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Analysen

Positionen
Essays

Dr. Florian Bieber


geboren 1973 in Luxemburg.
Wissenschaftlicher Mitarbeiter in Belgrad für das European Centre for Minority Issues
(Flensburg); Gastprofessor an der Central European University (Budapest), Bereich: Nationalism
Studies.
Arbeitsschwerpunkte: Nationalismen in Südosteuropa, politische Systeme in Osteuropa,
Demokratisierung, Minderheitenschutz, Konfliktregulierung, ehemaliges Jugoslawien.
Kontakt e-mail: bieberf@gmx.net
Der Beitrag ist die überarbeitete Version eines Vortrages auf der internationalen Konferenz
„Interethnische Beziehungen in der Region Westlicher Balkan: Probleme, Instrumente und
Zukunftsperspektiven“, die als Kooperationsveranstaltung zwischen der Südosteuropa-
Gesellschaft und dem Auswärtigen Amt am 12. und 13. September 2003 in Berlin stattfand
(siehe Tagungsbericht in diesem Heft). Er wurde fertiggestellt im Oktober 2003.

Summary
Minority protection in former Yugoslavia has made significant progress in recent years. Not
only the end of authoritarian nationalist regimes in the region, but also new minority laws
have improved the legal protection of minority groups. The danger of violence has also
receded with the exception of Kosovo and Macedonia. Despite these positive developments,
nationalism remains salient and majority-minority relations continue to be tense. This article
examines weaknesses in current international policies of minority protection in the Western
Balkans. First, the existing international instruments of minority protection have often been
weak and are only partly implemented. Second, existing policies often neglect the protection
of state-majorities who might find themselves in minority, constituting a source of tension.
Third, policies have emphasised the political representation of minorities alone, often
neglecting concrete rights. Finally, minority protection continues to be guided by conflicts,
often to the disadvantage of smaller minorities. These problems suggest the need for the
development of a more coherent EU minority rights policy towards the Western Balkans, in
particular in the light of the Stabilization and Association Process.

32 SÜDOSTEUROPA Mitteilungen 06/2003 Florian Bieber


Florian Bieber

Internationale Minderheitenpolitik im
westlichen Balkan

Während der 1990er Jahre war es in großen Teilen des ehemaligen


Jugoslawiens nicht ungefährlich, eine Minderheit zu sein. Von Ausgrenzung durch
die Mehrheit aus dem sozialen Leben über staatliche Diskriminierung bis hin zu
Vertreibung und Ermordung: Minderheiten waren Zielscheiben für extreme
Nationalismen in der Region. – Die Angst vor der Benachteiligung als Minderheit
stellte bereits eine wichtige Mobilisierungsstrategie von kommunistischen bzw.
oppositionellen politischen Eliten in den späten 1980er Jahren dar. 1 Hieraus erwuchs
mit dem Beginn des jugoslawischen Staatszerfalls das vielzitierte Diktum von
Vladimir Gligorov: „Why should I be a minority in your state when you can be a
minority in mine?“ 2 Diese Frage ist heute noch von Bedeutung, auch wenn
zumindest seit Ende des kurzen Konfliktes in Mazedonien 2001 die bewaffneten
Auseinandersetzungen im ehemaligen Jugoslawien ihr (vorläufiges) Ende gefunden
haben. Das Abklingen von extremem Nationalismus in weiten Teilen der Region
sowie die Demokratisierung in Kroatien und Serbien haben zu einer deutlichen
Verbesserung der Lage der Minderheiten geführt. Trotz der Übergriffe gegen Serben
im Kosovo im Sommer 2003 hat sich allgemein die Sicherheitslage für Minderheiten
auch im Kosovo seit 1999 dramatisch verbessert. In Bosnien-Herzegowina kommt
es mittlerweile nur noch selten zu Angriffen auf Flüchtlingsrückkehrer und
Minderheiten.

Die verbesserte Sicherheitslage ist begleitet von einem verbesserten Minderheiten-


schutz in der Region. In den vergangenen zwei Jahren haben eine Reihe von neuen
Gesetzen und Verfassungsänderungen den Schutz von Minderheiten deutlich
angehoben. In Mazedonien hat die Umsetzung des Ohrider Abkommens von 2001
Albanisch als zweite Amtssprache eingeführt und den Anteil von Albanern im
öffentlichen Dienst deutlich erhöht. In Serbien und Montenegro richtete das im
Februar 2002 verabschiedete Minderheitengesetz eine Minderheitenselbstverwaltung

1 Dejan Joviç, Fear of Becoming Minority as a Motivator of Conflict in the Former Yugoslavia,
Balkanologie, Jg. 5, Nr. 1 & 2 (2001), S. 21-36.
2 Zitiert nach Susan Woodward, Balkan Tragedy (Washington 1995), S. 108.

