PONTO - ATOS ADMINISTRATIVOS

1. ATOS DA ADMINISTRAÇÃO
A expressão “ato da Administração” tem sentido mais amplo do que a expressão
“ato administrativo”.
Como atos da Administração podemos citar:
1. os atos regidos pelo direito privado - são os que a Administração pratica
se nivelando ao particular, abrindo mão de sua supremacia de poder;
2. os atos materiais (Hely Meirelles e Cretella Júnior os chamam de “fatos
administrativos”) - todas as realizações materiais da Administração, em cumprimento
a alguma decisão administrativa. O ato material ou fato administrativo é sempre
conseqüência do ato administrativo que o determina.
3. os atos políticos, que estão sujeitos ao regime jurídico-constitucional,
são os praticados com margem de discrição e diretamente em obediência à
Constituição, no exercício de função puramente política;
4. os atos administrativos propriamente ditos.

2. ATO ADMINISTRATIVO: CONCEITO

Hely Meirelles, como de resto os melhores administrativistas pátrios, constrói o
seu conceito a partir da noção de ato jurídico, de que o ato administrativo é espécie.
Ato administrativo, afirma, “é toda manifestação unilateral de vontade da
Administração que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir,
resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos
administrados ou a si mesma.”
Vale destacar, no conceito, os seguintes elementos:
 Manifestação unilateral de vontade;

 Administração Pública agindo na qualidade de Administração Pública;

 Produção de efeitos.
É oportuno ressaltar que, para Hely Meirelles, o ato administrativo, como dito, é
espécie do ato jurídico, acrescentando-se a finalidade pública, que é própria da
espécie. Para outros, o que o distingue dos demais atos jurídicos é a presença da
potestade pública, agindo com prerrogativas próprias do poder público. Há, ainda, os
que apontam como caráter distintivo o regime jurídico administrativo. Cretella Júnior
apresenta como notas típicas do ato administrativo o agente (que é sempre o poder
público ou pessoa que o represente) e a matéria administrativa.
Apesar de posições divergentes, como a de Celso Antônio, por exemplo, grande
parte dos administrativistas (Di Pietro, Marcelo Caetano, Régis Fernandes de Oliveira e
outros) reserva a expressão ato administrativo apenas para os marcados pela
unilateralidade.

3. REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO

1. Competência
“Poder atribuído ao agente da Administração para o desempenho específico de suas

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funções”. Simplesmente, poder legal para agir, para praticar determinados atos.
2. Finalidade
“O objetivo de interesse público a atingir”. É o resultado que a Administração
quer alcançar com a prática do ato.
Em sentido amplo, a finalidade sempre corresponde à consecução de um
resultado de interesse público.
Em sentido estrito, finalidade é o resultado específico que cada ato deve
produzir, conforme definido na lei. Nesse sentido, se diz que a finalidade do ato
administrativo é sempre a que decorre explícita ou implicitamente da lei.
Seja desatendido o seu fim de interesse público (sentido amplo), seja infringida a
finalidade legal do ato (sentido estrito), para satisfazer a objetivo diverso daquele que
a lei lhe previu, ocorre o que chamamos “desvio de poder” ou “desvio de finalidade”.
3. Forma
“O revestimento exteriorizador do ato”, averba Hely Meirelles. No Direito Privado
a liberdade de forma é a regra; no Direito Público, é a exceção. Assim, todo ato
administrativo é, em princípio, formal. A forma usual é a escrita, mas existem outras
formas possíveis, como lembra Diógenes Gasparini: a oral, a pictórica, a
eletromecânica, a mímica.
Os doutrinadores acima citados distinguem forma de formalidade. A professora Di
Pietro, porém, inclui no conceito de forma não só a exteriorização do ato mas todas as
formalidades que devem ser observadas durante o processo de formação da vontade
da Administração, e até os requisitos concernentes à publicidade.
Vale ainda lembrar que, por expressão previsão do ordenamento jurídico, o
silêncio pode ser considerado ato administrativo, apesar de opiniões em contrário.
4. Motivo
“O motivo ou causa é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza
a realização do ato administrativo.”
A propósito do motivo do ato, convém lembrar a TEORIA DOS MOTIVOS
DETERMINANTES. De acordo com essa teoria, o ato só será válido se os motivos
invocados para sua prática, sejam eles exigidos por lei, sejam eles alegados
facultativamente pelo agente público, realmente ocorreram e o justificavam. Portanto,
a invocação de motivos falsos, inexistentes ou incorretamente qualificados vicia o ato,
ou seja, a desconformidade entre os motivos invocados e a realidade acarreta a
invalidade do ato praticado.
Não se confundem motivo e motivação. O primeiro, é o pressuposto de fato que
leva a Administração a praticar o ato; a motivação, é a exposição do motivo, das
razões que levaram à Administração à prática do ato. A motivação diz respeito às
formalidades do ato.
5. Objeto
“O objeto identifica-se com o conteúdo do ato, através do qual a Administração
manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta, simplesmente, situações preexistentes.”
É o que o ato é em si. É o que o ato prescreve, dispõe. É o efeito jurídico imediato que
o ato produz. O objeto, nos atos discricionários, fica na dependência da escolha do
Poder Público, constituindo essa liberdade opcional o mérito administrativo. O mérito
administrativo, para Hely Meirelles, consubstancia-se na valoração dos motivos e na
escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando
autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar. A
professora Di Pietro, afirma, resumidamente, que mérito é o aspecto do ato
administrativo relativo à conveniência e oportunidade. E acrescenta: só existe nos atos

