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Hat die Grundsteuer noch eine Zukunft?

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Gerhard Graf*

Anfang Juni 2016 wurde eine Bundesratsinitiative zur Reform der Grundsteuer beschlossen. Die-
ser Reformvorschlag wurde im ifo Schnelldienst 18/2016 von einigen Experten vorgestellt und dis-
kutiert. In Ergänzung dazu plädiert Gerhard Graf hier für einen Ersatz der Grundsteuer.

Aktuelle Situation der Grundsteuer die Maßgeblichkeit der Wertverhältnisse


… vom 1. Januar 1964 zu Folgen führt,
Die Grundsteuer hat sich seit den 1950er die mit dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1
Jahren als stetig wachsende und verläss- GG) nicht mehr vereinbar sind« (BFH 2014,
liche Finanzquelle für die Kommunen er- II R 16/13, Leitsatz). Als Hauptursachen
wiesen (vgl. Graf 1993; Statistisches Bun- für die beklagten Wertverzerrungen sieht
desamt 2016a). Auch wenn es immer wie- der BFH zum einen die Nichtberücksich-
der zu Hebesatzerhöhungen gekommen tigung der allgemeinen Wertänderungen.
ist, so haben doch die allgemeine wirt- Zum anderen werden Ausstattungsmerk-
schaftliche Entwicklung und die zuneh- male, die sich seit 1994 bei neueren, aber
mende Zahl der Veranlagungsfälle sowie auch älteren Wohnungen erheblich geän-
deren tendenziell steigender Wert bei Zu- dert haben, unberücksichtigt gelassen.
rechnungsfortschreibungen und Artfort- Darüber hinaus hat sich die Struktur (Art
schreibungen das Aufkommen der Grund- und Größe von Wohnungen) am Woh-
steuer wesentlich geprägt. Die Kommu- nungsmarkt geändert. Schließlich finden
nen nehmen somit aktuell etwa 13 Mrd. Wertminderungen bei älteren Wohnungen
Euro pro Jahr ein (vgl. Deutsche Bundes- keine Berücksichtigung über Abschrei-
bank 2016) und erzielen damit einen Bei- bungen. Der BFH plädiert zusammenfas-
trag zu ihrem Steueraufkommen von rund send für eine erneute Hauptfeststellung,
14% (vgl. Bundesministerium der Finan- um die Wertverzerrungen und die Verlet-
zen 2016). Diese Finanzquelle ist im Übri- zung des Gleichheitssatzes zu beheben.
gen die größte eigenständige Einnahme
der Kommunen, die sie nicht – wie z.B.
bei der Gewerbesteuer – mit anderen Ge- Finanzwissenschaftliche Sicht der
bietskörperschaften zu teilen haben und Grundsteuer
über die sie im Rahmen der Hebesatzfest-
setzung selbständig entscheiden können. Die Grundsteuer steht nicht nur im Konflikt
Die Aufkommensentwicklung der Grund- mit der grundgesetzlichen Rechtsord-
steuer wird gleichwohl dadurch begrenzt, nung, sie ist seit vielen Jahren auch von
dass die Einheitswerte der Grundstücke1 finanzwissenschaftlicher Seite in der Dis-
aus den Jahren 1964 bzw. 1935 stammen kussion. Sie scheint prima facie keinen
und bis heute auch bei der Wertermittlung hinreichenden Bezug zu dem vielfach für
von neuen Veranlagungsfällen unverän- Steuererhebungen entscheidenden Leis-
dert der Steuererhebung zugrunde liegen. tungsfähigkeitsprinzip zu haben. Sie be-
sitzt vielmehr vorrangig den Charakter ei-
ner Kopfsteuer und wird dann damit be-
Die Grundsteuer steht im Verdacht gründet, dass sie alle Einwohner einer
der Verfassungswidrigkeit Gemeinde äquivalent an der Finanzierung
der kommunalen Leistungen beteiligen will
Der Bundesfinanzhof hat in einer Entschei- (vgl. Tipke und Lang 2015, S. 870 f.). Be-