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ein, die es Minderheiten gestattet, in Bildungs- und Kulturfragen mitzuentscheiden. 3
Kurz darauf novellierte auch Kroatien den Minderheitenschutz (Dezember 2002) 4
und Bosnien-Herzegowina verabschiedete erstmals ein Gesetz zum Schutz nationaler
Minderheiten (April 2003). 5 Schließlich haben die vom Hohen Repräsentanten
dekretierten Verfassungsänderungen in den beiden Entitäten Bosnien-Herzegowinas
im Mai 2002 erstmals Serben in der Föderation und Bosniaken und Kroaten in der
Serbischen Republik Teilhabe an der Macht in der jeweiligen Entität zugestanden. –
Trotz dieser zunächst positiven Entwicklungen im ehemaligen Jugoslawien blieben
Beziehungen zwischen Minderheiten und Mehrheiten in weiten Teilen der Region
angespannt und bieten nach wie vor erhebliches Konfliktpotential. Im folgenden Text
werden nur einzelne Aspekte herausgegriffen, um zu verdeutlichen, dass die gegen-
wärtigen Instrumente und Ansätze zum Minderheitenschutz (noch) nicht ausreichen,
um zu einer langfristigen Verbesserung interethnischer Beziehungen auf dem westli-
chen Balkan beizutragen.

Die Schwäche internationaler Instrumente

Internationale Instrumente zum Minderheitenschutz haben zwar in den 1990er


Jahren eine Stärkung erfahren, bleiben jedoch insgesamt schwach und sind von allzu
schwammigen Formulierungen geprägt. Zunächst leiden diese Instrumente, so auch
das Rahmenübereinkommen des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten
(1994), unter einer fehlenden Definition von nationalen Minderheiten. Dies führte im
Fall des Rahmenübereinkommens zu einseitigen Deklarationen der Unterzeichner-
staaten, in denen diese den Anwendungsbereich auf bestimmte Minderheiten ein-
schränkten. 6 Die Verpflichtungen des Rahmenübereinkommens selbst sind bereits
oftmals mit vielfältigen Einschränkungen versehen, so dass eine wirkliche Schutz-
funktion höchstens durch die Kontrolle der staatlichen Minderheitenpolitik durch den
beratenden Ausschuss bzw. die Ministerkomitees erreicht werden kann. 7 Aus diesem

3 Siehe Florian Bieber, Minderheitenschutz in Serbien nach Milo‰eviçs Sturz, Südosteuropa, Jg. 52,
Nr. 1-3 (2003), S. 50-65.
4 OSCE Mission in Croatia, Background Study, Implementation of the Constitutional Law on the Rights
of National Minorities and Related Legislation, 12.5.2003.
5 Dieses Gesetz bezieht sich nicht auf die drei sogenannten konstitutiven Nationen (Bosniaken, Serben,
Kroaten). Siehe: BiH dobila zakon o za‰titi prava manjina, »Nezavisne Novine«, 2.4.2003.
6 Dies ist insbesondere in Westeuropa von Bedeutung, wo die staatlichen Definitionen meist neue
Minderheiten (d.h. Einwanderer) ausschließen. Von den Ländern des ehemaligen sozialistischen
Jugoslawiens haben lediglich Slowenien und Mazedonien den Anwendungsbereich auf bestimmte
Minderheiten eingeschränkt. Im Fall Mazedoniens sind dies die wichtigsten Minderheiten (Albaner,
Türken, Walachen, Roma, Serben). In Slowenien sind von staatlicher Seite nur Italiener und Magyaren
genannt, während die weitaus größeren Minderheiten aus dem ehemaligen Jugoslawien ausgeschlos-
sen bleiben. Vgl. List of declarations made with respect to treaty no. 157, Framework Convention for
the Protection of National Minorities, http://conventions.coe.int/Treaty/EN/DeclareList.asp?NT=157
[Stand: 9.10.2003].
7 Allan Philips, The Framework Convention for the Protection of National Minorities: From Analysis to
Action. Minority Rights Group International (London) 2002.

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Grund kann auch kaum überraschen, dass das Bekenntnis zu „Minderheitenschutz
nach höchsten internationalen Standards“ Politikern der Region oftmals allzu leicht
über die Lippen geht.

