios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
III.1.11. Contribuciones especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
200
Índice
.Páginas.
III.1.11.2. La financiación de las Áreas Comerciales Urba
nas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
III.1.12. Cuestiones de organización administrativa y procedimental . . 282
III.1.12.1. Telematización de los procedimientos adminis
trativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
III.1.12.2. Intercambio automático de información entre
Administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
III.1.12.3. Asunción por parte de los Ayuntamientos de
compentencias inspectoras y comprobadoras ca
tastrales y en el IAE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
III.1.12.4. Aplicación generalizada de la vía económicoad
ministrativa a todos los Municipios . . . . . . . . 283
III.1.12.5. Modificación del plazo de interposición del recur
so de reposición del artículo 14. 2. c) TRLRHL . . 284
III.1.12.6. Cumplimiento de los plazos de resolución de re
clamaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
III.1.12.7. Creación del recurso extraordinario para la uni
cación de doctrina en el ámbito de actuación de
los TEAM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
III.1.12.8. Extensión de costas a la Administración en su
puestos de temeridad o mala fe . . . . . . . . . . . . 285
III.2. Las transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
III.2.1. Espacios compartidos y sistemas de transferencias . . . . . . 287
III.2.1.1.
La situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
III.2.1.2. Objetivos de una reforma del sistema de trans
ferencias: equilibrios vertical y horizontal . . . . 288
III.2.1.3. Fijación de las cuantías globales y su revisión.
El índice de evolución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
III.2.1.4.
Criterios de distribución horizontal . . . . . . . . 290
III.2.1.5. Sistema de transferencias a favor de las Dipu
taciones Provinciales, Consejos y Cabildos insu
lares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
III.2.1.6. Coordinación en materia de competencias y su
financiación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
III.2.1.7.
Regímenes especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
III.2.1.8. Consideraciones para la aplicación de una re
forma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
III.2.1.9.
Participación en ingresos de las Comunidades
Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
201
.Páginas.
III.2.2. El transporte urbano y metropolitano colectivo en España:
financiación actual y propuestas de modificación . . . . . . . 297
III.2.2.2. La financiación del transporte urbano colectivo:
situación actual y perspectivas . . . . . . . . . . . . . 298
ANEXOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
Anexo II. Dimensión de la Administración local en España. Datos y cifras . . . 307
Anexo II. Efectos de la regla de gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
Relación de propuestas
Propuesta I.1
Dimensión de las haciendas locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
Propuesta II.1
Principios rectores de la inserción de las Entidades Locales en el conjunto del
sector público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
Propuesta II.2
Revision de la regla de gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
Propuesta II.3
Transparencia y contabilidad pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
Propuesta III.1
Reforma del Impuesto sobre Bienes Inmuebles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
Propuesta III.2
Reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
Propuesta III.3
Reforma del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica . . . . . . . . . . . 248
Propuesta III.4
Reforma del Impuesto sobre Incremento de Valor de los Terrenos de Natura
leza Urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
Propuesta III.5
Reforma del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras . . . . . . . 262
Propuesta III.6
Impuesto sobre aprovechamientos de cotos de caza y pesca . . . . . . . . . . . . . . 264
Propuesta III.7
Creación de un Impuesto sobre Estancias Turísticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
Propuesta III.8
Recargos municipales y provinciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
202
Índice
.Páginas.
Propuesta III.9
Reforma de las tasas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
Propuesta III.10
Precios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
Propuesta III.11
Reforma de las contribuciones especiales: Áreas Comerciales Urbanas . . . . . . 281
Propuesta III.12
Reforma de la organización administrativa y procedimental . . . . . . . . . . . . . 285
Propuesta III.13
Reforma del sistema de transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
Propuesta III.14
Reforma de la financiación del transporte público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
203
PREÁMBULO
El Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de febrero de 2017 constituyó

la Comisión de Expertos para la revisión del sistema de financiación local, sien
do su objeto la realización de los: “Análisis que sean necesarios para la formula
ción posterior de un nuevo modelo de financiación local que se fundamente en
los principios de solidaridad, suficiencia, equidad, transparencia, corresponsabi
lidad fiscal y garantía de acceso de los ciudadanos a los servicios públicos básicos
de prestación obligatoria. Los trabajos se referirán al Sistema de Financiación
Local, contemplando de forma integral aspectos financieros, tributarios y presu
puestarios, contenidos en el texto refundido de la Ley Reguladora de las Hacien
das Locales.”
Los citados análisis debían recogerse en un Informe que sería presentado en
el plazo de seis meses desde la adopción de aquel Acuerdo. Dicho informe será
remitido a la Comisión Nacional de Administración Local, a través de su Secre
taría, para su valoración.
Integran dicha Comisión cinco expertos independientes designados por el
Gobierno de la Nación y otros cinco designados por la Federación Española de
Municipios y Provincias (FEMP), correspondiendo su secretaría al titular de la
Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales, de la
Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, del Ministerio de
Hacienda y Función Pública.
Por el Gobierno se designaron los siguientes expertos:
– D.a ANA MUÑOZ MERINO, presidenta de la Comisión.
– D. DANIEL CARRASCO DÍAZ.
– D. ÁNGEL DE LA FUENTE MORENO.
– D. JOSÉ ANTONIO SÁNCHEZ GALIANA.
– D. ALFONSO UTRILLA DE LA HOZ.
Por la FEMP fueron designados los siguientes expertos:
– D. PABLO CHICO DE LA CÁMARA.
– D.a ELENA MANZANO SILVA.
– D. CÉSAR MARTÍNEZ SÁNCHEZ.
205
– D. JUAN JOSÉ RUBIO GUERRERO.

– D. JAVIER SUÁREZ PANDIELLO.
En la primera sesión celebrada el día 1 de marzo de 2017 se constituyó la
Comisión y se organizaron los trabajos y se fijaron las cuestiones sobre las que
debía pronunciarse. Además de las sesiones desarrolladas por la Comisión y sus
grupos de trabajo (de Financiación y Presupuestos y de Tributos y Procedimien
tos), representantes de aquélla han celebrado reuniones con órganos, institucio
nes y Administraciones públicas, al objeto de disponer de la mayor información
posible para poder fijar un criterio lo más objetivo posible, habiendo servido de
fundamento para la elaboración del presente Informe.
Los principios de actuación de la Comisión, acordados por unanimidad de
sus integrantes han sido, esencialmente, la independencia de actuación y liber
tad de organización, la plena colaboración y constante coordinación y la prefe
rencia por el principio de unanimidad o consenso de decisión, sin perjuicio de
reseñar, cuando así ha sido necesario, posiciones diversas en algunas de las cues
tiones abordadas. Destacando que este hecho se ha producido en muy pocas
ocasiones, lo que confiere de un altísimo grado de acuerdo a las propuestas que
reforma que se proponen.
Con este Informe se ha pretendido dar cumplimiento al citado Acuerdo del
Consejo de Ministros, analizando los principales problemas del actual modelo
de financiación, los principios generales que, a juicio de la Comisión, deberían
sustentar la reforma y las principales elecciones efectuadas como directrices
recomendadas, tanto en materia tributaria –elementos sustantivos de cada tri
buto y propuestas generales en materia de aplicación y revisión de los tributos
locales– como en el régimen de transferencias, y en el régimen presupuestario.
Con la entrega de este Informe en los términos previstos en el Acuerdo del
Consejo de Ministros de 10 de febrero de 2017, esta Comisión dejará de des
empeñar sus funciones y se considerará extinguida al haber cumplido los obje
tivos para los que fue creada.
206
ABREVIATURAS
AAPP Administraciones Públicas.
AEAT Agencia Estatal de Administración Tributaria.
AIReF Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.
BICE Bienes Inmuebles de Características Especiales.
Cc Código Civil.
CCAA Comunidades Autónomas.
CCLL Corporaciones Locales.
CE Constitución Española.
DA Disposición adicional.
EELL Entidades Locales.
FAS Fondo de Asistencia Sanitaria.
FCF Fondo Complementario de Financiación.
FJ Fundamento Jurídico.
IAE Impuesto sobre Actividades Económicas.
IBI Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
ICAL Instrucción de Contabilidad de Administración Local (Orden HAP/1781/
2013, de 20 de septiembre).
ICIO Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.
IGAE Intervención General de la Administración del Estado.
IIEE Impuestos Especiales.
IIVTNU Impuesto sobre Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
IRNR Impuesto sobre la Renta de no Residentes.
IRPF Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
IS Impuesto sobre Sociedades.
ITE Ingresos Tributarios del Estado.
IVA Impuesto sobre el Valor Añadido.
IVTM Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.
LES Ley de Economía Sostenible (Ley 2/2011, de 4 de marzo).
LGT Ley General Tributaria (Ley 58/2003, de 17 de diciembre).
LOEPSF Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (Ley
Orgánica 2/2012, de 27 de abril).
LPAC AP Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pú
blicas (Ley 39/2015, de 1 de octubre).
207
LRBRL Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (Ley 7/1985, de 2 de abril).
LRJSP Ley del Régimen Jurídico del Sector Público (Ley 40/2015, de 1 de octubre).
LRSAL Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (Ley 27/
2013, de 27 de diciembre).
PDE Procedimiento de Déficit Excesivo.
PGCP Plan General de Contabilidad Pública (Orden EHA/1037/2010, de 13 de
abril).
PIB Producto Interior Bruto.
PICAs Participación en Ingresos (o en Tributos) de las CCAA.
PIE Participación en Ingresos (o en Tributos) del Estado.
PMUS Planes de Movilidad Urbana Sostenible.
RCISPL Reglamento del régimen jurídico del control interno en las entidades del
sector público local (RD 424/2017, de 28 de abril).
RD Real Decreto.
STC Sentencia del Tribunal Constitucional.
TEAM Tribunal Económico Administrativo Municipal.
TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
TRLRHL Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo).
TRLS Texto refundido de la Ley del Suelo (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30
de octubre).
UE Unión Europea.
208
I
INTRODUCCIÓN: DIMENSIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN
LOCAL EN ESPAÑA
1. El análisis de la dimensión y evolución de la actividad financiera y presu
puestaria de la Administración Local en España presenta cierta complejidad,
dada su variada composición y el tamaño de su planta municipal, con un núme
ro elevado de pequeños Municipios, además de una multiforme organización de
entidades de naturaleza empresarial dependiente de tales Entidades Locales.
2. En consecuencia, las medidas de reforma propuestas han de contemplar
la fragmentación y complejidad local y deberían incentivar la colaboración y, en
su caso, integración, para favorecer una gestión pública más eficaz, que permita
aprovechar las economías de escala en la provisión de bienes y servicios públicos
locales, para satisfacer de mejor manera las necesidades de los ciudadanos.
3. La dimensión comparada de la hacienda local española (6 % del PIB en
2015) es menor que la de nuestro entorno (11,1 % en UE), incluso respecto de
los países con un nivel regional de gobierno muy potente, con un mayor supe
rávit fiscal (0,5 % frente a 0,1 %) y un menor nivel de endeudamiento (3,3 %
frente a 5,9 %). Desde la crisis económica de 2008 se ha producido un fuerte
descenso del gasto local en España (7,7 % en términos de PIB), muy superior
al de los países de nuestro entorno (1,8 %), mientras los ingresos han aumen
tado a un mayor ritmo (8,3 %).
4. El peso relativo de los impuestos en su financiación (52,9 % de sus ingre
sos) es más importante que la media europea (38,1 %) y le otorga una mayor
autonomía fiscal. Su estructura de gasto está más orientada a las funciones tra
dicionales, manteniendo un peso relativo menor en las prestaciones característi
cas del Estado de Bienestar (0,8 % del PIB en protección social, sanidad y
educación, frente al 6,1 % en la UE).
5. Así pues, las Entidades Locales han realizado un elevado esfuerzo de dis
ciplina fiscal y resultan más acordes, en términos comparados, con una hacienda
209
local más clásica, de menor dimensión, basada en impuestos sobre la propiedad
y cuya estructura de gasto está orientada hacia funciones tradicionales. Estas
características son consecuencia de su pequeño tamaño relativo y de la presencia
de un nivel intermedio de gobierno con un protagonismo muy importante en
las principales políticas sociales, como sanidad y educación y, en menor medida,
en servicios sociales.
6. En términos de contabilidad nacional, las Entidades Locales han perdido
peso en las Administraciones Públicas desde la entrada en vigor del actual siste
ma de financiación en 2004, pasando de representar el 14,8 % del gasto público
ese año al 13,7 % en 2015 (12,3 % y 11,3 %, respectivamente si se eliminan las
transferencias internas entre Administraciones).
7. El gasto local creció en este período un 31,3 %, aumentando más, entre
las partidas más relevantes: gastos en economía y comercio (112,2 %), gastos en
envejecimiento de la población (88,4 %), servicios generales (67,2 %), servicios
de protección contra incendios (57,7 %) gestión de residuos (54 %), transporte
(42,9 %) y servicios deportivos y de ocio (41,7 %). Estos gastos representaban
en 2015 el 46,1 % del total.
8. Los empleos corrientes han crecido un 43 %, impulsados por el fuerte
aumento de los gastos en remuneración de asalariados (48,8 %) y consumos inter
medios (46,4 %), mientras los empleos de capital han descendido un 19,8 %,
debido al retroceso en la formación bruta de capital fijo (25,3 %). En 2015 el
gasto local ha aumentado un 3 % respecto a 2014, con un mayor crecimiento en
el gasto sanitario (8,3 %), asuntos económicos generales (6,3 %), cultura (5,3 %)
y transporte (4,7 %).
9. La perspectiva presupuestaria ofrece una información más precisa y deta
llada sobre la evolución de las decisiones de ingresos y gastos y la gestión local,
especialmente municipal, en función de su tamaño. Así, el conjunto de obliga
ciones reconocidas por las Entidades Locales en 2015 estuvo próximo a los
61.640 millones de euros, con un aumento respecto al año anterior del 6,4 %.
En el caso de los Ayuntamientos el aumento fue aún mayor (8,2 %). Desglosado
por políticas destaca el fuerte crecimiento del gasto en fomento del empleo
(22,4 %), infraestructuras (19,8 %), cultura (17,2 %), vivienda y urbanismo
(14,1 %), medio ambiente (14 %), deporte (13,9 %) y educación (11,4 %).
10. Si se analiza el gasto municipal por tamaño de los Ayuntamientos, se puede
comprobar el distinto comportamiento de los Municipios de más de 50.000 habi
tantes, que muestran un moderado crecimiento del gasto no financiero (3,2 %),
frente al fuerte aumento en los Municipios de menos de 5.000 habitantes
(13,3 %), en los de 5.000 a 20.000 (15,9 %) y en los de 20.000 a 50.000 (13,6 %).
210
I. Introducción: dimensión de la Administración Local en España
11. Se observa, en consecuencia, la pérdida de peso del gasto local, aunque
el repunte en 2015 de los empleos no financieros (especialmente en los Muni
cipios de menos de 50.000 habitantes en partidas discrecionales) aconseja ser
cautos a la hora de establecer previsiones a medio plazo en las pautas de gasto.
Los indicadores de liquidación presupuestaria de los Ayuntamientos en 2016 en
términos presupuestarios presentan unos resultados muy favorables. Sólo 252
Municipios de la amplia muestra (5.860) presentan un déficit superior a los
50.000 euros. Entre los Municipios de más de 20.000 habitantes sólo 15 pre
sentan déficit.
12. Entre 2004 y 2015 el conjunto de los ingresos no financieros de las Cor
poraciones Locales ha crecido un 41,3 %. Los ingresos tributarios han aumen
tado a un mayor ritmo (48,4 %), muy por encima del PIB (24,9 %), aunque a
una tasa inferior al ITE definitivo (53,65 %). Los recursos tributarios locales
representativos (impuestos tradicionales, tasas y otros recursos tributarios) han
crecido en el período un 64,6 %. Dentro de los principales impuestos locales,
destaca la evolución del IBI, que aumenta en el período un 136,1 %, pasando
de recaudar 5.425 millones de euros en 2004 a 12.807 millones en 2015. El IBI
de las viviendas desocupadas aumenta también fuertemente (164,2 %, de 293
millones de euros a 774 millones). El Impuesto sobre el Incremento de Valor de
los Terrenos de Naturaleza Urbana aumenta en el período un 125,4 %.
13. Por tramos de población, destaca el fuerte aumento entre 2004 y 2014
de la recaudación impositiva de los grandes Municipios, muy superior a las trans
ferencias recibidas por el Estado. Se constata también un importante aumento de
la presión fiscal por habitante y una mayor dispersión por tramos de población.
14. En términos presupuestarios, los derechos reconocidos del conjunto de
Entidades Locales en 2015 han aumentado un 4 % respecto al año anterior y los
de los Ayuntamientos un 7,6 %, con tasas muy superiores al PIB (3,7 %) y al
ITE (3,4 %). Los Municipios de más de 50.000 habitantes han tenido un
aumento más moderado de sus ingresos no financieros (4,4 %), que contrasta
con el mayor incremento de los Municipios con menor población, especialmen
te los de 5.000 a 20.000 habitantes (13,7 %).
15. Desde el inicio de la crisis y hasta 2016, el número de inmuebles urba
nos con referencia catastral ha crecido un 13,9 %, con un mayor aumento en los
Municipios de 20.000 a 50.000 habitantes (19,8 %). En este mismo período, el
valor catastral total ha aumentado en un 38,3 %, con incrementos cercanos al
65 % en las ciudades de más de 500.000 habitantes, donde, además, el valor del
suelo ha crecido por encima del 82 %. El valor catastral medio ha aumentado
un 21,4 %, con incrementos superiores al 52 % en las grandes ciudades. La base
211
imponible agregada del IBI ha aumentado un 39,7 % (66,9 % en Madrid y Bar
celona) y la cuota líquida lo ha hecho en un 54,9 % (71 % en los pequeños
Municipios). La cuota media por recibo del IBI ha pasado en este período de
una media de 240 euros a 326 (35,9 % de aumento) y en las grandes ciudades,
de 383 euros a 583 (52,4 %).
16. Desde la crisis de 2008, se afianza el crecimiento diferencial de los
impuestos municipales (31 %) en relación a las transferencias corrientes del
Estado (2,1 %); y esta misma tendencia se consolida en los dos últimos ejercicios
liquidados. Cabe señalar también el muy moderado comportamiento de las
tasas por prestación de servicios. El fuerte crecimiento de la presión fiscal muni
cipal asociada a los bienes inmuebles no parece sostenible en el tiempo y será
necesario articular sistemas de determinación de bases tributarias y cuotas que
evolucionen más acompasadamente con la realidad de los valores patrimoniales
y las rentas presuntas derivadas de la propiedad inmobiliaria.
17. El sistema de transferencias corrientes del Estado cubre una parte escasa y
decreciente de los ingresos corrientes municipales (22,2 % en 2015). En el perío
do 20042014 las transferencias corrientes del Estado han aumentado un 37,7 %.
La mayor parte de éstas se canalizan a través de transferencias incondicionadas,
hacia grandes Municipios (FCF) y al resto de Municipios (PIE). Estas transferen
cias se actualizan con el índice acumulado determinado por la evolución del ITE.
Desde 2012 ha habido una reordenación de Municipios que ha supuesto un
aumento de los Municipios en régimen de cesión, Así, el FCF global ha aumen
tado (52,4 %) más que la PIE (41 %) y del conjunto de ingresos fiscales munici
pales (44,9 %), aunque por debajo de los impuestos locales tradicionales (60,1 %).
Este aumento es mayor que el de los impuestos cedidos (31,8 %). Por el contrario,
el resto de transferencias corrientes del Estado han disminuido en este período.
18. Uno de los problemas que se advierte en relación a las transferencias
canalizadas a través del FCF es que los cambios en la población entre Munici
pios no se reflejan en las transferencias recibidas del Estado. Así, se producen
diferencias de origen y evolución en transferencias per cápita que no están jus
tificadas con criterios competenciales o poblacionales y, en consecuencia, debe
rían corregirse.
19. Esas diferencias en transferencias por habitante no se producen en los
Municipios acogidos a la PIE, ya que la parte distribuida en función de la pobla
ción en las mayores ciudades apenas tiene diferencias. Cuestión llamativa es que
las transferencias basadas en la variable poblacional (75 %) resultan mayores que
los recursos totales por habitante de algunas ciudades sometidas al régimen de
cesión.
212
I. Introducción: dimensión de la Administración Local en España
20. Entre 2004 y 2015 el superávit fiscal ha pasado de 112 millones de euros
a más de 5.000 millones. Estos saldos contrastan con el empeoramiento produ
cido en el resto de Administraciones Públicas. En 2015 los recursos no finan
cieros han crecido (2,2 %) por debajo de los gastos (3 %), disminuyendo el
ahorro público (1,5 %), el superávit presupuestario (6,9 %) y el saldo primario
(14,4 %).
21. El aumento del saldo positivo de los Municipios se debe al comporta
miento de las grandes ciudades (12,1 % de aumento), mientras los Municipios
de menos de 5.000 habitantes (15,9 %), los de 5.000 a 20.000 (1,6 %) y los
de 20.000 a 50.000 habitantes (8,9 %) lo reducen. El número de Entidades
Locales con saldo fiscal negativo en 2015 se eleva a 1.292 , cuando sólo dos años
antes eran 828.
22. Desde el inicio de la crisis la deuda local ha aumentado un 9,1 %. Sin
embargo, en los últimos años se viene produciendo un descenso importante.
23. Por entidades, mientras las Diputaciones forales han duplicado su
deuda, la de los grandes Municipios ha disminuido un 19,9 %. Por el contrario,
el endeudamiento de los Municipios de menos de 300.000 habitantes se ha
incrementado desde el inicio de la crisis en un 28,1 %, aunque en los últimos
ejercicios la tendencia ha dado la vuelta, Finalmente. las Diputaciones de régi
men común, que habían tenido un comportamiento favorable en los años ante
riores, han aumentado fuertemente su endeudamiento en 2016.
24. Con todo ello, y a pesar de la evolución favorable de los saldos presu
puestarios agregados de las Entidades Locales, se mantienen problemas específi
cos importantes. Así, la AIReF detecta problemas de sostenibilidad fiscal en 789
Ayuntamientos y 377 no pueden endeudarse, al sobrepasar la regla del 110% de
ratio deuda/ingresos corrientes. Un total de 42 Entidades están en situación crí
tica. Son las ciudades medianas y algunos pequeños Municipios los que mantie
nen una situación más preocupante a medio plazo, dadas las tensiones
detectadas en el gasto, a pesar del buen comportamiento de los ingresos locales,
especialmente de los de carácter tributario.
Propuesta I.1
Dimensión de las haciendas locales
La fragmentación local debería incentivar la colaboración y, en su caso, integra
ción, para lograr una gestión pública más eficaz, que aproveche las economías
de escala en la provisión de bienes y servicios públicos locales.
Las Entidades Locales han realizado un importante esfuerzo de disciplina fiscal.
En términos comparados, configuran una hacienda local más clásica, de menor
213
dimensión, basada en impuestos sobre la propiedad y cuya estructura de gasto
está orientada hacia funciones tradicionales.
Se ha producido en los últimos años una pérdida de peso del gasto local, con un
repunte en 2015 de los empleos no financieros.
Por el lado del ingreso, se ha producido un crecimiento diferencial de los
impuestos municipales (31 %) en relación a las transferencias corrientes del
Estado (2,1 %), tendencia que se está consolidando. Cabe señalar también el
muy moderado comportamiento de las tasas por prestación de servicios. El fuer
te crecimiento de la presión fiscal municipal asociada a los bienes inmuebles no
parece sostenible en el tiempo y será necesario articular sistemas de determina
ción de bases tributarias y cuotas que evolucionen más acompasadamente con
la realidad de los valores patrimoniales y las rentas presuntas derivadas de la pro
piedad inmobiliaria.
214
II
PRINCIPIOS RECTORES DE LA INSERCIÓN DE LAS
ENTIDADES LOCALES EN EL SECTOR PÚBLICO
II.1. MARCO COMPETENCIAL

25. En materia competencial, la normativa vigente sobre Administración
Local (Constitución Española, Estatutos de Autonomía de las CCAA, LRBRL,
LRSAL, legislación sectorial, etc.) establece un elenco no cerrado de responsa
bilidades sobre diversas materias, compatible con un conjunto de competencias
obligatorias crecientes por tramos de población.
26. La combinación de ambas características, unida a la aplicación del prin
cipio de subsidiariedad, contenido en la Carta Europea de Autonomía Local
suscrita por nuestro país según la cual las competencias deberían residenciarse
en aquellos niveles de la Administración que mejor pudieran gestionarlas de
acuerdo con la regla de proximidad (lo que pueda hacer un gobierno próximo,
que no lo haga uno lejano), ha dado lugar en la práctica a una cierta confusión
en este campo. Este hecho podría haber tenido consecuencias perniciosas, como
la duplicidad de Administraciones actuando sobre las mismas materias y el con
flicto permanente sobre qué Administración debe financiarlas.
27. En este punto, la Comisión considera imprescindible una clarificación
del ámbito competencial de las Entidades Locales, que debiera partir del análisis
de la situación actual con el objetivo de identificar medidas que den respuesta a
las posibles tensiones financieras existentes.
28. En la práctica, respecto a las competencias efectivamente asumidas por
las Entidades Locales, y en el ámbito de los denominados “gastos impropios”,
se detectan tres tipos de situaciones:
a) Competencias de otras Administraciones públicas delegadas y financia
das adecuadamente.
b) Competencias inicialmente delegadas y con financiación insuficiente.
215
c) Competencias asumidas voluntariamente fuera del ámbito competencial
obligatorio.
29. A juicio de la Comisión, las encuadradas en el grupo a) no suponen
especiales problemas y las del grupo c) deberían ser financiadas con cargo a los
propios recursos de la entidad local correspondiente.
30. Sin embargo, las situaciones descritas en el grupo b) suponen gastos de
suplencia a los que debería darse respuesta concreta. Sin perjuicio de su desarro
llo posterior, a estos efectos la Comisión propone dos soluciones:
a) Corrección de servicios concretos mediante financiación condicionada,
esto es, mediante transferencias de la administración responsable de la
insuficiencia (fundamentalmente Comunidades Autónomas).
b) Derivación hacia financiación general incondicionada, esto es, vía Parti
cipación en Ingresos de las Comunidades Autónomas (PICAs).
31. La primera de las soluciones implicaría un cálculo más ajustado de la rea
lidad individual de cada insuficiencia detectada, mientras que la segunda se con
formaría con un cálculo agregado de las mismas que, aunque podría generar
ciertas inequidades en la distribución de los recursos, daría a las Entidades Loca
les más autonomía o discrecionalidad en la asignación del gasto.
32. Para la resolución de problemas de esta índole sería deseable un acuerdo
entre las Administraciones concernidas. La Comisión considera que debería
regularse un procedimiento legal de arbitraje cuando exista desacuerdo.
33. En cualquier caso, la nueva normativa debería recoger explícitamente el
principio de lealtad institucional, de modo que cualquier atribución de nuevas
competencias por normativa general o sectorial por parte del Estado o las CCAA
a las Entidades Locales deberá ir acompañada de su correspondiente instrumen
to de financiación. Este principio se aplicaría también en el caso de atribución
de competencias de los Entes locales al resto de Administraciones públicas (rela
ciones abajoarriba), en supuestos como los comentados a modo de ejemplo en
los puntos 38 y siguientes de este Informe.
34. Adicionalmente, y en el mismo sentido, cualquier beneficio fiscal obliga
torio sobre tributos locales que se introduzca normativamente por otra Adminis
tración pública deberá incluir el correspondiente mecanismo de compensación.
35. En otro orden de cosas, el generalizado pequeño tamaño de los Munici
pios, con un número, en 2016, de 8.125 Municipios, incluyendo dos Ciudades
con Estatuto de Autonomía, de los que 6.825 tienen menos de 5.000 habitantes
y 898 entre 5.000 y 20.000, junto con el creciente despoblamiento de las áreas
216
II. Principios rectores de la inserción de las Entidades Locales en el sector público
rurales, hacen necesario revisar las formas de gestión y organización, especial

mente en el ámbito de los pequeños Municipios con escasa masa crítica.
36. En este sentido, la Comisión considera que no es razonable tratar de dar
una solución unitaria a situaciones tan diversas y que, en consecuencia, tanto en
materia de responsabilidades de gasto como de instrumentos de financiación la
nueva normativa debería contener cierta flexibilidad, sin llegar a la casuística de
considerar separadamente el gran número de peculiaridades físicas, productivas
o de localización existentes en el territorio español.
37. Con base en lo anteriormente señalado, la Comisión propone establecer
tres categorías de Municipios susceptibles de ser reguladas de modo diferenciado:
a) En primer lugar, las grandes metrópolis de Madrid y Barcelona, en la
medida en que ya cuentan con su propia Carta de Autonomía Local.
b) En segundo lugar, los pequeños municipios, entendiendo como tales,
aquellos cuya población sea inferior a 20.000 habitantes de derecho,
donde se concentran las mayores dificultades de gestión autónoma de sus
competencias, derivadas de problemas de escala, dispersión geográfica o
declive poblacional permanente.
c) Finalmente, el resto de municipios, a los que se les supone en todo caso
capacidad suficiente de gestión tanto en materia de asignación de gasto
como de organización autónoma de sus ingresos.
38. Las Diputaciones Provinciales, Consejos y Cabildos Insulares, desempe
ñan un papel fundamental en la estructura territorial del Estado. Así, al objeto
de dotarles de un marco de referencia competencial claro y transparente, la
Comisión propone que estas instituciones se dediquen fundamentalmente al
apoyo a Municipios de menos de 20.000 habitantes. Concretamente, los
gobiernos provinciales se convertirían en una suerte de “Municipios de Muni
cipios”, cuya misión sea asesorar e incluso ejercer directamente la gestión de ser
vicios públicos en Municipios pequeños incapaces por sí mismos de prestarlos
bajo mínimas condiciones de eficiencia; así como, adicionalmente, decidir y ges
tionar los tributos locales en esos ámbitos territoriales.
39. A efectos de respetar la autonomía municipal, se requeriría inicialmente
voluntariedad en la atribución hacia las Diputaciones provinciales, Consejos y
Cabildos insulares de la gestión de servicios y tributos.
40. Desde el punto de vista normativo y competencial, todo aquel Munici
pio menor de 20.000 habitantes que se muestre capacitado para gestionar por sí
mismo sus competencias debería poder hacerlo. Alternativamente, si los órganos
217
de gobierno de los Municipios consideran que carecen de la masa crítica míni

ma necesaria para ejercer con eficiencia una parte relevante de sus responsabili
dades, podrían ceder las mismas a su correspondiente Diputación provincial,
Consejo o Cabildo insular.
41. En el hipotético supuesto de que una Diputación tuviera que asumir la
gestión de la mayoría de servicios públicos de titularidad municipal de un Ayun
tamiento, esa Diputación asumiría también las responsabilidades en materia de
ingresos públicos (tributos y transferencias) de dicho Ente local. En este caso,
debería valorarse la posibilidad de atribuir a las Diputaciones Provinciales,
Cabildos y Consejos Insulares la competencia para fijar un umbral mínimo de
tributación en los Municipios de menos de 20.000 habitantes.
42. Respecto a la planta municipal, la Comisión considera que el funciona
miento institucional y administrativo óptimo requeriría un umbral mínimo de
población. En este sentido, sería conveniente estudiar la introducción de incen
tivos a la intermunicipalidad (ej. Mancomunidades) y/o el traspaso de gestión de
competencias a las Diputaciones, en el sentido señalado en los puntos anteriores.
43. En todo caso, la Comisión no desconoce que las CCAA tienen compe
tencia para organizar administrativamente su territorio y, en particular, para
incentivar la creación y desarrollo de organismos cooperativos con o sin partici
pación directa de la propia Comunidad Autónoma, como por ejemplo, deter
minados consorcios para la gestión de servicios de ámbito eventualmente
supramunicipal como el abastecimiento de agua, la gestión de residuos, trans
porte, turismo o servicios sociales y/o culturales. No obstante, la creación de los
mismos no debería suponer una nueva duplicidad de organismos, instituciones
o entidades en la prestación de servicios y bienes municipales.
Propuesta II.1
Principios rectores de la inserción de las Entidades Locales en el conjunto
del sector público
Se considera imprescindible una clarificación del ámbito competencial de las
Entidades Locales. En este ámbito, se debería dar respuesta concreta a los gastos
de suplencia, proponiendo la Comisión dos soluciones alternativas: establecer
mecanismos de financiación condicionada, mediante transferencias de la admi
nistración responsable (fundamentalmente CCAA), o derivar hacia financiación
general incondicionada, esto es, vía Participación en Ingresos de las Comunida
des Autónomas (PICAs).
Para implantar un sistema de financiación en el ámbito municipal, la Comisión
propone definir tres categorías de entidades con regulación diferenciada: las
218
grandes metrópolis de Madrid y Barcelona; los pequeños Municipios con

población inferior a 20.000 habitantes, y el resto de Municipios, a los que se les
supone capacidad suficiente de gestión tanto en materia de asignación de gasto,
como de organización autónoma de sus ingresos.
En cuanto a las Diputaciones provinciales, Consejos y Cabildos Insulares, la
Comisión propone dotarlas de un marco de competencias claro y transparente,
y se sugiere que se dediquen fundamentalmente al apoyo a Municipios de
menos de 20.000 habitantes. En este caso, los gobiernos provinciales se conver
tirían en una suerte de “Municipios de Municipios”, cuya misión sea asesorar e
incluso ejercer directamente la gestión de servicios públicos en Municipios
pequeños incapaces por sí mismos de prestarlos bajo mínimas condiciones de
eficiencia, así como, adicionalmente, decidir y gestionar los tributos locales en
esos ámbitos territoriales.
II.2. PRINCIPIOS DE DISCIPLINA PRESUPUESTARIA

44. La situación financiera de las Entidades Locales ha variado sustancial
mente desde el inicio de la crisis en 2008, y sobre todo en los últimos cinco
años, pasando de un déficit de 5,375 millones de euros, en 2008 (que llegó a
8.506 millones de euros, en 2011) a transformarse en superávit sucesivos desde
2012, situándose en 5.094 millones de euros, en 2015, y, con datos de avance
de 2016, en 7.083 millones de euros. En referencia al PIB nacional, se ha pasado
de un déficit del 0,5 %, en 2008, a un superávit del 0,5 %, en 2015, con un
valor máximo de déficit en 2011, del 0,8 % del PIB. Para 2016, con datos de
avance el superávit de las corporaciones locales se situará en el 0,6 % del PIB
(datos en términos de contabilidad nacional publicados por la IGAE).
45. En cuanto a la deuda financiera (con criterio PDE) de las Entidades Loca
les ha mostrado una evolución positiva en ese período. Al final de 2008, se elevó
a 31.775 millones de euros (el 2,8 % del PIB nacional a precios de mercado);
pasando en 2011 a 36.819 millones de euros (el 3,4 % del PIB) y a 44.003 millo
nes de euros en 2012 (el 4,2 % del PIB), debido al efecto del mecanismo de pagos
a proveedores que se articuló en ese año. A partir de ese año se han producido
descensos sucesivos, de modo que la deuda al final de 2015 era de 35.131 millo
nes de euros (el 3,3 % del PIB), y de 32.094 millones de euros (2,9 % del PIB)
al final de 2016. Es preciso reseñar que el objetivo de deuda recogido en la Ley
Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF)
para el subsector de corporaciones locales es del 3 % del PIB, para el año 2020.
46. A esa evolución positiva han contribuido las medidas adoptadas desde la
Administración General del Estado, y las actuaciones de control y condicionali
219
dad fiscal, pero también la responsabilidad de las Entidades Locales en la mejor
aplicación posible de la normativa de estabilidad presupuestaria, y, concretamen
te, de la regla de gasto (art. 12 de la LOEPSF) y de la obligación de destinar el
superávit obtenido a reducir el nivel de endeudamiento (art. 32 de la LOEPSF).
II.2.1. REGLA DE GASTO
II.2.1.1. Definición de la regla de gasto
47. La regla de gasto se recoge en el artículo 12 de la LOEPSF, y, de ella,
merecen destacarse los siguientes elementos:
1.o La variación del gasto computable de la Administración Central, de las
Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, no puede
superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio plazo de
la economía española.
2.o El gasto computable está integrado por los empleos no financieros defi
nidos en términos del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regio
nales, excluidos los intereses de la deuda, el gasto no discrecional en
prestaciones por desempleo, la parte del gasto financiado con fondos
finalistas procedentes de la Unión Europea o de otras Administraciones
Públicas y las transferencias a las Comunidades Autónomas y a las Cor
poraciones Locales vinculadas a los sistemas de financiación. De todos
ellos, en el ámbito de las Entidades Locales, se excluirían del gasto no
financiero los intereses de la deuda y el gasto financiado con fondos fina
listas procedentes de la UE o de otras Administraciones Públicas.
3.o Cuando se aprueben cambios normativos que supongan aumentos per
manentes de la recaudación, el nivel de gasto computable resultante de
la aplicación de la regla en los años en que se obtengan aquéllos podrá
aumentar en la cuantía equivalente.
4.o Si se aprobasen cambios normativos que supongan disminuciones de la
recaudación, el nivel de gasto computable resultante de la aplicación de
la regla en los años en que se produzcan aquéllas deberá disminuirse en
la cuantía equivalente.
48. El fundamento jurídico de la regla de gasto se encuentra en Reglamento
1175/2011 (UE), del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre
de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) 1466/97 del Consejo, rela
tivo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la super
visión y coordinación de las políticas económicas.
220
II.2.1.2. Sobre los efectos de la regla de gasto
49. La regla de gasto está contribuyendo al saneamiento financiero de las Enti
dades Locales, puesto de manifiesto en las magnitudes financieras básicas con signo
positivo: ahorro bruto y neto, remanente de tesorería y capacidad de financiación.
50. Dicha regla fiscal ha tenido un efecto directo en el grado de liquidez
alcanzado por las Entidades Locales. En los años que precedieron a la entrada
en vigor de la LOEPSF se produjo un fuerte descenso de los fondos líquidos dis
ponibles, situándose la tasa de variación interanual en un 26,4 % en 2011 res
pecto del año 2010. En 2012 entró en vigor aquella norma, y, en ese ejercicio,
los fondos líquidos se incrementaron en un 7,5 %, respecto de 2011. En los
siguientes años las tasas de variación interanual se han situado en el 19,2 % (en
2013), en el 13,3 % (en 2014) y en el 7,8 % (en 2015).
En consecuencia, se está produciendo un incremento de liquidez sostenido,
que se está consolidando. En términos generales se puede afirmar que con la
entrada en vigor de la LOEPSF y, con la aplicación de la regla de gasto, se ha
recuperado el nivel de recursos financieros disponibles que tenían las Entidades
Locales en 2010, antes de la aplicación de las normas de lucha contra el déficit
que fueron aprobadas.
51. Por otro lado, el gasto no financiero de las Entidades Locales se ha con
traído en el período analizado en un 13,7 % para el conjunto de Entidades Loca
les, pero lo que se está produciendo, a su vez, es una alteración de la estructura
del gasto público local, resultando que, mientras las inversiones se han reducido
un 56 % en el período analizado (20102015), los gastos de funcionamiento lo
han hecho en un 5 %. Este efecto, que se produjo hasta 2013, parece que empieza
a cambiar en 2014, ya que en ese año y en 2015 vuelve a crecer el gasto en inver
siones situándose en los niveles de 2012, lejos eso sí de los de 2010 y de 2011.
52. En definitiva, hasta 2013, se producía la paradoja de que las Entidades
Locales cada vez disponían de una mayor liquidez y acumulaban fondos en enti
dades de crédito, pero no lo podían destinar a realizar inversión pública por la
limitación de la regla de gasto.
53.En parte para corregir ese efecto y en parte para reconocer los esfuerzos
realizados por las Entidades Locales que se plasmaban en un escenario de supe
rávit estructural antes referido, se aprobó para su aplicación en 2014, como
medida de flexibilización de la regla de gasto, la posibilidad de que las entidades
saneadas ejecuten gasto en inversiones financieramente sostenibles (disposición
adicional sexta de la LOEPSF), definidas en una norma con rango de ley (la dis
posición adicional decimosexta del TRLRHL).
221
54. Esa medida, además, es una excepción a la regla de destinar el importe

del superávit a reducir el endeudamiento, ya que se permite a las Entidades
Locales que cumplen determinados requisitos que reflejan una situación finan
ciera saneada, destinar parte de su superávit a financiar las inversiones antes cita
das, y no exclusivamente a reducir su nivel de endeudamiento.
55. Dicha medida tiene una aplicación anual y puede prorrogarse con esa
misma periodicidad, fundamentalmente mediante Ley de Presupuestos Genera
les del Estado. Hasta ahora se ha utilizado esta posibilidad de prórroga, por lo
que las Entidades Locales han podido destinar, al menos, parte del superávit del
ejercicio inmediato anterior a inversiones financieramente sostenibles desde
2014 y hasta el actual ejercicio (2017).
56. Sin embargo, está siendo relativamente escasa la aplicación que las Cor
poraciones Locales están haciendo de aquella medida. Así, se puede observar que
en 2015 realizaron inversiones financieramente sostenibles por importe de
660,1 millones de euros, del total importe del superávit de 2014 que pudieron
destinar a ese fin, y que fue de 1.922,5 millones de euros. Es decir, utilizaron el
34,3 % del superávit para financiar aquellas inversiones. Esa situación se puede
observar asimismo en los años 2014 y 2016.
57. Los efectos citados no deben, por otra parte, dejar de atribuir el valor
que está teniendo la regla de gasto en términos de disciplina fiscal, y que, junto
a otras medidas de ajuste y de control de las Entidades Locales, está permitien
do, la existencia de crecientes saldos no financieros positivos en aquel sector.
58. No obstante, sería conveniente tener en cuenta la tendencia advertida
para matizar la aplicación de la regla de gasto en el caso de Entidades Locales que
estén saneadas financieramente y que aseguren que mantendrán una situación de
capacidad de financiación. Matización que, por supuesto, tendría que conciliarse
con el cumplimiento de la normativa comunitaria. En cualquier caso, la Comi
sión es consciente de que el ámbito de aplicación de las reglas fiscales se corres
ponde con la totalidad del sector de Administraciones Públicas y que se trata de
contemplar excepciones para un subsector de aquéllas; asimismo, debe destacar
se el rango normativo que requiere cualquier modificación en su definición, ya
que debe instrumentarse mediante otra norma de igual rango (ley orgánica).
Propuesta II.2
Revisión de la regla de gasto
La Comisión considera que el diseño de la regla de gasto es mejorable en varios
sentidos. Cualquier excepción debería estar supeditada al cumplimiento por
parte de cada entidad local de las demás reglas fiscales (estabilidad presupuesta
222
ria y deuda pública), y a la verificación de indicadores de una situación finan

ciera saneada y de solvencia (v. gr. ahorro neto y remanente positivo de tesorería
para gastos generales minorado en las obligaciones pendientes de aplicar al pre
supuesto y en el importe de acreedores por devoluciones de ingresos indebidos).
En particular, se plantea la conveniencia de ampliar el listado de supuestos que
permiten un mayor margen de gasto no financiero computable a efectos de la
regla de gasto (v. gr. los supuestos de incremento de recaudación por cambios
normativos de carácter permanente).
Otra posibilidad que se plantea es la aplicación de las medidas correctivas que
se plasman en el plan económicofinanciero que se debe aprobar para corregir
el incumplimiento de la regla de gasto (o incluso de estabilidad presupuestaria)
cuando se haya debido a la financiación de gasto no financiero con remanente
de tesorería generado en ejercicios anteriores. En estos casos, quizás cabría
excepcionar la exigencia de aprobar dicho plan.
Asimismo, se podría ampliar el catálogo de inversiones que se consideran finan
cieramente sostenibles, o, incluso, la regulación de estas últimas contenida en el
TRLRHL (Disp. adicional 16.a). También cabría considerar, en tanto genera
dores de gasto, los supuestos de incremento de población, de aplicación de leyes
estatales y autonómicas o de aparición de ingresos y gastos extraordinarios, si
bien se debería evitar la consolidación de estos gastos extraordinarios.
Cabría habilitar un procedimiento extraordinario para la revisión del techo de
gasto, aplicable exclusivamente a aquellas Entidades Locales que cumplan reite
radamente con los requisitos de disciplina presupuestaria establecidos y cuenten
con situaciones financieras saneadas.
Por último, es necesaria la clarificación del alcance del apartado 5 del artículo 12
de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
II.3. PRINCIPIOS DE TRANSPARENCIA, EFICIENCIA Y

