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Europäische

Integration und
Europarecht


Skript 2020






Sebastian Zeitzmann und Christina Backes



Inhalt

A. Zum Europarecht und der Europäischen Integration / Überblick über die


historische Entwicklung der Europäischen Integration

B. Überblick über die Europäische Union

C. Das Verhältnis der Union zu ihren Mitgliedstaaten

D. Die Organe der Union

E. Die Rechtsquellen und Rechtsetzung in der Union

F. Rechtsschutz in der Union

G. Grundrechtschutz in der Europäischen Union

H. Wirtschaftsintegration in der Europäischen Union

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A. Zum Europarecht und der Europäischen Integration / Überblick über die
historische Entwicklung der Europäischen Integration


Zum Weiterlesen:

Böttcher, Winfried: Klassiker des europäischen Denkens, 2014


Brunn, Gerhard: Die Europäische Einigung von 1945 bis heute; 3. Auflage 2009
Gehler, Michael: Europa – Ideen, Institutionen, Vereinigung; 2010
Thiemeyer, Guido: Europäische Integration; 2010
Weidenfeld, Werner; Wessels, Wolfgang (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration; seit 1980

EU und Europa online:

http://europa.eu/about-eu/eu-history/index_de.htm (ausführliche Chronik der EU und ihrer Entstehungsgeschichte


von 1945 bis heute)
http://www.cvce.eu/collections/unit-content/-/unit/de/02bb76df-d066-4c08-a58a-d4686a3e68ff (Historische Er-
eignisse des europäischen Aufbauwerks (1945-2009), Centre Virtuel de la Connaissance sur l’Europe; verfügbar in
Deutsch, Französisch und Englisch)

I. Das „Europarecht“ und die „Europäische Integration“

Wer in einem der bald nur noch 27 Mitgliedstaaten nicht notwendigerweise ausschließlich) auf Europa
der Europäischen Union (EU) lebt oder sich dort auf- ausgerichtet sind. Neben der EU sind dies vor allem
hält, kommt unweigerlich mit dem Europarecht in der Europarat, die EFTA (European Free Trade Associa-
Berührung bzw. wird ganz selbstverständlich durch tion, Europäische Freihandelsassoziation), die OECD
dieses beeinflusst. Ob man nun auf einer alltäglichen (Organisation for Economic Cooperation and Develo-
Grundlage mit „Europa“ zu tun hat oder aber sich im pment, Organisation für wirtschaftliche Zusammenar-
Rahmen seines Studiums oder der (juristischen und beit und Entwicklung) und die OSZE (Organisation für
wirtschaftlichen) Praxis mit der Materie beschäftigt Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa). Aber auch
(dahingestellt bleibt, ob man dies gern und freiwillig die NATO (North Atlantic Treaty Organization) fällt,
tut oder aufgrund der großen Anzahl von Bereichen, was oft übersehen wird, unter die europäischen Inter-
die unter „europäischem Einfluss“ stehen, nicht um sie nationalen Organisationen. Nennen muss man auch
herumkommt) – man muss sich einer Tatsache be- die auf Osteuropa bzw. den früheren Sowjetraum
wusst sein: Das Europarecht ist nicht mit dem Recht fokussierten GUS (Gemeinschaft unabhängiger Staa-
der Europäischen Union (oder früher jenem der EU ten) sowie die EAWU (Eurasische Wirtschaftsunion).
und der Europäischen Gemeinschaften) identisch. Während einige dieser Organisationen ausschließlich
europäischer Natur sind (z.B. EU, Europarat oder
Zu differenzieren ist vielmehr zwischen dem Europa- EFTA), also nur „europäische“ (die Abgrenzung ist
recht im weiteren Sinne und dem Europarecht im mitunter nicht einfach, vgl. z.B. Zypern) Mitgliedstaa-
engeren Sinne. ten haben, erstrecken sich manche dieser Organisati-
onen geographisch auch außerhalb Europas (z.B. die
Nur letzteres beschäftigt sich tatsächlich und aus-
NATO mit den Mitgliedstaaten USA und Kanada, die
schließlich mit dem Recht der Europäischen Union
OSZE oder die OECD). Einige frühere internationale
(sowie bis Dezember 2009 dem Recht der früheren
Organisationen auf europäischer Ebene existieren
Europäischen Gemeinschaften). Das Europarecht im
mittlerweile nicht mehr, vor allem die WEU (Westeu-
weiteren Sinne beinhaltet darüber hinaus das Recht
ropäische Union) sowie die OEEC (Organisation for
der Internationalen Organisationen mit europäischem
European Economic Cooperation, Organisation für
Fokus. Darunter sind solche Organisationen zu verste-
europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit).
hen, deren Mitglieder ausschließlich oder hauptsäch-
lich europäische Staaten sind, die ihren Hauptsitz in Trotz dieser Unterscheidung sollte man sich darüber
Europa haben und deren Ziele in erster Linie (aber bewusst sein, dass die beiden Ebenen des Europa-

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rechts eng und vielfältig miteinander verknüpft sind. Recht, denn dieses war und ist es, was die Europäische
Häufig nehmen die EU-Verträge auf das Europarecht Integration vor allem in Form zahlreicher völkerrecht-
im weiteren Sinne Bezug: Als Paradebeispiel dafür mag licher Verträge zwischen Staaten voranschreiten las-
der Europarat mit der Europäischen Menschenrechts- sen und das Europa von heute begründet hat. Man-
konvention (EMRK) dienen, in welcher die Europäische cher der genannten Bereiche ist durch das Europa-
Union zukünftig Mitglied sein soll. Mit der EFTA wiede- recht grundlegend beeinflusst und ausgestaltet wor-
rum ist die EU dahingehend eng verknüpft, dass –mit den – vor allem die Wirtschaft, aber in erheblichem
Ausnahme der Schweiz– die EFTA-Mitgliedstaaten Maße auch die Politik.
gemeinsam mit den Mitgliedstaaten der Union den
Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) bilden, welcher Die komplizierte und verzweigte Materie Europarecht
weitgehend von EU-Grundprinzipien und -Recht domi- lässt sich ohne ein Verständnis auch der Europäischen
niert wird (beim EWR handelt es sich aber nicht um Integration nur schwer nachvollziehen. Hingegen ist es
eine eigene europäische Organisation). Eine Verknüp- möglich, die Europäische Integration verstehen zu
fung des Europarechts im weiten mit dem im engen können, auch ohne dass vertiefte Kenntnisse des Eu-
Sinne erfolgt nicht zuletzt auch dadurch, dass die roparechts vorliegen. Der (angehende) Jurist (oder
meisten Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu- Student des Europarechts) wird also ohne die in die-
dem zugleich Mitglieder in anderen, nicht nur den sem Skript aufgeführten Rechtsquellen aus Primär-
oben aufgezählten, europäischen internationalen und Sekundärrecht sowie die Rechtsprechung des
Organisationen sind. Ein tabellarischer Überblick hin- Europäischen Gerichtshofes nicht auskommen. Jeder
sichtlich der wichtigsten Organisationen findet sich auf andere Leser, welcher ein Verständnis entwickeln
S. 36 und 37. möchte, wie „Europa“ heute existiert, warum dies so
ist, wie und durch wen es funktioniert und was dies für
Die Europäische Integration befasst sich, vereinfacht den einzelnen Bürger bedeutet, kann sich guten Ge-
gesagt, mit der „Europäischen Einigung“, der freiwilli- wissens die meisten dieser typisch juristischen Ele-
gen Annäherung (nicht nur) europäischer Staaten über mente wegdenken. Eine Ausnahme sollte aber zwin-
den bloßen Nationalstaat hinweg und der Zusammen- gend für die Rechtsprechung des Europäischen Ge-
arbeit zwischen diesen Staaten. Diese Zusammenar- richtshofes gemacht werden. Nicht umsonst bezeich-
beit erfolgt im Regelfall in auf Dauer angelegten inter- net man dieses Organ der EU häufig als einen der
nationalen Organisationen. Möglich ist aber auch eine „Motoren der Integration“.
Kooperation in losen, nicht institutionalisierten Forma-
ten, wie z.B. der Visegrad-Gruppe (Polen, Tschechische Im Schwerpunkt soll sich dieses Skript mit europäi-
Republik, Slowakei, Ungarn). Die Integration kann aus schem Recht und europäischer Integration im engeren
wirtschaftlichen, politischen oder militärischen bzw. Sinne befassen: Die Europäische Union ist nicht nur
sicherheits- und verteidigungspolitischen Gründen das bekannteste integrative Modell Europas, sondern
erfolgen. Sie ist eng mit dem Europarecht verbunden, auch das für den Bürger wichtigste. Kaum eine Mate-
denn vor allem im institutionalisierten Bereich der rie des europäischen Alltags (zumindest in den 27 EU-
internationalen Organisationen hat sie ihre Grundlage Staaten) wird nicht vom EU-Recht umfasst oder –
stets in völkerrechtlichen Verträgen. Parallel zu dem direkt oder indirekt– durch dieses reguliert. Zudem
zum Europarecht Gesagten lässt sich auch hier von verleiht die EU ihren Bürgern ganz konkrete und ein-
einer Integration im weiteren und einer solchen im klagbare Rechtspositionen, was die Union von den
engeren Sinne sprechen. Synonym darf man die bei- meisten anderen Internationalen Organisationen ab-
den Begriffe Europarecht und Europäische Integration hebt. Die anderen integrativen Modelle und ihre
aber keinesfalls verwenden, ist erstes doch nur ein Rechtsgrundlagen werden überblicksartig das vorlie-
Bestandteil sowie die rechtliche Existenzgrundlage der gende Skript abschließen.
Europäischen Integration. Diese geht als Quer-
Regionale Integration existiert im Übrigen nicht nur in
schnittsdisziplin deutlich weiter, umfasst sie doch
Europa. Auch in den anderen Weltregionen gibt es
neben dem Recht vor allem die Bereiche Geschichte,
ganz unterschiedliche Modelle von freiwilliger Zu-
Wirtschaft, Politik, Kultur, Philosophie oder Soziologie.
sammenarbeit von Staaten aus verschiedenen Grün-
Über all diesen Bereichen steht letztlich wiederum das
den. Aber das ist eine andere Geschichte.

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Schaubild 1: Die Struktur des Europarechts und der Europäischen Integration

Schaubild 2: Integration europäischer Staaten in wichtige europäische internationale Organisationen (Quelle: Europäische
Kommission, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/weissbuch_zur_zukunft_europas_de.pdf, S. 7)
Montenegro ist mittlerweile ebenfalls der NATO bei-, das UK aus der EU ausgetreten.

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II. Überblick über die Entwicklung der Europäischen Integration nach dem Ersten Weltkrieg

[* = Ereignis außerhalb der Europäischen Gemeinschaften / Europäischen Union


(*) = zunächst außerhalb der Europäischen Gemeinschaften / Europäischen Union, später Teil davon]

1920
10.01. Gründung des Völkerbundes *

1922
Gründung der Paneuropa-Union (Graf Coudenhove-Kalergi) *

1929
05.09. Briand entwirft Plan für eine Europäische Föderation (Briand-Plan) *

1941
„Manifest von Ventotene“ von Altiero Spinelli, Ernesto Rossi und Eugenio Colorni (veröffentlicht 1944) *

1945
26.06. Gründung der Vereinten Nationen in San Francisco (50 Gründungsmitgliedstaaten) *

1946
19.09. Züricher Rede von Churchill *

1947
05.06. Verkündung des European Recovery Program (ERP) = Marshall-Plan *

1948
01.01. Inkrafttreten des Zollübereinkommens zwischen Belgien, den Niederlanden und Luxemburg
(Benelux) *
17.03. Unterzeichnung des Militärbündnis-Vertrages Brüsseler Pakt *
16.04. Gründung der OEEC (Organisation for European Economic Cooperation / Organisation für
Europäische Wirtschaftliche Zusammenarbeit) in Paris (17 Gründungsmitgliedstaaten) *
07.05. - 10.05. Haager Europakongress *

1949
04.04. Gründung der NATO in Washington, D.C. (12 Gründungsmitgliedstaaten) *
05.05. Gründung des Europarats in London (10 Gründungsmitgliedstaaten) *
23.05. Gründung der Bundesrepublik Deutschland *
07.10. Gründung der Deutschen Demokratischen Republik *

1950
09.05. Schuman-Plan (Europatag)
19.09. Gründung der Europäischen Zahlungsunion (EZU) (bis 1958) *
04.11. Unterzeichnung der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten (EMRK) (Inkrafttreten 03.09.1953) *

1951
18.04. Unterzeichnung EGKS-Vertrag über eine Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) /
Montanunion (Vertrag von Paris) (Inkrafttreten 23.07.1952, ausgelaufen 23.07.2002)

1952
27.05. Unterzeichnung Vertrag zur Errichtung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG)
23.07. Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) / Montanunion
(6 Gründungsmitgliedstaaten)

6
1953
10.03. Vertragsentwurf zur Europäischen Politischen Gemeinschaft (EPG)
03.09. Inkrafttreten der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten (EMRK) *

1954
30.08. Ablehnung der EVG in französischer Nationalversammlung
23.10. Gründung Westeuropäische Union (WEU) aus Brüsseler Pakt *
23.10. Unterzeichnung Pariser Verträge zur Beendung des Besatzungsstatuts und Verleihung
eingeschränkter Souveränität an BRD, Beitritt BRD zu NATO und WEU (Inkrafttreten 05.05.1955)
*

1955
05.05. Inkrafttreten Pariser Verträge, BRD tritt NATO und WEU bei *
01.06. - 03.06. Konferenz von Messina: Beschluss über weitere Integration der EGKS-Staaten !
Geburtsstunde von Europäischer Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und Europäischer
Atomgemeinschaft (EAG / Euratom)

1957
25.03. Unterzeichnung Römische Verträge: EWG-Vertrag und EAG-Vertrag (Inkrafttreten 01.01.1958)

1958
01.01. Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen
Atomgemeinschaft (EAG) (6 Gründungsmitgliedstaaten)
19.05. konstituierende Sitzung des Wirtschafts- und Sozialausschusses
29.12. Inkrafttreten des Europäischen Währungsabkommens in Nachfolge der EZU (bis 1972) *

1959
01.01. Beginn des schrittweisen Abbaus der Zölle innerhalb der EWG

1960
04.01. Unterzeichnung EFTA-Vertrag (European Free Trade Association / Europäische
Freihandelsassoziation) (Stockholmer Konvention) (Inkrafttreten 03.05.1960) *
03.05. Gründung der EFTA (7 Gründungsmitgliedstaaten) *
14.12. Unterzeichnung OECD-Vertrag (Organisation for Economic Cooperation and Development /
Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) (Inkrafttreten 30.09.1961) *

1961
30.09. Gründung der OECD aus OEEC *
18.11. Erster Fouchet-Plan

1962
18.01. Zweiter Fouchet-Plan
30.07. Errichtung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)

1963
22.01. Unterzeichnung des Élyséevertrages zwischen Frankreich und Deutschland (deutsch-französischer
Freundschaftsvertrag) *
05.02. EuGH-Urteil van Gend en Loos
01.03. Gründung der European Organisation for the Safety of Air Navigation (Europäische Organisation
für Flugsicherung, EUROCONTROL) (6 Gründungsmitgliedstaaten) *

1964
15.07. EuGH-Urteil Costa/ENEL

7
1965
08.04. Unterzeichnung Fusionsvertrag (Inkrafttreten 01.07.1967)
ab 01.07. Krise wegen französischer Politik des leeren Stuhls

