Universidad Autónoma del Estado de México

Facultad de Planeación Urbana y Regional

Territorios expuestos y
procesos culturales

Guadalupe Hoyos, Miroslawa Czerny y Edel Cadena

(Coordinadores)

Centro de Investigación en Estudios Avanzados en

Planeación Territorial

Departamento de Geografía de América Latina, Instituto de Estudios Regionales y Globales,

Facultad de Geografía y Estudios Regionales Universidad de Varsovia, Polonia

2011
© Derechos reservados
1ª edición 2011
Universidad Autónoma del Estado de México
Instituto Literario 100 Ote., Toluca, 50100, Estado de México.
www.uaemex.mx

ISBN 978-607-422-146-6
Impreso y hecho en México
Printed and made in México
 Contenido
Cultura e innovación local
Miroslawa Czerny y Malgorzata Guszlewicz 11
El desarrollo local y la función de la cultura local
Elizabeth Díaz Cuenca y Alejandro Alvarado Granados 31
La red productiva como elemento del desarrollo económico local:
Caso de cuatro actividades económicas en comunidades del
Estado de México
Rosa María Sánchez Nájera, Ryszard E. Rozga Luter y Lilia 49
Angélica Madrigal García
Factores de innovación en los sistemas productivos de dos localidades
periféricas de la zona metropolitana de la ciudad de Toluca
Anna Pogłód 77
Las condiciones para el desarrollo de enoturismo en la provincia de
Mendoza, Argentina
Ryszard E. Rózga Luter 93
El problema de medidas e indicadores en los estudios territoriales de
innovación en México; algunos ejemplos y propuestas

Procesos socioculturales y ciudad

Maciej Lasocki 121
The problem of cultural influences on spatial planning patterns
Jorge Tapia Quevedo 133
Segregación residencial étnica en Interlomas, Huixquilucan. Estudios
de los procesos interacción entre sus diferentes grupos sociales
Joanna Miętkiewska-Brynda 154
De la historia real a la realidad percibida. Caso de la ciudad de Siedlce,
Polonia
Jacek Kwiatkowski 177
Gorizia - Nova Gorica. Birth of the divided city
José Juan Méndez Ramírez y Teresa Becerril Sánchez 191
El miedo como industria en las sociedades posmodernas
Małgorzata Maria Brzózka 209
Research on backpacking in Argentine Patagonia

Prácticas institucionales y planeación urbana

Juan José Gutiérrez Chaparro 225
Influencias, actores y fundamentos de la institucionalización de la
Planeación Urbana en México
Wilfrido Contreras Domínguez 251
¿Qué hacer para transitar hacia la sustentabilidad urbana en México?
Alberto Javier Villar Calvo, José Juan Méndez Ramírez y 279
José Gerardo Moreno Ayala
El origen clientelar de la política de vivienda en México: el caso de las
políticas inquilinarias
Pedro Leobardo Jiménez Sánchez, Héctor Campos Alanís y 305
Juan Roberto Calderón Maya
Incorporación del espacio social al proceso de producción del espacio
urbano. El caso del municipio de Toluca

Estructura territorial y efectos ambientales

María Estela Orozco Hernández, Jorge Tapia Quevedo y 323
Patricia Mendoza Mendoza
Desorden urbano y efectos ambientales. Ocoyoacac, Estado de México
Alejandro Alvarado Granados, Salvador Adame Martínez y 341
Elizabeth Díaz Cuenca
Los cambios ambientales en la cuenca del río Tenancingo, Estado de
México por el aprovechamiento de sus recursos naturales
Pablo Alberto Vinageras Barroso, José Miguel Velázquez 361
Hernández y Leopoldo Velázquez Antolín
Transición y potencial de la infraestructura económica industrial en la
región Atlacomulco
José Gerardo Moreno Ayala 403
El federalismo fiscal mexicano ante el cambio tecnoeconómico y
socioinstitucional
Guadalupe Hoyos Castillo y Edel Cadena Vargas 421
Las metrópolis de México: Estructura económica, productiva y empleo
formal durante las políticas de ajuste estructural 1988–2003
 El federalismo fiscal mexicano
ante el cambio tecnoeconómico y
socioinstitucional

José Gerardo Moreno Ayala1

Resumen
En el presente trabajo se exponen las fuerzas tecnoeconómicas y socioinsticionales
que se han desplegado con el capitalismo informático global y que están reconfigu-
rando los rasgos del federalismo fiscal mexicano. El elemento base y clave del que
se partió para comprender los cambios en el capitalismo contemporáneo lo constitu-
yó el proceso de revolución en el sistema tecnoeconómico originado esencialmente
por el desarrollo, aplicación y difusión de las nuevas tecnologías basadas en la
informática, la microelectrónica y las telecomunicaciones, el impulso de la gestión
flexible en la producción y el conocimiento como el elemento crucial para elevar la
productividad y, por lo tanto, incentivar la acumulación de capital. Esta revolución
tecnoeconómica tiene un carácter tan radical y general, tanto en un sentido espacial
como social, que está modificando todo el sistema socioinstitucional y, de manera
especial, el papel del Estado en la economía. Sin embargo, aquí se destacan los
vectores de fuerza que inciden en la reconfiguración de las relaciones fiscales inter-
gubernamentales.
Palabras claves: Federalismo fiscal, paradigma tecnoeconómico, sistema socioins-
titucional

Abstract
The technoeconomic and socioinstitutional forces that have deployed with the global
and information-based Capitalism and which are reshaping the characteristics of
Mexican fiscal federalism are exposed in this work. The basic key element that was
adopted to understand the changes in contemporary Capitalism was constituted

1 Facultad de Planeación Urbana y Regional de la Universidad Autónoma del Estado de México. Correo
electrónico: jgma56@hotmail.com

403
José Gerardo Moreno Ayala

for the process of revolution in the technoeconomic system, essentially originated

by the development, application and diffusion of the new technologies based on
computer science, microelectronics and the telecommunications, the impulse of the
flexible management in the production and the knowledge as the crucial element
to increase the productivity and, therefore, to stimulate the accumulation of capital.
This technoeconomic revolution has a general and so radical character, as much
as in a space sense as in a social one, that it is modifying all the socioinstitutional
system and, in an important way, the role of the State in the economy. However, we
enhance here the vectors of force that influence the reconfiguration of the intergo-
vernmental fiscal relationships.
Key words: Fiscal federalism, technoeconomic paradigm, socioinstitutional system.