EFICACIA EN LA CONTABILIDAD LOCAL
II.3.1. TRANSPARENCIA Y OTROS PRINCIPIOS ECONÓMICO
CONTABLES DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICOFINANCIERA
DE LAS ENTIDADES LOCALES
59. La transparencia en materia de información económicofinanciera
refuerza, para la ciudadanía y para las instituciones nacionales e internacionales
dedicadas a este objetivo, la posibilidad de contrastar en el tiempo, el grado de
cumplimiento de los objetivos de cualquier modelo de financiación, general o
sectorial. Por esta circunstancia la Comisión considera oportuno incluir un apar
223
tado donde se muestra el interés de que las Entidades Locales profundicen en
ellas, con dos propuestas: aumentar el número de entes obligados a cumplir con
determinadas exigencias informativas y aplicar nuevas herramientas contables
específicas que incorporen detalles que hasta ahora quedaban fuera de la misma.
60. La Contabilidad Pública (integradas todas sus ramas presupuestaria:
financiera, analítica o de costes, auditoria, consolidación, etc.), como herra
mienta para informar sobre las actividades económicofinancieras adquiere un
protagonismo esencial en todas las AAPP desde hace décadas pero especialmen
te con el PGCP de 2010 y otra normativa sobre la estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera.
61. Las exigencias de transparencia a los Entes Públicos para que informen
sobre sus actividades, en general, y sobre las económicofinancieras en particu
lar, son cada vez más insistentes y solicitadas por asociaciones, fundaciones y
otras instituciones nacionales e internacionales. La Ley de transparencia, acceso
a la información pública y buen gobierno, recoge dicha sensibilidad cuando
señala que la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los
ejes fundamentales de toda acción política.
62. Los principios del buen gobierno definidos en la citada Ley exigen que
las personas actúen con transparencia en la gestión de los asuntos públicos, de
acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia y con el objetivo
de satisfacer el interés general. Para la aplicación de dichos principios se requiere
la determinación y análisis de indicadores de eficacia, económica y eficiencia y,
para ello, se hace imprescindible la utilización de herramientas contables (espe
cialmente la contabilidad presupuestaria y analítica) que proporcionen la infor
mación con el detalle suficiente para su determinación.
63. La transmisión de esta información se lleva a cabo tratando de mostrar
la imagen fiel de la realidad económicofinanciera de las Entidades Locales que
proporcionan los estados contables definidos en las diversas ramas de la conta
bilidad y los propios indicadores presupuestarios, financieros, de gestión, etc., o
de la propia consolidación contable cuando se trata de representar a un grupo.
64. Además, la citada Ley se refiere más específicamente a la información
económicofinanciera cuando señala la obligación de hacer pública, entre otras
informaciones, los presupuestos, información actualizada y comprensible sobre
su estado de ejecución, las cuentas anuales que deban rendirse y los informes de
auditoría y de fiscalización que sobre ellos se emitan. De esta forma, se indican
explícitamente las características que debe poseer la información presupuestaria
para las entidades públicas de cualquier Administración pública, y hasta donde
debe abarcar.
224
65. La Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Finan

ciera manifiesta, de manera aún más explícita, que la contabilidad de las Admi
nistraciones Públicas así como los presupuestos y liquidaciones, deberán
contener información suficiente y adecuada que permita verificar su situación
financiera, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de
sostenibilidad financiera y la observancia de los requerimientos acordados en la
normativa europea en esta material. Dicha verificación sólo se podrá llevar a
cabo con las suficientes garantías cuando se ejecute cumpliendo con los reque
rimientos metodológicos de las técnicas de auditoría y control.
II.3.2. AMPLIACIÓN DEL MARCO DE LA TRANSPARENCIA DE
LAS ACTIVIDADES ECONÓMICOFINANCIERAS EN LAS
ENTIDADES LOCALES
II.3.2.1. Ampliación de los requisitos de transparencia para Ayuntamientos
entre 20.000 y 50.000 habitantes
66. En el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
se pone de manifiesto que los Municipios de más de 50.000 habitantes y las
demás Entidades Locales de ámbito superior acompañarán a la cuenta general:
a) Una memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios públicos.
b) Una memoria demostrativa del grado en que se hayan cumplido los obje
tivos programados con indicación de los previstos y alcanzados, con su
coste.
Como documentación complementaria, la IGAE incluye idéntico conteni
do a la Instrucción del modelo normal de contabilidad local (ICAL 2013).
Con las dos referencias legislativas anteriores, parece evidente, que la inten
ción de sus redactores ha sido, por una parte, aumentar la información econó
micofinanciera y técnica para los gestores, buscando una toma de decisiones
más objetiva en la búsqueda de la eficiencia, eficacia y economía; y, por otra
parte, ser transparentes ante la sociedad respecto a su realidad económicofinan
ciera y técnica, dando a conocer a través de sus cuentas públicas información
precisa sobre el coste y rendimiento de los servicios, así como el grado de con
secución de los objetivos programados.
En la medida en que a lo largo de este informe, la Comisión sugiere dotar
de las máximas capacidades competenciales a todos los municipios de más de
20.000 habitantes, se propone que las citadas memorias, como información
complementaria a la Cuenta General, sea exigidas para todos estos Ayuntamien
225
tos, aumentando así la base de Municipios que deben cumplir con idénticas exi
gencias, tanto para la gestión como para la transparencia.
II.3.2.2. Ampliación de la transparencia por aplicación de técnicas contables
que proporcionen mayor calidad, cantidad, control e integridad en
la información económicofinanciera
II.3.2.2.1. Sobre la contabilidad analítica
67. La ICAL de 2013, como se ha señalado, incluye en la Memoria de las
Cuentas Anuales la nota 26 “Información sobre el coste de las actividades” y la
nota 27 “Indicadores de gestión”, señala que se elaborará, al menos, para los ser
vicios y actividades que se financien con tasas o precios públicos. Para una ade
cuada imputación de los costes directos e indirectos, la contabilidad analítica
debe de exigirse las Entidades Locales de manera completa. Por todo ello, la
Comisión considera de interés que se amplíe la base de la información suminis
trada, en materia de costes (elementos de coste, centros de coste, coste de las
actividades/servicios finalistas, etc., incluidos los indicadores de gestión).
II.3.2.2.2. Sobre el control y la auditoría
68. La necesidad de un nuevo impulso del control y la auditoria en las Enti
dades Locales, como refuerzo imprescindible para el cumplimiento del marco
legislativo económicofinanciero desarrollado por aplicación de las normas de la
UE y la propia Constitución, tuvo respuesta con la publicación del Régimen
Jurídico del Control Interno en las entidades del Sector Público Local (RCISPL).
69. Como ámbito aplicación el RCISPL considera la totalidad de las Enti
dades Locales que conforman el Sector Público Local, aunque establece un régi
men simplificado para aquellas entidades que, por sus características, puedan
aplicar el modelo simplificado de la ICAL 2013. El hecho de delimitar el ámbito
de aplicación del régimen simplificado de forma muy restrictiva, al incluirse
aquellas Entidades Locales que puedan aplicar el modelo simplificado de la
ICAL, sugiere la posibilidad de proponer un periodo transitorio de 35 años
para la aplicación del RCISPL en Ayuntamientos de hasta 20.000 habitantes,
teniendo en cuenta que, de acuerdo con otras propuestas de la Comisión, podrí
an ser las Diputaciones las que asesoren o apoyen estas nueva funciones inter
ventoras.
70. El RCISPL producirá un incremento importante de las tareas obligadas
a realizar por los responsables de control interno, no tanto por las que corres
ponde por su función interventora sobre los derechos e ingresos, así como gastos
y pagos, ya realizadas, esencialmente, en la actualidad sino, en especial, por las
226
nuevas tareas requeridas para alcanzar los objetivos que de la función de control
financiero, auditoría pública, resultado del control financiero e informe resu
men y plan de acción.
71. Para que puedan verse los resultados del RCISPL es imprescindible que
las Entidades Locales destinen los recursos humanos y aporten la dotación pre
supuestaria suficiente para llevarlo a cabo. Todo ello, a pesar de admitirse la
posibilidad de que el órgano interventor, para la realización de las auditorías
públicas de las Entidades Locales, podrá recabar la colaboración pública o pri
vada en los términos que prevé la propia norma. En este sentido, la Comisión
propone la obligación de incluir, de forma explícita, en los presupuestos locales
una dotación presupuestaria que se identifique con el objetivo de aplicar el
RCISPL.
II.3.2.2.3. Sobre la consolidación contable
72. La Orden HAP/1489/2013, desarrolla las normas para la formulación
de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público e introduce la
obligación de su presentación como grupo, además de las cuentas individuales,
reconociéndose un avance importante en la transparencia de la información
contable pública.
73. A pesar de la disminución del número de entidades públicas locales lle
vadas a cabo en la última década, consecuencia de la crisis económica y de la
aplicación de la nueva normativa presupuestaria, el Sector Publico Local aún
mantiene gran cantidad y diversidad de entidades públicas autónomas. Tenien
do en cuenta tal circunstancia, la citada Orden prevé su aplicación en las Enti
dades Locales, previa elaboración de una adaptación a las normas de
consolidación por el Ministro de Hacienda y Función Pública en 2017, hecho
que no se ha producido hasta el momento. Conocido el avance del trabajo de la
IGAE sobre dichas normas de elaboración de las cuentas consolidadas de apli
cación en las Entidades Locales solicitamos una rápida publicación de las mis
mas con el fin de que, a través de las Cuentas Consolidadas, se represente
adecuadamente la imagen fiel de la Entidad Local como grupo y, evidentemen
te, con las consecuencias lógicas en la transparencia económicofinanciera y la
mejora de los principios de eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios.
74. Por lo que se refiere a la obligación de consolidar, siguiendo la línea de
lo considerado para la contabilidad analítica, el control y la auditoria, la Comi
sión propone que el ámbito de aplicación afecte a todos aquellos Municipios
que superen los 20.000 habitantes y las entidades de ámbito superior, con un
periodo razonable (35 años) para su puesta en funcionamiento.
227
75. En cuanto al perímetro de consolidación se propone que para las Enti

dades Locales se aplique idéntica delimitación a la utilizada en el Sector Público
Estatal, adaptada al ámbito local, cuando señala que el perímetro de consolida
ción estará formado por las entidades del conjunto consolidable y por las enti
dades a las que les sea de aplicación el procedimiento de puesta en equivalencia
o método de la participación.
Propuesta II.3
Transparencia y contabilidad pública
Impulso de la transparencia de la actividad económicofinanciera
La Comisión propone aumentar los niveles de transparencia de las actividades
económicofinancieras que se exigen a las Entidades Locales en el marco legis
lativo vigente al objeto de mejorar la confianza en la información recibida por
los ciudadanos y las instituciones. Para ello, propone que se amplíe la base de
los entes públicos locales obligados a cumplir con las exigencias propias de un
nivel suficiente de transparencia y, aumentar y mejorar la información econó
micofinanciera y técnica mediante la utilización de herramientas contables
específicas.
Documentos que acompañan a la cuenta general
La Comisión propone que los documentos que deben acompañar a la cuenta
general de las Entidades Locales exigidas para Ayuntamientos mayores de
50.000 habitantes y entidades de ámbito superior, sean obligatorios también
para los Ayuntamientos mayores de 20.000 habitantes.
Implantación de la contabilidad analítica
La Comisión propone una adecuada imputación de los costes directos e indi
rectos a los servicios que prestan las Entidades Locales, el modelo de contabili
dad analítica debe implantarse en ellas de manera integral siguiendo el modelo
a coste completo propuesto por la IGAE.
La Comisión propone que se amplíe la exigencia de la información suministra
da en las notas 26 y 27 incorporando, en la nota 26, todos aquellos informes de
estructuras que proporcione el modelo propuesto por la IGAE en Resolución de
28 de julio de 2011 –elementos de coste, centros de coste, coste de las activida
des/servicios finalistas, etc.–; y, en la nota 27, ampliar los indicadores de gestión
con nuevos contenidos y sobre aquellas otras variables demostrativas del nivel
de adecuación de los gestores en la toma de decisiones.
Sobre el control interno
La Comisión propone un periodo transitorio de 35 años para aplicar RCISPL
en Ayuntamientos de hasta 20.000 habitantes, teniendo en cuenta que deberán
228
ser las Diputaciones las que asesoren o apoyen estas nuevas funciones interven
toras y, para ello, se requiere un nivel técnico elevado, como se reconoce en el
propio RCISPL. cuando se exige una formación continua por parte de los fun
cionarios encargados del control.
La Comisión propone establecer una consignación suficiente en los presupues
tos de las Entidades Locales para responder a las necesidades de colaboración, y
que la misma se recoja de forma explícita.
Sobre la consolidación contable
La Comisión propone una rápida publicación de las normas de elaboración de
las Cuentas Consolidadas para que se represente adecuadamente la imagen fiel
de la Entidad Local como grupo y, evidentemente, con las consecuencias favo
rables en la transparencia económicofinanciera del mismo y la mejora de los
principios de eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios.
Asimismo, siguiendo la línea de lo considerado para la contabilidad analítica, el
control y la auditoria, propone que la consolidación sea obligatoria para todos
aquellos Municipios que superen los 20.000 habitantes y las entidades de ámbi
to superior, con un periodo razonable (35 años) para su puesta en funciona
miento.
Por lo que al perímetro de consolidación se refiere, se propone que para las
Entidades Locales se aplique idéntica delimitación a la utilizada en el Sector
Público Estatal, adaptada al ámbito local, donde el perímetro de consolidación
esté formado por las entidades del conjunto consolidable y por las entidades a
las que les sea de aplicación el procedimiento de puesta en equivalencia o méto
do de la participación.
229
III
INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN
76. En materia de instrumentos disponibles para la financiación de las nece
sidades de gasto de las Entidades Locales, la Comisión estructura sus recomen
daciones en dos grandes bloques:
a) Espacios fiscales propios con capacidad normativa amplia: tributos locales.
b) Espacios compartidos y sistemas de transferencias.
77. Con carácter general y con las matizaciones que se pondrán de manifies
to a lo largo de este Informe, la Comisión se muestra partidaria del manteni
miento de las figuras tributarias actuales, sin perjuicio de una profunda
remodelación de algunas de ellas, proponiendo modificaciones en diferentes ele
mentos de su estructura atendiendo fundamentalmente a los criterios jurispru
denciales consolidados sobre los más conflictivos, así como la propuesta de
alguna figura impositiva y de nueva creación.
78. La Comisión es consciente de que el actual sistema tributario local actual
descansa, casi de modo exclusivo, sobre figuras impositivas con hechos imponi
bles de naturaleza real y en ocasiones de difícil conexión con la capacidad eco
nómica individual de los sujetos pasivos.
79. No obstante, desde un punto de vista estrictamente técnico, los tributos
municipales gozan de una directa vinculación con el territorio (escasa capacidad
de exportación fiscal). Se trata de figuras tributarias altamente perceptibles y
conocidas para los contribuyentes y que, por consiguiente, deben ser bien valo
radas desde el punto de vista de la rendición de cuentas o la corresponsabilidad
fiscal.
80. Por otra parte, y debido precisamente al carácter real de estas figuras, la
parte mayoritaria de la Comisión entiende que su misión fundamental dentro
del sistema tributario es el de allegar recursos para las arcas públicas y que, en
consecuencia, debería minimizarse el uso de beneficios fiscales, los cuales, de
existir, deberían ser, en todo caso, de carácter potestativo para los Entes locales.
231
La consecución de otros objetivos, extrafiscales o de cualquier otra naturaleza,

puede obtenerse satisfactoriamente por la vía del gasto público. No obstante,
una parte minoritaria de la Comisión considera que tales objetivos deben obte
nerse a través del establecimiento o mantenimientos de beneficios fiscales.
III.1. LOS TRIBUTOS LOCALES
III.1.1. IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES
III.1.1.1. Planteamiento de reforma
81. El Impuesto sobre Bienes Inmuebles es un tributo de carácter real, direc
to y obligatorio que, tiene como hecho imponible la titularidad de los bienes
inmuebles rústicos y urbanos, y los bienes inmuebles de características especia
les. Como sucesor de las Contribuciones territoriales urbana y rústica, y del
Impuesto sobre Solares, es en la actualidad, el tributo municipal más relevante
desde la perspectiva recaudatoria y, además, viene mostrando una tendencia a
ganar peso dentro de la estructura financiera de los Municipios. Su reforma
futura ha de pasar, pues, por el reconocimiento de este hecho y, en consecuen
cia, por su reforzamiento a través de una mayor flexibilidad, equidad y genera
lidad del gravamen. A la elevada recaudación que procura, se suma una
importante función censal respecto de la riqueza inmobiliaria, y se asienta sobre
una magnitud, el valor catastral, que se ha convertido en un elemento transver
sal del sistema tributario estatal y autonómico.
82. Su regulación ha sufrido importantes modificaciones desde su publica
ción, siendo una de las más relevantes la introducida por la Ley 53/1997, de 27
de noviembre, en la que se estableció una reducción en la base imponible del tri
buto, con el objetivo de aplazar en el tiempo el impacto derivado de las revisio
nes catastrales. Es un impuesto, en el que, Entes Locales han venido disfrutando
de un importante margen de maniobra para singularizar el tributo que se exige
en cada término municipal, sobre la base del principio de autonomía financiera
municipal y en función de sus necesidades presupuestarias, mediante la deter
minación de los tipos de gravamen, dentro de los márgenes conferidos por el
legislador estatal, y con su acción sobre determinados beneficios fiscales potes
tativos.
83. El Catastro es una institución central e indispensable para la gestión de
toda la imposición patrimonial en España, con independencia de que ésta se
residencie en figuras de titularidad estatal, autonómica o local. Por ello, resulta
fundamental coordinar y unificar todas las tareas que esta institución desarrolla,
232
III. Instrumentos de financiación
en particular, en lo que se refiere al mantenimiento actualizado de las bases de
datos catastrales, la actualización permanente de estos valores y la moderniza
ción e implantación de técnicas contrastadas de valores referencia de bienes
inmuebles. Asimismo, la Comisión propone que, sin perjuicio de que se trate de
una institución dependiente del Estado, debe valorarse una mayor participación
de las Entidades Locales en su gestión, extendiendo el ámbito de cooperación,
intercambio de información y sus efectos en el ámbito de la aplicación de los tri
butos locales.
III.1.1.2. Beneficios fiscales
84. En el examen de los beneficios fiscales previstos para esta figura imposi
tiva, se han planteado dos posturas divergentes en el seno de la Comisión. La pri
mera y mayoritaria, considera que el IBI se caracteriza por ser un impuesto real,
objetivo y de producto y que, por su propia naturaleza, al tratarse de un único
elemento patrimonial y no acumularse con otros activos patrimoniales para
medir la efectiva capacidad económica del contribuyente, no admite técnica
mente elementos de personalización de la carga tributaria sin complicar excesi
vamente la gestión, liquidación y control del tributo. En este sentido se considera
que el impuesto debe cumplir con los principios de suficiencia, flexibilidad y
generalidad que permitan una recaudación óptima, dejando a las políticas socia
les municipales, vía gasto público, cualquier elemento redistributivo y de carácter
social. En consecuencia, considera esta parte mayoritaria de la Comisión que
tener en cuenta las circunstancias personales y familiares puede introducir dife
rencias sustanciales en la carga tributaria entre Municipios, que distorsionen fis
calmente decisiones económicas y personales, lo que puede comprometer la
recaudación del tributo y complicar su gestión, liquidación y control.
Otra parte minoritaria de la Comisión parte de la necesidad de acometer
una revisión integral de los beneficios fiscales en los impuestos locales, bajo la
premisa de concesión de los verdaderamente esenciales en atención al grado de
cumplimiento del artículo 2. 1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General
Tributaria, que prevé la utilización de los tributos “como instrumentos de la
política económica general”, con los que “atender a la realización de los princi
pios y fines contenidos en la Constitución”. Realizada esta revisión, esta parte
de la Comisión considera que debe abogarse por un mantenimiento de los bene
ficios fiscales en este impuesto, como instrumentos de modulación de la capaci
dad económica y de realización de los principios de justicia tributaria e igualdad
contenidos en el artículo 31 de la CE. La remisión que realiza la LGT a los prin
cipios y fines contenidos en la Constitución avala la concesión de beneficios fis
cales que incidan, entre otros, en la protección medioambiental; del patrimonio
233
histórico, cultural y artístico de los pueblos; en el acceso a la vivienda, y en las

políticas de integración de las personas con discapacidad.
III.1.1.3. La base imponible
85. La base imponible está constituida por el valor catastral de los inmue
bles, determinado para cada bien a partir de los datos obrantes en el Catastro
Inmobiliario, e integrado por el valor del suelo y el valor de las construcciones.
El valor catastral, tal y como se determina en la actualidad, no está cumpliendo
cabalmente su función de medición de la capacidad económica derivada de la
propiedad inmueble, en la medida en que las revisiones catastrales no han alcan
zado una cadencia temporal suficiente y, además, quedan en gran parte neutra
lizadas tanto por la reducción introducida por la referida Ley 53/1997 como por
la propia evolución del mercado inmobiliario.
La Comisión aconseja una revisión del método de determinación y valora
ción de los inmuebles que tenga como referencia el valor de mercado, para las
distintas categorías de bienes inmuebles. Este “valor de referencia” serviría, de
este modo, para garantizar la equidad en este tipo de tributos y evitar las des
igualdades que hoy pueden apreciarse en la imposición local y en los tributos
que gravan el tráfico de bienes inmuebles, cuando utilizan, en mayor o menor
medida, el valor catastral como elemento de cuantificación de las bases o de la
cuota. En este sentido, resulta recomendable la articulación de una Ley General
de Valoraciones Patrimoniales.
Si se mantuviera la vigente metodología de determinación del valor catastral
se precisaría su actualización recurrente, en períodos de tiempo inferiores a los
actuales, y con una mayor transparencia, permitiendo a los contribuyentes una
real y efectiva posibilidad de impugnación de aquellos.
III.1.1.4. Los tipos de gravamen y los recargos
III.1.1.4.1. Tratamiento general
86. El IBI es un impuesto proporcional cuya cuota será el resultado de apli
car a la base liquidable el correspondiente tipo de gravamen. Los tipos mínimos
y máximos para cada tipo de inmueble son fijados por el legislador estatal en el
TRLRHL. Cada Municipio, mediante su respectiva ordenanza fiscal, podrá
concretar el tipo de gravamen dentro de los límites previstos y, si no decide
regularlo, se aplicará con carácter supletorio el tipo previsto en el TRLRHL.
La mayoría de los miembros de la Comisión defiende el carácter proporcio
nal de los tipos de gravamen de este impuesto, ya que considera que la utiliza
234
ción de tipos progresivos no se adecua a la estructura y objetivos de impuestos

de naturaleza real. Una parte minoritaria es partidaria de la introducción de ele
mentos de progresividad en los tipos en atención a la capacidad económica del
contribuyente.
De manera unánime se defiende la necesidad de ampliar la horquilla de los
tipos de gravamen actualmente vigentes, con objeto de dar una mayor autono
mía a los Ayuntamientos. En todo caso será necesario adecuar estos tipos en fun
ción del método de determinación de la base imponible que se utilice (actuales
valores catastrales o posibles valores de referencia a mercado).
87. Dentro de los límites legalmente establecidos, para los bienes inmuebles
urbanos, excluidos los de uso residencial, el TRLRHL dispone que los Ayunta
mientos podrán fijar “tipos diferenciados atendiendo a los usos establecidos en
la normativa catastral para la valoración de las construcciones”. A continuación,
se precisa que dichos tipos “sólo podrán aplicarse, como máximo, al 10 % de los
bienes inmuebles urbanos del término municipal que, para cada uso, tenga
mayor valor catastral, a cuyo efecto la ordenanza fiscal del impuesto señalará el
correspondiente umbral de valor para todos o cada uno de los usos, a partir del
cual serán de aplicación los tipos incrementados”.
La litigiosidad derivada de la aplicación de esta posibilidad en las ordenanzas
fiscales reguladoras de este impuesto, ha quedado reflejada en pronunciamientos
del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo y en un importante número
de Sentencias de Tribunales Superiores de Justicia que se encargan de examinar,
caso a caso, si la aplicación de los tipos incrementados ha sido debidamente jus
tificada o no.
Para evitar el elevado nivel de litigiosidad, que en no pocas ocasiones acarrea
la nulidad de las ordenanzas reguladoras del IBI en relación con los tipos incre
mentados, podría incluirse una referencia expresa en el TRLRHL a que las con
diciones exigidas en el mismo para la aplicación de los tipos incrementados deben
encontrar justificación y desarrollo en la correspondiente ordenanza, con funda
mento en los estudios económicos e informes que sirven de base a su aplicación.
III.1.1.4.2. Áreas de Promoción Económica y Bienes Inmuebles de
Características Especiales
88. En el marco de las propuestas acerca del establecimiento de Áreas de
Promoción Económica Urbana, la Comisión considera que podría otorgarse la
posibilidad de que las Entidades Locales establezcan un recargo en el IBI sobre
aquellos bienes inmuebles directamente beneficiados, a fin de que se obtenga la
financiación necesaria para el desarrollo material de las mismas.
235
89. Las externalidades que pueden derivarse de la existencia de un BICE en
un determinado territorio suelen exceder del término municipal en el que radi
ca. Por este motivo, la Comisión propone que para tales supuestos se articule un
doble sistema de recaudación del impuesto, con una cuota municipal y una
cuota provincial. La cuota municipal no podría superar un determinado porcen
taje de la recaudación total del IBI de naturaleza urbana. El exceso integraría la
cuota provincial. Esta última se determinará en función del número de Muni
cipios que pueden verse afectados por su ubicación o establecimiento en un
lugar próximo a aquellos bienes. La Comisión propone que, para tales supues
tos, se articule un sistema de distribución similar al previsto para el Impuesto
sobre Actividades Económicas.
III.1.1.4.3. Viviendas habituales, desocupadas y de protección oficial
90. La posición mayoritaria de la Comisión considera que, dada la natura
leza del impuesto, no resulta adecuado realizar distinción alguna entre inmue
bles en función de su destino o utilización. Se considera que el tratamiento
diferenciado introduciría elementos de discriminación (v. gr. inquilinos frente a
propietarios).
91. No obstante, una parte minoritaria de la Comisión aboga por conferir
un tratamiento fiscal más favorable a la vivienda habitual (tipo reducido o coe
ficiente reductor) y dotar de la regulación necesaria al recargo sobre bienes
inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados con carácter per
manente actualmente previsto en el TRLRHL. En relación con este último,
sería necesario hacer referencia expresa a las condiciones que deben concurrir en
este tipo de inmuebles para su aplicación y al resto de circunstancias necesarias
para su exigencia; permitiendo que mediante ordenanza municipal se concrete
el porcentaje del mismo, dentro del margen establecido. De igual modo, podría
plantearse extender el recargo a otro tipo de bienes inmuebles no residenciales
que se encuentren desocupados con carácter permanente.
92. Si se opta por seguir reconociendo un beneficio fiscal a favor de las
viviendas de protección oficial, la Comisión recomienda que este concepto se
delimite con exactitud y sea aplicado de manera restringida, articulando meca
nismos de correspondencia con la tipología de estas viviendas previstas en las
normativas de las Comunidades Autónomas. La práctica ha puesto de manifies
to la existencia de nociones muy dispares de este tipo de viviendas y una ten
dencia a exorbitar el alcance de esta clase de inmuebles, con merma clara de los
ingresos percibidos sin que ello responda a la finalidad inicial con la que se esta
bleció dicha bonificación.
236
III.1.1.5. Gestión tributaria
93. En relación con los distintos problemas que se plantean ante la dualidad
de la gestión de este tributo, catastral y tributaria, la Comisión aboga por la uni
ficación de criterios, coordinación de efectos e intercambio efectivo de informa
ción, que contribuyan a potenciar la colaboración de ambas Administraciones.
En este sentido, podría profundizarse en la necesidad de conferir determinadas
potestades a los Municipios, evitando de este modo situaciones de difícil justi
ficación y elevada litigiosidad como las relativas a la impugnación separada, y en
momentos temporales diferentes, de la valoración catastral del inmueble y de la
liquidación del tributo; las consecuencias que se derivan de tal gestión dual en
el ámbito de la prescripción y suspensión de los actos dictados e impugnados en
una u otra vía; o a la concurrencia de sanciones en el ámbito catastral y tributa
rio, entre otras.
Propuesta III.1
Reforma del Impuesto sobre Bienes Inmuebles
La Comisión considera que la reforma del IBI debe pasar por el reconocimiento
de la importancia capital que tiene este recurso en la Hacienda Local. Por ello,
se propone un avance en la participación de los Municipios en la configuración
del impuesto con un mayor margen de decisión en la determinación de sus ele
mentos principales, y una más adecuada implicación en instituciones tan rele
vantes para su aplicación como el Catastro.
La Comisión aconseja una revisión del método de determinación y valoración
de los inmuebles que tenga como referencia el valor de mercado, para las distin
tas categorías de bienes inmuebles.
La Comisión recomienda la aprobación de una Ley General de Valoraciones
como Ley marco que fije una unidad de criterio, de modo que la determinación
del valor de los bienes inmuebles sea equivalente en los distintos tributos del
ámbito estatal, autonómico y local.
Se considera necesario ampliar la horquilla de los tipos de gravamen actualmente
vigentes, con objeto de dar una mayor autonomía a los Ayuntamientos y asimis
mo advierte la necesidad de adecuar aquéllos al modelo de determinación de la
base imponible que se establezca si se optara por valores de referencia a mercado.
De igual modo, se plantea la posibilidad de exigir un recargo en el IBI sobre
aquellos bienes inmuebles directamente beneficiados por el establecimiento de
Áreas de Promoción Económica Urbana, a fin de que se obtenga la financiación
necesaria para el desarrollo material de las mismas; y de que las externalidades
derivadas del establecimiento de un BICE en un determinado territorio se vean
compensadas con la tributación por este concepto a nivel provincial.
237
En materia de gestión, se propone avanzar en la integración de la gestión tribu
taria y la gestión catastral, con la finalidad de reducir la litigiosidad en este
ámbito y conferir una mayor seguridad jurídica en el ejercicio de los derechos
de los contribuyentes.
III.1.2. IMPUESTO SOBRE ACTIVIDADES ECONÓMICAS
III.1.2.1. Situación actual
94. El IAE ha sido uno de los impuestos locales de excepcional relevancia
desde su implantación a través de la TRLRHL, tanto por su carácter obligatorio
como por la capacidad recaudatoria que aportó al sistema al eliminar con su
implantación a cinco impuestos como fueron la Licencia Fiscal de Actividades
Comerciales e Industriales, la Licencia Fiscal de Actividades Profesionales y
Artísticas, el Impuesto sobre Radicación, el Impuesto Municipal sobre la Publi
cidad y una gran parte del ámbito objetivo del Impuesto sobre los Gastos Sun
tuarios.
95. No obstante, el IAE ha sido objeto de fuertes críticas desde su implan
tación en 1988. Entre ellas se destaca su anacrónica estructura, el distanciamien
to de la carga fiscal respecto a la efectiva capacidad económica del
contribuyente, su exigencia sin habitualidad ni ánimo de lucro, su falta de neu
tralidad y elasticidad, y, en resumen, su alejamiento de un impuesto moderno
basado en criterios de eficiencia y capacidad de pago. Sin embargo, la imposi
ción sobre actividades económicas no resulta una excepción en el ámbito de la
fiscalidad internacional ya que existen figuras similares en la Europa continen
tal, como muestra el reciente informe que el Fondo Monetario Internacional ha
aportado a esta Comisión.
96. El régimen jurídico previsto en el texto original de la TRLRHL ha sufri
do notables modificaciones desde su publicación, por diversas razones. Entre
ellas, y como más relevante, la Ley 51/2002, de 27 de diciembre que supuso la
exclusión en el IAE de los pequeños y medianos empresarios y de los profesio
nales, de forma que a partir del período impositivo 2003 quedaron exentos más
de 2 millones de sujetos pasivos, que representaban en torno al 90 % del total.
97. La reforma del IAE se llevó a cabo con el visto bueno de las corporacio
nes locales a las que se les garantizó una compensación por la insuficiencia
financiera generada. Esta compensación en favor de Ayuntamientos y Diputa
ciones provinciales, se calculó a partir de las matrículas entre los años 2000 y
2003, sin tener en cuenta las modificaciones posteriores a 1999, pero adoleció
de graves problemas en su cálculo y proyección temporal.
238
98. En consecuencia, la importancia del IAE ha disminuido notablemente.

Primero, por el vaciado de sujetos pasivos que se ha realizado al amparo de fac
tores muy diversos, y sin basarse en un concepto único relacionado con la capa
cidad económica, lo que ha dado origen a una importante pérdida recaudatoria
que no se ha visto subsanada del todo mediante el régimen de compensaciones
previsto en la DA 10.a de la Ley 51/200. En segundo lugar, con la supresión par
cial de una parte de la potestad que, en general, el TRLRHL confiere a los
Ayuntamientos para que, en cumplimiento de los dictados constitucionales
sobre autonomía y suficiencia financiera, pudieran modular las cuotas munici
pales mediante la aplicación de coeficientes.
99. El impuesto, en su versión actual, difícilmente concuerda con el princi
pio de nodiscriminación o de igualdad, porque no cabe eximir de la obligación
tributaria a las personas físicas y exigirlo a los contribuyentes sólo personas jurí
dicas, con independencia de su capacidad económica. Se adapta de forma defi
ciente a los principios tributarios rectores de un sistema fiscal moderno como
son los de generalidad, capacidad económica, equidad y progresividad; no atien
de al principio de neutralidad económica y de los demás fundamentos de carác
ter económico y técnico, generando distorsiones económicas de cierta
envergadura, que alteran decisiones fundamentales sobre la ubicación y organi
zación de las actividades económicas.
100. Sigue siendo un impuesto indiciario, carece de base imponible y tipo
de gravamen, las cuotas tributarias, en su mayoría fijas, siguen derivándose de
las Tarifas, al igual que para determinar su cuantía se sirve de escasos elementos
tributarios, en el mejor de los casos de dos módulos más la superficie. La depen
dencia que se pretende que guarden las cuotas derivadas de la aplicación de las
Tarifas respecto al beneficio medio presunto de la actividad, es ciertamente
imposible, pues éste es una variable macroeconómica que depende de múltiples
elementos de difícil cuantificación.
101. Los importantes cambios producidos en la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales no han sido correctamente derivados a todo su ámbito y
dimensión, por lo que se producen graves errores técnicos y de redacción. Con
viene destacar, en cuanto a las dos Instrucciones y demás normas reglamenta
rias, las disfunciones, contradicciones e incoherencias, que exigen su rápida
corrección y mejora para conciliarlas con el resto de la normativa tributaria.
102. Hay que señalar que la caracterización del IAE como figura censal se
ha ido diluyendo en los últimos años, como consecuencia del desarrollo por
parte de la Agencia Tributaria de censos específicos de empresarios, profesiona
les y contribuyentes en general, al margen de IAE. No obstante, la Comisión
239
considera fundamental potenciar la función censal del IAE, como competencia
municipal propia, para la más eficiente aplicación de otros tributos locales, par
ticularmente algunas tasas municipales.
103. A pesar de los defectos estructurales que muestra el tributo, el IAE es
un impuesto que incorpora un índice de capacidad económica complementario,
que junto con la imposición sobre los vehículos, permite a la Hacienda local
española contar con un modelo de financiación local de tipo continental, en vez
de la fiscalidad municipal exclusiva sobre los inmuebles más propia de los países
anglosajones. Permite aplicar el principio del beneficio en relación a los especia
les gastos que el ejercicio de las actividades económicas producen en el ámbito
local. Se trata de un impuesto de gran visibilidad, que aporta corresponsabilidad
fiscal frente a otras fórmulas de recargo en otros tributos y/o participaciones en
ingresos de otras Administraciones Pública. Se configura como un complemen
to de la fiscalidad que recae sobre las actividades económicas en los impuestos
personales sobre la renta: IRPF, IS o IRNR. Asimismo, se configura como un
medio útil y complementario de otros registros para conservar y actualizar el
censo de actividades económicas, de suma importancia para su gestión y la de
otros tributos.
III.1.2.2. Planteamientos de reforma
104. En un primer planteamiento sobre las posibles actuaciones a realizar
como vías de solución, cabría plantear tres escenarios alternativos: i) dar conti
nuidad al IAE; ii) suprimir cualquier imposición sobre la actividad económica
adoptando otras medidas fiscales compensatorias; iii) reformular la imposición
sobre actividades económicas, creando un impuesto de nueva planta en línea
con cierta experiencia internacional. Todos ellos han sido valorados y la Comi
sión se decanta por la primera de las opciones.
105. Se propone actualizar el IAE resolviendo los problemas estructurales
manifestados en su aplicación, por entender que es la opción más adecuada, por
ser la más factible en el momento presente, además de ser respetuosa con la tra
dición de la Hacienda Local española y el principio de autonomía local.
106. Como consecuencia de lo anteriormente mencionado, deberían modi
ficarse elementos sustantivos de la regulación del impuesto, así como otros rela
cionados con la gestión del mismo.
107. En relación con el hecho imponible, se debería exigir la habitualidad y
el ánimo de lucro.
108. Respecto al sujeto pasivo, se propone incluir a las personas físicas.
240
109. Para reforzar el carácter recaudatorio, se propone revisar el umbral de

exención.
110. Para reforzar el carácter censal, se propone fijar un umbral mínimo de
importe neto de cifra de negocio, inferior al umbral de exención, que conlleve
la obligación de compartir la información con trascendencia tributaria entre las
Administraciones competentes.
111. Para evitar los costes de gestión que a los grandes comercializadores de
servicios básicos les supondría darse de alta en todos los Municipios en los que
ejercen las actividades citadas y satisfacer cuotas municipales, la Comisión pro
pone la asignación de las actividades de comercialización de servicios básicos de
uso generalizado, al por mayor y al por menor, a grupos o epígrafes que contem
plan cuotas nacionales.
112. Se debe simplificar el proceso liquidatorio del impuesto. El número de
operaciones intermedias para acceder al conocimiento de la deuda tributaria, es
elevado e impropio en un impuesto de producto.
113. La Comisión considera que es necesario modificar diversos aspectos
que contribuyen a acrecentar la complejidad en la liquidación del impuesto,
tales como:
a) La introducción del elemento tributario superficie en casi todas las acti
vidades, cuando en muchas de ellas no es significativo y su cálculo ha de
venir separado del de los demás elementos tributarios.
b) La práctica de la reducción general del 5 por 100 del cómputo de la
superficie, en compensación a tanto alzado de las zonas destinadas a hue
cos, ascensores, escaleras, corredores de empresa, etc., cuando podría
suprimirse incorporándola en un menor valor por metro cuadrado de la
superficie.
c) La aplicación del coeficiente de ponderación del valor del elemento super
ficie previsto en la Regla 14.a. 1. F ). e), sobre unos locales sí y otros no.
d) La aplicación por escalas o tramos de los cuadros de valoración del ele
mento superficie, en vez de hacerlo por módulo único.
e) El uso de muy variados porcentajes de reducción sobre los elementos tri
butarios y de notas en las secciones, divisiones, agrupaciones, grupos y
epígrafes de las Tarifas que conducen a facultades y bonificaciones muy
diversas con tratamiento excesivamente discrecional.
f) La aplicación del coeficiente de ponderación del importe neto de la cifra
de negocios requiere el conocimiento previo de su cuantía.
241
114. Sería conveniente actualizar y revisar periódicamente la Instrucción y

las Tarifas del Impuesto.
115. Paliar las ineficiencias de la gestión compartida del tributo fomentando
la delegación y la colaboración interadministrativa.
116. Clarificar y simplificar el actual régimen de impugnación de los actos
de gestión censal y de gestión tributaria, de manera que se evite la indefensión
del contribuyente y los índices de litigiosidad que conlleva.
Propuesta III.2
Reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas
La Comisión ha estudiado las diferentes opciones tendentes a recuperar la
importancia cualitativa y cuantitativa que debería tener un tributo sobre activi
dades económicas a nivel municipal, llegando a la conclusión que la opción de
actualizar el IAE resolviendo los problemas estructurales manifestados en su
aplicación, es la más adecuada.
En consecuencia, se trataría de realizar los retoques necesarios dentro de la actual
estructura del impuesto que lo aproximen a la justicia tributaria, entre otros:
— Suprimir la exención que se basa en la naturaleza del sujeto pasivo, inclu
yendo en el impuesto a las personas físicas.
— Revisar el umbral de exención para reforzar el carácter recaudatorio.
— Fijar un umbral mínimo de volumen de negocio, inferior al umbral de exen
ción, que conlleve la obligación de compartir la información con trascen
dencia tributaria entre las Administraciones competentes, para potenciar su
carácter censal.
— Simplificar la liquidación del impuesto, haciéndolo acorde con la naturaleza
real del mismo.
— Asignar las actividades de servicios de suministro de carácter general a gru
pos o epígrafes que contemplan cuotas nacionales
— Paliar las ineficiencias de la gestión compartida y simplificar el régimen de
impugnación.
III.1.3. IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS DE TRACCIÓN MECÁNICA
III.1.3.1. Naturaleza tributaria
El legislador ha optado por una fórmula de simplificación adoptando dicho tri
buto una naturaleza “impositiva” al gravitar el hecho imponible en la “titularidad”
242
de un vehículo de motor apto para circular por las vías públicas, y con indepen
dencia de su uso por el propietario. No obstante, su fundamento jurídico es más
propio de las tasas (ancladas en el principio de equivalencia) por cuanto vendría a
compensar al Ente exactor por el coste económico (a modo de inversiones así como
de otras externalidades negativas) que el uso del vehículo ocasiona al municipio.
III.1.3.2. Nuevos supuestos de no sujeción
117. El artículo 92. 1 TRLRHL define el IVTM como un tributo directo
que grava la titularidad de los vehículos de esta naturaleza, aptos para circular
por las vías públicas, cualesquiera que sean su clase y categoría. El apartado 3.o
de este mismo precepto excluye de su sujeción a vehículos que estén dados de
baja en los Registros por antigüedad de su modelo pero que puedan ser autori
zados para circular con ocasión de certámenes o exhibiciones, así como los
remolques y semirremolques arrastrados por vehículo de tracción mecánica cuya
carga útil no sea superior a 750 kgs. Fuera de estos dos casos, la Ley no contem
pla ningún otro supuesto de no sujeción.
118. De la lectura del artículo 92. 1 TRLRHL, parece deducirse que el legis
lador ha optado por un criterio formalista lo que puede crear en determinados
casos situaciones alejadas de la justicia tributaria. Así las cosas, podría entenderse
que estamos ante una presunción iuris et de iure (o de no admisión de prueba en
contra por parte del contribuyente) que conduce a entender que todo vehícu
lo matriculado y por el que no se haya cursado la baja en el Registro Público de
la Jefatura Central de Tráfico será a priori apto para circular, y por tanto, que
dará sujeto al Impuesto.
119. No obstante, al objeto de salvar aquellas situaciones más graves de
inequidad, el legislador podría reconocer aquellos casos claros en los que el ve
hículo no es apto para circular –desde el punto de vista no formal, sino mate
rial– articulando en el presupuesto de hecho de la norma una presunción iuris
tantum que permitiera la prueba en contrario para casos tasados recogidos expre
samente en la Ley, que no guarden correlación con el presupuesto de hecho que
pretende gravarse (vehículos aptos para circular por las vías públicas).
III.1.3.3. Exención para todos los supuestos de discapacidad
120. El apartado e) del artículo 93. 1 TRLRHL establece una exención en
favor de vehículos que transporten a personas con discapacidad. Este incentivo
fiscal resulta aplicable en los dos siguientes supuestos:
— En primer lugar, respecto de vehículos conducidos o destinados al transpor
te de personas de movilidad reducida tal como se refiere la letra A) del
243
Anexo II del Reglamento General de Vehículos, aprobado por el RD
2822/1998, de 23 de diciembre.
— En segundo lugar, se contemplan los vehículos que estén matriculados a
nombre de personas con discapacidad con un grado al menos del 33 por 100
siendo irrelevante quién sea el conductor, siempre y cuando se destinen
exclusivamente para su transporte.
121. Nótese que la norma actual hace referencia expresa al término “minus
válido”. No obstante, de acuerdo con la DA 8.a de la Ley 39/2006, de 14 de
diciembre, las referencias que se efectúen en los textos normativos a “minusvá
lidos” y a “personas con minusvalía” han de entenderse realizadas a “personas
con discapacidad”. Sería por ello, deseable sustituir el término “minusválido”
por el más adecuado de persona “discapacitada”.
122. Por otro lado, la normativa social ha evolucionado con respecto al
momento en que se redactó el TRLRHL y actualmente existen supuestos de
personas que son calificadas como “discapacitados” aun cuando no lleguen al
grado del 33 por 100 que establece la legislación vigente. Por ello, se considera
necesario que se añada, junto al supuesto de personas que tengan un grado de
discapacidad de al menos el 33 por 100, a aquellas otras personas que tengan
una incapacidad permanente total o absoluta, así como de gran invalidez.
III.1.3.4. Presunción de titularidad registral del sujeto pasivo
123. Una lectura literal del artículo 94 TRLRHL [persona (...) a cuyo nom
bre conste el vehículo en el permiso de circulación] podría llevar a pensar que el
legislador intencionadamente prescinde de una titularidad real del vehículo, en
beneficio de una titularidad formal o registral. La sacralización de la forma fren
te a las situaciones fácticas genera seguridad jurídica y facilita las labores de ges
tión tributaria de los Ayuntamientos, pero por el contrario produce situaciones
alejadas de la justicia tributaria de la que trae causa el tributo.
124. La prevalencia de la forma frente a la realidad de los hechos es cierto
que preserva a la Administración ante actuaciones tendentes en unos casos a la
elusión fiscal, derivada de pactos privados entre particulares; y en otros, a rela
ciones internas anómalas entre titulares que resultan ajenos a la coherencia lógica
de la gestión del tributo. En consecuencia, frente a una jurisprudencia mayori
taria que defiende la preeminencia de la titularidad registral frente a la real, exis
ten algunos casos en los que los Tribunales jurisdiccionales apelando a la
verdadera realidad de los hechos han reconocido situaciones claras de titularidad
real, lo que ha llevado a ignorar la titularidad formal que se recoge en los Regis
tros Públicos. Esta controversia jurisprudencial podría zanjarse permitiendo al
244
administrado aportar la prueba en contrario en aquellos casos más claros de titu
laridad real.
125. En efecto, la Comisión considera que el Ente Público acreedor del tribu
to debería admitir como prueba en contrario cualquiera válida en derecho en favor
de acreditar una titularidad real versus la formal (de conformidad con el art. 32. 3
y anexo XIV del Reglamento General de Vehículos, aprobado por el RD
2822/1998, de 23 de diciembre), en aquellos casos en los que el transmitente (y
a la vez, anterior titular) haya cumplido con la obligación de notificar a la Jefatura
Provincial de Tráfico en el plazo de diez días desde la transmisión del vehículo
acompañando los documentos que acrediten la compraventa. Asimismo conside
ra que, dado que la inscripción de los vehículos en los registros correspondientes
no tiene carácter constitutivo, sino declarativo, desde el momento en que la
transmisión se comunique oficialmente a la Jefatura de Tráfico (pese a que hayan
transcurrido los diez días de plazo a los que hace referencia la norma administra
tiva) habrá que entender que el anterior titular queda desvinculado de la relación
jurídicotributaria y de las posibles incidencias fiscales que afecten al vehículo.
III.1.3.5. Determinación de la tarifa
126. El apartado 4.o del artículo 95 TRLRHL permite que los Ayuntamientos
puedan incrementar las cuotas fijadas en el apartado 1 de este artículo mediante la
aplicación sobre las mismas de un coeficiente, que no puede ser superior a dos. Así
las cosas, actualmente la cuota tributaria es el resultado de aplicar la tarifa que apa
rece por defecto en el artículo 95. 1 TRLRHL por el coeficiente de incremento.
127. Frente al esquema actual, la Comisión considera que la modificación
de la tarifa debería ser neutral financieramente y estar conformada por dos mag
nitudes: El valor patrimonial del vehículo basado en el principio de capacidad
económica; y un componente ambiental inspirado en el principio “quien con
tamina paga”, debiendo también internalizarse parte de los costes que genera el
uso de un vehículo sobre aquellos sujetos que generen más daños ambientales.
En efecto, si defendemos también la finalidad extrafiscal que persigue este tri
buto, convenimos en la necesidad de que el legislador incorpore determinados
incentivos que graviten sobre las externalidades negativas que produce el uso
potencial de los vehículos en el medio ambiente.
128. Esta reestructuración ambiental del tributo podría plasmarse directa
mente en la propia tarifa del impuesto, o bien articularse de forma indirecta,
aplicando sobre una misma base diferentes coeficientes correctores ó multipli
cadores dependiendo del grado de contaminación atmosférica y acústica que
produzca el vehículo.
245
Se advierte que la implementación de un componente de la tarifa basado en
la incidencia del vehículo sobre el medio ambiente no tiene por qué ser una
medida que produzca menores recursos económicos para los Ayuntamientos,
pues lo que deje de recaudarse en aquellos vehículos más eficientes ambiental
mente (que a través de este nuevo esquema podrían beneficiarse de una presión
fiscal menor) podría compensarse incrementando la tarifa sobre aquellos vehícu
los más contaminantes.
Sería recomendable en todo caso que existiera cierta coordinación con el
Impuesto sobre Determinados Medios de Transporte a efectos de seguir un
mismo método de gravamen para determinar el impacto ambiental que produce
el vehículo.
III.1.3.6. Supresión de la bonificación de hasta el 100 por 100 para
vehículos con una antigüedad mínima de veinticinco años
129. El artículo 95. 6. c) del TRLRHL establece una bonificación de “hasta
el 100 por 100 para los vehículos históricos o aquellos que tengan una antigüe
dad mínima de veinticinco años, contados a partir de la fecha de su fabricación
o, si ésta no se conociera, tomando como tal la de su primera matriculación, o
en su defecto, la fecha en que el correspondiente tipo de vehículo o variante del
mismo se dejó de fabricar”.
130. El incentivo fiscal recogido en el artículo 95. 6. c) TRLRHL se coordi
na mal con la ratio de un nuevo tributo que pretende graduar la carga tributaria
del contribuyente en función del nivel de contaminación atmosférica que pro
duce el vehículo.
131. Carece en consecuencia de fundamento técnico (de acuerdo a los infor
mes científicos) otorgar una bonificación precisamente a aquellos vehículos que
por su antigüedad en el parque automovilístico son aquellos que más contami
nación producirán a la atmósfera.
III.1.3.7. Prorrateo en caso de baja por exportación
132. El artículo 96. 3 TRLRHL señala que “el importe de la cuota del
impuesto se prorrateará por trimestres naturales en los casos de primera adqui
sición o baja definitiva del vehículo. También procederá el prorrateo de la cuota
en los mismos términos en los supuestos de baja temporal por sustracción o
robo de vehículo, y ello desde el momento en que se produzca dicha baja tem
poral en el Registro Público correspondiente”.
133. La norma guarda silencio sobre si la baja por exportación da derecho
también al prorrateo. El silencio de la norma aconseja a juicio de la Comisión
246
que se contemple expresamente la aplicación del prorrateo desde el momento en
que curse baja en Tráfico con ocasión de la exportación del vehículo a otro país
en los términos que establece el artículo 35 del Reglamento General de vehícu
los aprobado por RD 2822/1998, de 23 de diciembre.
III.1.3.8. Competencia tributaria del Ayuntamiento
134. El artículo 97 TRLRHL prescribe que “la gestión, liquidación, inspec
ción y recaudación, así como la revisión de los actos dictados en vía de gestión
tributaria corresponde al Ayuntamiento del domicilio que conste en el permiso
de circulación del vehículo”.
135. No obstante, aunque se trata de una figura impositiva y no de una tasa,
por razones de justicia tributaria sería deseable que los recursos económicos alle
guen al Municipio del lugar del domicilio fiscal del titular del vehículo, pues no
siempre coincidirá con el Municipio que aparece en el permiso de circulación
del vehículo.
136. Desde el punto de vista de la corresponsabilidad fiscal, resulta convenien
te que el Ayuntamiento que sufre los daños ambientales producidos con ocasión
de la tenencia de un vehículo, y que incurre, por tanto, en gastos derivados de su
uso (construcción de carreteras, instalación de mobiliario urbano, policía munici
pal para la regulación del tráfico) sea aquél que se vea compensado con los ingre
sos derivados del tributo, y en aplicación del principio “quien contamina paga”.
137. Asimismo, las bonificaciones contempladas en el artículo 95. 6
TRLRHL lejos de cumplir en todos los casos con el fin noble para el que fueron
creadas, han servido para generar una “competencia fiscal perniciosa” por parte
de algunos Ayuntamientos introduciendo en sus ordenanzas “rebajas fiscales” con
la única finalidad de atraer a sus demarcaciones municipales el domicilio registral
de vehículos que sin embargo, no suelen circular en su ámbito territorial.
138. Por ello, sería conveniente modificar el actual artículo 97 TRLRHL
señalando que la competencia del tributo corresponderá al Ayuntamiento del
domicilio fiscal del contribuyente en los términos contemplados en el artículo
48 LGT. Así las cosas, con carácter general, para las personas físicas será el lugar
donde tengan su residencia habitual. No obstante, para las personas físicas con
bienes afectos a actividades económicas, así como para las personas jurídicas,
debería prevalecer como domicilio fiscal el lugar donde esté efectivamente cen
tralizada la gestión administrativa y la dirección de las actividades desarrolladas.
Así mismo para aquellas empresas dedicadas al transporte de mercancías y per
sonas, a partir de un determinado umbral de flota de vehículos, la cuota podría
ser nacional con un tipo único con reparto en función de la población.
247
Propuesta III.3
Reforma del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica
La Comisión sugiere que se introduzca la posibilidad de que al administrado se
le permita aportar la prueba en contrario a efectos de considerar el vehículo no
sujeto para aquellos supuestos más claros de imposibilidad material o formal del
vehículo para circular por las vías públicas.
Se propone una adaptación legislativa coherente con la normativa social, reco
nociendo la situación de incapacidad permanente total o absoluta, así como la
gran invalidez como “discapacitado”, a efectos de su consideración como
supuestos de exención en el Impuesto.
Razones de justicia tributaria invitan a que el legislador grave aquellos supuestos
más claros de titularidades reales y no sólo registrales, incluyendo la posibilidad
de admitir la prueba en contrario en algún supuesto tasado que contemple la
Ley.
La Comisión propone que la tarifa del tributo se configure mediante dos ele
mentos: un componente patrimonial (cuota fija) que atenderá a compensar el
uso del titular del vehículo de las infraestructuras municipales, y un componen
te extrafiscal (cuota variable) en función de la eficiencia ambiental del vehículo,
graduando el tipo en función del nivel de contaminación que produce.
La Comisión aconseja suprimir la bonificación del 100 por 100 para los vehícu
los históricos o aquellos que tienen una antigüedad mínima de 25 años, de los
cuales ha de presumirse producen, junto a contaminación acústica, un nivel
importante de emisiones de monóxido de carbono (CO) y óxidos de nitrógeno
(NOx) a la atmósfera.
Se propone la inclusión de un nuevo supuesto de prorrateo de cuota en aquellos
casos que se produzca una baja del vehículo por exportación.
La Comisión considera necesaria la modificación del punto de conexión para la
exacción del impuesto, fijando la competencia a través de unas reglas más cohe
rentes, con el objeto de atribuir cierta correspondencia entre los ingresos gene
rados con ocasión del pago del tributo con los gastos en que incurre cada
Municipio en función del uso del vehículo en su demarcación territorial.
III.1.4. IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DE VALOR DE LOS
TERRENOS DE NATURALEZA URBANA: ALTERNATIVAS
III.1.4.1. Consideraciones generales. Hecho imponible
139. El IIVTNU es un impuesto directo, de carácter real, objetivo, no
periódico, de titularidad municipal y de carácter potestativo. El desarrollo regla
248
mentario lo llevan a cabo las correspondientes ordenanzas fiscales aprobadas por
los Ayuntamientos.
140. El hecho imponible del IIVTNU, lo constituye el incremento de valor
que experimenten los terrenos de naturaleza urbana y se ponga de manifiesto a
consecuencia de la transmisión de la propiedad de los terrenos por cualquier
título, o de la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce,
limitativo del dominio, sobre los referidos terrenos.
141. Los Ayuntamientos pueden intervenir en la determinación de la base
imponible, reduciéndola en supuestos de modificación de los valores catastrales
y, en todo caso, estableciendo el porcentaje a aplicar sobre el valor del terreno,
siempre dentro de los límites fijados por la ley. El tipo de gravamen será fijado
por cada Ayuntamiento, aunque no podrá exceder del 30 por ciento.
142. La reciente STC 59/2017, de 11 de mayo, que tiene como precedentes
las SSTC 16/2017 y 37/2017, ha puesto de manifiesto la inconstitucionalidad
de algunos aspectos del IIVTNU, aunque no con carácter general en su actual
configuración. Serían inconstitucionales los artículos relativos a la determina
ción de la base imponible, aunque sólo en aquellos supuestos en los que someten
a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica, o sea, las que no
presentan aumento de valor del terreno al momento de la transmisión. impi
diendo la redacción actual de la norma que los sujetos pasivos que puedan acre
ditar esta circunstancia.
143. El Tribunal Constitucional afirma que el legislador no puede en ningún
caso “establecer un tributo tomando en consideración actos o hechos que no sean
exponentes de una riqueza real o potencial, o, lo que es lo mismo, en aquellos
supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea, no ya
potencial, sino inexistente, virtual o ficticia”. La forma de determinar la existencia
o no de un incremento de valor susceptible de ser sometido a tributación solo
corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa, pero éste debe
llevar a cabo “las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del
impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situacio
nes de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana”.
144. El problema esencial se encuentra, en el hecho de que la vigente nor
mativa establece en algunos supuestos una ficción de existencia de incremento
de valor que impide al particular toda prueba en contrario. El aumento del valor
del suelo se determina mediante la aplicación automática de los coeficientes pre
vistos en la norma al valor catastral del suelo en el momento de la transmisión.
Por lo que la mera titularidad de un terreno durante un determinado período
temporal produce, en todo caso y de forma automática, un incremento de valor.
249
145. La fórmula para calcular el impuesto provoca que éste deba satisfacerse
igualmente en aquellos supuestos en los que el valor de los terrenos no se ha
incrementado, o incluso ha disminuido, una circunstancia esta última no poco
frecuente como consecuencia de la crisis económica. Y ello carece de toda justi
ficación razonable en la medida en que, al imponer a los sujetos pasivos del
impuesto la obligación de soportar la misma carga tributaria que corresponde a
las situaciones de incrementos derivados del paso del tiempo, se están sometien
do a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica, lo que con
tradice frontalmente el principio constitucional de capacidad económica
146. Tales declaraciones del Tribunal Constitucional hacen precisa una
modificación legislativa que evite cuanto antes que los contribuyentes se vean
obligados a impugnar liquidaciones tributarias del IIVTNU que produzcan el
efecto contemplado en las sentencias referidas.
147. No obstante, las consideraciones de la Comisión sobre las modificacio
nes del tributo se refieren a la regulación de un nuevo tributo que grave las plus
valías efectivamente producidas, sin que se haya entrado a analizar o valorar
cuáles deban ser las actuaciones administrativas o jurídicas necesarias para dar
respuesta a los conflictos que se deriven de la aplicación de las citadas sentencias
del Tribunal Constitucional.
III.1.4.2. Propuestas de reforma del IIVTNU
III.1.4.2.1. Propuestas sobre la supresión del tributo o la no sujeción de las
minusvalías
148. La Comisión tiene en cuenta que en el IIVTNU se manifiesta claramente
una plurimposición, especialmente en relación con los impuestos sobre la renta que
gravan las plusvalías, así como con aquellos que gravan las transmisiones inmobi
liarias. Por lo que para evitarla, y al mismo tiempo, eliminar cualquier tacha de in
constitucionalidad de la vigente normativa reguladora del impuesto, se ha debatido,
como una primera posibilidad la supresión del IIVTNU. De considerarse tal supre
sión, y con el fin de evitar una merma recaudatoria de las Entidades Locales, se vería
sustituido por un recargo o participación en aquellos tributos que gravan las plus
valías en los bienes inmuebles o los que gravan las transmisiones inmobiliarias.
149. Otra posible solución, en caso de optar por el mantenimiento de la
vigente regulación, sería la de establecer expresamente un supuesto de no sujeción,
ya que, donde no ha habido un aumento de valor de los terrenos de naturaleza
urbana, no hay capacidad económica gravable. Esta solución exigiría, asimismo,
modificar un tributo cuya cuantificación descansa sobre valores objetivos –valores
catastrales– respecto de los cuales no se permiten criterios de valoración distintos
250
a los que aporta la propia Administración que los determina. Tal situación redun
daría en repetir situaciones que el Tribunal Constitucional ha considerado con
trarias al principio de capacidad económica, además de una desnaturalización del
impuesto para aquellos supuestos de teóricas o reales minusvalías.
150. Con anterioridad a las sentencias del Tribunal Constitucional citadas,
la jurisprudencia se había manifestado en muchas ocasiones sobre la posible
inconstitucionalidad en caso de que el “método de cálculo” del incremento de
valor fuese en detrimento de la realidad económica, lo cual supondría desconocer
los principios de equidad, justicia y capacidad económica. Incluso se había seña
lado que la única forma de evitar la inconstitucionalidad de la norma sería con
siderar que las normas que establecen el método de cálculo contienen una
presunción iuris tantum, susceptible de ser desvirtuada, en cada caso concreto,
mediante una prueba adecuada y suficiente “a cargo de los obligados tributarios,
y de acuerdo con la previsión del artículo 385 de la Ley de Enjuiciamiento Civil”.
III.1.4.2.2. Propuesta sobre la determinación de la base imponible y una
nueva configuración del Impuesto
151. Sin perjuicio de lo anterior, y antes de proponer una nueva configura
ción del Impuesto plenamente respetuosa con la reciente jurisprudencia consti
tucional, la Comisión parte de la constatación de que el vigente hecho imponible
del IIVTNU, puesto en relación con los valores catastrales, y teniendo en cuenta
el marco de la fiscalidad inmobiliaria en nuestro país, ha quedado trasnochado,
dando lugar a multitud de incoherencias y dificultades que inciden en el conjun
to del sistema tributario. Este impuesto debería gravar no solo el incremento de
valor de los terrenos, sino las plusvalías puestas de manifiesto con ocasión de la
transmisión de los bienes inmuebles, estableciendo las oportunas medidas para
evitar la doble imposición en relación con otros impuestos que gravan materias
similares, y debiendo al mismo tiempo coordinar la determinación de la base
imponible en estos impuestos respecto a la cuantificación de las plusvalías.
152. Efectivamente, la separación entre el valor del suelo y el valor de la cons
trucción, a efectos del IIVTNU, ha dado lugar a una vasta problemática, consti
tuyendo una importante fuente de conflictos. No puede desconocerse que la
acción urbanística municipal no finaliza con la construcción del terreno, sino que
las potestades municipales en el ámbito de conservación, adecuación, creación de
espacios urbanos, etc., incide indefectiblemente en el valor de los inmuebles, tanto
en el terreno no construido como el que ya lo ha sido. Y al igual que en los
impuestos estatales se viene a gravar la transmisión del bien inmueble o su plusva
lía, teniendo siempre en cuenta el valor total de suelo más construcción, asimismo
el Impuesto local debería referirse al bien inmueble y no solo al suelo o terreno.
251
Por otra parte, se requiere un tratamiento igual de los bienes inmuebles, ya

