Polonia

IESE
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Universidad de Navarra
Barcelona-Madrid
0-392-116
ASE-253
POLONIA. LA TRANSICION A UNA ECONOMIA LIBERALIZADA (A) (*)
«La única solución política de la situación actual es formar un gobierno

basado en la coalición de Solidarnosc, ZSL, y SD, y yo intentaré conseguirlo.»
Lech Walesa, 7 de agosto de 1989
En verano de 1984, la alianza de Solidarnosc con otros dos grupos políticos en el

Parlamento de Polonia brindó a esta nación la oportunidad de formar el primer gobierno no
comunista desde la segunda guerra mundial. Por vez primera en muchos años, Polonia podía
establecer algo distinto de una política económica comunista, lo que en la práctica significaba
la transición a una economía de mercado.
Las elecciones parlamentarias de mayo y julio representaron un gran éxito para

Solidarnosc. En el Senado, de 100 escaños, 99 fueron obtenidos por miembros
de Solidarnosc. No obstante, el país continuaba bajo el dominio comunista. Sólo el 35% de
los escaños del Parlamento eran de libre elección, y todos ellos fueron ocupados por afiliados
al sindicato.
La victoria de Solidarnosc hizo pensar a todo el mundo que se iniciaba una nueva
era y que Polonia iba a ser responsable de su propio destino. Todos sabían que se debía
reconstruir el país, pero muy pocos adivinaban cuán difícil y dolorosa sería la tarea.
(*) Caso de la División de Investigación del IESE.

Preparado por Cezary Mech, candidato Programa Doctoral, bajo la supervisión del profesor Jordi Gual.
Abril de 1992.
Copyright © 1992, IESE.

Prohibida la reproducción, total o parcial, sin autorización escrita del IESE.
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Universidad de Navarra ASE-253
Bosquejo geográfico e histórico
Polonia está situada en la llanura septentrional europea, entre el mar Báltico y los
Cárpatos, constituyendo el centro geográfico del continente europeo.
Como ente político, Polonia cuenta con más de mil años de historia. Durante este
período las fronteras políticas de la nación han cambiado y se han reducido
espectacularmente. Su base territorial ha sufrido desplazamientos y sus límites se han
alterado repetidamente. En el siglo XVI Polonia era el mayor Estado de Europa, mientras que
en otros períodos el Estado polaco desapareció por completo.
Actualmente, Polonia es una nación europea de tamaño medio, con 312.000 km2 de
superficie y 38 millones de habitantes. Limita al oeste con Alemania; al sur, con el país checo
y Eslovaquia; al este, con Ucrania y Bielorrusia, y al norte, con Lituania y Rusia. La capital,
Varsovia, con 1,5 millones de habitantes, es la mayor ciudad del país y su centro cultural.
Otras grandes ciudades son Lodz, Cracovia, Wroclaw, Poznan y Gdansk.
Antes de la segunda guerra mundial, Polonia era notable por su riqueza y la variedad
de sus comunidades étnicas. Constituía una de las democracias más antiguas del mundo y
destacaba por su tolerancia religiosa. Polonia había servido de refugio a naciones enteras que
habrían sido exterminadas en otros lugares (1).
La guerra, que comenzó en Polonia en 1939, no acabó para los polacos en 1945. En
ese año, los aliados de Polonia –Gran Bretaña y Estados Unidos– decidieron en Yalta y
Potsdam aprobar la ocupación de Polonia por la Unión Soviética. El resultado de esta
ocupación fue una pérdida territorial importante, la explotación económica y, acaso lo más
importante, la imposición del sistema económico comunista. Además, a consecuencia del
acuerdo Stalin-Roosevelt-Churchill, Polonia no recibió la ayuda norteamericana del Plan
Marshall.
La segunda guerra mundial se saldó con grandes pérdidas de vidas (2), migraciones
masivas y alteraciones radicales de las fronteras (3). A raíz de esto, la población de Polonia
se convirtió en una de las más homogéneas del mundo. Siendo polacos más del 98% de la
población, y con predominio de la religión católica romana (los polacos suelen ser, además,
católicos practicantes), Polonia figura entre las sociedades más uniformes del mundo. Debido
a no haberse mostrado oportunista, la Iglesia católica disfruta de un prestigio social y de una
influencia política importantísimos.
Desde 1944, en que se estableció el gobierno comunista, el sistema económico

polaco ha seguido el modelo soviético de economía dirigida. Toda actividad económica era
regida por los planes estatales, que pretendían regular en detalle la producción, trabajo,
comercio, precios y prioridades sociales. Los planificadores del partido y de las comisiones
estatales establecieron los sucesivos planes quinquenales. Polonia era miembro, asimismo,
del Consejo de Asistencia Económica Mutua (Comecon), institución internacional de
(1) Armenios, judíos.
(2) Se calculan 6.028.000, contando sólo las pérdidas dentro de las fronteras de la posguerra.
(3) De los 34,8 millones de habitantes dentro de las fronteras polacas anteriores a la guerra, únicamente
23,9 millones quedaron incluidos en los nuevos límites de 1946. Además de su antigua población
multinacional, Polonia perdió 179.460 km2 de territorio.
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comercio a la que pertenecían la mayor parte de países de Europa Oriental y que determinaba
el marco general dentro del cual debía operar el plan propio de Polonia. Los directores de las
empresas estatales gozaban de escasa libertad para desviarse de las directrices de estos
planes. La mayoría de sectores económicos eran de propiedad estatal y controlados por el
partido.
Los pobres resultados económicos de este sistema condujeron a una crisis social
permanente. En 1956, tras el terror estalinista, los obreros se rebelaron por vez primera contra
la dictadura comunista. En consecuencia, la mayoría de las explotaciones agrícolas
colectivizadas desaparecieron y las tierras se devolvieron a los campesinos. La explotación
económica por parte de la Unión Soviética se tornó menos visible.
Estos cambios no modificaron la raíz del sistema comunista. El desencanto