Introducción

E
l análisis económico de las relaciones fiscales intergubernamentales ha
descansado fundamentalmente en los principios básicos de eficiencia
y equidad propuestos por diferentes teorías que tienen como objeto de
estudio la economía pública o el estudio de las relaciones generales entre el
Estado y la economía. La teoría del bienestar aportó a la teoría de las finanzas
públicas el enfoque de las fallas del mercado y, consecuentemente, la pro-
puesta de una teoría de los bienes públicos nacionales y locales y el mode-
lo de Tiebout que contribuyó a argumentar a favor de la descentralización.
Desde esta perspectiva, otras fallas del mercado que justifican la intervención
del Estado en la economía consisten en la existencia de externalidades, fallos
en la información, la persistencia de mercados incompletos y la presencia de
desequilibrios y crisis económica. Adicionalmente, la participación guberna-
mental puede considerarse necesaria, aún cuando el mecanismo de mercado
funcione eficientemente, en el caso de juzgarse injustos los niveles de des-
igualdad en el ingreso y la riqueza de los agentes económicos.
Por otra parte, la teoría de la incidencia fiscal aborda cuál es la capacidad
tributaria y de endeudamiento de cada ámbito de gobierno y la necesidad de
establecer transferencias condicionadas y no condicionadas. A partir de estos
planteamientos se busca determinar los niveles adecuados de ingresos, pro-
pios o sustentados en transferencias intergubernamentales.
De manera más reciente, la teoría de la elección pública que incorporó el
análisis de los procesos políticos desde un enfoque que considera que el Esta-
do no puede mejorar el funcionamiento del mercado y sí empeorarlo, coinci-
de con la nueva economía política y la economía política neoclásica (Chang,
1996). A partir de este cuerpo teórico se busca aportar respuestas a los pro-
cesos presupuestarios, de negociación y de transferencia entre los distintos
poderes del gobierno republicano y los diferentes ámbitos gubernamentales
de la federación.

404
 El federalismo fiscal mexicano ante el cambio tecnoeconómico y
socioinstitucional

En palabras de Ayala (1999: 350), “La teoría del federalismo fiscal busca
proveernos de respuestas sobre las razones para adoptar una estructura de
gobierno federal, reglas para la asignación de recursos federales entre niveles
de gobierno, las transferencias intergubernamentales de ingreso y, finalmen-
te, el establecimiento de los modelos más deseables para garantizar una es-
tructura federal eficiente y equitativa”.
Sin embargo, estos marcos explicativos de las relaciones fiscales intergu-
bernamentales no son adecuados para comprender el cambio económico e
institucional ni, por supuesto, atender a la complejidad de los factores deter-
minantes de esos cambios: las transformaciones en los sistemas tecnoeconó-
micos, los cambios en la estructura económica y la configuración espacial de
los sistemas económico-sociales ni los procesos de adecuación entre unos y
otros. Díaz (1995) argumenta que el nuevo entorno internacional y la compe-
tencia exigen replantear el pacto federal ante la obsolescencia del viejo siste-
ma institucional. También Calderón (1998) aún cuando expone las teorías del
federalismo fiscal tradicionales o de segunda generación (sustentadas en la
economía del bienestar y la teoría de la elección pública) tuvo que empren-
der una estudio histórico y multidisciplinario (entre las que se encuentran
vertientes de la ciencia política, el institucionalismo y el análisis de la globa-
lización y las cadenas productivas globales), para abordar la complejidad del
cambio institucional del federalismo mexicano.
La comprensión del cambio o evolución institucional está siendo abordado
por los evolucionistas (Pérez, 2000 y 2003a) e institucionalistas en economía
(Hodgson, 2003) quienes a partir de los cambios en los paradigmas tecnoeco-
nómicos proponen marcos interpretativos que destacan la evolución econó-
mica, social e institucional, a través de ondas largas de expansión y depresión.
Así, el actual proceso de reestructuración o cambio estructural abierto hacia
fines del siglo XX, estaría determinado por el agotamiento del paradigma
fordista-keynesiano y por las transformaciones suscitadas por el desarrollo,
aplicación y difusión de las nuevas tecnologías, el creciente papel del cono-
cimiento, el impulso de la gestión flexible en la producción y la necesidad
de adecuar el sistema socioinstitucional, ante el agotamiento del sistema tec-
noeconómico de producción en serie y consumo de masas y el modo de re-
gulación sustentado en el keynesianismo (Jessop, 1999). De acuerdo con el
enfoque evolucionista, la difusión de este nuevo sistema tecnoeconómico se
da a través de “prácticas óptimas” y “criterios y principios de sentido común”
para el diseño institucional y organizacional, que en el momento actual son
la descentralización, la operación en redes, la interacción basada en juegos
de suma positiva entre organizaciones y diferentes agentes económicos, el
mejoramiento continuo, la participación y la búsqueda de consenso, los cuales
conforman el nuevo paradigma técnico-organizacional (Pérez, 2003a).