se trate de bienes rústicos, solares o inmuebles construidos que, indudablemente
denotarán mayor capacidad económica.
153. La regulación actual supone no gravar las plusvalías generadas en un
plazo inferior a un año, que pueden ser, en muchos casos, las plusvalías más
especulativas. Ello supone, sin duda, una importante quiebra de los principios
de capacidad económica, generalidad e igualdad tributaria. Resulta preciso
modificar, en su caso, esta regulación que implica un tratamiento fiscal ventajo
so, y que viene a suponer, en la práctica, una exoneración de las plusvalías gene
radas en un plazo inferior a un año.
154. Por último, se precisa una simplificación en la gestión y la generaliza
ción del régimen de autoliquidación.
III.1.4.2.3. La determinación y cuantificación de las plusvalías sometidas a
gravamen
155. Una vez declarado parcialmente inconstitucional el tributo, la propues
ta de la Comisión para el nuevo impuesto consiste en calcular el incremento de
valor de los terrenos atendiendo a la diferencia entre el valor de la transmisión
y el valor de adquisición. Este último incluiría el importe real de adquisición
más el coste de las inversiones y mejoras efectuadas, así como los gastos y tribu
tos inherentes a aquélla. En todo caso, deberían corregirse los efectos de la infla
ción acumulada desde la fecha de adquisición del inmueble o de realización de
las mejoras o inversiones.
156. Debe tenerse en cuenta que la sustitución que se propone por valores
reales de los actuales valores catastrales exigiría una importante revisión de los
tipos de gravamen actualmente establecidos.
III.1.4.3. Otras consideraciones y propuestas
III.1.4.3.1. Sujetos pasivos. Sustituto y herencia yacente
III.1.4.3.1.1. Sustituto
157. La figura del sustituto del contribuyente se prevé en el caso de que el
contribuyente sea una persona física no residente en España. En los supuestos
de transmisiones o constitución de derechos reales de goce limitativos del domi
nio a título oneroso, con carácter general será sujeto pasivo a título de contribu
yente el transmitente, sin que se prevea ningún supuesto de sustitución ni de
repercusión de la cuota al adquirente.
252
158. Es posible considerar que la subrogación de la obligación tributaria que
recaerá sobre el adquirente viene a suponer un trato de favor (del no residente
en nuestro país) en relación con el resto de casos en los que la obligación legal
recaerá sin embargo sobre el transmitente. Aparentemente podría calificarse
como un supuesto de discriminación inversa (o de discriminación con incidencia
solo interna), pues a priori podría pensarse que dicha diferencia de criterio solo
perjudicaría a los nacionales españoles por cuanto dicha carga tributaria se tras
ladaría ope legis sobre el adquirente (español en la mayoría de las ocasiones).
159. Sin embargo, este diferente tratamiento podría constituir realmente un
freno a la adquisición de inmuebles cuando éstos pretendan ser transmitidos por
sus titulares personas físicas no residentes en España.
160. La actual traslación legal del IIVTNU en detrimento del adquirente
(persona física, jurídica o entidad sin personalidad jurídica de las reguladas en el
artículo 35. 4 LGT), que se convierte en sustituto del contribuyente, podría gene
rar tensión con el principio de no discriminación por razón de nacionalidad o resi
dencia (art. 18 TFUE) al constituir un obstáculo a la libre circulación de personas
y a la libre circulación de capitales exartículos 45 y 63 TFUE respectivamente.
III.1.4.3.1.2. Herencia yacente
161. En los casos en los que la herencia yacente tenga la condición de sujeto
pasivo del Impuesto, por no haberse producido la aceptación de los causahabien
tes una vez transcurrido el plazo de seis meses desde el fallecimiento del causante,
se practicará la liquidación sin posibilidad de aplicar los beneficios fiscales de
carácter subjetivo a los que tendrían derecho los llamados a la herencia de haber
asumido la condición de herederos; o los de carácter objetivo, previstos para los
propios bienes, al precisar estos una solicitud previa. En estos supuestos, la Comi
sión considera que la liquidación practicada a la herencia yacente tenga la consi
deración de ingreso a cuenta de la que en su día practiquen los adquirentes de los
bienes. Se considera necesario evitar la litigiosidad que estos supuestos originan
y conseguir el efectivo cumplimiento de los principios de justicia tributaria.
Propuesta III.4
Reforma del Impuesto sobre Incremento de Valor de los Terrenos de
Naturaleza Urbana
Nuevo Impuesto sobre plusvalías inmobiliarias
La Comisión propone la sustitución del actual IIVTNU por un nuevo Impuesto
municipal sobre Plusvalías Inmobiliarias (IMPI) en el que sean sometidos a tribu
tación los incrementos de valor de los bienes inmuebles de cualquier naturaleza,
253
incluidos los que se hayan podido generar en un plazo inferior al año. Para corre
gir la doble imposición, éste nuevo impuesto sería deducible de la base imponible
de los distintos impuestos estatales que gravan las plusvalías inmobiliarias.
Asimismo, se debe modificar la determinación de la base imponible del Impues
to, sustituyendo la aplicación de porcentajes sobre el valor catastral, por la dife
rencia entre valor real del bien inmueble en la transmisión y su valor de
adquisición, siguiendo los mismos criterios aplicados en relación con la deter
minación de las plusvalías en los impuestos personales que gravan éstas. Se trata
así de gravar la capacidad económica real del sujeto pasivo.
La Comisión considera, asimismo, que deben potenciarse las actuaciones de
intercambio de información entre las distintas Administraciones, en particular
de la AEAT, por cuanto los instrumentos de suministro de información, inves
tigación y cooperación interadministrativa que le atribuye el ordenamiento faci
litarían las tareas de gestión y recaudación de los tributos locales.
En la determinación del valor de adquisición, es necesario aplicar índices correc
tores para tener en cuenta los efectos de la inflación, de modo que se permita
gravar incrementos reales de valor y no incrementos nominales o ficticios.
La Comisión se inclina por la aplicación, con carácter general, del sistema de
autoliquidación.
Sustituto del contribuyente y herencia yacente
La Comisión considera que se debería suprimir la figura obligatoria de sustitu
ción cuando el transmitente sea persona física no residente, ya que puede supo
ner un obstáculo a la libre circulación de capitales. Tal medida debería ir
acompañada de otros mecanismos que garanticen el pago del impuesto cuando
el transmitente no reside en España, tales como la realización de un pago a cuen
ta previo a la elevación a escritura pública, el cierre registral u otros mecanismos
de garantía del pago que recaigan en quien debe soportar efectivamente la carga
tributaria, que es el transmitente del terreno (en las transmisiones onerosas).
La Comisión propone que la liquidación practicada ante la herencia yacente
tenga carácter de ingreso Fa cuenta de la definitiva que se giraría a los adquiren
tes de los bienes.
III.1.5. IMPUESTO SOBRE CONSTRUCCIONES, INSTALACIONES Y
OBRAS
III.1.5.1. Consideraciones generales. Hecho imponible
162. El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) es un
impuesto de carácter potestativo. Su exigencia queda condicionada a la voluntad
254
de los Ayuntamientos (lo que refuerza la autonomía municipal), si bien requiere
del correspondiente acuerdo de imposición y la aprobación de la Ordenanza fis
cal reguladora.
163. El hecho imponible del ICIO está constituido por la realización, den
tro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la
que se exija la obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística,
se haya obtenido o no dicha licencia, o para la que se exija presentación de decla
ración responsable o comunicación previa, siempre que la expedición de la
licencia o la actividad de control corresponda al ayuntamiento de la imposición.
164. La jurisprudencia ha puesto de manifiesto la conflictividad en la actual
descripción del hecho imponible generándose dudas acerca de la inclusión o no
en el mismo de determinados supuestos, que la Comisión entiende han de ser
clarificados y, en su caso, incluidos expresamente en la definición legal del
hecho imponible.
165. Así las cosas, y en lo que se refiere a las obras realizadas por un conce
sionario, una reiterada jurisprudencia ha venido a establecer que la concesión
administrativa impone el deber de presentar un proyecto definitivo, lo cual
implica que la obra esté sujeta a la facultad de control municipal (y, desde este
punto de vista, al ICIO). Actualmente puede considerarse una cuestión pacífica,
y debiera por tanto quedar explícitamente aclarada su inclusión en el hecho
imponible del ICIO.
166. Parece conveniente, asimismo, recoger expresamente la sujeción de las
órdenes de ejecución, ello a pesar de que hasta ahora el TS considera no produ
cido en estos casos el hecho imponible, argumentando que no existe “volunta
riedad” por parte de quien debe realizar la obra. No obstante, debe considerarse
que la orden de ejecución puede derivar no sólo de una situación de penuria del
obligado tributario, sino también de la simple dejadez o negligencia por su
parte, por lo que se propone su inclusión cuando responda a tales supuestos.
167. Las obras de interés general, urgentes u excepcionales dan lugar a una
de las grandes polémicas sobre el hecho imponible del ICIO, asimismo puesta
de manifiesto por la jurisprudencia. Amparándose en el pretexto de tal califica
ción de interés público o general, se ha pretendido la no producción del hecho
imponible alegándose su presunta no sujeción a licencia (art. 244 TR Ley del
Suelo y correlativos de las leyes autonómicas –en adelante, TRLS–) y, por ende,
tampoco sujetas al ICIO. Sin embargo, el referido artículo se refiere a una
excepción al procedimiento: no se trata de obras no sujetas a licencia o control
municipal, sino que son obras que estando sometidas a licencia (art. 242 TRLS),
siguen una forma de control urbanístico preventivo municipal peculiar, por
255
motivos de urgencia o excepcional interés público. Por tanto, al tratarse de obras
que objetivamente se incluyen en la tipología del citado artículo 242 (al margen
de cualquier consideración de índole procedimental), entiende esta Comisión
que se ha producido la realización del hecho imponible.
168. Como consecuencia de lo anterior, debe afrontarse una definición del
hecho imponible que no permita excluir obras que por su propia naturaleza
requieran autorización o cualquier otro tipo de control urbanístico.
169. Por último, sería deseable que el legislador aclarara la sujeción o no de
las obras ilegales e ilícitas. En opinión de la Comisión, las obras “ilegales” (es
decir, aquellas que cumplen con la normativa urbanística pero que se han reali
zado sin la solicitud de la preceptiva licencia de obras) cumplen perfectamente
con la realización del hecho imponible de este impuesto. Mayores problemas de
sujeción al tributo generan las obras “ilícitas” ya que su realización queda pro
hibida por la legislación urbanística, por lo que difícilmente resulta compatible
con lo previsto en el artículo 13 LGT.
III.1.5.2. Compatibilidad con las tasas urbanísticas
170. El origen del ICIO, sin antecedentes históricos en la normativa espa
ñola, tiene como fundamento las dificultades inherentes a la tasa por licencia de
obras o urbanística. Esta se exigía en proporción al coste de las obras, lo que
puede llevar a que la carga tributaria exceda del coste del servicio, deviniendo
por ello en ilegal. El riesgo de que la tasa pudiese ser declarada contraria a Dere
cho por exceder del coste del servicio ha sido tradicionalmente una preocupa
ción de los municipios, ya que podía reducir una importante fuente de ingresos,
y por tanto, su suficiencia financiera.
171. Actualmente se produce en no pocas ocasiones, de facto, una clara
doble imposición entre el ICIO y la tasa por licencia de obras, habida cuenta de
que los Ayuntamientos tienden a utilizar como base de gravamen en este último
tributo el coste de la obra, en lugar del coste del servicio prestado.
172. Sin duda, la exigencia conjunta de la tasa urbanística y el ICIO va a
producir, con frecuencia, una sobreimposición tributaria. Sería conveniente
delimitar técnicamente estas figuras tributarias y cuantificar el hecho imponible
de diversa forma, en función de cada prestación exigida, evitando así dicho
sobregravamen, llegando en algún caso a superar la suma de las alícuotas de
ambos tributos el límite actual del 4 por 100.
173. El TS se ha pronunciado unas veces a favor y otras en contra de que se
utilice el coste de la obra como base de cálculo de la tasa. Aunque los hechos
256
imponibles de ambos tributos son diferentes, el objeto de ambos en términos de
capacidad económica es el mismo: el desembolso económico que se produce por
la realización de una construcción, instalación u obra, de acuerdo con la práctica
habitual de los Ayuntamientos.
174. Cuando el régimen de cuantificación de la tasa se desvincula de la
actuación administrativa y considera única y exclusivamente la riqueza asociada
a la nueva construcción, existen dudas de que la categorización de “tasa” resulte
correcta, y más cuando los tipos impositivos que se aplican a una “base imponi
ble”, referida al coste de las obras, llegan a ser similares a la alícuota del ICIO,
resultando de su aplicación importes alejados del hipotético coste de manteni
miento de los servicios de control urbanístico de los Ayuntamientos.
III.1.5.3. Determinación de la base imponible
175. Uno de los mayores problemas en relación con la base imponible del
ICIO, viene determinado por el término “coste real y efectivo”, de una cons
trucción, instalación u obra. La ley utiliza el término “coste real” pero no lo defi
ne, convirtiéndose en un concepto jurídico indeterminado, dejando un amplio
margen de discrecionalidad a la Administración para determinarlo lo que lleva
a generar tensión con el principio de seguridad jurídica.A pesar de los esfuerzos
del legislador por concretar la base imponible del ICIO atendiendo a determi
nados parámetros, la referencia al “coste real y efectivo de las obras” o al “coste
de ejecución material de la obra” sigue siendo una fuente continua de conflictos.
176. El tenor literal del artículo 102 TRLRHL sigue provocando problemas
interpretativos al referirse, entre otros, a “cualquier otro concepto que no inte
gre el coste de ejecución material”. Resulta necesaria una determinación de la
base imponible suficientemente concreta como para no dejar apenas margen a
la discrecionalidad administrativa, sin perjuicio de la ulterior comprobación que
pueda realizarse de la autoliquidación presentada por el sujeto pasivo.
177. La determinación de la base imponible cuya definición viene estableci
da por referencia al coste real y efectivo de la obra ha generado, por las razones
expuestas, una extraordinaria litigiosidad. En opinión de la Comisión y con el
fin de dotar a esta materia de mayor seguridad jurídica, dicho parámetro podría
venir conformado exclusivamente por los “costes directos” y “efectivos” de la
obra en particular que se ejecuta, y descartando cualquier coste “indirecto” en
los términos que establece el actual reglamento general de contratación del Esta
do así como forfetarios (v. gr. precios medios del sector de la construcción) a fin
de gravar exclusivamente capacidades económicas reales y no potenciales. Así las
cosas, sería deseable que la Ley (de acuerdo a la profusa jurisprudencia dictada
257
por el Tribunal Supremo) pudiera concretar aún más las partidas del presupues
to que quedarían excluidas de la base imponible, pues como ha quedado patente
a lo largo de estos años la relación de conceptos recogidos no son numerus clau
sus sino apertus, lo que ha llevado a los jueces a tener que realizar un examen
minucioso caso por caso para determinar si una determinada partida presupues
taria tiene autonomía o sustantividad propia por sí sola para ser considerada un
servicio esencial para la habitabilidad o funcionalidad de la obra a efectos de su
exclusión o no de la base imponible.
III.1.5.4. Gestión tributaria: el devengo y sistema actual de liquidaciones
III.1.5.4.1. Consideraciones generales
178. La gestión del ICIO ha dado lugar a muchos problemas derivados del
hecho de que el devengo del tributo se sitúa en un momento distinto al de la
realización del hecho imponible. El hecho de situar el momento del devengo del
ICIO en el momento de la concesión de la licencia preceptiva o de la presenta
ción de la declaración responsable o la comunicación previa o cuando, no
habiéndose solicitado, concedido o denegado aún aquella o presentado éstas, se
inicie la construcción, instalación u obra, va a suponer, en la práctica, una anti
cipación del devengo, lo cual origina importantes problemas que deberían evi
tarse con una nueva regulación.
Además, existe la obligación de realizar un ingreso a cuenta –con anteriori
dad al devengo del impuesto– (debería, pues, eliminarse en el art. 103. 1 la men
ción a la liquidación provisional, aludiéndose en cambio al citado pago a cuenta,
y asimismo debería eliminarse el término “base imponible” en el citado precep
to) en un momento anterior a la realización del hecho imponible, por lo que la
ley ha previsto unas reglas específicas para su estimación que toman como base
de cálculo el presupuesto de la obra, construcción o instalación. La innegable
relación de proporcionalidad entre el parámetro de cuantificación del ingreso a
cuenta y la base imponible estaría justificada por la vinculación jurídica existente
entre la obligación tributaria previa (inicial) y la principal (con ocasión de la
finalización de la obra).
179. El devengo del impuesto se produce con la realización del hecho impo
nible, es decir, una vez terminada la construcción, instalación u obra de que se
trate, momento en el que, además, podría cuantificarse de una manera completa
y definitiva, la base imponible, al ser ésta, “el coste real y efectivo”. Sin embargo,
la obligación tributaria se anticipa, a efectos de gestión y control, al momento
de la realización del hecho imponible o incluso antes –al otorgamiento de la
licencia o presentación de la declaración responsable–.
258
180. Por otra parte, la autoliquidación inicial entendida como un ingreso a
cuenta, debe quedar siempre condicionada a la realización última del hecho
imponible. Así que la no realización de las obras, y por tanto la no realización
del hecho imponible, debería dar lugar a la devolución de lo pagado por dicha
autoliquidación inicial. Asimismo, el plazo para exigir esta devolución, no ope
rando la prescripción, sería el de 4 años contados desde el momento que confor
me a la licencia solicitada o declaración responsable debiera finalizar la ejecución
de la obra siempre que la causa de la no realización sea imputable exclusivamente
al contribuyente. En todo caso, la decisión de no realizar las obras y, por tanto,
de exigir la devolución del ingreso a cuenta no puede quedar a la discrecionali
dad del sujeto pasivo del ICIO, sino solamente en casos de fuerza mayor (v. gr.
en situación de liquidación concursal de la entidad constructora). Con la vigente
regulación, una vez finalizada la obra, y tras la oportuna comprobación, la prác
tica de la autoliquidación o liquidación definitiva, podrá conducir a un reintegro
al sujeto pasivo si la obra se ha ejecutado por un coste real y efectivo inferior al
que dio lugar a un pago superior como ingreso a cuenta.
181. Podría pensarse en la posibilidad de instar, en estos casos, un procedi
miento de rectificación de la autoliquidación en los términos previstos en el ar
tículo 120. 3 LGT, considerando que el ingreso a cuenta le ha resultado perju
dicial a sus intereses legítimos; otra posibilidad sería configurar un régimen de
autoliquidación obligatorio para realizar el ingreso a cuenta con ocasión de la
concesión de la licencia o de la presentación de la declaración responsable.
III.1.5.4.2. Hacia un sistema de autoliquidación inicial y final
182. La legislación actual permite a los ayuntamientos exigir este impuesto
en régimen de autoliquidación. Esta previsión legal, combinada con la desafor
tunada regulación del ICIO, que prevé la existencia de dos tipos de liquidacio
nes: una provisional en el momento del inicio de las obras o de la obtención de
la licencia –se admite la posibilidad de dictar una liquidación provisional antes
del devengo del impuesto (cuando se conceda la licencia preceptiva sin haber
iniciado las obras)– y otra definitiva, en el momento de la finalización de las
obras exartículo 103. 1 TRLRHL, ha desembocado, como se ha puesto de mani
fiesto, en una excesiva complicación en la gestión del impuesto por parte de los
Ayuntamientos. Y el hecho de dictar una liquidación provisional cuando se con
ceda la licencia sin haber iniciado las obras y, por tanto, sin haberse devengado
el impuesto, no resulta ortodoxo con la naturaleza jurídica de la liquidación tri
butaria, que reclama la previa existencia de la obligación que se debe liquidar,
de modo que actualmente, más que tratarse de una liquidación provisional, esta
ríamos ante la liquidación de un anticipo del impuesto”, implícitamente con
259
templada en la ley y distinta de la obligación tributaria principal, aunque fun

cione ligada a ella.
183. El legislador ha denominado liquidación provisional a lo que realmen
te constituye un “ingreso a cuenta” y ha determinado como base imponible lo
que realmente constituye un parámetro de cuantificación del ingreso a cuenta.
No se debería denominar liquidación provisional a la cantidad exigida en el
momento de la concesión de la licencia de obras, porque sería técnicamente
incorrecto utilizar el concepto jurídico tributario de liquidación provisional
para hacer referencia a la cuantificación o liquidación, en términos coloquia
les, no técnicojurídicos, del ingreso a cuenta que debe diferenciarse de la obli
gación tributaria principal derivada de la realización del hecho imponible.
Esta “liquidación provisional” se exige antes del momento del devengo, y tam
bién, antes de haberse comenzado a realizar el hecho imponible, por lo que
resulta imposible que dicho acto contenga una manifestación de voluntad
sobre el an y el quantum de la obligación tributaria vinculada a la realización
de unas obras que todavía no se han iniciado. Sería necesario por ello modifi
car la calificación dada por el legislador y considerar que la naturaleza de la
deuda tributaria nacida en el momento de obtener la licencia de obras es de
un ingreso a cuenta, como, por otra parte, ha reconocido abiertamente el Tri
bunal Supremo.
184. La confusión anterior (liquidación provisionalingreso a cuenta) se
encuentra acompañada de otra añadida: la equívoca utilización por parte del
legislador del concepto de base imponible para hacer referencia a dos elementos
de cuantificación que son diferentes: por un lado, para referirse a la base impo
nible del impuesto en sentido jurídico estricto (acepción del art. 102. 1) –el
“coste real y efectivo de la construcción, instalación u obra”–, y por otro, para
referirse a lo que en realidad es un parámetro de cuantificación de la llamada de
forma infeliz “liquidación provisional” (que, como ya se ha señalado, debería
definirse como ingreso a cuenta) –acepción del art. 103. 1: “presupuesto presen
tado por los interesados”–.
El ingreso a cuenta en el ICIO se realiza en función del presupuesto de obra,
porque constituye un parámetro de cuantía aproximada al parámetro utilizado
para determinar la base imponible, y basado en el coste real y efectivo de las obras
realizadas. Además, como el ingreso a cuenta se exige antes del inicio de las obras,
resulta ciertamente difícil establecer otros parámetros de cuantificación de éste
que condujeran a resultados similares.
185. Los beneficios del cambio de calificación de “liquidación provisional”
a “ingreso a cuenta” serían los siguientes:
260
— Resulta fundamental para delimitar correctamente la base imponible y
superar el error inducido por la doble utilización legal de ese concepto,
porque determinaría, entre otras consecuencias, el reconocimiento de la
existencia de un doble presupuesto de hecho: el hecho imponible, que
determina el nacimiento de la obligación tributaria; y el presupuesto de
hecho del ingreso a cuenta, que en este caso consiste en la obtención de
la licencia de obras y que lleva aparejada la obligación de realizar presta
ciones anticipadas.
— Una vez reconocido que existen dos presupuestos de hecho a los que se
vinculan dos obligaciones distintas, se podrá reconocer que una y otra
tienen diferentes criterios de cuantificación. Y esto es precisamente lo
que sucede en el ICIO, que existe un criterio de cuantificación de la
base imponible, específico y diferente del establecido para la cuantifica
ción de la magnitud sobre la que se calcula el ingreso a cuenta, aunque
el legislador haya utilizado la misma expresión para referirse a ambos
conceptos.
— Reconocer expresa y legalmente la naturaleza de ingreso a cuenta de la
obligación de pago, nacida en el momento de la concesión de la licencia,
permitiría al obligado tributario aspirar a la devolución de lo pagado de
más en el momento de obtener la licencia –v. gr. cuando con ocasión del
ingreso a cuenta se abone una cantidad por ejemplo por la aplicación de
los módulos por un importe superior al que corresponde con ocasión de
la finalización de la obra–, pues si se mantiene la consideración de que
el pago obedecía a la liquidación del tributo, habría que sostener, por ese
motivo, que el tributo se había devengado y resultaba jurídicamente exi
gible, lo que sería en principio incompatible con la pretensión de devo
lución de lo pagado.
186. En conclusión, la posición mayoritaria de la Comisión se decanta por
la presentación de dos “autoliquidaciones” –la inicial, como venimos señalando
que actúa como un ingreso a cuenta, y la final, a efectos de que la Administra
ción pueda disponer de un plazo adecuado de comprobación–. No obstante, un
sector minoritario de la Comisión y a efectos de reducir la litigiosidad actual
mente existente con el sistema generalizado de autoliquidaciones, sugiere un
cambio legal para que sea el sujeto pasivo una vez presentada la autoliquidación
–como ingreso a cuenta–, presente de forma ulterior una declaración final de
obras a efectos de que sea la propia Administración –la que con dicho presu
puesto que contiene la ejecución material de todos los costes directos realizados–
proceda a practicar una liquidación administrativa.
261
Propuesta III.5
Reforma del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras
Hecho imponible
La Comisión propone una modificación en la redacción del hecho imponible
del impuesto para clarificar la sujeción a tributación de determinados contratos
y operaciones económicas como, por ejemplo, las concesiones y las obras de
interés general, sean o no expresamente citados. El respeto al principio de igual
dad tributaria, así como la capacidad económica manifestada en estos supuestos
conduciría en puridad, más que a una ampliación, a una aclaración o concre
ción del hecho imponible del ICIO, en el sentido de su sometimiento a tribu
tación.
Asimismo, la Comisión propone la clarificación de los supuestos de obras ilega
les frente a las obras ilícitas. Solo las primeras darán lugar a la realización del
hecho imponible.
Compatibilidad con las tasas urbanísticas
La Comisión propone, partiendo de la consideración de que estamos ante dos
hechos imponibles jurídicamente distintos, el mantenimiento de la tasa y el
ICIO, aunque atendiendo a la verdadera naturaleza jurídica de cada uno de ellos
con la correlativa y diferente forma de cuantificación, para lo cual sería necesa
rio que el TRLRHL estableciera unos claros criterios de cálculo o cuantificación
de las tasas urbanísticas, evitando duplicidades.
La tasa debe configurarse atendiendo exclusivamente al coste del servicio efecti
vamente prestado o actividad administrativa de concesión de la licencia –y ale
jado del coste de las obras que no es un parámetro propio de las tasas sino de
figuras impositivas–, mientras que la base imponible del ICIO sí tiene lógica
que pueda gravitar sobre el coste propiamente de la construcción, instalación u
obra.
La Comisión considera que, quedando perfectamente delimitados los distintos
hechos imponibles y criterios de cuantificación de las tasas urbanísticas y el
ICIO, no debería permitirse la deducción de los importes satisfechos en concep
to de tasas urbanísticas de la propia cuota del ICIO, a que se refiere el artículo
103. 3 TRLRHL, por cuanto se trata de dos hechos imponibles completamente
diferentes.
Base imponible
La Comisión propone la expresa referencia legal, en la determinación de la base
imponible, al coste “directo” (excluyendo por ende, los indirectos tal como se
definen en materia de contratación pública) y “efectivo” de las obras incorpo
rando los principales criterios jurisprudenciales al respecto al objeto de que se
graven únicamente capacidades económicas reales.
262
Gestión del impuesto
La Comisión considera que la exigencia del gravamen se haría más ágil y eficaz
si en el momento de conceder la licencia o presentar la declaración responsable
o comunicación previa –y en su ausencia, cuando se inicie la construcción, ins
talación u obra–, se exigiera el pago de un ingreso a cuenta sobre la autoliqui
dación obligatoria posterior con ocasión de la finalización de la obra, que ha de
ser legalmente el momento en que se realice el hecho imponible del impuesto.
Sería necesaria la modificación de los artículos 102 y 103 TRLRHL, estable
ciéndose la obligación de realizar un ingreso a cuenta en el momento de la con
cesión de la licencia, presentación de la declaración responsable o comunicación
previa o, en su defecto, con ocasión de inicio de la obra, y una autoliquidación
definitiva al finalizar la misma, lo que servirá para iniciar el cómputo del plazo
de comprobación, y contendrá una cuota a pagar en función de los costes direc
tos y efectivos producidos con ocasión de la obra ya finalizada.
La Comisión propone la obligatoriedad de presentar una autoliquidación con
ingreso a cuenta sobre una obligación principal futura, y autoliquidación, con
ocasión de la finalización de la obra.
III.1.6. IMPUESTO SOBRE APROVECHAMIENTO DE COTOS DE
CAZA Y DE PESCA
188. La Comisión propone la regulación de este impuesto de carácter potes
tativo, en la misma norma que regule el resto de tributos locales y modificando
su denominación.
189. Para ello, se recomienda una revisión de la regulación actual del
Impuesto sobre Gastos Suntuarios en su modalidad de aprovechamiento de
cotos de caza y pesca, que pase por la simplificación de la definición de los cotos
de caza y pesca, y el establecimiento de una base imponible concreta y determi
nada que se identifique con el valor del aprovechamiento.
En los cotos de caza, esta base imponible podría ser la superficie del mismo
acotado en hectáreas. También podrían fijarse tipos de gravamen diferenciados
con arreglo a la tipología del coto, pudiendo aprobarse tipos reducidos en caso
de pérdida del aprovechamiento del coto, por causas naturales, de fuerza mayor,
u otras que no le sean imputables a su titular. Tales modificaciones redundarían
en una mejor adecuación del impuesto al principio de capacidad económica.
Por último, con la finalidad de promover la autonomía financiera local,
podría facultarse a los Municipios a incrementar las tarifas dentro de los márge
nes establecidos en la norma estatal que lo regule.
263
Propuesta III.6
Impuesto sobre aprovechamientos de cotos de caza y pesca
Resumen propuesta
La Comisión propone que el Impuesto se regule en la misma norma que el resto
de tributos locales, se cambie su denominación y se revise su estructura y ele
mentos para adecuarlo al principio de capacidad económica.
III.1.7. IMPUESTO SOBRE ESTANCIAS TURÍSTICAS
190. Se propone la creación de un nuevo tributo ligado a las estancias turís
ticas. Este nuevo impuesto local se justifica, eminentemente, por medio de dos
argumentos: la estancia en hoteles o establecimientos de alojamiento análogos
es un inequívoco signo de capacidad económica y, por otro lado, es muy razo
nable que los turistas contribuyan, aunque sea modestamente, a la financiación
de unos servicios públicos de los que disfrutan, aunque en menor medida que
los residentes.
191. En cuanto a este segundo argumento, se ha de tener presente que la
mayoría de los impuestos –tanto directos como indirectos– son soportados
exclusivamente por los residentes en nuestro país (téngase en cuenta, por ejem
plo, que los visitantes extracomunitarios pueden solicitar la devolución del IVA
por los productos adquiridos en nuestro país). Sin embargo, es evidente que –a
pesar de que los residentes son los principales destinatarios de los servicios públi
cos– los turistas se benefician de los servicios públicos que prestan las Entidades
Locales (seguridad ciudadana, limpieza viaria, transporte público, etc.).
En este sentido, se ha de recordar que, en virtud de lo dispuesto en el artículo
21 TRLRHL, no existe la posibilidad legal de exigir tasas por la prestación de
buena parte de estos servicios públicos locales, lo que refuerza la pretensión de
solicitar que los turistas hagan una pequeña contribución a las arcas públicas de
los lugares que visitan.
192. Igualmente, cabría justificar la exigencia de este impuesto desde el
punto de vista del impacto medioambiental que el turismo causa en nuestro
país, a fin de evitar una indeseable externalización de costes. Esto es, resulta
equitativo y eficiente que los turistas aporten las cantidades necesarias para
paliar el impacto que puedan causar en el medioambiente.
193. Medidas semejantes a esta propuesta se pueden encontrar en países de
todo el mundo como Estados Unidos (Hotel Tax), Francia (Taxe de Séjour), Ita
lia (Contributo di soggiorno) o Alemania (Bettensteuer). Asimismo, existen ante
cedentes en nuestro país, como el derogado impuesto sobre las estancias en
264
empresas turísticas de alojamiento, establecido por la Ley 7/2001 del Parlamen
to de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, así como dos tributos auto
nómicos vigentes en la actualidad: el impuesto catalán sobre las estancias en
establecimientos turísticos (Ley 5/2012, de 20 de marzo) y el impuesto sobre
estancias turísticas en las Illes Balears y de medidas de impulso del turismo sos
tenible (Ley 2/2016, de 30 de marzo).
194. En contra del establecimiento de este impuesto suele aducirse el posi
ble impacto negativo que pueda tener sobre una actividad económica tan rele
vante como el turismo. Sin embargo, ya existen estudios empíricos que apuntan
a un muy escaso impacto negativo de este tipo de tributos sobre la entrada de
turistas.
195. El impuesto local potestativo que se propone debería presentar un
hecho imponible suficientemente amplio como para englobar todas las modali
dades de estancias turísticas. El contribuyente habría de ser la persona que rea
liza la estancia, si bien, a efectos de facilitar la gestión del impuesto, podría
determinarse que el titular del establecimiento turístico fuera el sustituto del
contribuyente. La base imponible habría de tener en cuenta el número de estan
cias y en la fijación de la cuota se podría distinguir, otorgando cierto margen a
la autonomía local, entre establecimientos de distintas categorías.
196. En lo que se refiere a la compatibilidad de este impuesto con el Dere
cho de la Unión Europea, cabe destacar que este tributo, a los efectos de la Sexta
Directiva, no debe ser considerado como un “impuesto sobre el volumen de
negocio”, ya que, a pesar de que materialmente grave una prestación de servicios
como es el alojamiento turístico: i) no es proporcional al precio del servicio
puesto que la cuantía se refiere únicamente a la categoría del establecimiento sin
referencia alguna a la contraprestación pagada; ii) no se percibe en cada una de
las fases del proceso de producción y de distribución, en tanto que solo se grava
el consumo final, y iii) no se aplica sobre el valor añadido de los bienes y de los
servicios, en la medida en la que no se calcula deduciendo previamente el
impuesto abonado en la transacción precedente.
197. Por último, se ha de reseñar que en el supuesto de que el impuesto que
se propone presentara un hecho imponible muy similar (o idéntico) al que existe
en los impuestos balear y catalán referidos y se produjera un supuesto de doble
imposición sería de aplicación lo dispuesto en el artículo 6. 2 LOFCA.
198. La justificación del establecimiento de este impuesto en el ámbito local
en vez de en el autonómico se funda en que la mayoría de los costes que provo
can los turistas son soportados por las Entidades Locales (seguridad ciudadana,
limpieza viaria y transporte público).
265
Es cierto que el turismo puede incrementar también los costes sanitarios
sufragados por las comunidades autónomas. Sin embargo, se ha de tener presen
te que ya existen mecanismos legales para que los costes sanitarios relativos a los
no residentes en la comunidad autónoma sean compensados.
Propuesta III.7
Creación de un Impuesto sobre Estancias Turísticas
Se propone la creación de un impuesto sobre las estancias turísticas. Este nuevo
tributo local se justifica en que las estancia en hoteles o establecimientos análo
gos es un inequívoco signo de capacidad económica y, en la razonabilidad de
que los turistas contribuyan, en la medida de su uso, a la financiación de unos
servicios públicos.
El nuevo impuesto potestativo local que se propone debería presentar un hecho
imponible suficientemente amplio como para englobar todas las modalidades
de estancias turísticas. El contribuyente habría de ser la persona que realiza la
estancia, si bien, a efectos de facilitar la gestión del impuesto, podría determi
narse que el titular del establecimiento turístico fuera el sustituto del contribu
yente. La base imponible habría de tener en cuenta el número de estancias y en
la fijación de la cuota se podría distinguir, otorgando cierto margen a la auto
nomía local, entre establecimientos de distintas categorías.
III.1.8. RECARGOS
La Comisión considera oportuno habilitar a los Ayuntamientos el ejercicio
de una cierta capacidad normativa a efectos de que puedan ampliar sus recursos
e incorporar elementos de personalización de la carga tributaria a nivel local.
Entre las distintas alternativas disponibles la figura más adecuada para imponer
un recargo es el IRPF. En este sentido, los Ayuntamientos de más de 20.000
habitantes que así lo deseen podrán establecer un recargo de tipo fijo sobre la
cuota líquida en su tramo estatal.
Asimismo, la Comisión considera conveniente reforzar el escaso peso de la
base tributaria en la financiación provincial otorgándoles la potestad de estable
cer recargos sobre impuestos municipales y sobre la cuota líquida estatal del
IRPF de los contribuyentes que tengan su residencia habitual en Municipios de
menos de 20.000 habitantes.
Propuesta III.8
Recargos municipales y provinciales
Se propone la posibilidad de que los Ayuntamientos de más de 20.000 habitan
tes puedan establecer un recargo de tipo fijo sobre la cuota líquida del IRPF, así
266
como las Diputaciones Provinciales, Consejos y Cabildos Insulares puedan

aprobar recargos sobre impuestos municipales y sobre la cuota líquida estatal del
IRPF de los contribuyentes que tengan su residencia habitual en Municipios de
menos de 20.000 habitantes.
III.1.9. TASAS
III.1.9.1. Cuestiones generales
201. La autonomía de los entes locales en la decisión de establecer o no una
determinada tasa es plena. Por el contrario, el margen de decisión relativo a la
forma y al contenido de estos tributos no es tan amplio, sino que el Estado
–tanto para garantizar el cumplimiento de la reserva de ley tributaria contenida
en el art. 31. 3 CE, como para establecer las bases del régimen jurídico financie
ro de la Administración local (al amparo de lo contenido en los arts. 149. 1. 14
y 149. 1. 18 CE)– ha limitado el margen de actuación de las Entidades Locales
al establecer las características fundamentales, e indisponibles, que habrán de
reunir estos tributos.
202. Clásicamente se han sostenido determinados argumentos en favor de la
utilización de las tasas para la financiación de los servicios públicos, que pueden
resumirse en la consecución de una mejor atención a las preferencias de los ciu
dadanos; una mayor transparencia en la gestión pública al hacerse visible el coste
de cada servicio; un uso más racional de los servicios públicos –puesto que el
usuario asume, al menor parcialmente, su coste–; y una mayor motivación del
contribuyente para cumplir con sus obligaciones tributarias, en tanto que la
cuota tributaria satisfecha tiene siempre como correlato una contraprestación
por parte de la Administración.
203. Las ventajas de la utilización de las tasas que se acaban de exponer par
ten, en su formulación teórica, del presupuesto de que el ciudadano solicita
voluntariamente la prestación de que se trate, de suerte que la provisión de bien
es y servicios públicos podía asemejarse a un mercado competitivo en el que los
precios (los tributos) se ajustan de manera eficiente. Sin embargo, se ha de con
siderar que, de acuerdo con la definición legal del hecho imponible de las tasas
(que, a su vez, se remite al concepto constitucional de “prestación patrimonial
de carácter público”), tendrán esta calificación las cantidades exigidas coactiva
mente a los ciudadanos, esto es, aquellas exigidas por bienes y servicios de soli
citud o recepción obligatoria.
204. Junto con la anterior matización igualmente se ha de poner de mani
fiesto que las tasas no son, en principio, aptas para logar un efecto redistributivo,
267
en tanto que suponen la exigencia de una igual cantidad monetaria a sujetos con
capacidades económicas distintas, lo cual comporta además un mayor sacrificio
para quienes posean una menor capacidad contributiva. Asimismo, se ha de
advertir que la utilización de tasas para la financiación de servicios públicos no
puede restringir el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales constitucio
nalmente reconocidos.
205. Tanto en el ámbito estatal como en el autonómico, la importancia de
las tasas desde un punto de vista recaudatorio es ciertamente menor. Sin embar
go, en el ámbito local representan una parte muy relevante del total de ingresos
públicos. Así, sobre los presupuestos liquidados de 2015, las “tasas y otros ingre
sos” representaron el 18 % de los ingresos tributarios de los Ayuntamientos y el
13,5 % de los ingresos tributarios de las Entidades Locales en su conjunto. En
términos cuantitativos, en este mismo año supusieron para el conjunto de las
Entidades Locales unos ingresos totales de más de 6.200 millones de euros.
Estas cifras son, por sí mismas, suficientemente ilustrativas de la importancia
que este tipo de tributos tiene en la Hacienda local.
III.1.9.2. Tasas por prestación de servicios públicos y actividades
administrativas
III.1.9.2.1. Hecho imponible
206. La aplicación del artículo 20. 1 del TRLRHL ha presentado diversos
problemas, entre los que destacamos los siguientes: qué haya de entenderse por
“prestación de un servicio público o la realización de una actividad administra
tiva en régimen de derecho público”; cuáles habrán de ser “los bienes, servicios
o actividades imprescindibles para la vida privada o social del solicitante” y, por
último, a qué criterio se ha de atender para decidir si se está o no ante servicios
“[q]ue no se presten o realicen por el sector privado”.
207. Durante muchos años la doctrina y la jurisprudencia consideraron,
especialmente en lo que se refiere al ámbito local, que existía un criterio de dis
tinción relativo a la financiación de los servicios públicos, que se basaba en la
forma de gestión de los mismos y que tendría como consecuencia que la natu
raleza de la contraprestación dependería de la forma de gestión del servicio, de
modo que si se estaba ante una técnica de gestión directa, la contraprestación
sería una tasa, mientras que si se trataba de una técnica de gestión indirecta
(concesión), la contraprestación sería una tarifa.
208. La doctrina del Tribunal Constitucional, así como el tenor literal del
artículo 2 de la LGT en su redacción originaria, llevaron a que el Tribunal
268
Supremo alterara en 2009 su propia jurisprudencia, concluyendo que es “aplica
ble en el ámbito local la referencia a que la forma de gestión del servicio no afecta
a la naturaleza de la prestación, siempre que su titularidad siga siendo pública,
como sucede en los supuestos de concesión”. Acto seguido, en la Ley 2/2011, de
4 de marzo, de Economía Sostenible, se dispuso la supresión del párrafo final del
artículo 2. 2. a) LGT, lo que reavivó el debate en torno a la relevancia de la forma
de gestión del servicio público. Con todo, la actual doctrina reiterada del Tribu
nal Supremo establece que, también tras la citada reforma legal de 2011, la
forma de gestión del servicio no afecta a la naturaleza de la prestación, siempre
que su titularidad siga siendo pública.
209. La situación que se acaba de describir ha generado una indudable inse
guridad jurídica en todos los que intervienen en la prestación y recepción del
servicio (Administración, empresas concesionarias y contribuyentes) que se ha
plasmado en un alto volumen de litigios con altos costes para todos los afecta
dos. En este sentido, a fin de ofrecer un marco jurídico claro y previsible, parece
oportuno especificar en el texto legal, como hiciera el anterior artículo 2 LGT,
que la forma de gestión del servicio no afecta a la naturaleza de la prestación
exigida.
210. La Comisión considera la necesidad, de clarificar las consecuencias que
pudiera tener en términos de gestión, recaudación y sujeción al IVA, la califica
ción como tasas de las contraprestaciones que reciben las empresas concesiona
rias por los servicios que prestan, a fin de ofrecer un marco legal suficientemente
previsible y estable.
211. En su afán por distinguir aquellos servicios públicos cuya solicitud era
libre, real y efectivamente, el Tribunal Constitucional señaló que había de
entenderse que eran igualmente coactivas aquellas prestaciones “en las que el
bien, la actividad o el servicio requerido es objetivamente indispensable para
poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los par
ticulares de acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar o,
dicho, con otras palabras, cuando la renuncia a estos bienes, servicios o activi
dades priva al particular de aspectos esenciales de su vida privada o social” (STC
185/1995, FJ 3.o).
Esta doctrina jurisprudencial fue trasladada, prácticamente de forma literal,
al tenor de la norma, de suerte que en el ámbito de las tasas por prestación de
servicios y actividades públicas: “No se considerará voluntaria la solicitud o la
recepción por parte de los administrados (...) Cuando los bienes, servicios o acti
vidades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solici
tante.” [Art. 20. 1. B. a) TRLRHL.]
269
212. La aplicación de este precepto puede generar disparidades de criterio en
y, en su caso, tratamientos desiguales entre distintos Municipios, toda vez que
el legislador no ha precisado explícitamente qué servicios o actividades públicas
son imprescindibles para la vida privada o social de sus solicitantes, de suerte
que se presenta como un concepto jurídico indeterminado que precisa interpre
tación, por lo que parece aconsejable una mayor precisión normativa.
213. El hecho de que se aprecie la nota de coactividad en los servicios, bienes
o actividades públicos sobre los que recae un monopolio de derecho no parece
que vaya a causar problemas de envergadura. Mayores dudas puede arrojar iden
tificar el monopolio de hecho, esto es, constatar que los servicios, bienes o activi
dades en cuestión “no se presten o realicen por el sector privado” [art. 20. 1. B. b)
TRLRHL]. En efecto, no se especifica si para considerar la existencia de mono
polio se ha de adoptar un criterio administrativo o, por el contrario, un criterio
económico.
Deberá conocerse, en términos propios del derecho de la competencia cuál
será el mercado relevante a los efectos de considerar la existencia de monopolio.
Si se opta por un criterio administrativo, la cuestión puede resolverse con rela
tiva facilidad. Solo hay que atender al ámbito geográfico de la Administración
competente que suministra el servicio, esto es, en el caso de un servicio público
municipal habría que averiguar si dicho servicio se presta o no en el propio
Municipio. Este criterio es, desde luego, muy práctico y de aplicación relativa
mente sencilla.
Sin embargo, si se hace una interpretación teleológica de lo señalado por el
Tribunal Constitucional, en el sentido de asegurar una libertad “real y efectiva”
en la realización del hecho imponible, puede que la adopción de tal criterio no
resulte adecuado en algunos casos. Así, en los supuestos de que un servicio
público se preste por un Ayuntamiento y ese mismo servicio sea suministrado
por el sector privado de la localidad limítrofe. Será necesario valorar, por tanto,
los distintos supuestos que ambas posibilidades ofrecen, en aras a conseguir una
mayor simplificación de la gestión administrativa y una mayor seguridad jurídi
ca para los operadores.
III.1.9.2.2. Cuantificación
214. La conexión entre la actividad administrativa o servicio público local y
la tasa correspondiente se concreta en una peculiar aplicación del principio de
equivalencia de coste, manifestada en el artículo 24. 2 TRLRHL. Así pues, la
Ley de Haciendas Locales recoge el principio de equivalencia en su vertiente gru
pal, descartando, por tanto, la aplicación individual de este principio. Esto es,
270
los términos de comparación a la hora de establecer la relación de equivalencia
han de ser, por un lado, el gasto total que un servicio público o actividad admi
nistrativa comporta para el sujeto activo y, por otro lado, la suma de todos los
ingresos provenientes de las cuotas tributarias de los respectivos sujetos pasivos.
215. La adopción de una perspectiva grupal podría desnaturalizar el sentido
del principio de equivalencia, ya que neutraliza buena parte de las funciones que
dicho principio pretende cumplir. En particular, trascender el cálculo individual
del coste generado por cada sujeto pasivo puede poner en cuestión la búsqueda
de un uso más racional de los servicios públicos, la invocada atención a las pre
ferencias de los ciudadanos y la mayor motivación de estos a la hora de afrontar
sus obligaciones tributarias.
En efecto, cuanto mayor sea el grupo que se toma como referencia, más
cuestionables serán las virtudes que habitualmente se anudan a la búsqueda de
la equivalencia en la tributación. Esto se hace especialmente evidente en las tasas
exigidas por servicios públicos destinados a un grupo mayoritario de la pobla
ción, en los que la situación particular de cada sujeto pasivo se diluye en el resul
tado agregado del grupo.
216. No obstante, no es menos cierto que la perspectiva grupal que adopta
el artículo 24. 2 TRLRHL se explica en gran medida por el hecho de que las
Entidades Locales exigen tasas por servicios cuya individualización es ciertamen
te complicada o incluso imposible, sobre todo teniendo en cuenta los medios
materiales y personales con los que cuentan la mayoría de las Entidades Locales.
Paradigmática de esta cuestión es, junto con la tasa de alcantarillado, la tasa exi
gida por el servicio de recogida de residuos sólidos urbanos, en la que la medición
del uso del servicio que lleva a cabo el sujeto pasivo es ciertamente complicada.
217. En consecuencia, se ha de buscar un equilibrio entre lo posible y lo
deseable, ya que una medición estricta del coste individual de los servicios públi
cos no parece viable en las actuales circunstancias. Así, quizás sea suficiente con
evitar la existencia de supuestos patológicos en los que la desproporción entre el
coste del servicio y la cuota tributaria satisfecha es clara y manifiesta.
III.1.9.3. Tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del
dominio público local
III.1.9.3.1 Cuantificación
218. En el artículo 24. 1 TRLRHL se dispone que la cuota tributaria de este
tipo de tasas se establecerá “[c]on carácter general, tomando como referencia el
valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o apro
271
vechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público”. Acto segui
do, con el fin de garantizar una medición no arbitraria de dicha utilidad, se
añade que “las ordenanzas fiscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la
naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial
de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mer
cado de la utilidad derivada”.
Este precepto pretende asegurar que la entidad local no incurre en arbitra
riedad en la cuantificación de la utilidad del dominio público. En efecto, como
recordaba el Tribunal Constitucional en la STC 233/1999, ha de quedar claro
que la valoración que se haga de la utilidad resultante de la ocupación del dema
nio no puede ser, en ningún caso, “caprichosa o antojadiza”, sino que se trata de
un caso de discrecionalidad técnica que podrá ser fiscalizado por los tribunales.
A estos efectos, se pone de relieve la importancia de los informes técnico
económicos, en los que se ha de contener los criterios y parámetros utilizados
para cuantificar el correspondiente “valor de mercado”, según se dispone en el
artículo 25 TRLRHL. Por su parte, el control a posteriori que los tribunales
hagan de dichos informes ha de asegurar que las cuantías se encuentran funda
mentadas y que dicha fundamentación es razonable.
219. Cabe sostener que la apelación a los valores de mercado resulta espe
cialmente llamativa, puesto que se está haciendo referencia a bienes que, por
integrar el dominio público, se encuentran extra commercium. No obstante, se
ha de tener presente que el propósito de este precepto no es otro que lograr una
concreción de qué se haya de entender por el provecho obtenido de los bienes
demaniales. Los innumerables litigios que han versado acerca de este tipo de
tasas, que tantos costes han supuestos para todos los operadores jurídicos, ponen
de manifiesto que el texto legal actual no satisface las necesarias exigencias de
certeza y previsibilidad. En consecuencia, la Comisión propone reformar el
modelo actual.
220. La citada reforma legal podría articularse al menos de cuatro modos
distintos, los cuales no son necesariamente excluyentes entre sí. A saber:
a) Introducir en el texto legal los parámetros que, en todo caso, habrán de
ser tenidos en cuenta en la cuantificación. Esta posibilidad se enfrenta a
la extraordinaria heterogeneidad que presentan las diversas tasas por
aprovechamiento del dominio público.
b) Introducir en el texto legal una fórmula fija y simplificada de cuantifica
ción de las tasas más controvertidas, tal y como se realizó con las tasas por
utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el
272
suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales. En este sentido,
podría establecerse un sistema de cálculo fijo para todas las empresas
suministradoras de bienes o servicios (incluida también la Compañía
Telefónica Nacional de España) que no solo englobe la cuota relativa a
todas las tasas por aprovechamiento especial o uso privativo del dominio
público ligadas a la prestación de los bienes o servicios, sino también la
relativa al ICIO que hubieran de satisfacer por las obras directamente
relacionadas con dicha prestación de servicios. La Comisión considera
que la modificación de este sistema de cuantificación debe desarrollarse
bajo los parámetros señalados recientemente por el Tribunal de Justicia
de la Unión Europea en este ámbito y sin que este nuevo modelo fortfe
tario suponga merma alguna de los ingresos que actualmente reciben las
Entidades Locales por estos conceptos.
Este tipo de soluciones, que suponen un gran avance en términos de segu
ridad jurídica y simplificación de la gestión administrativa, al tiempo
podrían no obstante implicar un cierto distanciamiento del valor real de la
utilidad que comporta para el contribuyente el uso del dominio público.
c) Remitir a un ulterior desarrollo reglamentario la redacción de modelos
de informes técnicoeconómicos para las tasas más habituales. La opción
de recurrir a la norma reglamentaria, en lugar de su determinación por la
ley supone una mayor adaptabilidad de la regulación normativa a las
cambiantes circunstancias del sector, sin que ello fuera en detrimento de
la necesaria seguridad jurídica que requieren los operadores.
d) Aprobar una específica ley de tasas para el ámbito local en la que se con
tenga una regulación pormenorizada del método de cuantificación de las
tasas más comunes, al tiempo que se ofrezcan –en cumplimiento del
principio de reserva de ley– parámetros genéricos que informen el resto
de tasas no explícitamente recogidas en la ley.
221. Se ha puesto de manifiesto en la práctica la dificultad para las Entidades
Locales para recabar información fiscalmente relevante de las empresas suminis
tradoras de servicios. Sin perjuicio de los avances que otorgan las potestades de
investigación e intercambio de información entre Administraciones, resulta
recomendable establecer en el texto legal la obligación que incumbe a los sujetos
pasivos de las tasas de ofrecer, tanto por suministro como por requerimiento
individualizado, la información que sea necesaria para la exigencia de las tasas.
222. En alguna ocasión, de forma excepcional, las tasas por el uso privativo
y el aprovechamiento especial del dominio público no se anudan exclusivamen
273
te al beneficio obtenido por el sujeto pasivo, sino que además persiguen cubrir