consiguiente condujo a manifestaciones y huelgas en 1968 y 1970. No obstante, las
dificultades para satisfacer las necesidades básicas de la población al propio tiempo que se
mantenía el alto nivel de gastos militares financiados por fuentes internas se «resolvieron» en
los años setenta. Los acuerdos entre el Oeste y el Este dieron a los comunistas el acceso a los
créditos occidentales y, además, las «crisis del petróleo» retrasaron el colapso económico.
Los préstamos de Occidente acarrearon, hacia finales de los setenta, una gran deuda exterior
en todos los países comunistas, pero especialmente en Polonia. Aunque el aflujo de dinero
aumentó las expectativas del pueblo, cada vez resultaba más difícil obtener nuevos
empréstitos y la crisis se volvió irreversible. Cuando los acreedores reclamaron su dinero,
desapareció el espejismo de un socialismo evolucionado, y la gran frustración económica y
política comenzó a concretarse en el primer sindicato independiente de Europa Oriental:
Solidarnosc. Este se convirtió en un movimiento nacional que desde sus inicios erosionó la
estructura comunista. Al propio tiempo, la Unión Soviética estableció la «doctrina Breznev»,
por lo cual, a fines de 1981, Solidarnosc fue destruida y sus dirigentes detenidos. Pero
simultáneamente moría el comunismo como ideología. El hecho de que los jefes comunistas
no dispusieran de argumentos distintos de la fuerza, en tanto que Solidarnosc seguía una
estrategia de no violencia, hacía difícil la justificación de cualquier ataque al sindicato. Se
produjeron cambios importantes en el seno del régimen comunista, dando lugar a un
desplazamiento del poder desde el partido comunista al ejército, la policía y la burocracia.
El sistema económico comunista
Las empresas independientes no eran admitidas en la política económica comunista.

El control de toda la economía desde el centro es vital para los comunistas y, para ser
consecuente, este control debe volverse cada vez más detallado y complejo. Esta gigantesca
concentración del poder económico permite que una gran parte de los recursos se orienten
hacia objetivos predeterminados. El ejército y otros núcleos de poder parecían las áreas
naturales de concentración, y por ello los países comunistas eran comparativamente fuertes
en este aspecto.
Los grandes gastos del gobierno central debían ser cubiertos por niveles crecientes
de impuestos. La reducción de los salarios se impuso como un método natural para obtener
los recursos necesarios. Las dificultades para la satisfacción de algunas necesidades básicas
plantearon problemas en las redes de distribución, dado que la escasez de alimentos acarreaba
profundas consecuencias sociales y políticas. La población podía esperar para un automóvil,
muebles o incluso vestidos, pero era imposible demorar las necesidades básicas de comida.
El mejor modo de resolver este problema era regular la distribución y, por ello, tras cualquier
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gran trastorno macroeconómico aparecían los cupones. Ese tipo de distribución no tuvo en
cuenta las necesidades de la población y dio lugar a grandes pérdidas de bienestar,
especialmente porque la venta o cambio de los productos intervenidos estaban prohibidos y
se castigaban como especulación.
Cuando los países socialistas comenzaron a utilizar los mecanismos de mercado para
la distribución, se encontraron con rigideces estructurales que originaban una presión
adicional sobre la inversión. Además, era difícil o incluso imposible para los planificadores
colmar la demanda de consumo cuando se producía. Una de las explicaciones señalaba las
dificultades para establecer precios. Cualquier movimiento de precios en los alimentos
alteraba dramáticamente la renta real de la población, y eso en Polonia hacía prever una
próxima huelga. La política oficial consistía en mantener bajos los precios de los artículos
básicos, como comida y casa, y comparativamente altos los de los denominados «artículos de
lujo». Con una política de este tipo era posible mantener moderados y estables los salarios.
No obstante, los bajos precios de los alimentos hacían crecer su demanda cada vez que los
salarios aumentaban. Para satisfacer tal demanda era preciso incrementar la producción
doméstica o las importaciones, solución que resultaba muy cara. En consecuencia, se
producía escasez en tanto que aumentaban los subsidios, dando lugar a una irracional
estructura de precios.
Es difícil, o acaso imposible, promover la iniciativa individual y, al mismo tiempo,

imponer un estilo de vida igualatario. Por ello el sistema comunista procuró castigar o
recompensar a los individuos de un modo no material. En efecto, los ciudadanos del Este
tenían un alto promedio de medallas y distinciones. Pero una política de este tipo exige gran
centralización y la regulación de salarios y precios. A su vez, tal regulación requiere un
sistema de distribución administrativo y la violación de los derechos humanos. De hecho, el
control central produjo no sólo esta violación de derechos, sino también grandes distorsiones
de los precios. Estos perdieron su función informativa, por lo cual resultó imposible una
asignación eficiente de los recursos. En la producción no era posible verificar cambios en los
patrones de fabricación siguiendo los indicativos de los precios.
Cuando los precios pierden su significado como medida objetiva, todas las
decisiones económicas se convierten en subjetivas y propensas a la manipulación. Las
decisiones se toman sobre una base voluntarista y política. Quienes deciden, difícilmente
encuentran soluciones económicamente razonables, aunque lo deseen. Además, por haber
sido escogidos estos funcionarios económicos por el partido comunista, para permanecer en
su puesto estaban obligados a obedecer las consignas del partido. Por tanto, aunque uno de
estos responsables supiera que determinadas acciones serían mejores en ciertas
circunstancias, estaba obligado a escoger las preferibles desde el punto de vista del partido.
Aparte la presión política a favor de una economía centralizada, existía un poderoso

grupo de presión que también apoyaba este tipo de «economía dirigida», y la escasez les
proporcionaba beneficios. Además de ocupar una posición de prestigio en la jerarquía social,
estaban en condiciones de adquirir los productos escasos e intercambiarlos con otros
burócratas. También era fácil obtener ventajas de una manera informal: las personas
encargadas de los productos «raros» estaban generalmente en condiciones de venderlos en un
mercado más o menos negro, y con las ganancias podían comprar otros productos por el
conducto regular. Asimismo, tenían la posibilidad de admitir sobornos con poco riesgo.
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Las reformas económicas de los años ochenta
Algunas de las reformas de 1981 continuaron posteriormente. Se hizo especialmente