In Regionen wie auf dem westlichen Balkan, in denen Minderheitenschutz besonders


von Nöten ist, konnte das Rahmenübereinkommen nur wenig zu einer Stabilisierung
beitragen. Die Beispiele Kosovo, Bosnien-Herzegowina und Mazedonien belegen dies.
Die Bundesrepublik Jugoslawien unterzeichnete zwar das Rahmenübereinkommen
2001, dessen Wirkung erstreckt sich jedoch de facto nicht auf den Kosovo. Während
das jugoslawische Ministerium für Nationale Minderheiten in seinem Bericht an den
Europarat Ende 2002 eher aus politischen Gründen auch auf die Lage der
Minderheiten im Kosovo einging, 8 bestimmt nicht die jugoslawische bzw. serbisch-
montenegrinische Regierung die Minderheitenpolitik im Kosovo, sondern UNMIK im
Zusammenspiel mit den provisorischen Institutionen des Gebietes. Einige Aspekte des
Rahmenübereinkommens wurden in den Verfassungsrahmen des Kosovo übernom-
men, weder UNMIK noch die Institutionen des Kosovo haben jedoch dem Europarat
einen Bericht über die Umsetzung des Rahmenübereinkommens vorgelegt. Bosnien-
Herzegowina befindet sich in einer vergleichbaren Lage. Obwohl es das
Rahmenübereinkommen 2000 ratifiziert hat, bleibt es seit 2001 dem Europarat den
staatlichen Bericht über den Schutz nationaler Minderheiten schuldig. Als
Konsequenz beschloss der Ministerrat erstmals, eigenständig mit der Überwachung
der Umsetzung des Rahmenübereinkommens zu beginnen und nicht den Bericht
abzuwarten. 9 Auch in Mazedonien hat sich der Bericht um vier (!) Jahre verzögert:
der erste Bericht war 1999 fällig, wurde jedoch erst Ende September 2003 dem
Europarat überreicht. 10

Trotz der oftmals angemahnten Bedeutung von Minderheitenrechten für


Konfliktbewältigungen zeigt der kurze Überblick über die Umsetzung des
Rahmenübereinkommens die realen Grenzen der Politik. Am Beispiel Mittel- und
Osteuropas haben James Hughes und Gwendolyn Sasse bereits gezeigt, dass die
Konditionalität der Europäischen Union im Minderheitenschutz nur von begrenzter

8 Federal Ministry of National and Ethnic Communities, The First Report by the Federal Republic of
Yugoslavia on the Implementation of the Framework Convention for the Protection of National
Minorities, Belgrade, 22.10.2002.
9 Framework Convention for the Protection of National Minorities, Proposal regarding the
commencement of the monitoring of the Framework Convention without a state report,
CM/Del/Dec(2003)832/4.2, 3.9.2003.
10 Alle Vertragsparteien müssen ein Jahr nach Inkrafttreten des Übereinkommens einen Bericht
anfertigen, der über die Umsetzung des Rahmenübereinkommens Rechenschaft ablegt. Diese
Berichte bilden die Grundlage für die weitere Arbeit des beratenden Ausschusses und des
Ministerkomitees des Europarates. Siehe A. Philips, The Framework Convention ... (Fußnote 7); eine
Liste über den Umsetzungsstand des Übereinkommens gibt es unter:
http://www.greekhelsinki.gr/bhr/english/special_issues/fcnm_guide.html.

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Wirkung war. 11 Für den westlichen Balkan lässt sich eine vergleichbare Entwicklung
feststellen. Während die EU-Kommission in den Berichten zum Stabilisierungs- und
Assoziierungsprozess (SAP) mehr Gewicht auf den Schutz von Minderheiten legt als
bei den Beitrittskandidaten in Mittel- und Osteuropa, entsteht auch im Fall des SAP
der Eindruck, dass internationale Instrumente zum Minderheitenschutz eine unter-
geordnete Rolle spielen und konkrete Vorstellungen zum Schutz von Minderheiten
fehlen. Im zweiten Jahresbericht der Kommission zum SAP zum Beispiel werden dem
Minderheitenschutz nur wenige Zeilen gewidmet, obwohl einleitend ausdrücklich auf
die Kopenhagener Kriterien von 1993 verwiesen wird, die Minderheitenrechten einen
größeren Stellenwert einzuräumen schienen. 12

Wer bedarf des Schutzes?

Die Wirksamkeit des Minderheitenschutzes im westlichen Balkan ist neben der


Schwäche internationaler Standards und deren unzureichender Umsetzung durch die
ungenaue Bestimmung der schutzbedürftigen Bevölkerungsgruppen eingeschränkt.
Hierbei handelt es sich mittlerweile weniger um das Problem der fehlenden
Anerkennung von Minderheiten, 13 als vielmehr um die Lage von Mehrheiten, die
auf einer lokalen oder Autonomieebene eine Minderheit darstellen. 14 Neben der
latenten Angst, dass Minderheitenrechte gegnerische Nationalismen unterstützen,
liegt der häufigste Einwand gegen Minderheitenschutz von Mehrheitsvertretern in
den Staaten Südosteuropas in den vermeintlich „zusätzlichen Rechten“, die
Minderheitenrechte zu gewähren scheinen. Oftmals wird Minderheitenschutz nicht
als die Sicherstellung von Standards wahrgenommen, die die Mehrheit bereits
genießt, sondern als Bevorzugung von Minderheiten.

