“Estudio comparativo de las reformas al SGR de 2011- 2012 y 2019-2020”

PRESENTADO POR:

JORGE DARWIN PEDREROS CORREA

UNIVERSIDAD SURCOLOMBIANA

ADMINISTRACION DE EMPRESAS GARZON- HUILA

2020
“Estudio comparativo de las reformas al SGR de 2011- 2012 y 2019-2020”

PRESENTADO POR:

JORGE DARWIN PEDREROS CORREA

PRESENTADO A:

JOHN FABIO ALVAREZ

UNIVERSIDAD SURCOLOMBIANA

ADMINISTRACION DE EMPRESAS

GARZON- HUILA

2020
1- INTRODUCCIÓN
2- METODOLOGIA
3- ASPECTOS RELACIONAOS CON LAS REGALÍAS QUE LLEVARON A ESTABLECER UN
NUEVO ESQUEMA DE DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS.
4- GENERALIDADES DE LAS REGALÍAS
5- FONDO NACIONAL DE REGALÍAS
6- DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS ANTES DE LA REFORMA AL ESQUEMA DE
DISTRIBUCIÓN DE REGALÍAS

7- SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS

8- LA DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS
9- DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS ENTRE LOS DEPARTAMENTOS
10- EL IMPACTO DE LA REFORMA EN LAS FINANZAS DEPARTAMENTALES
11- OPERACIÓN DEL SGR
12- CONCLUSIÓN
1- INTRODUCCIÓN

Las regalías son una importante fuente de ingresos para el desarrollo de Colombia y
sus diferentes municipios. El potencial de financiar diferentes proyectos que se
encuentran en la capacidad de mejorar los niveles de vida de las personas que habitan
el país, además de mejorar los niveles de producción en todas las regiones del país.

Los recursos naturales no renovables y el subsuelo pertenecen al Estado, y por tanto,

las inversiones que se realizan con los ingresos generados por su explotación deberían
beneficiar a toda la población. Es por esto por lo que, en 2011 se hizo una reforma
constitucional para crear el Sistema General de Regalías (SGR) con el fin de promover
una mayor equidad social y regional.

Teniendo en cuenta el nuevo Sistema de asignación de regalías Crudo Transparente

realiza esta investigación con el fin de evidenciar la distribución de los recursos desde
el 2012; el nivel de ejecución del gasto de las entidades territoriales que reciben los
recursos y la relación que se ha construido a lo largo de estos años entre las
asignaciones y las variables socioeconómicas de Antioquia, Boyacá y Cundinamarca.

El propósito de este trabajo es realizar una evaluación del Sistema General de Regalías
(SGR) creado por el Acto Legislativo 05 de 2011, en especial en cuanto a la
normatividad que lo gobierna, la distribución institucional y territorial de las regalías
que en él se estableció, su operación, y la intencionalidad que lo guía para promover el
desarrollo y la equidad regional.

La normatividad existente antes de la creación del SGR con la que le dio vida al nuevo
sistema, hace énfasis en las autoridades que gobernaban el anterior régimen, la
distribución territorial que tenían las regalías, y las debilidades y falencias que hicieron
necesario emprender la reforma del mismo. Los propósitos de la reforma, las
modificaciones constitucionales y legales que se adoptaron; los órganos de gobierno
del SGR y sus funciones básicas; el ciclo de la generación de las regalías; los criterios de
asignación por tipos de gasto; las reglas para distribuirlas territorialmente durante y
después de la etapa de transición en la política y mecanismos establecidos para la
aprobación de los proyectos de inversión.

La reforma significó para la distribución de las regalías entre las finalidades de las
asignaciones a la luz de la normatividad que creó el SGR; examinar su reparto entre las
entidades territoriales; realizar un análisis sobre la concentración sectorial del gasto y
el impacto que el SGR produjo en las finanzas departamentales.