popular el lema de «las 3 S»: Samodzielnosc, Samorzadnosc, Samofinansowanie
(autodependencia, autogobierno, autofinanciación). Debido al cambio de la situación política
–el gobierno y el ejército eran apoyados por el ala izquierda prosoviética del partido
comunista– estas reformas eran más verbales que reales y progresaban lenta e irregularmente.
Aunque las empresas gozaban de mayor independencia, estaban sometidas aún a la presión
política y burocrática. «En consecuencia, la negociación entre empresas y sus respectivos
directores se intensificó y cambió de momento y objetivos: en lugar de discutir acerca de
tasas de crecimiento de la producción y normas de aseguramiento de sus factores, las
empresas negociaban en la economía reformada sobre tasas, subsidios, porcentajes de
crecimiento de salarios, modificaciones de precios, etc. Además, y con mayor frecuencia que
antes, la negociación se producía antes de aceptar los objetivos del plan en cuanto a la
producción» (1).
Algunos de esos cambios se concentraron en el período 1988-89, y fueron positivos

al preparar las empresas para el mercado mediante:
1) la renuncia a los procedimientos de planificación centralizada;
2) la abolición de los ministerios del ramo;
3) la concesión de la «autodirección» a los trabajadores;
4) la ampliación del ámbito de los precios contractuales;
5) la liberalización del acceso a divisas extranjeras para los importadores;
6) la legalización de un mercado libre de moneda extranjera;
7) la descentralización de los bancos;
8) la formalización de unas reglas de juego iguales para todos los tipos de

empresas.
Estos pasos positivos se acompañaron con el proceso políticamente muy peligroso

de adquisición de las propiedades estatales en condiciones muy favorables para los directores
de empresa y funcionarios del partido.
Finalmente, las medidas siguientes persistieron hasta el verano de 1989:
1) control central directo sobre las empresas estatales;
2) precios dobles o múltiples;
3) régimen de tasas de cambio duales;
(1) J. Winiechi, «East European Economies: Forced Adjustament Forever?», Banca Nazionale del Lavoro,
173, junio de 1990.
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4) distribución a través de contratos gubernamentales, lo que acarreaba una

presión formal o virtual sobre la dirección, asignaciones prioritarias, y
nombramientos, destinos y salarios por completo arbitrarios;
5) persistencia de la escasez como fenómeno estructural y a menudo

macroeconómico;
6) mantenimiento de subsidios y penalizaciones específicos de cada empresa,

sobre una base ad hoc y ex-post, del tipo de los «presupuestos blandos» de
Kornai (1);
7) falta de competencia en las decisiones sobre precios y producción.
Realizaciones económicas
Los comunistas aprovecharon la ley marcial en dos aspectos: destruyeron

Solidarnosc y, desde la perspectiva macroeconómica, impusieron una reforma estabilizadora
mediante la limitación de los salarios y el aumento de los precios de los artículos de consumo
en más del 100% (Anexo 4). Esta política eliminó la mayor parte de las escaseces y el exceso
de demanda en el mercado. La renta nacional cayó en más del 15% entre los años 1979-1982,
y luego ascendió lentamente. El choque fue tan dramático que hacia finales de esa década el
consumo per cápita había bajado un 10%. La gran limitación de las importaciones produjo un
excedente de 1.000 millones de dólares en las exportaciones. Este excedente, y el de las
remesas de numerario, sumaron 1.500 millones de dólares, que fueron parcialmente
utilizados para financiar la deuda, que durante este período aumentó hasta 41.000 millones de
dólares en 1988. Los indicadores financieros, macroeconómicos mostraron dos tendencias
distintas en esta época (véanse Anexos 2 a 4). El primer período, 1985-86, presenta
un descenso de la inflación, la masa monetaria y la participación de los subsidios en el
presupuesto estatal. El período siguiente se caracteriza por las tendencias inversas.
En cuanto a la agricultura, las granjas privadas representaban más del 80% del total
de cultivos polacos, y la mayor parte de la producción total. Este caso era único en el bloque
soviético. Debido a la gran resistencia, la campaña de colectivización de los años 1949-55 fue
un fracaso. Pero incluso con un sector privado relativamente extenso, los campesinos,
artesanos y detallistas debían operar dentro de un marco económico rígidamente establecido.
En la agricultura, el control por el estado de las transferencias de terrenos, los precios, las
ventas y el suministro de fertilizantes y maquinaria recortaban los incentivos privados.
Polonia difería de otros países comunistas en los numerosos activos en moneda

fuerte propiedad de residentes. Había unos 5.000 millones de dólares estadounidenses en
depósitos en los bancos estatales y, acaso más importante, un capital de dólares en billetes
estimado entre 4.000 y 8.000 millones.
(1) Las reglas de presupuesto blando hacen referencia a una idea propuesta por el economista húngaro Janos
Kornai. Las empresas bajo reglas de presupuesto blando no tienen motivaciones para el control del gasto,
pues cualquier problema financiero futuro será resuelto por un empréstito estatal.
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Trasfondo político de los cambios
En los últimos años de la década de los ochenta se produjeron importantes cambios

políticos en la Unión Soviética. La «perestroika» y la «glasnost» de Gorbachev erosionaron
la posición soviética en Polonia. Las dos visitas del papa Juan Pablo II mostraron que la
ideología comunista había muerto en Polonia. Si antes de 1982 eran dudosas las preferencias
sociales de los polacos, hacia el final de los ochenta la mayoría de ellos creían en el mercado
libre y en el sistema económico capitalista. La razón de este cambio fue el fallo de la
economía socialista y el creciente desfase con el nivel de vida corriente en Europa
Occidental.
Una razón adicional fue la apertura sistemática de las fronteras polacas. En los
últimos años ochenta fueron más fáciles la obtención de un pasaporte y los viajes al
extranjero. La política comunista era clara: se trataba de resolver los problemas sociales
creados por las generaciones jóvenes y los dirigentes de la oposición. Se permitía que estos
grupos se establecieran en Occidente, donde ganaban dinero y disfrutaban de asilo político,
en lugar de crear problemas en Polonia. Al mismo tiempo, el aumento de sus ahorros en
cuentas en dólares abiertas en Polonia, proporcionaba al Gobierno moneda fuerte para la
financiación de la deuda. Los comunistas intentaron aliviar los sufrimientos de la población
aflojando las restricciones sobre los empresarios privados. Esto dio lugar a que un número
creciente de personas iniciaran actividades en el sector privado, y miles de polacos viajaron
entre Polonia y otros países (no sólo comunistas) vendiendo productos de consumo y
aprovechándose de las grandes diferencias de precios. Numerosos «turistas» que visitaban los
países occidentales procuraban trabajar en éstos, beneficiándose de los mayores salarios y del
gran valor de la moneda fuerte en el mercado negro polaco.
El empeoramiento de la situación económica en Polonia indujo al Gobierno, a