Durch Grenzverschiebungen, „ethnische Säuberungen“ und demographische


Entwicklungen, die Mehrheiten zu Minderheiten machen, wird dieses Argument ver-
stärkt. In fast jedem Land des ehemaligen Jugoslawiens sind auf einem Teilgebiet die

11 James Hughes, Gwendolyn Sasse, Monitoring the Monitors: EU Enlargement Conditionality and
Minority Protection in the CEECs, Journal of Ethnopolitics and Minority Issues in Europe,
no. 1 (2003), p. 1-36.
12 „The general situation in terms of respect for human rights and protection of minorities has
progressed but there is a need for further improvement in a number of countries as regards for
example implementation of legislation, equality before the law, missing persons and the right to
property.“ Commission of the European Communities, Report from the Commission: The
Stabilisation and Association Process for South East Europe, Second Annual Report, COM (2003)
139 final, Brussels, 26.3.2003, p. 8.
13 Dies war besonders ein Problem in den 1990er Jahren, als durch den Zerfall Jugoslawiens in der
Region „neue“ Minderheiten entstanden (z.B. Bosniaken in Kroatien, Mazedonier in Slowenien, etc.).
Mittlerweile sind diese Gruppen weitgehend anerkannt.
14 Hierzu siehe Tim Potier, Regionally Non-Dominant Titular Peoples: The Next Phase in Minority
Rights, Journal of Ethnopolitics and Minority Issues in Europe (July 2001), p. 1-14.

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Angehörigen der dominanten Nation eine Minderheit. Mehrheiten können in zweier-
lei Hinsicht zu Minderheiten werden: Entweder sie sind in ihrem Siedlungsgebiet
numerisch eine Minderheit (z.B. Serben im Pre‰evo-Tal, Kroaten in Teilen
Ostslawoniens, etc.) oder sie sind eine „politische Minderheit“ durch das Bestehen
einer territorialen Autonomie (z.B. Bosniaken und Kroaten in der Republika Srpska,
Serben in der Föderation). Bisher fielen diese Gruppen meist durch das nationale
und internationale Raster von Schutzbestimmungen. Lediglich in Bosnien-
Herzegowina, wo die politische Benachteiligung von Mehrheiten in
Minderheitslagen von großer Brisanz ist, wurde die politische Diskriminierung auf
der Ebene der Entitäten (und Kantone) 2002 aufgehoben. In anderen Ländern der
Region bieten sich oftmals nur nationalistische Parteien als vermeintliche
„Schutzherren“ der Minderheiten an. 15 Da in den vergangenen Jahren in großen
Teilen des ehemaligen Jugoslawiens ein Wechsel der politischen Dominanz stattge-
funden hat (im Kosovo von Serben zu Albanern oder im SandÏak auf lokaler Ebene
von Serben zu Bosniaken), sind interethnische Beziehungen besonders spannungsge-
laden. Hier gilt es einer möglichen Radikalisierung entgegenzuwirken und zugleich
sicher zu stellen, dass die politische Einbindung von Minderheiten nicht neue
Formen der Diskriminierung schafft. Zunächst bedarf es rechtlich abgesicherter
Schutzmechanismen, beispielsweise die garantierte Vertretung in der
Gemeindeverwaltung bei Bevölkerungsgruppen mit einem Anteil über einem
bestimmten Prozentsatz. Weiterhin sind vertrauensbildende Maßnahmen nötig, um
Ängste der Mehrheit vor der Minderheit abzubauen.

Der Begriff „Minderheitenschutz“ stellt oftmals ein kaum überwindbares Hindernis


für die Gleichstellung von Mehrheitsbevölkerungen dar, die regional eine Minderheit
bilden. Es ist nach wie vor unbeliebt, eine Minderheit zu sein. Zu Recht kann der
Begriff „Minderheit“ selbst als eine Konsolidierung bzw. Anerkennung der Dominanz
der Mehrheit gesehen werden, da er eine klare Hierarchie schafft. In dieser Frage ist
es in den vergangenen Jahren zu einer Verbesserung im Kosovo und in Mazedonien
gekommen. So werden alle Gruppen, d.h. Albaner, Serben, Türken und kleinere
Minderheiten, in der Rahmenverfassung für den Kosovo als „Gemeinschaften“
(„communities“) definiert. 16 Diese Wortwahl hängt eng mit dem ungelösten Status
des Kosovo zusammen, da der Begriff „Minderheit“ eine bestimmte Lösung
präjudizieren würde: Sind Serben die Minderheit, so scheint sich eine Unabhängig-
keit des Kosovo anzubahnen; sind Albaner die Minderheit, würde es nicht der
politischen Realität entsprechen, sondern einen Fortbestand des Kosovo als Teil
Serbiens bedeuten. In Mazedonien wurde im Ohrider Abkommen ebenfalls der

15 Ein klassisches Beispiel ist die Instrumentalisierung der Kosovo-Serben durch das Milo‰eviç-Regime
in den späten 1980er Jahren. Vgl. Mario Brudar, Nada obmana slom. Politiãki Ïivot Srba na Kosovu
i Metohiji 1987-1999 (Beograd 2003), S. 38-53.
16 Siehe Art. 4.1, Constitutional Framework for Provisional Self-Government, UNMIK/REG/2001/9,
15.5.2001.