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discricionários. Celso Antônio Bandeira de Mello, sobre o mesmo tema, assim se
pronuncia: “mérito do ato é o campo de liberdade suposto na lei e que efetivamente
venha a remanescer no caso concreto, para que o administrador, segundo critérios de
conveniência e oportunidade, decida-se entre duas ou mais soluções admissíveis
perante a situação vertente, tendo em vista o exato atendimento da finalidade legal,
ante a impossibilidade de ser objetivamente identificada qual delas seria a única
adequada.”
Diga-se, ainda, que o objeto dos atos administrativos deve ser certo, lícito,
materialmente possível e moral.
Convém destacar que os três primeiros são elementos vinculados de todo ato
administrativo, conforme posição doutrinária predominante.
A posição de Celso Antônio Bandeira de Mello diverge da Hely Meirelles, por
conceber os atos administrativos como tendo apenas dois elementos. Todavia, para o
concurso em perspectiva deve ser considerada a posição tradicional, acima referida.

4. ATRIBUTOS (CARACTERÍSTICAS) DO ATO ADMINISTRATIVO

É mais um campo de abundante divergência doutrinária. O magistério de Hely
Meirelles, tantas vezes referido, aponta três atributos:
1. Presunção de Legitimidade
Atributo pelo qual se presume que o ato administrativo é conforme ao Direito. É
presunção juris tantum (admite prova em contrário). É uma decorrência do princípio
da legalidade. Gera como conseqüências:
 A possibilidade de imediata execução ou operatividade dos atos
administrativos, mesmo que argüidos de vícios ou defeitos que os levem à invalidade;
 A inversão do ônus da prova - a prova da invalidade do ato
administrativo é de quem a invoca (neste ponto, há divergência doutrinária);
 O Juiz não pode declarar ex officio a invalidade do ato.
Há quem distinga presunção de legitimidade (conformidade com a lei) e
presunção de veracidade (verdade dos fatos alegados pela Administração). Muitos
autores, entretanto, abrigam as duas idéias sob a locução presunção de legitimidade.
2. Imperatividade
“É o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade para seu
cumprimento ou execução”. É o atributo pelo qual os atos administrativos se impõem a
terceiros, independentemente de sua concordância, constituindo-lhes em obrigação.”
Decorre da prerrogativa que tem o poder público de, por meio de atos unilaterais,
impor obrigações a terceiros. É o chamado “poder extroverso”. Esse atributo não
existe em todos os atos administrativos, mas apenas naqueles que consubstanciam
uma ordem, um provimento, uma obrigação. Não existe nos atos enunciativos nem
nos atos negociais.
3. Auto-executoriedade
“a auto-executoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos
ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração,
independentemente de ordem judicial.” A auto-executoriedade, como se intui, também
não está presente em todos os atos administrativos. A sua existência, mormente nos
atos decorrentes da atividade de polícia administrativa, é de grande valia para a tutela
do interesse público. A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro pondera que a auto-
executoriedade só é possível:

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  quando expressamente prevista em lei (veja exemplos na Lei 8.666/93 e
alterações posteriores);
 quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato,
possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público. Neste caso entende-se que a
autorização para a auto-execução está implícita no sistema legal.
Gasparini, Celso Antônio e Regis Fernandes de Oliveira ainda acrescentam um
outro atributo: a exigibilidade (é a qualidade em virtude da qual o destinatário do ato
administrativo é impelido à obediência das obrigações por ele impostas). A
exigibilidade permite à Administração valer-se de meios indiretos de coerção (não se
confunde com a auto-executoriedade, que permite o uso de meios diretos de coerção)
que induzam o administrado à obediência.
Di Pietro também menciona a tipicidade (é o atributo pelo qual o ato
administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a
produzir determinado resultado). Trata-se de decorrência do princípio da legalidade
que a afasta a possibilidade de a Administração, como regra, praticar atos inominados.

5. CLASSIFICAÇÃO
A diversidade é a característica entre os administrativistas. Consideraremos a
classificação de Hely Meirelles, não em sua totalidade, mas apenas nos seus aspectos
mais requeridos.
1. Quanto aos destinatários:
 Atos Gerais - também chamados de atos regulamentares. “São aqueles
expedidos sem destinatários determinados, com finalidade normativa, alcançando
todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato abrangida por seus
preceitos.”
 Atos Individuais - também chamados de atos especiais. “São todos
aqueles que se dirigem a destinatários certos, criando-lhes situação jurídica
particular.”
2. Quanto ao alcance:
 Atos Internos - “são os destinados a produzir efeitos no recesso das
repartições administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os órgãos
e agentes da Administração que os expediram.”
 Atos Externos - também chamados, mais propriamente, de atos de
efeitos externos. “São todos aqueles que alcançam os administrados, os contratantes
e, em certos casos, os próprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações,
negócios, ou conduta perante a Administração.”
3. Quanto ao objeto:
 Atos de Império - também chamados de atos de autoridade. “São todos
aqueles que a Administração pratica usando de sua supremacia sobre o administrado
ou servidor e lhes impõe obrigatório atendimento.”
 Atos de Gestão - “são os que a Administração pratica sem usar de sua
supremacia sobre os destinatários. Tal ocorre nos atos puramente de administração
dos bens e serviços públicos e nos negociais com os particulares, que não exigem
coerção sobre os administrados.”

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  Atos de Expediente - “são todos aqueles que se destinam a dar
andamento aos processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas,
preparando-os para a decisão de mérito a ser proferida pela autoridade competente.”
Esta classificação é fortemente criticada por vários administrativistas.
4. Quanto ao regramento:
 Atos Vinculados - também chamados de atos regrados. “São aqueles
para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização.” Impõe-se à
Administração o dever de motivá-los, no sentido de evidenciar a conformação de sua
prática com as exigências e requisitos legais que constituem pressupostos necessários
de sua existência e validade. É a lição de Hely Meirelles.
 Atos Discricionários - “são os que a Administração pode praticar com
liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência, de
sua oportunidade e do modo de sua realização.” Ato discricionário não se confunde
com ato arbitrário: o primeiro é praticado dentro dos limites da lei; o segundo, é ação
contrária ou excedente da lei.
Considerando a discricionariedade administrativa, é oportuno registrar
que discricionários são os meios e modos de administrar, nunca os fins a atingir, pois
estes são sempre impostos, explícita ou implicitamente, pela legislação.
5. Quanto à formação do ato:
 Ato Simples - “é o que resulta da manifestação de vontade de um único
órgão, unipessoal ou colegiado”;
 Ato Complexo - “é o que se forma pela conjugação de vontades de mais
de um órgão”;
 Ato Composto - “é o que resulta da vontade única de um órgão, mas
depende da verificação por parte de outro, para se tornar exeqüível.” Sobre o ato
composto, diz Di Pietro: “é o que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, em
que a vontade de um é instrumental em relação a de outro, que edita o ato principal.”
Observa, ainda, que os atos que, em geral, dependem de autorização, aprovação,
homologação, visto, são compostos.

6. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
“É uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos tendendo todos a
um resultado final e conclusivo”.
O procedimento administrativo não se confunde com os atos complexos, pois
nestes há unidade na função das declarações jurídicas que o compõem, ao passo que
no procedimento seus atos desempenham funções distintas, com autonomia e portanto
heterogeneidade.

7. ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

Para Hely Meirelles, são as seguintes as espécies de atos administrativos:
 Atos Normativos - “são aqueles que contém um comando geral do
Executivo, visando à correta aplicação da lei.” É criticável o conceito retromencionado,
porque a competência normativa da Administração não se esgota no exercício do Poder
Regulamentar pelo Poder Executivo. Há atos normativos administrativos editados por
outras autoridades de outros poderes. Exemplos de atos normativos: decreto
regulamentar ou de execução (regulamento), regimento (ato administrativo normativo

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de atuação interna, dado que se destina a reger o funcionamento de órgãos colegiados
e de corporações legislativas”), resolução e deliberação (conteúdo geral) etc;
 Atos Ordinatórios - “são os que visam a disciplinar o funcionamento da
Administração e a conduta funcional de seus agentes.” Exemplos: aviso, circular,
portaria, ordem de serviço, ofício, despacho etc;
 Atos Negociais - os atos negociais geralmente tomam substância num
alvará, num termo ou num simples despacho da autoridade competente, no qual a
Administração defere a pretensão do administração e fixa as condições de seu
desfrute. Esses atos não são dotados de imperatividade. Exemplos: licença,
autorização, permissão, aprovação, admissão, visto, homologação, dispensa, renúncia
etc;
 Atos Enunciativos - também chamados, por alguns, de “meros atos
administrativos.” Enunciam uma situação existente, sem qualquer manifestação de
vontade da Administração. Exemplos: certidão (cópias fiéis e autenticadas de atos ou
fatos constantes de processo, livro ou documento que se encontre nas repartições
públicas), atestado (ato pelo qual a Administração comprova um fato ou uma situação
de que tenha conhecimento por seus órgãos competentes), parecer, apostila (ato
enunciativo ou declaratório de uma situação anterior criada por lei. Equivale a uma
averbação);
 Atos Punitivos - “são os contêm uma sanção imposta pela Administração
àqueles que infringem disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens ou
serviços públicos. Exemplos: multa, interdição de atividade, destruição de coisas etc.
Mais conveniente, porém, e precisa, tecnicamente, é a discriminação das
espécies dos atos administrativos, tendo em vista a utilização de um duplo critério: o
do conteúdo e a da forma, como faz a professora Di Pietro.
Como tipos mais comuns (quanto ao conteúdo, como dito) podemos mencionar
as seguintes:
1. Admissão - ato vinculado pelo qual a Administração faculta o ingresso de
alguém em um estabelecimento governamental para o desfrute de um serviço público;
2. Autorização - ato discricionário mediante o qual a Administração outorga a
alguém, que para isso se interesse, o direito de realizar certa atividade material que
sem ela lhe seria vedada;
3. Aprovação - ato discricionário pelo qual a Administração faculta a prática de
certo ato jurídico ou concorda com o já praticado, para lhe dar eficácia, se conveniente
e oportuno. A aprovação pode ser prévia ou a posteriori;
4. Homologação - ato vinculado pelo qual a Administração concorda com o ato
jurídico já praticado, se conforme os requisitos legitimadores de sua edição. É sempre
a posteriori;
5. Licença - ato vinculado pelo qual a Administração faculta a alguém o exercício
de uma atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o atendimento aos requisitos
legais exigidos;
6. Dispensa - ato administrativo que exime o particular do cumprimento de
determinada obrigação até então exigida por lei;
7. Permissão - em sentido amplo, ato administrativo unilateral, discricionário e
precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração faculta a alguém o direito de
usar, em caráter privativo, um bem público ou de executar serviço público. Parece-
me não ser mais oportuno considerar permissão de serviço público como ato
administrativo unilateral, pelo menos no âmbito de incidência da Lei 8.987/95, pois