405
José Gerardo Moreno Ayala

Una tendencia relevante del sistema económico que está influyendo en los
cambios en las funciones del Estado-nación es la creciente internacionaliza-
ción de los flujos monetarios y de bienes y servicios que ha determinado que
los agentes económicos puedan escapar al control nacional y que las políticas
macroeconómicas de carácter fiscal y monetario nacionales ya no funcionen
apropiadamente. La operación de estas fuerzas, que se expresan en un au-
mento en el papel de las instituciones supranacionales, así como un papel
más destacado de los gobiernos locales, está dando lugar a un “vaciamiento”
del Estado-nación. Este concepto “...pretende indicar dos tendencias: primera,
que el Estado nacional mantiene muchas de sus funciones de dirección cen-
tral, incluyendo los atavíos de la autoridad ejecutiva central y de la soberanía
nacional así como de los discursos que lo sostienen; y segunda, que sus capa-
cidades para traducir su autoridad y soberanía en un control efectivo están
limitadas por un complejo desplazamiento de poderes” (Jessop, 1999: 80). La
operación de estas tendencias tiene profundas implicaciones sobre las bases y
jerarquías sociales, políticas e institucionales en los que se fundan el consenso
y el dominio en las nuevas formas de gobierno globales.
Así, como parte de los nuevos arreglos institucionales, se requiere que el
sistema de relaciones gubernamentales modifique, además de sus “prácticas
óptimas” y sus “principios y criterios de sentido común”, sus objetivos econó-
micos y sociales, entre los cuales están ahora la promoción de innovaciones
y su difusión en organizaciones, procesos y productos, el mejoramiento de la
competitividad estructural en un mundo de economías abiertas, la integración
y consolidación de redes de producción flexibles y mantener la integración so-
cial. En suma, se requiere un Estado que impulse la creación y consolidación
de capital humano y social (Lundvall y Borrás, 1997).
Entonces, en la presente investigación, se busca, a partir de un marco in-
terpretativo evolucionista y el viejo institucionalismo, determinar el proceso
de adecuación del sistema fiscal federal a las exigencias del nuevo paradigma
socioinstitucional.
Esta investigación ha significado, por lo menos para el autor, una manera
de romper con el efecto paradigma en el estudio y comprensión de las relacio-
nes fiscales intergubernamentales. El primer esfuerzo por romper dicho efecto
consistió en abandonar los enfoques normativos, ahistóricos y atomistas tan
comunes en el estudio del federalismo fiscal y asumir que las fuerzas tecno-
lógicas, económicas, sociales y políticas del cambio mundial contemporáneo
constituyen determinantes objetivos y subjetivos que es necesario incorporar
a la comprensión del cambio y configuración particular de las relaciones fis-
cales intergubernamentales en México.
Otro esfuerzo no menos importante fue ir recortando y resaltando los ele-
mentos que dentro del complejo conjunto de la realidad constituyen elemen-
tos significativos en la comprensión del objeto de estudio. Además, al tratar

406
 El federalismo fiscal mexicano ante el cambio tecnoeconómico y
socioinstitucional

de utilizar novedosos esfuerzos interpretativos, tales como el evolucionismo

y el institucionalismo, se encontró que son escasos los estudios aplicados a la
comprensión de las actividades y políticas fiscales intergubernamentales, por
lo que fue necesario utilizar un enfoque holístico de sus avances y resultados
interpretativos para aprovecharlos en el tema de estudio propio.
En la construcción del marco interpretativo jugó un papel clave la conside-
ración de que el actual proceso de cambio mundial representa la adecuación
del conjunto socioinstitucional a la revolución tecnoeconómica. Este proceso,
que se ha conceptualizado como reestructuración y está fuertemente “influen-
ciado” por factores tecnoeconómicos, rompe con su carga determinista al dis-
currirse que su concreción y sentido está enmarcado en el conjunto de las
relaciones sociales que, estructuradas y jerarquizadas por un bloque histórico,
con sus hábitos, rutinas y aspiraciones, le imprimen subjetividad y sentido
histórico al cambio material. Las diferentes sendas que puede asumir el pro-
ceso de reestructuración está, así, mediado tanto por la distinta configuración
y dinámica de los factores objetivos del cambio, pero también por la diversi-
dad de las fuerzas sociales y sus programas políticos; se deduce entonces al
cambio social como un proceso abierto a diversas posibilidades. En última
instancia, el análisis de la posibilidad de un cambio más profundo y radical en
las relaciones sociales, que signifique la modificación del principio capitalista
de reproducción y la modificación aún más radical del sistema de relaciones
económico-sociales y con ello del sistema de relaciones fiscales interguberna-
mentales, quedó fuera de los límites de la investigación.
Otra consecuencia del cambio mundial que ha repercutido en la configu-
ración del sistema socioinstitucional es que el proceso de reestructuración no
constituye, como en las etapas históricas previas, un proceso circunscrito ge-
neralmente en las fronteras de los Estados-nación, sino que es un proceso de
adecuación global en transcurso. En el caso de las relaciones fiscales intergu-
bernamentales podemos destacar la imbricación, no siempre coincidentes, de
intereses nacionales y globales, gubernamentales y no gubernamentales en el
diseño e implementación de los sistemas socioinstitucionales fiscales.

La revolución tecnoeconómica y su despliegue en el sistema

socioinstitucional
La impronta del paradigma tecnoeconómico en el sistema socioinstitucio-
nal, aun cuando indeleble y de carácter global, no es absoluta pues la diversi-
dad de condiciones económicas, sociales, políticas, culturales e históricas y las
diferencias espacio-temporales, tales como la distinta configuración que ad-
quiere el Estado o el federalismo en los países desarrollados o en desarrollo,
así como las diferencias históricas del federalismo mexicano antes y después
de la conformación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, determinan
singularidades y, por lo tanto, complejidad y riqueza a la realidad y a su análi-

407
José Gerardo Moreno Ayala

sis. De esta manera, el reconocimiento de la importancia del análisis concreto

de la realidad concreta, evita caer en maniqueísmos teóricos.
La radicalidad, generalidad y profundidad de los determinantes objetivos
del cambio ha incidido en el conjunto social, político e institucional mediante
la puesta en curso de una nueva frontera óptima de práctica, de modelo de
gestión y de reglas de sentido común, diametralmente opuestas a las vigen-
tes en el modelo de desarrollo previo. El nuevo paradigma integra fines y
medios, centra la atención no en las tareas separadas sino en el conjunto, lo
cual es posible por las nuevas tecnologías de la información. Los principios
de eficiencia del nuevo paradigma tecnoeconómico, que deben ser asimilados
al marco socioinstitucional, son una integración descentralizada, la adopción
de una actitud de mejora continua y aprendizaje permanente, flexibilidad,
adaptabilidad y funcionamiento de redes interinstitucionales.
El proceso de innovación y difusión de las nuevas tecnologías y las no-
vedosas prácticas e instituciones sociales requirió de un reconocimiento del
papel del conocimiento y el aprendizaje. Dada la importancia y característi-
cas de bien público de la información, el conocimiento y el aprendizaje en el
inédito y cambiante entorno tecnológico y socioinstitucional, se concluye que
es indispensable el desarrollo de acciones colectivas, en las cuales el Estado es
un actor crucial para su eficaz desenvolvimiento.
Un corolario de los vínculos entre los sistemas socioinstitucionales y tec-
noeconómicos es la consecuencia que tiene para el desempeño económico en
el largo plazo. El creciente peso económico y funciones que tuvo el Estado en
la era de la segunda posguerra fue sinérgico con el modo fordista-keynesiano
de acumulación de capital y llevó a la edad de oro del capitalismo: la época
de mayor crecimiento económico en la historia de la humanidad y, aún cuan-
do existe consenso en que no se puede reeditar en la misma forma histórico
económico-social, nos muestra la importancia de la armonía y acoplamiento
entre ambos sistemas.
Por sus implicaciones en el tratamiento del federalismo fiscal nos centra-
mos sólo en dos de las tres dimensiones cruciales de la reestructuración, la del
papel del Estado en la economía y la nueva configuración espacial del capita-
lismo. La tercera dimensión del proceso de reestructuración, la de la modifi-
cación de las relaciones entre el capital y el trabajo, desafortunadamente por
las limitaciones de tiempo, sólo se aborda marginalmente.
Uno de los ejes a través de los cuales la revolución tecnoeconómica incide
en las relaciones fiscales, escasamente abordado en la literatura y que resulta
crucial para la sustentabilidad de largo plazo de los sistemas fiscales y, por lo
tanto, del sistema en su conjunto, es la modificación de las bases de valoriza-
ción y acumulación, así como de la distribución del excedente económico y
sus consecuencias para el sistema tributario. Estrechamente vinculado a este
vector de transformación encontramos que el control de los procesos de inno-