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Begriff „Gemeinschaft“ statt „Minderheit“ gewählt. Die Wortwahl folgte der
Forderung der albanischen Vertreter nach einer Gleichstellung mit der mazedoni-
schen Mehrheit, vermied es jedoch, einen bi-nationalen Staat bestehend aus zwei
Staatsnationen zu schaffen, der andere Minderheiten benachteiligen würde. 17
Obwohl Diskriminierungsverbote auch ohne den Begriff „Minderheiten“ den
regionalen Minderheiten Schutz bieten können, reicht dies aber nicht aus. Das
Diskriminierungsverbot alleine kann weder kollektive Rechte absichern, noch das
aktive staatliche Engagement zugunsten von Minderheiten sicherstellen. Hiervon
sind besonders die politische Partizipation von Minderheiten, die positive
Diskriminierung von Minderheiten in der öffentlichen Verwaltung und der
Einrichtung von Schulunterricht in Minderheitensprachen betroffen. Deshalb sind
weitere Schutzmechanismen von Bedarf, um mögliche Ungleichgewichte im
Minderheitenschutz zu vermeiden.

Der Zwiespalt zwischen Rechten und Partizipation von Minderheiten

Mit der Fortentwicklung des Minderheitenrechts seit den frühen 1990er Jahren ist
die Notwendigkeit politischer Partizipation von Minderheiten in den Vordergrund
getreten. Diese beruht auf der Einsicht, dass paternalistisch zugestandene Rechte
ohne Mitwirkung von Minderheiten selbst unzureichend bleiben. Weiterhin bedarf es
oftmals spezieller Mechanismen zur Einbeziehung von Minderheiten in das politi-
sche System, da diese sonst aufgrund ihrer numerischen Unterlegenheit oder auf-
grund eines polarisierten politischen Klimas leicht ausgegrenzt werden. Insbesondere
in Ländern mit nationalistischer Mobilisierung in jüngster Vergangenheit ist es
kaum zu erwarten, dass Bürger bei Wahlen die nationale Identität der Kandidaten
unberücksichtigt lassen oder sogar bewusst für Angehörige von Minderheiten
stimmen. Zudem benachteiligen einige Wahlrechtssysteme Minderheiten: So können
beispielsweise geographisch verstreut lebende Minderheiten bei einem Mehrheits-
wahlrecht nach britischem Vorbild kaum auf Repräsentation hoffen, selbst wenn ihr
Anteil an der Gesamtbevölkerung erheblich ist. Zusätzlich werden in vielen Staaten
Wahlbezirke zuungunsten von Minderheiten gezogen. Aus dieser Erfahrung erwächst
die Erkenntnis, dass konventionelle demokratische Institutionen in multiethnischen
Staaten mit substantiellen Minderheiten nicht ausreichen. 18

Weiterhin ist Stabilität ein Kernargument für die politische Einbeziehung von
Minderheiten. Die Ausgrenzung von Minderheiten kann zum Entstehen von außerin-

17 Wie Jenny Engström zeigt, genießen andere Minderheiten jedoch weniger Rechte und einen
geringeren Grad an politischer Teihabe als Albaner. Jenny Engström, Multiethnicity or
Binationalism? The Framework Agreement and the Future of the Macedonian State, Journal of
Ethnopolitics and Minority Issues in Europe, no. 1 (2002), p. 11-15.
18 Donald L. Horowitz, The Challenge of Ethnic Conflict. Democracy in Divided Societies, Journal of
Democracy, vol. 4, no. 4 (October 1993), p. 18-37; Arend Lijphart, Democracy in Plural Societies.
A Comparative Exploration (New Haven-London 1977), p. 25-52.

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stitutionellen politischen Aktivitäten der Minderheiten führen, die nicht zuletzt eine
Bedrohung für den Staat darstellen. Deshalb kann aus Gründen der politischen
Stabilität für eine Einbeziehung von Minderheiten in politische Institutionen
argumentiert werden. 19 Während sich die Notwendigkeit für eine politische
Einbeziehung von Minderheiten langsam durchgesetzt hat, besteht jedoch wenig
Konsens über die institutionellen Lösungen. Kontroversen bestehen insbesondere in
der konzeptionellen Unterscheidung zwischen der Repräsentation von Gruppen bzw.
Minderheiten und der Kooperation von Gruppen. 20 In den meisten Diskussionen
zum Minderheitenschutz liegt das Hauptgewicht auf der Repräsentation von
Minderheiten – dies wird beispielsweise aus dem ersten Artikel der „Lunder
Empfehlungen über die wirksame Beteiligung nationaler Minderheiten am öffentli-
chen Leben“ deutlich:
„Die wirksame Beteiligung nationaler Minderheiten am öffentlichen Leben ist
ein wesentlicher Bestandteil einer friedlichen und demokratischen Gesellschaft.
Erfahrungen in Europa und andernorts haben gezeigt, dass häufig besondere
Vorkehrungen der Regierungen für nationale Minderheiten notwendig sind, um
diese Beteiligung zu fördern. (...) Diese Empfehlungen sollen die Einbindung von
Minderheiten in das Staatsgefüge erleichtern und ihnen die Wahrung ihrer
eigenen Identität und ihrer Besonderheiten ermöglichen und dadurch eine gute
Regierungsführung und die Integrität des Staates fördern.“ 21