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prevê a sua formalização por contrato de adesão;
8. Visto - ato administrativo pelo qual o Poder Público controla outro ato da
própria Administração ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-
lhe exeqüibilidade;
9. Renúncia - ato pelo qual o Poder Público extingue unilateralmente um crédito
ou um direito próprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a
Administração.
Após a consideração das espécies dos atos administrativos tão-só sob o aspecto
do conteúdo, a professora Di Pietro também o faz valendo-se do critério da forma.
Gasparini e Celso, nesse ponto, não falam em espécies de atos administrativos quanto
à forma, mas em “EXTERIORIZAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO” e “FORMAS DE
MANIFESTAÇÃO”, respectivamente.
Como “fórmulas” ou meios de exteriorização dos atos administrativos citamos:
1. Decreto - fórmula segundo a qual os chefes dos Poderes Executivos veiculam
atos administrativos de suas respectivas competências. Pelo decreto são
instrumentalizados tanto os atos concretos quanto os atos abstratos (normativos);
2. Portaria - fórmula pela qual as autoridades de nível inferior ao Chefe do
Executivo expedem orientações gerais ou especiais aos respectivos subordinados ou
designam servidores para o desempenham de certas funções ou, ainda, determinam a
abertura de sindicância e processo administrativo. É ato formal de conteúdo muito
fluido e amplo;
3. Alvará - fórmula utilizada para expedição de autorizações e licenças;
4. Aviso - fórmula utilizada pelos Ministros, notadamente os militares, para
prescreverem orientação aos respectivos subordinados sobre assuntos de seus
Ministérios. Tem o mesmo caráter da instrução;
5. Instrução - fórmula mediante a qual os superiores expedem normas gerais, de
caráter interno, que prescrevem o modo de atuação de seus subordinados em relação
a certo serviço;
6. Circular - fórmula pela qual as autoridades superiores transmitem ordens
uniformes a funcionários subordinados. Não veicula regras de caráter abstrato como as
instruções, mas concreto, ainda que geral, por abranger uma categoria de subalternos
encarregados de determinadas atividades;
7. Ordem de Serviço - fórmula usada para transmitir determinação aos
subordinados quanto à maneira de conduzir determinado serviço, no que respeita aos
aspectos administrativos e técnicos. Ao invés desta fórmula, as ordens por vezes são
veiculadas por via de circular. A expressão também é usada para indicar a alguém que
pode iniciar a obra, o fornecimento ou o serviço que contratara com a Administração
Pública;
8. Resolução - fórmula pela qual se exprimem as deliberações dos órgãos
colegiais;
9. Ofício - fórmula pela qual os agentes administrativos se comunicam
formalmente;
10. Parecer - fórmula pela qual se exterioriza manifestação opinativa de um
órgão consultivo, expendendo sua apreciação técnica sobre o que lhe é submetido;
11. Despacho - fórmula pela qual a autoridade administrativa manifesta
decisões finais ou interlocutórias em processos submetidos à sua apreciação.

8. VINCULAÇÃO E DISCRICIONARIEDADE
A atuação da Administração Pública no exercício da função administrativa é

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vinculada ou discricionária. É vinculada quando a lei estabelece a única solução
possível diante de determinada situação de fato; ela fixa todos os requisitos, cuja
existência a Administração Pública deve limitar-se a constatar, sem qualquer margem
de apreciação subjetiva. É discricionária quando a Administração, diante do caso
concreto, tem a possibilidade de apreciá-lo segundo critérios de oportunidade e
conveniência e escolher uma dentre duas ou mais soluções, todas válidas para o
direito. Discricionariedade, averba Celso Antônio, é “a margem de liberdade conferida
pela lei ao administrador a fim de que este cumpra o dever de integrar com sua
vontade ou juízo a norma jurídica, diante do caso concreto, segundo critérios próprios,
a fim de dar satisfação aos objetivos consagrados no sistema legal.” Na mesma linha,
preleciona Carlos Ari Sundfeld: traduz-se na “faculdade de o agente escolher o
momento, o motivo, o conteúdo do ato que vai praticar, em vista de padrões de
conveniência e oportunidade por ele mesmo estabelecidos e não sujeitos ao controle
judicial.”

9. PERFEIÇÃO, VALIDADE, EFICÁCIA

 Perfeição - Qualidade do ato que cumpriu o ciclo de sua formação;

 Validade - Qualidade do ato que é conforme com a lei;

 Eficácia - Qualidade do ato que está disponível para produção de seus

efeitos próprios, imediatamente.

10. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

As várias formas de extinção dos atos administativos podem ser visualizadas no
seguinte quadro:
I - Cumprimento dos seus efeitos:
a) esgotamento do conteúdo jurídico da relação;
b) execução material.
II - Desaparecimento do elemento infungível da relação:
a) sujeito;
b) objeto.
III - Retirada:
a) revogação;
b) invalidação;
c) cassação - extinção porque o destinatário do ato descumpriu condições que
deveriam permanecer atendidas a fim de poder continuar desfrutando da situação
jurídica;
d) caducidade - extinção pela sobrevinda de norma jurídica que tornou
inadmissível a situação dantes permitida pelo direito e outorgada pelo ato precedente;
e) contraposição ou derrubada - extinção pela emissão de ato, com fundamento
em competência diversa da que gerou o ato anterior, mas cujos efeitos são
contrapostos aos daquele;
IV - Renúncia - extinção dos efeitos do ato ante a rejeição pelo beneficiário de uma
situação jurídica favorável que desfrutava em conseqüência daquele ato.
V - Recusa - extinção pelo não-aceitação do ato, por seu beneficiário.
Há, ainda, autores que sugerem-se um outro modo de extinção: a mera
retirada, que, assim como a recusa, incidiriam sobre atos ainda não eficazes.

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 Debruçamo-nos, porém, somente sobre as duas mais comuns e importantes
formas de retirada: revogação e anulação.
10.1 Revogação
 Conceito - é o desfazimento do ato legal ou válido e eficaz por razões de
conveniência ou oportunidade.
 Espécies de revogação:
1. Quanto à abrangência:
1.1 Ab-rogação (total)
1.2 Derrogação (parcial)
2. Quanto à manifestação da Administração Pública:
2.1 Expressa;
2.2 Tácita.
 Objeto
Retirar, total ou parcialmente, ato válido do ordenamento jurídico.
A revogação é um ato secundário, porque pressupõe um ato primário que
anteriormente dispôs sobre a mesma questão colhida pelo ato revogador. De
conseguinte, a revogação não incide sobre fatos; incide sobre atos ou relações por eles
constituídas.
 Motivo
Inconveniência ou inoportunidade do ato revogado. Inadequação ao interesse
público.
 Efeitos
“Ex nunc”. A revogação suprime um ato ou seus efeitos, mas respeita os efeitos
que já transcorreram.
 Competência para Revogar
Administração (agente que praticou o ato ou autoridade superior). É competência
discricionária.
Vale lembrar que a competência da Administração para revogar (e também
anular) seus atos é expressão do princípio da autotutela, consagrado na Súmula 473
do S.T.F:
“A administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios
que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada em todos os casos, a apreciação judicial.”
 Fundamento
Inesgotabilidade da competência. Disponibilidade atual sobre o objeto, por
envolver competência não exaurida.
 Irrevogabilidade
Se a regra é a revogabilidade1, a irrevogabilidade é a exceção.
Para Gasparini, são irrevogáveis:
1. os atos declarados por lei como irrevogáveis (razão: vedação legal);
2. os atos consumados (razão: esgotamento do conteúdo);
1
Há divergência doutrinária.

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 3. os atos vinculados (razão: impossibilidade de juízo de mérito)
4. os meros atos administrativos (razão: inexpressão de vontade da
Administração e fixação dos efeitos na lei);
5. os atos que criaram direito adquirido (razão: vedação constitucional -
art. 5º, XXXVI).
 Revogação e Indenização
Pondera Celso Antônio: “A revogação, quando legítima, de regra, não dá margem
à indenização. Com efeito, quando existe o poder de revogar perante a ordem
normativa, sua efetivação normalmente não lesa direito algum de terceiro. Contudo,
não se pode excluir a hipótese, tanto mais porque, como é sabido, existe
responsabilidade do Estado por ato lícito.”
Adverte a professora Odete Medauar: “Se a Administração revogar ato de que
decorreu direito, caberá o pagamento de indenização pelos danos causados.”
10.2 Anulação ou Invalidação
 Conceito - é a supressão, com efeito retroativo, de um ato administrativo
ou da relação jurídica dele nascida, por haverem sido produzidos em desconformidade
com a ordem jurídica.
 Sujeitos Ativos da Invalidação
Administração e Poder Judiciário.
 Objeto
Retirar do ordenamento jurídico um ato inválido.
 Motivo
A invalidade ou a imprestabilidade jurídica do ato administrativo.
 Espécies
Parcial ou total.
 Efeitos
“Ex tunc” (retroativos).
É oportuno lembrar que, excepcionalmente, a anulação produzirá,
parcialmente, efeitos ex nunc. Isso existirá, justamente, quanto aos atos que o
funcionário de fato praticou, que atingiram terceiros de boa-fé. Seus efeitos,
considerados como efeitos reflexos (Diógenes Gasparini) do ato de investidura são
preservados, mesmo ante a anulação do ato que o investiu na função pública.
 Fundamento
Administração - Submissão ao princípio da legalidade;
Poder Judiciário - Exercício mesmo da função jurisdicional.
Hely Meirelles usa o termo invalidação como gênero que compreende revogação
e anulação. Aqui, porém, estamos usando invalidação como sinônimo de anulação.

11. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS INVÁLIDOS

A doutrina administrativista é farta na abordagem diversa da matéria, desde
Seabra Fagundes, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Hely Meirelles, chegando a
Antônio Carlos Cintra do Amaral, Carlos Ari Sundfeld, Celso Antônio Bandeira de Mello.
 Doutrinas

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 Face o nosso objetivo, destacamos apenas duas posições:
1ª Todo ato administrativo inválido é nulo – teoria unitária (Hely Meirelles,
Diógenes Gasparini). Dependendo do caso, é passível de conversão ou sanatória
(passagem, com efeitos retroativos, de um ato de uma categoria na qual seria
inválido, para outra categoria na qual seria válido), nunca de convalidação. Também
tem efeitos retroativos. Fundamentos: 1. os atos administrativos versam sobre direitos
indisponíveis; 2. O princípio da legalidade, a que se submete a Administração;
2ª Há três categorias de atos inválidos, segundo Celso Antônio Bandeira de
Mello:
a) Atos Inexistentes - atos que assistem no campo do impossível jurídico,
como tal entendida a esfera abrangente dos comportamentos que o Direito
radicalmente inadmite, isto é, crimes. Pensa-se, também, em atos inexistentes como
aqueles que têm um vício grave, que os impede de ingressar na ordenamento jurídico.
Para Hely Meirelles, como esses atos também são nulos, a distinção entre inexistência
e nulidade não é relevante.
b) Atos Nulos:
b.1 os atos que a lei assim os declare;
b.2 os atos em que é racionalmente impossível a convalidação, pois se o mesmo
ato fosse novamente produzido, seria reproduzida a invalidade a anterior. Ex.: os
praticados com desvio de poder, os praticados com falta de motivo vinculado, os de
conteúdo ilícito etc.
c) Atos Anuláveis:
c.1 os que a lei assim os declare;
c.2 os que podem repraticados sem vício. Ex.: os editados por sujeito
incompetente, os proferidos com defeito de formalidade etc.
 Efeitos dos Atos Inválidos
Existentes.
Os atos nulos e anuláveis, inclusive, produzem efeitos que são respeitados,
mesmo depois de invalidados. São os que atingiram terceiros de boa-fé. É o que
sucede quanto aos atos praticados pelo chamado “funcionário de fato”, ou seja, aquele
que foi irregularmente preposto em cargo público.
 Distinção entre os Atos Nulos e os Atos Anuláveis
Para Antônio Carlos Cintra do Amaral, dentre outros, a distinção está na
possibilidade ou não de convalidação2 - suprimento da invalidade de um ato com
efeitos retroativos, tanto que substitui a terminologia supracitada pelas expressões
atos inconvalidáveis e atos convalidáveis. Se procede da mesma autoridade,
denomina-se ratificação; se procede de outra autoridade, trata-se de confirmação 3;
quando resulta de ato e particular afetado, saneamento. Os nulos não podem ser
convalidados; só convertidos.

12. VÍCIOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Seguindo novamente as lições da professora Di Pietro, ressaltamos que os vícios

2
Sobre convalidação, observar o art. 55 da Lei 9.784/99. Alguns autores sustentam que além dos
requisitos legais, são requisitos para convalidação: não ter havido impugnação do ato, na esfera
administrativa ou judicial e não ter incidido a decadência (art. 54 da Lei 9.784/99). Nessa direção, o
magistério de Celso Antônio Bandeira de Mello.
3
Maria Sylvia Zanella Di Pietro atribui ao termo confirmação outro significado.

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dos atos administrativos podem atingir quaisquer dos seus cinco elementos.
É fundamental considerar, quanto ao tema, a dicção do art. 2º da Lei 4.717/65,
referência indispensável para a abordagem da matéria em questão.
O dispositivo retromencionado caracteriza incompetência, vício de forma,
ilegalidade do objeto, inexistência dos motivos e desvio de finalidade nos seguintes
termos:
“a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições
legais do agente que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou
irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação
de lei, regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito,
em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente
inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim
diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.”

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