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 El federalismo fiscal mexicano ante el cambio tecnoeconómico y
socioinstitucional

vación y difusión de las nuevas tecnologías es realizado por la empresa-red la

cual, a través del control de las cadenas productivas globales logra retener los
eslabones de mayor valor agregado, determinando nuevos patrones de des-
igualdad social y espacial y llevando a un rompimiento de la cadena Estado-
territorio-riqueza, con profundas consecuencias para la sustentabilidad de los
sistemas fiscales y las funciones públicas (Calderón, 1998).
Las implicaciones que tuvo la revolución tecnoeconómica en la configu-
ración espacial se analizaron a partir de cuatro diferentes planos de determi-
nación (Dabat, sf): el alcance de la expansión capitalista, la articulación espa-
cial de las dimensiones no espaciales, la transformación de las dimensiones
propiamente espaciales y, por último, la época, ésta última en cuanto síntesis
sistémica de una entidad económico-social compleja en un tiempo-espacio de-
terminado. Las conclusiones que se alcanzaron con el análisis de los cambios
en la configuración espacial, son:
1) El alcance territorial del capital registró una expansión inusitada mediante
la extensión y profundización de las relaciones mercantiles y capitalistas a
través de la expansión de las economías emergentes, la caída de un buen
número de regímenes socialistas y las reformas neoliberales en los países
en desarrollo y desarrollados con sus secuelas de privatización, liberaliza-
ción y desregulación;
2) En el caso de las dimensiones no espaciales destaca la innovación tecnoló-
gica y los cambios organizativos en la producción y la gestión que reper-
cutieron en la configuración espacial mediante una compresión del tiem-
po-espacio y un mejoramiento de la conectividad de personas, empresas,
regiones, países y todo tipo de organizaciones, ocasionada por la reduc-
ción de los costos y mejoramiento de los transportes y los medios de comu-
nicación, al grado de lograr la sincronía en tiempo real de las más diversas
actividades humanas y en cualquier lugar del globo terráqueo. Las nuevas
tecnologías, con el impulso de los procesos de automatización y flexibili-
zación, han facilitado una división del trabajo altamente descentralizada
y enormemente jerarquizada. Por lo tanto, el nuevo paradigma tecnoeco-
nómico ha dado lugar a una configuración espacial altamente diferencia-
da, jerarquizada y fragmentada más allá de la dicotomía centro-periferia o
Norte-sur y dando lugar a la existencia de multiplicidad de escalas que se
relacionan en ejes, redes, jerarquías y la participación de múltiples fuerzas
y actores. En el nivel socioeconómico de la dimensión no espacial también
se han conformado cambios que afectan profundamente al despliegue es-
pacial del capital. En el nivel organizacional, la empresa-red se convierte
en el elemento paradigmático del nuevo espacio de flujos que mantiene el
control a través de una descentralización de ciertas operaciones y/o la rea-
lización de alianzas estratégicas y operaciones de subcontratación en otras,
pero conservando el control financiero y de gestión del conjunto de la red

409
José Gerardo Moreno Ayala

o cadena productiva global. En el caso de la reestructuración institucional,

los procesos de desregulación e incremento de la competencia, hacen del
aumento de la productividad el punto crítico para el destino de la empresa
y sus trabajadores.
3) Respecto a la dimensión espacial, ésta se caracteriza por una congregación
de las fuerzas dinámicas en y entre los distritos centrales de las grandes
áreas metropolitanas globales, mientras que el destino de la mayoría de
las otras ciudades y regiones depende de los flujos de inversión y traba-
jo, pero fundamentalmente de sus recursos humanos, sus instituciones y
su capacidad de aprendizaje e innovación para responder a los desafíos
de un contexto de mayor competencia e incertidumbre. Sin embargo, este
ambiente más competitivo de ciudades y regiones se constituye en una
lucha que depreda sus recursos y beneficia más a los accionistas que a los
residentes locales, por lo que es sustancial una política de coordinación
interregional.
4) El último plano de determinación espacial es la etapa actual del capitalis-
mo, la cual constituye la articulación histórica sistémica del conjunto de
determinaciones del régimen económico-social y que hemos caracterizado
como capitalismo informático-global. Es en la síntesis de la época que se
muestran las contradicciones aún no superadas del ajuste y empatamiento
de los sistemas tecnoeconómicos y socioinstitucional que obstaculizan el
crecimiento y desarrollo. En este caso se concluye que la sustentabilidad
en el largo plazo del patrón de acumulación, verdadero motor y alma que
anima a la época, requiere de mecanismos de regulación o coordinación
en los niveles globales, internacional, macro y microeconómico, en el siste-
ma de relaciones de producción y en las políticas macroeconómicas, en las
relaciones capital- trabajo (o sistema productivo) y en los incentivos a los
agentes económicos que hagan compatible las reglas y comportamientos
individuales y colectivos en armonía con el régimen de acumulación y el
modo de regulación, e inclusive políticas sociales y culturales que impul-
sen la difusión y el aprendizaje de las nuevas tecnologías y las formas de
organización y gestión flexible.
De los avances realizados en la investigación también se desprenden una
serie de conclusiones relevantes para comprender el federalismo fiscal como
sistema socioeconómico en evolución. Partiendo de una visión histórica del
federalismo fiscal mexicano se formuló un marco interpretativo para com-
prender su evolución en el contexto de los cambios radicales ocurridos en el
capitalismo de fines del siglo XX.
Pero cuando en nuestro país se estaban sentando las bases para esta irrup-
ción violenta de las demandas de obreros, campesinos y clase media, las po-
tencias capitalistas estaban viviendo el amanecer de una nueva revolución