1966
28.01. - 29.01. Luxemburger Kompromiss

1967
01.07. Inkrafttreten Fusionsvertrag

1968
01.07. Vollendung der Zollunion: Abschaffung der Binnenzölle zwischen den EG-Staaten, Etablierung
eines Gemeinsamen Außenzolltarifs

1969
01.12. - 02.12. Gipfeltreffen von Den Haag (erstes Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs als
Vorläufer des Europäischen Rates), dort Beschluss zur Schaffung einer Wirtschafts- und
Währungsunion

1970
22.04. Vertrag von Luxemburg: Schaffung eigener finanzieller Ressourcen der EG; EP erhält
Budgetkompetenzen
08.10. Werner-Plan: Vorschlag für Maßnahmen hinsichtlich einer Koordinierung von Wirtschafts- und
Geldpolitik
27.10. Davignon-Bericht, Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ)

1972
24.04. Einführung des Wechselkursmechanismus („Währungsschlange“)

1973
01.01. Beitritt Vereinigtes Königreich, Dänemark, Irland (Europa der Neun)
01.01. Freihandelsabkommen zwischen EWG und Österreich, Schweiz, Schweden und Portugal
03.07. - 07.07. Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) in Helsinki *

1974
09.12. - 10.12. Gipfeltreffen von Paris: Gründung des Europäischen Rates

1975
10.03. - 11.03. Gipfeltreffen von Dublin: Erstes Zusammenkommen des Europäischen Rates
18.03. Einführung der gemeinsamen Verrechnungswährungseinheit ECU (European Currency Unit)
05.06. Referendum im UK: 67,2 % der Bevölkerung für Verbleib in den Gemeinschaften; im April hatte
bereits das Unterhaus für einen Verbleib votiert (369 zu 170 Stimmen)
01.08 Unterzeichnung der Schlussakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa
(KSZE) von Helsinki (35 Staaten) *

1976
10.01. Tindemans-Bericht über die Europäische Union

1977
25.10. Errichtung des Europäischen Rechnungshofes mit Sitz in Luxemburg

1978
05.12. Errichtung des Europäischen Währungssystems (EWS) (Inkrafttreten 13.03.1979)

8
1979
13.03. Inkrafttreten des Europäischen Währungssystems (EWS)
07.06. - 10.06. Erste Direktwahlen zum Europäischen Parlament

1981
01.01. Beitritt Griechenland (Europa der Zehn)

1983
19.06. feierliche Deklaration zur Europäischen Union (in Anschluss an den Europäischen Rat von
Stuttgart)

1984
14.02. Europäisches Parlament verabschiedet Spinellis Vertragsentwurf zur Gründung der Europäischen
Union
25.06. - 26.06. Europäischer Rat beschließt VK-Ausgleich („Britenrabatt“)
13.07. Unterzeichnung der deutsch-französischen Vereinbarung über die schrittweise Beseitigung der
Grenzkontrollen *

1985
01.02. Austritt Grönlands aus den Gemeinschaften nach Erlangung innerer Autonomie von Dänemark
und Selbstverwaltung zum 01.05.1979; Austrittsreferendum am 23.02.1982
14.06. Unterzeichnung Schengener Übereinkommen durch 5 EG-Staaten (Inkrafttreten 26.03. 1995) (*)

1986
01.01. Beitritt Portugal, Spanien (Europa der Zwölf)
17.02. & 28.02. Unterzeichnung Einheitliche Europäische Akte (Inkrafttreten 01.07.1987)
zum 29.05. Europäische Flagge und Hymne werden angenommen

1987
01.07. Inkrafttreten Einheitliche Europäische Akte

1989
01.01. Gericht erster Instanz als Teil des Europäischen Gerichtshofes errichtet
09.11. Fall der Berliner Mauer *

1990
19.06. Unterzeichnung Schengener Durchführungsübereinkommen durch 5 EG-Staaten (*)
01.07. erste Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) tritt in Kraft
03.10. Deutsche Wiedervereinigung; neue Bundesländer werden Teil der Europäischen Gemeinschaften

1992
07.02. Unterzeichnung Vertrag über die Europäische Union (Vertrag von Maastricht) (Inkrafttreten
01.11.1993)
02.05. Unterzeichnung Abkommen zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR)

1993
01.01. Verwirklichung des Binnenmarktes (gemäß Art. 14 EGV) – Wegfall der Zollkontrollen an den
Binnengrenzen
01.11. Gründung der Europäischen Union mit Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht (12
Mitgliedstaaten)

1994
01.01. zweite Stufe der WWU tritt in Kraft; Gründung des Europäischen Währungsinstitutes (EWI)
01.01. Gründung des Europäischen Wirtschaftsraumes (EWR) (Mitglieder heute: EU- und EFTA-
Mitgliedstaaten außer der Schweiz)

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09.03. - 10.03. konstituierende Sitzung des Ausschusses der Regionen

1995
01.01. Beitritt Österreich, Schweden, Finnland (Europa der Fünfzehn)
01.01. Umbenennung der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) in
Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) *
26.03. Verwirklichung des Schengen-Raumes, Schengen-II-Abkommen tritt für 7 Schengen-Staaten in
Kraft – Wegfall der Personenkontrollen an den Grenzen zwischen den beteiligten Staaten (*)
27.11. - 28.11. EU-Mittelmeerkonferenz in Barcelona; Vorläufer zur Mittelmeerunion

1997
02.10. Unterzeichnung Vertrag von Amsterdam (Inkrafttreten 01.05.1999)

1998
01.06. Errichtung der Europäischen Zentralbank (EZB)

1999
01.01. dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion – Einführung des Euro als Buchgeld in
11 EU-Mitgliedstaaten
01.05. Inkrafttreten Vertrag von Amsterdam

2000
10.10. Gründung der Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft *
07.12. Charta der Grundrechte der EU verkündet, aber noch nicht rechtlich verbindlich

2001
26.02. Unterzeichnung Vertrag von Nizza (Inkrafttreten 01.02.2003)

2002
01.01. Einführung des Euro als Zahlungsmittel in 12 EU-Mitgliedstaaten neben den jeweiligen
nationalen Währungen
28.02. Der Euro wird in den zwölf Mitgliedstaaten der Eurozone alleiniges Zahlungsmittel
23.07. Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) / Montanunion hört auf zu bestehen

2003
01.02. Inkrafttreten Vertrag von Nizza

2004
01.05. Osterweiterung mit 10 neuen Mitgliedstaaten – EU-25
29.10. Unterzeichnung Vertrag über eine Verfassung für Europa (2005 gescheitert)

2005
29.05. & 01.06. Vertrag über eine Verfassung für Europa scheitert nach negativen Referenden in
Frankreich und den Niederlanden
12.12. Das Gericht für den öffentlichen Dienst (GöD) am EuGH nimmt seine Arbeit auf

2007
01.01. Beitritt Rumänien, Bulgarien – EU-27
12.12. Neuverkündung der Charta der Grundrechte der EU (Inkrafttreten 01.12.2009)
13.12. Unterzeichnung Vertrag von Lissabon (Inkrafttreten 01.12.2009)

2008
13.07. Gründung der Mittelmeerunion
12.10. Erste Tagung des Euro-Gipfels (Summit of the Euro Area Countries)

10
2009
01.12. Neukonstituierung der Europäischen Union durch Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon

2010
01.12. Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD) nimmt seine Arbeit auf

2011
11.03., 24.03. - 25.03. Vereinbarung des Pakt für den Euro („Euro-Plus-Pakt“)
30.06. Auflösung der Westeuropäischen Union (WEU) *
19.12. Vorerst letzte Erweiterung des Schengen-Raumes (Liechtenstein)

2012
02.02. Unterzeichnung Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus („ESM-
Vertrag“) (Inkrafttreten 08.10.2012)
02.03. Unterzeichnung Vertrag zur Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und
Währungsunion („Fiscal compact treaty“) (*) (Inkrafttreten 01.01.2013)
08.10. Inkrafttreten Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus („ESM-Vertrag“)
12.10. Bekanntgabe der Verleihung des Friedensnobelpreises 2012 an die Europäische Union

2013
01.01. Inkrafttreten Vertrag zur Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und
Währungsunion („Fiscal compact treaty“) (*)
01.07. Beitritt Kroatien – EU-28

2014
22.05. - 25.05. Erste Wahlen zum Europäischen Parlament mit Spitzenkandidaten der Parteigruppen
18.09. Referendum in Schottland für Unabhängigkeit abgelehnt (44,7 % dafür, 55,3 % dagegen)
01.11. Jean-Claude Juncker wird erster und bisher einziger Kommissionspräsident, welcher zuvor
Spitzenkandidat bei den Wahlen zum EP war

2015
01.01. Gründung der Eurasischen Wirtschaftsunion aus der Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft *

2016
13.01. Europäische Kommission macht erstmals vom Rechtsstaatsmechanismus Gebrauch (gegen Polen)
23.06. Referendum im UK über weitere Mitgliedschaft in der EU resultiert in Mehrheit für den Austritt
(51,9%, Beteiligung von 72%)

2017
29.03. Austrittsmitteilung des Vereinigten Königreiches an die EU - Der Austrittsprozess wird in Gang
gesetzt
11.12. Begründung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit in der Gemeinsamen Sicherheits- und
Verteidigungspolitik (25 Teilnehmer)
21.12. Europäische Kommission macht erstmals von Art. 7 EUV Gebrauch (gegen Polen)

2020
01.02. Erster Austritt eines Staates aus der EU: Das Vereinigte Königreich tritt aus der Union aus

1. „Europäische Idee“, frühe Strömungen bereits vereinzelt in der Antike, jedenfalls aber seit
dem Mittelalter (Pierre Dubois, „De recuperatione
Die Idee einer Europäischen Integration, wie auch terrae sanctae“, 1307; Dante Alighieri, „De monar-
immer sie aussehen könnte, ist keine Erfindung des chia“, um 1315; Georg von Podiebrad, Mitte 15. Jh.;
20. Jahrhunderts. Vielmehr existiert sie als zunächst Erasmus von Rotterdam, „Klage des Friedens“ 1517)
philosophischer, später auch politischer Gedanke

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und wurde immer wieder aufgegriffen (Abbé de Saint als geografisch einige Tücken: Zypern aus einem rein
Pierre, „Mémoire pour rendre la paix perpétuelle en geografischen Blickwinkel als europäisch zu betrach-
Europe“, 1713, als früher Verfassungsentwurf; Imma- ten, fällt bei einem Blick auf die Landkarte schwer.
nuel Kant, „Zum ewigen Frieden“, 1795; Victor Hugos Völkerrechtlich wird es somit auch zu Asien gehörig
Vision der „Vereinigten Staaten von Europa“, 1849, angesehen. Auch die Türkei, einer der Beitrittskandi-
welche –wenn auch im Rahmen der sozialistischen daten zur EU, befindet sich ganz überwiegend außer-
Ideologie– Wladimir Iljitsch Lenin 1915 aufgriff). Die halb des europäischen Kontinents. Im Hinblick auf
Motive hinter der „Europäischen Idee“ waren vielfäl- diese beiden Staaten wird daher auf andere Faktoren
tig: So wurde sie ursprünglich als Mittel der Friedens- zurückgegriffen, um sie als europäisch einzuordnen.
sicherung durch gemeinsame Verteidigung gegen Im Falle Zyperns sind diese historisch-kultureller Natur
externe Bedrohungen (so vor allem gegen das Osma- (Griechenland), im Falle der Türkei politischer: Bereits
nische Reich ab dem 17. Jh.), auch als Ausdruck ge- seit 1949 ist der Staat Mitglied im Europarat und wird
meinsamer Werte, aber in der Praxis vor allem zur somit als „europäisch“ angesehen. Für die Integration
Machtstärkung und Wohlstandsmehrung angesehen im weiteren Sinne kann die rein geografische Konzep-
(das Grand Dessin von Maximilien de Béthune Herzog tion aber nicht mehr gelten, denn längst fokussiert
von Sully, „Mémoires ou Oeconomies royales d’Estat“, sich die weite Integration nicht mehr nur ausschließ-
1634/1640/1662; William Penn, „Essay towards the lich auf den europäischen Kontinent, sondern schließt
Present and Future Peace of Europe“, 1691-1693; auch Staaten aus ganz anderen Weltgegenden mit ein.
Kant; aber auch der Zusammenschluss von Städten
(größtenteils) im Ostseeraum im Mittelalter zum wirt- Auch das Ziel der Integration, vor allem derjenigen im
schaftlichen Zweckverband der Hanse). engeren Sinne im Rahmen der EU, ist umstritten: So
gab und gibt es die (heute wieder dominierenden)
Machtstärkung und vor allem Wohlstandsmehrung nationalistisch orientierten Vertreter, welche die Exis-
sind eng verbunden mit einer der heutigen Grundkon- tenz der souveränen Nationalstaaten auch in einem
zeptionen hinter der Europäischen Einigung, welche immer enger verzahnten und geeinten Europa nicht in
Europa als in erster Linie wirtschaftlichen Zweckver- Frage stellen („Europa der Vaterländer“, z.B. General
band (Freiheit von Handel und Verkehr) ansieht. Dies Charles de Gaulle). Ihnen gegenüber stehen die Visio-
basiert auch auf der Motivation hinter den Europäi- näre, welche die Grenzen der klassischen National-
schen Gemeinschaften als Vorläufer der Europäischen staaten aufbrechen wollen und ein staatliches oder
Union, welche neben dem Ziel der Friedenssicherung staatsähnliches Konstrukt Europa („Vaterland Euro-
von erheblicher wirtschaftspolitischer Natur war: Die pa“) anstreben (bereits de Béthune, Penn, Hugo, die
drei Gemeinschaften waren Wirtschaftsgemeinschaf- 1928 gegründete britische Federal Union unter Philip
ten, von denen sich zwei nur auf einen eingeschränk- Henry Kerr (Lord Lothian), Helmut Kohl, Viviane Re-
ten Wirtschaftsbereich (Kohle und Stahl in der Mon- ding), beispielsweise als Konföderation (vertraglicher
tanunion sowie die friedliche und sichere Nutzung der Zusammenschluss selbständiger Einheiten, die nach
Atomkraft in der Euratom) konzentrierten. außen hin gemeinsam auftreten, ihre Souveränität
aber beibehalten), Föderation (ein Organisationsprin-
Eine weitere grundlegende Konzeption hinter dem zip, bei dem die einzelnen Gliedstaaten über eine
Europa, wie wir es heute kennen, betrachtet es als gewisse Eigenständigkeit und Staatlichkeit verfügen,
Wertegemeinschaft (vom früheren „christlichen aber zu einer übergreifenden Gesamtheit (Gesamt-
Abendland“ zu einer modernen Konzeption, wie sie staat) zusammengeschlossen sind) oder Bundesstaat
der EU zugrunde liegt: Menschenwürde, Freiheit, De- (ein Staat, der aus mehreren Teil- oder Gliedstaaten
mokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit, Achtung der zusammengesetzt ist, „Vereinigte Staaten von Euro-
Menschenrechte, Art. 2 EUV). pa“). Vor allem die Idee des Wegfalls der Nationalstaa-
ten, wie wir sie heute kennen, zugunsten des „Vater-
Eine dritte, und wohl die schwächste der genannten,
lands Europa“, hat stets die europaskeptischen Stim-
Konzeption, betrachtet Europa lediglich als rein geo-
men gestärkt. Deutlich hat sich dies im Rahmen des
grafischen Begriff. Für die Europäische Integration im
Brexit-Referendums im Vereinigten Königreich im Jahr
engeren Sinne, also die EU, mag das halbwegs stimmig
2016 gezeigt.
sein, haben die Europäischen Gemeinschaften doch
1987 einen Beitrittsantrag Marokkos mit dem Argu- Hinsichtlich der Grundkonzeptionen kann man in der
ment, es handele sich dabei um keinen europäischen gegenwärtigen europäischen Integrationsrealität von
Staat, abgelehnt. Dennoch hat die Definition Europas einer Vermischung der drei genannten –