los costes en los que ha incurrido la Administración para el mantenimiento del
dominio público. El fin retributivo que persiguen las tasas puede amparar la
inclusión de los gastos que soporte la entidad local que estén directamente rela
cionados con el aprovechamiento del dominio público de que se trate, tal y
como ha afirmado el Tribunal Supremo.
223. Aunque, en puridad, correspondería la exacción de dos tasas diferen
ciadas, una por el uso del dominio público y otra por la prestación del servicio
de mantenimiento del mismo, la íntima relación que existe entre ambos concep
tos puede justificar, con apoyo en razones de eficiencia administrativa, la exigen
cia de una única tasa en la que se engloben tanto el beneficio obtenido como el
gasto generado.
No obstante, esto ha de ser excepcional y se ha de justificar explícitamente
pues, de lo contrario, podría aprovecharse la exacción de las tasas de dominio
público de forma que, se pretendieran incluir, también gastos de servicios públi
cos que no guardan relación directa con el uso de los bienes demaniales. En efec
to, no solo ha de existir una relación directa entre los gastos que se imputan y
la ocupación del dominio público, sino que además se han de detallar en el
correspondiente informe técnicoeconómico.
Esto último garantiza que al sujeto pasivo no se le exigirán ulteriores tasas
relativas a los servicios cuyo coste ya ha soportado, ni tendrá que afrontar la repa
ración y restauración del dominio público, en los términos del artículo 24. 5
TRLRHL, si dicha indemnización ya fue incluida en la tasa originaria.
III.1.9.3.2. Informe técnicoeconómico
224. El informe técnicoeconómico, que debe formar parte del expediente
de aprobación de la ordenanza reguladora de la tasa, se ha convertido en el ele
mento más vulnerable del expediente de aprobación o modificación de la
misma. Es, además, uno de los elementos más controvertidos y numerosos en
los pronunciamientos de los Tribunales. Igualmente, su ausencia o insuficiencia
produce como consecuencia la nulidad absoluta de la ordenanza que la regule,
con los efectos negativos que ello supone.
225. Es fundamental que se tenga presente la finalidad del informe técnico
económico, que no es otra que la de ser una “garantía para el administrado ya
que a la vista de los mismos es como puede determinarse si el Ayuntamiento ha
fijado el importe de las tasas conforme a Derecho”. Con ello se garantiza que,
por un lado, el informe permita que se pueda comprobar si efectivamente se está
respetando la regla de la equivalencia (de coste o de beneficio) que impone la
274
Ley de Haciendas Locales y, al mismo tiempo, la expresión de los métodos uti
lizados para el cálculo de las cuantías, permite al contribuyente el ejercicio real
de defensa frente a un hecho imponible potético cálculo arbitrario operado por
la Administración.
226. La transparencia que ha de presidir siempre la actuación pública, junto
con la propia lógica remunerativa de estos ingresos aconsejan la necesaria redac
ción de un informe técnicoeconómico que especifique los ingresos y costes pre
vistos, así como la parte de los costes que será sufragada –en su caso– con cargo
a otros ingresos de la entidad local. En este sentido, de la regulación legal pode
mos extraer una serie de conclusiones en relación a dicho informe:
— El informe técnicoeconómico deberá estar presente en los expedientes
de establecimiento de las tasas.
— Deberá contener referencias expresas y justificadas de todas las variables
necesarias para valorar la utilidad derivada del aprovechamiento, el coste
del servicio o de la actividad.
— Deberá contener una previsión de los ingresos estimativos que la tasa
proporcionaría, a fin de compararlo con los costes estimados o la utili
dad prevista.
— Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta
criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satis
facerlas, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 24. 4 TRLRHL.
227. Se advierte la dificultad de encontrar una fórmula ajustada para lograr
el adecuado equilibrio de todos los factores y exigencias anteriormente mencio
nados; sobre todo por la presencia de elementos de subjetividad e indefinición
de los términos empleados. Asimismo, el propio artículo 24. 1 de la TRLRHL
prevé excepcionalidades y criterios particulares de determinación del importe de
las tasas, cuando se utilicen procedimientos de licitación pública, y cuando se
trate de utilización privativa o aprovechamientos especiales a favor de empresas
explotadoras de servicios de suministros de carácter general que afecten a la
generalidad, o a una parte importante del vecindario.
228. La Comisión propone a tales efectos las siguientes medidas correctoras
de la situación actual:
1. La obligatoriedad de elaboración del informe técnicoeconómico tanto
para la creación y modificación de las tasas como de los precios públicos,
como se reiterará en el apartado correspondiente. Además, dicha memo
ria debe contener una estructura adecuada, con un contenido mínimo
explícito y una metodología común de cálculo del coste.
275
2. Identificación precisa del supuesto de hecho que va a dar lugar a la exi

gencia de la tasa o precio público. Esta clara delimitación es esencial para
la calificación jurídica de la contraprestación, así como para la estimación
del coste del servicio que se va a prestar o, en su caso, de la utilidad que
va a suponer la utilización del dominio público. Igualmente, una nítida
delimitación del supuesto de hecho posibilita una mejor compatibilidad
con otras posibles prestaciones similares que, en su caso, puedan existir.
3. Fijación de variable o variables cuantificables, o unidades de referencia,
que puedan objetivar el beneficio, la actividad o prestación que recibe el
sujeto pasivo cuando la consume. En el caso de que para su cuantifica
ción se deba utilizar más de una variable o referencia, se explicitará, para
cada una de ellas, su peso relativo y, de esta forma, se cuantificará la uti
lidad derivada de su consumo de la actividad/prestación o, en su caso, del
aprovechamiento de dominio público.
Cuando en la citada cuantificación se indique que dicha previsión debe
hacerse sobre el coste de la actividad/prestación, dicha previsión utilizará
para su cálculo una metodología común y reconocida, como es la Reso
lución de 28 de julio de 2011, propuesta por la IGAE.
Ha de considerarse que la ICAL explicita en sus Cuentas Anuales que para
informar de las Notas 26 y 27 de la Memoria (costes de las actividades e
indicadores de gestión) debe ser obligatorio como metodología de cálculo
la que se recoge en la citada Resolución de 28 de julio de 2011, de la IGAE.
Es decir, es imprescindible para su seguimiento que, en su creación/modi
ficación, las obligadas previsiones se hagan con idéntica metodología de
cálculo que la determinación del coste de las actividades/prestaciones para
informar en las referidas Notas y, así, posibilitar la realización de compro
baciones de cumplimiento, comparando las previsiones y las realizaciones.
4. La previsión de los ingresos recaudados y determinación del grado de los
márgenes de cobertura de los costes ocasionados, cuando se refiera a acti
vidades/prestaciones en el caso de las tasas y precios públicos. Todo ello
con el objetivo de cumplir, entre otros, con el obligado equilibrio entre
ingresos y costes.
Sin embargo, la Comisión considera que no es suficiente con que dichas
estimaciones presenten un equilibrio teórico en el informe técnicoeco
nómico en la creación/modificación de la tasa o del precio público, sino
que también es necesario incorporar las correspondientes herramientas
de cálculo, control y seguimiento imprescindibles para comprobar que
dicho equilibrio se cumple durante los años posteriores. Para ello se
276
requiere que la determinación de los referidos márgenes se lleve a cabo,
en los años sucesivos, con idéntica metodología, y que, consecuentemen
te, sean comparables con las estimaciones iniciales.
5. Concreción tarifaria, distinguiéndose la contraprestación por tarifa gene
ral de aquellas otras reducidas, bien por aplicación del principio de capa
cidad económica o por otras causas, incentivos o bonificaciones, de
Legislación General (Estado, CCAA, etc.) o propios de la entidad local.
La diversidad de precios cobrados a los sujetos pasivos por idéntica activi
dad/prestación, causada por la diversidad de beneficios fiscales hace que,
en general, sea difícil la determinación objetiva del margen de cobertura
de la actividad/prestación, si no se identifica lo que es propiamente el pre
cio genérico, sin beneficios fiscales, frente a los importes que se exigen
según las condiciones personales del sujeto pasivo. En tal sentido, en opi
nión de la Comisión, el informe técnicoeconómico debe contener dos
estimaciones:
a. El grado de cobertura del coste del servicio por la actividad/prestación
realizada, tomando como ingreso el precio genérico de la misma, sin
beneficios fiscales. Esta es la base cuantitativa que debe tenerse en
cuenta para contrastar el cumplimiento de las reglas legales de cuanti
ficación.
b. El grado de cobertura del coste del servicio por la actividad/prestación
realizada, tomando como ingresos los estimados, considerando todos
los beneficios fiscales que, a su vez, nos informará sobre los recursos
que deberá reservar la entidad local para cubrir el déficit de la tasa y
el precio público.
b. De esta forma el seguimiento o control atenderá indefectiblemente
tanto al cumplimiento de la ley como a la suficiencia financiera de la
tasa y el precio público.
6. Revisión o actualización del cálculo del informe técnicoeconómico,
como mínimo, cada 5 años.
Propuesta III.9
Reforma de las tasas
Tasas por prestación de servicios o realización de actividades: Hecho imponible
En relación con la definición del hecho imponible de las tasas se propone:
1.—Aclarar que se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se rea
lizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquie
277
ra de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del ser
vicio público y su titularidad corresponda a un ente público.
2.—Introducir criterios más precisos sobre qué debe entenderse por bienes, ser
vicios o actividades imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.
3.—Precisar que habrán de considerarse coactivos aquellos servicios, bienes o
actividades que no se presten o realicen por el sector privado en el ámbito de la
entidad local que exija el tributo.
Tasas por prestación de servicios o realización de actividades: Cuantificación
Se propone adoptar la consideración individual, en lugar del actual enfoque
grupal, de la equivalencia de coste en las tasas por prestación de servicios o acti
vidades administrativas, en la medida en la que las particulares características del
servicio o actividad lo permitan.
Tasas por aprovechamiento especial o utilización del dominio público: Cuantificación
Se propone modificar la regulación relativa a la cuantificación de las tasas por el
uso del dominio público mediante alguna(s) de las siguientes técnicas:
1.—Introducir en el texto legal los parámetros que, en todo caso, habrán de ser
tenidos en cuenta en la cuantificación de este tipo de tasas.
2.—Introducir en el texto legal una fórmula fija y simplificada de cuantificación
de las tasas más controvertidas. En particular, podría establecerse un sistema de
cálculo fijo para todas las empresas dedicadas al suministro de servicios en el
ámbito local que no solo englobe la cuota relativa a las tasas por ocupación del
dominio público, sino también la relativa al ICIO que hubieran de satisfacer
por las obras directamente relacionadas con la prestación de dichos servicios.
3.—Remitir a un ulterior desarrollo reglamentario la redacción de modelos de
informes técnicoeconómicos para las tasas más habituales.
4.—Aprobar una específica ley en la que se ordenen y clarifiquen los criterios
de cuantificación para cada tipo de tasas, sin perjuicio de que puedan también
incluirse criterios genéricos que informen las posibles tasas que no se regulen
expresamente en dicho texto legal.
Asimismo, se propone introducir en el TRLRHL un precepto en el que expre
samente se establezca la obligación que incumbe a los sujetos pasivos de las tasas
de suministrar la información con relevancia tributaria que sea necesaria para la
exigencia de las tasas, tanto por suministro generalizado, como por requeri
miento individualizado, en los términos que disponga la ordenanza fiscal corres
pondiente.
Se propone introducir un inciso en el artículo 24 TRLRHL en el que se esta
blezca que, en la cuantificación de las tasas por el uso del dominio público,
excepcionalmente podrán incluirse los gastos en los que haya incurrido la enti
278
dad local que estén directamente relacionados con el aprovechamiento del
dominio público de que se trate, que deberán ser específicamente detallados en
el correspondiente informe técnicoeconómico.
Informe técnicoeconómico
Se propone que la elaboración del informe técnicoeconómico sea obligatoria
tanto para la creación como para la modificación sustancial de las tasas. Igual
mente, en dicho informe se justificará el importe de las cantidades exigidas y el
grado de cobertura financiera de los costes correspondientes, que se calcularía
conforme a una metodología común.
Asimismo, se entiende que no es suficiente con que dichas estimaciones presen
ten un equilibrio teórico en el informe técnicoeconómico en la creación/modi
ficación de la tasa, sino que también es necesario incorporar las correspondientes
herramientas de cálculo, control y seguimiento imprescindibles para comprobar
que dicho equilibrio se cumple durante los años posteriores.
III.1.10. PRECIOS PÚBLICOS
229. Tal y como se establece en el artículo 41 TRLRHL, las Entidades Loca
les podrán establecer precios públicos “por la prestación de servicios o la reali
zación de actividades de la competencia de la entidad local, siempre que no
concurra ninguna de las circunstancias especificadas en el artículo 20. 1. B) de
esta Ley”. Se trata de cantidades exigidas por la prestación de servicios de solici
tud no obligatoria, lo que supone que no puedan ser consideradas como presta
ciones patrimoniales de carácter público y, por tanto, no estarán sujetas a la
reserva de ley establecida en el artículo 31. 3 CE.
230. A diferencia de lo que se establece para las tasas, en las que el coste del
servicio opera como un límite máximo de lo que deba recaudarse, en los precios
públicos el importe deberá cubrir como mínimo el coste del servicio prestado o
de la actividad realizada. Ahora bien, se ha de considerar que según lo dispuesto
en el artículo 44. 2 TRLRHL, la entidad podrá fijar precios públicos por debajo
de dicho límite previsto cuando “existan razones sociales, benéficas, culturales o
de interés público que así lo aconsejen”.
231. Se ha venido discutiendo acerca de necesidad de aportar un informe
económicofinanciero para la aprobación y modificación de este tipo de ingresos
ya que, a diferencia de lo que ocurre en la Ley de Tasas y Precios Públicos esta
tal, la Ley de Haciendas Locales no se refiere expresamente a esta cuestión. Por
su parte, el Tribunal Supremo ha entendido que la existencia de este estudio
resulta imprescindible para la aprobación y cuantificación de un público local,
ya que “[s]i se trata de financiar el coste de determinadas actividades y servicios
279
municipales, resulta imprescindible conocer cuál sea el mismo, con el fin de,
como mínimo (véase el art. 44. 1), cubrirlo con el precio público”. En efecto, la
transparencia que ha de presidir siempre la actuación pública, junto con la pro
pia lógica remunerativa de estos ingresos aconsejan la necesaria redacción de un
informe técnicoeconómico que especifique los ingresos y gastos previstos, así
como la parte de los gastos que será sufragada –en su caso– con cargo a otros
ingresos de la entidad local.
Propuesta III.10
Precios públicos
Se propone introducir un apartado en el artículo 47 TRLRHL, en el que se
regule que el establecimiento o modificación sustancial de la cuantía de los pre
cios públicos se habrá de acompañar de un informe técnicoeconómico, al igual
que ocurre con las tasas, que justificará el importe de los mismos que se propon
ga y el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes.
III.1.11. CONTRIBUCIONES ESPECIALES
232. En la actualidad, las contribuciones especiales han perdido, en buena
parte, el sentido que en su nacimiento tuvieron y no son relevantes, ni cuanti
tativa ni cualitativamente, en el conjunto de los ingresos locales. Las razones que
explican esta falta de potencia recaudatoria parece que tienen que ver con la difi
cultad que siempre ha entrañado medir el beneficio especial que reciben ciertos
vecinos con ocasión de la realización de obras públicas, con la falta de un per
sonal suficientemente preparado para poder llevar a cabo esos cálculos tan com
plejos y, por último, con la intrincada regulación, completada con una prolija
jurisprudencia, en lo que se refiere a los trámites relativos a la imposición de las
contribuciones especiales. Ante esta situación debería revisarse el mantenimien
to, y en su caso la utilidad, de esta figura tributaria.
III.1.11.2. La financiación de las Áreas Comerciales Urbanas
233. En un contexto en que se aprecia cierta obsolescencia y escasa capaci
dad recaudatoria de este tipo de tributos, ha surgido una nueva iniciativa que
podría reavivar el interés de las contribuciones especiales. En particular, siguien
do el ejemplo de los Business Improvement Districts, se ha propuesto el objetivo
de promocionar las Áreas Comerciales Urbanas, como áreas o territorios delimi
tados donde se concentran actividades comerciales y de servicios con un alto
dinamismo. La finalidad de estas es “la mejora del atractivo del espacio urbano,
280
para aumentar su capacidad de atracción de visitantes, y de las condiciones para
el desarrollo de la actividad económica en general, y la comercial en particular,
mediante la provisión de servicios comunes que complementan o suplementan
los públicos prestados por los Ayuntamientos” (Plan Integral de Apoyo a la Com
petitividad del Comercio Minorista de España 2015, del Ministerio de Economía
y Competitividad, pág. 37).
234. En los documentos en los que se abordan estas propuestas, explícita
mente se refiere que se está buscando aún la mejor fórmula de financiación de
este tipo de actuaciones. Sin perjuicio de que no debe descartarse la creación de
un tipo específico de prestación patrimonial de carácter público a estos efectos,
cabe sostener la posibilidad de que, realizados determinados ajustes, tanto los
gastos de establecimiento de estas áreas comerciales, como los relativos a su
mantenimiento, en los términos que se expondrán a continuación, sean costea
dos por medio de contribuciones especiales. Ahora bien, con carácter previo al
diseño de su financiación, es más que necesario que se especifique legalmente
qué ha de entenderse por Área Comercial Urbana, qué servicios puede prestar y
cuáles son sus reglas de funcionamiento.
235. Así, la utilización de las contribuciones especiales para la financiación
de la realización de las obras necesarias para el establecimiento de un Área
Comercial Urbana no parece que entrañe problemas de relieve. Sin embargo, si
lo que se pretende es utilizar estos tributos para financiar el funcionamiento
ordinario de las mismas, entonces se requeriría la modificación, al menos, del
hecho imponible, los sujetos pasivos, el devengo, el sistema de cálculo y el pro
cedimiento de aprobación y ordenación de las contribuciones especiales. En
tanto que se trata de una reforma legal de gran calado, que además desnaturali
zaría el propósito de este tipo de tributos, la Comisión sugiere como alternativa
–como consta en la parte de este Informe relativa al IBI– la posibilidad de esta
blecer un recargo sobre la cuota del IBI a aquellos establecimientos comerciales
que se integren en el Área Comercial Urbana de que se trate.
Propuesta III.11
Reforma de las contribuciones especiales: Áreas Comerciales Urbanas
En lo que se refiere a la utilización de las contribuciones especiales para la finan
ciación de las Áreas Comerciales Urbanas, no parecen existir problemas de relieve
en lo que se refiere a la realización de las obras necesarias para su establecimiento.
Sin embargo, si lo que se pretende es utilizar estos tributos para financiar el fun
cionamiento ordinario de las mismas, entonces se requeriría la modificación, al
menos, del hecho imponible, los sujetos pasivos, el devengo, el sistema de cálculo
y el procedimiento de aprobación y ordenación de las contribuciones especiales.
281
En tanto que se trata de una reforma legal que podría desnaturalizar el propósito
de este tipo de tributos, la Comisión sugiere como alternativa la posibilidad de
establecer un recargo sobre la cuota del IBI a aquellos establecimientos comer
ciales que se integren en el Área Comercial Urbana de que se trate.
III.1.12. CUESTIONES DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y
PROCEDIMENTAL
236. La Comisión considera que se deben contemplar especificidades de los
procedimientos de aplicación de los tributos, sancionador y de revisión, actual
mente recogidos en la LGT en su aplicación al ámbito local, para dar respuesta
real a la estructura administrativa y tributaria de las Entidades Locales.
237. Asimismo, sería deseable establecer instrumentos que permitan garan
tizar la efectiva recaudación ejecutiva fuera del territorio municipal.
III.1.12.1. Telematización de los procedimientos administrativos
238. La aprobación de las Leyes 39/2015, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC AP), y 40/2015,
del régimen jurídico del sector público (en adelante LRJSP), abogan por una
telematización del procedimiento administrativo, por lo que sería deseable que
se dotara de los medios humanos y materiales necesarios en esta materia para
cumplir con el mandato legal.
III.1.12.2. Intercambio automático de información entre Administraciones
239. Sin menoscabo de lo señalado en la Ley de protección de datos, resulta
fundamental avanzar en procedimientos de intercambio automático de infor
mación entre Administraciones Públicas, en la misma línea desarrollada por la
Directiva 2011/16/UE, de 15 de febrero, de cooperación administrativa entre
Estados miembros en materia de fiscalidad.
III.1.12.3. Asunción por parte de los Ayuntamientos de competencias
inspectoras y comprobadoras catastrales y en el IAE
240. En la actualidad el artículo 64. 3. e) in fine del Reglamento del Catastro
Inmobiliario establece la delegación de funciones inspectoras para actuaciones
de investigación excluyendo las de comprobación.
241. Para una más eficaz actuación en materia de inspección y comprobación
censal del IAE sería recomendable que los Ayuntamientos pudieran asumir com
petencias en esta materia y que se facilitaran los instrumentos para su desarrollo
y gestión.
282
III.1.12.4. Aplicación generalizada de la via económicoadministrativa a
todos los Municipios
242. El artículo 121. 1. a) LRBRL establece un régimen especial aplicable
solo a aquellos Municipios calificados como “Municipios de gran población”,
permitiendo la posibilidad a los administrados de acudir a la vía económico
administrativa, de carácter gratuito, para la defensa de sus intereses, atribuyendo
la competencia para la resolución de las reclamaciones en la vía económico
administrativa local al denominado “Órgano para las resoluciones económico
administrativas”, que en la mayoría de los Municipios ha adoptado la
denominación de “Tribunal Económicoadministrativo Municipal”. De este
modo, el administrado podrá en vía administrativa acudir potestativamente al
recurso de reposición, o bien, en sustitución, o tras la desestimación de la repo
sición, interponer una reclamación económicoadministrativa.
No obstante, en aquellos Municipios no considerados de gran población, el
administrado solo podrá acudir a la reposición como vía previa y gratuita antes
de interponer el recurso contenciosoadministrativo, una vía esta última que
incorpora la exigencia de costes adicionales (con la obligatoriedad de acudir por
medio de abogado y procurador, y en determinados casos para las personas jurí
dicas abonando tasas judiciales) lo que podría suponer un freno al acceso de la
justicia para la defensa de sus intereses legítimos tensionando el principio cons
titucional de tutela judicial efectiva.
243. Tal como está configurado el TEAM por el legislador de la LRBRL,
podría cuestionarse si no se resiente el citado derecho a la tutela judicial efectiva
por el hecho de que tengan únicamente acceso a dichas reclamaciones económi
coadministrativas aquellos ciudadanos de grandes poblaciones. Para conjugar el
derecho de todos los ciudadanos (sin distinción) a acceder a los Tribunales del
artículo 24 CE, con los menores costes posibles, con la suficiencia financiera y la
autonomía local del artículo 140 de nuestra Carta Magna, considera la Comisión
que sería deseable la constitución en aquellos Municipios que no tengan la con
sideración por la LRBRL de “grandes ciudades” de un Tribunal Económico
administrativo de carácter provincial, o en su defecto, supramunicipal, que
agrupara a modo de órgano consorcial la revisión de reclamaciones económico
administrativas respecto de todos aquellos Municipios que no tengan Tribunal
económicoadministrativo, bien porque no sean “grandes ciudades”, o bien, por
que siéndolo hayan desatendido el mandato recogido en el artículo 137 LRBRL.
Considera la Comisión que las Diputaciones pueden prestar a estos efectos
un papel realmente valioso para todos aquellos Municipios, y para sus ciudada
nos, que no tienen a esta vía de recurso, cuya experiencia durante los casi 15 de
283
años de existencia se ha mostrado de gran utilidad tanto para las Administracio
nes locales, como para los contribuyentes.
III.1.12.5. Modificación del plazo de interposición del recurso de reposición
del artículo 14. 2. c) TRLRHL
244. El artículo 14. 2. c) TRLRHL prescribe que “el recurso de reposición se
interpondrá dentro del plazo de un mes contado desde el día siguiente al de la
notificación expresa del acto cuya revisión se solicita o al de finalización del perí
odo de exposición pública de los correspondientes padrones o matrículas de
contribuyentes u obligados al pago”.
245. Sería deseable que se adaptara dicha redacción a la contenida en el artícu
lo 223. 1 in fine LGT cuando afirma que “tratándose de deudas con vencimiento
periódico y notificación colectiva, el plazo para la interposición se computará a
partir del día siguiente al de finalización del período voluntario de pago”.
III.1.12.6. Cumplimiento de los plazos de resolución de reclamaciones
246. El plazo actual para la resolución de las reclamaciones económico
administrativas difiere si nos encontramos ante el procedimiento abreviado u
ordinario. En el procedimiento abreviado el plazo de resolución es conforme al
artículo 247. 3 LGT de seis meses desde la interposición de la reclamación.
Transcurrido dicho plazo sin que se haya notificado la resolución expresa, el
interesado podrá considerar desestimada la reclamación al objeto de interponer
el recurso procedente, cuyo plazo se contará a partir del día siguiente al de la
finalización del citado plazo de seis meses. Por otra parte, el plazo de resolución
del procedimiento ordinario al igual que en el procedimiento abreviado puede
ser expreso o presunto. El plazo máximo para resolver de forma expresa es de un
año desde la interposición de la reclamación. En caso contrario, habrá de enten
derse por silencio administrativo negativo que la pretensión del administrado no
ha sido estimada.
247. La Comisión considera que dichos plazos de resolución deberían cum
plirse con carácter general, y en su caso reducirse en beneficio de una justicia
rápida y eficaz exartículo 24 CE.
III.1.12.7. Creación del recurso extraordinario para la unificación de
doctrina en el ámbito de actuación de los TEAM
248. El artículo 243 LGT establece el recurso extraordinario para unifica
ción de doctrina contra las resoluciones dictadas en materia tributaria por el
TEAC cuando el Director General de Tributos esté en desacuerdo con el con
284
tenido de dichas resoluciones. Sería deseable que dicho recurso también se
extendiera a las resoluciones de los TEAMS cuando existiera disparidad de cri
terios entre dichos órganos económicoadministrativos municipales.
249. Actualmente no existe ningún recurso para lograr la más que deseable
unificación de doctrina entre los TEAMS por lo que sería plausible dicho cam
bio legal al objeto de permitir también este instrumento en sede local.
250. La competencia para resolver este recurso podría venir de la resolución
dictada por la nueva Sala Especial para unificación de doctrina en materia local
compuesta por una Comisión con número impar que represente los intereses
afectados.
III.1.12.8. Extensión de costas a la Administración en supuestos de
temeridad o mala fe
251. El acceso a la vía económicoadministrativa será gratuito conforme a
los artículos 234. 5 LGT, con la salvedad de la previsión de una posible impo
sición en costas al recurrente cuando se aprecie temeridad o mala fe (v.gr. por
actuaciones dilatorias o de obstrucción al pago de la deuda) en los términos que
reconoce el artículo 51 RGRV.
252. En la praxis, el Tribunal solo condena en costas al reclamante, y no a
la Administración. La ratio de esta diferencia de trato podría residir en que la
Administración goza de una presunción de legalidad actuando con sometimien
to pleno a la ley y al Derecho de acuerdo al interés general exartículo 103. 1 CE,
excluyendo a priori la temeridad y mala fe.
253. Sin embargo, esta presunción de alcance general no concurrirá si exis
tiendo doctrina reiterada del Tribunal Supremo la Administración exigiera a los
contribuyentes la necesidad de acudir a la vía contenciosoadministrativa en
demanda de un nuevo pronunciamiento jurisdiccional que atienda su preten
sión, por lo que la Comisión considera que, con base al principio de igualdad
de armas, sería oportuno que el precepto habilitara expresamente la posibilidad
de imposición de costas a la Administración en los supuestos de no aplicación
de doctrina reiterada de los Tribunales de justicia.
Propuesta III.12
Reforma de la organización administrativa y procedimental
Procedimientos telemáticos de aplicación de tributos
La Comisión recomienda la necesaria implementación de la telematización de
los procedimientos en aras a facilitar una gestión más eficiente tanto en la fase
285
de aplicación de los tributos, como en la de recaudación y revisión de actos ad
ministrativos.
Intercambio de información entre Administraciones
La Comisión propone para garantizar un mejor cumplimiento de las obligacio
nes tributarias y una mejor eficacia de las distintas Administraciones (tanto en
sentido vertical como horizontal) en la aplicación de la normativa tributaria el
intercambio automático de información entre Administraciones.
Actuaciones de gestión compartida en IBI e IAE
La Comisión propone ampliar la delegación potestativa de competencias en
materia de inspección y comprobación catastral a los Ayuntamientos que lo soli
citen y acrediten capacidad de gestión.
Se recomienda, además, paliar las ineficiencias de la gestión compartida impul
sando una mayor colaboración interadministrativa.
Creación de órganos supramunicipales económicoadministrativos
La Comisión propone el establecimiento de un órgano supra municipal con
competencia revisora para aquellos Ayuntamientos no considerados “grandes
ciudades” a fin de que todos los ciudadanos puedan tener acceso a una vía eco
nómicoadministrativa gratuita y previa a la vía contenciosoadministrativa
Adaptación de la TRLRHL a la LGT
La Comisión recomienda en relación con el plazo de interposición del recurso
de reposición una actualización de la redacción contenida en la TRLRHL para
adaptarla a la LGT.
Cumplimiento de plazos de resolución
La Comisión propone a efectos de conseguir la dinamización del proceso, una
mejora en el cumplimiento de los plazos generales para resolver los recursos y
reclamaciones económicoadministrativas en el ámbito local.
Debe garantizarse la dotación suficiente de recursos humanos y materiales en los
órganos de resolución de reclamaciones económicoadministrativas municipales.
Nuevo recurso extraordinario para unificación de doctrina
La Comisión propone la creación de un nuevo recurso extraordinario para la
unificación de doctrina en la vía económicoadministrativa local con el fin de
evitar disparidades de criterio entre los TEAM.
Condena en costas a la Administración
La Comisión propone la posibilidad de reformar el artículo 234 LGT al objeto
de recoger expresamente la condena en costas también a la Administración
cuando no actúe de buena fe.
286
III.2. LAS TRANSFERENCIAS
III.2.1. ESPACIOS COMPARTIDOS Y SISTEMAS DE
TRANSFERENCIAS
III.2.1.1. La situación actual
254. Los espacios fiscales propios y su concreción en tributos particulares
constituyen el marco ideal para el ejercicio de la autonomía de ingresos de las
Entidades Locales. Sin embargo, tanto razones de técnica fiscal (hay tributos
cuya configuración no hace aconsejable una descentralización generalizada de
sus elementos), como la gran desigualdad en la distribución por el territorio de
las capacidades fiscales obligan a complementar la financiación tributaria pro
pia de los gobiernos locales con otros instrumentos financieros sobre los cuales
su capacidad de decisión es sustancialmente menor, cuando no directamente
inexistente.
255. En el caso español, esto viene configurado a través de un esquema de
transferencias intergubernamentales que van desde una participación general en
ingresos estatales, hasta diversos tipos de participaciones en ingresos de las
CCAA, pasando por participaciones limitadas en tributos concretos para algu
nas entidades y un amplio elenco de transferencias finalistas y condicionadas
con diferentes niveles de compromiso propio de compensación.
256. Este sistema de transferencias ha dado lugar a importantes inequidades
horizontales mantenidas (y agravadas) históricamente, cuyas fuentes han sido
tanto la deficiente configuración técnica de las sucesivas fórmulas elegidas para
su reparto, como las repetidas introducciones de reglas de consolidación de
mínimos garantizados que impidieron sistemáticamente hacer tabla rasa del
pasado, o, cuanto menos, arbitrar sendas suaves de convergencia. A ello habría
que añadir la discriminación evidente en favor de los Municipios radicados en
territorios forales que han venido recibiendo sistemáticamente transferencias
incondicionales que durante muchos años más que duplicaban (como media)
las cantidades per cápita recibidas por los radicados en territorios de régimen
común.
257. El elemento nuclear del sistema de transferencias incondicionadas a
beneficio de las Entidades Locales es la tradicional Participación en Ingresos del
Estado o PIE (transferencia general incondicionada), actualmente configurada
como un sistema dual que distingue entre “grandes ciudades” (Municipios de
más de 75.000 habitantes y capitales de provincia o comunidad autónoma aun
que no alcancen esa población y algún otro supuesto) y “resto de Municipios”,
287
el cual ha venido a consolidar en su origen inequidades heredadas y no corregi
das. La evolución en el tiempo de este sistema ha agravado más si cabe las
inequidades como puede observarse en los datos que figuran en el Anexo I.
III.2.1.2. Objetivos de una reforma del sistema de transferencias:
equilibrios vertical y horizontal
258. La Comisión considera que ha llegado el momento de abordar con
decisión una profunda reforma de este sistema, de modo que se consiga una dis
tribución adecuada de los recursos disponibles, tanto horizontal como vertical
mente.
259. El nuevo sistema debería integrar tanto la PIE como elemento nuclear,
como un conjunto de PICAs (o Participaciones en Ingresos de las Comunidades
Autónomas). Ambas constituirían el bloque de transferencias incondicionales
que, en su caso, se complementarían con transferencias finalistas mediante las
cuales la Administración Central o las CCAA pudieran contribuir a desarrollar
sus políticas territoriales.
260. En este sentido, en relación a la PIE, cabría empezar por apuntalar sus
elementos estructurales, concretamente:
a) Respecto al objetivo de equilibrio vertical: i) Determinar su cuantía ini
cial, y ii) Establecer unos compromisos sobre su evolución y revisión con
el fin de lograr un sistema estable y flexible.
b) En cuanto al objetivo de equilibrio horizontal, es necesario incorporar
una fórmula para distribuir la transferencia, entre cuyos criterios deben
establecerse: i) Factores de necesidad relacionados directamente con las
competencias, y ii) Factores de capacidad relacionados inversamente con
las bases tributarias propias.
c) En todo caso, el diseño del sistema debe ser tal que impida que las deci
siones unilaterales de una Administración afecten al volumen total de
recursos de las otras.
III.2.1.3. Fijación de las cuantías globales y su revisión. El índice de
evolución
261. Para alcanzar el equilibrio vertical se necesitan dos decisiones básicas:
a) Determinar la cuantía de la transferencia en el año base o inicial, y b) revisar
esa cuantía cada cierto tiempo.
262. En la práctica el importe de la transferencia es una decisión política que
ha de ser fruto de una negociación entre las Administraciones implicadas.
288
263. Un plazo razonable de revisión del importe de la transferencia podría

ser quinquenal, tanto por lo que supone de respeto a lo que viene siendo (con
algunos matices) la tradición en nuestro país, como por suponer un período lo
suficientemente largo para valorar los efectos de los ajustes realizados y lo sufi
cientemente corto para permitir rectificaciones en aquellas disfunciones que
pudieran ser detectadas.
264. Además, debería establecerse un índice de evolución de la transferencia
que permita mantener el equilibrio vertical durante el periodo fijado (entre el
año inicial y el de revisión) con dos alternativas: a) Asociación directa de la evo
lución de la transferencia a los recursos de la Hacienda que la entrega (Ingresos
Tributarios del Estado), o b) Asociación indirecta de la evolución de la transfe
rencia a los recursos de la Hacienda que la entrega (macromagnitud).
265. Un índice de evolución vinculado a los recursos tributarios de la
Hacienda que entrega la transferencia proporciona flexibilidad sin problemas de
suficiencia para la Hacienda central. En todo caso, los ingresos que sirven de
base para su cálculo deberían ser lo más amplios posible, con el fin de evitar
comportamientos estratégicos por parte de ninguna Administración.
266. Alternativamente, un índice de evolución vinculado a una macromagni
tud es más estable, no manipulable y previsible. La evolución de la transferencia
queda al margen (en un sentido inmediato) de la política tributaria del gobierno
del Estado. El cálculo se hace por un organismo independiente del Gobierno del
Estado (el INE) y con una metodología estandarizada (UE) y aunque es menos
flexible, la evolución de la macromagnitud no exagera el propio ciclo económico
y proporciona una estabilidad a las transferencias que se corresponde con el tipo
de competencias de las Entidades Locales (entes prestadores de servicios frente a
funciones distributivas y estabilizadoras propias de la Hacienda central). Por últi
mo, y no menos importante, su valor definitivo se conoce antes que el de los
recursos tributarios (lo que facilita la previsión), en la medida en que para un año
n la macromagnitud correspondiente está disponible a comienzos del año n + 1,
mientras que la liquidación tributaria se conoce a mediados del año n + 2.
267. Desde el año 2004, el índice de evolución elegido ha sido del primer
tipo (ITE), el cual se calcula por diferencia entre la recaudación total prevista de
los impuestos compartidos (IRPF, IVA, IIEE sobre Alcohol, Cerveza, Productos
Intermedios, Tabaco e Hidrocarburos), sobre los que los Ayuntamientos care
cen de capacidad normativa alguna, y las entregas a cuenta a las Comunidades
Autónomas y las liquidaciones de ejercicios anteriores de éstas, satisfechas en
cada año, siguiendo el criterio de caja. Este índice provisional se revisa a los dos
años calculando el índice definitivo en función de la recaudación real.
289
268. La gestión concreta del sistema de transferencias a lo largo de la última
década ha puesto de manifiesto disfunciones evidentes que se han traducido en un
alto grado de volatilidad, acentuándose especialmente durante los años de la crisis.
269. Podemos detectar tres componentes esenciales como problemas de ges
tión de este modelo:
a) la utilización del criterio de caja hace repercutir en las Entidades Locales
una parte de las pérdidas procedentes de la existencia de derechos liqui
dados no cobrados. Frente a esto, el criterio de devengo sería más neutral
respecto a la eficiencia en la gestión de la Administración del Estado;
b) respecto al sistema de entregas a cuenta y regularización, los resultados
dependen críticamente de la calidad del proceso de presupuestación de la
Administración estatal, y
c) la incidencia de los cambios normativos y la consiguiente repercusión en
las Entidades Locales de negociaciones externas es fuente de conflictos
con el principio de lealtad institucional.
270. En el diseño del nuevo sistema, la Comisión considera que debería ele
girse un nuevo índice de evolución que evite los problemas de gestión comenta
dos en el punto anterior y que, en todo caso, debería ser el mismo que se utilice
para la financiación autonómica. En este punto tal vez una combinación de ITE
(con criterio de devengo) y PIB permitiría aproximar las ventajas de vincular las
transferencias a la recaudación de los grandes tributos, moderando a su vez la
volatilidad que provocan los ciclos económicos y ganando de este modo en esta
bilidad.
III.2.1.4. Criterios de distribución horizontal
271. Respecto a los criterios de reparto horizontal, la Comisión considera
que debiera suprimirse el actual sistema de participación en tributos concretos
que afecta a las ciudades de más de 75.000 habitantes, capitales de provincia y
Comunidad Autónoma y Diputaciones, Consejos y Cabildos Insulares, en la
medida en que ninguno de ellos puede hacer uso de capacidad normativa sobre
ellos, por lo que, en la práctica operan como meras transferencias distribuidas
cuyos resultados distan de responder a objetivos claros de equidad, como se
puede ver detalladamente en el anexo que acompaña a este informe.
272. En consecuencia, la Comisión propone integrar los recursos proceden
tes de estas fuentes en un único fondo que, a su vez sea distribuido entre las
Entidades Locales con base exclusiva en criterios de necesidad y capacidad fiscal
con objetivos niveladores.
290
273. En este sentido, y en coherencia con los marcos competenciales y de
capacidad de gestión propuestos en apartados anteriores de este Informe, la
Comisión considera que los indicadores de necesidad deberían ser diferentes en
función del tamaño de los Municipios.
274. Así, para los Municipios de más de 20.000 habitantes, a los que supo
nemos capacidad plena de gestión de todo tipo de competencias por sus pro
pios medios, el indicador básico de necesidad debería ser la población,
ponderada en su caso, a efectos de tener en cuenta los mayores costes de con
gestión y aglomeración en que incurren las grandes ciudades, pero sin que estas
ponderaciones lleguen a los extremos de la fórmula anterior a 2004 exagerando
las diferencias.
275. En los Municipios pequeños, las capacidades de gestión están menos
desarrolladas y prevalecen núcleos rurales diseminados, problemas de despobla
miento y envejecimiento de la población más acusados y dificultades manifiestas
para el acceso a buena parte de los servicios públicos. En consecuencia, la Comi
sión considera que el indicador de necesidad aplicable a estas entidades debería
incluir, junto a la población, alguna otra variable que recoja estos elementos
diferenciales de coste unitario de provisión de servicios (típicamente la disper
sión geográfica de la población) y que incentive en todo caso la gestión colabo
rativa de los servicios públicos, en especial, con la participación de las entidades
provinciales o insulares.
276. Respecto a los indicadores de capacidad, las opciones son similares a las
comentadas en la discusión sobre los índices de evolución del fondo de transfe
rencias, a saber:
a) Utilizar las bases imponibles de los tributos sobre los cuales las Entidades
Locales pueden ejercer su capacidad normativa.
b) Emplear alguna aproximación macro a esa capacidad.
277. En el primero de los casos, dada la volatilidad de ciertos tributos como
el ICIO y el Impuesto que grava las plusvalías de los inmuebles urbanos y los
problemas detectados en el pasado para incluir en indicadores de capacidad a
otras bases como las del IAE y el Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica,
en la práctica el único indicador efectivo resultaba ser el procedente de los valo
res catastrales en IBI.
278. Respecto a la segunda de las opciones, dada la dificultad, cuando no
imposibilidad manifiesta, de acceder a información fiable acerca del PIB muni
cipal, tal vez lo más parecido pudiera ser, con todas sus limitaciones, la utiliza
ción de las bases imponibles del IRPF a nivel municipal.
291
279. Valoradas las diferentes alternativas la Comisión sugiere utilizar un