410
 El federalismo fiscal mexicano ante el cambio tecnoeconómico y
socioinstitucional

tecnológica, el cuarto de Kondratiev, sustentado en el petróleo, el automóvil

y, más genéricamente, en la producción en masa gracias a la cadena de pro-
ducción automatizada y que habría de demandar la participación del Estado
en la gestión de la economía y el impulso al consumo de masas que posibi-
litara la venta de las abundantes mercancías. La gestión gubernamental de
la demanda agregada con sus políticas fiscales y monetarias, convirtió a los
Estados-nación como el espacio apropiado para el proceso de acumulación
y regulación de la cuarta revolución tecnológica. Tres circunstancias históri-
cas cruciales de carácter mundial2 habrían de contribuir a modelar el papel
del Estado en la economía y, de hecho, a “esculpir” el conjunto del sistema
social, económico e institucional de los siguientes 50-60 años. El primero fue
un conflicto bélico mundial, pero en el que su carácter total, en la medida que
ya no únicamente enfrentó a los ejércitos, sino en el que el enemigo, y por lo
tanto el objeto de destrucción y aniquilamiento, era la sociedad contrincante
como un todo; en esa medida, se emplearon todos los recursos que poseía
cada sociedad para alcanzar la victoria y el organizador y canalizador de todo
el esfuerzo económico y social de los pueblos lo fue el Estado (Hobsbawam,
1999). Por supuesto que toda esa experiencia en la gestión y los avances técni-
cos, económicos y organizacionales quedaría incorporada en el cuerpo social
en el periodo de la primera posguerra. La segunda circunstancia histórica fue
el triunfo de la revolución socialista de octubre y sus intentos de planificar el
crecimiento y el desarrollo para construir una sociedad sin explotación. Esta
radical transformación del sistema económico y social habría de convertirse
en “imagen” a emular por muchos pueblos que veían al socialismo soviético y
el éxito de sus planes quinquinales como camino alternativo para alcanzar la
industrialización y el progreso. El tercer acontecimiento fue la Gran Depresión
que tuvo como epicentro a Estados Unidos, una potencia económica a escala
mundial para entonces, y que arrojo a 30% de la población económicamente
activa norteamericana al desempleo por años, pero que se extendió de hecho
al conjunto de la economía mundial. Ni duda cabe que la desazón que generó
entre los trabajadores de todo el mundo, pero especialmente de las potencias,
la crisis económica de 1929 y darse cuenta que la URSS había escapado a tan
terrible experiencia, los llevó a luchar por una serie de conquistas económicas
y sociales, que habrían de cristalizar en los sistemas de seguridad social y
laboral y en los cuales el Estado desempeñó un papel sustancial.

2 Se considera que desde fines del siglo XIX, toda experiencia radical y profunda que se ha vivido en algún
lugar del mundo es susceptible de “mundializarse”, de globalizarse, de ser un referente en la práctica y
pensamiento de la humanidad. ¿y cómo no habría de influir en nuestras mentes, sentimientos, actitudes,
sueños y en nuestras acciones cotidianas conflagraciones con millones de muertos, crisis económicas
con millones de desempleados o el triunfo de programas políticos y económicos que se planteaban el
asalto al cielo, la transformación radical de la sociedad para evitar el hambre, la desigualdad, la pobreza,
la ausencia de esperanza? Todas esas experiencias corrían como reguero de pólvora, como la sangre por
nuestro cuerpo en los momentos de pasión.

411
José Gerardo Moreno Ayala

El modelo de desarrollo fordista-keynesiano si bien presentó sus rasgos

clásicos en los países desarrollados, en los países en desarrollo asumieron las
características de industrialización sustitutiva de importaciones, un acelerado
y concentrado proceso de urbanización y el Estado como actor activo en el
proceso de desarrollo, llegando a ser en muchas ocasiones el demiurgo de
relaciones capitalistas e incluso él mismo transformarse en la personificación
del capital. Todas estas dimensiones del desarrollo económico, socioinstitu-
cional y espacial tienen como rasgo común y necesario la centralización, que
a través de los objetivos de desarrollo y crecimiento y mediante mecanismos
de causación acumulativa le imprimieron una forma particularmente aguda.
Es decir, la centralización debe considerarse como causa y efecto del proceso
de desarrollo, bajo la forma del paradigma tecnoeconómico de la producción
en serie y consumo de masas y las formas socioinstitucionales de un Estado
keynesiano en un país en desarrollo.

El federalismo fiscal ante el cambio socioinstitucional

Partiendo de que el Estado-nación, durante el modo de desarrollo fordista-
keynesiano, asumió rasgos claramente centralizados, con mecanismos de in-
tervención directa e indirecta y dispositivos de redistribución y justicia social,
el análisis nos permitió formular, para la década de los noventa y a escala
mundial, después de la instrumentación de diferentes políticas de descentra-
lización ocasionados por la reestructuración socioinstitucional, las siguientes
conclusiones: 1) la descentralización de los gastos es más viable que en los
ingresos, pues está determinada en mayor medida por arreglos instituciona-
les que son endógenos a la organización gubernamental y generalmente están
sustentados en la justificación de las políticas de igualación en el desarrollo
regional y/o social; 2) la descentralización de ingresos es mucho menor pues
está originada en las fuerzas centralizadoras en sus dimensiones tecnológicas,
económicas, sociales y espaciales del proceso de valorización del capital; 3) las
diferencias entre las distintas categorías de países muestra que a menor de-
sarrollo económico las exigencias al sistema socioinstitucional para que actúe
de manera concentrada para potenciar la acumulación de capital son mayo-
res, mientras que a menor tamaño del espacio geográfico las necesidades de
descentralización son menores y; 4) las necesidades de centralización en las
antiguas economías socialistas, que carecían de la lógica de la concentración
y centralización de la acumulación de capital son menores que en las econo-
mías capitalistas. A pesar de las diferencias de espacio geográfico, desarrollo
económico o régimen político, el predominio del centralismo es evidente y
generalizado, pues los niveles de descentralización, aún en las grandes fe-
deraciones y para el rubro de los gastos, no rebasa la mitad de los recursos
gubernamentales.