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Wertegemeinschaft, wirtschaftlicher Zweckverband, der modernen Integration nichts mehr zu tun hat. Sie
rein geografischer Begriff– sprechen. Das heutige soll daher vorliegend ausgeblendet bleiben, jedoch
Europa, wie es auch in diesem Skript dargestellt wer- stets mahnend in unserem Gedächtnis bleiben.
den wird, ist viel zu komplex geworden, um nur eine
der Konzeptionen als einschlägig zu betrachten. Hin-
sichtlich der Ziele bzw. der Finalität der Integration
2. Entwicklungen bis 1945
gibt es kein „richtig“ oder „falsch“. Wer sich bewusst
macht, in welchem rasenden Tempo sich die europäi- Eine der frühesten konkreten Integrationsansätze in
sche Einigung entwickelt hat und noch heute voran- der jüngeren Geschichte Europas datiert zurück ins
schreitet (wenn auch, aus historischen Gründen, nun- Jahr 1865: Mit der sogenannten Lateinischen Münzu-
mehr in deutlich langsamerem Tempo), kann durchaus nion wurde eine de-facto-Währungsunion geschaffen,
argumentieren, dass irgendwann in der Zukunft auch welcher sich zehn europäische Staaten (zunächst
ein Staat Europa als möglich erscheint (ob dies auch Frankreich, Belgien, Italien, Schweiz, später Griechen-
wünschenswert oder sinnvoll ist, steht auf einem ganz land, assoziiert u.a.: Spanien, Rumänien, Bulgarien,
anderen Blatt). Genauso legitim ist es, auf die steten Serbien und Österreich-Ungarn) anschlossen. Obwohl
Krisen vor allem der Europäischen Union, und hier die Idee ähnlich war, hatte die Münzunion institutio-
insbesondere auf die gegenwärtigen ganz unterschied- nell wenig mit der heutigen Eurozone gemein: Der
lich gelagerten Krisensituationen (der Präsident der Zusammenschluss der Staaten blieb eher lose; auch
Europäischen Kommission von 2014 bis 2019, der eine gemeinsame eigene Währung gab es nicht. Nur
Luxemburger Jean-Claude Juncker, spricht in diesem die Probleme waren vergleichbarer Natur: Die Über-
Rahmen von der „Polykrise“), zu verweisen, auf die schuldung vor allem Italiens und Griechenlands führte
nationalen Eitelkeiten und die verbissene Verteidigung zu einem langsamen aber stetigen Zusammenbruch
allein der Interessen des eigenen Staats, auf die Ver- der Münzunion, welcher im Jahr 1927 besiegelt wur-
teilungskämpfe beispielsweise hinsichtlich der in der de. Damit war auch der Traum eines der Väter der
EU zu vergebenden Positionen und Posten (Stichwort: Münzunion, dem Franzosen Felix Esquirou de Parieu,
die Ernennung Martin Selmayrs, ein Deutscher, zum eine „Europäische Union“ mit einer eigenen Gemein-
Generalsekretär und damit wichtigsten Beamten der schaftswährung „Europe“ aus der Münzunion hervor-
Europäischen Kommission), usw. – und dann zum gehen zu lassen, gescheitert. Manche seiner Ideen, vor
Schluss zu gelangen, dass ein „Vaterland Europa“ nicht allem die einer „Europäischen Kommission“ und eines
nur eine möglicherweise beunruhigende Idee sein „Europäischen Parlaments“ sollten keine 100 Jahre
könne, sondern sich in der Praxis auch als undurch- später aber verwirklicht sein. Eine politische Union
führbar darstellen würde. oder gar einen föderalen Staat, wie Esquirou de Parieu
vorschwebte, gibt es jedoch bis heute nicht.
Neben der dargestellten, im Grundsatz auf friedlichen
Bestrebungen und freiwilligen Teilnahme basierenden Konkrete Integrationsbemühungen wurden im frühen
Vorstellung einer Europäischen Integration darf aber 20. Jahrhundert in direkter Folge des 1. Weltkrieges
nicht in Vergessenheit geraten, dass es durch die Ge- vorgenommen: 1920 wurde der Völkerbund gegrün-
schichte hinweg stets bis hin zur Perversion auf Gewalt det, der, obwohl international ausgerichtet, im We-
beruhende ganz konkrete großeuropäische „Integrati- sentlichen europäisch bestimmt war. Das System,
ons“ideen gab (welche sich durchaus nicht immer auf welches dauerhaft friedenssichernde Wirkung haben
das geografische Europa beschränkten): angefangen sollte, scheiterte. Es kann aber durchaus als Vorläufer
beim Imperium Romanum, über das den Mittelmeer- (nicht aber Rechtsvorgänger) der 1945 errichteten
raum umfassende Byzantinische Reich, das Fränkische Vereinten Nationen (United Nations Organisation,
Reich sowie Heilige Römische Reich deutscher Nation, UNO) angesehen werden, deren zentrales Ziel eben-
das bereits erwähnte Osmanische Reich als direkter falls die Wahrung des Weltfriedens sowie der interna-
Gegenpol früher konkreter Integrationsgedanken, dem tionalen Sicherheit ist (im Gegensatz zur regionalen
Premier Empire unter dem nach europäischer Hege- Integration handelt es sich bei den Vereinten Nationen
monie strebenden Napoleon Bonaparte bis hin zum um globale Zusammenarbeit). 1922 gründete der
nationalsozialistischen Deutschland und der Sowjet- Österreicher Graf Coudenhove-Kalergi (! Gründervä-
union unter Stalin. Derartiges Streben nach Hegemo- ter und Vordenker der Europäischen Integration, S. 33-
nie war nicht auf Verteidigung oder Machterhalt, son- 35) die noch heute existierende Paneuropa-Union, die
dern auf Aggression und Machterlangung ausgerichtet nach den Erfahrungen des Ersten Weltkriegs als Frie-
– eine völlig anachronistische Motivation, welche mit

13
densbewegung die Errichtung der „Vereinigten Staa- Vor allem sollten mögliche zukünftige Konflikte, die zu
ten von Europa“ (ohne Beteiligung Großbritanniens Kriegen hätten führen können, vermieden werden.
und der Sowjetunion) als Staatenbund anstrebte. In Gerade aufgrund der zunehmenden Bedrohung des
der Friedenstradition dieser unter den Nationalsozia- Kalten Kriegs, welche sich bereits kurz nach Ende des
listen verbotenen Bewegung steht heute am ehesten Zweiten Weltkriegs abzeichnete, bestand vor allem für
der Europarat in Straßburg. 1929 entwarf der zu die- die europäischen Staaten die Notwendigkeit internati-
sem Zeitpunkt französische Außenminister Aristide onaler Zusammenschlüsse. Daneben waren durch den
Briand (! Gründerväter und Vordenker) einen Plan Zweiten Weltkrieg die Volkswirtschaften vieler Staaten
für eine „Europäische Föderation“, wenn auch nur als zusammengebrochen oder zumindest erheblich einge-
sehr lockere Vereinbarung, basierend auf seinem zehn schränkt. Führende Politiker aller westlichen Staaten
Jahre zuvor der Völkerbundversammlung vorgelegten sahen daher die Notwendigkeit einer europäischen
und abgelehnten „régime d’union fédérale europé- Integration, um in Zukunft die Friedenssicherung zu
enne“. Seine Ansätze blieben zu diesem Zeitpunkt garantieren. Hervor sticht diesbezüglich die berühmte
jedoch weitgehend unbeachtet und konnten sich we- Züricher Rede Winston Churchills (! Gründerväter
gen der wieder verstärkenden vorherrschenden Nati- und Vordenker) im September 1946, in der er zur
onalstaatidee nicht durchsetzen. Jene und der Aus- „Neugründung der Europäischen Völkerfamilie“ auf-
bruch des Zweiten Weltkrieges beendeten schließlich rief. Zudem galt es, die Wirtschaft wiederaufzubauen
vorerst alle Integrationsbestrebungen. Im Verlaufe des und nicht zuletzt dem Ostblock (welcher eigene Integ-
Zweiten Weltkriegs wurde einigen Visionären jedoch rationsformen initiierte: das Verteidigungsbündnis
schnell und zunehmend deutlich, dass eine grundle- Warschauer Pakt ab 1955 sowie wirtschaftliche In-
gende Lehre aus den Ereignissen eine vertiefte Zu- tegration mit dem Rat für gegenseitige Wirtschaftshil-
sammenarbeit der europäischen Staaten nach Kriegs- fe (COMECON) ab 1949) ein weltpolitisches wie -
ende sein müsse. Als bekanntestes Beispiel dafür steht wirtschaftliches Gegengewicht zu bieten. Ein Schwer-
das erst 1944 veröffentlichte, aber bereits 1941 ver- punkt der europäischen Integration sollte auf die Ver-
fasste „Manifest von Ventotene“ von Altiero Spinelli söhnung verfeindeter Staaten gesetzt werden, vor
(! Gründerväter und Vordenker), Ernesto Rossi und allem zwischen Frankreich und Deutschland.
Eugenio Colorni. Es sah die Gründung eines sozialisti-
schen supranationalen (überstaatlichen) europäischen Um den Wiederaufbau des zerstörten Europa zu be-
Bundesstaats nach dem Zweiten Weltkrieg vor. schleunigen, wurde 1947 das European Recovery Pro-
gram (ERP / Marshall-Plan) vorgestellt. Finanzielle
Unterstützung (direkte Zuschüsse und Kredite) durch
die USA sollte dabei die angeschlagenen Volkswirt-
3. Erste internationale Zusammenschlüsse nach dem schaften Westeuropas (17 westeuropäische Staaten
Zweiten Weltkrieg sowie Türkei und Indonesien) in ihrer Entwicklung
stützen, stärken und stabilisieren. Die Finanzhilfen der
In unmittelbarer Folge des Zweiten Weltkriegs kam es
Vereinigten Staaten waren dabei durchaus nicht altru-
zur Bildung erster bedeutender internationaler Orga-
istischer Natur: Vielmehr galt es, den Wiederaufbau
nisationen mit globalem Charakter, denen auch euro-
zumindest eines Teils Europas zu fördern, um sich dort
päische Staaten angehörten: 1945 wurden die Verein-
einen Absatzmarkt für amerikanische Waren zu schaf-
ten Nationen gegründet und 1948 das GATT (General
fen. Zudem sollten die westeuropäischen Staaten eng
Agreement on Tariffs and Trade), der Vorgänger der
an die Amerikaner gebunden werden, um nicht in die
Welthandelsorganisation (World Trade Organisation,
sowjetische Einflusssphäre zu geraten. Zur Verwaltung
WTO, gegründet 1995). Dergestalt entstand ein Klima
der Finanzmittel aus dem ERP wurde 1948 die erste
der internationalen Kooperation, welches der Europäi-
europäische Nachkriegsorganisation gegründet, die
schen Integration den Weg bereiten sollte.
OEEC (Organisation for European Economic Cooperati-
Nach den furchtbaren Erfahrungen des Zweiten Welt- on / Organisation für Europäische Wirtschaftliche
kriegs wuchs in den europäischen Staaten aus mehre- Zusammenarbeit; sie wurde 1961 zur OECD umge-
ren Gründen die Erkenntnis der Notwendigkeit, den wandelt). Neben den USA und Kanada gehörten ihr die
Weg in die Zukunft nicht mehr rein nationalstaatlich, 18 europäischen Staaten (inkl. der Türkei) an, welche
sondern –zunächst in kleinen Schritten– gemeinsam zu vom Marshall-Plan profitierten. 1950 wurde als Un-
gehen. terorganisation der OEEC die Europäische Zahlungs-
union (EZU) gegründet, um den multilateralen Han-
dels- und Zahlungsverkehr zwischen den europäischen

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OEEC-Staaten zu fördern. Sie hatte acht Jahre Bestand Erste Ansätze für eine grenzüberschreitende wirt-
und wurde 1958 vom Währungsabkommen abgelöst, schaftliche Zusammenarbeit in Europa zeigten Belgi-
welches bis 1972 existierte. en, die Niederlande und Luxemburg, welche schon
1944 eine Zollunion vereinbart hatten, die 1948 in
Von erheblicher Relevanz für eine künftige politische Kraft trat. Sie basierte auf einer bereits seit 1921 be-
Zusammenarbeit in Europa war der Haager Euro- stehenden Wirtschafts- und Währungsunion zwischen
pakongress im Mai 1948. Einberufen vom Koordinie- Belgien und Luxemburg. Der auf die Zollunion aufbau-
rungsausschuss für die europäische Einheit unter Vor- ende, 1958 –zeitlich also in etwa parallel zur Gründung
sitz Churchills erarbeiteten die Delegierten Resolutio- der Europäischen Gemeinschaften– geschlossene
nen, in welchen ein geeintes und demokratisches Benelux-Vertrag trat 1960 in Kraft. Mit ihm wurde auf
Europa sowie die Gründung eines Europarates gefor- die Dauer von zunächst 50 Jahren der freie Austausch,
dert wurden. Letzterer wurde 1949 als politischer von Waren, Arbeitskräften, Dienstleistungen und Kapi-
Zusammenschluss von zunächst zehn europäischen tal zwischen den drei Staaten vereinbart. Die Benelux-
Staaten gegründet. Er hatte sich als Ziele u.a. die Frie- Staaten hatten somit nahezu sämtliche Handelsbarrie-
denssicherung, den Schutz der Menschenrechte sowie ren zwischen sich abgebaut und eine Wirtschaftsunion
die Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit geschaffen. Damit verwirklichten sie auf kleiner Ebene,
in Europa gesetzt. Sein bis heute bedeutendstes Do- was die Europäischen Gemeinschaften bis hin zur
kument, die Europäische Menschenrechtskonvention heutigen Europäischen Union an wirtschaftlicher Ko-
(EMRK) wurde im November 1950 unterzeichnet und operation zwischen einer viel größeren Zahl von Staa-
trat am 3. September 1953 in Kraft. ten begründeten. Da die Benelux-Staaten als Grün-
dungsstaaten stets den Europäischen Gemeinschaften
Neben einer politischen Zusammenarbeit wurde nach
und heute der EU angehörten, waren die direkten
den Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges auch die
wirtschaftlichen Auswirkungen des Benelux-Vertrages
militärische Kooperation zwischen einzelnen europäi-
weitgehend unbedeutend, wurden sie doch auch
schen Staaten angestrebt. Ein erster solcher Schritt
durch die europäischen Verträge garantiert. Der politi-
wurde mit der Unterzeichnung des Brüsseler Pakts am
sche Charakter der Integration der drei Staaten ist
17. März 1948 durch Frankreich, das Vereinigte König-
jedoch von erheblicher Relevanz, hatte Benelux doch
reich und die Benelux-Staaten getan. Der Brüsseler
eine Vorbildfunktion für die folgenden Schritte einer
Pakt baute auf dem 1947 zwischen Frankreich und
wirtschaftlichen Integration in Europa. Zudem gingen
dem Vereinigten Königreich geschlossenen Vertrag
die Benelux-Staaten mit ihrer Wirtschaftsunion eine
von Dünkirchen auf. Das durch den Brüsseler Pakt
tiefere wirtschaftliche Integration ein als die EG/EU.
gebildete Militärbündnis verfolgte zunächst zwei Zie-
le: Einerseits sollte, entsprechend den Zielen des
Dünkirchener Vertrages, ein militärischen Wiederer-
starken Deutschlands verhindert werden bzw. eine 4. Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl –
gemeinsame Verteidigungsgrundlage im Falle eventu- Wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa
eller neuerlicher deutscher Aggressionen bestehen.
Dies war 1948 freilich hypothetisch, da es zu diesem Am 23. Mai 1949 wurde die Bundesrepublik Deutsch-
Zeitpunkt keinen deutschen Staat, sondern nur die vier land (BRD) gegründet, nur wenige Monate später, am
Besatzungszonen, gab, welche zudem über keine eige- 7. Oktober, die Deutsche Demokratische Republik
nen militärischen Ressourcen verfügten. Das Militär in (DDR). Um die Beziehungen zwischen Westdeutsch-
den Besatzungszonen stellten die vier Alliierten USA, land, also der BRD, und Frankreich wiederzubeleben
das Vereinigte Königreich, Frankreich sowie die Sow- und der Wirtschaft in Europa neue Impulse zu geben,
jetunion. Daneben sollte der Brüsseler Pakt aber auch schlug der französische Außenminister Robert Schu-
einen Gegenpol zu den kommunistischen Staaten man (! Gründerväter und Vordenker) am 9. Mai
Osteuropas bilden, welche unter Führung der Sowjet- 1950 vor, die deutsch-französische Stahl- und Kohle-
union ebenfalls begannen, einen militärischen Block produktion einer gemeinsamen oberen Behörde zu
herauszubilden (den späteren Warschauer Pakt). Der unterstellen. Die daraus entstehende Gemeinschaft
Brüsseler Pakt stellte somit einen ideellen und teil- sollte nicht nur anderen Ländern offenstehen: Der
identischen Vorläufer zur NATO dar. Diese wurde 1949 Beitritt weiterer Staaten war sogar explizit gewünscht
gegründet, allerdings als transatlantische militärische und sollte aktiv angestrebt werden. Dieser sogenannte
Organisation mit den USA und Kanada unter den zwölf Schuman-Plan war zuvor von Jean Monnet, einem
Gründungsmitgliedern. französischen Industriellen (! Gründerväter und Vor-