índice de capacidad que incluya ambos componentes (IBI e IRPF).
280. En la medida en que se fueran generalizando los valores de referencia
debidamente actualizados para su eventual utilización como base imponible del
IBI, estos valores deberían constituir un indicador adecuado de capacidad fiscal
local, en términos de homogeneidad territorial y peso cuantitativo en la fiscali
dad propia de los Ayuntamientos. Por su parte, las bases imponibles del IRPF
(que excluyen por tanto el ejercicio de la progresividad que exageraría los resul
tados) podrían ser vistos simplificadamente como una aproximación razonable
a la capacidad fiscal por el resto de tributos locales.
III.2.1.5. Sistema de transferencias a favor de las Diputaciones Provinciales,
Consejos y Cabildos Insulares
281. En lo que atañe a las Diputaciones, Consejos y Cabildos Insulares, el
actual marco de transferencias del Estado a las Diputaciones engloba un sistema
de participación en tributos cedidos (IRPF, IVA e Impuestos Especiales), un
Fondo Complementario de Financiación, las compensaciones por la reforma
del Impuesto de Actividades Económicas (Ley 51/2002 y Ley 22/2005) y el
Fondo de Asistencia Sanitaria (FAS).
282. Este conjunto heterogéneo de recursos parte, en lo que se refiere a sus
dos primeros componentes, del anterior sistema de participación en ingresos del
Estado (PIE), siendo en este sentido análogo al que financia a las “grandes ciu
dades”. Como se ha señalado para el caso de los Ayuntamientos, la Comisión
considera que el régimen de cesión de impuestos, en su actual articulación, no
recoge adecuadamente las características propias de un sistema de corresponsa
bilidad fiscal, al no hacer partícipe a la jurisdicción (Administración) receptora
de ninguno de los elementos tributarios necesarios para ejercerla.
283. En la práctica, los bajos niveles de cesión hacen que estos ingresos
supongan una parte mínima del total de transferencias incondicionales recibidas
(21 euros por habitante en 2014). Además, no contribuyen a relacionar la finan
ciación de las Diputaciones con sus necesidades de especialización en su función
de Municipio de Municipios que se pretende reforzar, al repartirse de forma
muy proporcional al número de habitantes y beneficiar relativamente a las pro
vincias más ricas y pobladas por los criterios de reparto utilizados, especialmente
en los impuestos indirectos.
284. Por otro lado, el actual Fondo Complementario de Financiación, calcu
lado en el año base (2004) como diferencia entre la participación anterior y la
recaudación de los impuestos mencionados y actualizado con el mismo índice
292
desde entonces para todas las Diputaciones no permite adaptar los recursos a la
evolución de las necesidades diferenciales, al no recoger en estos años las varia
ciones en la población. Es por ello por lo que la Comisión plantea un cambio
sustancial en la articulación del sistema de transferencias, en línea con lo pro
puesto para la financiación municipal y los cometidos asignados en la especiali
zación deseable para este nivel de gobierno.
285. Actualmente, el bloque de programas de gasto provincial asociado a las
competencias municipales (protección civil, servicio de prevención y extinción
de incendios, protección y mejora del medio ambiente, asistencia social prima
ria, instalaciones deportivas y transporte colectivo urbano de viajeros), represen
ta casi el 67 % de su gasto total.
286. Esta especialización del gasto en competencias municipales, más los
servicios de apoyo a la gestión y soporte administrativo, especialmente a los
pequeños Municipios, debe constituir, a juicio de la Comisión, la principal fun
ción de las Diputaciones, al margen de sus propias competencias en materia de
articulación territorial (red de carreteras provinciales, protección del patrimonio
histórico artístico, fomento de la actividad económica, etc).
287. En consecuencia, la articulación del sistema de transferencias incondi
cionales debería, a juicio de la Comisión, integrar el actual Fondo Complemen
tario de Financiación, los impuestos cedidos estatales y las compensaciones del
IAE (de mantenerse su regulación actual).
288. Por otro lado, la Comisión considera conveniente trasladar, en la medi
da de lo posible, las transferencias del Fondo de Asistencia Sanitaria a las Comu
nidades Autónomas, titulares de dicha competencia y traspasar también la
gestión de los centros sanitarios de carácter no psiquiátrico, por los que las
Diputaciones Provinciales participan en aquel Fondo.
289. La Comisión considera necesario, en línea con lo propuesto para los
Ayuntamientos, establecer un sistema de participación en los ingresos del Esta
do (PIE), revisado quinquenalmente y con una actualización anual basada en
el mismo índice. Este sistema de participación debería distribuirse de acuerdo
con variables que se correspondan con la atribución de competencias al ámbito
provincial. Así, se consideran tres variables relevantes que, debidamente pon
deradas y actualizadas, deberían constituir la base del reparto de las transfe
rencias:
a) En primer lugar, la población oficial en los Municipios de menos de
20.000 habitantes de la provincia, con el objeto de señalizar el marco
competencial básico de las Diputaciones en ese colectivo.
293
b) En segundo lugar, el número de Municipios de menos de 1.000 habitan
tes en la provincia como variable representativa de la función de apoyo
administrativo y de fijación de la población al territorio en los pequeños
Municipios donde las posibilidades de prestar servicios de calidad a los
ciudadanos son más limitadas y el papel de las Diputaciones adquiere un
mayor protagonismo.
c) Finalmente, una tercera variable de población ajustada, que tenga en
cuenta en la proporción adecuada la población de la provincia, la pobla
ción mayor de 65 años, la dispersión de la población, la superficie pro
vincial y, en su caso, alguna otra variable orográfica que tenga en cuenta
los costes asociados al ejercicio de las competencias provinciales.
290. En la medida en que la capacidad fiscal propia de los gobiernos provin
ciales está en la actualidad circunscrita a la eventual aplicación de un recargo
sobre el IAE y a la aplicación de algunas cargas sobre los usuarios (tasas y precios
públicos fundamentalmente), carece de sentido en el momento presente incluir
indicadores de capacidad en la fórmula de reparto de la PIE, al contrario de lo
que se propone para los Ayuntamientos.
III.2.1.6. Coordinación en materia de competencias y su financiación
291. Dada la profusión de transferencias condicionadas hacia y desde los
Municipios para articular fórmulas de colaboración en la gestión y cofinancia
ción de los servicios desarrollados, la Comisión considera necesario clarificar el
marco competencial y el ámbito de cooperación entre distintas Administracio
nes, en la elección de la fórmula jurídica más adecuada en cada caso para la pres
tación de los servicios, así como la implantación de un sistema adecuado,
transparente y actualizable para determinar la financiación que corresponde a
cada parte en los órganos de coordinación correspondientes.
292. En esta línea, la Comisión considera conveniente promover órganos de
coordinación con la Comunidad Autónoma respectiva y con los Municipios de
su territorio para facilitar la cooperación interjurisdiccional que facilite el buen
funcionamiento de las competencias atribuidas a cada administración.
III.2.1.7. Regímenes especiales
293. En el caso de los Cabildos y Consejos insulares, la Comisión propone
un sistema similar de participación en los ingresos generales del Estado, sin per
juicio del reconocimiento de las singularidades de estas Administraciones que
queden reflejados en la variable de población ajustada.
294
294. Finalmente, en el caso de las ciudades de Ceuta y Melilla, la Comisión
consideraría adecuado integrar sus sistemas de financiación municipal y provincial.
III.2.1.8. Consideraciones para la aplicación de una reforma
295. La eventual modificación de la PIE tanto para los Municipios como
para las provincias en el sentido apuntado por la Comisión produciría inevita
blemente importantes consecuencias redistributivas en términos de resultados
financieros. Por lo tanto, se considera imprescindible aplicar las medidas de
modo gradual, a fin de suavizar los efectos de la reforma.
III.2.1.9. Participación en ingresos de las Comunidades Autónomas
296. Por lo que respecta a las PICAs, la realidad actual es que su desarrollo
ha sido, en la práctica, marginal.
297. La Comisión considera que al amparo del principio de subsidiariedad
consagrado en la Carta Europea de Autonomía Local existe un amplio espacio
para que las EELL incrementen el ámbito de gestión en materias que hoy son
competencia de las CCAA fundamentalmente; servicios sociales (incluido el
desarrollo de la ley de dependencia) y programas deportivos y culturales.
298. Por otra parte, una porción muy elevada de las transferencias realizadas
por las CCAA en beneficio de las Entidades Locales son actualmente de carácter
condicional (mayoritariamente compensatorias y que por tanto comprometen el
presupuesto de las entidades receptoras), y se destinan a cubrir objetivos especí
ficos de las CCAA en su territorio.
299. En este contexto, la Comisión entiende que el despliegue efectivo de las
PICAs previstas en la Constitución podría ser el instrumento adecuado tanto para
financiar la mencionada ampliación de las competencias locales como para corregir
los problemas ocasionados por el diseño actual de las transferencias autonómicas.
300. Una forma razonable de contribuir a constituir PICAs de un tamaño
adecuado podría consistir en aportar a las mismas un porcentaje elevado de las
actuales transferencias, deshaciendo su condicionalidad, obviamente sin negar el
derecho de las CCAA a hacer su propia política territorial en el marco de sus
competencias. A ello se añadiría el montante de una estimación del importe del
coste de las nuevas competencias asumidas y, en su caso, de los gastos de suplen
cia, si se decidiese utilizar para su compensación la segunda de las vías propues
tas en el punto 30 de este informe.
301. Con ello podrían constituirse nuevas PICAs, que superen la caracterís
tica de marginalidad que a día de hoy tiene este instrumento financiero, y que
295
se consoliden en el futuro con reglas de evolución similares a las de la PIE, si

bien vinculadas a cada territorio.
302. Por último, en lo que respecta a los criterios distributivos, cada Comu
nidad Autónoma debería fijar los suyos propios, en la medida en que la reduc
ción del espacio territorial permitiría sin duda encontrar indicadores de
necesidad homogéneos más ajustados a las características de cada una de ellas.
Propuesta III.13
Reforma del sistema de transferencias
El sistema de transferencias debería tener como objetivos el equilibrio vertical,
estableciendo la cuantía inicial y unos compromisos sobre su evolución y revi
sión, y el equilibrio horizontal, incluyendo fórmulas de distribución que consi
deren factores de necesidad relacionados directamente con las competencias, y
factores de capacidad relacionados inversamente con las bases tributarias propias.
La Comisión considera que debería elegirse un nuevo índice de evolución que
evite problemas de gestión y que debería ser el mismo que se utilice para la
financiación autonómica.
La Comisión propone integrar los recursos procedentes del actual Fondo Com
plementario de Financiación y la participación en tributos del Estado en un
único fondo, que, a su vez sea distribuido entre las entidades locales con crite
rios de necesidad y capacidad fiscal con objetivos niveladores. Se aplicarían dife
rentes criterios, en función del tamaño de los municipios.
En el caso de las Diputaciones provinciales, Consejos y Cabildos Insulares, la
articulación del sistema de transferencias incondicionales debería, a juicio de la
Comisión, integrar el actual Fondo Complementario de Financiación, los
impuestos cedidos estatales y las compensaciones del IAE, siendo objeto de revi
sión quinquenal y con un criterio de evolución idéntico al aplicable a los muni
cipios. Se considera conveniente trasladar, en la medida de lo posible, las
transferencias del Fondo de Asistencia Sanitaria a las Comunidades Autónomas,
titulares de la competencia sanitaria.
En todo caso, la Comisión considera conveniente reforzar el escaso peso de la
base tributaria en la financiación provincial a través de recargos sobre impuestos
municipales y de recargos en el IRPF.
En todo caso, dado la eventual modificación de la PIE se tendría que aplicar de
modo gradual a fin de que la convergencia del modelo presente hacia el futuro
evite causar daños irreversibles.
Por lo que respecta a las PICAs, la Comisión considera que este bloque de trans
ferencias incondicionales podría ser consolidado a partir de la utilización de
diversos instrumentos: (i) la transformación en incondicionales de un porcenta
296
je elevado de las actuales transferencias condicionales aportadas por las CCAA;
(ii) la valoración de nuevas competencias fundamentalmente en materia de ser
vicios sociales y programas deportivos y culturales, eventualmente asumidas al
amparo del principio de subsidiariedad, y (iii), en su caso, la cuantificación
agregada de los gastos de suplencia en los que hubieran incurrido las entidades
locales. Cada Comunidad Autónoma establecería sus criterios de distribución.
III.2.2. EL TRANSPORTE URBANO Y METROPOLITANO
COLECTIVO EN ESPAÑA: FINANCIACIÓN ACTUAL Y
PROPUESTAS DE MODIFICACIÓN
303. Los cambios socioeconómicos sufridos en las últimas décadas han
supuesto un incremento muy relevante de la movilidad urbana y un nuevo repar
to modal de viajes, con incidencia en el ámbito de los municipios y su entorno.
Este nuevo escenario se ha contemplado en la Estrategia Española de Movilidad
Sostenible, aprobada en 2009, y en los Planes de Movilidad Urbana Sostenible
(PMUS) promovidos por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible
(LES), y a los que dedica una sección íntegra tanto en lo que se refiere al fomento
de los PMUS y de transportes alternativos al privado, como el peatonal, bicicleta
y el transporte urbano y metropolitano colectivo (autobús, metro y tranvía).
304. Centrados en el transporte urbano y metropolitano colectivo, la impor
tancia y la necesidad de un buen servicio público de transporte en las ciudades
resulta absolutamente perceptible como muestran algunas cifras que son incues
tionables, entre otras:
— Uno de cada tres accidentes mortales ocurre en ciudad.
— La circulación urbana genera el 40% del CO2 y el 70% de emisiones de
otros contaminantes de transporte.
— La circulación urbana genera emisiones de óxido nitroso y monóxido de
carbono que constituyen un importante problema de salud y que se verí
an aliviadas por un transporte urbano eficiente.
— Más del 80 % del PIB se genera en zonas urbanas.
305. Son múltiples las ventajas que presenta el transporte colectivo sobre el
privado y, sin duda, entre las más relevantes, podemos destacar:
— Garantiza el derecho social a desplazarse libremente y en igualdad de con
diciones a las personas y sirve de corrección de las diferencias de capaci
dad económica.
297
— Disminuye la brecha diferencial de posibilidades de desplazamiento entre
las personas con y sin discapacidades.
— Facilita el desarrollo económico y social de las ciudades.
— Es sensiblemente más eficiente desde la perspectiva económica y de sos
tenibilidad.
III.2.2.2. La financiación del transporte urbano colectivo: situación actual y
perspectivas
306. La forma de financiación del transporte urbano colectivo en España
presenta la siguiente estructura:
a) Ingresos directos: Tarifas, publicidad y otros ingresos.
b) Ingresos procedentes de la Administración Central del Estado: Contrato
Programa para Madrid, Barcelona y Canarias y subvención para el resto
de los municipios [Fondo de reparto según un criterio de demanda (pro
porcional al número de viajeros); otro de oferta (proporcional al número
de kilómetros de red en trayecto de ida), y otro financiero (inversamente
proporcional al déficit de explotación medio por billete), habiéndose
incluido en los últimos años también elementos medioambientales].
c) Ingresos procedentes de las Comunidades Autónomas: Ayudas a metros
y tranvías a través de consorcios u otras entidades, apoyo para la creación
de Autoridades del Transporte (no está generalizado) y otras ayudas de
fomento del transporte colectivo.
d) Ingresos procedentes de los propios Ayuntamientos: Subvenciones al
déficit de explotación de empresas públicas y subvenciones tarifarias a
favor de empresas privadas concesionarias (o con las que haya contratado
la prestación) del servicio.
307. En términos medios, los ingresos tarifarios representan entre un 36 % y
un 45 % de los costes operativos de las empresas que prestan el servicio de trans
porte público urbano en España. En términos comparados, el importe del billete
en España supone algo más de la mitad del importe fijado en las principales ciu
dades europeas. Sin embargo, considerando el poder adquisitivo (corrigiendo
aquel dato por el nivel de renta media por habitante), el esfuerzo que realizan los
ciudadanos es muy similar al realizado en los países de nuestro entorno.
El resto de los ingresos son subvenciones provenientes de las tres Administra
ciones Públicas concernidas (Estado, Comunidades Autónomas y Municipios),
que se sitúan en el intervalo entre el 55 %64 % de los costes operativos, según el
298
Municipio y la Comunidad Autónoma a la que pertenezca. Las citadas subven
ciones deben cubrir, por tanto, el margen negativo entre el precio que paga el ciu
dadano por el viaje y el coste “razonable” del servicio, cuantificable mediante otros
parámetros como el número de kilómetros recorridos, el número de usuarios... En
ese contexto es fundamental que el coste real del servicio se determine con una
metodología de cálculo objetiva, contrastada y común para todos los operadores.
308. Las ayudas de las Comunidades Autónomas al transporte urbano y
metropolitano colectivo son muy diversas y, con alguna excepción, son poco
significativas en la estructura financiera de los operadores en el caso del trans
porte público urbano de superficie prestado por flotas de autobuses. Sin embar
go, sí es una modalidad significativa de financiación cuando el transporte
colectivo se realiza por metro o tranvía.
309. El Estado apoya al transporte colectivo urbano y metropolitano dife
renciando entre dos grandes grupos de beneficiarios: Madrid/Barcelona/Cana
rias y el resto de los municipios españoles. La subvención media por habitante
en el año 2013 fue, para el primer grupo, de 21,9 euros (19,9 euros en el caso
de Madrid; 26,2 euros, en el de Barcelona y 15,54 euros, en el de Canarias),
mientras que para el segundo fue de 3,05 euros de media para el conjunto de
municipios. Por viajero la media de subvención para el primer grupo, los que
poseen contrato programa, es de 0,40 euros y para el segundo de 0,05 euros. De
esta forma parece evidenciarse una desigual asignación de recursos, si bien es
preciso tener en cuenta que los destinatarios de las subvenciones son las Comu
nidades Autónomas en los casos singulares antes citados: a favor del Consorcio
Regional de Transportes de Madrid, o de la Autoridad del Transporte Metro
politano de Barcelona, o de la Comunidad Autónoma de Canarias (en este caso
para la financiación de las necesidades correspondientes al transporte regular de
viajeros de las distintas Islas).
310. Las subvenciones de la Administración General del Estado al transporte
colectivo urbano tienen su fundamento en la disposición adicional quinta del
TRLRHL, que plantea diversas fórmulas de financiación: i) Establecimiento de
contratosprograma; ii) subvenciones destinadas a la financiación de inversiones
de infraestructura de transporte, y iii) subvenciones finalistas para el sostenimien
to del servicio, otorgadas en función del número de usuarios y de los respectivos
ámbitos territoriales. De estas fórmulas se ha optado desde 1990 por la última,
habiendo influido, quizás, en la decisión adoptado en aquel momento que, en el
antiguo Fondo Nacional de Cooperación Municipal, existió una financiación
específica, mediante subvenciones, destinada al transporte público colectivo
urbano (que se distribuían proporcionalmente al déficit de explotación). Las cita
299
das subvenciones han pasado, desde 1990, de representar un 33 %, a menos de
un 20 %, en la actualidad, del importe total de las aportaciones de la Adminis
tración General del Estado al transporte.
Un factor relevante en esa evolución lo conforma el hecho de que en los últi
mos cinco años se ha reducido la cuantía de aquellas subvenciones, pasando de
70,7 millones de euros en 2011 a 51,0 millones de euros en 2016.
311. La distribución de aquellas subvenciones entre los Municipios se hace,
actualmente, con arreglo a las siguientes variables, criterios y pesos relativos, que
se definen en las anuales Leyes de Presupuestos Generales del Estado:
a) Inversamente proporcional al déficit medio por billete (85 %).
b) Directamente proporcional a la longitud de la red (5 %).
c) Directamente proporcional a la relación viajeros/habitante (5 %).
d) Considerando determinados criterios de gestión y medioambientales (5 %).
Esta estructura de asignación de las subvenciones sólo ha experimentado una
reciente modificación (en 2014) consistente en la inclusión de criterios
medioambientales, lo que supuso minorar la relevancia del criterio de déficit en
un 5 %, que pasó del 90 % al 85 % del importe total de las subvenciones.
312. Los cambios producidos en el diseño urbano y en las infraestructuras
de las ciudades, derivados del crecimiento de sus poblaciones, así como en la
percepción social de la sostenibilidad medioambiental y de la calidad del servi
cio, están poniendo de manifiesto carencias en el actual modelo de financiación
del transporte urbano y metropolitano colectivo, que debería considerar factores
relacionados con aquellos cambios y que debería contribuir al fomento de la
movilidad, la sostenibilidad y la mejora de la calidad del servicio. Para ello, es
necesaria una financiación suficiente y previsible de modo que la prestación del
servicio sea financieramente sostenible y responda a unos niveles adecuados de
calidad, exigiendo a los operadores el máximo nivel de transparencia económi
cofinanciera de la gestión desarrollada.
313. En cuanto a la financiación del servicio del transporte público colecti
vo, si se pretende que el esfuerzo financiero que realicen los usuarios para el sos
tenimiento de aquél se sitúe en niveles parejos al que asumen los ciudadanos de
otros países de nuestro entorno, la recaudación tarifaria, o el aumento medio de
los precios de los billetes, se estima que no debería sobrepasar el 10 %20 % de
las tarifas actuales.
314. Por lo que se refiere a las ayudas de las Administraciones, si las compe
tencias están repartidas entre las mismas, el esfuerzo también debe ser, igual
300
mente, distribuido entre ellas y no necesariamente con el mismo peso. Proba

blemente con un esfuerzo superior para las Comunidades Autónomas y Muni
cipios que para la Administración Central del Estado. En todo caso, la
estabilidad y garantía de las subvenciones a largo plazo es fundamental para la
necesaria planificación de la gestión de las empresas del transporte y, por ende,
para aumentar la eficiencia y la calidad del servicio.
315. Por lo que se refiere a la Administración Central del Estado, respecto a
la financiación del transporte urbano y metropolitano colectivo, cabría realizar
actuaciones con distinto horizonte temporal:
a) A corto plazo: disminuir progresivamente hasta su total eliminación el
peso relativo de la variable déficit medio por billete e incorporar otras
variables a la asignación de subvenciones estatales (o Fondo de reparto)
para que sean más acordes con el incremento exponencial de los costes
operativos, a medida que aumenta la población y tengan en cuenta otras
realidades como la utilización de autobuses con nuevas fuentes de ener
gía, la mejora de la gestión a través de indicadores de eficiencia, eficacia
y economía, la calidad del servicio a través de número de líneas, de para
das, frecuencia, uso de nuevas tecnologías, kilómetros de carril bus...
b) A medio plazo: ampliar la utilización de los contratosprogramas a ciuda
des con un intervalo de población entre 300.000 y hasta 800.000 habi
tantes, con posibilidades de exigencias más puntuales o concretas sobre
objetivos, y penalizaciones, en su caso, por parte del Estado, que reduje
ran las diferencias tan significativas de subvenciones por habitante/viajero
entre las ciudades con contratoprogramas actuales (Madrid y Barcelona)
y otras ciudades de dimensión considerable, y que no se corresponden
con diferencias similares en sus costes operativos de transporte por habi
tante/viajero.
c) A largo plazo: desarrollo de una Ley del Transporte Urbano y Metropo
litano colectivo desde una perspectiva integral de la movilidad y sosteni
bilidad. Teniendo en cuenta que las competencias son compartidas, la
norma debería ser resultado de un consenso entre las tres Administracio
nes: Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales, con partici
pación de la FEMP y de organizaciones y asociaciones con experiencia en
la materia. La norma debe resolver las principales lagunas que tiene el
modelo de financiación actual, a saber:
a. Incorporación, de forma generalizada, de la figura de la Autoridad del
Transporte, que facilite la coordinación entre los diversos medios de
transportes y las administraciones.
301
b. Formalización de planes de actuación a medio y largo plazo. En el

transporte, dada la importancia de las inversiones y su coordinación,
la falta de planificación a largo plazo dificulta, en gran medida, las
posibilidades de una gestión eficiente.
c. Desarrollo de un modelo de financiación que fomente la eficiencia y
la sostenibilidad del transporte colectivo.
d. Los modelos de financiación aplicados en países europeos: Francia,
Italia o Alemania, son buenas referencias para tener en cuenta.
La Comisión propone que, dado que el aumento del coste del transporte
urbano colectivo es más que proporcional a medida que aumenta la población
de las ciudades, como se ha demostrado en numerosos estudios, la distribución
de las subvenciones entre los Municipios debería incluir una estratificación,
considerando la población de cada uno de aquéllos y, además, la establecida en
las áreas metropolitanas en las que aquéllos se ubiquen. Con ello se tendría en
cuenta la movilidad de los ciudadanos de las capitales y las ciudades de sus
conurbaciones. Completaría ese marco, la aplicación para Municipios con un
nivel de población determinado de ContratosPrograma que valoren de forma
más objetiva las singularidades de cada uno, quedando excluidos del Fondo de
reparto de subvenciones de aplicación general.
Considerando la diversidad de situaciones en el territorio nacional, el marco
competencial en materia de transporte y la dispersión normativa sobre ésta, la
Comisión propone la elaboración de una Ley estatal sobre el modelo de finan
ciación del transporte urbano colectivo, que, como marco de referencia, con
temple igualdad de regulación a operadores similares e igualdad de acceso de los
ciudadanos con similares niveles de calidad.
Propuesta III.14
Reforma de la financiación del transporte público
La Comisión propone la recuperación de la aportación de recursos de 2011 en
un plazo establecido y razonable para que se permita una mejora en la planifi
cación de nuevas inversiones. Asimismo, se propone actualizar anualmente la
cantidad resultante con el índice general que se aplique al resto de las transfe
rencias generales.
Asimismo, propone modificar los criterios de distribución de la subvención que
actualmente se financia con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, eli
minando cualquier referencia al déficit de explotación e incorporando variables
medioambientales y otras relacionadas con la renovación de flota, eficiencia,...
La distribución de las subvenciones entre los Municipios debería incluir una
302
estratificación, considerando la población de cada uno de aquéllos y, además, la
establecida en las áreas metropolitanas en las que aquéllos se ubiquen. Estos cri
terios se tendrían que trasladar, igualmente, a la distribución de recursos en el
caso de que se establezca la alternativa de suscripción de ContratosPrograma.
La Comisión considera que podría establecerse la aplicación para Municipios
con un nivel de población determinado de ContratosPrograma que valoren de
forma más objetiva las singularidades de cada uno, quedando excluidos del
Fondo de reparto de subvenciones de aplicación general.
Por último, se propone por la Comisión la elaboración de una Ley estatal sobre
el modelo de financiación del transporte urbano colectivo, que sirva de referen
cia a todas las Administraciones Públicas.
303
ANEXOS
Anexo I
Dimensión de la Administración local en España. Datos y cifras
Marco general1
El análisis de la dimensión y evolución de la actividad financiera y presupuestaria de
la Administración Local en España presenta cierta complejidad, dada su variada com
posición. Globalmente considerada, su dimensión en términos de contabilidad nacional
permite disponer de indicadores comparables con nuestro contexto económicoinstitu
cional más cercano (Unión Europea, eurozona y países con un grado de descentraliza
ción similar, como es el caso de Alemania, Bélgica o Austria).
A efectos prácticos, este subsector está compuesto por los siguientes tipos de unida
des institucionales, con diferente relevancia y cometidos:
Los Ayuntamientos (8.116 más dos Ciudades Autónomas en 2014, de los que
6.814 tienen menos de 5 mil habitantes y 905 entre 5 y 20 mil), las Diputaciones Pro
vinciales (38) y Forales (3), los Consejos y Cabildos Insulares (11), así como por los
órganos de gobierno y administración de las Áreas Metropolitanas (3), las Mancomu
nidades de Municipios (977), las Comarcas (81) u otras entidades que agrupen varios
municipios (76) y las entidades de ámbito territorial inferior al municipal (3.714).
Los organismos autónomos (1.149) y demás entes públicos dependientes (55) de la
Corporación Local. Las sociedades mercantiles públicas (1.331 más 238 participadas)
y las instituciones sin fines de lucro y consorcios (457).
Resulta necesario destacar algunas precisiones sobre las diferencias en el ámbito de
la consolidación y la imputación temporal y económica de determinados ingresos lo
cales.
El criterio general establecido en contabilidad nacional para la imputación de la
mayor parte de los ingresos, y en concreto para los impuestos y cotizaciones sociales, es
el devengo. No obstante, hay excepciones. En el presupuesto, los ingresos de naturaleza
fiscal, así como los ingresos asimilados que se recogen en los capítulos 1 a 3, el registro
se realiza en el momento en que se reconoce el derecho. Por el contrario, en contabilidad
nacional, el criterio para la imputación de los ingresos fiscales y asimilados o directa
mente relacionados con ellos y con efecto en el déficit público, es el de caja. Por tanto,
a efectos de la elaboración de las cuentas de contabilidad nacional, las rúbricas de
impuestos se registran por el importe total realizado en caja en cada ejercicio, ya sea de
corriente o de cerrados. Estos criterios se aplicarán igualmente a aquellos conceptos
que, en términos de contabilidad nacional, tengan la consideración de impuestos y apa
rezcan registrados contablemente en otros capítulos del presupuesto de ingresos. No
obstante, este tratamiento no se aplica a los impuestos cedidos parcialmente por el Estado a
1
Salvo que se indique otra cosa, la fuente de información es Ministerio de Hacienda y Función Pública,
Secretaría General de Financiación Autonómica y Local.
307
determinadas Corporaciones Locales, como son el IRPF, el IVA y los Impuestos espe
ciales de fabricación. Esta excepción, sin embargo, no es aplicable a las Diputaciones
Forales del País Vasco ni a los Cabildos Insulares Canarios, cuyos impuestos son objeto
de este ajuste como consecuencia de sus sistemas tributarios especiales.
En estos casos, las Corporaciones Locales generalmente imputan a los capítulos 1
“impuestos directos” y 2 “impuestos indirectos” del presupuesto de ingresos, los recursos deri
vados de los impuestos cedidos en el momento en que tienen conocimiento de su importe, y
al capítulo 4 “transferencias corrientes”, los ingresos procedentes de los Fondos Com
plementario de Financiación y de Financiación de Asistencia Sanitaria. En contabilidad
nacional, los pagos mensuales a cuenta de los impuestos cedidos y de los Fondos Com
plementario de Financiación y de Financiación de Asistencia Sanitaria se registran en el
período en que se pagan, y la liquidación definitiva resultante, en el momento en que se
determina su cuantía y se satisface.
El Reglamento (UE) N.o 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21
de mayo de 2013, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de
la Unión Europea (SEC 2010) establece la metodología de elaboración de las cuentas
económicas que se publiquen a partir del 1 de septiembre de 2014. El cambio que se pro
duce en relación a la serie anterior en materia de impuestos afecta a su asignación entre
los subsectores. En el SEC 2010 se dispone que los impuestos deben asignarse a la uni
dad de las administraciones públicas que esté habilitada para exigir el impuesto, ya sea
como parte principal o en virtud de delegación de poderes, y tenga la facultad discrecio
nal para establecer y modificar el tipo del impuesto. La aplicación de este criterio afecta a
los casos siguientes de cesión de impuestos recaudados por el Estado:
A las Entidades Locales en régimen de cesión y para los impuestos de IRPF, IVA y
determinados Impuestos Especiales (Alcohol, Cerveza, Tabaco, Hidrocarburos y Produc
tos Intermedios). En el SEC 1995 estos impuestos se registraban en las cuentas del sub
sector de las Corporaciones Locales, como impuestos propios de las unidades locales y,
simultáneamente, como menores impuestos del Estado. En el SEC 2010 se registran
como impuestos del Estado, y se imputan como gasto del Estado a las entidades locales
en concepto de transferencias corrientes entre Administraciones Públicas.
En el caso de las Comunidades Autónomas ocurre lo mismo, salvo en el IRPF cedido,
donde se mantiene el tratamiento como impuesto de estas Administraciones y, como
tal, se registra en sus cuentas, debido a su facultad discrecional sobre la imposición de
la tarifa autonómica del impuesto.
Finalmente, algunas unidades públicas locales reciben “tasas” de los usuarios por la
prestación de determinados servicios. A efectos de contabilidad nacional estas “tasas”
deben tratarse como “ventas” si la unidad pública está prestando un servicio real y si los
pagos guardan una proporción clara con los costes de la provisión del mismo. Por el
contrario, si la exigencia de tasas por las entidades públicas está desligada de una pro
ducción real de servicios o su cuantía no está relacionada con los costes de prestación
del servicio, los pagos deberán tratarse como impuestos.
308
Anexo I. Dimensión de la Administración local en España. Datos y cifras
Teniendo en cuenta estas precisiones, las principales magnitudes fiscales relativas a la
dimensión comparada permiten contextualizar a la hacienda local española respecto a su
dimensión relativa, el grado de saneamiento de sus finanzas, la composición de sus ingresos
y el tipo de impuestos y la naturaleza de sus gastos, a través de las funciones que desarrolla.
Los cuadros números 1.1 al 1.9 presentan con cierto nivel de detalle información de
este tipo relativa a la evolución de ingresos, gastos, déficit y deuda, así como de las
estructuras o composición relativa de los sistemas de financiación y de la estructura fun
cional del gasto local.
Cuadro 1.1
Dimensión comparada de la Hacienda Local
2015 Gasto local % / PIB Ingreso local %/ PIB Gasto local / h Gasto local / % AAPP
Unión Europea 11,1 11,1 3.205 23,4
Eurozona 9,9 10,0 3.054 20,4
Bélgica 7,2 7,2 2.622 13,3
Alemania 7,8 7,9 2.901 17,7
España 6,0 6,5 1.393 13,7
Austria 8,6 8,6 3.428 16,8
Fuente: Eurostat y elaboración propia.
Cuadro 1.2
Déficit y deuda local
2015
AAPP AAPP CCLL Saldo local CCLL
Déficit y deuda local
déficit deuda déficit m. euros deuda
y AAPP % / PIB
Unión Europea 2,4 85,0 0,1 9.784,7 5,9
Eurozona 2,1 90,4 0,1 14.513,0 6,3
Bélgica 2,5 105,8 0,1 260,6 5,7
Alemania 0,7 71,2 0,1 4.222,0 5,0
España 5,1 99,8 0,5 5.094,0 3,3
Austria 1,0 85,5 0,0 16,7 4,0
Cuadro 1.3
Evolución del gasto local
Gasto público local % / PIB 2008 2015 2015/08
Unión Europea 11,3 11,1 1,8%
Eurozona 10,0 9,9 1,0%
Bélgica 6,8 7,2 5,9%
Alemania 7,3 7,8 6,8%
España 6,5 6,0 7,7%
Austria 8,1 8,6 6,2%
309
Cuadro 1.4
Evolución del ingresos local
Ingreso público local % / PIB 2008 2015 2015/08
Unión Europea 11,1 11,1 0,0%
Eurozona 9,8 10,0 2,0%
Bélgica 7,1 7,2 1,4%
Alemania 7,6 7,9 3,9%
España 6,0 6,5 8,3%
Austria 8,0 8,6 7,5%
Cuadro 1.5
Evolución del déficit público local durante la crisis
Déficit público local millones euros 2008 2015 2015/08
Unión Europea 29.580 9.785 133,1%
Eurozona 19.252 14.513 175,4%
Bélgica 763 261 65,8%
Alemania 6.657 4.222 36,6%
España 5.375 5.094 194,8%
Austria 255 17 93,5%
Cuadro 1.6
Composición de los ingresos locales
2015
% Impuestos % Transf. ctes. % Transf. capital % Otros ingresos
% / Ingresos locales
Unión Europea 38,1 43,9 4,9 13,1
Eurozona 42,1 38,8 4,5 14,6
Bélgica 38,6 45,3 3,2 12,9
Alemania 42,0 35,9 5,5 16,6
España 52,9 34,5 6,4 6,1
Austria 18,7 62,9 3,3 15,0
Cuadro 1.7
Peso relativo de los Impuestos locales
2015
Impuestos/ PIB Transf. / PIB Otros / PIB
Financiación local
Unión Europea 4,2 5,4 1,5
Eurozona 4,3 4,4 1,3
Bélgica 2,8 3,5 0,9
Alemania 3,3 3,2 1,4
España 3,5 2,6 0,4
Austria 1,6 5,7 1,3
310
Cuadro 1.8
Composición de los Impuestos locales
2015
Producción Renta y riqueza Capital Otros
% / Impuestos locales
Unión Europea 41,5 51,1 0,5 7,0
Eurozona 54,2 39,1 0,6 6,0
Bélgica 49,2 29,8 0,0 20,9
Alemania 17,8 74,4 0,0 7,8
España 67,9 22,4 7,5 2,2
Austria 75,2 1,3 0,0 23,5
Cuadro 1.9
Estructura funcional del gasto local
2015 Unión Eurozona Bélgica Alemania España Austria
Europea
Gasto funcional local % / PIB
Total 11,1 9,9 7,2 7,8 6,0 8,6

Servicios generales 1,5 1,7 1,3 1,4 2,2 1,4
Defensa 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Orden público 0,4 0,3 0,9 0,3 0,5 0,2
Asuntos Económicos 1,4 1,5 0,6 1,1 1,0 1,0
Medio Ambiente 0,6 0,6 0,5 0,3 0,6 0,2
Vivienda 0,4 0,4 0,2 0,3 0,3 0,2
Sanidad 1,5 1,4 0,1 0,2 0,1 2,0
Ocio, cultura y religión 0,6 0,6 0,6 0,5 0,7 0,5
Educación 1,9 1,4 1,5 1,2 0,2 1,4
Protección Social 2,7 1,9 1,5 2,7 0,5 1,9
Gasto funcional local / AAPP
Total 23,5 20,4 13,4 17,7 13,7 16,7

Defensa 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Orden público 23,5 16,7 56,3 15,0 35,7
Medio Ambiente 75,0 75,0 55,6 50,0 66,7 50,0
Vivienda 66,7 66,7 66,7 75,0 60,0 50,0
Sanidad 20,8 19,4 1,3 2,8 1,6 25,0
Educación 38,8 29,8 23,4 28,6 4,9 28,0
(Sigue.)
311
(Continuación.)
2015 Unión
Europea Eurozona Bélgica Alemania España Austria
Gasto funcional local (composición)
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Defensa 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Orden público 3,6 3,0 12,5 3,8 8,3 2,3
Medio Ambiente 5,4 6,1 6,9 3,8 10,0 2,3
Vivienda 3,6 4,0 2,8 3,8 5,0 2,3
Sanidad 13,5 14,1 1,4 2,6 1,7 23,3
Educación 17,1 14,1 20,8 15,4 3,3 16,3
Tanto en porcentaje del PIB, como en euros por habitante se pueden constatar los
siguientes resultados:
La dimensión relativa de la hacienda local española (6 % del PIB en 2015) es menor
que la de nuestro entorno (11,1 % en UE), con un mayor superávit fiscal (0,5 % frente a
0,1 %) y un menor nivel de endeudamiento (3,3 % frente a 5,9 %).
Desde la crisis de 2008 se ha producido un fuerte descenso del gasto local en España
(7,7 % en términos de PIB), muy superior al de los países de nuestro entorno (1,8 %),
mientras los ingresos han aumentado a un mayor ritmo (8,3 %). Esto ha permitido pasar
de una situación de déficit de la hacienda local española a mantener un superávit desde
2012 (0,5 % del PIB en 2008 a 0,5 % en 2015).
El peso relativo de los impuestos en su financiación (52,9 % de sus ingresos) es más
importante que la media (38,1 %) y le otorga una mayor autonomía fiscal.
Su estructura de gasto está más orientada a las funciones tradicionales, manteniendo un
peso relativo menor en las prestaciones características del Estado de Bienestar (0,8 % del PIB
en protección social, sanidad y educación, frente al 6,1 % en la UE).
Clasificación económica y funcional del gasto
Los cuadros 1.10 a 1.12 muestran la evolución en términos de contabilidad nacio
nal de las principales magnitudes de la hacienda local española, esto es, el gasto público
presentado conforme a su clasificación funcional, los recursos y empleos del conjunto
de las Entidades Locales y los principales agregados macroeconómicos y saldos conta
bles por tipos de Administración Pública.
312
Por su parte, los cuadros 1.13 a 1.16 expresan la información en términos de con

tabilidad presupuestaria referida a 2015, último año con liquidaciones presupuestarias
completamente cerradas. En este segundo caso, la información ofrecida contiene datos
agregados y por tramos de población de gasto local tanto conformes a la clasificación
económica, como a la funcional.
Cuadro 1.10
Gasto funcional de las Entidades Locales
Clasificación funcional 2015 2015/04 2015/14 2015 % /total 2015 / AAPP
Servicios públicos generales 23.293 41,6% 3,3% 36,0% 33,3%
Órganos ejecutivos y legislati
vos, asuntos financieros fiscales 2.521 3,0% 2,0% 3,9% 14,2%
Servicios generales 8.272 67,2% 1,8% 12,8% 72,1%
Transacciones de la deuda
1.082 45,4% 35,9% 1,7% 3,1%
pública
Transferencias de carácter
general entre distintos niveles
de gobierno 11.357 37,0% 11,2% 17,6% —
Orden público y seguridad 5.073 30,6% 2,6% 7,8% 23,3%
Servicios de policía 3.849 23,8% 1,9% 5,9% 28,0%
Servicios de protección contra
incendios 1.224 57,7% 4,8% 1,9% 71,2%
Asuntos económicos 10.816 54,6% 5,2% 16,7% 22,9%
Asuntos generales de economía,
comerciales y laborales 3.086 112,2% 6,3% 4,8% 26,5%
Transporte 6.647 42,9% 4,7% 10,3% 35,4%
Protección del medio ambiente 6.456 29,2% 0,9% 10,0% 69,5%
Gestión de los residuos 4.958 54,0% 0,7% 7,7% 94,4%
Gestión de las aguas residuales 1.021 79,8% 1,1% 1,6% 66,8%
Reducción de la contaminación 185 82,4% 3,4% 0,3% 81,1%
Vivienda y servicios comunita
rios 3.172 32,3% 2,9% 4,9% 61,0%
Desarrollo de la comunidad 928 619,4% 8,2% 1,4% 52,2%
Desarrollo de la vivienda 594 83,5% 2,8% 0,9% 62,2%
Abastecimiento de agua 537 10,2% 6,3% 0,8% 46,3%
Alumbrado público 1.075 206,3% 0,8% 1,7% 100,0%
Salud 818 30,9% 8,3% 1,3% 1,2%
Servicios a pacientes
externos/Servicios hospitalarios 455 5,6% 18,5% 0,7% 0,9%
Servicios de salud pública 347 88,6% 2,3% 0,5% 38,2%
(Sigue.)
313
(Continuación.)
Clasificación funcional 2015 2015/04 2015/14 2015 % /total 2015 / AAPP

Ocio, cultura y religión 7.096 32,6% 3,8% 11,0% 58,6%
Servicios deportivos y de ocio 3.470 41,7% 2,1% 5,4% 89,1%
Servicios culturales 3.084 24,1% 5,3% 4,8% 64,3%
Educación 2.262 2,8% 2,3% 3,5% 5,1%
Educación preescolar y primaria 1.815 9,4% 2,3% 2,8% 10,5%
Protección social 5.713 40,4% 2,2% 8,8% 3,1%
Enfermedad e incapacidad 888 85,4% 1,1% 1,4% 3,5%
Vejez 2.138 88,4% 1,5% 3,3% 2,2%
Familia y niños 689 56,6% 1,8% 1,1% 9,9%
Exclusión social n. e. c. 711 53,0% 2,6% 1,1% 24,1%
Protección social n. e. c. 1.237 192,4% 3,9% 1,9% 42,1%
Total 64.699 31,3% 3,0% 100,0% 13,7%
Cuadro 1.11
Recursos y empleos de las Entidades Locales
Cuentas CCLL 2015 2015/04 2015/14 2015 % /total 2015 / AAPP
Recursos no financieros 69.793 41,3% 2,2% 100,0% 16,8%
Recursos corrientes 65.314 48,9% 1,8% 93,6% 16,0%
Producción de mercado 5.346 50,1% 4,2% 7,7% 41,7%
Pagos por otra producción no
de mercado 1.367 195,2% 7,6% 2,0% 32,8%
Impuestos del tipo valor añadi
do IVA 5.815 37,8% 5,0% 8,3% 8,3%
Impuestos sobre los productos,
excluido IVA e importaciones 2.473 35,5% 2,5% 3,5% 6,7%
Otros impuestos sobre la pro
ducción 16.728 96,5% 2,4% 24,0% 80,7%
Intereses 378 24,8% 16,6% 0,5% 9,2%
Impuestos sobre la renta 5.633 33,4% 1,7% 8,1% 5,4%
Otros impuestos corrientes 2.651 46,3% 0,7% 3,8% 66,7%
Cotizaciones sociales imputadas 272 1,5% 9,7% 0,4% 3,5%
Transferencias corrientes entre
administraciones públicas 22.330 51,8% 3,8% 32,0%
Otras transferencias corrientes 1.674 19,2% 3,2% 2,4% 27,0%
(Sigue.)
314
(Continuación.)
Cuentas CCLL 2015 2015/04 2015/14 2015 % /total 2015 / AAPP

Recursos de capital 4.479 18,5% 8,0% 6,4% 66,5%
Impuestos sobre el capital 2.753 64,0% 16,3% 3,9% 43,3%
Transferencias de capital entre
Ayudas a la inversión 271 56,1% 2,7% 0,4% 5,8%
Otras transferencias de capital 143 58,2% 14,9% 0,2% 24,3%
Empleos no financieros 64.699 31,3% 3,0% 100,0% 13,7%
Empleos corrientes 57.341 43,0% 2,3% 88,6% 13,1%
Remuneración de asalariados 21.514 48,8% 3,0% 33,3% 18,1%
Consumos intermedios 19.551 46,4% 0,1% 30,2% 34,2%
Subvenciones a los productos 1.418 29,3% 4,2% 2,2% 16,3%
Otras subvenciones a la pro
ducción 60 50,8% 30,4% 0,1% 1,6%
Intereses 722 17,6% 45,3% 1,1% 2,2%
Prestaciones sociales distintas
de las transferencias sociales en
especie 478 0,2% 5,5% 0,7% 0,3%
Transferencias sociales en espe
cie: producción adquirida en el
mercado 684 167,2% 0,4% 1,1% 2,4%
Transferencias corrientes entre
Otras transferencias corrientes 1.560 3,0% 8,0% 2,4% 28,3%
Empleos de capital 7.358 19,8% 8,7% 11,4% 22,1%
Formación bruta de capital fijo 6.199 25,3% 15,2% 9,6% 23,0%
Transferencias de capital entre
administraciones públicas 195 14,5% 2,5% 0,3%
Ayudas a la inversión 457 41,2% 17,7% 0,7% 10,2%
Otras transferencias de capital 28 86,7% 68,9% 0,0% 1,1%
AHORRO (TRCTEC) 7.973 110,8% 1,5% 12,3% 27,9%
CAP. (+) O NEC. () DE
FINANCIACIÓN 5.094 4448,2% 6,9% 7,9% 9,2%
SALDO PRIMARIO 5.816 701,1% 14,4% 9,0% 26,5%
PIB 24,9% 3,7%
315
Cuadro 1.12
Magnitudes y saldos contables por Administraciones
Admones. Admón. Admón. Admón. Fondos de la

Operaciones y saldos contables
Públicas Central Regional Local S. Social
2015/04
Producción 44,8% 36,5% 48,2% 49,1% 8,1%

Consumos intermedios 47,7% 38,8% 56,1% 46,4% 13,0%
Valor añadido bruto 43,8% 36,0% 45,8% 51,2% 18,5%
Consumo de capital fijo 55,6% 40,2% 69,9% 59,7% 16,9%
Valor añadido neto 41,3% 34,3% 42,5% 49,0% 18,7%
Remuneración de los asalariados 41,0% 33,9% 42,2% 48,8% 18,5%
Renta disponible neta 11,6% 64,3% 10,6% 54,5% 162,0%
Renta disponible ajustada neta 58,0% 69,2% 72,1% 56,5% 209,9%
Gasto en consumo final 41,0% 34,4% 42,5% 47,5% 10,6%
Formación bruta de capital 21,2% 34,2% 5,9% 25,5% 65,4%
2015 millones euros
Producción 204.314 42.356 110.985 47.054 3.919

Consumos intermedios 57.142 8.928 27.622 19.551 1.041
Valor añadido bruto 147.172 33.428 83.363 27.503 2.878
Consumo de capital fijo 27.588 9.587 11.745 5.951 305
Valor añadido neto 119.584 23.841 71.618 21.552 2.573
Remuneración de los asalariados 119.125 23.707 71.353 21.514 2.551
Renta disponible neta 152.325 13.195 104.575 42.736 8.181
Renta disponible ajustada neta 36.590 10.580 6.295 31.119 11.404
Gasto en consumo final 208.489 37.942 125.446 40.714 4.387
Ahorro neto 64.369 33.695 22.666 2.036 10.044
Formación bruta de capital 26.908 7.894 12.721 6.184 109
Capacidad (+)/Necesidad () de
financiación 55.163 28.385 18.722 5.094 13.150
316
Cuadro 1.13
Obligaciones reconocidas de las Entidades Locales por políticas de gasto
Obligaciones reconocidas Resto
E. Locales Ayuntamientos E. Locales Ayuntamientos
miles euros y % 2015/14 E. Locales
Deuda Pública 743.309 636.422 106.888 41,8% 43,6%
Servicios públicos básicos 19.523.169 18.024.398 1.498.771 6,8% 7,6%
Seguridad y movilidad
ciudadana 4.965.600 4.697.448 268.152 8,8% 9,2%
Vivienda y urbanismo 4.934.619 4.756.425 178.194 14,1% 14,2%
Bienestar comunitario 7.681.478 6.955.471 726.007 0,0% 1,6%
Medio ambiente 1.941.471 1.615.053 326.418 14,0% 12,5%
Actuaciones de protección
y promoción social 7.393.980 5.034.695 2.359.285 10,4% 14,7%
Pensiones 191.310 175.685 15.625 7,0% 8,2%
Otras prestaciones econó
micas a favor de empleados 294.121 258.182 35.939 9,1% 8,2%
Servicios Sociales y promo
ción social 5.652.836 3.564.070 2.088.765 8,2% 12,2%
Fomento del Empleo 1.255.714 1.036.758 218.956 22,4% 27,6%
Producción de bienes
públicos de carácter
preferente 8.292.422 7.113.972 1.178.450 13,6% 16,0%
Sanidad 687.608 391.479 296.129 4,8% 4,6%
Educación 2.359.057 2.084.228 274.829 11,4% 12,4%
Cultura 3.170.503 2.746.619 423.884 17,2% 20,7%
Deporte 2.075.254 1.891.645 183.608 13,9% 16,2%
Actuaciones de carácter
económico 5.325.825 2.950.978 2.374.848 12,4% 12,0%
Agricultura, Ganadería y
Pesca 269.262 96.926 172.336 6,7% 30,0%
Industria y energía 88.148 62.889 25.259 15,1% 18,0%
Comercio, turismo y
pequeñas y medianas
empresas 1.009.272 715.344 293.928 7,5% 8,5%
Transporte público 1.505.112 979.368 525.744 6,3% 4,5%
Infraestructuras 1.998.227 809.982 1.188.245 19,8% 31,1%
Investigación, desarrollo e
innovación 57.510 5.621 51.889 128,2% 3,8%
Otras actuaciones de carác
ter económico 398.294 280.848 117.446 19,5% 6,9%
(Sigue.)
317
(Continuación.)
general 20.360.841 9.118.040 11.242.801 3,7% 5,9%
Órganos de gobierno 980.971 799.457 181.514 5,2% 5,6%
Servicios de carácter general 7.179.719 6.019.595 1.160.124 5,1% 5,5%
Administración financiera
y tributaria 2.525.642 1.861.501 664.140 5,5% 8,4%
Transferencias a otras
Administraciones Públicas 9.674.510 437.487 9.237.022 2,2% 1,6%
Total 61.639.546 42.878.504 18.761.042 6,4% 8,2%
Cuadro 1.14
Obligaciones reconocidas en las Entidades Locales por clases de gasto
Gastos de personal 19.553.748 16.355.369 3.198.379 8,6% 9,9%
Órganos de gobierno y
personal directivo 455.518 386.467 69.051 1,8% 2,6%
Personal eventual 169.005 121.369 47.636 9,0% 8,5%
Personal Funcionario 8.115.360 6.755.192 1.360.168 8,7% 9,9%
Personal Laboral 5.000.431 4.217.064 783.367 9,2% 10,7%
Otro personal 492.694 408.588 84.106 17,0% 16,3%
Incentivos al rendimiento 670.119 571.100 99.018 6,8% 7,8%
Cuotas, prestaciones y
gastos sociales a cargo del
empleador 4.650.622 3.895.589 755.033 8,8% 10,2%
Gastos corrientes en bienes
y servicios 18.754.209 15.747.104 3.007.105 7,2% 7,8%
Arrendamientos y cánones 403.057 339.930 63.127 4,8% 6,2%
Reparaciones, manteni
miento y conservación 1.961.132 1.694.443 266.689 12,1% 14,2%
Material, suministros y otros 16.063.358 13.476.371 2.586.986 6,7% 7,2%
Indemnizaciones por razón
del servicio 160.727 127.622 33.106 6,8% 9,2%
Trabajos realizados por
administraciones públicas
y otras entidades públicas 107.942 89.559 18.383 16,5% 15,6%
Instituciones sfl 52.128 15.144 36.984 35,2% 19,6%
(Sigue.)
318
(Continuación.)
Gastos financieros 935.602 807.134 128.469 40,1% 41,1%
Transferencias corrientes 15.188.965 4.487.082 10.701.883 4,4% 11,3%
A la Administración del
Estado 852.432 14.441 837.990 2,9% 5,5%
A entes públicos y socieda
des mercantiles 1.811.973 1.533.477 278.497 2,0% 0,5%
A Comunidades Autónomas 8.807.941 144.388 8.663.553 2,8% 3,2%
A Consorcios 1.006.290 488.713 517.577 11,2% 15,2%
A Empresas privadas 658.091 353.374 304.717 5,3% 14,6%
A Familias e Instituciones
sin fines de lucro 2.009.648 1.224.443 785.205 10,9% 16,8%
Al exterior 42.049 7.975 34.074 12,3% 27,7%
Inversiones reales 6.515.319 5.036.589 1.478.731 17,8% 20,2%
Inversión nueva en infraes
tructuras y bienes destina
dos al uso general 1.842.543 1.671.948 170.595 11,8% 17,0%
Inversiones de reposición
de infraestructuras y bienes
destinados al uso general 1.833.878 1.373.692 460.186 24,0% 26,7%
Inversión nueva asociada al
funcionamiento operativo
de los servicios 1.512.136 1.207.169 304.967 12,3% 15,9%
Inversión de reposición
asociada al funcionamiento
operativo de los servicios 617.586 550.839 66.747 27,5% 29,8%
Transferencias de capital 691.702 445.226 246.476 10,9% 22,1%
A la Administración del
Estado 28.745 20.804 7.941 41,5% 73,8%
A entes públicos y socieda
des mercantiles de la Enti
dad local 310.086 194.365 115.722 2,3% 19,6%
A Consorcios 46.181 35.196 10.985 69,8% 70,9%
A empresas privadas 96.565 41.109 55.456 5,2% 21,0%
A familias e instituciones
sin fines de lucro 171.248 78.956 92.292 3,5% 5,7%
Gastos no financieros 61.639.546 42.878.504 18.761.042 6,4% 8,2%
Déficit/superavit presu
puestario 7.713.458 6.320.954 1.392.504 12,1% 3,9%
319
Cuadro 1.15
Obligaciones reconocidas de Ayuntamientos según tamaño por políticas de gasto
Obligaciones reconocidas netas De 5.001 De 20.001
<= 5.000 > 50.000 > 50.000
Variación 2015/14 y miles a 20.000 a 50.000 Resto
habitantes habitantes habitantes
euros habitantes habitantes
Deuda Pública
(incluidos activos y
pasivos financieros) 10,7% 10,5% 6,1% 29,2% 3.685.035 1.800.044
Servicios públicos básicos 8,3% 16,1% 12,9% 3,8% 10.407.533 7.642.004
Seguridad y movilidad
ciudadana 4,4% 14,5% 13,6% 7,6% 3.207.019 1.492.892
Vivienda y urbanismo 31,1% 24,9% 23,9% 3,7% 2.424.649 2.350.225
Bienestar comunitario 7,5% 7,0% 6,3% 0,8% 3.771.486 3.188.045
Medio ambiente 51,1% 43,5% 13,9% 3,6% 1.004.378 610.842
Actuaciones de protección
y promoción social 11,7% 20,6% 15,9% 12,9% 2.642.031 2.404.500
Pensiones 23,2% 2,3% 31,8% 38,9% 70.589 106.157
Otras prestaciones econó
micas a favor de empleados 3,2% 9,4% 17,1% 10,0% 178.963 87.804
Servicios Sociales y pro
moción social 1,4% 18,8% 13,2% 12,0% 1.990.946 1.575.085
Fomento del Empleo 37,6% 35,9% 38,6% 14,9% 401.533 635.454
Producción de bienes
públicos de carácter prefe
rente 25,4% 23,4% 19,5% 9,8% 3.457.703 3.666.636
Sanidad 8,2% 2,2% 12,8% 3,2% 237.593 153.947
Educación 28,0% 19,1% 12,8% 6,8% 1.062.837 1.022.103
Cultura 23,3% 28,1% 23,5% 16,0% 1.272.931 1.475.323
Deporte 32,6% 25,7% 22,5% 7,0% 884.342 1.015.263
económico 24,7% 25,6% 28,3% 4,8% 1.763.420 1.218.948
Agricultura, Ganadería y
Pesca 29,5% 63,4% 0,5% 11,7% 12.099 85.235
Industria y energía 12,9% 7,9% 30,7% 47,6% 14.674 48.781
Comercio, turismo y
pequeñas y medianas
empresas 43,8% 22,9% 9,4% 3,7% 429.482 298.653
Transporte público 51,1% 27,0% 13,8% 4,1% 931.422 65.189
Infraestructuras 23,3% 25,8% 88,2% 20,1% 173.313 636.994
(Sigue.)
320
(Continuación.)