Obwohl die Empfehlungen von Lund über gängiges Minderheitenrecht hinausgehen,


findet die politische Repräsentation bereits auch in dem erwähnten Rahmen-
übereinkommen des Europarates Eingang. 22 Anstatt als eigenständiges Recht
verstanden zu werden, kann politische Partizipation als Instrument zur Umsetzung
von Minderheitenschutz betrachtet werden. Die Erfahrung im westlichen Balkan
zeigt, dass Minderheitenschutz ohne die Einbeziehung der Minderheiten selbst meist
keine positive Wirkung für die Minderheiten entfalten konnte und oftmals nicht viel
mehr als eine Alibi-Funktion erfüllte. 23 Jedoch ist die politische Beteiligung von
Minderheiten ohne einen umfassenden Schutz von Minderheitenrechten gleicher-
maßen unwirksam. Die Erfahrungen der vergangenen Jahre in Bosnien-Herzegowina,
Mazedonien und im Kosovo zeigen, dass die Gefahr besteht, politische Partizipation

19 Dies kann allerdings dazu führen, dass nur diejenigen Minderheiten, die als mögliche Quelle von
Instabilität gelten, staatlich einbezogen werden, während Minderheiten mit geringer Größe oder
mangelnder Kohärenz von politischer Repräsentation ausgeschlossen bleiben.
20 Die Unterscheidung zwischen Repräsentation und Kooperation verbindet sich mit den zwei
wichtigsten Theorien des „power-sharing“, Vgl. dazu Timothy D. Sisk, Power Sharing and
International Mediation in Ethnic Conflicts (Washington 1996), p. 34-45.
21 Art. 1/1, Lund-Empfehlungen über die wirksame Beteiligung nationaler Minderheiten am
öffentlichen Leben (Den Haag: Foundation on Inter-Ethnic Relations, 1999).
22 Die Formulierung ist hier jedoch sehr allgemein gehalten, vgl. Art. 15.
23 Tibor Varady, Minorities, Majorities, Law, and Ethnicity: Reflections of the Yugoslav Case, Human
Rights Quarterly, vol. 19 (1997). EU Accession Monitoring Program, Monitoring Minority
Protection in the EU Accession Process (Budapest 2002).

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gegenüber substantiellem Minderheitenschutz überzubetonen. In Mazedonien waren
Albaner ab 1992 an der Regierung beteiligt und im Parlament vertreten, wenn auch
nicht aufgrund einer verfassungsrechtlichen Verpflichtung. Nach Kriegsende in
Bosnien-Herzegowina und im Kosovo sind ebenfalls alle wichtigsten Bevölkerungs-
gruppen in Regierung und Parlament zu finden. Im Kosovo, in Bosnien auf
Staatsebene und seit 2002 auch in den beiden Entitäten ist die Repräsentation der
verschiedenen Gruppen durch die Verfassungen geregelt. 24

Die ausgeklügelten Mechanismen zur Beteiligung von Gruppen am politischen


System bieten jedoch keinen ausreichenden Schutz für Minderheiten. In Mazedonien
konnte die politische Repräsentation von albanischen Parteien nicht dazu beitragen,
die Zahl von Albanern in der öffentlichen Verwaltung, insbesondere in der Polizei,
zu steigern. Dies und die Diskriminierung von Albanern in vielen Bereichen des
öffentlichen Lebens haben in Mazedonien die Unterstützung breiter Teile der
albanischen Bevölkerung für die Rebellion der Nationalen Befreiungsarmee 2001
mitverursacht. In Bosnien-Herzegowina genießen nicht-dominante Bevölkerungs-
gruppen oftmals nicht gleiche Rechte am Arbeitsplatz oder im Bildungswesen wie
die Mehrheits-bevölkerung. Das ist einer der Gründe für die langsame Flüchtlings-
rückkehr in Gebiete, in denen diese eine Minderheit darstellen.