15
denker), ausgearbeitet worden. Der Plan war der Kommission), welche die Aufsicht über Kohle- und
Grundstein für die Entwicklung der Europäischen Ge- Stahlindustrie übernahm, zählten zu ihren Organen ein
meinschaft für Kohle und Stahl (EGKS, auch Montan- Ministerrat (= Rat), eine weitgehend bedeutungslose
union genannt) und somit letztlich der Europäischen Gemeinsame Versammlung (= Parlament) sowie ein
Gemeinschaften bis hin zur heutigen Europäischen Gerichtshof. Da die EGKS gewissermaßen ein Experi-
Union. ment darstellte, war die Dauer des EGKS-Vertrages auf
50 Jahre begrenzt. 2002 hörte die Montanunion somit
Stahl- und Kohleproduktion waren nach dem zweiten auf zu existieren. Ihre Aufgaben wurden danach je-
Weltkrieg höchst bedeutende wirtschaftliche und doch von der Europäischen Gemeinschaft und mitt-
militärische Schlüsselsektoren. Die Aufsicht über sie lerweile von der Europäischen Union übernommen.
sollte gemäß dem Schuman-Plan daher den beteiligten Kohle und Stahl sind also trotz des Wegfalls der Mon-
Staaten entzogen und durch ein unabhängiges supra- tanunion weiterhin Bestandteil der europäischen In-
nationales Organ erfolgen. Diese institutionalisierte tegration, auch wenn sie nicht mehr ganz so wichtig
Zusammenarbeit zwischen Frankreich und Deutsch- sind wie noch Anfang der 1950er Jahre.
land sowie anderer beitragswilliger Staaten sollte zwei
konkrete Ziele verwirklichen: Zunächst sollte dem
Sicherheitsinteresse insbesondere Frankreichs ent-
sprochen und die Gefahr eines neuerlichen von 5. Europäische Verteidigungsgemeinschaft & Westeu-
Deutschland ausgehenden Konflikts gebannt werden: ropäische Union – Militärische Zusammenarbeit in
Eine gemeinsame Aufsicht über Kohle- und Stahlpro- Europa
duktion würde eine eigene militärische Aufrüstung
Neben diesen ersten Ansätzen supranationaler wirt-
Deutschlands unmöglich machen. Zudem würden
schaftlicher Kooperation strebte man in Europa auch
Staaten, welche in relevanten Wirtschaftsbereichen
nach Zusammenarbeit auf militärischem und politi-
eng zusammenarbeiten, nicht gegeneinander Krieg
schem Gebiet. Diese sollten über den in erster Linie als
führen. Diese Vermutung hat sich bis heute als richtig
Abwehrbündnis bestehenden Brüsseler Pakt von 1948
bestätigt. Daneben sollte durch den Schuman-Plan der
hinausgehen. So schlug der französische Verteidi-
jungen, noch immer unter den Kriegsfolgen leidenden,
gungsminister René Pleven bereits im Oktober 1950
Bundesrepublik Deutschland die Rückkehr in die eu-
visionär die Schaffung einer gemeinsamen europäi-
ropäische Staatengemeinschaft ermöglicht werden.
schen Armee unter einem europäischen Verteidi-
Neben Schuman und Monnet waren es vor allem die gungsminister vor (Pleven-Plan), was jedoch erhebli-
bekennenden Europäer Konrad Adenauer (BRD), Jo- chen Widerstand vor allem in Frankreich, dem damals
seph Bech (Luxemburg), Paul Henri Spaak (Belgien) einzigen Nuklearstaat in den Gemeinschaften, hervor-
sowie Alcide de Gasperi (Italien), die man aufgrund rief und bis zum heutigen Tag keine Chance auf Ver-
ihres Einsatzes für die europäische Integration als wirklichung hatte. Allerdings bildete der gescheiterte
Gründungsväter der Europäischen (Wirtschafts- Pleven-Plan das Fundament zu anderweitigen Experi-
)Gemeinschaft bezeichnet. Aber auch den Deutschen menten im Hinblick auf eine militärische Integration:
Walter Hallstein sowie Altiero Spinelli aus Italien kann
Nachdem man erkannt hatte, dass eine Zusammenar-
man aufgrund ihres großen Einsatzes für die jungen
beit in Europa nur gemeinsam mit Deutschland erfolg-
Gemeinschaften getrost mit dazuzählen (! Gründer-
reich verlaufen konnte und die Bundesrepublik in die
väter und Vordenker).
EGKS integriert war, sollte das zu diesem Zeitpunkt
Neben Deutschland und Frankreich waren es schließ- noch demilitarisierte Land auch militärisch eingebun-
lich Italien sowie die Benelux-Staaten, die am 18. April den werden. Obwohl es durchaus Kritik und Zweifel bis
1951 den EGKS-Gründungsvertrag (Vertrag von Paris) hin zu erheblichem Widerstand an diesem Vorgehen
unterzeichneten. Mit der Schaffung der Montanunion gab, versprach man sich davon eine bessere Kontrolle
als wirtschaftlicher Gemeinschaft sollte der erste des deutschen Staates und seines Handelns. Am 27.
„Grundstein für eine weitere und vertiefte Gemein- Mai 1952 unterzeichneten die 6 EGKS-Staaten (also
schaft unter den Völkern“ gelegt werden. Am 23. Juli ohne das am Brüsseler Pakt beteiligte Vereinigte Kö-
1952 trat der EGKS-Vertrag in Kraft: Die Europäische nigreich) daher den Gründungsvertrag für die Europäi-
Gemeinschaft für Kohle und Stahl war gegründet. Sie sche Verteidigungsgemeinschaft (EVG). Bereits am 30.
war zunächst in Luxemburg angesiedelt. Neben der August 1954 scheiterte der Vertrag jedoch: Ungeach-
Hohen Behörde (entspricht der heutigen Europäischen tet aller Überzeugungsversuche war das französische

16
Parlament, die Nationalversammlung, nicht bereit, sche Integration der sechs EGKS-Staaten erreicht wer-
einen militärischen Vertrag mit dem früheren erbitter- den. Zu dem Zielkatalog der EPG gehörte neben einer
ten Kriegsfeind Deutschland zu ratifizieren. Dies lag koordinierten Außen- und gemeinsamen Verteidi-
freilich auch daran, dass in einer EVG die französischen gungspolitik u.a. auch die Ausarbeitung eines gemein-
Atomwaffen unter gemeinsame Aufsicht und Admi- samen Binnenmarktes. Die EPG sollte eigene Organe
nistration gestellt worden wären. Zur Aufgabe der haben, wobei die Organstruktur über die der EGKS
diesbezüglichen exklusiven Kompetenzen waren die hinausgehen sollte. Ein entsprechender Vertragsent-
französischen Parlamentarier aber nicht bereit. wurf wurde am 10. März 1953 vorgelegt. Nachdem die
EVG jedoch 1954 durch die französische Nationalver-
Zwar wurde als Konsequenz, basierend auf dem wei- sammlung abgelehnt worden war und einige Staaten
terhin existierenden Brüsseler Pakt, am 23. Oktober zudem nicht zu einem Teilverzicht ihrer Souveränität,
1954 durch die Pariser Verträge die Westeuropäische wie im EPG-Vertrag vorgesehen, bereit waren, war
Union (WEU) gegründet, der nun auch die Bundesre- einer weiteren Entwicklung der EPG die Grundlage
publik und Italien angehörten. Sie stellte sich jedoch entzogen. Dadurch wurde das Bemühen um eine poli-
bald als schwaches und politisch unbedeutendes Zu- tisch-militärische Integration empfindlich zurückge-
satzinstrument zur NATO heraus. Die Pariser Verträge worfen. Man einigte sich schließlich darauf, sich
hatten nämlich nicht nur die WEU begründet, sondern einstweilen auf eine wirtschaftliche Integration zu
sahen auch das Ende des Besatzungsstatus‘ der BRD konzentrieren. Dieses Vorgehen war von dem Ver-
vor, womit dieser Teilsouveränität verliehen wurde. trauen darauf gekennzeichnet, dass eine Integration
Zudem ermöglichten die Verträge Deutschland die auf wirtschaftlichem Gebiet letztlich die politische
Gründung der Bundeswehr und den Beitritt zur NATO. Integration zur Konsequenz haben würde (spill-over-
Nachdem dieser im Mai 1955 vollzogen und Deutsch- Effekt). Aus dem Scheitern politischer und militäri-
land damit militärisch wieder in die Staatengemein- scher Zusammenarbeit folgte also die zukünftige Ent-
schaft integriert war, hatte die WEU an sich kaum wicklung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft
einen eigenständigen Mehrwert. Mit Art. 5 WEU- (EWG) sowie der Europäischen Atomgemeinschaft
Vertrag fand sich allerdings ein Instrument, welches es (EAG). Diese Entwicklung, welche auf einzelnen Ele-
sonst zu diesem Zeitpunkt nirgends gab: Im Falle eines menten der EPG beruhte (das Ziel eines gemeinsamen
Angriffs von außen sah die Norm eine unbedingte Binnenmarktes, die Organstruktur der EPG) wurde im
Beistandspflicht der Mitgliedstaaten untereinander Wesentlichen von Jean Monnet und Paul Henri Spaak
vor. Im Laufe der Jahrzehnte, vor allem seit Gründung vorangetrieben.
der Europäischen Union im Jahr 1993, wurden die
praktisch ohnehin wenig relevanten Kompetenzen der
WEU größtenteils in die EU überführt. Obwohl die
WEU damit faktisch bedeutungslos wurde, existierte 7. Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und Euratom
sie dennoch (zuletzt mit 10 Vollmitgliedern und 18 (EAG)
assoziierten Mitglieds- bzw. Partnerstaaten sowie
Anfang Juni 1955 wurde auf der Konferenz von Messi-
Beobachterstaaten) als Bindeglied zwischen EU und
na der EGKS-Außenminister unter dem Vorsitz von
NATO weiter. Im Juni 2011 wurde sie dann allerdings
Paul Henri Spaak eine weitere, vertiefte wirtschaftli-
endgültig aufgelöst.
che Integration der EGKS-Staaten beschlossen. Dem-
nach sollte die europäische Integration im Sinne der
EGKS auf die gesamte Wirtschaft ausgedehnt und
6. Europäische Politische Gemeinschaft – Politische eine Zollunion (= Abbau aller Zölle und Handelsbe-
Zusammenarbeit in Europa schränkungen zwischen den Mitgliedstaaten und Er-
richtung einheitlicher Außenzölle gegenüber Drittstaa-
Die Idee einer politischen Gemeinschaft neben der ten) gebildet werden. Ein Sachverständigenkomitee
EGKS stammte vom Italiener Alcide de Gasperi. Schon wurde eingesetzt, welches im April 1956 den Spaak-
kurz nach Inkrafttreten des EGKS-Vertrages, am 10. Bericht über die Schaffung eines gemeinsamen Mark-
September 1952, beschlossen die Außenminister der tes vorlegte. Dieser Bericht war Grundlage für die im
Mitgliedstaaten, auf Basis des EVG-Vertrages die Ver- Juni beginnenden Verhandlungen über die Gründung
fassung einer Europäischen Politischen Gemeinschaft zweier neuer Gemeinschaften. Am 25. März 1957
(EPG) auszuarbeiten. Die EGKS sollte dadurch mit der konnten in Rom auf Basis dieser Verhandlungen der
geplanten EVG verknüpft und eine umfassende politi- EWG-Vertrag (Vertrag zur Gründung der Europäischen