principios de 1988, a una «segunda etapa» de reforma económica. Sorprendentemente, estas
acciones desencadenaron la caída del comunismo en toda la Europa Oriental.
En teoría, la «segunda etapa» pretendía eliminar los subsidios de los productos de

consumo pero el punto flaco del plan –como sucedía siempre en Polonia– fue el consiguiente
aumento de los precios. El Gobierno recurrió a estas medidas en primavera, o sea antes de
agosto, que tradicionalmente era un mes de huelgas en Polonia. Pero los paros comenzaron
antes y burlaron la reglamentación comunista. En consecuencia, a finales de agosto todo el
país se hallaba en huelga y se avecinaba una situación de crisis. En estas circunstancias, los
comunistas no podían gobernar Polonia. Tampoco podía hacerlo Solidarnosc. Los comunistas
tenían la policía y el ejército, pero no el control de la producción. Solidarnosc estaba en
condiciones de parar la producción, pero era incapaz de hacerse con el ejército. El Gobierno
prometió iniciar conversaciones con Solidarnosc, y a fines de agosto los obreros volvieron a
las fábricas.
En otoño, los comunistas intentaron recuperar el poder, pero la atmósfera política era
tan tensa que decidieron negociar un acuerdo con Solidarnosc durante el invierno, para evitar
un próximo verano «caliente». En «conversaciones de mesa redonda» aceptaron convocar
elecciones libres para el Senado, y ceder a los no comunistas un tercio de los escaños del
Parlamento. A cambio, Solidarnosc aceptó la introducción de precios de mercado en los
productos agrícolas. Los comunistas creyeron que por su mayoría en el Parlamento retendrían
el poder político, mientras que Solidarnosc les ayudaría a imponer a la población la carga de
unas medidas económicas desagradables. Pero se trataba sólo de cábalas, pues perdieron las
elecciones.
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Teoría de la estabilización y liberación de precios
«Actualmente, la mayor preocupación de nuestra sociedad es el estado de la

economía nacional, que se debe reconocer que es crítico. Todos sabemos que la
situación es mala. El problema consiste en cómo salir de ella» (1).
Tadeusz Mazowiecki
Esta pregunta crucial fue planteada por el primer ministro polaco en su discurso de
presentación en el Parlamento, el 24 de agosto de 1989.
Los países comunistas en reformas necesitaban:
1) estabilizar la situación macroeconómica;

2) redefinir el papel del Estado;
3) relajar los controles de precios y permitir la función del mercado;
4) privatizar las empresas y otros recursos.
Aunque el éxito en cada uno de estos aspectos requiere un avance en los demás, no
todos tienen la misma importancia para la sociedad, ni son igualmente fáciles. Para conseguir
cierta eficacia debe darse prioridad a la estabilidad macroeconómica. Las reformas del
mercado difícilmente son posibles cuando la inflación es alta. A su vez, para obtener una tasa
de inflación razonablemente baja y una balanza de pagos soportable, la política
presupuestaria del Gobierno se convierte en la condición clave para alcanzar la estabilidad
macroeconómica.
En el pasado se intentaron varios planes de estabilización. En 1924, Polonia llevó a

cabo con éxito una reforma estabilizadora sin ayuda extranjera. Tras la segunda guerra
mundial, los comunistas probaron muchas veces paquetes de medidas estabilizadoras, que
sólo respondieron durante algunos años.
Los economistas habían aprendido las consecuencias de la estabilización,

principalmente a raíz de los experimentos europeos de posguerra en los años veinte y
cuarenta, y de las estabilizaciones israelita e iberoamericana de los ochenta. Todas ellas
habían dado lugar a cierto consenso en cuanto a las medidas necesarias para la estabilización.
Este consenso se fundamenta en las dos condiciones básicas requeridas por la
estabilización (2):
1. Consolidación fiscal, lo que significa eliminar el déficit fiscal. Esta medida es

necesaria, pues de lo contrario persistiría la necesidad de creación de moneda,
y se repetiría el ciclo de crecimiento de la masa monetaria e inflación. Si se
cumple la condición anunciada, el crecimiento monetario se reducirá con
rapidez. La consolidación fiscal puede conseguirse mediante el recorte del
gasto o el crecimiento de los ingresos. A su vez, el incremento de éstos se
obtiene de dos modos: por una entrada masiva de moneda extranjera, o por un
aumento de los impuestos internos.
2. Además de la disciplina presupuestaria, el equilibrio macroeconómico requiere

disciplina financiera, es decir, regulación de la cuantía del crédito. Este puede
(1) «Rod Rzadu Premiera Mazowieckego», Varsovia. Polska Agencja Prasowa, 1990, pág. 4.
(2) Sachs y cols.: «Reform in Eastern Europe», 1991.
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regularse mediante una política monetaria basada en el mercado, o bien por

controles directos que limiten el montante del crédito concedido por el banco
central a los bancos comerciales.
La eliminación de los subsidios a fin de reducir el gasto es también prioritaria.

Aunque teóricamente es posible cumplir la condición anterior y omitir esta última, sin la
eliminación de los subsidios la estabilización durará muy poco tiempo. La supresión de los
subsidios es indispensable para propiciar el crecimiento. Los cambios en los precios relativos
son también necesarios, y un período de estabilización parece ser el mejor momento para
recurrir a estas modificaciones tan sensibles políticamente. Por otra parte, la eliminación de
los subsidios y el reajuste de la política de precios pueden producir un impacto negativo
en los suministros. Sobre todo en la economía comunista se revela una gran variabilidad en la
eficiencia en las industrias. Por consiguiente, muchos establecimientos ineficaces deberán
cerrarse, reduciendo las posibilidades de crecimiento a corto plazo.
En todo proceso de estabilización se presentan dos momentos peligrosos. El

primero, al inicio del proceso, cuando el Gobierno, para eliminar el déficit fiscal, necesita
aumentar desmedidamente los impuestos, pues la inflación previa ha depreciado
sustancialmente la recaudación de impuestos y, además, ha de reducir el gasto.
El otro momento crítico es cuando la caída rápida del crecimiento monetario reduce
abruptamente la renta nacional. En estas circunstancias, la reducción del gasto público podría
ser tan gravosa para la sociedad, que el Gobierno se vea obligado a retirar el programa. En
cualquier caso, las más importantes incógnitas que se plantean al Gobierno son:
1. ¿Los precios deben ser liberados y la inflación controlada antes o después de la

privatización de las empresas estatales?
2. ¿Las trabas al comercio deben ser reducidas antes o después de reestructurar

las empresas?
3. ¿La privatización de las grandes empresas debe ser rápida, aunque requiera
métodos enérgicos, precios bajos o incluso su abandono?
4. ¿La reforma del sistema financiero debe proceder o acompañar la privatización

y reestructuración de otras empresas?
Las opciones
«Las acciones estratégicas gubernamentales a largo plazo restaurarán en