La relación entre la asignación de las regalías y distintos indicadores de desarrollo

económico y social en los departamentos para, con base en ese análisis, concluir sobre
los alcances esperados de la reforma en la lucha contra la pobreza y las desigualdades
regionales existentes en el país.
Los principios que guiaron la reforma al sistema de regalías en Colombia se ven
reflejados en la asignación de recursos en aquellos territorios pobres que se vieron
fuertemente afectados por la violencia, al tiempo que busca dilucidar si la inversión
social programada en este tipo de municipios atiende a las principales necesidades de
los mismos. Finalmente, la sección concluye con algunas recomendaciones, que sirvan
de base para la formulación de una política congruente con los retos que supondrá la
construcción de la paz.

En diciembre pasado, el Congreso aprobó el Acto Legislativo No. 05 de 2019, el cual

reforma el Artículo 361 de la Constitución, referente a la distribución, manejo y
monitoreo del Sistema General de Regalías (SGR). Dicha reforma tiene como
elementos centrales) la mayor participación de las regiones productoras y
transportadoras de hidrocarburos-minerales en el presupuesto, pasando del actual
10%-15% (equivalente al 20% de los recursos destinados a inversión) a un 25% (30% de
la inversión); ii) algo de mayor discrecionalidad en el manejo de los recursos,
eliminando la multiplicidad de fondos que conformaban el SGR; y iii) una excesiva
reducción del componente de ahorro-estabilización de ingresos a nivel regional.
2-METODOLOGIA

El análisis del Sistema General de Regalías toma como punto de partida el diseño
de política pública, comprendido más allá del ciclo de política sugerido en los años
sesenta y setenta, por el cual a política pública se presenta como un objeto de
análisis dividido en varias fases.

La formulación y diseño son analizados como uno solo, en tanto la idea de diseño
de políticas está íntimamente ligada a la idea de mejorar las acciones
gubernamentales a través de la consideración consciente en la etapa de
formulación de los resultados probables de las actividades formulada que a su vez
expresa y asigna poder entre intereses sociales, políticos y económicos.

El esfuerzo por tener una mirada más comprensiva de lo que significa el diseño de
política pública y las políticas públicas en sí se compagina con el marco de
corrientes múltiples desarrollado, Este marco facilita la comprensión de la
construcción de la agenda política y de la toma de decisiones en un aspecto interno
a partir de la identificación de tres corrientes: la corriente de problemas, la de
soluciones o políticas públicas, y la corriente política, las cuales se conectan en un
momento específico identificado como ventana de oportunidad por intermediación
de un emprendedor de política. Permite poner en diálogo directo a los actores de
política pública con el contexto económico y político.
3- ASPECTOS RELACIONAOS CON LAS REGALÍAS QUE LLEVARON A ESTABLECER UN
NUEVO ESQUEMA DE DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS.

Como bien se evidencio en el sustento constitucional, las regalías producto de la

explotación de los recursos naturales no renovales son una contraprestación
económica, la cual le genera al Gobierno ingresos, que son utilizados en pro del
desarrollo socioeconómico de la población

En este sentido se identificarán los principales aspectos relacionados con las regalías
que llevaron a establecer un nuevo esquema de distribución de las regalías. Para ello,
primero se explicará el evento productor y cómo estaban clasificadas las Regalías antes
de la ejecución del Acto Legislativo 005 de 2011. Seguido, se hablará acerca de cómo
estaban distribuidas las regalías y cuáles eran las entidades encargadas de dicho
proceso. Por último, se hablará de algunos motivos que llevaron a la creación de un
nuevo esquema de redistribución de regalías.
4- GENERALIDADES DE LAS REGALÍAS

La Ley 141 del año 1994 trajo consigo la creación de la Comisión Nacional de Regalías y
el Fondo Nacional de Regalías. Permitiendo así, que se hiciera efectiva la
contraprestación de recursos monetarios por parte del Estado derivada de la
explotación de recursos naturales no renovables y a su vez “se establecen las reglas
para su liquidación y distribución” Fondo Nacional de Regalías, Ley 141 (1994).