17
Wirtschaftsgemeinschaft) und der EAG-Vertrag (Ver- unabhängigen Saarland vorgesehen. Mit der Ableh-
trag zur Gründung der Europäischen Atomgemein- nung des Saarstatuts in einem Referendum 1955 und
schaft, auch Euratom genannt) unterzeichnet werden. dem daraus folgenden Beitritt des Saarlandes zur
Diese Römischen Verträge traten zum 1. Januar 1958 Bundesrepublik 1957 war diese Idee jedoch hinfällig
in Kraft, wodurch mit EWG und EAG zwei weitere geworden.
Gemeinschaften neben die EGKS traten. Gründungs-
mitglieder waren die sechs EGKS-Staaten (Deutsch- Die beiden neuen Gemeinschaften arbeiteten nach
land, Frankreich, Italien und die Benelux-Staaten). ihrer Gründung an der Erreichung der in den Verträ-
Zunächst waren die drei Gemeinschaften institutionell gen aufgeführten Ziele: Im Rahmen der EWG sollte
noch recht stark voneinander abgegrenzt: Obwohl die zunächst die Zollunion geschaffen werden. Danach
strukturellen Kompetenzen größtenteils bei der EGKS sollte ein gemeinsamer Markt etabliert werden, in
lagen, hatten die neu geschaffenen Gemeinschaften dem Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital
jeweils eigene Organe. Die Kommission (je eine für frei zirkulieren konnten (die vier Grundfreiheiten).
EWG und EAG) bzw. Hohe Behörde (EGKS) hatte die Zudem sollte in allen Mitgliedstaaten ein gleicher
Rolle der Exekutive inne. Erster Präsident der EWG- Lebensstandard erreicht werden. Weitere Ziele waren
Kommission war der Deutsche Walter Hallstein, der die Schaffung einer gemeinsamen Außenhandelspoli-
Hohen Behörde der EGKS stand Jean Monnet als Präsi- tik sowie –im französischen Interesse– einer gemein-
dent vor. Daneben war für jede Gemeinschaft jeweils samen Agrarpolitik. Die EAG hatte das Ziel, „durch die
ein Ministerrat als Legislativorgan vorgesehen. Wei- Schaffung der für die schnelle Bildung und Entwicklung
terhin gab es jedoch auch zwei Organe, welche von von Kernindustrien erforderlichen Voraussetzungen
Anfang an für alle drei Gemeinschaften eingesetzt zur Hebung der Lebenshaltung in den Mitgliedstaaten
worden waren: der Europäische Gerichtshof, welcher und zur Entwicklung der Beziehungen mit den anderen
eine einheitliche Rechtsprechung für die drei Gemein- Ländern beizutragen“.
schaften garantieren sollte, sowie eine parlamentari-

sche Versammlung, welche mit entsendeten Mitglie-
dern der mitgliedstaatlichen Parlamente besetzt war 8. European Free Trade Association (EFTA) – die al-
und die Verbindung zu den Nationalparlamenten ge- ternative Wirtschaftsintegration
währleisten sollte. Die Mitglieder der parlamentari-
schen Versammlung bezeichneten ihr Organ von An- Die (west-)europäische Integration spielte sich zu
fang an als „Europäisches Parlament“. Damit sollte ihr diesem Zeitpunkt allerdings nicht nur auf dem Feld der
Wille zu einer weiteren Integration ausgedrückt wer- OEEC, des Europarates, der NATO sowie der drei eu-
den. Zudem lag in diesem Begriff auch eine einseitige ropäischen Gemeinschaften EGKS/EWG/EAG ab. Auch
Aufwertung des in der Praxis recht bedeutungslosen andere als deren sechs Gründungsstaaten arbeiteten
Organs durch die Abgeordneten. Erst seit 1986 ist dies vielmehr parallel in einem alternativen wirtschaftli-
aber auch die offizielle Bezeichnung, bis dahin lautete chen Modell integrativ zusammen.
diese Gemeinsame Versammlung. Erster Präsident der
So beschlossen im Juli 1959 sieben OEEC-Staaten (die
Gemeinsamen Versammlung war Robert Schuman,
heutigen fünf EU-Mitglieder Vereinigtes Königreich,
womit beide geistige Väter der EGKS parallel ein füh-
Dänemark, Schweden, Österreich, Portugal sowie
rendes Amt in der neuen Gemeinschaftsstruktur inne-
Norwegen und die Schweiz) auf britische Initiative (ein
hatten. Die neuen Gemeinschaften siedelten sich nicht
angestrebter Beitritt des Vereinigten Königreichs zu
in Luxemburg an. Während dort der gemeinsame
EGKS/EWG/EAG wurde von Frankreich unter Charles
Gerichtshof und die Hohe Behörde der EGKS verblie-
de Gaulle strikt blockiert) eine Zusammenarbeit in
ben, hatten die beiden Kommissionen ihren Hauptsitz
einer Freihandelszone, vergleichbar der EWG, aber
in Brüssel, die Gemeinsame Versammlung hingegen im
nicht so vertieft integriert wie diese (so werden auch
französischen Strasbourg. In Brüssel siedelte sich zu-
hier alle Zölle und Handelsbeschränkungen zwischen
dem der neue Wirtschafts- und Sozialausschuss der
den Mitgliedstaaten abgebaut; es wird jedoch kein
drei Gemeinschaften an, welcher im Mai 1958 als
einheitlicher Außenzoll gegenüber Drittstaaten etab-
beratende Einrichtung die Arbeit aufnahm. Die Sitzver-
liert. Stattdessen verbleibt das Recht, solche Außen-
teilung der Organe war zunächst nur als Provisorium
zölle festzulegen, bei den einzelnen Mitgliedstaaten).
vorgesehen, hat sich jedoch mittlerweile als dauerhaft
Am 4. Januar 1960 wurde der EFTA-Vertrag über die
etabliert. Robert Schuman hatte 1950 noch eine Ver-
Europäische Freihandelsassoziation (Stockholmer
ankerung der europäischen Institutionen in einem
Konvention) unterzeichnet, welcher bereits am 3. Mai

18
1960 in Kraft trat. Die EFTA sollte in erster Linie als Nachdem 1959 der schrittweise Abbau von Zöllen auf
Gegengewicht zur EWG fungieren. Zu den sieben Waren innerhalb der EWG begonnen wurde, konnte
Gründungsmitgliedern folgten später Finnland (als bereits zum 1. Juli 1968, fast 2 Jahre früher als ur-
assoziiertes Mitglied 1961, Vollmitgliedschaft 1986), sprünglich angestrebt, die Zollunion verwirklicht wer-
Island (1970) und Liechtenstein (1991). Zwischenzeit- den (siehe dazu sogleich unter 10.). Zudem gelang es –
lich hatte die EFTA also mehr Mitgliedstaaten als die auf französische Initiative– bereits im Juli 1962, die
Europäischen Gemeinschaften. Allerdings schrumpfte Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) zu errichten, welche
die EFTA seit 1973 bereits wieder, da die meisten ihrer bis heute einen der in der Praxis relevantesten und
Mitgliedstaaten sich nach und nach den Europäischen kostenintensivsten Politikbereiche der Europäischen
Gemeinschaften anschlossen und im Rahmen dieses Union darstellt. Mit dem europäischen Gipfeltreffen
Beitritts aus der EFTA austraten. Heute sind nur noch von Den Haag (vergleichbar dem heutigen Europäi-
Island, Norwegen, die Schweiz sowie Liechtenstein schen Rat) im Dezember 1969 wurde schließlich ein
EFTA-Mitglieder. Island hatte 2009 einen Antrag auf erstes Fundament zur Schaffung einer künftigen Wirt-
Beitritt zur Europäischen Union gestellt und hätte im schafts- und Währungsunion auf Basis der Zollunion
Falle des Beitritts ebenfalls aus der EFTA austreten gelegt. Mit den von Charles de Gaulle vorgelegten
müssen. Im März 2015 hat Island den Beitrittsantrag Fouchet-Plänen 1961 und 1962 war zudem über die
jedoch zurückgezogen, so dass die EFTA vorerst nicht Gründung einer politischen Union in den Bereichen
weiter schrumpfen wird. Im Rahmen des anstehenden Wirtschafts-, Außen-/Verteidigungs- und Kulturpolitik
Austritts des Vereinigten Königreiches aus der EU wird nachgedacht worden, wenngleich zu diesem Zeitpunkt
dessen möglicher Wiedereintritt in die EFTA diskutiert. mangels Einigung zwischen den Staaten ohne konkrete
Wahrscheinlich ist dies gegenwärtig allerdings nicht. Ergebnisse. Schuld daran war vor allem de Gaulles
Versuch, die dominante Rolle der Europäischen Kom-
mission zugunsten des Ministerrates, der Vertretung
der Interessen der Mitgliedstaaten, unterzuordnen.
9. Entwicklung der europäischen Integration in den
Für die anderen fünf Mitglieder war dies nicht akzep-
1960er Jahren – neue europäische Organisationen,
tabel.
Erreichung erster Ziele und erste Reform der Gemein-
schaften, Stärkung der Gemeinschaftsrechtsordnung, Hinsichtlich der Verfasstheit der Gemeinschaften war
aber auch die erste große Krise der Integration es der Europäische Gerichtshof in Luxemburg, welcher
mit zwei wegweisenden Urteilen in der ersten Hälfte
1961 wurde –außerhalb der drei Gemeinschaften–
der 60er Jahre die Gemeinschaften und das ihnen
zunächst mit der OECD (Organisation for Economic
zugrundeliegende Rechtssystem erheblich stärkte. Bis
Cooperation and Development / Organisation für Wirt-
heute sind bei allen weiteren Entwicklungen der Union
schaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) die
die Urteile van Gend en Loos (1963, Rs. 26/62) sowie
Nachfolgeorganisation der OEEC gegründet. Letztere
Costa/ENEL (1964, Rs. 6/64) von herausragender Be-
war durch Auslaufen des Marshall-Plans überflüssig
deutung: Mit ihnen stellte der Gerichtshof das Ver-
geworden, man wollte jedoch die Organisationsstruk-
hältnis zwischen dem Gemeinschaftsrecht und den
turen beibehalten, um zukünftig Demokratie und
nationalen Rechtsordnungen klar. Demnach existiert
Marktwirtschaft mit geografischem Schwerpunkt auf
das Gemeinschaftsrecht als eigene „autonome“
Europa zu fördern. Die in Paris angesiedelte OECD hat
Rechtsordnung, welche den nationalen Rechtsord-
heute 35 nicht ausschließlich europäische Mitglied-
nungen übergeordnet ist. Das Europarecht (im enge-
staaten. 1963 wurde daneben in Brüssel EUROCON-
ren Sinne) geht demnach dem nationalen Recht vor
TROL, die Europäische Organisation für Flugsicherung,
und kann unmittelbar in dieses einwirken, also direkt
zunächst auf eine begrenzte Dauer für 20 Jahre ge-
Rechte und Pflichten des Einzelnen begründen (der
gründet. Die sechs Unterzeichnerstaaten des Grün-
sogenannte Durchgriffscharakter des EU-Rechts). Die-
dungsvertrags von 1961 waren die EWG-Staaten außer
se Rechtsprechung hat insofern eine erhebliche Be-
Italien sowie das Vereinigte Königreich. Mit 41 Mit-
deutung für die europäische Integration, als dass –
gliedstaaten ist EUROCONTROL heute eine der größ-
über eine bloße Zusammenarbeit der Staaten hinaus-
ten rein europäischen Internationalen Organisationen.
gehend– ein „europäisches Recht“ als Rechtssystem
Die Entwicklung der drei Gemeinschaften, also der etabliert wurde, dem sich die Mitgliedstaaten mit
Integration im engeren Sinne, hinsichtlich ihrer politi- ihrem nationalen Recht unterordnen müssen.
schen Ziele schritt in den 1960er Jahren rapide voran:

19
Zudem erfuhren die Gemeinschaften ihre erste, wenn ten seine Blockadepolitik. Der Kompromiss wurde
auch vergleichsweise geringfügige, Reform: Mit dem 1982 präzisiert, als diesmal das Vereinigte Königreich
Inkrafttreten des Fusionsvertrages zum 1. Juli 1967 mit seinem aus dem Kompromiss resultierenden Veto-
(Unterzeichnung am 8. April 1965) wurden die Institu- recht versuchte, finanzielle Forderungen durchzuset-
tionen von EGKS, EWG und EAG zusammengefasst, so zen und damit die Agrarpolitik blockierte. Danach
dass es zukünftig nur noch eine Kommission und einen wurde der Missbrauch des Vetorechts zum Zweck der
Ministerrat für alle drei Gemeinschaften gab. Den Blockade des Funktionierens von Gemeinschaftspoliti-
gemeinsamen Gerichtshof, die einheitliche Gemein- ken untersagt.
same Versammlung und den Wirtschafts- und Sozial-
ausschuss für alle drei Gemeinschaften hatte es be- Schlussendlich ist ein historisches Geschehnis bemer-
reits mit Inkrafttreten der Römischen Verträge seit kenswert, welches sich zwar außerhalb der Gemein-
1958 gegeben. Nunmehr war die institutionelle Struk- schaften, jedoch zwischen zweien ihrer Mitgliedstaa-
tur vollständig vereinheitlicht. Zwar blieb auch nach ten abgespielt und weitreichende Bedeutung für die
dem Fusionsvertrag jede Gemeinschaft für sich recht- integrativen Bemühungen nach dem 2. Weltkrieg hat:
lich unabhängig, dennoch wurden die drei Gemein- Am 22. Januar 1963 unterzeichneten im Pariser Élysée,
schaften mit dem Vertrag terminologisch als Europäi- dem Sitz des französischen Präsidenten, Bundeskanz-
sche Gemeinschaften (EG) zusammengefasst. ler Adenauer und der französische Staatschef General
de Gaulle den deutsch-französischen Freundschafts-
Die europäische Integration war jedoch keinesfalls vertrag (Élyséevertrag). Das Gewicht dieses Vertrags
eine Einbahnstraße zum Erfolg. Vielmehr erlebte sie kann nicht schwer genug eingeschätzt werden, denn
auch Rückschläge und geriet ins Stocken, vor allem auch noch in den 1960 Jahren stand das angespannte
wenn –was häufiger vorkam– einzelne Mitgliedstaaten Verhältnis zwischen den jahrhundertelangen „Erbfein-
mehr oder minder rücksichtslos versuchten, ihre nati- den“ und Kriegsgegnern Frankreich und Deutschland
onalen Interessen in den Gemeinschaften durchzuset- der europäischen Integration und Zusammenarbeit
zen. So kam es ab Juli 1965 durch die „politique de la gegenüber. Der Freundschaftsvertrag war ein wesent-
chaise vide“ (Politik des leeren Stuhls) Frankreichs zur liches Signal zur Aussöhnung zwischen den beiden
ersten schweren Krise der EWG, welche erst durch den Staaten. Mit ihm verpflichteten sich beide Regierun-
sogenannten „Luxemburger Kompromiss“ von 1966 gen, in relevanten Fragen der Außen-, Sicherheits-,
gelöst werden konnte. Durch diesen wurde einem Kultur- und Jugendpolitik die jeweils andere Seite zu
Mitgliedstaat bei Abstimmungen im Ministerrat ein konsultieren. In Folge des Vertrags wurden zahlreiche
Vetorecht eingeräumt, wenn durch den Abstim- Städtepartnerschaften begründet, es entstanden Part-
mungsgegenstand grundlegende nationale Interessen nerschaften zwischen Schulen und Vereinen, und es
berührt waren. Ausgangspunkt des Streits waren Un- kam zu Austauschen und gegenseitigen Besuchen von
einigkeiten hinsichtlich der Finanzierung der Gemein- Schülern, Studenten und Arbeitern. Auch die im Regel-
samen Agrarpolitik. Ab 1966 sollten nach dem Ge- fall guten und freundschaftlichen Beziehungen zwi-
meinschaftsrecht Entscheidungen im Rat nicht mehr – schen dem Bundeskanzler und dem französischen
wie bis dahin üblich– einstimmig, sondern im Mehr- Staatspräsidenten bauen, dem Vorbild Adenauers und
heitsverfahren gefällt werden. Frankreich befürchtete de Gaulles folgend, auf dem Vertrag auf (gute Beispie-
durch den Verlust seiner grundsätzlichen Vetomög- le dafür sind die Tandems Helmut Schmidt/Valéry
lichkeit (mangels Einstimmigkeit), seine Interessen in Giscard d’Estaing, Helmut Kohl/François Mitterrand,
der GAP wegen möglicher Überstimmung durch die Angela Merkel/Nicolas Sarkozy und nunmehr Angela
anderen Staaten nicht mehr wahren zu können. Es Merkel/Emmanuel Macron).
nahm aus diesem Anlass ab dem 1. Juli 1965 (also zu
einem Zeitpunkt, an dem das Einstimmigkeitserfor- Im Übrigen verloren die EG 1962 mit der Unabhängig-
dernis noch bestand) nicht mehr an den Abstimmun- keit Algeriens von Frankreich erstmals einen Teil ihres
gen des EWG-Ministerrates (in dem Frankreich zudem Territoriums.
während dieses Halbjahres den Vorsitz innehatte) teil

und blockierte so das komplette Rechtsetzungsverfah-
ren der EWG. Der Fortschritt der Integration innerhalb 10. 1968/1970: Zollunion und Haushaltsreform –
der Gemeinschaft war damit völlig paralysiert, da die Eigene Finanzmittel für die Gemeinschaften
anderen fünf Staaten ohne Frankreich nicht entschei-
dungsfähig waren. Erst mit dem Luxemburger Kom- Seit ihrer Gründung finanzierten sich die Gemeinschaf-
promiss beendete Frankreich nach fast sieben Mona- ten durch freiwillige Beiträge ihrer Mitgliedstaaten.