Polonia unas instituciones económicas bien conocidas y que fueron probadas largo
tiempo. Esto significa volver a la economía de mercado y establecer reglas similares
a las de los países desarrollados. En este aspecto, Polonia no puede permitirse
ningún experimento ideológico» (1).
Tadeusz Mazowiecki
(1) Palabras del primer ministro polaco en su discurso de presentación en el Parlamento, 24 de agosto de 1989,
«Rod Rzadu Premiera Mazowieckiego», Varsovia, Polska Agencja Prasow, 1990, pág. 5.
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Existen aún en el mercado muchos países con una economía inestable y maltrecha,
pero eso no significa que deban recurrir a medidas estabilizadoras. Algunos países
iberoamericanos se hallan así desde hace muchos años. El factor más importante para
decidirse a emprender un programa de estabilización no es la disponibilidad de ayuda
financiera internacional, sino la comprensión pública y social de la necesidad de unos
remedios dolorosos en aras de un futuro bienestar. La ayuda internacional, la estructura
mejorada de la producción para llenar las demandas de consumo, y un mayor prestigio de los
dirigentes son factores en extremo importantes para que la transición económica sea más
corta y menos dolorosa.
«Durante los años del comunismo, pequeños grupos de economistas de toda Europa
Oriental estudiaron tranquilamente y en secreto la economía occidental. Al enfrentarse cada
día con lo absurdo de la economía dirigida, la mayoría se convirtieron en fanáticos del
mercado libre. Luego, cuando súbitamente se encontraron con las riendas en las manos,
rechazaron una “tercera vía” entre el socialismo y el capitalismo. También menospreciaron
las sugerencias de una transición gradual al mercado, que les parecía el camino más directo
para caer en el caos provocado en la Unión Soviética por la “perestroika” de Gorbachev. No
pretendían apuntalar el sistema, sino barrerlo. Pero pocos entre ellos y entre los economistas
occidentales previeron cuán compleja sería la tarea de pasar del socialismo al
capitalismo» (1).
En Polonia, estos pequeños grupos habían establecido contactos mutuos.

Organizaron reuniones para compartir y discutir sus opiniones, y algunos de ellos presentaron
sus ideas en conferencias parroquiales. Finalmente, la comunidad entera de los expertos y
académicos se vio envuelta en las discusiones, y a veces el dinero del Gobierno se utilizó
para sostener ideas anticomunistas. Algunas personalidades, como el profesor Trzeciakowski,
trabajaban en un instituto de asesoramiento ligado a la Iglesia católica, y esto les
proporcionaba un sostén adicional.
Hacia 1989 se habían preparado varios planes alternativos para la estabilización

económica y reforma política de Polonia. En teoría, la sociedad podía escoger entre
capitalismo y socialismo, pero sólo en teoría. De hecho, hasta los defensores del programa
socialista lo denominaban «proceso de capitalización». Pero, ¿cómo construir el capitalismo?
Uno de los más conocidos dirigentes de la oposición polaca (2) formuló una pregunta retórica
y sarcástica: ¿Cómo construir el capitalismo sin el capital necesario? El famoso «Capital» de
Marx no fue de gran ayuda. Resultaba particularmente difícil gestionar esta gran transición
dado que todos los economistas polacos habían sido preparados en la economía de mercado
por sus críticos. La nacionalización de la industria después de la segunda guerra mundial
parecía relativamente fácil comparada con el propósito actual de volver al status quo ante
bellum. Transcurridos cincuenta años, eran muy pocos los empresarios supervivientes de
aquella época.
A principios de 1989, cuando comenzaron las conversaciones de «mesa redonda», la

posición más fuerte la ocupaba el grupo de economistas polacos de orientación socialista. Se
debía esto a que las conversaciones las presidía el ala izquierda «pink» de Solidarnosc,
representada por Ryszard Bugaj, Cezary Jozefiak y Jezy Mujzel. En su opinión, cualquier
cambio en Polonia debía realizarse cuidadosamente, paso a paso. Además, los cambios
debían conducir a un sistema semejante al existente en los países escandinavos, pero con la
(1) «A Survey of Business in Eastern Europe». The Economist, 21 de septiembre de 1991, pág. 4.
(2) Stefan Kisielewski.
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importante excepción de que los obreros controlarían los consejos de dirección. Se reconocía
la necesidad de un pacto social para llevar a cabo las indispensables medidas de austeridad.
Con todo, no parecía precisa la reducción de los salarios reales. Gracias a los comunistas, este
grupo gozó de buena publicidad en los medios de comunicación estatales.
Simultáneamente eran atacados por un pequeño pero vociferante núcleo de la

oposición, que proponía un sistema de completo «laisez faire». La fracción más visible de
este grupo incluía J. Korwin-Mikke y Stefan Kisielewski. Korwin-Mikke fundó el partido
liberal-conservador, denominado «Unión de la política real». Propuso la inmediata y
simultánea implantación de la liberación de los precios, la formación de sociedades por
acciones en zlotys, y su privatización a través de la suscripción y venta de los títulos en una
bolsa de nueva creación y, si era posible, la redención de la deuda y otras formas de asistencia
occidental. Contrariamente al grupo anterior, éste no fue apoyado por la poderosa fracción de
Solidarnosc ni por el extranjero. Esto se debió, en parte, a su crítica del papel de Solidarnosc.
A su entender, en Polonia los sindicatos fuertes podían impedir cualquier proceso de mejora
en las empresas importantes, que constituían los baluartes de Solidarnosc.
La Universidad Católica de Lublín era la única universidad privada perteneciente a

la Iglesia católica, y en ella había sido profesor el papa Juan Pablo II. Los economistas de
esta universidad formaban un grupo defensor del capitalismo liberal. Los más conocidos eran
Stefan Kurowski, considerado el principal economista polaco, y Jan Winiecki.
Otros grupos liberales muy conocidos se concentraban alrededor de Leszek