Además la Ley 141 del año 1994 “regula el derecho del Estado a percibir regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su
liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones

Es de vital importancia conocer la procedencia de los recursos, por los cuales están
establecidas las regalías generadas a favor del Estado, para ello, el evento productor
explica la composición natural de los principales recursos naturales no renovables
además de la cantidad porcentual que le corresponde al estado de la producción con
respecto a cada mineral no renovable. Este último, el valor o cantidad porcentual de
las regalías por evento renovable.
5- FONDO NACIONAL DE REGALÍAS

En el esquema instaurado por la Ley 141 del año 1994 se expidieron una serie de
decretos por los cuales se pretendía, mediante la creación del Fondo Nacional de
Regalías permitirle al Estado establecer figuras que definían las reglas del juego, en
este sentido, el Estado tenía la facultad para darle destino, liquidación y
distribución a las contraprestaciones económicas, por ser este el propietario de los
recursos naturales no renovables.

Para que un proyecto sea elegible deberá ser presentado ante la Comisión
Nacional de Regalías por las entidades territoriales, bien sea de manera individual,
conjunta o asociada y contar con el previo concepto de Consejo Regional de
Planificación Económica y Social -CORPES- o de la región administrativa y de
planificación - o de la región como entidad territorial, o de la Corporación
Autónoma Regional que tenga jurisdicción en el territorio de la entidad solicitante.
Los proyectos regionales de inversión deberán ser definidos como prioritarios en
el correspondiente plan de desarrollo, y venir acompañado de los estudios de
factibilidad o pre-inversión, según el caso, que incluya el impacto social,
económico y ambiental.
6- DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS ANTES DE LA REFORMA AL ESQUEMA DE
DISTRIBUCIÓN DE REGALÍAS

Teniendo en cuenta la importancia de la ejecución de las regalías en proyectos de

conlleven al desarrollo y su impacto a nivel nacional en temas coyunturales como la
educación, la salud, seguridad, desarrollo estructural, entre otros. Es de vital
importancia examinar en que proyectos que contribuyen al desarrollo social eran
gastadas estas regalías y porque se tomó la decisión de generar un cambio al Sistema
General de Regalías para distribuir las contraprestaciones económicas del estado
producto de la explotación de recursos naturales no renovables sobre todo el territorio
nacional.

La Ley 141 de 1994, crea el Fondo Nacional de Regalías (FNR) con los ingresos
provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables, recursos que no
eran asignados a los departamentos, municipios y zonas portuarias no productores.
Dichos ingresos eran destinados a proyectos de inversión a los departamentos que se
encuentran suscritos dentro del Consejo Territorial de Planeación, los cuales servían de
intermediarios para que los municipios también tuviesen acceso a ellos y así utilizarlos
en proyectos para dar solución a los problemas socioeconómicos del territorio.

Antes de la ejecución del Acto Legislativo 005 del año 2011 las regalías se encontraban
distribuidas como regalías directas hacia las entidades territoriales las cuales poseían y
de donde se explotaban los recursos naturales no renovables y las regalías indirectas,
que eran los recursos económicos que hacen parte de las regalías a los departamentos
o municipios que hacían viable el transporte de estos minerales que su gran mayoría
de veces terminan siendo exportados. A los primeros les correspondía el 80%,
mientras que el 20% restante de la distribución de regalías indirectas eran asignadas al
Fondo Nacional de Regalías, dichas distribuciones económicas pretendían dar solución
a las necesidades básicas insatisfechas (NBI) de la región proveyendo así desarrollo y
cumplimiento de los planes contemplados en el plan de desarrollo de la región.
 7- SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS

El sistema de distribución de regalías era un esquema poco eficiente y nada equitativo

ya que el grosor de las regalías estaba contemplado para pocas regiones del país, es
decir, solo tenían acceso a ellas los departamentos y municipios donde se producía la
explotación de recursos naturales no renovables, incluyendo las carreteras y puertos
que permitían el transporte de los productos minero energéticos. Lo anterior generaba
entre los departamentos y regiones vecinas del país cierto malestar y problemas de
desigualdad ya que estos no participaban de manera directa ni indirectamente en la
actividad de la explotación y tránsito de estos minerales no renovables.

La frase anterior, dicha por el Ministro de Hacienda fue la presentación de lo que sería
el nuevo esquema de distribución, la cual pretendía que los recursos llegaran a todas
las regiones del país cuyo fin seria la reducción de problemas de disparidad entre ellas.