20
Dies änderte sich erstmals ab Juli 1968 mit der Ver- bei der Welthandelskonferenz, sollte ein einheitliches
wirklichung der Zollunion: Die Binnenzölle zwischen Auftreten der Gemeinschaften gewährleistet werden.
den Mitgliedstaaten wurden endgültig abgeschafft, Gerade in kritischen Situationen, wie z.B. im Sowje-
zugleich wurde ein gemeinsamer Außenzolltarif, also tisch-Afghanischem Krieg ab 1979, scheiterte der An-
ein einheitlicher Zoll für die Einfuhr von Waren aus satz jedoch: Einerseits lagen die Positionen und Inte-
Drittstaaten, eingeführt. Letzteres stärkte die finanzi- ressen der einzelnen Mitgliedstaaten teilweise weit
elle Position der Europäischen Gemeinschaften: Die auseinander. Andererseits erwies sich die reine Dekla-
Zolleinnahmen kamen nämlich nicht den Mitgliedstaa- rationspolitik der EPZ, im Rahmen welcher die teil-
ten, die die Zölle weiterhin erhoben, zugute, sondern nehmenden EG-Staaten lediglich Stellungnahmen
flossen in den Haushalt der Gemeinschaften (das ist ohne darüber hinaus gehende Maßnahmen abgaben,
übrigens noch heute so). Bemerkenswert ist, dass die als wenig effektiv und politisch wirkungslos. Die EPZ
Zollunion 18 Monate vor dem angestrebten Termin wurde 1986 dennoch im Rahmen der ersten großen
des 31. Dezembers 1969 verwirklicht werden konnte. Vertragsreform, der Einheitlichen Europäischen Akte
Die Zollkontrollen an den Binnengrenzen der Gemein- (EEA), Bestandteil des EG-Verfassungsrechts und gilt
schaften blieben allerdings über den Stichtag des 1. als Vorläufer der heutigen Gemeinsamen Außen- und
Juli 1968 hinaus für fast 25 Jahre weiter bestehen: Sie Sicherheitspolitik (GASP) und bereitete dieser ver-
wurden erst zum Jahr 1993 abgeschafft. pflichtenden außen- und sicherheitspolitischen In-
tegration den Weg. Die GASP reicht in ihrem Anwen-
Mit der Haushaltsreform durch den Vertrag von Lu- dungs- und Wirkungsbereich freilich deutlich weiter
xemburg 1970 wurde daneben die Finanzierung der als die EPZ.
Gemeinschaften mit Eigenmitteln beschlossen und
somit elementar modifiziert: Neben den Außenzöllen Die Notwendigkeit zur politischen Zusammenarbeit
gehörten zu den Eigenmitteln u.a. prozentuale Anteile zeigte sich daneben in einem weiteren Forum, welches
der Mehrwertsteuereinnahmen der Mitgliedstaaten weit über die EG hinausging: ab 1973 trafen sich 35
sowie bestimmte landwirtschaftliche Abgaben. Ob- Staaten aus ganz Europa in Helsinki (Finnland) zur
wohl die Gemeinschaften damit eigene finanzielle Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in
Ressourcen hatten, änderte sich aber nichts daran, Europa (KSZE). Dies ging ursprünglich von einer sowje-
dass die Mitgliedstaaten weiterhin mit Beitragszahlun- tischen Initiative aus: Die Sowjetunion wollte in Ver-
gen an die Gemeinschaften deren Hauptfinanciers handlungen mit den Westeuropäern und den USA
blieben. sowie Kanada den territorialen Besitzstand in Europa
als Ergebnis des 2. Weltkrieges absichern lassen. Es
Mit der Haushaltsreform wurde auch die Rolle des ging ihr also um eine Anerkennung der seit 1945 ent-
Europäischen Parlaments, welches in seiner politi- standenen und geschaffenen Grenzen, v.a. der Einbe-
schen Bedeutung bis dahin marginalisiert war, aufge- ziehung von Satellitenstaaten wie der DDR und von
wertet. Es erhielt im Hinblick auf die Festlegung der besetzten Ländern wie den drei baltischen Republiken
EG-Jahreshaushalte und damit der Verwendung der Estland, Lettland und Litauen in ihr Territorium bzw.
Finanzmittel, erhebliche Kompetenzen, diesbezüglich ihre Einflusssphäre. Zudem wünschte die Sowjetunion,
den nationalen Parlamenten der Mitgliedstaaten ver- bedingt durch erhebliche innere wirtschaftliche Prob-
gleichbar. leme, eine wirtschaftliche Zusammenarbeit und ver-
stärkte Handelsbeziehungen mit dem Westen. Die USA

und Kanada erkannten, dass v.a. der Wunsch nach
11. Die 1970er Jahre I: Europäische Politische Zu- wirtschaftlicher Kooperation aus einem inneren Zwang
sammenarbeit (EPZ); Exkurs: KSZE entstanden war. Sie forderten im Gegenzug, dass die
Sowjetunion und alle von ihr direkt oder indirekt ge-
Nach dem Scheitern politischer Integrationsansätze in steuerten Staaten grundlegenden menschenrechtli-
den 1950er sowie den Fouchet-Plänen aus den frühen chen Verpflichtungen nachkommen müssten. Die
1960er Jahren beschlossen die Regierungen der EG- Ergebnisse der Verhandlungen von Helsinki wurden in
Staaten 1970 eine politische Zusammenarbeit auf der Schlussakte von Helsinki vom 1. August 1975 fest-
freiwilliger Basis. Mit der zu diesem Zweck geschaffe- gehalten, mit welcher die KSZE institutionalisiert wur-
nen Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) de. Eine eigenständige internationale Organisation
wurde ein Instrument zur Koordinierung der Außen- war sie allerdings nicht. Vergleichbaren Charakter
politikbereiche der EG-Staaten geschaffen. Auf inter- erhielt sie jedoch zum 1. Januar 1995, an welchem die
nationaler Ebene, wie in den Vereinten Nationen oder KSZE in Organisation für Sicherheit und Zusammenar-

21
beit in Europa (OSZE) umbenannt und institutionali- (inhaltlichen) Vertiefung (wie zum Beispiel die ge-
siert wurde. Sie hat heute 57 Mitgliedstaaten: alle scheiterten Anläufe politischer und militärischer In-
europäischen Staaten, alle Nachfolgestaaten der Sow- tegration) als auch einer (geografischen) Erweiterung.
jetunion, die USA, Kanada sowie die Mongolei. Trotz Damit sollte die Integration auf lange Sicht gestärkt
dieser hohen Anzahl von Mitgliedern, die sie zur größ- und irreversibel ausgestaltet werden.
ten europäischen Internationalen Organisation macht,
ist die OSZE mit anderen internationalen Organisatio- Bereits 1961 beantragten neben Irland mit Dänemark
nen wie der EU oder der UN allerdings bis heute nicht und dem Vereinigten Königreich zwei EFTA-
vergleichbar. Gründungsmitgliedstaaten ihren Beitritt zu den EG,
gefolgt 1963 von Norwegen, welches ebenfalls zu den
EFTA-Gründungsstaaten gehörte. Dem Beitritt des
Vereinigten Königreiches stand jedoch der französi-
12. Die 1970er Jahre II: Stärkung der Demokratie sche Präsident General Charles de Gaulle, immerhin –
wenn auch in erster Linie aus nationalen Interessen–
Bis in die 1970er Jahre hinein waren die Europäischen
ein bekennender Europäer und Verfechter der Idee
Gemeinschaften nur indirekt demokratisch legitimiert:
eines „Europas der Vaterländer“, als entschiedener
Im Parlament, der Gemeinsamen Versammlung, saßen
Gegner einer Einbeziehung des UK, strikt ablehnend
zwar Abgeordnete der Parlamente der Mitgliedstaa-
gegenüber. Ausgehend von seiner Blockadehaltung
ten, aber diese waren ebenso wenig durch die Bürger
zogen Irland, Dänemark und das Vereinigte Königreich
direkt in die Gemeinsame Versammlung gewählt wor-
1963 ihre Anträge zurück. 1967 beantragten sie erneut
den wie die Mitglieder in Rat oder Kommission. Zudem
den Beitritt, welcher im Fall des UK erneut von Frank-
hatte die Gemeinsame Versammlung nur sehr einge-
reich mit einem Veto belegt wurde. Diesmal wurden
schränkte, nämlich lediglich beratende, Kompetenzen.
die Beitrittsanträge jedoch nicht zurückgezogen. Nach
Ausgehend vom sogenannten Tindemans-Bericht,
dem Rücktritt de Gaulles im April 1969 entspannte sich
welcher 1975 u.a. erstmals Vorschläge für allgemeine
unter seinem Nachfolger Georges Pompidou das Klima
und direkte Wahlen zur Gemeinsamen Versammlung
zwischen Frankreich und den Briten. In der Folge wur-
vorschlug, fand 1979 die erste Direktwahl zu dieser
den die Beitrittsverträge mit den drei Staaten sowie
statt. Seitdem wird das Europäische Parlament alle
mit Norwegen ausgearbeitet und –bis auf das norwe-
fünf Jahre von den Bürgern der Mitgliedstaaten di-
gische– ratifiziert. 1972 sprach sich die norwegische
rekt gewählt.
Bevölkerung in einem Referendum mit knapper Mehr-
Bereits 1974 war der Europäische Rat (nicht zu ver- heit gegen einen Beitritt zu den Gemeinschaften aus –
wechseln mit dem Ministerrat!) als politische Leitinsti- Norwegen verblieb in der EFTA.
tution der Gemeinschaften ins Leben gerufen worden.
Am 1. Januar 1973 schließlich traten den Europäischen
Gewissermaßen stellte auch er eine Stärkung des de-
Gemeinschaften erstmals neue Mitgliedstaaten bei. Im
mokratischen Elements dar. Der Europäische Rat be-
Zuge der Norderweiterung wuchs die Zahl der Mit-
steht nämlich in erster Linie aus den Staats- bzw. Re-
gliedstaaten durch den Beitritt des Vereinigten König-
gierungschefs der einzelnen Mitgliedstaaten – und
reichs, der Republik Irland und Dänemarks auf neun
zumindest diese werden direkt (z.B. in Frankreich)
an (Europa der Neun). Das UK und Dänemark traten
oder indirekt (wie in Deutschland) vom Bürger ge-
parallel dazu aus der EFTA aus, welche damit von der
wählt.
Anzahl der Mitgliedstaaten hinter die Gemeinschaften
zurückfiel.

13. Die erste Erweiterungswelle der EG – 1973, 1981, Die drei Staaten haben sich seit ihrem Beitritt jedoch
1986 – 1990 nicht in dem Maße an der europäischen Integration
beteiligt wie alle anderen, auch nach ihnen beigetre-
Obwohl die Gemeinschaften zunächst nur auf die tenen, Mitgliedstaaten. Unter anderem gehören das
sechs Gründungsmitglieder ausgerichtet waren und UK und Irland nicht zum Schengen-Raum; Dänemark
1960 die EFTA als „Konkurrenzorganisation“ gegründet und das UK haben in Bezug auf die europäische Ein-
worden war, standen die EG stets für den Beitritt wei- heitswährung Euro ein dauerhaftes opt-out durchge-
terer Staaten offen. Ein exklusiver „Club der 6“ waren setzt (mit der Folge, dass sie als einzige EU-Staaten
sie also keinesfalls. Vielmehr war die europäische dauerhaft nicht verpflichtet sind, den Euro als eigene
Integration von Anfang an Gegenstand sowohl einer Währung einzuführen), und Dänemark hat sich vor

22
allen in außenpolitischen Angelegenheiten einen Son- vorsieht. 1954 vereinbarten die nordeuropäischen
derstatus einräumen lassen. Mit dem Vereinigten Staaten (Schweden, Dänemark, Finnland und Norwe-
Königreich ist es auch einer der 1973 hinzugekomme- gen) die Nordische Passunion, welche zum Jahr 1958
nen Staaten, der zum bisher einzigen Mal überhaupt zwischen diesen Staaten (sowie Island und ab 1966
vom Recht auf Austritt aus der Europäischen Union auch die Faröer-Inseln) Grenzkontrollen abschaffte.
Gebrauch macht. Sowohl die Common Travel Area als auch die Nordi-
sche Passunion verliehen darüber hinaus weitere
Am 1. Januar 1981 trat Griechenland dem nun Europa Rechte, die die Aufnahme einer beruflichen Tätigkeit
der Zehn bei. Es hatte bereits 1961 ein Assoziierungs- in einem der anderen Staaten erleichterte. Damit
abkommen mit den EG geschlossen und 1975 –ein haben beide eine bedeutende Vorbildrolle für Ent-
Jahr nach dem Zusammenbruch der Militärdiktatur– wicklungen, die in den Europäischen Gemeinschaften
seinen Beitrittsantrag gestellt. erst später einsetzen sollten.