Balcerowicz, profesor del mayor departamento de Economía, el SGPiS. Este grupo era de
orientación preferentemente profesional e intervenía poco en política. Balcerowicz, que había
estudiado economía en los Estados Unidos, organizaba reuniones en el SGPiS, donde se
discutían la situación económica de Polonia y las posibles acciones necesarias. Balcerowicz
era bien conocido por haber propuesto una reforma bastante compleja en 1981, y porque
hacía mucho tiempo (desde el 13 de diciembre de 1981) (1) que había abandonado el partido
comunista.
En las elecciones parlamentarias de 1989, algunos economistas opositores fueron

elegidos y formaron un club parlamentario de Solidarnosc, denominado OKP. En agosto de
1989, este club encargó al profesor J. Beksiak la preparación de un borrador del programa de
estabilización para presentarlo a la comisión parlamentaria. Este proyecto –conocido como
«programa Besiak»– se centraba en la acción estabilizadora en el primer período. Los autores
pensaban que la estabilización económica despertaría el mecanismo de mercado y, viceversa,
la liberalización del mercado consolidaría las medidas de estabilización.
El programa de privatización fue presentado en diferentes variantes. Distinguía entre

problemas tales como la constitución de un reducido sector privado de servicios, comercios al
por menor y pequeñas industrias, y los grandes programas de privatización. Proponía
distintas alternativas para la resolución del problema de la transferencia de la propiedad
estatal a los inversores privados. Los autores de este programa, que fue remitido al Gobierno
en septiembre, eran J. Beksiak, J. Winicecki, J. Eysymont, A. Jedraszczyk y S. Kurowski.
Entre las propuestas extranjeras, las más significativas fueron los planes Soros y
Sachs.
(1) Día de declaración de la ley marcial en Polonia.

IESE 12 392-116
El plan Soros, anunciado a mediados de junio en una conferencia de prensa en

Londres, incluía un tratamiento de choque similar al del plan de J. Korwin-Mikke. Ambos
planes diferían sólo por la propuesta de reducir la carga de la deuda por su conversión a la
par. Además, se instauraban simultánea y súbitamente los mercados de mercancías, trabajo,
valores mobiliarios y divisas extranjeras, incluso iniciándolos desde un completo
desequilibrio.
El plan Sachs proponía una acción gradual a lo largo de tres años. Destacaba la
importancia de una previa disciplina fiscal y monetaria, sugería aumentos moderados de
precios de los productos básicos y la necesidad de regulación de los salarios. Aconsejaba un
sistema de tasas de cambio unificadas y la ayuda exterior en la liberalización del comercio
internacional en escala suficiente para invertir la balanza de pagos pasiva. Sachs confiaba en
el alivio de la deuda mediante el plan Brady, y la suspensión del pago de intereses. Defendía
la privatización inicial de la vivienda, seguida de la privatización de las empresas, y concedía
menor importancia a la conversión de la deuda. Al igual que el plan Bugaj, proponía un pacto
social para obtener una reducción del salario real.
IESE 13 392-116
Anexo 1
POLONIA. LA TRANSICION A UNA ECONOMIA LIBERALIZADA (A)
Planes para Polonia para 1989
Planes Bugaj Korwin-Mikke Beksiak Soros Sachs
Duración años instantánea años instantánea 3 años
Ejecución secuencial simultánea secuencial simultánea paralela
Recortes sí equilibrio sí excedente sí

presupuesto presupuesto presupuesto
Disciplina no sí sí sí
monetaria
Liberación parcial sí sí sí gradual

precios
Moderación sí no sí sí
salarial
Convertibilidad no sí implícita sí
zloty
Transformación falta sí sí sí sí
emp. Estado
en comp. acciones
Privatización no sí sí sí sí
Bolsa sí sí sí
Deuda por no ninguna no importante reducida

canje a la par
Ayuda exterior sí alguna sí sí ingreso neto
Pacto social importante no alguno sí
Fuente: Planes de Soros y Sachs, Economía Europea, 43, pág. 179.

Anexo 2

IESE
Masa monetaria, deuda y producción industrial en Polonia

1981 1982 1983 1985 1986 1987 1988 1989
Deuda existente 25.869 26.460 26.550 29.806 33.587 33.587 39.196 41.000
(en mill. dól. estadounidenses)
Descubierto deuda
(porcentaje del total)
Pública o garantía pública 42 40 41 43 47 45 44
Bancos comerciales 36 34 28 24 25 25 19
14
Cuenta corriente –3.000 –2.150 –1.090 –550 –550 –200 –500

(en mill. dól. estadounidenses) –2.000
Producción industrial 0,4 4,5 4,7 3,4 5,3 –2,0
(porcentaje cambio anual) (1981-85)
Sector privado
(excepto agricultura, porcentaje)
producción industrial 3,2 3,4 3,6 3,9 4,8
empleo 5,3 5,6 6,2 7,0 10,1
Cambios en la masa monetaria
Miles de millones de zlotys 468 174 498 549 787 1.963
En porcentaje del PIB 8,4 2,5 4,8 4,2 4,6 6,7
Fuente: European Economy, especial nº 2.

392-116
ASE-253
IESE 15 392-116
Anexo 3
Presupuesto del gobierno polaco

(En miles de millones de zlotys)
1982 1984 1986 1987 1988
Ingresos totales 2.804 4.215 6.555 8.137 14.133

Ingresos por impuestos 2.163 3.131 4.856 4.953 9.209
Otros 641 1.084 1.699 3.184 4.924
Gastos totales 2.941 4.259 6.597 8.274 14.058

Gasto corriente 2.300 3.143 4.556 5.446 9.023
Subsidios 1.146 1.487 1.721 2.687 4.369
a la población 573 749 1.183 1.691 2.961
a empresas 573 738 538 996 1.408
Gasto de inversión 269 452 760 943 1.578
Otros 372 664 1.281 1.885 3.457
Int. impag. deuda ext. 102 169 278 556 922
PIB 5.564 8.576 12.953 16.940 28.900
Déficit en porcentaje del PIB 2,5 0,5 0,3 0,8 –0,3

Intereses de la deuda exterior en
porcentaje del PIB 4,3 2,5 2,5 4,1 2,9
Fuente: European Economy, 43, pág. 171.