dung vom 22. Oktober 2014 festgehalten, trachtet man die Grundsteuer als Einwoh-
dass er »die Einheitsbewertung (spätes- nersteuer, liegt es durchaus nahe, sie als
tens) ab dem Bewertungsstichtag 1. Ja- Bestandteil der kommunalen Finanzauto-
nuar 2009 für verfassungswidrig [hält], weil nomie zu sehen und für sie ein kommu-
nales Hebesatzrecht zu fordern (vgl. Wis-
* Prof. Dr. Gerhard Graf ist em. Professor an der
senschaftlicher Beirat beim Bundesminis-
Verwaltungsfachhochschule in Wiesbaden und
Privatdozent am Fachbereich Rechts- und Wirt- terium der Finanzen 2010, S. 2–3, S. 5).
schaftswissenschaften an der Universität Mainz.
1
Die Argumentation orientiert sich an der Grund-
steuer B. Die wesentlichen Überlegungen gelten Der Bezug zum Leistungsfähigkeitsprinzip
allerdings auch für die Grundsteuer A. fehlt der Grundsteuer aber nicht völlig, wird
ifo Schnelldienst 24/2016 – 69. Jahrgang – 22. Dezember 2016
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jedoch nur indirekt erkennbar und ist keineswegs bei allen ähnliche wirtschaftliche Gegebenheiten neu zu bewerten sind,
Veranlagungsfällen deutlich. Die Grundsteuer ist insoweit mit sondern vielmehr für 35 Millionen Veranlagungsfälle Wertfort-
dem Leistungsfähigkeitsprinzip verknüpft, als in der Regel grö- schreibungen vorzunehmen wären.2 Für Grundstücke sieht
ßere und teurere selbstgenutzte und gemietete Wohnungen § 21 des Bewertungsgesetzes alle sechs Jahre eine neue
oder Grundstücke auch mit einem höheren Einheitswert ein- Hauptfeststellung vor. Wenn also dem Petitum des BFH nach
hergehen und damit (bei gleichem Hebesatz innerhalb einer einer Hauptfeststellung in den nächsten Jahren gefolgt würde,
Gemeinde) zu einer höheren Grundsteuerschuld führen. Mit dann wäre dieser Prozess auch periodisch weiterzuführen,
dem Wert des Grundstücks steigen daher auch die Zahlungen, denn nach Ablauf weniger Jahre werden sich wiederum Um-
die aus dem Einkommen des Grundstückseigentümers, aber bewertungen und Wertverzerrungen ergeben, die dann er-
auch des Mieters zu finanzieren sind. Die Zusammenhänge neut korrigiert werden müssten. Dieses Procedere würde
zwischen Grundstückswert und Einkommensbelastung un- nicht nur erhebliche Ressourcen beanspruchen, sondern mit
terliegen zwischen den Objekten jedoch keinem einheitlichen Sicherheit auch zu zahllosen Rechtsstreitigkeiten führen.
Wirkungskomplex, wie z.B. einem durchgängigen Tarif, sie
sind lediglich als mögliche Tendenz zu unterstellen. Eine eher
geringfügige Bindung an die Leistungsfähigkeit sieht im Übri- Was planen die Bundesländer?
gen der § 33 Grundsteuergesetz vor, der bei Betrieben der
Land- und Forstwirtschaft sowie bei bebauten Grundstücken Die anstehende Entscheidung des Bundesverfassungsge-
einen Erlass wegen wesentlicher Ertragsminderung erlaubt. richts zur Verfassungsmäßigkeit der Einheitswerte und da-
mit der Besteuerung der Grundstücke ist den Bundeslän-
dern bekannt. Sie wollen der Problematik in zweierlei Hin-
Probleme bei der Vermögensbewertung sicht begegnen. Zum einen durch eine Neubewertung,
wobei allerdings zwischen den Bundesländern über das
Die vom BFH angesprochenen Wertverzerrungen bei den Verfahren keine Einigkeit besteht. Die Vorschläge reichen
Grundstücken sind nun keinesfalls auf die Sachverhalte für von einer ausschließlichen Bewertung des Bodens bis hin