Bis 1985 war auch Grönland als dänisches Gebiet Teil Nachdem sich also in mittlerweile zu den Gemein-
der EG. Nach einer Volksabstimmung 1982 trat das schaften gehörenden Staaten die Vorteile offener
Territorium, welches 1979 weitgehend Autonomie Grenzen schon lange gezeigt hatten, sollte in den EG
erhalten hatte, aus wirtschaftlichen Gründen aus den ein vergleichbares System eingeführt werden. Auf
EG aus. Es gehört allerdings weiterhin zu Dänemark, Basis des Saarbrücker Abkommens aus dem Juli 1984,
ohne jedoch Teil der Europäischen Union zu sein. welches den Abbau von Grenzkontrollen zwischen der
BRD und Frankreich vorsah, unterschrieben fünf der
Zum 1. Januar 1986 wuchsen die EG mit dem Beitritt
Gründungsstaaten (Deutschland, Frankreich und die
Spaniens und Portugals zum Europa der Zwölf. Beide
Benelux-Staaten) am 14. Juni 1985 das Schengener
Staaten hatten bereits 1977, nach dem Zusammen-
Übereinkommen. Benannt ist das Übereinkommen,
bruch der Diktaturen in Portugal 1974 und in Spanien
mit dem Personenkontrollen an den Binnengrenzen
im Jahr darauf, ihren Beitritt beantragt.
der unterzeichnenden Staaten abgebaut werden
1987 beantragten der heutige Beitrittskandidat Türkei sollten, nach dem luxemburgischen Ort Schengen an
sowie Marokko den Beitritt. Der Beitrittsantrag Ma- der Mosel. Dort wurde das Übereinkommen auf dem
rokkos wurde jedoch noch im selben Jahr vom Europä- Fahrgastschiff Princesse Marie-Astrid unterschrieben.
ischen Rat mit dem Argument, es handele sich bei Während die Gemeinschaften nach außen wuchsen,
Marokko nicht um einen europäischen Staat, abge- schufen ihre Gründungsmitglieder nach innen also
lehnt. neue vertiefte Formen der Zusammenarbeit. Die Um-
setzung des Übereinkommens wurde aber erst 1990
Mit der deutschen Wiedervereinigung am 3. Oktober im Schengener Durchführungsübereinkommen zwi-
1990 wurde schließlich auch das Territorium der ehe- schen denselben Staaten näher bestimmt. Das Inkraft-
maligen DDR, die fünf sogenannten „neuen Bundes- treten des Abkommens von 1990 verzögerte sich
länder“ und Ost-Berlin, Teil der EG. mehrmals, unter anderem auch wegen der deutschen
Wiedervereinigung. Erst am 26. März 1995 wurde

Schengen tatsächlich operativ, damals bereits mit
14. Die Schengener Übereinkommen sieben Mitgliedern (Spanien und Portugal hatten sich
zwischenzeitlich den beiden Verträgen angeschlossen).
Reisen ohne Personenkontrollen an den Grenzen stellt
eine erhebliche Erleichterung bei einem Grenzübertritt Die beiden Schengener Übereinkommen wurden zwar
dar. Egal, ob man in den Urlaub fährt, aus beruflichen ausschließlich von Mitgliedstaaten der Gemeinschaf-
Gründen Grenzgänger ist, im Rahmen einer Geschäfts- ten verabschiedet, Teil des Gemeinschaftsrechts wa-
reise unterwegs ist oder nur mal kurz zum Einkaufen ren sie allerdings zunächst nicht. Es handelte sich bei
oder für ein Konzert in den naheliegenden Nachbar- ihnen um rein völkerrechtliche Verträge außerhalb der
staat fährt: Ohne Grenzkontrollen spart man Zeit und Europäischen Gemeinschaften. Diese hatten in den
schont die Nerven. 1980er Jahren nämlich noch gar keine rechtliche Mög-
lichkeit, eine Zusammenarbeit auch in politischen
Das ist keine neue Erkenntnis: Bereits seit 1923 gibt es Feldern zu betreiben. Die Schengener Integration
eine Common Travel Area zwischen Irland und dem spielte sich rechtlich zunächst also außerhalb der EG
Vereinigten Königreich, welche einen überwiegend ab. Erst 1997 wurden mit dem Vertrag von Amsterdam
ohne Personenkontrollen erfolgenden Grenzübertritt die Inhalte der Übereinkommen in gemeinschaftliches

23
Recht übernommen. Seit Inkrafttreten des Amster- beit mit der EWG zusammengeführt. Weiterhin be-
damer Vertrags 1999 ist der Schengener Besitzstand stimmte die EEA die Verwirklichung des gemeinsa-
also vertraglicher Bestandteil der Europäischen Union. men Binnenmarktes bis zum 31. Dezember 1992. Für
die europäische Integration hat sie damit eine heraus-
Heute umfasst der Schengen-Raum nahezu ganz Euro- ragende Bedeutung: Der gemeinsame Markt ermög-
pa. Nur die EU-Staaten Irland, das UK (beide: einge- licht nämlich den freien Verkehr von Waren, Dienst-
schränkte Teilnahme im Rahmen des Raumes der leistungen und Kapital. Für die Bürger der EU-
Freiheit, der Sicherheit und des Rechts), Bulgarien, Mitgliedstaaten bedeutet der gemeinsame Markt
Rumänien (sie werden wohl frühestens 2019 Mitglied zudem, dass sie ihren Wohnort, ihren Arbeitsplatz
werden können, nachdem ihr Beitritt mehrfach durch oder ihre Ausbildungseinrichtungen im Gebiet der EU
andere Staaten blockiert wurde), Kroatien als neuester frei wählen können. Der gemeinsame Markt ist damit
EU-Mitgliedstaat und Zypern (Beitritt nicht vor Lösung grundlegend für die Verwirklichung der vier Grund-
des Zypernkonflikts) sind (noch) nicht an Schengen freiheiten der Europäischen Union.
beteiligt. Als Nicht-EU-Staaten gehören die EFTA-
Staaten Island, Norwegen, die Schweiz und Liechten- Von elementarer Bedeutung ist neben der EEA der
stein zum Schengen-Raum. Damit sind seit 2011 alle zweite große Vertrag zur Neugestaltung der Europäi-
EFTA-Mitgliedstaaten zugleich Mitglieder des Schen- schen Gemeinschaften, der Vertrag von Maastricht,
gen-Raumes. auch Vertrag über die Europäische Union oder EU-
Vertrag genannt. Er wurde am 7. Februar 1992 von
Schengen bedeutet allerdings nicht immer ungehin- den Mitgliedstaaten unterzeichnet, konnte aber erst
dertes grenzüberschreitendes Reisen: In Ausnahmefäl- am 1. November 1993 in Kraft treten. Ein ablehnendes
len, z.B. im Rahmen von sportlichen oder politischen Volksreferendum in Dänemark hatte seine Umsetzung
Großveranstaltungen, aber auch nach Terroranschlä- zunächst gestoppt, nach der dänischen Zustimmung in
gen, können die Mitgliedstaaten mit Genehmigung der einem zweiten Referendum konnte er in Kraft treten.
Europäischen Kommission vorübergehende Grenzkon- Dänemark erhielt weitreichende Zusagen, um einen
trollen durchführen. Stichproben sind übrigens immer Erfolg des zweiten Referendums herbeizuführen: Das
erlaubt; nur systematische Kontrollen sind grundsätz- Land wurde von der verpflichtenden Teilnahme an der
lich verboten. Gemeinschaftswährung Euro sowie der neugeschaffe-
nen außenpolitischen Zusammenarbeit befreit. Die

Ausnahmen für das Land wurden als opt-outs gestal-
15. Vertiefung der Integration – die ersten Reformen tet: Dänemark kann sich in Einzelfällen im Rahmen
der EG-Gründungsverträge durch Einheitliche Europä- eines opt-ins durchaus an den jeweiligen Politikberei-
ische Akte (EEA) und die Verträge von Maastricht, chen beteiligen.
Amsterdam und Nizza
Der Vertrag von Maastricht etablierte das Hauptziel
Mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) erfolgte der EEA: die Europäische Union (EU). Dazu wurde die
die erste umfassende Reform der Römischen Verträ- Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) als Eu-
ge. Mit der Zielsetzung der Schaffung einer (vom ropäische Gemeinschaft (EG) umgestaltet. Gemein-
deutschen Außenminister Hans Dietrich Genscher sam mit den beiden anderen Gemeinschaften EGKS
bereits 1981 geforderten) „Europäischen Union“ trat und EAG bildete sie fortan die supranationale erste
die im Februar 1986 unterzeichnete Reform am 1. Juli Säule in der damaligen Säulenstruktur der EU (die
1987 in Kraft. EGKS ist im Jahr 2002 ausgelaufen und im EG-Vertrag
aufgegangen, so dass bis zum Inkrafttreten des Ver-
Die EEA verlieh den Gemeinschaften erstmals neue trags von Lissabon im Jahr 2009 mit EG und EAG nur
Kompetenzen (die Möglichkeit, Rechtsakte zu erlas- noch zwei Gemeinschaften existierten). Die zweite und
sen) im Umweltschutz, der Forschung und der Techno- dritte Säule waren die mit dem Maastrichter Vertrag
logie. Deutlich ist der enge Bezug dieser neuen Kom- neugeschaffenen Gemeinsame Außen- und Sicher-
petenzen zur wirtschaftlichen Grundkonzeption der heitspolitik (GASP) und Zusammenarbeit in den Berei-
Gemeinschaften. Daneben wurden zugunsten des chen Justiz und Inneres (ZBJI). Sie waren jedoch nicht
Europäischen Parlaments neue Entscheidungsprozesse Teil der Europäischen Gemeinschaften, sondern eine
im Rahmen der europäischen Gesetzgebung etabliert, neue Form der intergouvernementalen Zusammenar-
kleinere Mitgliedstaaten im Vergleich zu den großen beit, also der Kooperation der Regierungen der Mit-
gestärkt und die Europäische Politische Zusammenar- gliedstaaten auf internationaler Ebene. Im Prinzip

24
stellte diese Kooperation klassisches Völkerrecht in Die bis zum Vertrag von Lissabon letzte Reform erfolg-
einem neuen Gewand dar: Staaten arbeiten auf inter- te durch den Vertrag von Nizza, unterzeichnet am 26.
nationaler Ebene zusammen, die Verfahren ergeben Februar 2001 auf der Konferenz von Nizza, in Kraft seit
sich aus dem gemeinsamen EU-Recht. Im Verhältnis dem 1. Februar 2003. Wie schon der Vertrag von
der Union zu ihren Mitgliedstaaten wurde das Subsi- Maastricht wurde auch er durch ein negatives Volksre-
diaritätsprinzip etabliert, welches zwingende Voraus- ferendum im Juni 2001, diesmal in Irland, zunächst
setzungen (und damit Limitierungen) für ein Tätigwer- gestoppt. Ein zweites irisches Referendum im Oktober
den der EU anstelle der Mitgliedstaaten festlegt. Das 2002 machte dann den Weg für den Vertrag frei.
Europäische Parlament wurde durch ein neues Ge-
setzgebungsverfahren im Vergleich zum Ministerrat Mit Nizza sollte der EU eine Struktur gegeben werden,
deutlich zu einem nahezu gleichberechtigten Gesetz- die ihrer auf nunmehr 15 gewachsenen Mitgliederzahl
geber aufgewertet. Für die Bürger im Gebiet der EU ist entsprach und die EU vor allem für weitere Beitritte fit
die Einführung der Unionsbürgerschaft relevant sowie machte. Seine Änderungen waren daher vor allem
die aus dem Europäischen Währungssystem hervorge- technischer Natur. Geregelt wurden u.a. die Anzahl
gangene Wirtschafts- und Währungsunion (WWU): der Kommissare in der Kommission oder die Zahl der
Durch sie wurde schließlich 1999 der Euro als gemein- Abgeordneten im Europäischen Parlament pro Mit-
same Währung eingeführt. gliedstaat. Neu im Vertrag wurde die Möglichkeit,
unterhalb des Gerichts erster Instanz (EuG) eigenstän-
Die dritte große Reform erfolgte durch den Vertrag dige (Fach-)Gerichte einzurichten, eingeführt.
von Amsterdam, der am 2. Oktober 1997 unterzeich-
net wurde und am 1. Mai 1999 in Kraft trat. Als wich- Auf der Konferenz von Nizza erfolgte daneben die
tigste Neuerung durch den Vertrag ist die Vergemein- feierliche Proklamation der Charta der Grundrechte
schaftung des Schengen-Besitzstandes (Abbau der der Europäischen Union. Die Charta wies zu diesem
Kontrollen an den Binnengrenzen) und großer Teile Zeitpunkt allerdings noch keine Rechtsverbindlichkeit
der ZBJI zu nennen. Dies bedeutet, dass diese Politik- auf. Bedeutung hatte sie jedoch als Auslegungshilfe für
bereiche in die supranationale erste Säule überführt, den Gerichtshof. Außerdem hatte die Charta eine
also den Entscheidungsprozessen der EG-Organe un- erhebliche Signalwirkung auf die Unionsbürger, wur-
terworfen, wurden. Die Mitgliedstaaten gaben also den doch in ihr die heute (seit dem Inkrafttreten des
ihre diesbezüglichen Handlungsbefugnisse an die Eu- Vertrags von Lissabon) rechtsverbindlichen, bereits
ropäische Gemeinschaft ab. Dadurch wurde eine ge- lange Jahre in der Rechtsprechung des Gerichtshofs
meinsame Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik ge- berücksichtigten, Grundrechte transparent.
schaffen. Die derart inhaltlich reduzierte dritte Säule

wurde in Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit
in Strafsachen (PJZS) umbenannt. Neue Politikberei- 16. Europäischer Wirtschaftsraum (EWR)
che umfassten daneben die Beschäftigungs- und Sozi-
alpolitik. Die GASP wurde durch einen Hohen Vertreter 1992 unterzeichneten die damals 12 EWG-
gestärkt, der die Außenpolitik der EU repräsentiert Mitgliedstaaten (EWG, weil die EU zu diesem Zeit-
und nunmehr nach dem Vertrag von Lissabon als der punkt noch nicht gegründet war) mit den verbliebenen
GASP leitend vorsteht. Aus dem ehedem „Mister EFTA-Staaten (mit Ausnahme der Schweiz, welche an
GASP“ Javier Solana ist heute gewissermaßen eine ein entsprechendes, wenn auch sehr knapp ausgefal-
„Missis GASP“ geworden, seitdem Federica Mogherini lenes, negatives Volksreferendum gebunden war) das
und zuvor Baroness Catherine Ashton das Amt inneha- Assoziierungsabkommen zum Europäischen Wirt-
ben bzw. -hatten. Daneben wurde die Stellung des schaftsraum (EWR), welches 1994 in Kraft trat. Die
Kommissionspräsidenten ausgebaut: Er besitzt seit meisten Politikbereiche der EG konnten damit auch
Amsterdam eine politische Leitlinienkompetenz, die er in der EFTA (ohne die Schweiz) Anwendung finden.
sich nunmehr freilich mit dem „neuen“ Europäischen Da die EFTA-Mitgliedstaaten zudem sämtliche Bin-
Rat als Organ der politischen Gesamtleitung „teilen“ nenmarktvorschriften der EG anerkannt und über-
muss. Heute ist Jean-Claude Juncker, langjähriger nommen haben, ist der nahezu freie Handel zwischen
früherer luxemburgischer Regierungschef und Finanz- EU und EFTA (ohne die Schweiz) innerhalb des EWR
minister, Kommissionspräsident (seit November gewährleistet.
2014).
Der EWR umfasst heute neben den 27 EU-
Mitgliedstaaten die EFTA-Staaten Norwegen, Island

25
und Liechtenstein. Diese drei Staaten haben durch ihre Zum 1. Juli 2013 wurde Kroatien 28. Mitglied der EU
Mitgliedschaft im EWR etwa 2/3 des EU-Rechts über- (EU-28). Für Kroatien gelten weitgehend Übergangs-
nommen. vorschriften nach dem 2+3+2-System. Das Land ist also
noch nicht vollständig in die EU integriert und wird
Die Schweiz ist wirtschaftlich weitgehend autonom dies spätestens nach Ablauf der vollen sieben Jahre,
geblieben, hat allerdings mit der EU –wie auch im also zum 1. Juli 2020, sein.
politischen Bereich– etwa 120 bilaterale Abkommen
geschlossen, so dass viele Vorschriften des EU-Rechts
indirekt auch für sie Geltung haben.
18. Die Einführung des Euro