Teniendo afirmar que el año 2011 fue un periodo importante debido a que el Gobierno
de ese entonces aprobó la reforma constitucional por la cual se crearía el actual
sistema de distribución de regalías llamado Sistema General de Regalías. Un sistema
cuyas bases serian el manejo responsable y eficiente de los recursos de regalías, la
promoción de la equidad entre regiones ya que la distribución de regalías más
balanceada representa una fuente de oportunidades de promover el desarrollo del
país.

Uno de los puntos más importantes del código de 2001 es el establecimiento del
contrato de concesión minera como única forma de constituir, declarar y probar el
derecho a explorar, construir, montar y explotar minas de propiedad estatal por parte
de un particular por cuenta y riesgo de este. Ese contrato de concesión se pactaría por
el término que solicite el proponente y hasta por un máximo de 30 años, pudiéndose
renovar por un período de tiempo igual, sin embargo, con la Ley 1753 de 2015 el
período de concesión a favor de una misma empresa puede alcanzar fácilmente
períodos de 90 años o más.
El artículo 360 establecía la existencia de regalías directas para los departamentos y
municipios mineros, así como para los puertos marítimos y fluviales por donde se
transportasen minerales o productos derivados. Por su parte, el artículo 361 señalaba
que con los recursos que no fueran asignados directamente a los departamentos y
municipios se crearía el Fondo Nacional de Regalías (FNR), adscrito al Departamento
Nacional de Planeación (DNP), encargado de la administración y distribución de
acuerdo con los proyectos aprobados como financiables con los ingresos de regalías,
atendiendo el carácter prioritario en los esquemas de planeación local.

En el caso del departamento de La Guajira, reconocido por la producción de carbón, se

establecía que recibiría el 100% del 10% de las regalías por los primeros 18 millones de
toneladas métricas. De ese porcentaje el departamento como tal recibía el 42%; los
municipios productores, el 32%, siendo Barrancas, Hatonuevo y Albania; el 10% para el
municipio o distrito portuario, que sería Puerto Bolívar en el municipio de Uribia, y el
restante 16% para el Fondo Nacional de Regalías. A medida que los niveles de
producción aumentasen, el porcentaje de regalías disminuía, llegando a un 25% sobre
el total de regalías en caso de una producción mayor a 25 millones de toneladas
métricas acumuladas al año.

En la modificación presentada por el gobierno, las asignaciones de regalías directas e

indirectas desaparecen y a cambio se propone la concentración de estas en el Sistema
General de Regalías, lo que afecta la autonomía presupuestal de las regiones.
Entonces, en lugar del FNR se crean el Fondo de Ahorro y Estabilización y el Fondo de
Competitividad Regional, como sujetos beneficiarios del nuevo sistema.

El Fondo de Ahorro y Estabilización, administrado por el Banco de la República, tendría

inicialmente el objetivo de absorber las fluctuaciones en el valor de las regalías y
compensaciones. El Fondo de Competitividad Regional estaría conformado por el
Fondo de Compensación Regional, con una duración de 20 años y su destinación serían
las regiones más pobres del país con una alta prioridad a zonas costaneras y
fronterizas; y el Fondo de Desarrollo Regional, con duración indefinida y al cual
tendrían acceso todas las regiones del país. Adicional a estas asignaciones, incluyendo
el fondo de ahorro pensional territorial, se destina el 10% a proyectos de ciencia,
tecnología e innovación.
8-LA DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS

Vistos los cambios que se hicieron con ocasión de la expedición del Acto Legislativo 05
de 2011 y sus normas reglamentarias, el propósito de este segundo capítulo del
trabajo es analizar lo que ese cambio significó para la distribución de las regalías entre
las finalidades de las asignaciones; examinar su reparto entre las entidades
territoriales; realizar un análisis sobre la concentración sectorial del gasto; y, medir el
impacto que la distribución produjo en las finanzas de los departamentos.

Las finalidades de las asignaciones están divididas en tres grandes categorías: el

ahorro la inversión y la administración del sistema.