<= 5.000 > 50.000 > 50.000
Investigación, desarrollo e
innovación 27,3% 23,4% 38,2% 43,5% 2.257 3.364
Otras actuaciones de
carácter económico 20,2% 20,3% 10,7% 5,7% 200.173 80.732
general 12,0% 11,5% 12,9% 0,3% 4.201.906 5.046.865
Órganos de gobierno 10,6% 8,0% 5,5% 2,6% 340.542 458.950
Servicios de carácter general 11,0% 11,7% 12,2% 2,1% 2.502.433 3.554.764
Administración financiera
y tributaria 41,1% 9,4% 16,7% 4,8% 1.156.987 794.789
Transferencias a otras
Administraciones Públicas 2,3% 27,6% 20,8% 9,6% 201.944 238.362
Total no financiero 13,3% 15,9% 13,6% 3,2% 22.765.438 20.113.066
Cuadro 1.16
Obligaciones reconocidas de Ayuntamientos según tamaño por clases de gasto
<= 5.000 > 50.000 > 50.000
Gastos de personal 12,3% 13,0% 13,4% 7,2% 8.470.423 7.884.945
Órganos de gobierno y
personal directivo 7,6% 4,0% 0,7% 0,1% 148.846 237.621
Personal eventual 18,0% 18,3% 11,3% 5,5% 84.416 36.952
Personal Funcionario 12,3% 16,3% 14,7% 7,2% 4.224.027 2.531.165
Personal Laboral 12,8% 12,2% 13,7% 6,9% 1.478.150 2.738.914
Otro personal 13,0% 12,6% 30,0% 16,4% 127.951 280.637
Incentivos al rendimiento 6,8% 3,8% 2,3% 10,3% 368.162 202.939
Cuotas, prestaciones y
gastos sociales a cargo del
empleador 12,8% 13,0% 13,8% 7,7% 2.038.871 1.856.717
Gastos corrientes en
bienes y servicios 12,6% 15,5% 13,1% 2,8% 8.227.480 7.519.624
Arrendamientos y cánones 9,5% 14,2% 5,1% 3,5% 197.003 142.927
Reparaciones, manteni
miento y conservación 19,8% 20,2% 16,1% 9,1% 792.737 901.706
(Sigue.)
321
(Continuación.)

<= 5.000 > 50.000 > 50.000
Material, suministros y
otros 11,8% 15,3% 12,9% 2,2% 7.161.231 6.315.141
Indemnizaciones por
razón del servicio 7,6% 13,2% 28,0% 6,8% 26.669 100.953
administraciones públicas
y otras entidades públicas 10,9% 20,5% 38,2% 10,3% 43.801 45.758
Instituciones sin fines de
lucro 23,5% 24,1% 71,1% 5,8% 4.609 10.535
Gastos financieros 39,9% 46,1% 25,1% 43,2% 544.201 262.932
Transferencias corrientes 19,7% 25,0% 10,6% 8,6% 3.132.339 1.354.744
A entes públicos y socie
dades mercantiles de la
Entidad Local 15,9% 0,4% 6,6% 1,2% 1.337.032 196.444
A Diputaciones, Consejos
o Cabildos insulares 6,0% 10,0% 43,6% 32,3% 14.229 31.328
A Ayuntamientos 71,3% 111,4% 435,9% 2498,9% 50.402 29.742
A Mancomunidades 33,1% 48,4% 37,0% 5,6% 36.912 231.670
A Áreas Metropolitanas 9,8% 32,5% 18,2% 8,7% 190.986 17.286
A Comarcas 6,0% 16,0% 29,3% 4,0% 8.673 38.818
A otras Entidades que
agrupen municipios 32,6% 80,9% 12,9% 6,2% 2.786 17.867
A Consorcios 3,0% 7,8% 3,9% 22,4% 362.167 126.546
A Entidades Locales
Menores 43,7% 15,6% 2,3% 0,0% 16.519 32.514
A Empresas privadas 16,2% 38,3% 16,9% 11,7% 265.950 87.424
A Familias e Instituciones
sin fines de lucro 22,2% 32,6% 17,5% 11,9% 710.343 514.100
Inversiones reales 19,0% 38,6% 31,6% 10,4% 2.057.737 2.978.852
Transferencias de capital 2,4% 1,4% 3,1% 27,0% 333.257 111.969
A entes públicos y socie
dades mercantiles de la
Entidad local 35,5% 9,3% 8,0% 20,5% 173.919 20.446
A Mancomunidades 27,9% 262,4% 145,8% 84,5% 1.102 6.475
(Sigue.)
322
(Continuación.)

<= 5.000 > 50.000 > 50.000
A Consorcios 15,0% 34,4% 16,2% 75,5% 27.853 7.343
A empresas privadas 6,1% 43,3% 49,3% 12,0% 31.353 9.756
A familias e instituciones
sin fines de lucro 14,3% 0,2% 10,7% 12,6% 54.705 24.252
Gastos no financieros 13,3% 15,9% 13,6% 3,2% 22.765.438 20.113.066
Déficit/superavit presu
puestario 15,9% 1,6% 8,9% 12,1% 4.023.766 2.297.188
En términos de contabilidad nacional, la hacienda local ha perdido peso en las Admi
nistraciones Públicas desde la entrada en vigor del actual sistema de financiación en 2004,
pasando de representar el 14,8 % del gasto público ese año al 13,7 % en 2015 (12,3 %
y 11,3 %, respectivamente si se eliminan las transferencias internas entre Administra
ciones).
En términos absolutos, el gasto local creció en este período un 31,3 %, aumentando
más, entre las partidas más relevantes, los gastos en economía y comercio (112,2 %), los
gastos en vejez (88,4 %), los servicios generales (67,2 %), los servicios de protección con
tra incendios (57,7 %) la gestión de residuos (54 %), el transporte (42,9 %) y los servi
cios deportivos y de ocio (41,7 %). Estos gastos representan en 2015 el 46,1 % del total.
Los empleos corrientes han crecido un 43 % en este período, impulsados por el fuer
te aumento de los gastos en remuneración de asalariados (48,8 %) y consumos intermedios
(46,4%), mientras los empleos de capital han caído un 19,8 %, debido al retroceso en
la formación bruta de capital fijo (25,3 %). En términos comparados, el gasto en con
sumo final (47,5 %) ha sido superior al del resto de Administraciones y también el valor
añadido bruto (51,2 %).
En 2015 el gasto local ha aumentado un 3 % respecto a 2014, con un mayor crecimiento
en el gasto sanitario (8,3 %), asuntos económicos generales (6,3 %), cultura (5,3 %) y trans
porte (4,7 %). En este caso, el gasto en consumo final (2,2 %) ha crecido por debajo de
la media (3,2 %) y la recuperación del gasto en formación bruta de capital fijo (14,8
%), aunque ha sido importante, es menor que la del conjunto de las Administraciones
Públicas (21 %).
Lógicamente, el análisis consolidado del conjunto de las Corporaciones Locales,
integrando Diputaciones forales y de régimen común, Consejos y Cabildos insulares y
un número de municipios tan elevado, impide diferenciar situaciones que pueden afec
tar a un número elevado de Entes locales. La perspectiva presupuestaria puede ofrecer
una información más precisa y detallada sobre la evolución del gasto, especialmente
municipal en función de su tamaño. Tomando como referencia la liquidación presu
puestaria de 2015 y su evolución en el último año se pueden extraer algunas conclusio
323
nes sobre el comportamiento de los distintos Entes locales. Previamente, y con el objeto
de valorar mejor las políticas de gasto de los Municipios, es conveniente recordar las
obligaciones que la norma impone a los Ayuntamientos en función de su tamaño y las com
petencias delegadas que pueden gestionar.
A este respecto, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibi
lidad de la Administración Local atribuye al Municipio como competencias propias, las
siguientes materias:
“a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y
gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección
pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la
edificación.
b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los resi
duos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmos
férica en las zonas urbanas.
c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.
d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.
e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a per
sonas en situación o riesgo de exclusión social.
f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios.
g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano.
h) Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local.
i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.
j) Protección de la salubridad pública.
k) Cementerios y actividades funerarias.
l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.
m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales.
n) Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar
con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares
necesarios para la construcción de nuevos centros docentes. La conservación, mantenimien
to y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de edu
cación infantil, de educación primaria o de educación especial.
ñ) Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso
eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones.”
Los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:
“a) En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpie
za viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los
núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.
b) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público,
biblioteca pública y tratamiento de residuos.
c) En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección
civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inme
324
diata a personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de

incendios e instalaciones deportivas de uso público.
d) En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte
colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.”
En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación pro
vincial o entidad equivalente la que coordinará la prestación de los siguientes servicios:
“a) Recogida y tratamiento de residuos.
b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas resi
duales.
c) Limpieza viaria.
d) Acceso a los núcleos de población.
e) Pavimentación de vías urbanas.
f) Alumbrado público.”
Con el objeto de evitar duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los
servicios públicos y el servicio a la ciudadanía y, en general, contribuir a los procesos de
racionalización administrativa, generando un ahorro neto de recursos, la Administra
ción del Estado y las de las Comunidades Autónomas podrán delegar, siguiendo criterios
homogéneos, entre otras, las siguientes competencias:
“a) Vigilancia y control de la contaminación ambiental.
b) Protección del medio natural.
c) Prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y la
prevención de la violencia contra la mujer.
d) Conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de titularidad de la
Comunidad Autónoma.
e) Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titulari
dad pública de primer ciclo de educación infantil.
f) Realización de actividades complementarias en los centros docentes.
g) Gestión de instalaciones culturales de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Es
tado.
h) Gestión de las instalaciones deportivas de titularidad de la Comunidad Autónoma o del
Estado, incluyendo las situadas en los centros docentes cuando se usen fuera del horario
lectivo.
i) Inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales.
j) Promoción y gestión turística.
k) Comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos.
l) Liquidación y recaudación de tributos propios de la Comunidad Autónoma o del Estado.
m) Inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros administrativos de la
Comunidad Autónoma o de la Administración del Estado.
n) Gestión de oficinas unificadas de información y tramitación administrativa.
o) Cooperación con la Administración educativa a través de los centros asociados de la
Universidad Nacional de Educación a Distancia.”
325
La delegación de competencias habrá de ir acompañada en todo caso de la corres

pondiente financiación, para lo cual será necesario la existencia de dotación presupues
taria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para
cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación.
El conjunto de obligaciones reconocidas por las Entidades Locales en 2015 estuvo pró
ximo a los 61.640 millones de euros, con un aumento con respecto al año anterior del
6,4 %. En el caso de los Ayuntamientos el aumento fue aún mayor (8,2 %). Por políticas
destaca el fuerte crecimiento del gasto en fomento del empleo (22,4 %), infraestructuras
(19,8 %), cultura (17,2 %), vivienda y urbanismo (14,1 %), medio ambiente (14 %),
deporte (13,9 %) y educación (11,4 %). En el caso de los Ayuntamientos el aumento en
estas actuaciones aún es más acentuado: fomento del empleo (27,6 %), infraestructuras
(31,1 %), cultura (20,7 %), vivienda y urbanismo (14,2 %), medio ambiente (12,5 %),
deporte (16,2 %) y educación (12,4 %). Desde una perspectiva económica, las inversio
nes reales (17,8 %), los gastos de personal (8,6 %) y los gastos corrientes en bienes y servicios
(7,2 %) son las partidas con mayor crecimiento en el conjunto de Entidades Locales y
especialmente en los Ayuntamientos (20,2 %, 9,9 % y 7,8 %, respectivamente), además
del notable aumento de las transferencias corrientes (11,3 %). Sólo los gastos financie
ros por intereses de la deuda y las transferencias de capital presentan un descenso sig
nificativo.
Este fuerte aumento de los empleos no financiero en partidas discrecionales aconseja
ser cautos a la hora de establecer previsiones a medio plazo de las pautas de gasto. La
próxima liquidación del ejercicio 2016 permitirá contrastar las tendencias de las políti
cas de gasto asociadas a los actuales Corporaciones, tras las elecciones locales de 2015.
Si analizamos el gasto municipal por tamaño de los Ayuntamientos, se puede com
probar el distinto comportamiento de los Municipios de más de 50.000 habitantes, que
muestran un moderado crecimiento del gasto no financiero (3,2 %), frente al fuerte
aumento de los Municipios de menos de 5.000 habitantes (13,3 %), de los de 5.000 a
20.000 (15,9 %) y de 20.000 a 50.000 (13,6 %). La causa de este comportamiento más
contenido de los Ayuntamientos más grandes está en el mayor descenso de la carga de
la deuda y del menor incremento en el gasto de actuaciones de carácter general (0,3
%), servicios públicos básicos (3,8 %) y actuaciones de carácter económico (4,8 %), que
aumentan fuertemente en los municipios pequeños. Desde la perspectiva económica,
los grandes Municipios han moderado también sus gastos corrientes en bienes y servi
cios (2,8 %), dato que contrasta con aumentos de dos dígitos en los Municipios de
menos de 50.000 habitantes. Comportamiento similar se produce en los gastos de per
sonal (7,2 %), transferencias corrientes (8,6 %) e inversiones reales (10,4 %), que pre
sentan incrementos menores a los de los Ayuntamientos con menor población.
Estructura de financiación
Como se puede apreciar en el cuadro 1.11, entre 2004 y 2015 los recursos corrientes
de las Corporaciones Locales han aumentado un 48,9 %, prácticamente el doble que el
PIB (24,9 %), mientras los recursos de capital han disminuido un 18,5 %.
326
En términos presupuestarios (cuadro 1.17), los derechos reconocidos del conjunto de
Entidades Locales en 2015 han aumentado un 4 % respecto al año anterior y los de los Ayun
tamientos un 7,6 %, debido en este caso al fuerte aumento de los Impuestos indirectos
(20 %) y de las transferencias corrientes de las Comunidades Autónomas (15,9 %).
Si el conjunto de los ingresos no financieros de las Corporaciones Locales entre 2004 y
2015 ha crecido un 41,3 %, los ingresos tributarios han aumentado a un mayor ritmo
(48,4 %), muy por encima del PIB (24,9 %), aunque inferior al ITE definitivo (53,65 %),
índice que determina la evolución de las transferencias corrientes del Estado no finalistas.
Los recursos tributarios locales representativos (impuestos, tasas y otros recursos tributarios)
han crecido en el período un 64,6 %.
Sin embargo, como veremos más adelante, es preciso tener en cuenta que entre los
ingresos tributarios, computados de acuerdo con la clasificación económica del presu
puesto, figuran los procedentes de tributos sobre los cuales las entidades locales carecen
de capacidad normativa alguna y que, en pureza, deberán ser considerados transferen
cias, de acuerdo con la normativa actual de la PIE. Son los casos del IRPF, IVA e
Impuestos Especiales sobre el alcohol y bebidas derivadas, la cerveza, las labores del
tabaco, los hidrocarburos productos intermedios (cuadros 1.17 y 1.18). En todos ellos
algunas entidades locales se limitan a recibir un porcentaje de su recaudación.
Cuadro 1.17
Derechos reconocidos de las Entidades Locales
Derechos reconocidos Resto
Impuestos directos 27.354.805 20.751.130 6.603.674 4,8% 5,8%
Impuestos sobre la Renta
de las Personas Físicas 5.413.823 440.537 4.973.286 7,1% 6,8%
Impuesto sobre Bienes In
muebles. Bienes Inmuebles
de Naturaleza Rústica 343.054 342.989 65 8,9% 8,9%
muebles. Bienes inmuebles
de Naturaleza Urbana 13.012.180 12.994.470 17.710 4,4% 4,4%
de características especiales 439.392 439.235 156 3,9% 3,9%
Impuesto sobre Vehículos
de Tracción Mecánica 2.347.176 2.343.166 4.010 4,7% 4,7%
Impuesto sobre Incremen
to del Valor de los Terre
nos de Naturaleza Urbana 2.677.582 2.675.422 2.160 16,7% 16,7%
Impuesto sobre Activida
des Económicas 1.515.762 1.514.091 1.670 2,5% 2,5%
(Sigue.)
327
(Continuación.)
Impuestos indirectos 9.283.341 1.252.767 8.030.573 6,1% 20,0%
Impuesto sobre el Valor
Añadido 5.626.602 331.231 5.295.371 1,8% 7,6%
Impuesto sobre el alcohol
y bebidas derivadas 61.997 4.571 57.426 8,2% 0,2%
Impuesto sobre la cerveza 21.487 1.713 19.774 18,9% 5,2%
Impuesto sobre las labores
del tabaco 457.072 37.723 419.349 8,1% 0,2%
Impuesto sobre hidrocar
buros 958.771 62.377 896.394 11,0% 51,6%
Impuesto sobre productos
intermedios 436 127 309 14,7% 16,5%
Impuesto sobre construc
ciones, instalaciones y obras 580.096 579.796 300 20,2% 20,2%
Impuesto sobre gastos sun
tuarios (Cotos de caza y
pesca) 3.183 3.183 0 2,1% 2,1%
Arbitrio sobre importacio
nes y entregas de mercan
cías en Canarias (AIEM) 111.879 28.378 83.501 49,3% 52,1%
Impuesto general indirecto
canario (IGIC) 877.813 178.165 699.648 33,5% 42,0%
Tasas, precios públicos y
otros ingresos 9.726.165 8.189.889 1.536.276 3,5% 3,9%
Tasas por la prestación de
servicios públicos básicos 3.275.978 2.830.675 445.303 0,6% 0,3%
servicios públicos de carác
ter social y preferente 558.099 484.185 73.914 13,2% 15,5%
Tasas por la realización de
actividades de competencia
local 805.761 490.178 315.582 2,4% 8,2%
Tasas por la utilización
privativa o el aprovecha
miento especial del domi
nio público local 1.641.568 1.631.221 10.347 7,8% 7,9%
Precios públicos 882.317 650.974 231.343 4,9% 7,5%
Contribuciones especiales 53.334 40.101 13.233 8,2% 0,4%
Ventas 89.439 62.469 26.970 7,3% 1,3%
Otros ingresos 2.265.981 1.879.742 386.240 2,3% 2,7%
(Sigue.)
328
(Continuación.)
Transferencia corrientes 20.237.674 16.076.207 4.161.467 4,1% 14,0%
De la Administración del
Estado 15.067.005 10.476.181 4.590.824 2,0% 2,4%
De Comunidades Autó
nomas 4.830.254 3.283.042 1.547.212 11,3% 15,9%
Ingresos patrimoniales 1.102.027 953.483 148.544 17,8% 17,3%
Enajenación de inversiones
reales 414.764 389.148 25.616 27,0% 32,3%
Transferencias de capital 1.234.228 1.586.834 352.605 7,1% 3,2%
Estado 254.970 195.735 59.234 15,5% 14,8%
nomas 682.804 438.095 244.710 4,9% 4,2%
Ingresos no financieros 69.353.004 49.199.458 20.153.546 4,0% 7,6%
Cuadro 1.18
Derechos reconocidos de Ayuntamientos según tamaño
Derechos reconocidos netos De 5.001 De 20.001
<= 5.000 > 50.000 > 50.000
Impuestos directos 10,1% 9,7% 6,2% 3,9% 11.873.631 8.877.499
Impuestos sobre la Renta
de las Personas Físicas 4,5% 6,8% 438.952 1.585
de Naturaleza Rústica 8,5% 10,4% 8,5% 7,3% 48.181 294.808
muebles. Bienes inmuebles
de Naturaleza Urbana 8,7% 7,9% 5,3% 2,3% 7.178.867 5.815.603
de características especiales 14,8% 5,7% 0,5% 0,7% 197.047 242.188
Impuesto sobre Vehículos
de Tracción Mecánica 9,9% 10,3% 5,8% 1,0% 1.175.133 1.168.033
Impuesto sobre Incremen
to del Valor de los Terre
nos de Naturaleza Urbana 20,3% 27,7% 14,9% 15,2% 1.932.090 743.332
Impuesto sobre Activida
des Económicas 12,8% 9,4% 3,1% 1,1% 902.536 611.555
(Sigue.)
329
(Continuación.)

<= 5.000 > 50.000 > 50.000
Impuestos indirectos 21,0% 44,5% 27,0% 15,7% 876.919 375.849
Impuesto sobre el Valor
Añadido 8,7% 7,6% 329.893 1.337
Impuesto sobre el alcohol
y bebidas derivadas 2,8% 0,2% 4.553 18
Impuesto sobre la cerveza 1,2% 5,2% 1.707 6
Impuesto sobre las labores
del tabaco 1,0% 0,2% 37.544 179
Impuesto sobre hidrocar
buros 33,3% 51,7% 62.033 343
Impuesto sobre productos
intermedios 15,1% 16,5% 126 0
Impuesto sobre construc
ciones, instalaciones y
obras 22,6% 44,3% 16,7% 13,4% 301.708 278.088
Impuesto sobre gastos
suntuarios (Cotos de caza
y pesca) 1,7% 2,7% 7,7% 2,9% 121 3.062
Tasas, precios públicos y
otros ingresos 9,1% 13,4% 9,7% 2,2% 4.155.125 4.034.764
servicios públicos básicos 6,4% 9,1% 8,4% 11,4% 1.085.147 1.745.528
servicios públicos de
carácter social y preferente 7,9% 24,4% 15,8% 12,4% 78.637 405.548
Tasas por la realización de
actividades de competen
cia local 10,4% 16,7% 17,1% 3,4% 282.823 207.356
Tasas por la utilización
privativa o el aprovecha
miento especial del domi
nio público 16,3% 9,9% 7,9% 6,2% 979.311 651.909
Precios públicos 9,3% 15,0% 17,3% 1,8% 339.691 311.284
Contribuciones especiales 8,9% 6,1% 20,6% 2,1% 28.641 11.460
Ventas 23,8% 19,5% 4,8% 4,7% 41.525 20.944
Otros ingresos 13,4% 22,1% 4,5% 2,0% 1.233.872 645.870
(Sigue.)
330
(Continuación.)

<= 5.000 > 50.000 > 50.000
Transferencia corrientes 14,3% 20,2% 18,3% 10,9% 8.751.238 7.324.969
Estado 1,2% 1,1% 2,2% 2,9% 6.594.341 3.881.840
nomas 17,1% 10,9% 15,2% 18,4% 1.322.188 1.960.854
De Diputaciones, Conse
jos o Cabildos 60,9% 203,6% 298,2% 227,9% 686.465 1.316.182
Ingresos patrimoniales 6,1% 1,7% 4,1% 29,4% 493.767 459.716
Enajenación de inversio
nes reales 12,0% 61,2% 50,4% 30,6% 302.591 86.557
Transferencias de capital 0,5% 4,2% 0,4% 15,8% 335.934 1.250.900
Estado 8,5% 3,5% 31,7% 24,0% 36.408 159.327
nomas 3,2% 16,5% 0,5% 2,7% 122.749 315.345
De Diputaciones, Conse
jos o Cabildos 3,0% 14,1% 15,9% 41,0% 45.136 651.660
Ingresos no financieros 10,1% 13,7% 10,6% 4,4% 26.789.204 22.410.254
A) Espacio fiscal propio
Dentro de los principales impuestos locales (cuadro 1.17), destaca la evolución del
IBI, que aumenta en el período un 136,1 %, pasando de recaudar 5.425 millones de
euros en 2004 a 12.807 millones en 2015. El IBI de las viviendas desocupadas aumenta
también fuertemente (164,2 %, de 293 millones a 774). El Impuesto sobre el Incremento
del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana aumenta en el período un 125,4 %, pasan
do de 1.082 millones de euros a 2.439 millones en 2015. El Impuesto sobre Vehículos
de Tracción Mecánica (hogares), aumenta escasamente en el período analizado (21,2
%), por debajo del de empresas (28,9 %) y a un ritmo similar al IAE (28,9 %). Por el
contrario, el ICIO disminuye su recaudación en un 68,6 %, pasando de 1.710 millo
nes a sólo 537 en 2015.
Las licencias urbanísticas (51,9 %), las contribuciones especiales (66,2 %), aprove
chamientos urbanísticos (62,7 %) y las cuotas de urbanización (61,7 %) disminuyen
fuertemente a lo largo del período.
También las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio
público se elevan fuertemente en este período (96 %), hasta alcanzar los 1.180 millones
de euros.
331
En términos de liquidación presupuestaria, en el último año 2015, los recursos tribu
tarios municipales representativos han crecido (3,6 %) a tasas similares al PIB (3,7 %) y al
ITE (3,4 %) y por debajo de los recursos tributarios totales de las AAPP (5,2 %).
Entre estos recursos tributarios municipales destaca el fuerte crecimiento de los ingresos
del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (16,7 %)
y del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (20,2 %), mientras el IBI urbano
(4,4 %) y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (4,7 %) o el IAE (2,5 %)
han aumentado más moderadamente.
En el caso de los derechos reconocidos municipales, los Municipios de más de 50.000
habitantes han tenido un aumento más moderado de sus ingresos no financieros (4,4 %),
que contrasta con el mayor incremento de los Municipios con menor población, espe
cialmente los de 5.000 a 20.000 habitantes (13,7 %), en los que los Impuesto sobre el
Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (27,7 %) y del Impuesto
sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (44,3 %) han disparado su recaudación,
mientras el IBI urbano (7,9 %) y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica
(10,3 %) o el IAE (9,4 %) han aumentado algo menos pero a tasas igualmente impor
tantes (cuadro1.19).
Cuadro 1.19
Recursos tributarios comparados de las Entidades Locales
Millones de euros y %/PIB 2004 2014 2015(P) 2015/04 2015/14
Impuesto sobre Construcciones,
Instalaciones y Obras (ICIO) 1.710 521 537 68,6% 3,1%
Impuesto sobre Bienes Inmuebles
(IBI) / Recargo sobre el IBI 5.425 12.328 12.807 136,1% 3,9%
Impuesto sobre Vehículos de Trac
ción Mecánica (empresas) 360 462 464 28,9% 0,4%
Impuesto sobre Actividades Econó
micas (IAE) / Recargo sobre el IAE 1.420 1.829 1.759 23,9% 3,8%
Compensación tributos locales
(Telefónica de España) 145 121 118 18,6% 2,5%
Licencias urbanísticas 420 175 202 51,9% 15,4%
Tasas por utilización privativa o
aprovechamiento especial del
dominio público 602 1.211 1.180 96,0% 2,6%
Tasas por obtención de licencias
empresariales y profesionales 136 142 131 3,7% 7,7%
IBI (Viviendas desocupadas) 293 745 774 164,2% 3,9%
Impuesto sobre Vehículos Tracción
Mecánica (hogares) 1.423 1.769 1.724 21,2% 2,5%
Licencias de caza y pesca 2 2 2 0,0% 0,0%
(Sigue.)
332
(Continuación.)
Millones de euros y %/PIB 2004 2014 2015(P) 2015/04 2015/14

Contribuciones especiales 198 70 67 66,2% 4,3%
Cuotas de urbanización 149 49 57 61,7% 16,3%
Impuesto sobre el Incremento del
Valor de los Terrenos de Naturaleza
Urbana 1.082 2.057 2.439 125,4% 18,6%
Aprovechamientos urbanísticos 204 79 76 62,7% 3,8%
Total tributos representativos
municipales 13.569 21.560 22.337 64,6% 3,6%
Resto de tributos CCLL 10.779 13.375 13.789 27,9% 3,1%
Total recursos tributarios CCLL 24.348 34.935 36.126 48,4% 3,4%
Total recursos tributarios AAPP 193.521 230.915 243.036 25,6% 5,2%
PIB 861.420 1.037.025 1.075.639 24,9% 3,7%
ITE 52.505 78.034 80.673 53,6% 3,4%
Cuadro 1.20
Derechos y obligaciones reconocidas de Ayuntamientos
Derechos y obligaciones
reconocidos 2004 2008 2015 2015/04 2015/08 2014/13 2015/14
(millones euros y %)
Ingresos corrientes 31.977.354 43.804.575 47.223.476 47,7% 7,8% 2,2% 7,8%

Ingresos no financieros 36.972.405 49.178.270 49.199.458 33,1% 0,0% 2,8% 7,6%
IBI 6.029.061 9.017.220 13.776.694 128,5% 52,8% 2,4% 4,5%
IIVTNU 1.176.377 1.263.158 2.675.422 127,4% 111,8% 19,7% 16,7%
IVTM 1.924.800 2.398.826 2.343.166 21,7% 2,3% 1,6% 4,7%
IAE 1.239.034 1.515.500 1.514.091 22,2% 0,1% 6,6% 2,5%
ICIO 1.872.734 1.756.083 579.796 69,0% 67,0% 0,7% 20,2%
Impuestos locales 12.242.007 15.950.788 20.889.170 70,6% 31,0% 4,0% 6,2%
Tasas prestación servicios 3.434.548 4.187.598 3.805.038 10,8% 9,1% 0,2% 2,5%
Transferencias corrientes
del Estado 7.429.112 10.258.587 10.476.181 41,0% 2,1% 0,9% 2,4%
Transferencias corrientes
de CCAA 2.187.057 3.511.776 3.283.042 50,1% 6,5% 4,0% 15,9%
%Impuestos locales/ing
corrientes 38,3% 36,4% 44,2% 15,5% 21,5% 1,7% 1,5%
%Transf.ctes Estado/ing.
corrientes 23,2% 23,4% 22,2% 4,5% 5,3% 3,0% 5,1%
(Sigue.)
333
(Continuación.)
Derechos y obligaciones
reconocidos 2004 2008 2015 2015/04 2015/08 2014/13 2015/14
(millones euros y %)
Gastos corrientes 26.649.540 39.135.455 37.396.689 40,3% 4,4% 1,4% 7,2%

Gastos no financieros 35.745.483 51.277.494 42.878.504 20,0% 16,4% 3,4% 8,2%
Resulta necesario hacer una mención especial dentro del espacio fiscal propio municipal
al Impuesto sobre Bienes Inmuebles y a la evolución del valor catastral.
Desde el inicio de la crisis en 2008 y hasta 2016, el número de inmuebles urbanos
con referencia catastral ha crecido un 13,9 %, con un mayor aumento en los Munici
pios de 20.000 a 50.000 habitantes (19,8 %) (cuadro 1.21). En este mismo período, el
valor catastral total ha aumentado en un 38,3 %, con incrementos cercanos al 65 % en
las ciudades de más de 500.000 habitantes, donde, además, el valor del suelo ha crecido
por encima del 82 %. El valor catastral medio ha aumentado un 21,4 %, con incrementos
superiores al 52 % en las grandes ciudades. En Madrid y Barcelona, por ejemplo, el valor
catastral medio de los inmuebles urbanos ha pasado de 77.607 euros en 2008 a
118.590 en 2016. Esta dinámica contrasta con la caída de los precios de mercado y el
estancamiento de las transacciones y del sector de la construcción.
Lógicamente, la evolución de los valores catastrales ha incidido en el comporta
miento del IBI y en el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de
Naturaleza Urbana, como se ha mencionado anteriormente (cuadro 1.22). Entre 2008,
inicio de la crisis, y 2015, la base imponible agregada del primero ha aumentado un
39,7 % (66,9 % en Madrid y Barcelona) y la cuota líquida lo ha hecho en un 54,9 %
(71 % en los pequeños Municipios). La cuota media por recibo del IBI ha pasado en este
período de una media de 240 euros a 326 (35,9 % de aumento) y en las grandes ciudades,
de 383 euros a 583 (52,4 %).
Cuadro 1.21
Evolución de variables catastrales
N.o V. catastral. V. catastral V. catastral V. catastral
2016 Municipios
inmuebles construcción suelo total medio
Hasta 5.000 6.375 6.965.845 137.940.822 89.136.286 227.077.108 32.599
De 5.001 a 20.000 849 7.502.554 215.024.496 179.209.700 394.234.196 52.547
De 20.001 a 50.000 238 6.027.169 182.160.344 168.475.859 350.636.203 58.176
De 50.001 a 100.000 80 4.692.528 148.660.974 170.355.231 319.016.205 67.984
De 100.001 a 500.000 52 7.834.263 232.143.049 246.285.275 478.428.324 61.069
De 500.001 a 1.000.000 4 2.042.226 58.156.371 61.957.424 120.113.795 58.815
Más de 1.000.000 2 3.282.247 122.420.858 266.819.268 389.240.126 118.590
Total 7.600 38.346.832 1.096.506.915 1.182.239.043 2.278.745.958 59.425
(Sigue.)
334
(Continuación.)
N.o V. catastral. V. catastral V. catastral V. catastral

2008 Municipios
Hasta 5.000 6.387 6.278.577 90.518.883 74.251.032 164.769.915 26.243
De 5.001 a 20.000 839 6.458.488 153.374.761 150.510.688 303.885.449 47.052
De 20.001 a 50.000 225 5.031.524 124.227.328 126.596.251 250.823.579 49.850
De 50.001 a 100.000 81 4.092.062 122.296.378 150.046.459 272.342.837 66.554
De 100.001 a 500.000 51 6.892.674 181.077.269 165.402.011 346.479.280 50.268
De 500.001 a 1.000.000 4 1.865.851 39.946.098 32.671.239 72.617.337 38.919
Más de 1.000.000 2 3.044.278 90.027.321 146.229.344 236.256.665 77.607
Total 7.589 33.663.454 801.468.037 845.707.023 1.647.175.061 48.931
o
N. V. catastral. V. catastral V. catastral V. catastral
2016/08 Municipios
Hasta 5.000 0,2% 10,9% 52,4% 20,0% 37,8% 24,2%
De 5.001 a 20.000 1,2% 16,2% 40,2% 19,1% 29,7% 11,7%
De 20.001 a 50.000 5,8% 19,8% 46,6% 33,1% 39,8% 16,7%
De 50.001 a 100.000 1,2% 14,7% 21,6% 13,5% 17,1% 2,1%
De 100.001 a 500.000 2,0% 13,7% 28,2% 48,9% 38,1% 21,5%
De 500.001 a 1.000.000 0,0% 9,5% 45,6% 89,6% 65,4% 51,1%
Más de 1.000.000 0,0% 7,8% 36,0% 82,5% 64,8% 52,8%
Total 0,1% 13,9% 36,8% 39,8% 38,3% 21,4%
Cuadro 1.22
Evolución de variables fiscales del IBI
Cuota líquida/
2015 Recibos Urbana Base imponible Cuota líquida Cuota/recibo
Base imp.
Hasta 5.000 6.447.462 209.858.436 1.140.022 0,5% 177
De 5.001 a 20.000 7.299.814 384.886.611 2.225.916 0,6% 305
De 20.001 a 50.000 5.937.312 336.144.275 1.971.852 0,6% 332
De 50.001 a 100.000 4.624.921 316.713.170 1.719.086 0,5% 372
De 100.001 a 500.000 7.767.445 459.599.352 2.587.104 0,6% 333
De 500.001 a 1.000.000 2.021.020 106.815.216 632.227 0,6% 313
Más de 1.000.000 3.263.775 386.896.532 1.903.518 0,5% 583
Total 37.361.749 2.200.913.591 12.179.725 0,6% 326
Cuota líquida/
Base imp.
Hasta 5.000 5.847.297 157.242.930 668.005 0,4% 114
De 5.001 a 20.000 6.275.660 288.255.999 1.379.550 0,5% 220
De 20.001 a 50.000 4.944.119 237.812.861 1.241.657 0,5% 251
(Sigue.)
335
(Continuación.)
Cuota líquida/
Base imp.
De 50.001 a 100.000 4.030.207 256.324.798 1.169.416 0,5% 290

De 100.001 a 500.000 6.812.773 334.963.100 1.738.940 0,5% 255
De 500.001 a 1.000.000 1.846.408 69.444.179 505.408 0,7% 274
Más de 1.000.000 3.034.221 231.791.891 1.160.892 0,5% 383
Total 32.790.685 1.575.835.758 7.863.868 0,5% 240
Cuota líquida/
2015/08 Recibos Urbana Base imponible Cuota líquida Cuota/recibo
Base imp.
Hasta 5.000 10,3% 33,5% 70,7% 27,9% 54,8%

De 5.001 a 20.000 16,3% 33,5% 61,4% 20,8% 38,7%
De 20.001 a 50.000 20,1% 41,3% 58,8% 12,4% 32,2%
De 50.001 a 100.000 14,8% 23,6% 47,0% 19,0% 28,1%
De 100.001 a 500.000 14,0% 37,2% 48,8% 8,4% 30,5%
De 500.001 a 1.000.000 9,5% 53,8% 25,1% 18,7% 14,3%
Más de 1.000.000 7,6% 66,9% 64,0% 1,8% 52,4%
Total 13,9% 39,7% 54,9% 10,9% 35,9%
Cuadro 1.23
Variables de BICE
Cuota líquida/
2015 Recibos BICE Base imponible Cuota líquida Cuota/recibo
Base imp.
Hasta 5.000 16.242 15.401.745 163.387 1,1% 10.060

De 5.001 a 20.000 9.101 6.796.683 70.047 1,0% 7.697
De 20.001 a 50.000 5.845 4.217.249 47.433 1,1% 8.115
De 50.001 a 100.000 1.834 5.341.873 50.595 0,9% 27.587
De 100.001 a 500.000 6.288 7.129.388 71.779 1,0% 11.415
De 500.001 a 1.000.000 495 2.039.915 22.085 1,1% 44.616
Más de 1.000.000 410 6.300.983 56.416 0,9% 137.599
Total 40.215 47.227.836 481.742 1,0% 11.979
Este fuerte crecimiento de la presión fiscal municipal asociada a los bienes inmuebles
no parece sostenible en el tiempo y será necesario articular sistemas de determinación de bases
tributarias y cuotas que evolucionen más acompasadamente con la realidad de los valores
patrimoniales y las rentas presuntas derivadas de la propiedad inmobiliaria.
El espacio fiscal propio de los Municipios representado por los cinco impuestos
principales ha aumentado desde 2004 un 70,6 %, muy por encima de los ingresos
336
corrientes (47,7 %) y de las transferencias corrientes del Estado (41 %). Desde la crisis,

se afianza el crecimiento diferencial de los impuestos municipales (31 %) en relación a las
transferencias corrientes del Estado (2,1 %) y esta misma tendencia se consolida en los dos
últimos ejercicios liquidados. Cabe señalar también el muy moderado comportamiento
de las tasas por prestación de servicios.
Por tramos de población destaca el fuerte aumento entre 2004 y 2014 de la recaudación
impositiva de los grandes Municipios, muy superior a las transferencias recibidas por el
Estado. Se constata también un importante aumento de la presión fiscal por habitante
y una mayor dispersión por tramos de población.
Cuadro 1.24
Incrementos de los tributos locales (2014/2004)
Ing. T. C.
2014/2004 IBI IVTM IIVTNU IAE ICIO Impuestos
fiscales Estado
>1.000.000 hab. 164,2% 1,0% 205,2% 23,4% 43,4% 109,2% 87,3% 40,8%
De 500.001 a 1.000.000 hab. 82,0% 10,7% 96,4% 54,2% 61,0% 57,0% 48,0% 32,7%
De 100.001 a 500.000 hab. 91,1% 9,5% 39,2% 5,7% 70,6% 43,2% 35,5% 43,3%
De 50.001 a 100.000 hab. 134,9% 27,4% 118,0% 47,6% 78,2% 76,8% 57,3% 50,4%
De 20.001 a 50.000 hab. 133,1% 32,8% 97,5% 11,9% 78,3% 66,8% 51,3% 51,9%
De 5.001 a 20.000 hab. 104,3% 16,2% 47,1% 13,7% 82,8% 42,5% 23,4% 24,4%
<= 5.000 hab. 127,8% 13,0% 12,1% 12,2% 77,5% 43,1% 31,6% 18,1%
Total Municipios 118,0% 15,7% 93,8% 18,4% 74,4% 60,1% 44,9% 37,7%
B) Sistemas de transferencias
Como se ha señalado, el sistema de transferencias corrientes del Estado, basado funda
mentalmente en la participación en la recaudación de impuestos concretos y en el
Fondo Complementario de Financiación (FCF) para las grandes ciudades y la partici
pación en ingresos del Estado (PIE) cubre una parte escasa y decreciente de los ingresos
corrientes municipales.
Para poder analizar detalladamente su comportamiento es necesario centrarse en el
período disponible de liquidación definitiva del sistema de financiación local 20042014.
En este período las transferencias corrientes del Estado han aumentado un 37,7 %. La
mayor parte de éstas se canalizan a través de transferencias incondicionadas, hacia gran
des Municipios (FCF) y al resto de Municipios (PIE). Estas transferencias se actualizan
con el índice acumulado determinado por la evolución del ITE. Desde 2012 ha habido
una reordenación de Municipios que ha supuesto un aumento de los Municipios en régi
men de cesión, Así, el FCF global ha aumentado (52,4 %) más que la PIE de los pequeños
municipios (41 %), aunque por debajo de los impuestos locales tradicionales (60,1 %). Este
aumento es mayor que el de los impuestos cedidos (31,8 %). Por el contrario, el resto de
transferencias corrientes del Estado han disminuido en este período (cuadro 1.25).
337
Cuadro 1.25
Millones euros y % 2004 2014 2014/04

I. Cedidos 661,24 871,81 31,8%
FCF 3.647,58 5.558,33 52,4%
Total Cesión 4.308,82 6.430,14 49,2%
PIE 3.030,55 4.273,90 41,0%
Total Tr. Incond. Estado 6.678,13 9.832,23 47,2%
ITE 52.505,29 78.033,57 48,6%
T. Ing. fiscales 18.632,89 26.991,02 44,9%
T. Imp. locales 12.242,01 19.599,51 60,1%
Resto Tr. Estado 750,98 400,29 46,7%
Total Tr. Estado 7.429,11 10.232,52 37,7%
Total Cesión/h euros 230 312 35,9%
PIE/h 124 163 31,7%
Total Tr. Incond/h 155 210 36,0%
Las transferencias corrientes del Estado han aumentado más en las grandes ciudades.
Sin embargo, tras la fuerte subida de la recaudación fiscal, el peso de las mismas en rela
ción a los ingresos fiscales se ha reducido del 40 % al 38 %. Esa reducción es mucho mayor
en las dos grandes ciudades (del 69,2 % al 52 %), a pesar de que las transferencias por
habitante duplican la media (cuadro 1.26). En los Municipios entre 20.000 y 500.000
habitantes apenas hay diferencias en las transferencias por habitante de forma agregada,
aunque se producen individualmente.
Cuadro 1.26
T. Estado/Ing.
2014 Ing. fiscales/h T. C. Estado/h Ing. fiscales/h T. C. Estado/h
fiscales
> 1.000.000 hab. 910 473 52,0% 157 215

De 500.001 a 1.000.000 hab. 554 366 66,0% 96 167
De 100.001 a 500.000 hab. 511 189 37,0% 88 86
De 50.001 a 100.000 hab. 637 186 29,3% 110 85
De 20.001 a 50.000 hab. 569 187 32,8% 98 85
De 5.001 a 20.000 hab. 523 167 31,9% 90 76
<= 5.000 hab. 493 159 32,2% 85 72
Total Municipios 579 220 37,9% 100 100
(Sigue.)
338
(Continuación.)
T. Estado/Ing.
2004 Ing. fiscales/h T. C. Estado/h Ing. fiscales/h T. C. Estado/h
fiscales
> 1.000.000 hab. 495 342 69,2% 114 198

De 500.001 a 1.000.000 hab. 380 280 73,7% 88 162
De 100.001 a 500.000 hab. 410 143 35,0% 95 83
De 50.001 a 100.000 hab. 484 148 30,6% 112 86
De 20.001 a 50.000 hab. 461 151 32,7% 106 87
De 5.001 a 20.000 hab. 443 140 31,7% 102 81
<= 5.000 hab. 364 131 35,9% 84 76
Total Municipios 433 173 39,9% 100 100
T. Estado/Ing.
2014/2004 Ing. fiscales/h T. C. Estado/h Ing. fiscales/h T. C. Estado/h
fiscales
> 1.000.000 hab. 83,8% 38,2% 24,8% 37,3% 8,6%