die Grundsteuererhebung beschränkt. Vielmehr ist jede Ver- zu einem Aggregat aus Bodenrichtwerden und Kostenwer-
mögensbewertung davon betroffen und daher unter Gleich- ten für das Gebäude (vgl. Söder et al. 2016). Die Länder
heitsaspekten problematisch. Einerseits gibt es neben der sind sich allerdings bewusst, dass jede aktuelle Neube-
Ermittlung der Vermögensgrößen an sich, die bei der Grund- wertung der Grundstücke im Durchschnitt zu – zum Teil
steuerveranlagung allerdings keine Rolle spielen dürfte, die viel – höheren Einheitswerten (bis zum Zehnfachen gegen-
Frage der Bewertung der Vermögensgegenstände mit einem über heute) führte. Dem soll durch eine Absenkung der
für Dritte nachvollziehbaren Nominalwert. Die Hilfskonstruk- Messzahlen – eventuell je nach jedem Bundesland in un-
tionen des Sachwertverfahrens oder des Ertragswertverfah- terschiedlicher Höhe – begegnet werden. Zudem wären
rens führen dabei nicht notwendigerweise zum gleichen Re- die Hebesätze der Kommunen anzupassen, so dass das
sultat. Auch der Vorschlag des Wissenschaftlichen Beirats, Ziel der Aufkommensneutralität erreicht werden könnte.
eine Summe aus Boden- und Gebäudewert als Ersatz für die Dieses Ziel erscheint deshalb vermessen, weil dem nicht
veralteten Einheitswerte anzusetzen (vgl. Wissenschaftlicher nur der dringliche Wunsch der Kommunen nach höheren
Beirat beim Bundesministerium der Finanzen 2010, S. 6), Einnahmen entgegensteht, sondern außerdem die kom-
entbindet nicht von der Herkulesaufgabe, Bewertungen für munale Selbstverwaltung als Argument für die Eigenstän-
viele Millionen von Objekten vergleichbar und bei einer Haupt- digkeit der Kommunen in ihrer Entscheidung über den He-
feststellung gleichzeitig vorzunehmen. Es bleibt auch unklar, besatz angeführt würde. Die Aufkommensneutralität gilt
ob die differierenden inhaltlichen oder ökonomischen Quali- zudem in keinem Fall für einzelne Grundstücke, die durch
täten der Vermögensgegenstände hinreichend erfassbar sein eine Neubewertung einen viel höheren oder viel geringeren
werden. Es kommt hinzu, dass einmal ermittelte oder ge- Wert erhielten. Sie könnte allenfalls für die Gesamteinnah-
schätzte Vermögenswerte bereits nach wenigen Jahren Än- men der Kommunen aus der Grundsteuer angestrebt wer-
derungen unterliegen werden. Diese Änderungen müssen den. Die Belastung der Grundstückbesitzer und der Mieter
nicht nur in Höherbewertungen bestehen, auf die gegebe- würde sich tatsächlich und in der Regel (erheblich) ändern,
nenfalls mit einer Anpassung der Messzahlen zu reagieren was auch zu Rechtsstreitigkeiten beitragen wird.
wäre. Wertveränderungen nach unten lassen sich nicht in
gleicher Weise und einfach kompensieren. In jedem Fall wer-
den solche Wertänderungen, wie sie der BFH beschreibt, Benötigen die Kommunen überhaupt die
über die Zeit hin für die Grundstücke weder linear nach oben Grundsteuer?
wie nach unten und damit nicht gleichartig erfolgen.
Sind die Kommunen für ihre Finanzwirtschaft überhaupt auf
Bei der Grundsteuer potenziert sich die Bewertungsproble- die Grundsteuer angewiesen? Diese Frage kann deutlich
matik, weil bei einer neuen Hauptfeststellung nicht nur weni- 2
Der Wissenschaftliche Beirat geht auf dieses Problem der Massenveran-
ge Grundstücke für wirtschaftlich gleichgelagerte Fälle oder lagung nicht ein.