En lo referente al reparto de las regalías entre los territorios, lo que aquí se hace es
examinar cuántas de ellas le corresponden a cada departamento y cuál es la
distribución al interior de ellos. Teniendo en cuenta que, para ese propósito, los
departamentos comprenden las gobernaciones y los municipios.
9- DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS ENTRE LOS DEPARTAMENTOS

Por lo que hace a la distribución de las regalías entre los departamentos como
unidades territoriales.

Es de anotar que se miden así los recursos presentes y futuros que recibirían los
departamentos, con independencia de cuántos de ellos se asignan para gasto en cada
período y cuánto de esa apropiación se ejecuta, lo cual será objeto de examen cuando
se analice la operación del SGR.

Para efectos de la comparación de las asignaciones antes y después de la reforma, los

departamentos entre los que bajo el antiguo régimen recibían individualmente más del
3% de los recursos totales, que fueron aquellos en donde se explotaron con mayor
intensidad.

Los departamentos en donde se extraen con mayor intensidad los recursos minero-
energéticos, que en el período 1994-2009 recibieron como conjunto el 87.2% del valor
total de las regalías, solamente recibirán el 43.9% de ellas en el bienio 2015-2016.
Dicho de otra manera, su participación relativa se reducirá a menos de la mitad una vez
finalice el período de transición.

Por el contrario, las zonas de baja producción de RNNR multiplicarán su participación

relativa en más de cuatro veces, al pasar de recibir el 12.8% en el periodo 1994-2009 a
obtener el 56.1% del total de los recursos en el bienio 2015-2016.

Ahora bien, quienes perdieron en el proceso fueron principalmente los departamentos

productores de hidrocarburos del oriente del país (Casanare, Arauca y Meta) que antes
de la reforma recibieron el 45% de las regalías totales y está previsto que sólo reciban
cerca del 12% en el bienio 2015-2016. Al interior de este grupo la pérdida relativa
mayor será la de Casanare y Arauca

Otros departamentos con bajas en sus participaciones relativas son La Guajira, que pasó
del 9.7% del total en el período 1994-2009 al 4.5% previsto para el bienio 2015-2016, y
el Huila cuya participación en los mismos períodos se redujo del 8.9% al 3.8% del total
de los recursos.

Por todos esos cambios, no cabe duda que la reforma cumplió su propósito de
redistribuir los recursos de las regalías de las zonas productoras de RNNR hacia las que
no lo son.
 10- EL IMPACTO DE LA REFORMA EN LAS FINANZAS DEPARTAMENTALES

Sabido que los mayores beneficiarios del cambio de régimen fueron las gobernaciones,
a continuación se examina cuál ha sido la significación de las regalías dentro de sus
ingresos fiscales antes y después de la reforma.

Para el año 2011 se utilizaron los datos del DNP contenidos en el documento
“Ejecuciones presupuestales de cada municipio y cada departamento para el período
2000-2012”.

Para los años 2020 y 2021 la fuente es el “Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los
Departamentos 2021, preparado por la Dirección General de Apoyo Fiscal del
Ministerio de Hacienda, del cual se obtuvieron, para cada gobernación los ingresos
fiscales diferentes al SGR. A ellos se suman las asignaciones del SGR para el respectivo
año, y se obtienen los ingresos fiscales totales incluyendo las regalías.

Se debe precisar que las asignaciones del SGR para cada gobernación en el año 2020
corresponden a las contenidas en el Decreto 1399 de 2021. Para este último año ellas se
estiman como el 50% de las asignaciones correspondientes.

Lo proceso se subraya es el potencial que las regalías tienen como fuente de ingreso
puesto que, como se señaló antes, aquí no se está midiendo la ejecución presupuestal
sino la adición a los recursos presupuestales presentes y futuros de las gobernaciones.

Para 2012 la significación promedio de las regalías se elevó al 25% y, desde luego, la
distribución fue mucho más homogénea, y más significativa en los departamentos de
menor desarrollo económico relativo.
 11- OPERACIÓN DEL SGR

El sistema de distribución de regalías era un esquema poco eficiente y nada equitativo

ya que el grosor de las regalías estaba contemplado para pocas regiones del país, es
decir, solo tenían acceso a ellas los departamentos y municipios donde se producía la
explotación de recursos naturales no renovables, incluyendo las carreteras y puertos que
permitían el transporte de los productos minero energéticos. Lo anterior generaba entre
los departamentos y regiones vecinas del país cierto malestar y problemas de
desigualdad ya que estos no participaban de manera directa ni indirectamente en la
actividad de la explotación y tránsito de estos minerales no renovables.