412
 El federalismo fiscal mexicano ante el cambio tecnoeconómico y
socioinstitucional

La conformación del capitalismo global, en el cual los factores exógenos del

crecimiento aumentan, tiene como una de sus implicaciones el surgimiento y
consolidación de las instituciones supranacionales que limitan y transforman
la soberanía del Estado-nación y, con ello, la forma nacional y centralizada
del gobierno. Adicionalmente, el Estado-nación es cuestionado tanto por las
nuevas fuerzas tecnoeconómicas e incluso por lo que suele ser incluso parte
de sus políticas de reestructuración y legitimación, la descentralización de su
poder administrativo, y en algunas ocasiones de recursos fiscales, hacia los
gobiernos estatales y locales.
En el “vaciamiento” del Estado-nación está influyendo la nueva configu-
ración de los procesos de acumulación y regulación. El dislocamiento estruc-
tural de los procesos de acumulación y regulación se manifiesta en que el
proceso de acumulación ocurre a escala global, mientras que las condiciones
de legitimación se mantienen a escala nacional y local (Fernández, 2002). Ello
lleva a una falta de funcionalidad de la intervención estatal y a que la empre-
sa trasnacional global (ETG) no considere necesario sujetarse a una efectiva
o potencial extracción de recursos por la vía fiscal. La ETG puede realizar
inversiones de capital en infraestructura aérea, carretera y urbana de acuerdo
con sus intereses, dada la centralización de recursos y su fusión con el capital
financiero. Desaparece, entonces, la necesidad de fuertes gastos en consumo
social, pues el capital se hace menos dependiente de la realización localizada
de sus mercancías, ya que no requiere de las formas distributivas fordistas y
puede exigir condiciones generales de producción sin que pague impuestos.
Los gastos sociales le pueden llevar a impulsar una huelga de inversiones y
emigrar hacia otras regiones.
En la medida que el proceso de acumulación en el que se desenvuelven
las ETG es global, se disocian de los vínculos fiscales y políticos con el modo
de legitimación y, por lo tanto, llevan a la desactivación de la articulación de
los componentes de las redes internas que tienen una perspectiva de rearti-
culación endogeneizadora por la carencia o escasez de recursos fiscales. Por
lo anterior, desarrollar una política de descentralización a ultranza está lle-
vando a la desintegración de un núcleo tecnológico endógeno y a crecientes
dificultades para crear y aumentar capacidad social de acumulación en las
áreas locales en muchos países y regiones en el mundo.
La transformación socioinstitucional en el sistema fiscal se muestra en la
tendencia que siguieron los sistemas tributarios en los países desarrollados y
posteriormente en los países en desarrollo en las primeras etapas de desman-
telamiento del Estado fordista-keynesiano y que prácticamente se mantienen
hasta nuestros días y que se pueden resumir en: 1) una modificación del
balance entre la imposición directa e indirecta, favorable a la segunda; 2) un
incremento en el escepticismo hacia los subsidios fiscales y; 3) una tendencia
a favorecer una política tributaria de impacto más “neutral” en las decisiones

413
José Gerardo Moreno Ayala

de los agentes económicos. El corolario de esta tendencia es el estancamiento

en el crecimiento de la carga fiscal y, por lo tanto, un aumento previsible en
las disputas por el excedente económico en la forma de ingresos fiscales entre
los ámbitos de gobierno central y locales (Owens, 1992).
Pero, además, la relativización de la escala, o la supervivencia de muchas
escalas con diferentes niveles de éxito en la generación de valor, aprendizaje,
flexibilidad, competitividad, etcétera, implica una mayor complejidad en las
formas de integración entre la riqueza fiscal y la capacidad económica en las
diferentes escalas global, macro, meso y micro (Jessop, 2004).
La posibilidad de que ciudades y regiones se constituyan en sistemas lo-
cales con una capacidad endógena de crecimiento vuelve más imperativas las
demandas de los gobiernos locales de fuentes de financiamiento autónomas.
Mientras que las posibilidades de las regiones que no cuentan con capital hu-
mano y social, instituciones con capacidad de gestión, innovación y aprendi-
zaje organizacional, en suma, que no logren conformar un núcleo tecnológico
endógeno y una capacidad social de acumulación (Rivera, 2000) y que, por
lo tanto, no puedan integrarse en trayectorias de desarrollo, buscarán y será
necesario para el mantenimiento del régimen federal, mantener un sistema
de relaciones fiscales cuyo eje central esté determinado por la distribución
de transferencias no condicionadas y/o condicionadas. Se requiere, entonces,
nuevos acuerdos que permitan regular las nuevas formas de configuración
espacial del capital con la espacialidad de las formas socioinstitucionales, en-
tre las cuales es crucial garantizar la canalización de un excedente económico
en la forma de ingresos gubernamentales, acorde a las necesidades del nuevo
modo de desarrollo. Entonces, el reto será establecer un sistema socioinstitu-
cional que articule las fuerzas anárquicas mercantil-capitalistas, que determi-
nan el proceso de acumulación del capital, con el conjunto de las relaciones so-
ciales que no responden directamente a dicha lógica, incluyendo la obtención
de parte del excedente con fines de distribución por el Estado en el conjunto
de los distintos niveles de escala, lugares y regiones que integran el espacio
de la actuación global del capital, y que, por lo tanto, implican una modifica-
ción ad hoc de las relaciones fiscales intergubernamentales. La complejidad
de la configuración requerida, así como la diversidad de actores y estrategias
demanda un pacto social y fiscal, que por su naturaleza es multidimensional
y evolutivo y su concreción estará determinado por el conjunto sistémico de
sus circunstancias espaciales y temporales.
En el campo del federalismo fiscal esta dinámica socioinstitucional se ex-
presó en una creciente centralización fiscal, entendido como el fenómeno y
proceso mediante el cual el Gobierno federal se transformó en el principal su-
jeto activo en las relaciones fiscales entre Estado y contribuyentes. Esta centra-
lización fiscal se expresa fundamentalmente en el predominio prácticamente
absoluto del Gobierno federal en la soberanía de objeto.