ifo Schnelldienst 24/2016 – 69. Jahrgang – 22. Dezember 2016


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mit Nein beantwortet werden. Die Grundsteuer macht rund Ergänzend wären daneben die Verteilungswirkungen zu be-
14% ihrer Steuereinnahmen aus. Es gibt keinen Grund, ei- rücksichtigen, die für die Eigentümer und Mieter größerer
nen möglichen Ausfall der Grundsteuer nicht durch andere Wohnungen oder Häuser bestehen. Ihre Grundsteuerschuld
Einnahmen zu kompensieren. Bereits heute erhalten die wächst mit dem Einheitswert. Eine entsprechend anwach-
Kommunen Anteile aus der Umsatzsteuer und der Einkom- sende Belastung ergäbe sich durch eine Anhebung des Ein-
mensteuer. Diese Anteile, die sich zusammen auf über 43% kommensteuertarifs vorzugsweise in der ersten Proportio-
der Steuereinnahmen der Kommunen belaufen, wären leicht nalzone, d.h., der gegenwärtige Grenzsteuersatz von 42%
auszuweiten (vgl. Finanzbericht 2017, S. 180). Berücksich- wäre auf beispielsweise 43% anzuheben.
tigt man noch Zuweisungen, die den Gemeinden von den
Ländern zufließen, gelangt man zu Anteilswerten gemessen Mit diesen beiden Anhebungen bei der Umsatz- sowie der
z.B. am Verwaltungshaushalt, die weit mehr als 50–60% Einkommensteuer ließen sich die aktuellen Verteilungswir-
ausmachen. Die Kommunen werden also bereits seit langem kungen der Grundsteuer kompensieren. Es käme diesen
vornehmlich über Finanzströme von den Ländern und den Vorschlägen entgegen, wenn die bestehende Absicht, den
Gemeinschaftsteuern finanziert. Die Grundsteuer macht am Solidaritätszuschlag in den nächsten Jahren abzuschaffen,
Verwaltungshaushalt etwa 6% aus (vgl. Finanzbericht 2017, endlich realisiert würde. Schließlich könnte zur Not sogar
S. 187). Sie kann daher keinesfalls als faktisch unumgäng- noch an die Abgeltungsteuer als Kompensationsmöglichkeit
lich für die Selbstverwaltung der Kommunen angeführt wer- gedacht werden. Bei einer gleichzeitigen Abschaffung des
den. Die Grundsteuer könnte also insgesamt abgeschafft Solidaritätszuschlags wären dann 26% denkbar.
werden.3 Die Beschäftigungsprogramme für die staatlichen
Finanzverwaltungen und die kommunalen Steuerverwaltun-
gen für die Ermittlung neuer Einheitswerte und die Betreuung Erforderliche Ausgleichsregelungen
von tausenden von Rechtsstreitigkeiten sind nicht erforder-
lich und volkwirtschaftlich kontraproduktiv. Die nach diesem Vorschlag erzielbaren Mehreinnahmen aus
der Umsatzsteuer und der Einkommensteuer ließen sich am
Besten im Rahmen einer Erhöhung der Beteiligungssätze
Gibt es einen vertretbaren Ersatz für die der Gemeinden an den Gemeinschaftsteuern weiterleiten.
Grundsteuer? Die jeweiligen Bundesländer könnten dabei leicht feststellen,
ob der Ausfall an Grundsteuereinnahmen bei den Gemein-
Änderungen von Steuern begegnen in der Öffentlichkeit nicht den tatsächlich kompensiert oder gar erheblich überkom-
nur großer Aufmerksamkeit, sondern vielfach auch großer pensiert wird. Gegebenenfalls wären ergänzende Anpas-
Skepsis, selbst wenn Steuern reduziert oder abgeschafft wer- sungen im kommunalen Finanzausgleich erforderlich. Die
den sollen. Die Grundsteuer hat nämlich Verteilungswirkungen Abschaffung der Grundsteuer könnte mit einer Grundgesetz­
für die davon betroffenen Haushalte – und es sind in Deutsch- änderung einhergehen. Es würde eventuell auch eine einfa-
land (fast) alle Haushalte davon betroffen. Die Grundsteuer che Nichterhebung der Grundsteuer wegen ihrer gegenwär-
wirkt zum einen wie eine Wohnungs- oder Kopfsteuer, die tigen Verfassungswidrigkeit genügen.
weitgehend unabhängig von den subjektiven Einkommens-
verhältnissen der Wohnungseigentümer und der Mieter erho- Die Grundsteuer ist eine besonders alte Realsteuer (vgl.
ben wird. Die finanzielle Leistungsfähigkeit bleibt damit im un- Hansmeyer 1981). Realsteuern waren vor Hunderten von
mittelbaren Grundsteuererhebungsverfahren unberücksichtigt. Jahren für die Staatsfinanzierung erforderlich, weil die heu-
tigen Steuerobjekte Einkommen und Umsätze noch gar
Die Verteilungswirkungen der Grundsteuer lassen sich jedoch nicht zu ermitteln waren. Sie passen nicht mehr in unsere
teilweise mit einer geringen Anhebung des Umsatzsteuersat- Zeit. In unseren heutigen Volkswirtschaften sind Einkommen
zes beispielsweise auf 20% beim Regelsatz, aber auch durch und Umsätze gut feststellbar und für steuerliche Zwecke mit
eine geringe Anhebung beim ermäßigten Satz erreichen. Eine jeweils aktuellen Werten heranzuziehen. Eine weitere Betei-
solche Erhöhung würde beim monatlichen Durchschnittsein- ligung der Gemeinden an diesen Wertsteuern würde sie
kommen privater Haushalte von 4 101 Euro 20144 und von nicht nur vor der kaum sinnvoll zu bewältigenden Bewer-
monatlichen Konsumausgaben von 2 375 Euro (unter Abzug tungsproblematik verschonen, sondern sie auch an dyna-
der Mietaufwendungen) auf eine maximale Zusatzbelastung misch wachsenden Steuerquellen beteiligen.
von etwa 15 Euro monatlich hinauslaufen.5 Dies läge in der
Dimension der aktuellen Grundsteuerbelastung eines Mieters.
Literatur
3
Vgl. Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuerzahler (1969), Tipke und
Lang (2015, S. 870–871), Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuer- BFH (2014), Beschluss vom 22. Oktober 2014, II R 16/13.
zahler (2011); darin wird die Abschaffung in abgeschwächter Form ver-
teidigt. Bundesministerium der Finanzen (2016), Finanzbericht 2017, Berlin.
4
Vgl. die Angaben des Statistischen Bundesamts (2016b, S. 13 ff.).
5
Schätzung des Autors. Deutsche Bundesbank (2016), Monatsberichte, Frankfurt am Main.