Con el propósito de examinar la eficiencia con que ha operado el SGR, la importancia

de los montos girados en relación con el recaudo, , es una de las causas por las cuales se
decidió generarle un cambio a la distribución de regalías de una forma más equitativa
sobre todo el territorio nacional.

el Ministro de Hacienda fue la presentación de lo que sería el nuevo esquema de

distribución, la cual pretendía que los recursos llegaran a todas las regiones del país
cuyo fin seria la reducción de problemas de disparidad entre ellas.

Teniendo en cuenta es válido afirmar que el año 2011 fue un periodo importante debido
a que el Gobierno de ese entonces aprobó la reforma constitucional por la cual se crearía
el actual sistema de distribución de regalías llamado Sistema General de Regalías. Un
sistema cuyas bases serian el manejo responsable y eficiente de los recursos de regalías,
la promoción de la equidad entre regiones ya que la distribución de regalías más
balanceada representa una fuente de oportunidades de promover el desarrollo del país.
 12- CONCLUSIÓN

Cabe concluir que el papel que tienen los recursos naturales no renovables frente al
desarrollo de infraestructura, social y económico del país son importantes y más aun
teniendo en cuenta que los ingresos del país están fundamentados en el sector primario
pues dichos recursos tienen un objetivo principal el cual es suplir las necesidades
básicas insatisfechas de la población.

La redistribución, repartición lo cual se esperaba a priori a la realización de este trabajo

ya que en el mapa de distribución de regalías del año 2002-2010 se evidenciaba que de
los 32 departamentos que componen Colombia solo dos de ellos recibieron ingresos
superiores. A partir de ello fue importante determinar mediante un análisis la
descripción de cuál fue el papel del Fondo de Compensación Regional mediante el
Sistema de Distribución de Regalías teniendo en cuenta que el objetivo principal del
FCR es promover la equidad social dando prioridad a las zonas costeras que mayor
inequidad presentaba de distribución de regalías.

el Gobierno Central con respecto al sector público son: “la estabilización, la distribución
del ingreso y la asignación de recursos para la producción de bienes públicos” se
cumple a cabalidad, dado que si existe dicha redistribución de recursos con la
implementación de las transferencia de decisiones ejecutadas anteriormente por el
Gobierno central con la llamada Centralización para cederle dichas obligaciones a las
entidades regionales bajo el modelo de Descentralización.

Lo dicho comparativo evidencia mejoras en cuanto al sustento de los requisitos que

deben cumplir las entidades de las regiones, departamentos y municipios para acceder a
los recursos del SGR mediante los OCADS que según el Departamento Nacional de
Planeación tienen el rol de definir los proyectos de inversión, así como evaluar,
viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de financiarlos y designará
su ejecutor.

file:///C:/Users/Walter/Downloads/undp-co-evaluacionSGR-2016%20(1).pdf
https://repository.uamerica.edu.co/bitstream/20.500.11839/7240/1/21220081-2019-
1-EF.pdf

https://www.ambitojuridico.com/noticias/general/financiero-cambiario-y-
seguros/esta-es-la-ley-que-reglamenta-la-reforma-las

https://www.larepublica.co/analisis/mauricio-santa-maria---anif-2941063/reforma-al-
sistema-general-de-regalias-acto-legislativo-no-05-de-2019-2958694

https://forbes.co/2020/08/05/economia-y-finanzas/puntos-clave-del-proyecto-de-ley-
que-reglamenta-la-reforma-a-las-regalias/

https://www.repository.fedesarrollo.org.co/bitstream/handle/11445/321/Anif-
Fiscal0411.pdf?sequence=2&isAllowed=y

https://crudotransparente.com/2019/10/31/fondo-nacional-de-regalias-vs-sistema-
general-de-regalias-casos-antioquia-boyaca-y-cundinamarca/

http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0124-
40352019000200303