414
 El federalismo fiscal mexicano ante el cambio tecnoeconómico y
socioinstitucional

El proceso de centralización fiscal se desarrolló mediante dos vías: la cons-

titucional y la fundada en convenios de coordinación fiscal entre el Gobierno
federal y las entidades federativas (Astudillo, 1989). Hasta la década de los se-
senta el proceso de centralización fiscal tuvo como particularidad que a la par
que la soberanía sobre las fuentes impositivas se concentraba en el Gobierno
federal, este no retribuía participaciones a las haciendas locales, lo cual traía
como consecuencia su empobrecimiento relativo. Sin duda el hecho que más
influyó en la dinámica señalada es que la centralización descansaba en refor-
mas constitucionales, pues a partir que el centralismo fiscal avanza mediante
el proceso de coordinación fiscal los recursos vía participaciones van adqui-
riendo importancia creciente en las relaciones fiscales intergubernamentales.
La dinámica y sinergia entre el centralismo estructural y fiscal generada
durante toda la etapa del modo de desarrollo fordista-keynesiano llevó a que
aún cuando se había iniciado su agotamiento, la inercia centralista del sistema
fiscal continuó al iniciarse la década de los ochenta.
La evolución de las relaciones fiscales intergubernamentales en el periodo
de 1980 a 2002 se caracterizan por la continuación de la tendencia centraliza-
dora iniciada desde la primera mitad del siglo XX, pero que se aceleró y pro-
fundizó en la década posterior a la Segunda Guerra Mundial y con la reforma
fiscal más importante del siglo XX, la creación del Sistema Nacional de Coor-
dinación Fiscal en 1980. La síntesis de este proceso se muestra en la creciente
centralización de los ingresos gubernamentales en poder del Gobierno fede-
ral, pues después de dos décadas su soberanía de objeto pasó de 90 a 92 por
ciento de todos los ingresos gubernamentales, entre 1980 y 2002; considerar la
distribución de las participaciones nos permitió determinar la centralización
sobre las sumas recaudadas del Gobierno federal, que pasó de 77 a 72 por
ciento en el periodo ya señalado (ver cuadros 1 y 2).
Los actores e instituciones del federalismo fiscal mexicano están determi-
nados por el proceso de reestructuración socioinstitucional, acorde a la diná-
mica del capitalismo informático – global. En tal medida y sólo con fines de
análisis, se distinguió a los actores del federalismo “internos” de los “exter-
nos”. Los actores “internos” del federalismo fiscal mexicano se han constitui-
do como resultado dialéctico creadores-creaciones del proceso de centraliza-
ción fiscal y quien ha devenido el sujeto principal en las relaciones fiscales
intergubernamentales ha sido el Gobierno federal.
Uno de los elementos cruciales que han reiniciado el debate sobre el fe-
deralismo partió de las fuerzas regionales que en un primer momento de-
terminaron la puesta en marcha, desde el gobierno federal, de políticas de
descentralización y fortalecimiento municipal y, posteriormente, con el rom-
pimiento del monopolio político del Partido Revolucionario Institucional han
sido las fuerzas político partidistas las que han continuado el debate sobre el
diseño del federalismo fiscal mexicano. También como parte importante de

415
José Gerardo Moreno Ayala

los antecedentes del tema es el hecho de que particularmente desde 1995 el

federalismo fiscal estuvo entre los puntos urgentes de la agenda nacional. Ello
se reflejó mediante: a) la lucha de autoridades municipales por un traspaso
de fuentes de recaudación de soberanía del Gobierno Federal, como lo fue el
caso de los puentes fronterizos en el norte del país y b) la conformación de
asociaciones municipales y la Convención Nacional de Gobernadores.
También es una importante conclusión del análisis el considerar a los ciu-
dadanos como parte del sistema fiscal. Sin ello, se corre el riesgo de diseñar
sistemas fiscales que no sean sustentables social y/o políticamente. Partiendo
de que la sustentabilidad de los sistemas tributarios están determinados por
el cumplimiento de los principios de equidad, justicia y eficiencia y dada la
inequitativa distribución del ingreso en nuestro país es pertinente basar la
recaudación en tributos a la renta, los cuales posibilitan gravar proporcional-
mente más a los agentes económicos con mayor capacidad contributiva.

Cuadro 1. Ingresos ordinarios del federalismo en México 1980-2002, antes

de distribuir participaciones. Miles de pesos de 1993

Gobierno
Año Federal Estatal Municipal Distrito federal
1980 160,061,096 10,397,004 2,900,749 3,471,910
1981 170,498,994 9,778,774 3,299,360 3,430,192
1982 187,243,966 10,482,143 3,303,325 3,156,404
1983 204,791,551 8,246,605 2,235,128 2,456,436
1984 178,033,060 7,905,302 2,765,858 2,111,521
1985 182,860,686 7,923,230 3,174,978 1,637,500
1986 153,852,382 7,400,458 2,609,669 4,201,232
1987 179,886,658 6,396,084 2,532,502 4,395,775
1988 169,302,079 4,780,584 2,539,749 5,043,128
1989 189,604,320 3,878,629 3,636,140 4,464,685
1990 190,747,073 4,995,372 4,369,494 5,729,414
1991 229,051,077 5,839,638 5,195,013 5,927,858
1992 235,907,589 9,842,368 5,718,000 6,955,009
1993 203,417,200 15,539,424 6,142,008 7,573,733
1994 205,768,853 25,108,372 6,328,349 7,839,671
1995 193,970,489 7,139,652 4,931,879 6,447,070
1996 202,305,118 5,591,548 4,211,261 5,975,364
1997 217,346,955 6,871,678 4,287,481 6,532,086
1998 200,909,847 7,109,306 4,832,952 6,078,085
1999 213,159,133 7,586,084 4,971,659 6,641,724
2000 251,286,317 7,303,222 5,189,619 6,808,135
2001 255,520,432 7,896,155 5,858,289 6,856,630
2002 259,590,298 8,461,254 6,543,442 7,131,153
Tasa 1980-2002 2.2 -0.9 3.8 3.3
media 1980-1988 0.7 -9.3 -1.6 4.8
anual de 1988-1995 2.0 5.9 9.9 3.6
crecimiento 1995-2002 4.3 2.5 4.1 1.5