IESE 16 392-116
Anexo 4
Indices de precios al por menor de mercancías y servicios

(Cambio porcentual desde el año anterior)
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
Mercancías y servicios
de consumo 9,4 21,2 100,8 22,1 15,21 15 17,7 25,2 60
Mercancías 9,6 22,1 106,8 21 14,7 14 17,5 24,3 59,5

Alimentos 12,8 22,5 136,3 11,9 16,8 14,9 14,6 21,7 50,1
Alcohol y bebidas 5,7 47,6 97,9 42,5 5,8 3,9 17,3 28,3 64,8
Otros 8,4 13,1 85,5 22,5 16,1 16,7 20,1 25,5 65,7
Servicios 8,2 15,3 62,9 31,5 17,2 22,6 19,4 30,9 62,9
Mercancías y servicios
no de consumo 5,2 21,2 128,1 16,8 13,5 14,4 16,2 26 67,1
Mercancías 33,9 18,6 136,1 14,2 10,9 12,3 16,7 28,8 71,6
Servicios 8,4 27,1 102,1 26,3 21,3 20,7 14,8 17,9 55
Total 8,9 21,1 100,8 22,1 15 15,1 17,7 25,2 60

IESE 17 392-116
Anexo 5
Ingresos y gastos monetarios de la población en Polonia
1988 1989 Enero - sept.

1987 = 100 Setp., miles 1988 = 100 Miles mill.
mill. zlotys zlotys
Ingresos monetarios globales: 183,1 6.992,8 264,7 32.167,9

– remuneración trabajo 172,5 2.790,9 269,1 13.851,3
– seguridad social 178,3 1.375,6 242,3 4.809,1
– créditos concedidos 197,9 229,2 275,8 1.391,9
– ventas agrícolas 195,9 902,2 237,1 3.985,4
Gastos monetarios globales: 168,4 5.519,7 250,1 26.418,4

– mercancías 167,2 4.392 250,8 20.511,7
– servicios 168,8 487,9 211,9 2.660,1
– impuestos y pagos 172,1 331,6 262,4 1.676,2
– liquidación créditos 177,3 152,5 316,2 660,2
Aumento de balances monetarios: 434,9 1.473,1 361,7 5.749,5

– depósitos ahorro 300,6 520,1 318,5 2.413,3
– efectivo 831,9 953 401,2 3.336,2

IESE 18 392-116
Anexo 6
Diferencias de precios entre Alemania Oriental y Occidental

(Precios de Alemania Occidental = 100)
R.F.A. R.D.A.
Patatas 100,0 17,2

Carne 100,0 57,0
Café 100,0 392,2
Zapatos de niños 100,0 30,5
Medias «panties» 100,0 267,7
Máquinas lavadoras 100,0 234,0
Carbón 100,0 17,1
Correo 100,0 25,0
Fuente: Consejo de Peritación alemán.
Inflación mensual de precios y salarios en Polonia
1989 Inflación precios Inflación salarios
Enero-junio 8,9 11,3

Julio-septiembre 27,8 30,8
Fuente: Ministerio de Hacienda, Polonia.
Porcentaje de empresas polacas que percibían que su mercado

interior presentaba exceso de oferta o exceso de demanda
Exceso de demanda Equilibrada Exceso de oferta
Octubre 1988 48 38 13
Fuente: Instituto de Finanzas, Varvosia.

IESE 19 392-116
Anexo 7
Composición del comercio durante los siete primeros meses de 1989 en Polonia
(En millones de dólares, salvo nota en contrario)
Categoría Exportaciones Importaciones Balanza

(fob) (fob) comercial
Comercio en moneda convertible 4.757 4.390 368

Países no socialistas 4.270 3.909 361
Occidente desarrollado 3.454 3.395 59
Países en desarrollo 816 514 302
Países socialistas 487 481 7
Comercio en moneda no convertible
(millones de rublos) 6.349 5.807 543
Unión Soviética 3.823 3.238 586
Otros países socialistas 2.526 2.569 –43
Comercio no socialista, total 4.270 3.909 360
Combustible y energía 546 238 308
Metales 677 314 363
Maquinaria 931 1.053 –122
Productos químicos 455 820 –364
Alimentos 628 497 130
Agricultura 251 537 –286
Otros (minerales, madera y papel, industria 782 449 332
ligera, construcción y explotación forestal)
Fuente: S. M. Collins y D. Rodric, «Eastern Europe and the Soviet Union in the World Economy», Institute
for International Economics, 1991.
Anexo 8
Europa oriental en 1989. Algunos indicadores del rendimiento económico

IESE
Polonia R.D.A. Checoslovaquia Hungría Rumania Bulgaria Yugoslavia URSS
Deuda en monedas convertibles 41.000 6.900 20.600 1.000 9.500 48.000

(millones dólares estadounidenses)
Deuda per cápita 1.102 444 1 939 44 1.053 930 172

(dólares estadounidenses)
Deuda secundaria a precio 46 31 100 47 48 75

de mercado (porcentaje)
Inflación abierta (porcentaje) 650 1,2 20

20
PIB per cápita (dólares estadounidenses) 4.600 7.900 6.100
Ratio porcentual servicio 470 16 60

deuda/exportaciones
Prima en mercado negro de cambios 0 180 50

extranjeros (porcentaje)
Inversiones industriales fijas 19 29 23 29

a menos de 5 años (porcentaje)
Depósitos de ahorro (porcentaje del 20 121 81 44 100 84

total del comercio al por menor)
Sector de propiedad estatal 82 97 97 86 96

(porcentaje de valor añadido a
mediados de los ochenta)
392-116
ASE-253
«Joint ventures» 867 22 180 5 30

Anexo 9

IESE
Indicadores macroeconómicos del Este de Europa en 1989

Polonia Checoslovaquia Hungría Rumania Bulgaria
PIB real –0,2 1,4 –0,2 –9,9 –0,4

(porcentaje cambio respecto
año anterior)
Producto industrial –2,5 1,0 –1,0 –2,1 1,1
(porcentaje cambio respecto
21
año anterior)
Exportaciones (miles millones dólares) 15,6 14,3 10,9 6,1 7,9
Importaciones (miles millones dólares) 17,4 17,1 12,4 3,8 10,0
Balanza comercial (miles millones dólares) –1,8 –2,8 –1,5 2,3 6,4
Tasa inflación (porcentaje) 251 1,4 17,5 1,1 –2,1
Tasa desempleo (porcentaje) 0,3 0,0 0,5 0,0 0,0
Tasa cambio (zlotys por dólares) 1.439 15,0 59,1 14,5 0,86
Fuente: «A Survey of Business in Eastern Europe», The Economist, 21 de septiembre de 1991.