Insgesamt lassen sich vier Gründe dafür anführen, dass politische Mitsprache
alleine den Minderheitenschutz nicht ersetzen kann. Erstens beschäftigen sich
Mechanismen der politischen Repräsentation nur sekundär mit der Kooperation
zwischen Gruppen. Es ist weitaus einfacher, politische Repräsentation gesetzlich
festzulegen (z.B. Quoten in Parlament und Regierung), als Anreize zur Zusammen-
arbeit zu schaffen. Nach einem ethnischen Konflikt gilt dies umso mehr. Ohne
Kooperation und Einbeziehung von Minderheiten in Entscheidungsprozesse ist die
Beteiligung von Minderheiten an Institutionen jedoch meist wirkungslos. Zweitens,
wenn die Minderheitenrechte nicht abgesichert sind, werden sie leicht zur
Verhandlungsmasse in politischen Institutionen, statt rechtsstaatliche Mindest-
standards zu sein. Die Verhandelbarkeit von Minderheitenrechten weicht die Grenze
von Rechten und politischen Prozessen auf. Dies kann sich sowohl zum Nachteil der
Minderheit auswirken als auch zu einer „Ethnifizierung“ des politischen Lebens
führen. Letzteres ergibt sich aus dem Mobilisierungspotential von „nationalen“
Fragen. Weiterhin können Politiker ein Interesse daran haben, bestimmte Fragen als
„nationale Belange“ darzustellen, um in den Genuss des Vetorechts zu kommen,
das sich in Bosnien-Herzegowina – und abgeschwächt auch im Kosovo und in
Mazedonien – finden lässt. Dieses Vetorecht erlaubt es Abgeordneten, Entscheidun-
gen der Parlamente zu blockieren, falls diese gegen die „vitalen Interessen“ einer

24 Vgl. Florian Bieber, Power Sharing as Ethnic Representation in Postconflict Societies. The Cases of
Bosnia, Macedonia, and Kosovo, in: Ivan Krastev and Alina Mungiu-Pippidi (eds.), Nationalism
after Communism. Lessons Learned (Budapest 2003), p. 229-246.

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Gruppe verstoßen. Obwohl das Vetorecht sinnvoll sein kann, ist es in seiner
Ausgestaltung in Bosnien-Herzegowina ein Instrument geworden, um jede
Entscheidung blockieren zu können, auch wenn sie in keiner Weise den Interessen
einer Gruppe schadet.

Drittens birgt die politische Repräsentation alleine die Gefahr, dass nur größere
Minderheiten die Möglichkeit haben, das politische System mitzugestalten, während
kleinere Minderheiten ausgegrenzt bleiben. Dies zeigt sich deutlich in der
Marginalisierung von kleineren Minderheiten in Mazedonien, Bosnien-Herzegowina
und im Kosovo. Und viertens kann die politische Beteiligung der Minderheiten nicht
sicherstellen, dass die Gruppe insgesamt hierdurch ausreichend repräsentiert wird.
Die politische Vielfalt innerhalb einer Minderheit ist oftmals genauso groß wie
innerhalb einer Mehrheit. Politische Repräsentation, gerade wenn es sich hierbei um
wenige Abgeordnetensitze pro Minderheit im Parlament handelt, 25 kann der
politischen Vielfalt innerhalb der Minderheit kaum Rechnung tragen. – Die politische
Beteiligung von Minderheiten ist somit zwar ein wichtiger Bestandteil des
Minderheitenschutzes, doch wenn die Partizipation einen wirksamen Schutz ersetzen
soll, kann sich dies negativ auf die Gruppe selbst und das politische System
auswirken.

Konfliktorientierter „Minderheitenschutz“

Im vergangenen Jahrzehnt hat sich internationale Intervention meist auf bereits aus-
gebrochene ethnische Konflikte beschränkt. Interethnische Beziehungen mit gerin-
gem oder nur latentem Konfliktpotential blieben weitgehend ausgeklammert, ihnen
wurde keine oder nur unzureichende Aufmerksamkeit von internationalen Akteuren
zuteil. 26 Dies bedeutete jedoch nicht, dass entsprechende Gruppen nicht massiver
Diskriminierung durch Staat und Gesellschaft ausgesetzt waren und sind.
Insbesondere gilt das für Roma als überregionale Minderheit. Gleichermaßen wurden
weitere kleine Minderheiten in der Region vernachlässigt, z.B. die Gorani/Bosniaken
im Kosovo. Diese Minderheiten waren im vergangenen Jahrzehnt oftmals das dop-
pelte Opfer von repressiver Staatspolitik und von nationalistischen Minderheiten.
Eine zweite Folge davon, dass nur konfliktorientiert Minderheitenpolitik betrieben
wird, ist, dass Eskalationen durch Minderheiten oftmals gezielt initiiert werden, um
eine internationale Intervention herbeizuführen – so wie dies unter anderem im
Kosovo und in Mazedonien geschehen ist. 27

25 In Rumänien ist dies z.B. der Fall.


26 Eine Ausnahme bilden die Aktivitäten des Hochkommissars für Nationale Minderheiten der OSZE.
Aufgrund der Konflikte in Bosnien-Herzegowina, Kroatien und Kosovo beschränkten sich seine
Aktivitäten in erster Linie auf Mazedonien.
27 Vgl. Stefan Troebst, Balkanisches Politikmuster? Nationalrevolutionäre Bewegungen in
Südosteuropa und die "Ressource Weltöffentlichkeit", Osteuropa, Jg. 50 (2000), S. 1254-1266.