ifo Schnelldienst 24/2016 – 69. Jahrgang – 22. Dezember 2016


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Graf, G. (1993), »Die Entwicklung des Grundsteueraufkommens in der Bun-


desrepublik Deutschland«, WiSt – Wirtschaftswissenschaftliches Studi-
um (7), 371–373.

Hansmeyer, K.-H. (1981), »Grundsteuer«, in: Handwörterbuch der Wirt-


schaftswissenschaft (HdWW), Bd. 3, Fischer/Mohr, Vandenhoeck & Rup-
recht, 726–743.

Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuerzahler (Hrsg.), (1969), Heft 14:


Grundsteuer – Plädoyer gegen eine veraltete Steuerform, Wiesbaden.

Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuerzahler (Hrsg.), (2011), Heft 109:


Reform der Grundsteuer Handlungsbedarf und Reformoptionen, Wiesba-
den.

Söder, M., Th. Schäfer, W..Scheffler, G. Färber, D. Löhr, H. Dedy, R. Henger,


Th. Schaefer und P. Tschentscher (2016), »Reform der Grundsteuer:
Gerechtere Verteilung der Steuerlasten oder Kostenexplosion?«, ifo Schnell-
dienst 69(18), 3–26.

Statistisches Bundesamt (2016a), Fachserie 14: Finanzen und Steuern –


Realsteuervergleich, Wiesbaden.

Statistisches Bundesamt (2016b), Fachserie 15, Reihe 1: Wirtschaftsrech-


nungen, Wiesbaden.

Tipke, K. und J. Lang (2015), Steuerrecht, 22. Aufl., Dr. Otto Schmidt , Köln.

Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen (2010),


Reform der Grundsteuer, Gutachten, Bundesministerium der Finanzen,
Berlin.

ifo Schnelldienst 24/2016 – 69. Jahrgang – 22. Dezember 2016

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