Nota: Los ingresos de los estados no incluyen las participaciones que recibieron los
municipios, para evitar su sobreestimación.
Elaborado con base en: INEGI (1984, 1988, 1990, 1992, 1994, 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y
2004)

416
 El federalismo fiscal mexicano ante el cambio tecnoeconómico y
socioinstitucional

Cuadro 2. Ingresos ordinarios del federalismo en México 1980-2002

después de distribuir participaciones. Miles de pesos de 1993
Año Federal Estatal Municipal Distrito federal
1980 135,233,848 25,938,670 4,596,676 9,365,637
1981 139,476,670 30,112,534 5,521,500 9,674,474
1982 156,451,601 28,126,724 6,799,877 9,311,084
1983 170,022,173 26,384,449 6,904,218 9,749,790
1984 142,226,282 26,316,361 8,118,933 8,801,089
1985 149,827,404 24,324,891 8,455,463 7,708,151
1986 125,771,392 21,418,259 7,334,018 8,815,724
1987 150,319,524 21,872,214 6,923,863 9,704,057
1988 136,619,560 21,852,500 7,174,420 11,384,388
1989 157,381,346 20,513,050 8,664,546 9,996,427
1990 154,666,435 23,860,292 9,935,399 11,813,323
1991 190,782,247 25,749,833 11,319,214 12,038,090
1992 195,442,132 30,865,519 12,420,808 12,991,700
1993 160,334,233 38,452,083 13,095,335 13,837,387
1994 159,677,046 49,402,888 14,297,209 13,699,242
1995 153,017,632 29,141,276 11,779,485 11,703,091
1996 158,017,025 30,136,490 11,507,351 11,126,335
1997 170,326,807 32,491,959 12,412,470 11,681,976
1998 151,113,477 32,946,490 14,401,617 10,899,943
1999 158,769,017 34,615,195 15,634,218 12,677,611
2000 189,078,063 41,039,418 16,028,423 13,602,584
2001 191,352,829 43,766,260 16,496,495 13,877,716
2002 193,899,185 44,854,707 17,579,628 14,356,442
Tasa 1980-2002 1.7 2.5 6.3 2.0
media 1980-1988 0.1 -2.1 5.7 2.5
anual de 1988-1995 1.6 4.2 7.3 0.4
crecimiento 1995-2002 3.4 6.4 5.9 3.0
Nota: Los ingresos de los estados no incluyen las participaciones que recibieron los municipios, para
evitar su sobreestimación.
Elaborado con base en: INEGI (1984, 1988, 1990, 1992, 1994, 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y
2004)

Uno de los elementos más importantes que han modificado el análisis del
federalismo fiscal tiene que ver con el cambio en el papel del Estado-nación
merced al mayor peso de las fuerzas centrípetas del capitalismo, lo cual se
manifiesta en la modificación de las fuerzas sociales que actúan en la confi-
guración de las relaciones fiscales intergubernamentales. Con base en lo an-
terior, podemos concluir que los organismos financieros internacionales se
han convertido en uno de los actores más importantes de los procesos de re-
estructuración en general y de los procesos de descentralización en particular.
Ellos inciden en las formulaciones de política, en el diseño de los programas
de descentralización y, con la aportación de recursos crediticios, así como su
instrumentación, operación y evaluación.

417
José Gerardo Moreno Ayala

Conclusiones
Uno de los resultados de la construcción del marco interpretativo fue la
posibilidad de comprender la evolución del Estado y sus rasgos centralistas
a partir del modo de desarrollo fordista-keynesiano. Estos rasgos centralistas
constituyen la dependencia de la senda y su permanencia o superación está
condicionada por la constitución de un bloque histórico que dirija las prácti-
cas y aspiraciones sociales por una nueva senda que esté en consonancia o no
con el nuevo paradigma tecnoeconómico. Se concluye que aún cuando se ha
iniciado el proceso de cambio socioinstitucional, mediante la implantación
del régimen neoliberal, se considera que por las contradicciones que caracteri-
zan este sistema social e institucional no es sustentable y que, por lo tanto, está
abierto e inconcluso el proceso de reestructuración en su dimensión estatal.
Por ello, podemos concluir que el Estado-nación ya no sólo representa los
intereses de los actores nacionales, sino que es susceptible de responder a las
necesidades y objetivos de las redes empresariales o gubernamentales a escala
global. El que responda a unos u otros intereses será resultado de las alianzas
estratégicas entre grupos regionales, nacionales y supranacionales.
La nueva base del federalismo no puede ya descansar únicamente en el
Estado-nación, pero tampoco puede prescindir de él. Por un lado, el Estado-
nación es cada vez más incapaz de gravar las fuentes de ingreso derivadas del
nuevo paradigma tecnoeconómico, particularmente debido a la gran movili-
dad de sus agentes, su estructura en forma de redes y cadenas de valor, pero
ceder a ello, a través de una transferencia de soberanías fiscales a los gobier-
nos locales o tratar de mantener el viejo esquema de centralización tributaria
puede llevar a una inestabilidad más grave al retroalimentar los patrones de
inequidad y polarización económica, social y espacial con graves implicacio-
nes para la sustentabilidad del sistema. Es indispensable resolver la movili-
dad del capital a través de acuerdos que aglutine los intereses de los países
emergentes estableciendo acuerdos de cooperación en la materia e impida la
competencia tributaria entre ellos. Posiblemente tenga que resolverse el pro-
blema político del bloque histórico que ha de conducir tal tarea inaplazable
del desarrollo, pero también resolver el problema de la sangría de recursos
que significa la deuda externa y la deuda interna. También deben considerar-
se la falta de impulso al crecimiento económico, las políticas de mejoramiento
de la calidad de vida, bienestar y de formación de competencias que mejoren
y aumenten el capital social y conserven el capital natural, como base material
indispensable para lograr el crecimiento y el desarrollo.

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 El federalismo fiscal mexicano ante el cambio tecnoeconómico y
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