De 500.001 a 1.000.000 hab. 45,9% 30,7% 10,4% 9,0% 2,7%
De 100.001 a 500.000 hab. 24,7% 31,8% 5,7% 6,9% 3,6%
De 50.001 a 100.000 hab. 31,7% 25,9% 4,4% 1,6% 1,1%
De 20.001 a 50.000 hab. 23,5% 24,1% 0,4% 7,7% 2,5%
De 5.001 a 20.000 hab. 18,1% 19,0% 0,8% 11,8% 6,5%
<= 5.000 hab. 35,5% 21,6% 10,2% 1,2% 4,4%
Total Municipios 33,8% 27,3% 4,9% 0,0% 0,0%
Con todo, la evolución del actual sistema de transferencias a los ayuntamientos espa
ñoles ha venido consolidando cuando no acrecentando las inequidades horizontales en
la distribución de recursos, fruto sobre todo del diseño de un sistema dual mal conce
bido en su origen. En las páginas que siguen tratamos de demostrar esto mediante una
serie de relativos a la Participación en Ingresos del Estados (PIE), principal componente
de este modelo de transferencias, cuyo análisis detallado puede encontrarse en la serie
Haciendas Locales en Cifras, publicada periódicamente por el Ministerio de Hacienda2.
Como es sabido, tras la reforma de la LRHL recogida en la ley 51/2002 (que
comienza a aplicarse a estos efectos en el año 2004) la PIE municipal se desdobla en
dos componentes, uno de los cuales se aplica únicamente a las que podríamos llamar
grandes ciudades, definidas como aquellas que son capital de provincia o de comunidad
autónoma o tienen una población de derecho superior a los 75.000 habitantes. Estos
2
http://www.minhafp.gob.es/esES/CDI/Paginas/SistemasFinanciacionDeuda/InformacionEELLs/
HaciendasLocalesencifras.aspx.
339
municipios reciben una participación en los rendimientos territorializados de ciertos
impuestos estatales que se complementa con una transferencia estatal, de forma que
ningún municipio salga perdiendo en el momento inicial. En el caso de las ciudades
pequeñas, reciben únicamente una transferencia, cuyo importe global se distribuye
entre ellas de acuerdo con una fórmula similar a la existente antes de la reforma.
Con la reforma de la LRHL, se cede a las ciudades grandes (en el sentido indicado
más arriba) una participación en la recaudación territorializada de los grandes impues
tos estatales, sin competencias normativas o de gestión. Los porcentajes de cesión se
fijan en el 1,6875 % de la cuota líquida del IRPF correspondiente a los residentes en el
municipio y en el 1,7897 % y 2,0454 % respectivamente de la recaudación líquida por
IVA e Impuestos Especiales imputable al mismo.
La territorialización de los rendimientos de los impuestos indirectos se realiza en dos
etapas. En primer lugar, la recaudación nacional se distribuye entre comunidades autó
nomas en proporción al correspondiente indicador de consumo, siguiendo el mismo
procedimiento que se utiliza en el sistema de financiación regional. En una segunda
etapa, los rendimientos regionales se distribuyen entre ayuntamientos, generalmente en
proporción a la población de derecho, aunque para algunos impuestos se ha ido avan
zando en la elaboración de indicadores directos de consumo local.
El segundo componente de las transferencias estatales a las ciudades grandes es el
llamado Fondo Complementario de Financiación. En el año base del nuevo sistema
(2004), la asignación del Fondo para cada municipio se fija de acuerdo con una condi
ción de statu quo. En particular, se parte de la transferencia recibida por cada municipio
en 2003 con el sistema previo a la reforma (en el que no existían las participaciones
territorializadas en impuestos específicos). Esta cantidad se actualiza con el ITEn para
calcular la cantidad total que corresponde a cada ayuntamiento en 2004. De aquí se
deducen, finalmente, los rendimientos de las participaciones territorializadas en el
IRPF, IVA e Impuestos Especiales para obtener el importe inicial del Fondo Comple
mentario. En años sucesivos, este importe se actualiza para todos los municipios en pro
porción al crecimiento.
El cuadro 1.27 muestra los resultados distributivos de este sistema para 2003 (últi
mo año del modelo anterior) y 2004 (primero del actual) para las denominadas grandes
ciudades. Los gráficos 1.1 y 1.2, por su parte, muestran, en medias, la distribución de
recursos por tramos de población.
En la medida en que la fórmula distributiva existente hasta 2003 beneficiaba espe
cialmente a las grandes ciudades, al ponderar la población de los municipios de más de
500.000 habitantes por un coeficiente de 2,80, frente al 1,47 del escalón inmediata
mente inferior (entre 100.001 y 500.000) y 1,32, del comprendido entre 50.001 y
100.000, los datos muestran diferencias muy poco justificables. Así se observa cómo las
seis ciudades de más de 500.000 habitantes recibían en 2003 por encima de los 260
euros por habitante, mientras que Murcia, por ejemplo, séptima ciudad de España con
una población en 2003 de 391.146 habitantes recibía ese mismo año 158 euros por
340
habitante. Las otras dos ciudades con ingresos especialmente superiores a la media son
Cádiz y Santa Coloma de Gramenet, cuyo tratamiento de favor se debía al carácter col
matado de su término municipal.
Puesto que el criterio establecido para la dotación de recursos con el cambio de
modelo en 2004 era el mantenimiento global del statu quo, el cuadro 1.27 muestra
también cómo esas diferencias de financiación arrastradas del sistema anterior se con
solidan en 2004 como punto de partida para el nuevo.
Cuadro 1.27
Municipios en Régimen de cesión
Total participación PIE/H
Ayuntamiento
2003 2004 2003 2004
Albacete 24.047.605,33 24.864.262,01 155,00 158,91
Alcala de Henares 30.184.085,12 31.209.136,65 160,11 162,93
Alcobendas 15.155.277,97 15.669.951,21 153,99 156,22
Alcorcón 23.866.907,42 24.677.427,60 154,54 157,59
Algeciras 17.116.344,50 17.697.615,56 157,35 161,38
Alicante 48.929.153,90 50.590.787,97 159,95 163,02
Almería 28.078.878,03 29.032.436,73 158,88 163,40
Arona 8.528.530,55 8.755.244,28 148,46 147,41
Ávila 7.668.787,52 7.929.219,54 147,26 151,27
Avilés 11.939.107,04 12.344.559,12 141,82 147,14
Badajoz 21.514.940,53 22.245.587,91 155,44 159,88
Badalona 34.633.591,46 39.536.650,31 161,51 184,00
Barcelona 612.041.085,00 685.090.261,71 386,70 434,00
Burgos 26.066.791,09 26.952.019,32 153,95 158,84
Cáceres 12.134.213,34 12.546.291,23 139,33 142,18
Cádiz 36.354.957,74 37.589.572,10 269,32 278,46
Cartagena 30.526.271,88 31.562.944,07 157,19 159,68
Castellón de la Plana 25.323.082,96 26.183.054,86 157,57 160,55
Chiclana de la Frontera 9.558.336,85 10.056.909,42 145,50 147,56
Ciudad Real 10.151.369,80 10.496.110,32 154,50 155,73
Córdoba 50.096.515,44 51.797.793,10 157,23 162,02
Cornellá de Llobregat 12.133.224,02 12.545.268,31 146,51 150,55
Coruña (A) 38.602.005,46 39.912.929,57 158,27 164,35
Coslada 12.077.920,88 12.488.087,07 146,98 151,52
Cuenca 6.645.686,12 6.871.373,62 140,80 143,57
Dos Hermanas 16.342.210,26 16.897.191,72 152,36 154,18
(Sigue.)
341
(Continuación.)
Ayuntamiento
2003 2004 2003 2004
Ejido (El) 9.148.563,21 9.699.754,54 149,33 151,76
Elche 32.517.881,96 33.622.189,23 156,97 160,53
Fuenlabrada 30.276.251,49 31.304.432,99 161,08 162,66
Gandía 9.701.411,00 9.701.411,00 153,50 155,61
Getafe 24.819.050,66 25.661.905,62 158,78 164,50
Gijón 39.969.074,29 41.326.424,05 147,56 152,47
Girona 12.154.209,14 12.566.966,08 149,65 150,45
Granada 36.925.857,79 38.179.859,92 155,37 160,22
Guadalajara 9.986.571,01 10.325.714,96 141,19 143,78
Hospitalet de Llobregat 40.365.961,33 41.736.789,38 163,81 166,59
Huelva 23.160.914,83 23.947.459,50 159,92 165,88
Huesca 6.819.189,96 7.050.769,65 143,23 147,13
Jaén 17.824.801,42 18.430.131,68 154,14 158,99
Jerez de la Frontera 31.659.197,67 32.734.344,02 165,75 169,92
Leganés 29.237.710,52 30.230.623,17 165,28 169,24
León 21.803.532,95 22.543.980,93 160,75 166,02
Lleida 19.233.605,11 19.886.778,34 162,95 165,81
Logroño 21.869.022,92 22.611.694,94 156,64 159,72
Lorca 11.895.557,89 12.299.531,04 144,17 146,00
Lugo 13.185.844,47 13.633.635,75 144,65 149,12
Madrid 969.777.270,00 1.002.710.906,42 313,26 323,47
Málaga 144.747.804,39 149.663.439,83 264,57 273,24
Manresa 9.683.674,81 10.398.934,47 143,95 151,80
Marbella 21.253.165,60 21.974.923,10 182,85 187,25
Mataró 17.946.903,30 18.556.380,14 160,41 162,61
Mérida 7.531.188,84 7.786.948,01 144,52 149,18
Mijas 7.935.946,52 8.103.119,14 152,06 154,13
Móstoles 31.631.415,50 32.705.618,37 156,75 161,51
Murcia 61.623.138,31 63.715.860,09 157,55 159,76
Orihuela 9.667.280,85 10.681.834,38 142,73 155,31
Ourense 16.824.337,17 17.395.691,66 153,68 160,18
Oviedo 32.198.464,08 33.291.923,92 155,02 158,92
Palencia 11.628.944,36 12.023.863,31 142,90 148,06
Palma de Mallorca 57.864.193,98 59.829.262,01 157,55 162,15
Palmas de Gran Canaria (Las) 58.421.379,76 60.405.369,82 154,72 160,25
(Sigue.)
342
(Continuación.)
Ayuntamiento
2003 2004 2003 2004
Parla 12.025.362,26 12.433.743,56 145,29 143,06
Pontevedra 11.319.671,10 11.704.087,13 145,14 148,69
Pozuelo de Alarcón 10.225.913,83 11.562.229,51 140,73 154,00
Puerto de Santa María (El) 12.296.893,08 12.714.495,57 153,92 157,63
Reus 14.451.128,50 14.941.888,82 153,07 154,61
Roquetas de Mar 8.116.492,89 8.683.108,73 150,82 148,38
Rozas de Madrid (Las) 10.245.713,48 11.126.445,71 153,36 163,48
Sabadell 30.292.319,72 31.321.046,90 158,55 162,00
Salamanca 24.851.638,93 25.695.600,59 157,38 160,18
San Cristóbal de la Laguna 21.251.997,47 21.973.715,30 157,72 160,03
San Fernando 12.795.965,49 13.230.516,48 144,60 146,72
San Sebastián de los Reyes 9.695.856,37 10.507.695,09 157,44 168,82
Sant Boi de Llobregat 12.046.275,79 12.455.367,32 149,20 154,46
Sant Cugat del Vallés 10.134.612,62 11.054.299,71 160,53 169,91
Santa Coloma de Gramenet 30.680.938,92 31.722.863,61 264,46 272,29
Santa Cruz de Tenerife 34.445.405,53 35.615.171,50 156,55 162,30
Santander 28.972.456,48 29.956.361,10 156,80 162,98
Santiago de Compostela 14.120.179,34 14.599.700,63 152,92 158,18
Segovia 7.976.176,86 8.247.047,83 143,35 148,37
Sevilla 192.966.691,38 199.519.840,22 271,79 283,33
Soria 5.003.713,42 5.173.639,53 142,24 144,64
Talavera de la Reina 11.121.958,04 11.499.659,74 139,17 143,20
Tarragona 22.461.490,59 23.224.282,81 185,52 187,92
Telde 13.658.375,63 14.122.214,07 145,39 148,87
Terrassa 28.923.449,73 29.905.690,08 156,49 158,05
Teruel 4.549.379,68 4.703.876,61 140,83 144,38
Toledo 10.666.210,85 11.028.435,37 147,02 150,08
Torrejón de Ardoz 16.153.693,05 16.702.272,47 154,15 156,48
Torrent 10.201.539,14 10.773.597,00 146,53 151,07
Torrevieja 11.754.476,81 12.153.658,84 150,81 160,91
Valencia 209.290.871,70 216.398.389,70 268,10 275,41
Valladolid 49.986.689,05 51.684.237,01 155,65 160,65
VélezMálaga 9.229.236,90 9.435.790,84 153,32 152,69
Vigo 46.042.195,93 47.605.788,90 157,37 163,00
Zamora 9.382.066,72 9.700.681,71 142,93 147,77
Zaragoza 163.909.828,89 169.476.206,68 261,80 265,30
Total 4.202.253.063,47 4.404.934.803,41 216,06 217,79
343
Gráfico 1.1
Transferencias corrientes a los Municipios españoles (€/h.) (2013)
Hasta 5.000 h.
De 5.001 a 10.000 h.
De 10.001 a 20.000 h.
De 20.001 a 50.000 h.
De 50.001 a 100.000 h.
De 100.001 a 500.000 h.
> 500.000 h.
Todos Régimen Común
0,00 50,00 100,00 150,00 200,00 250,00 300,00 350,00
Gráfico 1.2
Hasta 5.000 h.
De 5.001 a 10.000 h.
De 10.001 a 20.000 h.
De 20.001 a 50.000 h.
De 50.001 a 100.000 h.
De 100.001 a 500.000 h.
> 500.000 h.
Todos
0,00 50,00 100,00 150,00 200,00 250,00 300,00 350,00
Sin embargo, con el nuevo sistema, a partir de 2014, la evolución de la PIE para las
grandes ciudades abre un nuevo marco de diferencias. Como hemos indicado, el global
a recibir por cada municipio es la suma de dos componentes, una participación en la
recaudación de una serie de tributos de los que se cede ésta, pero sin ninguna capacidad
normativa o de decisión para modular su recaudación (ni en términos de decisión polí
tica sobre tipos o beneficios fiscales, ni en materia de gestión) y una transferencia com
plementaria (FRF) inicialmente calculada como residuo entre lo percibido el año
anterior por PIE actualizado según la evolución del ITE (1,03396 para el año 2004).
344
En la medida en que ambos componentes evolucionarán de forma separada (los tri
butos cedidos crecerán al ritmo que lo haga cada uno de ellos y el FRF evolucionará al
ritmo del ITE), sería de esperar (y así ha sido) que las brechas financieras entre los
municipios en términos de participación por habitante tendieran a abrirse.
El cuadro 1.28 muestra uno de los determinantes esenciales de esas diferencias de
financiación esperadas. En él se recogen para cada municipio las cantidades y los por
centajes que representa en el año base (2004) cada componente de la PIE. El cuadro
1.29 complementa esta información mostrando algunas estadísticas descriptivas proce
dentes del cuadro 1.28.
Como se ve, de entrada, hay una alta dispersión en lo que respecta a la estructura
de partida de la PIE municipal para las “grandes ciudades”. El abanico va, excluyendo
los municipios canarios cuyo régimen especial les vuelve especialmente sesgados hacia
el FRF), desde el caso de las grandes ciudades, para las cuales el componente de cesión
se encuentra en todos los casos por debajo del 15 por ciento hasta ciudades como Palma
de Mallorca o Alcobendas que superan el 30 por ciento, con un coeficiente de variación
superior al 25 por ciento para esta variable. A esta primera fuente de variabilidad habría
que añadir la diferente estructura interna del componente de cesión (no recogida en el
cuadro), esto es, el distinto peso relativo de cada impuesto cedido, cada uno de los cua
les evolucionará a su propia tasa de crecimiento.
Cuadro 1.28
Impuestos cedidos 2004 FRF 2004
Ayuntamiento
Euros % s/total PIE Euros % s/total PIE
Albacete 4.606.656,23 18,53 20.257.605,78 81,47
Alcalá de Henares 6.465.678,69 20,72 24.743.457,96 79,28
Alcobendas 5.508.301,77 35,15 10.161.649,44 64,85
Alcorcón 5.356.956,51 21,71 19.320.471,09 78,29
Algeciras 2.947.606,57 16,66 14.750.008,99 83,34
Alicante 9.984.809,13 19,74 40.605.978,84 80,26
Almería 5.069.317,31 17,46 23.963.119,42 82,54
Ávila 1.747.225,22 22,04 6.181.994,32 77,96
Avilés 2.579.306,53 20,89 9.765.252,59 79,11
Badajoz 3.774.718,98 16,97 18.470.868,93 83,03
Badalona 6.833.443,35 17,28 39.536.650,31 82,72
Barcelona 74.216.068,61 10,83 610.874.193,10 89,17
Burgos 6.107.311,59 22,66 20.844.707,73 77,34
Cáceres 2.658.667,61 21,19 9.887.623,62 78,81
Cádiz 3.788.383,50 10,08 33.801.188,60 89,92
(Sigue.)
345
(Continuación.)
Ayuntamiento
Cartagena 5.453.971,90 17,28 26.108.972,17 82,72
Castellón de la Plana 5.741.334,98 21,93 20.441.719,88 78,07
Ciudad Real 2.288.211,91 21,80 8.207.898,41 78,20
Córdoba 9.096.745,72 17,56 42.701.047,38 82,44
Cornellá de Llobregat 2.669.113,28 21,28 9.876.155,03 78,72
Coruña (A) 8.667.548,09 21,72 31.245.381,48 78,28
Coslada 2.723.567,93 21,81 9.764.519,14 78,19
Cuenca 1.499.623,42 21,82 5.371.750,20 78,18
Dos Hermanas 2.756.153,38 16,31 14.141.038,34 83,69
Elche 5.297.019,34 15,75 28.325.169,89 84,25
Fuenlabrada 5.442.310,91 17,39 25.862.122,08 82,61
Getafe 5.229.943,32 20,38 20.431.962,30 79,62
Gijón 8.824.943,27 21,35 32.501.480,78 78,65
Girona 3.579.065,01 28,48 8.987.901,07 71,52
Granada 7.758.600,29 20,32 30.421.259,63 79,68
Guadalajara 2.537.456,77 24,57 7.788.258,19 75,43
Hospitalet de Llobregat 7.771.233,39 18,62 33.965.555,99 81,38
Huelva 4.014.694,45 16,76 19.932.765,05 83,24
Huesca 1.787.474,85 25,35 5.263.294,80 74,65
Jaén 3.424.554,90 18,58 15.005.576,78 81,42
Jerez de la Frontera 4.787.256,27 14,62 27.947.087,75 85,38
Leganés 5.583.744,31 18,47 24.646.878,86 81,53
León 4.714.693,63 20,91 17.829.287,30 79,09
Lleida 4.385.499,86 22,05 15.501.278,48 77,95
Logroño 5.172.206,07 22,87 17.439.488,87 77,13
Lorca 1.989.643,14 16,18 10.309.887,90 83,82
Lugo 2.782.286,90 20,41 10.851.348,85 79,59
Madrid 142.207.541,30 14,18 860.503.365,12 85,82
Málaga 15.019.657,85 10,04 134.643.781,98 89,96
Marbella 3.684.376,57 16,77 18.290.546,53 83,23
Mataró 3.630.417,18 19,56 14.925.962,96 80,44
Mérida 1.325.205,17 17,02 6.461.742,84 82,98
Móstoles 6.154.412,10 18,82 26.551.206,27 81,18
Murcia 12.057.701,47 18,92 51.658.158,62 81,08
(Sigue.)
346
(Continuación.)
Ayuntamiento
Ourense 3.245.743,80 18,66 14.149.947,86 81,34
Oviedo 7.858.027,64 23,60 25.433.896,28 76,40
Palencia 2.617.408,88 21,77 9.406.454,43 78,23
Palma de Mallorca 18.185.056,53 30,39 41.644.205,48 69,61
Palmas de Gran Canaria (Las) 5.281.038,63 8,74 55.124.331,19 91,26
Parla 2.376.932,10 19,12 10.056.811,46 80,88
Pontevedra 2.473.488,29 21,13 9.230.598,84 78,87
Puerto de Santa María (El) 2.245.131,24 17,66 10.469.364,33 82,34
Reus 3.343.629,62 22,38 11.598.259,20 77,62
Sabadell 6.849.880,46 21,87 24.471.166,44 78,13
Salamanca 5.380.152,59 20,94 20.315.448,00 79,06
San Cristóbal de la Laguna 1.574.952,71 7,17 20.398.762,59 92,83
San Fernando 2.192.808,30 16,57 11.037.708,18 83,43
Sant Boi De Llobregat 2.597.623,89 20,86 9.857.743,43 79,14
Santa Coloma de Gramenet 3.385.111,74 10,67 28.337.751,87 89,33
Santa Cruz de Tenerife 3.016.905,65 8,47 32.598.265,85 91,53
Santander 6.829.746,48 22,80 23.126.614,62 77,20
Santiago de Compostela 3.203.575,87 21,94 11.396.124,76 78,06
Segovia 1.874.990,27 22,74 6.372.057,56 77,26
Sevilla 22.229.219,56 11,14 177.290.620,66 88,86
Soria 1.297.838,91 25,09 3.875.800,62 74,91
Talavera de la Reina 2.064.069,40 17,95 9.435.590,34 82,05
Tarragona 4.788.884,07 20,62 18.435.398,74 79,38
Telde 794.712,88 5,63 13.327.501,19 94,37
Terrassa 6.510.575,33 21,77 23.395.114,75 78,23
Teruel 1.202.771,79 25,57 3.501.104,82 74,43
Toledo 2.969.920,90 26,93 8.058.514,47 73,07
Torrejón de Ardoz 3.346.868,32 20,04 13.355.404,15 79,96
Torrevieja 2.107.384,83 17,34 10.046.274,01 82,66
Valencia 28.406.547,17 13,13 187.991.842,53 86,87
Valladolid 11.379.242,79 22,02 40.304.994,22 77,98
Vigo 9.114.581,63 19,15 38.491.207,27 80,85
Zamora 2.073.492,74 21,37 7.627.188,97 78,63
Zaragoza 24.446.794,50 14,42 145.029.412,18 85,58
Total 658.967.770,04 15,45 3.605.426.659,55 84,55
347
Cuadro 1.29
Estadísticas descriptivas Impuestos cedidos 2004 FRF 2004
Cuadro 1.28 Euros % s/total PIE Euros % s/total PIE
Media 7.939.371 19,17 43.438.875 80,83
Mínimo 794.713 5,63 3.501.105 64,85
Primer cuartil 2.607.516 16,99 10.051.543 78,18
Mediana 4.014.694 20,04 18.470.869 79,96
Tercer cuartil 6.488.127 21,82 28.331.461 83,01
Máximo 142.207.541 35,15 860.503.365 94,37
Desviación típica 17.422.332 4,95 115.916.789 4,95
Coeficiente de variación 219,44 25,80 266,85 6,12
Fuente: elaboración propia a partir de Ministerio de Hacienda y Función Pública, Secretaría General de Financiación
Autonómica y Local.
El cuadro 1.30 nos muestran la comparativa entre los resultados del sistema en 2004
(primero del nuevo modelo) y 2014 (último completamente liquidado) y los cuadros
1.31 y 1.32, la estructura por componentes de la PIE en 2014.
Como era de esperar la evolución interna (dentro del grupo de grandes ciudades) ha
sido bastante errática, dadas las características internas del modelo y el hecho de que
éste no contenga elemento alguno de nivelación. Claramente se han consolidado, cuan
do no agrandado, las diferencias, como lo muestra a título de ejemplo la brecha entre
Málaga (sexta ciudad en población, 382 euros por habitante) y Murcia (séptima, 209
euros por habitante). Quien más recibe es Barcelona (620 euros per cápita) y quien
menos, Las Rozas de Madrid (164).
En el cuadro 1.32 se observa cómo la dispersión ha aumentado también en lo que
respecta a la estructura de la PIE, con un coeficiente de variación que se ha práctica
mente duplicado (41, 54 por ciento) en el caso de los tributos cedidos, cuyo abanico
ahora va (excluidos los municipios canarios) desde el 7,69 por ciento de Cádiz hasta el
57,74 por ciento de Pozuelo de Alarcón.
Los cuadros 1.33 y 1.34 muestran la evolución agregada (entre 2004 y 2014) de la
estructura interna de la PIE en cada municipio en régimen de cesión, si bien hay que
decir que los resultados presentan un cierto sesgo, fruto de la incorporación a lo largo
del tiempo de algunos municipios con estructuras extremas, caso por una parte del
Arona, municipio canario y por la otra, Pozuelo de Alarcón, municipio de alta renta
per cápita que no formaban parte del grupo inicial.
Por último, en este orden de cosas, los cuadros 1.35 y 1.36 resumen los porcentajes
de incremento agregado entre 2004 y 2014 de una serie de variables relevantes, que nos
pueden servir para radiografiar de un vistazo cómo ha funcionado el sistema y consoli
348
dar los hechos estilizados ya comentados. Una vez más se observan las diferencias en las
tasas de evolución de los diferentes componentes de la PIE de grandes ciudades y la alta
dispersión de las mismas, que explican el errático comportamiento de este importante
instrumento de financiación municipal3 y que no obedece a causa razonable alguna en
términos de objetivos de equidad y/o eficiencia.
El gráfico 1.3 resume la estructura (en medias) de los resultados del modelo de
financiación (total de transferencias) como foto fija en 2014 por tramos de población.
En él se ven consolidadas (en datos agregados) las inequidades del sistema.
Finalmente, aunque no por ello menos importante, hemos incorporado un gráfico (el
número 1.4) en el que se pone de manifiesto otra importantísima fuente de inequidades
del sistema cual es la presencia en el mismo del régimen foral, cuyos resultados financie
ros permiten a los municipios vascos y navarros contar con un volumen transferencias
(como media) tremendamente superiores a las de los municipios de régimen común.
Cuadro 1.30
Ayuntamiento
2004 2014 2004 2014
Albacete 24.864.262,01 36.203.737,24 158,91 209,89
Alcalá de Henares 31.209.136,65 49.119.482,56 162,93 244,66
Alcobendas 15.669.951,21 25.394.202,14 156,22 226,35
Alcorcón 24.677.427,60 39.283.841,36 157,59 230,63
Algeciras 17.697.615,56 25.635.024,88 161,38 217,29
Alicante 50.590.787,97 72.281.771,64 163,02 217,67
Almería 29.032.436,73 41.833.477,32 163,40 216,36
Arona 8.755.244,28 14.721.421,67 147,41 184,27
Ávila 7.929.219,54 11.516.383,31 151,27 195,41
Avilés 12.344.559,12 17.635.358,77 147,14 215,96
Badajoz 22.245.587,91 31.988.314,41 159,88 212,52
Badalona 39.536.650,31 56.484.343,01 184,00 260,04
Barcelona 685.090.261,71 992.685.471,98 434,00 619,50
Burgos 26.952.019,32 38.770.615,96 158,84 218,09
Cáceres 12.546.291,23 18.230.992,19 142,18 190,19
Cádiz 37.589.572,10 54.183.192,92 278,46 445,08
Cartagena 31.562.944,07 45.563.632,49 159,68 210,50
Castellón de la Plana 26.183.054,86 36.983.562,86 160,55 212,74
(Sigue.)
3
Insistimos en que a ello habría que añadir otro componente excluido de este somero análisis, cual es la
diferente estructura interna del bloque de cesión de impuestos.
349
(Continuación.)
Ayuntamiento
2004 2014 2004 2014
Chiclana de la Frontera 10.056.909,42 15.831.945,53 147,56 192,37
Ciudad Real 10.496.110,32 15.151.993,85 155,73 202,13
Córdoba 51.797.793,10 74.027.406,33 162,02 225,67
Cornellá de Llobregat 12.545.268,31 19.723.613,87 150,55 228,72
Coruña (A) 39.912.929,57 57.042.573,90 164,35 233,01
Coslada 12.488.087,07 19.603.111,27 151,52 220,64
Cuenca 6.871.373,62 9.990.575,38 143,57 179,24
Dos Hermanas 16.897.191,72 24.755.771,32 154,18 189,89
Ejido (El) 9.699.754,54 16.573.629,83 151,76 196,97
Elche 33.622.189,23 48.649.039,07 160,53 212,77
Fuenlabrada 31.304.432,99 49.415.844,76 162,66 252,30
Gandía 9.701.411,00 15.819.456,78 155,61 206,80
Getafe 25.661.905,62 41.068.315,59 164,50 237,31
Gijón 41.326.424,05 62.342.365,64 152,47 226,10
Girona 12.566.966,08 17.849.741,25 150,45 183,59
Granada 38.179.859,92 54.017.515,63 160,22 227,40
Guadalajara 10.325.714,96 14.844.994,58 143,78 177,32
Hospitalet de Llobregat 41.736.789,38 65.792.148,72 166,59 259,52
Huelva 23.947.459,50 34.270.895,35 165,88 232,80
Huesca 7.050.769,65 10.115.925,45 147,13 192,48
Jaén 18.430.131,68 26.192.978,55 158,99 226,12
Jerez de la Frontera 32.734.344,02 47.255.830,09 169,92 222,67
Leganés 30.230.623,17 47.824.198,78 169,24 256,16
León 22.543.980,93 32.150.178,53 166,02 248,17
Lleida 19.886.778,34 28.636.552,45 165,81 205,76
Logroño 22.611.694,94 32.290.034,11 159,72 212,49
Lorca 12.299.531,04 17.780.056,22 146,00 193,77
Lugo 13.633.635,75 19.871.057,34 149,12 201,61
Madrid 1.002.710.906,42 1.461.062.849,78 323,47 461,60
Málaga 149.663.439,83 216.806.331,16 273,24 382,43
Manresa 10.398.934,47 15.897.781,97 151,80 211,13
Marbella 21.974.923,10 31.405.683,07 187,25 226,46
Mataró 18.556.380,14 26.668.494,68 162,61 214,58
Mérida 7.786.948,01 11.423.945,15 149,18 193,68
Mijas 8.103.119,14 15.967.386,33 154,13 205,97
(Sigue.)
350
(Continuación.)
Ayuntamiento
2004 2014 2004 2014
Móstoles 32.705.618,37 51.668.262,36 161,51 251,17
Murcia 63.715.860,09 91.712.481,46 159,76 208,57
Orihuela 10.681.834,38 17.501.339,00 155,31 209,81
Ourense 17.395.691,66 25.187.296,07 160,18 235,60
Oviedo 33.291.923,92 47.611.536,50 158,92 212,77
Palencia 12.023.863,31 17.176.670,79 148,06 214,23
Palma de Mallorca 59.829.262,01 80.549.482,02 162,15 201,83
Palmas de Gran Canaria (Las) 60.405.369,82 88.200.704,38 160,25 230,72
Parla 12.433.743,56 20.842.462,71 143,06 166,31
Pontevedra 11.704.087,13 16.842.643,93 148,69 203,06
Pozuelo de Alarcón 11.562.229,51 15.442.088,12 154,00 183,05
Puerto de Santa María (El) 12.714.495,57 18.278.943,16 157,63 206,08
Reus 14.941.888,82 21.273.958,32 154,61 202,68
Roquetas de Mar 8.683.108,73 18.852.108,39 148,38 205,62
Rozas de Madrid (Las) 11.126.445,71 15.182.096,78 163,48 163,63
Sabadell 31.321.046,90 44.621.005,37 162,00 215,10
Salamanca 25.695.600,59 36.240.834,05 160,18 244,80
San Cristóbal de la Laguna 21.973.715,30 32.261.659,17 160,03 210,85
San Fernando 13.230.516,48 19.151.615,57 146,72 198,80
San Sebastián de los Reyes 10.507.695,09 15.881.078,41 168,82 190,58
Sant Boi de Llobregat 12.455.367,32 19.554.539,05 154,46 235,29
Sant Cugat del Vallés 11.054.299,71 17.233.541,04 169,91 197,82
Santa Coloma de Gramenet 31.722.863,61 48.822.847,84 272,29 411,18
Santa Cruz de Tenerife 35.615.171,50 51.791.243,66 162,30 252,30
Santander 29.956.361,10 42.090.703,54 162,98 239,51
Santiago de Compostela 14.599.700,63 21.164.083,12 158,18 220,92
Segovia 8.247.047,83 11.544.389,04 148,37 216,76
Sevilla 199.519.840,22 287.773.811,93 283,33 413,07
Soria 5.173.639,53 7.489.900,97 144,64 189,54
Talavera de la Reina 11.499.659,74 16.548.090,84 143,20 190,69
Tarragona 23.224.282,81 32.141.598,65 187,92 243,13
Telde 14.122.214,07 20.860.017,41 148,87 204,36
Terrassa 29.905.690,08 43.109.840,59 158,05 200,03
Teruel 4.703.876,61 6.765.978,56 144,38 189,66
Toledo 11.028.435,37 15.730.499,70 150,08 188,76
(Sigue.)
351
(Continuación.)
Ayuntamiento
2004 2014 2004 2014
Torrejón de Ardoz 16.702.272,47 26.982.814,23 156,48 212,67
Torrent 10.773.597,00 15.411.278,22 151,07 191,32
Torrevieja 12.153.658,84 17.394.232,62 160,91 190,28
Valencia 216.398.389,70 311.504.455,28 275,41 396,10
Valladolid 51.684.237,01 73.132.524,87 160,65 238,35
VélezMálaga 9.435.790,84 15.962.370,04 152,69 205,15
Vigo 47.605.788,90 68.320.278,18 163,00 231,60
Zamora 9.700.681,71 13.844.704,75 147,77 214,90
Zaragoza 169.476.206,68 243.852.924,10 265,30 366,11
Total 4.404.934.803,41 6.430.139.984,00 217,79 312,27
Cuadro 1.31
Ayuntamiento
Albacete 6.228.557,95 17,20 29.975.179,29 82,80
Alcalá de Henares 8.119.368,33 16,53 41.000.114,23 83,47
Alcobendas 8.373.028,00 32,97 17.021.174,14 67,03
Alcorcón 7.101.185,00 18,08 32.182.656,36 81,92
Algeciras 3.809.436,58 14,86 21.825.588,30 85,14
Alicante 12.197.104,74 16,87 60.084.666,90 83,13
Almería 6.375.249,51 15,24 35.458.227,81 84,76
Arona 595.444,53 4,04 14.125.977,14 95,96
Ávila 2.368.886,33 20,57 9.147.496,98 79,43
Avilés 3.185.714,51 18,06 14.449.644,26 81,94
Badajoz 5.133.629,25 16,05 26.854.685,16 83,95
Badalona 8.093.407,67 14,33 48.390.935,34 85,67
Barcelona 88.774.928,46 8,94 903.910.543,52 91,06
Burgos 7.926.701,95 20,45 30.843.914,01 79,55
Cáceres 3.600.275,52 19,75 14.630.716,67 80,25
Cádiz 4.167.574,15 7,69 50.015.618,77 92,31
Cartagena 6.930.186,37 15,21 38.633.446,12 84,79
Castellón de la Plana 6.735.949,94 18,21 30.247.612,92 81,79
Chiclana de la Frontera 2.207.853,00 13,95 13.624.092,53 86,05
(Sigue.)
352
(Continuación.)
Ayuntamiento
Ciudad Real 3.006.766,56 19,84 12.145.227,29 80,16
Córdoba 10.842.666,54 14,65 63.184.739,79 85,35
Cornellá de Llobregat 3.264.055,36 16,55 16.459.558,51 83,45
Coruña (A) 10.808.782,94 18,95 46.233.790,96 81,05
Coslada 3.497.137,06 17,84 16.105.974,21 82,16
Cuenca 2.041.996,59 20,44 7.948.578,79 79,56
Dos Hermanas 3.831.276,90 15,48 20.924.494,42 84,52
Ejido (El) 2.135.747,97 12,89 14.437.881,86 87,11
Elche 6.736.285,18 13,85 41.912.753,89 86,15
Fuenlabrada 6.773.382,47 13,71 42.642.462,29 86,29
Gandía 2.445.564,19 15,46 13.373.892,59 84,54
Getafe 7.197.373,89 17,53 33.870.941,70 82,47
Gijón 11.080.578,06 17,77 51.261.787,58 82,23
Girona 4.550.344,04 25,49 13.299.397,21 74,51
Granada 9.003.177,76 16,67 45.014.337,87 83,33
Guadalajara 3.320.708,95 22,37 11.524.285,63 77,63
Hospitalet De Llobregat 9.196.325,83 13,98 56.595.822,89 86,02
Huelva 4.776.382,92 13,94 29.494.512,43 86,06
Huesca 2.327.828,13 23,01 7.788.097,32 76,99
Jaén 3.989.226,59 15,23 22.203.751,96 84,77
Jerez De La Frontera 5.902.524,36 12,49 41.353.305,73 87,51
Leganés 7.237.390,33 15,13 40.586.808,45 84,87
León 5.768.182,13 17,94 26.381.996,40 82,06
Lleida 5.699.310,68 19,90 22.937.241,77 80,10
Logroño 6.484.822,41 20,08 25.805.211,70 79,92
Lorca 2.524.515,11 14,20 15.255.541,11 85,80
Lugo 3.814.316,45 19,20 16.056.740,89 80,80
Madrid 187.776.020,43 12,85 1.273.286.829,35 87,15
Málaga 17.573.926,98 8,11 199.232.404,18 91,89
Manresa 3.079.642,47 19,37 12.818.139,50 80,63
Marbella 4.341.161,38 13,82 27.064.521,69 86,18
Mataró 4.582.547,29 17,18 22.085.947,39 82,82
Mérida 1.862.504,27 16,30 9.561.440,88 83,70
Mijas 2.065.942,22 12,94 13.901.444,11 87,06
(Sigue.)
353
(Continuación.)
Ayuntamiento
Móstoles 7.684.403,13 14,87 43.983.859,23 85,13
Murcia 15.273.904,16 16,65 76.438.577,30 83,35
Orihuela 2.415.876,87 13,80 15.085.462,13 86,20
Ourense 4.249.618,21 16,87 20.937.677,86 83,13
Oviedo 9.977.000,17 20,96 37.634.536,33 79,04
Palencia 3.257.940,18 18,97 13.918.730,61 81,03
Palma de Mallorca 18.928.551,16 23,50 61.620.930,86 76,50
Palmas de Gran Canaria (Las) 6.633.231,52 7,52 81.567.472,86 92,48
Parla 4.292.083,76 20,59 16.550.378,95 79,41
Pontevedra 3.184.126,83 18,91 13.658.517,10 81,09
Pozuelo de Alarcón 8.915.870,34 57,74 6.526.217,78 42,26
Puerto de Santa María (El) 2.787.424,78 15,25 15.491.518,38 84,75
Reus 4.112.014,18 19,33 17.161.944,14 80,67
Roquetas de Mar 2.651.657,33 14,07 16.200.451,06 85,93
Rozas de Madrid (Las) 6.973.405,42 45,93 8.208.691,36 54,07
Sabadell 8.411.020,39 18,85 36.209.984,98 81,15
Salamanca 6.180.065,63 17,05 30.060.768,42 82,95
San Cristóbal de la Laguna 2.077.610,18 6,44 30.184.048,99 93,56
San Fernando 2.819.118,78 14,72 16.332.496,79 85,28
San Sebastián de Los Reyes 4.390.741,26 27,65 11.490.337,15 72,35
Sant Boi de Llobregat 3.168.560,59 16,20 16.385.978,46 83,80
Sant Cugat del Vallés 6.437.388,48 37,35 10.796.152,56 62,65
Santa Coloma de Gramenet 3.908.026,35 8,00 44.914.821,49 92,00
Santa Cruz de Tenerife 3.555.589,70 6,87 48.235.653,96 93,13
Santander 7.870.251,90 18,70 34.220.451,64 81,30
Santiago de Compostela 4.301.237,31 20,32 16.862.845,81 79,68
Segovia 2.115.655,47 18,33 9.428.733,57 81,67
Sevilla 25.436.880,54 8,84 262.336.931,39 91,16
Soria 1.754.878,79 23,43 5.735.022,18 76,57
Talavera de la Reina 2.586.247,81 15,63 13.961.843,03 84,37
Tarragona 5.911.018,16 18,39 26.230.580,49 81,61
Telde 1.139.313,91 5,46 19.720.703,50 94,54
Terrassa 8.492.089,29 19,70 34.617.751,30 80,30
Teruel 1.585.393,76 23,43 5.180.584,80 76,57
Toledo 3.806.315,84 24,20 11.924.183,86 75,80
(Sigue.)
354
(Continuación.)
Ayuntamiento
Torrejón de Ardoz 4.782.146,87 17,72 22.200.667,36 82,28
Torrent 2.628.323,30 17,05 12.782.954,92 82,95
Torrevieja 2.528.760,97 14,54 14.865.471,65 85,46
Valencia 33.332.925,86 10,70 278.171.529,42 89,30
Valladolid 13.493.224,92 18,45 59.639.299,95 81,55
VélezMálaga 2.115.699,71 13,25 13.846.670,33 86,75
Vigo 11.364.838,80 16,63 56.955.439,38 83,37
Zamora 2.558.753,23 18,48 11.285.951,52 81,52
Zaragoza 30.258.970,76 12,41 213.593.953,34 87,59
Total 871.811.052,83 13,56 5.558.328.930,98 86,44
Cuadro 1.32
Estadísticas descriptivas Impuestos cedidos 2004 FRF 2004

Cuadro 1.31 Euros % s/total PIE Euros % s/total PIE
Media 8.987.743 17,40 57.302.360 82,60
Mínimo 595.445 4,04 5.180.585 42,26
Primer cuartil 3.006.767 14,07 13.961.843 80,67
Mediana 4.550.344 16,87 22.200.667 83,13
Tercer cuartil 7.870.252 19,33 41.353.306 85,93
Máximo 187.776.020 57,74 1.273.286.829 95,96
Desviación típica 20.893.541 7,23 159.495.969 7,23
Cuadro 1.33
Peso de los Impuestos cedidos
Peso del FCF en la PIE
Ayuntamiento en la PIE
2004 2014 Diferencia 2004 2014 Diferencia
Albacete 18,53 17,20 1,32 81,47 82,80 1,32
Alcalá de Henares 20,72 16,53 4,19 79,28 83,47 4,19
Alcobendas 35,15 32,97 2,18 64,85 67,03 2,18
Alcorcón 21,71 18,08 3,63 78,29 81,92 3,63
(Sigue.)
355
(Continuación.)
Algeciras 16,66 14,86 1,80 83,34 85,14 1,80
Alicante 19,74 16,87 2,86 80,26 83,13 2,86
Almería 17,46 15,24 2,22 82,54 84,76 2,22
Arona 4,04 95,96
Ávila 22,04 20,57 1,47 77,96 79,43 1,47
Avilés 20,89 18,06 2,83 79,11 81,94 2,83
Badajoz 16,97 16,05 0,92 83,03 83,95 0,92
Badalona 17,28 14,33 2,95 82,72 85,67 2,95
Barcelona 10,83 8,94 1,89 89,17 91,06 1,89
Burgos 22,66 20,45 2,21 77,34 79,55 2,21
Cáceres 21,19 19,75 1,44 78,81 80,25 1,44
Cádiz 10,08 7,69 2,39 89,92 92,31 2,39
Cartagena 17,28 15,21 2,07 82,72 84,79 2,07
Castellón de la Plana 21,93 18,21 3,71 78,07 81,79 3,71
Chiclana de la Frontera 13,95 86,05
Ciudad Real 21,80 19,84 1,96 78,20 80,16 1,96
Córdoba 17,56 14,65 2,92 82,44 85,35 2,92
Cornellá de Llobregat 21,28 16,55 4,73 78,72 83,45 4,73
Coruña (A) 21,72 18,95 2,77 78,28 81,05 2,77
Coslada 21,81 17,84 3,97 78,19 82,16 3,97
Cuenca 21,82 20,44 1,38 78,18 79,56 1,38
Dos Hermanas 16,31 15,48 0,84 83,69 84,52 0,84
Ejido (El) 12,89 87,11
Elche 15,75 13,85 1,91 84,25 86,15 1,91
Fuenlabrada 17,39 13,71 3,68 82,61 86,29 3,68
Gandía 15,46 84,54
Getafe 20,38 17,53 2,85 79,62 82,47 2,85
Gijón 21,35 17,77 3,58 78,65 82,23 3,58
Girona 28,48 25,49 2,99 71,52 74,51 2,99
Granada 20,32 16,67 3,65 79,68 83,33 3,65
Guadalajara 24,57 22,37 2,20 75,43 77,63 2,20
Hospitalet de Llobregat 18,62 13,98 4,64 81,38 86,02 4,64
Huelva 16,76 13,94 2,83 83,24 86,06 2,83
Huesca 25,35 23,01 2,34 74,65 76,99 2,34
(Sigue.)
356
(Continuación.)
Jaén 18,58 15,23 3,35 81,42 84,77 3,35
Jerez de la Frontera 14,62 12,49 2,13 85,38 87,51 2,13
Leganés 18,47 15,13 3,34 81,53 84,87 3,34
León 20,91 17,94 2,97 79,09 82,06 2,97
Lleida 22,05 19,90 2,15 77,95 80,10 2,15
Logroño 22,87 20,08 2,79 77,13 79,92 2,79
Lorca 16,18 14,20 1,98 83,82 85,80 1,98
Lugo 20,41 19,20 1,21 79,59 80,80 1,21
Madrid 14,18 12,85 1,33 85,82 87,15 1,33
Málaga 10,04 8,11 1,93 89,96 91,89 1,93
Manresa 19,37 80,63
Marbella 16,77 13,82 2,94 83,23 86,18 2,94
Mataró 19,56 17,18 2,38 80,44 82,82 2,38
Mérida 17,02 16,30 0,71 82,98 83,70 0,71
Mijas 12,94 87,06
Móstoles 18,82 14,87 3,95 81,18 85,13 3,95
Murcia 18,92 16,65 2,27 81,08 83,35 2,27
Orihuela 13,80 86,20
Ourense 18,66 16,87 1,79 81,34 83,13 1,79
Oviedo 23,60 20,96 2,65 76,40 79,04 2,65
Palencia 21,77 18,97 2,80 78,23 81,03 2,80
Palma de Mallorca 30,39 23,50 6,90 69,61 76,50 6,90
Palmas de Gran Canaria (Las) 8,74 7,52 1,22 91,26 92,48 1,22
Parla 19,12 20,59 1,48 80,88 79,41 1,48
Pontevedra 21,13 18,91 2,23 78,87 81,09 2,23
Pozuelo de Alarcón 57,74 42,26
Puerto de Santa María (El) 17,66 15,25 2,41 82,34 84,75 2,41
Reus 22,38 19,33 3,05 77,62 80,67 3,05
Roquetas de Mar 14,07 85,93
Rozas de Madrid (Las) 45,93 54,07
Sabadell 21,87 18,85 3,02 78,13 81,15 3,02
Salamanca 20,94 17,05 3,89 79,06 82,95 3,89
San Cristóbal de la Laguna 7,17 6,44 0,73 92,83 93,56 0,73
San Fernando 16,57 14,72 1,85 83,43 85,28 1,85
(Sigue.)
357
(Continuación.)
San Sebastián de los Reyes 27,65 72,35
Sant Boi de Llobregat 20,86 16,20 4,65 79,14 83,80 4,65
Sant Cugat del Vallés 37,35 62,65
Santa Coloma de Gramenet 10,67 8,00 2,67 89,33 92,00 2,67
Santa Cruz de Tenerife 8,47 6,87 1,61 91,53 93,13 1,61
Santander 22,80 18,70 4,10 77,20 81,30 4,10
Santiago de Compostela 21,94 20,32 1,62 78,06 79,68 1,62
Segovia 22,74 18,33 4,41 77,26 81,67 4,41
Sevilla 11,14 8,84 2,30 88,86 91,16 2,30
Soria 25,09 23,43 1,66 74,91 76,57 1,66
Talavera de la Reina 17,95 15,63 2,32 82,05 84,37 2,32
Tarragona 20,62 18,39 2,23 79,38 81,61 2,23
Telde 5,63 5,46 0,17 94,37 94,54 0,17
Terrassa 21,77 19,70 2,07 78,23 80,30 2,07
Teruel 25,57 23,43 2,14 74,43 76,57 2,14
Toledo 26,93 24,20 2,73 73,07 75,80 2,73
Torrejón de Ardoz 20,04 17,72 2,32 79,96 82,28 2,32
Torrent 17,05 82,95
Torrevieja 17,34 14,54 2,80 82,66 85,46 2,80
Valencia 13,13 10,70 2,43 86,87 89,30 2,43
Valladolid 22,02 18,45 3,57 77,98 81,55 3,57
VélezMálaga 13,25 86,75
Vigo 19,15 16,63 2,51 80,85 83,37 2,51
Zamora 21,37 18,48 2,89 78,63 81,52 2,89
Zaragoza 14,42 12,41 2,02 85,58 87,59 2,02
Media 15,45 13,56 1,89 84,55 86,44 1,89
Cuadro 1.34
Estadísticas descriptivas Peso del FCF en la PIE
en la PIE
Cuadro 1.33
Media 19,17 17,40 2,52 80,83 82,60 2,52
Mínimo 5,63 4,04 6,90 64,85 42,26 1,48
(Sigue.)
358
(Continuación.)
Estadísticas descriptivas Peso del FCF en la PIE
en la PIE
Cuadro 1.33
Primer cuartil 16,99 14,07 2,98 78,18 80,67 1,92
Mediana 20,04 16,87 2,38 79,96 83,13 2,38
Tercer cuartil 21,82 19,33 1,92 83,01 85,93 2,98
Máximo 35,15 57,74 1,48 94,37 95,96 6,90
Desviación típica 4,95 7,23 1,16 4,95 7,23 1,16
Coeficiente de variación 25,81 41,54 45,98 6,12 8,75 45,98
Cuadro 1.35
% incremento 2014/2004
Ayuntamiento Impuestos FCF (excluida Total
Población Total PIE
cedidos compensación IAE) PIE/H
Albacete 10,24 45,61 35,21 47,97 32,08
Alcalá de Henares 4,82 57,39 25,58 65,70 50,16
Alcobendas 11,84 62,06 52,01 67,50 44,89
Alcorcón 8,78 59,19 32,56 66,57 46,34
Algeciras 7,58 44,85 29,24 47,97 34,65
Alicante 7,00 42,88 22,16 47,97 33,52
Almería 8,82 44,09 25,76 47,97 32,41
Arona 34,51 68,14 25,01
Ávila 12,43 45,24 35,58 47,97 29,18
Avilés 2,67 42,86 23,51 47,97 46,78
Badajoz 8,18 43,80 36,00 45,39 32,92
Badalona 1,09 57,73 18,44 67,00 41,33
Barcelona 1,51 44,90 19,62 47,97 42,74
Burgos 4,77 43,85 29,79 47,97 41,66
Cáceres 8,62 45,31 35,42 47,97 33,77
Cádiz 9,82 44,14 10,01 47,97 59,83
Cartagena 9,50 44,36 27,07 47,97 31,83
Castellón de la Plana 6,59 41,25 17,32 47,97 32,51
Chiclana de la Frontera 20,75 57,42 30,37
Ciudad Real 11,21 44,36 31,40 47,97 29,80
(Sigue.)
359
(Continuación.)
Córdoba 2,61 42,92 19,19 47,97 39,28
Cornellá de Llobregat 3,49 57,22 22,29 66,66 51,92
Coruña (A) 0,81 42,92 24,70 47,97 41,77
Coslada 7,80 56,97 28,40 64,94 45,62
Cuenca 16,46 45,39 36,17 47,97 24,85
Dos Hermanas 18,96 46,51 39,01 47,97 23,16
Ejido (El) 31,65 70,87 29,79
Elche 9,17 44,69 27,17 47,97 32,54
Fuenlabrada 1,77 57,86 24,46 64,88 55,11
Gandía 22,70 63,06 32,89
Getafe 10,94 60,04 37,62 65,77 44,26
Gijón 1,73 50,85 25,56 57,72 48,28
Girona 16,40 42,04 27,14 47,97 22,03
Granada 0,32 41,48 16,04 47,97 41,93
Guadalajara 16,58 43,77 30,87 47,97 23,32
Hospitalet de Llobregat 1,19 57,64 18,34 66,63 55,78
Huelva 1,97 43,11 18,97 47,97 40,34
Huesca 9,67 43,47 30,23 47,97 30,83
Jaén 0,07 42,12 16,49 47,97 42,22
Jerez de la Frontera 10,16 44,36 23,30 47,97 31,04
Leganés 4,52 58,20 29,62 64,67 51,36
León 4,59 42,61 22,34 47,97 49,48
Lleida 16,04 44,00 29,96 47,97 24,09
Logroño 7,34 42,80 25,38 47,97 33,03
Lorca 8,92 44,56 26,88 47,97 32,72
Lugo 7,80 45,75 37,09 47,97 35,20
Madrid 2,11 45,71 32,04 47,97 39,96
Málaga 3,50 44,86 17,01 47,97 39,96
Manresa 9,91 52,88 39,09
Marbella 18,17 42,92 17,83 47,97 20,94
Mataró 8,91 43,72 26,23 47,97 31,96
Mérida 13,00 46,71 40,54 47,97 29,83
Mijas 47,45 97,05 33,64
Móstoles 1,59 57,98 24,86 65,66 55,51
Murcia 10,25 43,94 26,67 47,97 30,55
(Sigue.)
360
(Continuación.)
Orihuela 21,28 63,84 35,09
Ourense 1,56 44,79 30,93 47,97 47,09
Oviedo 6,81 43,01 26,97 47,97 33,89
Palencia 1,27 42,85 24,47 47,97 44,69
Palma de Mallorca 8,16 34,63 4,09 47,97 24,47
Palmas de Gran Canaria (Las) 1,41 46,01 25,60 47,97 43,98
Parla 44,20 67,63 80,57 64,57 16,25
Pontevedra 5,38 43,90 28,73 47,97 36,56
Pozuelo de Alarcón 12,36 33,56 18,86
Puerto de Santa María (El) 9,97 43,76 24,15 47,97 30,73
Reus 8,61 42,38 22,98 47,97 31,09
Roquetas de Mar 56,67 117,11 38,58
Rozas de Madrid (Las) 36,32 36,45 0,09
Sabadell 7,30 42,46 22,79 47,97 32,78
Salamanca 7,71 41,04 14,87 47,97 52,83
San Cristóbal de la Laguna 11,43 46,82 31,92 47,97 31,76
San Fernando 6,83 44,75 28,56 47,97 35,50
San Sebastián de los Reyes 33,88 51,14 12,89
Sant Boi de Llobregat 3,06 57,00 21,98 66,22 52,33
Sant Cugat del Vallés 33,90 55,90 16,43
Santa Coloma de Gramenet 1,92 53,90 15,45 58,50 51,01
Santa Cruz de Tenerife 6,46 45,42 17,86 47,97 55,45
Santander 4,39 40,51 15,23 47,97 46,95
Santiago de Compostela 3,79 44,96 34,26 47,97 39,66
Segovia 4,18 39,98 12,84 47,97 46,10
Sevilla 1,07 44,23 14,43 47,97 45,79
Soria 10,48 44,77 35,22 47,97 31,04
Talavera de la Reina 8,06 43,90 25,30 47,97 33,17
Tarragona 6,97 38,40 23,43 42,28 29,38
Telde 7,60 47,71 43,36 47,97 37,27
Terrassa 13,90 44,15 30,44 47,97 26,56
Teruel 9,50 43,84 31,81 47,97 31,36
Toledo 13,40 42,64 28,16 47,97 25,78
Torrejón de Ardoz 18,87 61,55 42,88 66,23 35,91
Torrent 12,95 43,05 26,64
(Sigue.)
361
(Continuación.)
Torrevieja 21,03 43,12 20,00 47,97 18,25
Valencia 0,09 43,95 17,34 47,97 43,82
Valladolid 4,63 41,50 18,58 47,97 48,36
VélezMálaga 25,91 69,17 34,36
Vigo 1,01 43,51 24,69 47,97 42,08
Zamora 1,86 42,72 23,40 47,97 45,43
Zaragoza 4,27 43,89 23,77 47,28 38,00
Total 5,16 46,10 24,85 49,82 43,38
Cuadro 1.36
Estadísticas descriptivas
Cuadro 1.35 Impuestos FCF (excluida Total
Media 9,68 48,83 26,70 51,14 36,36
Mínimo 9,82 33,56 4,09 42,28 0,09
Primer cuartil 1,92 43,01 20,99 47,97 30,73
Mediana 8,06 44,36 25,58 47,97 34,65
Tercer cuartil 12,43 52,88 30,90 47,97 44,26
Máximo 56,67 117,11 80,57 67,50 59,83
Desviación típica 11,64 11,62 10,01 6,93 10,68
Coeficiente de variación 20,55 9,92 12,43 10,27 17,85
Gráfico 1.3
Hasta 5.000 h.
De 5.001 a 10.000 h.
De 20.001 a 50.000 h.
De 50.001 a 100.000 h.
De 100.001 a 500.000 h.
> 500.000 h.
Todos
0,00 50,00 100,00 150,00 200,00 250,00 300,00 350,00 400,00 450,00 500,00
362
Gráfico 1.4
Evolución de las transferencias corrientes a los Municipios españoles (€/h.)
En conclusión, estas enormes diferencias en transferencias del Estado por habitante no son
justificables y deberían corregirse, máxime cuando se puede además observar como cuestión
llamativa que las transferencias recibidas por algunos municipios en régimen de variables
(menores de 75.000 habitantes), basadas fundamentalmente en la variable poblacional
(75 %), pero que también incluyen teóricamente un elemento redistributivo (inversa de
la capacidad fiscal) y otro de esfuerzo, resultan mayores que los recursos totales por habi
tante de algunas ciudades sometidas al régimen de cesión (cuadro 1.37).
Cuadro 1.37
PIE recibida en una selección de municipios
Población 14 Población 14/04 Part. población Part. 14/h. Part. 14/04 h.
RivasVaciamadrid 80.483 78,5% 151,7% 161 41,0%
Valdemoro 72.265 77,0% 149,6% 161 41,0%
Benalmádena 66.939 57,7% 122,5% 161 41,0%
Arganda del Rey 55.307 44,5% 103,8% 161 41,0%
Aranjuez 57.792 36,0% 91,9% 161 41,0%
Antequera 41.430 2,2% 28,0% 150 31,0%
Elda 53.540 3,7% 26,2% 161 31,0%
Torrelavega 54.196 3,9% 25,8% 161 31,0%
Langreo 42.403 9,7% 18,2% 150 31,0%
Mieres 41.013 11,9% 15,4% 150 31,0%
363
C) Déficit y deuda
Fruto del comportamiento de los ingresos y gastos no financieros el ahorro público,
en términos de contabilidad nacional, se ha duplicado entre 2004 y 2015, hasta apro
ximarse a los 8 mil millones de euros y el superávit fiscal ha pasado de 112 millones de
euros a más de 5 mil millones en el último año. Estos saldos contrastan con el empeora
miento producido en el resto de Administraciones Públicas (cuadros 1.11 y 1.12).
El buen comportamiento de las finanzas locales durante el período de vigencia del
actual sistema no se ha mantenido, sin embargo, en 2015. En ese año el conjunto de
recursos no financieros han crecido (2,2 %) por debajo de los gastos (3 %), disminu
yendo el ahorro público (1,5 %), el superávit presupuestario (6,9 %) y el saldo prima
rio (14,4 %). Esta evolución menos positiva es atribuible, fundamentalmente, al
aumento de los gasto de capital (8,7 %). Estos gastos han aumentado aún más en el
conjunto de las AAPP, aunque estas han conseguido reducir el déficit, por el mejor
comportamiento de la AGE.
En términos presupuestarios, el conjunto de Entidades Locales mantienen un supe
rávit presupuestario en 2015 de más de 7.713 millones de euros, de los que casi 6.321
corresponden a los Ayuntamientos, que logran un aumento del saldo del 3,9 % respecto a
2014; no así el conjunto de Entidades que disminuyen su saldo positivo en un 12,1 %
(cuadros 1.14 y 1.16). Este aumento del saldo positivo de los Municipios se debe al com
portamiento de las grandes ciudades (12,1 % de aumento), mientras los Municipios de
menos de 5.000 habitantes (15,9 %), los de 5.000 a 20.000 (1,6 %) y los de 20.000
a 50.000 habitantes (8,9 %) lo reducen.
Cuadro 1.38
Saldos presupuestarios de Entidades Locales
Entidades Locales
2008 2013 2014 2015 2015/08 2014/13 2015/14
millones euros y %
Ingresos corrientes 65.326 62.532 63.996 68.234 4,5% 2,3% 6,6%
Gastos corrientes 57.783 51.177 52.308 55.633 3,7% 2,2% 6,4%
Ahorro bruto 7.543 11.355 11.688 12.601 67,1% 2,9% 7,8%
Pasivos financieros 3.055 4.811 7.336 6.074 98,8% 52,5% 17,2%
Ahorro neto 4.488 6.544 4.352 6.527 45,4% 33,5% 50,0%
N.o Entidades + 5.158 6.621 6.280 6.499 26,0% 5,2% 3,5%
N.o Entidades 1.804 879 935 869 51,8% 6,4% 7,1%
Ingresos no financieros 71.684 64.589 66.376 70.635 1,5% 2,8% 6,4%
Gastos no financieros 73.299 56.981 59.173 63.556 13,3% 3,8% 7,4%
Saldo no financiero 1.615 7.608 7.203 7.079 538,3% 5,3% 1,7%
N.o Entidades + 3.574 6.672 6.351 6.076 70,0% 4,8% 4,3%
N.o Entidades 3.388 828 864 1.292 61,9% 4,3% 49,5%
(Sigue.)
364
(Continuación.)
Entidades Locales
2008 2013 2014 2015 2015/08 2014/13 2015/14
millones euros y %
Remanente tesorería 16.904 22.971 25.154 27.809 64,5% 9,5% 10,6%
N.o Entidades + 6.036 7.207 6.972 7.166 18,7% 3,3% 2,8%
N.o Entidades 926 293 243 202 78,2% 17,1% 16,9%
N.o Entidades con
información 6.962 7.500 7.215 7.368 5,8% 3,8% 2,1%
El número de Entidades Locales con saldo fiscal negativo en 2015 se eleva a 1.292 en
2015, cuando sólo dos años antes eran 828. Esta evolución reciente preocupante se extien
de también a las Entidades con ahorro neto (ahorro bruto menos pasivos financieros)
negativo que también aumentan. Por el contrario, la evolución reciente del Remanente
de Tesorería es más positivo y sólo 292 Entidades Locales presentan datos negativos
actualmente (cuadro 1.38).
Cuadro 1.39
Evolución de la deuda de las Entidades Locales
Deuda pública
2008 2014 2015 2016 3T 2016/08 2015/14 2016/15
millones euros y %
Corporaciones Locales 31.775 38.329 35.131 34.657 9,1% 8,3% 1,3%
%/PIB 2,8% 3,7% 3,3% 3,1% 10,7% 10,8% 6,1%
Total Municipios 26.058 31.776 29.073 28.127 7,9% 8,5% 3,3%
> 300.000 h 10.940 10.830 9.412 8.760 19,9% 13,1% 6,9%
Alicante 122 147 119 111 9,0% 19,0% 6,7%
Barcelona 770 978 836 691 10,3% 14,5% 17,3%
Bilbao 11 9 8 1 90,9% 11,1% 87,5%
Córdoba 245 265 238 225 8,2% 10,2% 5,5%
Madrid 6.682 5.936 4.767 4.471 33,1% 19,7% 6,2%
Málaga 618 638 595 553 10,5% 6,7% 7,1%
Murcia 216 180 165 156 27,8% 8,3% 5,5%
Palma 124 376 316 322 159,7% 16,0% 1,9%
Las Palmas 99 108 63 52 47,5% 41,7% 17,5%
Sevilla 422 443 394 357 15,4% 11,1% 9,4%
Valencia 802 804 711 667 16,8% 11,6% 6,2%
Valladolid 148 129 129 120 18,9% 0,0% 7,0%
Zaragoza 690 817 1.070 1.034 49,9% 31,0% 3,4%
Resto Municipios 15.118 20.946 19.661 19.367 28,1% 6,1% 1,5%
Diputaciones RC 3.156 2.315 1.848 2.193 30,5% 20,2% 18,7%
Diputaciones forales 1.508 3.232 3.306 3.466 129,8% 2,3% 4,8%
Consejos y Cabildos 918 683 606 593 35,4% 11,3% 2,1%
Ciudades Autónomas 136 323 299 278 104,4% 7,4% 7,0%
365
La plasmación de los desequilibrios financieros acumulados de las Entidades Locales
se produce en el nivel de deuda alcanzado y su evolución temporal. Desde el inicio de la
crisis y hasta el tercer trimestre de 2016 la deuda local ha aumentado un 9,1 %, con un
descenso importante en los últimos años. Esta evolución está muy marcada en función de la
Administración y del tamaño municipal (cuadro 1.39). Mientras las Diputaciones forales
han duplicado su deuda, la de los grandes Municipios ha disminuido un 19,9 %, espe
cialmente por la evolución de la deuda de Madrid que se ha reducido en un tercio. Por el
contrario, el endeudamiento de los Municipios de menos de 300.000 habitantes se ha incre
mentado desde el inicio de la crisis en un 28,1 %, aunque en los últimos ejercicios se empie
za a reducir. Las Diputaciones de régimen común, que habían tenido un comportamiento
favorable en los años anteriores, han aumentado fuertemente su endeudamiento en 2016.
Gestión presupuestaria
A pesar de la evolución favorable de los saldos presupuestarios agregados de las Enti
dades Locales se mantienen problemas específicos importantes. Así, la AIREF detecta
problemas de sostenibilidad fiscal en 789 Ayuntamientos y 377 no pueden endeudarse, al
sobrepasar la regla del 110 % de ratio deuda/ingresos corrientes. Un total de 42 Entidades
están en situación crítica, entre las que destacan, entre las ciudades con mayor número
de habitantes, Jaén (421 % de ratio), Navalcarnero (414 %) y Gandía (372 %).
Cuadro 1.40
Fuente: AIReF.
Entre las grandes ciudades el objetivo de déficit para 2016 parece cumplirse y sólo