392-116
ASE-253
IESE 22 392-116
Anexo 10
Estructura del producto material neto y la fuerza de trabajo en Polonia, en 1986
En valor miles Porcentaje del Fuerza de Porcentaje de

millones zlotys valor total trabajo fuerza de trabajo
Agricultura 1.650,2 15,4 5.058.900 28,1

Minería, incl. manuf. 47,3 518.700 2,9
Manufacturas 5.060,9 47,3 4.388.100 24,3
Servicios públicos 133,8 1,3 216.200 1,2
Construcción 1.378,9 12,9 1.316.500 7,3
Transporte y
comunicaciones 667,0 6,2 1.023.200 5,7
Comercio 1.708,3 16,0 1.476.600 8,2
Finanzas 444.400 2,5
Administración pública
y defensa 275.500 1,5
Servicios 2.409.100 13,4
Otros 98,0 0,9 877.600 4,9
Total 10.697,1 100,0 18.004.800 100,0

tasa actividad, 47,9%
Fuente: Britanica World Data, 1990, pág. 680.

Anexo 11

IESE
Indices de comercio exterior, precios y ganancias en Polonia

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

1980=100
Indice precios al consumo 100,0 121,2 243,4 297,2 341,8 393,4 463,0 577,0
Indice ganancias mensuales 100,0 127,4 198,8 253,5 288,2 345,6 418,5 476,2
Balanza de comercio
(precios corrientes)
Miles millones zlotys –6,4 –7,5 +82,2 +90,0 +126,2 +96,1 +151,6
23
Fuente: Britanica World Data 1990, pág. 680.
Educación en Polonia (1986-1987)
Proporción
Escuelas Profesores Estudiantes estudiantes/profesor
Primaria (7-14 años) 17.553 262.500 5.007.800 19,1

Secundaria (15-18 años) 898 21.100 353.100 16,7
Voc., magisterio 6.635 78.500 1.327.300 16,9
Superior 92 57.700 261.100 4,5
Fuente: Britanica World Data 1990, pág. 680.

392-116
ASE-253

Polonia

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IESE

POLONIA. LA TRANSICION A UNA ECONOMIA LIBERALIZADA (A) (*)

«La única solución política de la situación actual es formar un gobierno

Lech Walesa, 7 de agosto de 1989

En verano de 1984, la alianza de Solidarnosc con otros dos grupos políticos en el

Las elecciones parlamentarias de mayo y julio representaron un gran éxito para

(*) Caso de la División de Investigación del IESE.

Copyright © 1992, IESE.

Universidad de Navarra ASE-253

Bosquejo geográfico e histórico

Desde 1944, en que se estableció el gobierno comunista, el sistema económico

(1) Armenios, judíos.

Universidad de Navarra ASE-253

Estos cambios no modificaron la raíz del sistema comunista. El desencanto

El sistema económico comunista

Las empresas independientes no eran admitidas en la política económica comunista.

Universidad de Navarra ASE-253

Es difícil, o acaso imposible, promover la iniciativa individual y, al mismo tiempo,

Aparte la presión política a favor de una economía centralizada, existía un poderoso

Universidad de Navarra ASE-253

Las reformas económicas de los años ochenta

Algunas de las reformas de 1981 continuaron posteriormente. Se hizo especialmente

Algunos de esos cambios se concentraron en el período 1988-89, y fueron positivos

1) la renuncia a los procedimientos de planificación centralizada;

2) la abolición de los ministerios del ramo;

3) la concesión de la «autodirección» a los trabajadores;

4) la ampliación del ámbito de los precios contractuales;

5) la liberalización del acceso a divisas extranjeras para los importadores;

6) la legalización de un mercado libre de moneda extranjera;

7) la descentralización de los bancos;

8) la formalización de unas reglas de juego iguales para todos los tipos de

Estos pasos positivos se acompañaron con el proceso políticamente muy peligroso

Finalmente, las medidas siguientes persistieron hasta el verano de 1989:

1) control central directo sobre las empresas estatales;

2) precios dobles o múltiples;

3) régimen de tasas de cambio duales;

Universidad de Navarra ASE-253

4) distribución a través de contratos gubernamentales, lo que acarreaba una

5) persistencia de la escasez como fenómeno estructural y a menudo

6) mantenimiento de subsidios y penalizaciones específicos de cada empresa,

7) falta de competencia en las decisiones sobre precios y producción.

Los comunistas aprovecharon la ley marcial en dos aspectos: destruyeron

Polonia difería de otros países comunistas en los numerosos activos en moneda

Universidad de Navarra ASE-253

Trasfondo político de los cambios

En los últimos años de la década de los ochenta se produjeron importantes cambios

El empeoramiento de la situación económica en Polonia indujo al Gobierno, a

En teoría, la «segunda etapa» pretendía eliminar los subsidios de los productos de

Universidad de Navarra ASE-253

Teoría de la estabilización y liberación de precios

«Actualmente, la mayor preocupación de nuestra sociedad es el estado de la

Los países comunistas en reformas necesitaban:

1) estabilizar la situación macroeconómica;

En el pasado se intentaron varios planes de estabilización. En 1924, Polonia llevó a

Los economistas habían aprendido las consecuencias de la estabilización,

1. Consolidación fiscal, lo que significa eliminar el déficit fiscal. Esta medida es

2. Además de la disciplina presupuestaria, el equilibrio macroeconómico requiere

Universidad de Navarra ASE-253

regularse mediante una política monetaria basada en el mercado, o bien por

La eliminación de los subsidios a fin de reducir el gasto es también prioritaria.

En todo proceso de estabilización se presentan dos momentos peligrosos. El

1. ¿Los precios deben ser liberados y la inflación controlada antes o después de la

2. ¿Las trabas al comercio deben ser reducidas antes o después de reestructurar

4. ¿La reforma del sistema financiero debe proceder o acompañar la privatización