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Die Verknüpfung von Minderheitenschutz und Intervention ist gefährlich: sie macht
Minderheiten verwundbar und bietet letztendlich sehr unsicheren Schutz. Nach einer
Intervention entsteht erneute Gefahr durch die Verbindung von Minderheitenschutz
und der Erfüllung politischer Forderungen. Als Beispiel kann die Flüchtlingsrückkehr
im ehemaligen Jugoslawien dienen. Die größte Hürde für die Rückkehr von
Kriegsflüchtlingen lag darin, dass die Vertreibung und somit das Entstehen von
Flüchtlingsströmen Kriegsziel und nicht nur eine Kriegsfolge war. 28 Die Rückkehr
setzte deshalb einen grundlegenden Politikwandel in den ehemaligen Kriegsgebieten
voraus. Um dies zu erreichen, wurde sowohl Druck auf Regierungen und Gemeinden
ausgeübt, als auch konkrete Anreize geboten. In Bosnien-Herzegowina wurde bei-
spielsweise rückkehrfreundlichen Gemeinden der Status einer „offenen Stadt“ verlie-
hen, der zusätzliche finanzielle Hilfen versprach. 29 Während diese Politik auf der
einen Seite sicherlich sinnvoll ist, hat sie auf der anderen Seite oftmals zu einer
Politisierung der Flüchtlingsrückkehr von Minderheiten geführt, die Minderheiten
nach ihrer Rückkehr Gefahren aussetzen kann. Die Verknüpfung der Rückkehr von
serbischen Flüchtlingen in den Kosovo mit der Lösung der Statusfrage („standards
before status“) birgt beispielsweise die Gefahr, dass die Rückkehrer zu Zielscheiben
von Extremisten werden können, falls die Statusfrage auch nach ihrer substantiellen
Rückkehr nicht oder nur unzufriedenstellend (für die albanische Bevölkerung)
gelöst wird. – Da die konfliktorientierte Intervention und die Verbindung von
Minderheitenschutz mit politischen Forderungen aber auch in naher Zukunft unver-
meidbar sein wird, gilt es, begleitende Instrumente zu erarbeiten, die einige der oben
genannten negativen Folgen korrigieren können und stärker zur Konflikt-Prävention
beitragen.

Schlussbemerkungen

Mit dem zunehmenden Anspruch der Europäischen Union, durch Konfliktbearbeitung


und Integration den westlichen Balkan langfristig zu stabilisieren, müssen sich die
Instrumente der internationalen Minderheitenpolitik diesem veränderten Umfeld
anpassen. Der Überblick über die vergangenen Jahre zeigt, dass solche Instrumente
bislang kaum bestehen. Die Erfahrungen mit den zukünftigen EU-Mitgliedern in Ost-
und Mitteleuropa scheinen zunächst zu ermutigen: hier sind die Spannungen in den
Beziehungen zwischen Minderheiten und Mehrheiten seit den frühen 1990er Jahren
stark zurückgegangen. Es weist jedoch einiges darauf hin, dass die Ursache hierfür
weniger die gezielte Minderheitenpolitik der Europäischen Union war, als der

28 Îarko Papiç, The General Situation in B-H and International Support Policies, in: Îarko Papiç (ed.),
International Support Policies to South-East European Countries. Lessons (Not) Learned in B-H
(Sarajevo 2001), p. 25.
29 Der Erfolg dieses Projekts war eher gering. Siehe International Crisis Group, Preventing Minority
Return in Bosnia-Herzegovina: The Anatomy of Hate and Fear, 2.8.1999, p. 4.

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wirtschaftliche Aufschwung sowie die Beitrittsperspektive selbst. Da im westlichen
Balkan der Beitritt zur EU nur eine langfristige Perspektive bietet und die wirtschaft-
liche Entwicklung weiter hinter den Staaten Ost- und Mitteleuropas zurückbleibt,
wird es besserer Instrumente bedürfen, um Minderheitenkonflikte zu entschärfen
bzw. das Entstehen neuer Spannungen zu vermeiden. Hierzu gehört ein transparenter
Anforderungskatalog für eine EU-Mitgliedschaft der Staaten des westlichen Balkans
im Bereich des Minderheitenschutzes, die Überwachung der Umsetzung nationaler
Minderheitengesetze und der Ausbau von Schutzmechanismen für subnationale
Minderheiten. Zuletzt würde eine stärkere Vereinheitlichung der Standards des
Minderheitenschutzes in Europa – auch innerhalb der EU – die Durchsetzung von
Minderheitenschutz im westlichen Balkan erleichtern.

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