Bilbao presenta problemas para 2017. La previsión de cierre de 2016 en el cumplimien
366
to de la regla de gasto sólo presenta problemas en Madrid, Barcelona y Córdoba. En

materia de sostenibilidad del endeudamiento sólo Zaragoza supera el límite del 110 %
y Madrid, Valencia, Málaga, Palma de Mallorca y Córdoba precisan autorización para
la emisión de deuda al situarse su ratio entre el 75 % y el 110 %.
Cuadro 1.41
Fuente: AIReF.
Son las ciudades medianas y algunos pequeños Municipios los que mantienen una situa
ción más preocupante a medio plazo, dadas las tensiones detectadas en el gasto y a pesar
367
del buen comportamiento de los ingresos locales, especialmente de los de carácter tri

butario.
Una nota sobre las Diputaciones
De la amplia variedad de instituciones que componen el marco de las entidades
locales españoles, a lo largo de este anexo nos hemos estado refiriendo muy mayorita
riamente a los Ayuntamientos, en la medida en que componen la parte sustancial del
mismo, en términos cuantitativos. No querríamos, sin embargo, terminar este anexo de
datos y cifras sin ofrecer resumida alguna información relativa al ámbito provincial, en
la medida en que las Diputaciones son también entidades locales reconocidas constitu
cionalmente y que vienen realizando una importante labor, fundamentalmente como
instituciones de apoyo a los pequeños municipios y sin cuyo concurso la vida de las per
sonas (en particular en el medio rural) sería mucho más difícil en la medida en que se
vería más limitada en el acceso a buena parte de los bienes y servicios provistos en esos
territorios. No obstante, no haremos referencias en esta sección a las Diputaciones de
régimen foral, cuyas peculiares características las hacen muy diferentes del resto, ni a la
labor de las comunidades autónomas uniprovinciales, quienes deben suplir en sus
ámbitos territoriales las funciones de las Diputaciones, pero cuyas labores se subsumen
con las suyas propias como comunidad autónoma hasta el punto de hacer muy difícil
su nítida separación.
En la medida en que, como hemos indicado en la primera parte de este anexo, las
principales competencias atribuidas a las Administraciones Provinciales tienen que ver
con el apoyo institucional a los pequeños municipios del mundo rural, en el cuadro
1.42 recogemos cierta información relevante en materia de algunas variables no finan
cieras especialmente significativas. Concretamente, incluimos la población total de
cada provincia, la proporción del número total de sus municipios que tiene menos de
1.000 habitantes y el peso que sobre el total de la provincia tiene la población que resi
de en municipios de más de 20.000 habitantes. Estas últimas entidades, en principio,
necesitarían menos apoyo por parte de los gobiernos provinciales, pues se les supone
una masa crítica suficiente como para gestionar eficientemente sus servicios de forma
más autónoma.
Los datos contenidos en este nos presentan una imagen de provincias que sufren
mayoritariamente un serio problema de despoblamiento, con una gran dispersión geo
gráfica y, en algunos territorios (especialmente, las dos Castillas y Aragón) un significa
tivo peso de lo micromunicipios.
El resto de los cuadros (1.43, al 1.55) contienen la información económicofinan
ciera más reciente. En concreto, puede observarse cómo los gastos y los ingresos no
financieros de las Diputaciones de régimen común presentan importantes diferencias en
términos per cápita. En 2016 los gastos en servicios sociales y empleo (programas 23 y
24 de gasto) representan una media del 17,6 % del gasto de las Diputaciones con impor
tantes diferencias provinciales (con un coeficiente de variación por encima del 75 %).
Por otro lado, el bloque de programas de gasto provincial asociado a las competencias
368
municipales (protección civil, servicio de prevención y extinción de incendios, protec
ción y mejora del medio ambiente, asistencia social primaria, instalaciones deportivas y
transporte colectivo urbano de viajeros), representa casi el 67 % del gasto provincial de
2015, con una menor, aunque también significativa, dispersión (coeficiente de varia
ción de 46 %). Sin embargo, y contra lo que cabría esperar, de este gasto supletorio, sólo
el 26,8 % se destina a los municipios de menos de 20.000 habitantes y el 73,2 % a los
municipios mayores, con unas diferencias regionales muy significativas.
En lo que respecta a la principal fuente de ingresos de las Diputaciones de régimen
común (la PIE), una vez más se ven diferencias muy acusadas entre ellas, sobre todo en
lo que respecta al Fondo Complementario de financiación (FCF), principal de sus
componente, no así en la parte relativa al componente de impuestos cedidos. En el pri
mer caso, y en términos per cápita, el coeficiente de variación alcanza prácticamente el
38 %, frente a sólo el 17 % (cuadro 1.49). Ello da como resultado unos valores sustan
cialmente mayores para las Diputaciones menos pobladas, como Teruel y Soria, que
recibieron 331 y 353 euros per cápita en 2014, frente a los 106 de Alicante o Málaga
por ejemplo (cuadro 1.48).
Los datos referentes a los Consejos Insulares baleares no se apartan demasiado de los
de las Diputaciones de régimen común, si bien se sitúan en su parte baja (dentro del
primer cuartil, cuadros 1.50 y 1.51). Por su parte, los relativos a los Cabildos Insulares
canarios reflejan una vez más las peculiaridades de su régimen financiero especial y del
despoblamiento de algunas de sus islas. Ello hace que su recaudación por tributos cedi
dos sea mínima, y que la dimensión del FCF por habitante sea especialmente alta en la
Isla de la Gomera (414) y, sobre todo, la de El Hierro (611).
Por lo demás, los saldos presupuestarios relativos al año 2016 son positivos en todos
los casos, destacando a 31 de diciembre de 2016 la ausencia absoluta de deuda en cinco
diputaciones, concretamente en los casos de Alicante, Ciudad Real, A Coruña, Lugo y
Soria.
Cuadro 1.42
Peso relativo de algunas variables significativas
N.o Municipios Población en
2015 Población
< 1.000 Municipios > 20.000 h.
Albacete 1,30% 1,00% 1,30%
Alicante 6,10% 1,30% 3,90%
Almería 2,30% 1,30% 2,40%
Ávila 0,50% 6,20% 1,00%
Badajoz 2,30% 1,30% 3,50%
Barcelona 18,00% 1,60% 9,20%
Burgos 1,20% 7,00% 1,00%
(Sigue.)
369
(Continuación.)
N.o Municipios Población en

2015 Población
< 1.000 Municipios > 20.000 h.
Cáceres 1,30% 3,50% 2,50%
Cádiz 4,00% 0,10% 0,90%
Castellón 1,90% 2,40% 1,90%
Ciudad Real 1,70% 0,40% 2,20%
Córdoba 2,60% 0,20% 3,00%
Coruña (A) 3,70% 0,00% 4,40%
Cuenca 0,70% 3,00% 1,00%
Girona 2,50% 3,40% 4,50%
Granada 3,00% 1,80% 4,50%
Guadalajara 0,80% 5,10% 1,20%
Huelva 1,70% 0,50% 1,80%
Huesca 0,70% 4,50% 1,80%
Jaén 2,10% 0,40% 2,80%
León 1,60% 3,70% 2,30%
Lleida 1,40% 4,30% 3,10%
Lugo 1,10% 0,10% 2,20%
Málaga 5,30% 0,50% 2,20%
Ourense 1,10% 0,70% 2,10%
Palencia 0,50% 3,70% 0,80%
Pontevedra 3,10% 0,00% 3,60%
Salamanca 1,10% 8,80% 2,00%
Segovia 0,50% 3,50% 0,80%
Sevilla 6,30% 0,10% 4,60%
Soria 0,30% 3,60% 0,50%
Tarragona 2,60% 2,20% 3,10%
Teruel 0,50% 4,60% 0,80%
Toledo 2,30% 1,70% 4,00%
Valencia 8,30% 2,30% 7,80%
Valladolid 1,70% 4,50% 1,80%
Zamora 0,60% 5,30% 1,10%
Zaragoza 3,10% 5,40% 2,60%
Total 100,00% 100,00% 100,00%
370
Cuadro 1.43
Gastos no financieros y funciones de gasto asociadas a Municipios
Gastos Funciones municipales Serv. soc.
2015 GNF/h. GNF/h.
No Financieros (2016)/GNF (2016)/GNF
Albacete 92.181.074 232 51,5% 15,6% 129
Alicante 227.349.022 122 73,0% 13,1% 67
Almería 140.264.257 200 53,4% 35,5% 111
Ávila 53.992.080 323 34,7% 36,0% 179
Badajoz 137.374.661 199 52,3% 2,7% 110
Barcelona 781.815.058 142 110,3% 14,3% 78
Burgos 91.578.585 250 60,9% 35,6% 138
Cáceres 140.167.305 343 30,0% 2,0% 190
Cádiz 201.380.841 162 58,5% 37,7% 90
Castellón 116.150.783 198 49,2% 4,4% 110
Ciudad Real 106.449.960 205 55,5% 5,8% 114
Córdoba 173.121.928 217 67,3% 25,7% 120
Coruña (A) 152.405.170 135 88,5% 10,6% 75
Cuenca 70.351.625 339 33,1% 7,8% 188
Girona 113.239.184 150 59,7% 2,6% 83
Granada 207.589.520 226 61,3% 38,6% 125
Guadalajara 50.637.825 198 55,8% 2,3% 110
Huelva 129.650.602 250 36,5% 29,3% 138
Huesca 58.902.986 262 25,6% 6,4% 145
Jaén 203.756.381 309 32,1% 27,1% 171
León 87.478.932 180 49,2% 27,2% 100
Lleida 102.636.890 234 42,7% 0,2% 130
Lugo 93.770.809 274 49,4% 13,7% 152
Málaga 240.284.419 148 87,9% 12,5% 82
Ourense 67.195.838 208 53,5% 3,3% 116
Palencia 55.612.696 332 26,8% 29,5% 184
Pontevedra 159.237.076 167 55,1% 15,4% 93
Salamanca 92.575.125 270 40,0% 29,7% 150
Segovia 51.383.529 323 27,9% 44,6% 179
Sevilla 277.928.921 143 105,3% 35,3% 79
Soria 44.983.726 488 29,6% 26,6% 270
Tarragona 127.137.834 159 45,9% 2,0% 88
Teruel 40.938.696 292 28,5% 5,4% 162
(Sigue.)
371
(Continuación.)
Gastos Funciones municipales Serv. soc.

2015 GNF/h. GNF/h.
No Financieros (2016)/GNF (2016)/GNF
Toledo 133.219.012 191 51,8% 17,1% 106
Valencia 432.356.158 170 65,3% 4,7% 94
Valladolid 90.199.157 170 62,4% 36,6% 94
Zamora 60.309.017 325 17,3% 21,4% 180
Zaragoza 130.777.703 136 137,5% 7,4% 75
Total 5.536.384.385 180 66,9% 17,6% 100
Cuadro 1.44
Gastos no financieros y funciones de gasto asociadas a Municipios
Estadísticas
descriptivas Gastos Funciones municipales Serv. soc.
GNF/h. GNF/h.
relativas al No Financieros (2016)/GNF (2016)/GNF
Cuadro 1.43
Media 145.694.326 228 54,35% 18,04% 126
Mínimo 40.938.696 122 17,30% 0,20% 67
Primer cuartil 74.633.452 168 35,15% 5,50% 93
Mediana 114.694.984 207 52,05% 14,85% 115
Tercer cuartil 157.529.100 273 61,20% 29,45% 152
Máximo 781.815.058 488 137,50% 44,60% 270
Desviación típica 131.277.488 79 25,18% 13,51% 44
Coeficiente de
variación 90,10 34,65 46,34 74,86 34,65
Cuadro 1.45
Distribución de programas de gasto municipal
Programas Total Total I. C. +
Total > 20 mil. Total < 20 mil. Total Total/h.
locales < 20 mil. FCF (2015)
Albacete 39.512.439 7.989.679 47.502.118 16,8% 120 64,1%
Alicante 140.805.668 25.064.368 165.870.037 15,1% 89 82,1%
Almería 47.195.124 27.746.897 74.942.021 37,0% 107 83,0%
Ávila 15.223.936 3.486.674 18.710.610 18,6% 112 48,3%
Badajoz 25.919.128 45.865.876 71.785.004 63,9% 104 57,8%
Barcelona 746.416.333 115.601.788 862.018.121 13,4% 156 146,8%
(Sigue.)
372
(Continuación.)
Programas Total Total I. C. +

locales < 20 mil. FCF (2015)
Burgos 50.295.898 5.437.315 55.733.214 9,8% 152 82,4%
Cáceres 7.662.616 34.331.612 41.994.228 81,8% 103 40,7%
Cádiz 100.402.979 17.458.649 117.861.629 14,8% 95 77,6%
Castellón 41.309.719 15.809.106 57.118.825 27,7% 97 72,4%
Ciudad Real 24.882.798 34.210.019 59.092.817 57,9% 114 60,3%
Córdoba 81.098.150 35.478.756 116.576.906 30,4% 146 96,7%
Coruña (A) 83.482.094 51.326.600 134.808.693 38,1% 119 81,3%
Cuenca 7.209.980 16.094.355 23.304.334 69,1% 112 40,4%
Girona 35.349.065 32.200.588 67.549.653 47,7% 89 73,6%
Granada 73.097.142 54.190.847 127.287.989 42,6% 138 98,2%
Guadalajara 15.512.990 12.758.852 28.271.842 45,1% 111 57,7%
Huelva 28.558.552 18.808.405 47.366.957 39,7% 91 57,0%
Huesca 4.524.595 10.551.313 15.075.908 70,0% 67 26,3%
Jaén 39.437.724 25.866.451 65.304.175 39,6% 99 60,3%
León 35.519.786 7.523.395 43.043.182 17,5% 89 44,9%
Lleida 23.660.733 20.172.898 43.833.631 46,0% 100 58,8%
Lugo 11.714.249 34.583.869 46.298.118 74,7% 135 65,3%
Málaga 196.863.637 14.284.027 211.147.664 6,8% 130 122,8%
Ourense 14.529.167 21.420.703 35.949.871 59,6% 112 54,0%
Palencia 11.128.917 3.786.787 14.915.704 25,4% 89 37,9%
Pontevedra 59.865.194 27.816.939 87.682.133 31,7% 92 69,1%
Salamanca 22.426.084 14.584.454 37.010.537 39,4% 108 52,6%
Segovia 9.565.492 4.765.611 14.331.103 33,3% 90 42,7%
Sevilla 219.719.717 72.890.650 292.610.368 24,9% 151 124,1%
Soria 11.039.631 2.262.684 13.302.316 17,0% 144 41,6%
Tarragona 36.466.747 21.920.724 58.387.471 37,5% 73 55,6%
Teruel 3.968.670 7.696.109 11.664.779 66,0% 83 25,0%
Toledo 23.941.413 45.118.182 69.059.595 65,3% 99 65,2%
Valencia 221.140.700 61.276.298 282.416.998 21,7% 111 94,0%
Valladolid 46.922.460 9.398.415 56.320.875 16,7% 106 74,5%
Zamora 6.536.473 3.923.504 10.459.978 37,5% 56 21,3%
Zaragoza 149.324.105 30.523.487 179.847.592 17,0% 187 134,9%
Total 2.712.230.108 994.226.887 3.706.456.995 26,8% 121 85,9%
373
Cuadro 1.46
Distribución de programas de gasto municipal
Estadísticas
descriptivas Total Total I. C. +
relativas al < 20 mil. FCF (2015)
Cuadro 1.45
Media 71.374.476 26.163.865 97.538.342 37,29% 110 68,19%
Mínimo 3.968.670 2.262.684 10.459.978 6,80% 56 21,30%
Primer cuartil 14.702.859 9.686.640 36.215.038 17,78% 91 49,38%
Mediana 35.434.426 20.796.801 56.719.850 37,25% 107 62,20%
Tercer cuartil 69.789.155 34.301.214 109.353.213 47,28% 120 81,90%
Máximo 746.416.333 115.601.788 862.018.121 81,80% 187 146,80%
Desviación típica 126.798.357 22.847.586 145.131.993 20,39% 27 29,33%
Coeficiente de
variación 177,65 87,32 148,79 54,67 24,36 43,01
Cuadro 1.47
Ingresos de Diputaciones por tributos cedidos, FCF y otras transferencias
Diputación
T. II. C. FCF FCF + T. II. CC. C. IAE A. sanitaria Total
euros 2014
Albacete 7.177.224 66.920.946 74.098.170 780.264 9.357.023 84.235.456
Alicante 34.385.087 167.679.201 202.064.288 3.334.696 27.482.349 232.881.333
Almería 11.746.383 78.502.059 90.248.442 1.415.275 0 91.663.716
Ávila 3.174.229 35.563.668 38.737.897 516.034 9.934.261 49.188.192
Badajoz 11.239.274 112.965.833 124.205.107 1.419.261 24.409.445 150.033.813
Barcelona 146.780.654 440.560.898 587.341.552 25.736.091 16.459.045 629.536.687
Burgos 8.846.634 58.777.189 67.623.823 1.612.286 12.162.661 81.398.770
Cáceres 6.838.740 96.232.125 103.070.865 903.252 21.329.685 125.303.803
Cádiz 20.371.898 131.447.941 151.819.839 4.680.539 0 156.500.378
Castellón 12.130.567 66.733.695 78.864.262 1.727.210 23.872.176 104.463.647
Ciudad Real 9.137.254 88.797.436 97.934.690 1.491.048 26.483.961 125.909.700
Córdoba 13.305.466 107.311.547 120.617.013 2.975.989 0 123.593.002
Coruña (A) 24.512.237 141.329.458 165.841.695 4.057.449 28.593.659 198.492.803
Cuenca 3.782.092 53.957.221 57.739.314 584.642 188.044 58.512.000
Girona 19.873.356 71.955.076 91.828.432 2.164.432 12.033.041 106.025.904
Granada 15.983.778 113.585.819 129.569.597 2.947.419 0 132.517.016
(Sigue.)
374
(Continuación.)
Diputación
T. II. C. FCF FCF + T. II. CC. C. IAE A. sanitaria Total
euros 2014
Guadalajara 5.242.541 43.760.688 49.003.229 663.890 2.170.789 51.837.908
Huelva 8.790.725 74.315.639 83.106.364 1.143.586 0 84.249.951
Huesca 5.286.259 52.122.664 57.408.923 1.870.529 0 59.279.451
Jaén 10.590.580 97.695.023 108.285.603 2.142.288 0 110.427.891
León 10.346.390 85.460.283 95.806.673 3.230.229 27.981.089 127.017.991
Lleida 10.119.171 64.455.569 74.574.740 1.490.180 17.783.489 93.848.409
Lugo 6.834.449 64.059.642 70.894.091 1.646.829 7.658.355 80.199.276
Málaga 27.519.241 144.381.641 171.900.882 5.296.474 0 177.197.356
Ourense 6.158.834 60.413.255 66.572.088 1.615.825 21.603.840 89.791.753
Palencia 3.637.254 35.690.299 39.327.552 1.074.649 17.181.379 57.583.581
Pontevedra 18.675.176 108.202.200 126.877.375 2.819.602 32.465.168 162.162.145
Salamanca 7.307.652 63.057.516 70.365.168 1.977.481 8.338.421 80.681.070
Segovia 3.371.191 30.222.127 33.593.318 928.941 0 34.522.260
Sevilla 34.408.916 201.448.626 235.857.542 5.290.892 0 241.148.434
Soria 2.084.752 29.894.656 31.979.407 1.792 3.135.101 35.116.300
Tarragona 18.371.114 86.673.578 105.044.693 1.467.276 4.592.494 111.104.462
Teruel 3.096.476 43.520.671 46.617.147 284.679 0 46.901.825
Toledo 12.542.239 93.442.916 105.985.155 2.122.676 11.096.828 119.204.659
Valencia 54.106.127 246.438.729 300.544.855 9.286.207 103.140.772 412.971.834
Valladolid 12.217.927 63.355.382 75.573.309 785.342 0 76.358.650
Zamora 3.680.027 45.475.690 49.155.716 161.915 20.827.731 70.145.363
Zaragoza 23.645.049 109.678.694 133.323.742 3.128.964 0 136.452.707
Total 637.316.961 3.676.085.598 4.313.402.559 104.776.135 490.280.804 4.908.459.497
Cuadro 1.48
Ingresos por habitante de Diputaciones por tributos cedidos, FCF
Diputación FCF + T. II. CC. / h.
T. II. CC. / h. FCF / h. FCF + T. II. CC. / h.
euros 2014 (índices)
Albacete 18 168 186 133
Alicante 18 88 106 77
Almería 17 114 131 91
Ávila 19 213 232 165
(Sigue.)
375
(Continuación.)
Diputación FCF + T. II. CC. / h.
euros 2014 (índices)
Badajoz 16 161 177 128
Barcelona 27 81 108 76
Burgos 24 159 183 131
Cáceres 17 239 256 179
Cádiz 16 103 119 87
Castellón 21 116 137 95
Ciudad Real 18 175 193 134
Córdoba 17 137 154 107
Coruña (A) 22 127 149 104
Cuenca 18 257 275 198
Girona 26 94 120 86
Granada 17 121 138 100
Guadalajara 21 175 196 136
Huelva 17 144 161 114
Huesca 24 237 261 182
Jaén 16 148 164 117
León 21 173 194 141
Lleida 23 147 170 121
Lugo 20 187 207 147
Málaga 17 89 106 75
Ourense 19 186 205 147
Palencia 22 216 238 167
Pontevedra 20 116 136 95
Salamanca 21 181 202 146
Segovia 21 188 209 150
Sevilla 18 105 123 86
Soria 23 330 353 247
Tarragona 23 109 132 93
Teruel 22 309 331 236
Toledo 18 134 152 108
Valencia 21 96 117 84
Valladolid 23 119 142 102
Zamora 20 247 267 189
Zaragoza 25 116 141 99
Total 21 121 142 100
376
Cuadro 1.49
Ingresos por habitante de Diputaciones por tributos cedidos, FCF
Estadísticas descriptivas FCF + T. II. CC. / h.
relativas al Cuadro 1.48 (índices)
Media 20,63 161,63 180,63 128,63
Mínimo 16,63 81,63 106,63 75,63
Primer cuartil 18,63 116,63 133,63 95,63
Mediana 20,63 147,63 167,63 119,63
Tercer cuartil 22,63 187,63 207,63 147,63
Máximo 27,63 330,63 347,63 247,63
Desviación típica 2,95 60,94 60,57 43,12
Cuadro 1.50
Ingresos por Consejos y Cabildos insulares por tributos cedidos y FCF
Consejos insulares
T. II. CC. FCF FCF + T. II. CC.
2014
Formentera 266.920 1.274.151 1.541.071
Ibiza 3.585.386 13.487.559 17.072.945
Mallorca 22.931.372 69.546.701 92.478.073
Menorca 2.227.508 11.794.994 14.022.502
Total 29.011.186 96.103.405 125.114.591
Cabildos insulares
T. II. CC. FCF FCF + T. II. CC.
2014
Fuerteventura 621.637 16.986.584 17.608.221
Gomera (La) 102.681 8.494.709 8.597.390
Gran Canaria 6.800.725 91.028.754 97.829.479
Hierro (El) 57.476 7.028.687 7.086.163
Lanzarote 950.555 20.036.931 20.987.486
Palma (La) 489.275 17.670.683 18.159.959
Tenerife 6.337.778 95.997.860 102.335.638
Total 15.360.127 257.244.208 272.604.336
377
Cuadro 1.51
Ingresos por habitante de Consejos y Cabildos insulares por tributos cedidos y FCF
Consejos insulares FCF + T. II. CC. / h.
2014 euros/h. (índices)
Formentera 23 110 133 116
Ibiza 26 98 124 108
Mallorca 27 82 109 95
Menorca 24 127 151 132
Total 27 88 115 100
Cabildos insulares FCF + T. II. CC. / h.
2014 euros/h. (índices)
Fuerteventura 6 164 170 131
Gomera (La) 5 414 419 324
Gran Canaria 8 107 115 89
Hierro (El) 5 611 616 477
Lanzarote 7 148 155 120
Palma (La) 6 217 223 172
Tenerife 7 106 113 87
Total 7 122 129 100
Cuadro 1.52
Ingresos por habitante de Consejos y Cabildos insulares por tributos cedidos y FCF
Estadísticas descriptivas relativas al Cuadro 1.51
Consejos insulares
2014 euros/h.
Media 25 104 129
Mínimo 23 82 109
Primer cuartil 24 94 120
Mediana 25 104 128
Tercer cuartil 26 114 137
Máximo 27 127 151
Desviación típica 1,83 19,09 17,64
Coeficiente de variación 7,30 18,33 13,66
(Sigue.)
378
(Continuación.)
Cabildos insulares
2014 euros/h.
Media 6 252 259
Mínimo 5 106 113
Primer cuartil 6 127 135
Mediana 6 164 170
Tercer cuartil 7 315 321
Máximo 8 611 616
Desviación típica 1,11 190,41 189,49
Coeficiente de variación 17,70 75,46 73,27
Fuente: elaboración propia a partir de Ministerio de Hacienda y Función Pública, Secretaría General de Financia
ción Autonómica y Local.
Cuadro 1.53
Saldos presupuestarios relativos (2016)
Diputaciones Deuda
Ahorro bruto Ahorro neto SNF RTGG
euros/h. 31/12/2016
Albacete 35 18 29 53 87
Alicante 48 48 29 96 0
Almería 54 35 40 92 78
Ávila 88 69 23 40 77
Badajoz 70 63 25 84 9
Barcelona 31 2 10 80 29
Burgos 75 52 9 64 116
Cáceres 126 79 47 187 1
Cádiz 46 21 47 7 110
Castellón 68 51 38 113 61
Ciudad Real 58 58 18 139 0
Córdoba 70 26 37 50 81
Coruña (A) 92 92 57 234 0
Cuenca 94 77 20 136 189
Girona 62 44 29 101 33
Granada 55 29 45 88 77
Guadalajara 97 62 24 96 37
Huelva 44 13 32 107 215
(Sigue.)
379
(Continuación.)
Diputaciones Deuda
euros/h. 31/12/2016
Huesca 152 127 19 168 51
Jaén 69 48 24 104 127
León 110 88 50 335 86
Lleida 94 77 26 148 91
Lugo 79 79 29 150 0
Málaga 45 24 28 34 27
Ourense 76 52 18 79 62
Palencia 101 82 9 76 113
Pontevedra 70 56 30 123 28
Salamanca 113 99 52 156 27
Segovia 66 44 16 36 102
Sevilla 61 54 37 118 13
Soria 172 172 52 236 0
Tarragona 64 50 35 173 51
Teruel 146 115 123 185 233
Toledo 49 36 17 67 117
Valencia 65 54 0 85 68
Valladolid 40 25 4 38 50
Zamora 132 81 80 232 70
Zaragoza 49 33 0 27 12
Total 60 42 26 98 50
Cuadro 1.54
Deuda
Estadísticas descriptivas Ahorro bruto Ahorro neto SNF RTGG 31/12/2016
relativas al Cuadro 1.53 (euros) (euros) (euros) (euros) (miles de euros y
todo sectorizado)
Media 78,33 59,33 32,33 114,33 67,33
Mínimo 31,33 2,33 0,33 7,33 0,33
Primer cuartil 54,33 35,33 18,33 69,33 27,33
Mediana 70,33 53,33 29,33 99,33 62,33
Tercer cuartil 94,33 79,33 40,33 150,33 90,33
Máximo 172,33 172,33 123,33 335,33 233,33
Desviación típica 34,33 34,33 23,33 69,33 58,33
Coeficiente de variación 43,37 57,47 71,32 60,64 87,40
380
Cuadro 1.55
Diputaciones Deuda
euros/h. 31/12/2016
Araba/Álava 393 254 298 707 1.718
Gipuzkoa 198 102 47 162 716
Bizkaia 404 275 287 1 2.035
Total Forales 335 215 210 157 1.557
381
Anexo II
Efectos de la regla de gasto
Con información de las liquidaciones de presupuestos del período 20102015, de
las Entidades Locales de las que se dispone de información en todos esos años y que
representan a todas las provincias e islas y de Municipios que representan el 91 % de la
población nacional, los fondos líquidos han presentado la siguiente evolución. (Fuente:
Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, Ministerio de Hacienda y
Función Pública.)
Cuadro 2.1
Evolución de los fondos líquidos en el período 20102015 (importes en €)
Entidades Locales 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Ayuntamientos 7.652.270.702,11 5.147.190.053,76 6.129.700.024,28 7.019.763.857,37 8.305.884.419,91 9.414.751.711,88

Diputaciones y
asimilados 4.289.250.982,42 3.625.202.375,99 3.310.143.314,91 4.245.153.997,10 4.463.920.479,86 4.359.789.600,47
Ciudades Autónomas 49.656.139,40 43.380.263,47 39.191.325,21 34.335.932,28 34.049.084,18 32.179.681,99
Total general 11.991.177.823,93 8.815.772.693,22 9.479.034.664,40 11.299.253.786,75 12.803.853.983,95 13.806.720.994,34
Cuadro 2.2
Evolución de los fondos líquidos en el período 20102015 (tasas de variación)
Entidades Locales 2011/2010 2012/2011 2013/2012 2014/2013 2015/2014
Ayuntamientos 32,74 19,09 14,52 18,32 13,35

Diputaciones y asimilados 15,48 8,69 28,25 5,15 2,33
Ciudades Autónomas 12,64 9,66 12,39 0,84 5,49
Total general 26,48 7,52 19,20 13,32 7,83
Antes de la entrada en vigor de la LOEPSF se produjo un fuerte descenso de los fon
dos líquidos disponibles, situándose la tasa de variación interanual en un 26,48 % en
2011 respecto del año 2010. En 2012 entró en vigor de la LOEPSF y los fondos líqui
dos se incrementaron en un 7,52 %, respecto de 2011, y en 2013 lo han hecho en un
19,2 %, respecto de 2012. En 2014 se sitúa el incremento de los fondos líquidos en un
13,32 % respecto de 2013, mientras que en 2015 se incrementan un 7,83 % respecto de
2014. Incremento de liquidez que ha sido más sostenido y elevado en los Municipios.
En términos generales, se puede afirmar que con la entrada en vigor de la LOEPSF
y, con la aplicación de la regla de gasto, se ha recuperado el nivel de recursos financieros
disponibles que tenían las Entidades Locales en 2010, antes de la aplicación de las nor
mas de lucha contra el déficit que fueron aprobadas.
No obstante, es necesario analizar los efectos derivados de la aplicación de la regla, tanto
en la estructura del gasto de las Entidades Locales como en la evolución de sus niveles de
liquidez puestos de manifiesto con los fondos que poseen en caja y en cuentas bancarias.
383
La aplicación de la regla de gasto puede afectar a aquellas magnitudes en tanto la
mera limitación de realizar gastos debería reflejarse en una evolución contenida del gasto
público local y, en su caso, en un posible aumento de fondos inmovilizados en caja y en
cuentas bancarias.
Por otro lado, el gasto no financiero se ha contraído en el período analizado en un
13,72 % para el conjunto de Entidades Locales. Lo que se viene produciendo es una
alteración de la estructura del gasto público local, resultando que, mientras las inversio
nes se han reducido un 56 % en el período analizado, los gastos de funcionamiento lo
han hecho en un 5 %. Este efecto que se produjo hasta 2013, parece que empieza a
cambiar en 2014, ya que en 2014 y 2015 vuelve a crecer el gasto en inversiones situán
dose en los niveles de 2012, lejos eso sí todavía de los niveles de 2010.
Hay que tener en cuenta que en 2010 se ejecutó fundamentalmente el Fondo Esta
tal para el Empleo y Sostenibilidad. Para eliminar el efecto de este Plan, se podría hacer
la comparación del gasto de inversión en 2013 respecto de 2011 obteniendo un des
censo entre esos años fue del 49 %. Sin embargo, en 2014 y 2015, vuelven a crecer las
inversiones un 15,76 % y un 12,56 %, moderando el descenso para el período 2011
2015 y situándolo en un 34 %.
La evolución de los gastos de inversión y los gastos de funcionamiento ha sido la
siguiente:
Cuadro 2.3
Evolución de los gastos en inversión en el período 20102015 (importes en €)

Ayuntamientos 11.391.258.508,58 7.011.398.354,04 4.087.105.365,86 3.413.501.878,54 4.043.448.302,57 4.581.018.386,01
Diputaciones y
asimilados 2.031.405.613,39 1.833.716.919,16 1.217.135.145,52 1.090.989.475,85 1.177.149.739,39 1.294.657.251,88
Ciudades Autónomas 71.812.104,57 46.483.199,68 62.750.199.96 30.316.813,93 29.098.376,20 33.361.610,33
Total general 13.494.476.226,54 8.891.598.472,88 5.366.990.711,34 4.534.808.168,32 5.249.696.418,16 5.909.037.248,22
Cuadro 2.4
Evolución de los gastos en inversión en el período 20102015 (tasas de variación)

Ayuntamientos 38,45% 41,71% 16,48% 18,45% 13,29%
Diputaciones y asimilados 9,73% 33,62% 10,36% 7,90% 9,98%
Ciudades Autónomas 35,27% 35,00% 51,69% 4,02% 14,65%
Total general 34,11% 39,64% 15,51% 15,76% 12,56%
Cuadro 2.5
Evolución de los gastos de funcionamiento en 20102015 (importes en €)

Ayuntamientos 31.027.619.567,81 30.401.220.774.81 29.192.410.636,24 28.220.502.050,07 28.665.072.963,99 29.280.744.407,87
Diputaciones y
asimilados 4.860.432.503,49 4.775.054.335,48 4.417.775.264,16 4.465.796.876,35 4.524.294.861,38 4.640.154.279,68
Total general 36.206.631.001,49 35.491.079.937,33 33.929.217.152,03 32.986.090.662,94 33.494.273.871,86 34.235.371.732,02
384
Anexo II. Efectos de la regla de gasto
Cuadro 2.6
Evolución de los gastos de funcionamiento en 20102015 (tasas de variación)
Ayuntamientos 2,02% 3,98% 3,33% 1,58% 2,15%

Diputaciones y asimilados 1,76% 7,48% 1,09% 1,31% 2,56%
Ciudades Autónomas 1,18% 1,34% 6,03% 1,71% 3,14%
Total general 1,98% 4,40% 2,78% 1,54% 2,21%
En definitiva, hasta 2013 se producía la paradoja de que las Entidades Locales cada
vez disponían de una mayor liquidez y acumulaban fondos en entidades de crédito,
pero que no lo podían destinar a realizar inversión pública por la limitación indiscrimi
nada de la regla de gasto. Esta situación parece que se corrige levemente en 2014 y
2015, puede ser en parte debido a la disposición adicional sexta de la LOEPSF, que
permitía a las entidades saneadas realizar inversiones financieramente sostenibles.
En cuanto a la evolución de los ingresos y gastos no financieros, sin considerar ajus
tes de contabilidad nacional, cabe señalar que los primeros se han reducido en el perío
do analizado un 1,7 %, en buena medida como consecuencia de la caída de la actividad
económica general, con una pequeña recuperación en 2013 y 2014. Los gastos no
financieros se han reducido en un 13,7 % y, en los dos años primeros de aplicación de
la LOEPSF las Entidades Locales, en conjunto, han cumplido con la regla de gasto. Las
Entidades Locales han realizado un mayor ajuste por el lado del gasto, y, como antes se
ha expuesto, más acentuado en el gasto de inversión. En los cuadros 2.7 a 2.10 se obser
va la evolución de los gastos e ingresos, no financieros y financieros, referidos a las Enti
dades Locales citadas al inicio de este Anexo.
Cuadro 2.7
Evolución de los ingresos no financieros en 20102015 (importes en €)
Ayuntamientos 47.471.991.257,84 42.723.999.642,11 41.769.386.739,49 43.264.426.251,03 44.500.708.332,72 45.092.245.032,15

Diputaciones y
asimilados 20.210.594.930,20 20.313.324.167,77 19.893.619.307,59 20.369.173.678,43 20.938.366.101,06 21.435.133.440,54
Total general 68.159.907.101,20 63.486.731.013,38 62.113.342.112,98 64.083.743.933,97 65.896.333.522,21 66.990.208.669,52
Cuadro 2.8
Evolución de los ingresos financieros en 20102015 (tasas de variación)
Ayuntamientos 10,00 2,23 3,58 2,86 1,33

Total general 6,86 2,16 3,17 2,83 1,66
385
Cuadro 2.9
Evolución de los gastos no financieros en 20102015 (importes en €)
Ayuntamientos 48.081.852.948,57 42.986.535.371,72 38.708.069.697,85 37.229.309.325,60 38.549.549.466,30 39.102.092.921,22

Diputaciones y
asimilados 21.227.591.878,65 20.351.876.676,60 18.993.512.983,23 18.912.632.851,27 19.804.166.373,00 20.677.852.820,15
Total general 69.802.168.069,77 63.793.491.015,67 58.192.773.322,87 56.565.629.058,78 58.782.107.388,51 60.222.961.463,57
Cuadro 2.10
Evolución de los gastos financieros en 20102015 (tasas de variación)
Ayuntamientos 10,60 9,95 3,82 3,55 1,43

Total general 8,61 8,78 2,80 3,92 2,45
386

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INFORME DE LA COMISIÓN DE EXPERTOS PARA LA REVISIÓN

ANÁLISIS DE PROPUESTAS DE REFORMA DEL SISTEMA DE FINAN

L A VI Conferencia de Presidentes inició en enero de 2017 un nuevo ciclo de refor-

1995 y en 2001). La publicación pretende también poner en valor el trabajo de

COMISIÓN DE EXPERTOS PARA LA REVISIÓN DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA

Autonómica y metodología de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

CIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

2. Estructura y resultados del modelo actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

2.1. Capacidad tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

2.2. La población ajustada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

tales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

2.5. Los resultados del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

3. Los problemas del modelo actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

3.1. Cuestiones de equidad: ¿está bien repartida la financiación autonómica? . . 30

3.2. Cuestiones de eficiencia e incentivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

3.3. La regulación de los tributos cedidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

4.1. Suficiencia y equilibrio vertical en el modelo 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . 38

4.2. Evolución de los ingresos de las Administraciones Públicas . . . . . . . . . 39

4.3. Evolución de los gastos de las Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . 41

Y NIVELACIÓN VERTICAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

2. Financiación autonómica y nivelación vertical . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

3. Recursos para sostener el Estado de Bienestar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

3.2. Escenarios de gasto a financiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

4. Alternativas de financiación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

5. Ampliación del espacio fiscal de las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . 64

6. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

AUTÓNOMAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

1. Introducción y algunas cuestiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

2. El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

3. El IVA y los Impuestos Especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

4. El Impuesto sobre el Patrimonio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

5. El Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

tados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

7. Tributos propios y fiscalidad ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

8. Tasas y copagos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

9. Administración tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

9.1. Situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

9.2. Propuesta de Administración tributaria integrada . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

TRUCTURA DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA . . 91

1. Introducción y cuestiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

2. Estructura general del indicador de población ajustada . . . . . . . . . . . . . . . . 94

3.4. Otros servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

3.5. Correcciones por factores geográficos y costes fijos . . . . . . . . . . . . . . . . 98

4. Factores adicionales a considerar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

5. Nivelación y estructura del sistema de financiación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

5.1. Puesta en marcha del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

6. Competencias no homogéneas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

tonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

8. Entregas a cuenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

CIONALES Y RECURSOS FUERA DEL SISTEMA . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

sistema común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

1.1. Introducción y cuestiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

1.2. Sobre los regímenes forales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

1.3. Especialidades en el sistema de financiación común . . . . . . . . . . . . . . . 110

1.3.2. Sobre el régimen especial de Ceuta y Melilla . . . . . . . . . . . . . . . 111

Voto particular presentado por D. Juan Manuel Rodríguez Poo, experto pro

26. El escenario de ajuste del gasto a los ingresos (E1) no plantea la necesi

Tributaria (AEAT) deberá calcular una recaudación normativa por el procedi