Nach der reinen Buchgeldwährung ECU (European
17. Weitere Erweiterungen der EU 1995, 2004, 2007, Currency Unit), welche es seit 1979 gab, ist der Euro
2013 seit dem 1. Januar 1999 als Buchgeld (also als fiktive
Verrechnungswährung) und seit dem 1. Januar 2002
Am 1. Januar 1995 traten Finnland (Antrag 1992), auch als Bargeld unsere gemeinsame europäische
Schweden (1991) und Österreich (1989) der EU bei Währung. Zunächst gehörten dem Euro ab 1999 mit
und begründeten so das Europa der Fünfzehn. Wie Österreich, Belgien, den Niederlanden, Finnland,
auch schon die anderen EFTA-Mitglieder vor ihnen, die Frankreich, Deutschland, Irland, Italien, Luxemburg,
sich den EG angeschlossen hatten, traten sie parallel Portugal und Spanien 11 EU-Staaten an, aber auch
aus der EFTA aus. Auch die Schweiz hatte 1992 einen Monaco, San Marino und der Vatikan als assoziierte
Beitrittsantrag gestellt, aber noch im gleichen Jahr Euro-Staaten (welche ihre eigenen Münzen herausge-
signalisiert, ihn nicht weiter zu verfolgen. Offiziell ben dürfen), waren bereits 1999 dabei. Bei der Einfüh-
zurückgezogen wurde er aber erst 2016. Schließlich rung des Euro als Bargeld 2002 war Griechenland (seit
hatte es auch in Norwegen erneute Bestrebungen dem 1. Januar 2001) als 12. Staat bereits ebenfalls
gegeben, der EU beizutreten. Die Bevölkerung lehnte Mitglied der Eurozone. Es folgten Slowenien (2007),
1994 einen Beitritt jedoch in einem Referendum Zypern, Malta (beide 2008), die Slowakei (2009), Est-
abermals ab. land (2011) und Lettland (2014). Zuletzt trat 2015 auch
Litauen dem Euro bei. Insgesamt umfasst der Euro-
Am 1. Mai 2004 folgte dann die größte Erweiterung
Raum nunmehr seit dem 1. Januar 2015 25 Staaten:
des EU-Raumes: Zehn neue Mitglieder, größtenteils
neben den aufgezählten 19 Staaten der Eurozone (EU-
ehemalige Warschauer-Pakt-Staaten, führten im Rah-
Mitgliedstaaten) und den drei genannten assoziierten
men der Osterweiterung zur EU-25. Die Neumitglieder
Staaten auch Andorra, Kosovo und Montenegro. Diese
waren Estland (Antrag 1995), Lettland (1995), Litauen
drei haben den Euro einseitig als eigene Währung
(1995), Polen (1994), die Tschechische Republik
eingeführt. Sie haben aber im Hinblick auf den Euro
(1996), die Slowakei (1995), Slowenien (1996), Un-
kein politisches Mitspracherecht und kein Recht auf
garn (1994), Malta (1990) und Zypern (1990).
Ausgabe von Münzen. Der Euro ist daneben auch in
Zum 1. Januar 2007 traten schließlich Bulgarien und einzelnen Überseeterritorien von EU-Mitgliedstaaten
Rumänien, welche beide bereits 1995 den Beitrittsan- offizielle Währung.
trag gestellt hatten, der nunmehr EU-27 bei. Wie auch

bei den zehn neuen Mitgliedern der Osterweiterung
galten für die beiden Staaten Sonderregeln und Über- 19. Europäische Verfassung / Reformvertrag von
gangsvorschriften (sogenannte 2+3+2-Regelung für die Lissabon
Anzahl der Jahre, in denen die Übergangsvorschriften
Anwendung finden sollen), mit denen mögliche mit Aufgrund der Herausforderungen, denen sich die von
dem Beitritt verbundene Schwierigkeiten abge- der Anzahl ihrer Mitglieder stark gewachsene Union
schwächt werden sollte. Zudem ist bei Bulgarien und nach innen wie nach außen stellen musste, wurde der
Rumänien die Mitgliedschaft an Auflagen geknüpft: Sie baldige Abschluss weiterer Reformen angestrebt.
müssen die Korruption bekämpfen und ihre Justiz Bereits im Dezember 2001, also noch vor Inkrafttreten
reformieren. Sie werden diesbezüglich von der Euro- des Vertrages von Nizza, wurde auf dem Gipfel des
päischen Kommission überwacht (post-accession- Europäischen Rates in Laeken (Brüssel) die Europäi-
monitoring). sche Verfassung in Auftrag gegeben. Neben der Ver-
fassung sollte auch eine rechtsverbindliche Charta der

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Grundrechte ausgearbeitet werden. Neben der Stär- Vaclav Klaus dem Vertrag lange die Ratifikation ver-
kung des demokratischen Charakters der Union und weigerte. Erst Zugeständnisse an die Tschechische
der Stellung der Unionsbürger sollten vor allem die Republik, v.a. deren Befreiung von der Anwendbarkeit
EU-Institutionen effektiver und transparenter ausge- der Grundrechtecharta, führten zur tschechischen
staltet werden, Kompetenzprobleme zwischen EU und Ratifikation und letztlich zum Inkrafttreten des Vertra-
Mitgliedstaaten geklärt und die europäischen Rechts- ges von Lissabon zum 1. Dezember 2009.
instrumente vereinfacht werden. Am 29. Oktober
2004 wurde der ausgearbeitete Vertrag über eine
Verfassung für Europa (VVE) feierlich unterzeichnet.
20. Seit 2007: Die Jahre der Polykrise
In den folgenden zwei Jahren sollte der VVE in allen
Mitgliedstaaten ratifiziert werden und zum 1. Novem- Seit 2007 befindet sich die Europäische Union in ei-
ber 2006 in Kraft treten. Dazu wurden in einigen Mit- nem ziemlich kontinuierlichen Krisenmodus, unab-
gliedstaaten Volksbefragungen durchgeführt. In Spa- hängig von der letztlich erfolgreichen Modernisierung
nien und Luxemburg waren diese auch erfolgreich. und „Neugeburt“ durch den Lissabonner Vertrag, die
Nach den gescheiterten Referenden in den Niederlan- Ausdehnung des Schengenraums und der Eurozone
den (29. Mai 2005) und Frankreich (1. Juni 2005) wur- sowie dem Beitritt weiterer Staaten. Vielmehr ist die
de der VVE jedoch 2006 aufgegeben. Stattdessen wur- EU und mit ihr die Europäische Integration von einer
de –nach einer Phase der Reflexion– nach Alternativen Vielzahl von Herausforderungen bedroht, die erstmals
der Vertragsreform gesucht. Am 18. Oktober 2007 die Gefahr der Desintegration, also der teilweisen
einigten sich die Staats- und Regierungschefs in Lissa- Rückabwicklung der Europäischen Integration, ganz
bon auf einen sogenannten Reformvertrag für die wahrscheinlich werden lässt.
Europäische Union. Dieser ist stark an den VVE ange-
lehnt, verzichtet jedoch auf die in jenem Vertrag ent- Zunächst setzte 2007, zunächst von der Öffentlichkeit
haltene Verfassungssymbolik (Flagge, Feiertag, Hymne noch weitgehend unbemerkt, die globale Kredit-,
etc.) sowie verfassungstypische Terminologie („Ge- Finanz- und Wirtschaftskrise, welche in der EU zu
setz“, „Minister“). Bereits am 13. Dezember 2007 einer Schuldenkrise und (vermeintlich) einer solchen
wurde der Vertrag feierlich unterzeichnet, nur vier des Euro führte, ein: Weltweit kam es neben anderem
Tage später stimmte auch das Europäische Parlament zu einem Absturz der realwirtschaftlichen Indikatoren
mit großer Mehrheit dem Vertrag zu. In den folgenden und Insolvenzen vor allem im Banken- und Finanzge-
Monaten ratifizierten die meisten Staaten den Ver- werbe. Dies führte zur Überschuldung nicht nur vieler
trag. Lediglich in der Bundesrepublik Deutschland, in privater Haushalte (v.a. in den USA), sondern auch von
Tschechien, Polen sowie Irland geriet der Ratifikati- Staaten, in Europa vor allem den sogenannten PIIGS-
onsprozess ins Stocken. So verpflichtete in Deutsch- Staaten (Portugal, Italien, Irland, Griechenland und
land ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Spanien) sowie Zypern. Die Volkswirtschaften vor
Juni 2009 den Gesetzgeber zur Neufassung der Be- allem, aber nicht nur, in diesen Staaten schrumpften
gleitgesetze zum deutschen Umsetzungsgesetz, um drastisch, was wiederum zu einem rapiden Anstieg der
den nationalen Ratifikationsprozess abschließen zu Arbeitslosigkeit (und der Staatsverschuldung) führte.
können. In Irland scheiterte zunächst das (nur) dort Griechenland war faktisch insolvent und konnte, wie
durch die Verfassung vorgesehene Referendum im auch Zypern, Irland, Portugal und Spanien (beschränkt
Juni 2008. Nach politischen Zugeständnissen an Irland auf das Bankengewerbe), nur durch Rettungskredite
fand der Vertrag in einem zweiten Referendum im und Garantien in Milliardenhöhe durch die EU-Partner
Oktober 2009 die Zustimmung der Mehrheit der iri- und den Internationalen Währungsfonds vor der Zah-
schen Bevölkerung. Polen schloss in Folge des positi- lungsunfähigkeit bewahrt werden. Die Wirtschaftskri-
ven irischen Referendums den Ratifikationsprozess mit se hatte zwischenzeitlich auch den Euro unter erhebli-
der noch ausstehenden Unterschrift des damaligen chen Druck gebracht und stark an Außenwert verlieren
Präsidenten Lech Kaczynski am 10. Oktober 2009 ab. lassen. Teilweise wurde daher (nicht nur in den Medi-
Auch in Deutschland wurde der Ratifikationsprozess en) auch von einer Euro-Krise gesprochen, obwohl dies
kurz darauf mit der Unterschrift des Bundespräsiden- so nicht völlig richtig ist. In jedem Fall handelte es sich
ten unter das deutsche Umsetzungsgesetz und der in den Jahren von 2007-14 um die bis dato größte
Hinterlegung der signierten Ratifikationsurkunde ab- Krise der Europäischen Union seit Beginn der Integra-
geschlossen. Als Bremser erwies sich zuletzt die Tsche- tion in den 1950er Jahren. Zur Finanzierung der Kri-
chische Republik, deren damaliger Staatspräsident senstaaten wurde zunächst mit der mehrfach modifi-

27
zierten und erweiterten vorübergehend eingerichte- sche Zentralbank hat vielfach auf die Entwicklungen
ten Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) reagiert, z.B. durch Absenkung des Leitzinses in der
ein finanzieller „Rettungsschirm“ für die in Not gera- Eurozone auf ein Rekordtief von Null oder mit dem
tenen Staaten geschaffen. Diese wurde ab Juli 2012 Aufkauf von Staatsanleihen u.a. der PIIGS-Staaten, bis
von einem ständigen Europäischen Stabilitätsmecha- hin zur Bereitstellung von über 1 Billion Euro von nied-
nismus (ESM) abgelöst. Der ESM ist seit dem 8. Okto- rig verzinsten Krediten an Banken in der Eurozone,
ber 2012 mit Sitz in Luxemburg operabel und kann an wodurch die Kreditvergabe an Unternehmen angeregt
überschuldete Euro-Staaten die Maximalsumme von werden sollte („Dicke Bertha“). Bekannt geworden
500 Mrd. Euro zu ihrer finanziellen Rettung bereitstel- sind auch das –in der Praxis nicht umgesetzte–
len. Der ESM ist eine eigenständige internationale Outright Monetary Transactions-Programm der EZB
Finanzorganisation, welche allerdings in die EU einge- sowie der Aufkauf von Anleihen durch die EZB in Höhe
bettet ist. Zwischenzeitlich wurde diskutiert, Gelder von fast 2 Billionen Euro. Mit all diesen Maßnahmen
aus dem ESM auch als Kredite für Investitionen zur will die EZB die Märkte stützen, die Banken zur Kredit-
Verfügung zu stellen, was aber u.a. von Deutschland vergabe an die Wirtschaft anregen, die Wirtschaft
vehement abgelehnt wurde. Die Europäische Kommis- somit fördern und die Inflation auf einen Wert von
sion hat stattdessen zusammen mit der Europäischen nahe, aber unter 2% heben. Trotz aller intensiven
Investitionsbank (EIB) einen Investitionsplan (Juncker- Rettungsversuche zeigen sich aber selbst in der Krise
Plan nach dem Kommissionspräsidenten von 2014-19) vielfach nationale Egoismen (z.B. die Frage nach Si-
entwickelt, welcher über eine Grundfinanzierung aus cherheiten für die Hilfen an Griechenland, wie von
dem allgemeinen EU-Haushalt private Investoren an- Finnland gefordert, aber zunächst auch der Boykott
locken soll. Bis auf Griechenland wurden die Krisen- durch das slowakische Parlament). Nahezu die Hälfte
staaten mittlerweile alle, großteils nach erheblichen der Regierungen von EU-Mitgliedstaaten sind von der
internen Reformen, wieder aus den Rettungspro- Krise aus dem Amt gefegt worden, nicht nur in den
grammen entlassen. Um einer Entwicklung wie in den PIIGS-Staaten. Inwieweit die Krise bewältigt werden
genannten überschuldeten Staaten entgegenzuwirken, kann oder aber schwerwiegende Umwälzungen mit
hatten zwischenzeitlich zahlreiche Staaten –wie auch sich bringen wird, z.B. den Austritt eines Staates aus
zumindest auf dem Papier Griechenland– strenge der Eurozone oder einer völligen Neugestaltung die-
Sparkurse eingeschlagen und sogenannte „Schulden- ser, kann noch immer nicht definitiv gesagt werden –
bremsen“ in ihre nationalen Verfassungen aufgenom- und dies, obwohl es sich um die längste Wirtschafts-
men oder Maßnahmen vorgenommen. Mittlerweile krise der jüngeren Geschichte handelt. Eine Neuge-
werden die harten Sparprogramme allerdings schon staltung der Eurozone ist letztlich aber notwendig und
wieder kritisiert, da sie negative Auswirkungen auf die unumgänglich, fraglich bleibt nur das Ausmaß und der
Wirtschaft und deren Wachstum mit sich brächten. Zeitraum der Verwirklichung. Erste Schritte wurden
Auf Ebene der Union wurde daher heftig über eine jedoch bereits in Angriff genommen: So ist eine Ban-
Reform des Stabilitätspakts gerungen, welcher die kenunion im Aufbau, welche u.a. eine einheitliche
Staaten dazu anhalten soll, ihre Schulden (Neu- und Aufsicht und Kontrolle von Banken in der Eurozone,
Gesamtverschuldung) in bestimmten Grenzen zu hal- ein gemeinsames Krisenmanagement für sie und mög-
ten und zudem wirksame Sanktionen für „Schuldensü- licherweise auch eine gemeinsame Sicherung der
nder“ vorsehen soll. Aus diesen Verhandlungen ging Spareinlagen der Bankkunden vorsieht. Vor allem
im März 2012 der Vertrag zur Stabilität, Koordinierung enthält sie nunmehr eine einheitliche Bankenaufsicht
und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion für die 19 Staaten der Eurozone. Diese Aufsicht, wel-
(„Fiscal Compact Treaty“) hervor, welcher den Stabili- che sich auf die 123 größten und systemrelevantesten
tätspakt strenger ausgestaltet. Ein sogenanntes „six- der nahezu 6.000 Banken in den Staaten der Eurozone
pack“-Maßnahmenpaket wurde im Herbst 2011 vom erstreckt, wird durch die Europäische Zentralbank
Ministerrat und dem Europäischen Parlament verab- vorgenommen. Banken aus Nicht-Euro-Staaten kön-
schiedet, ein „two-pack“ mit weiteren Maßnahmen nen sich der Aufsicht freiwillig anschließen. Die ge-
folgte (six-pack und two-pack; die EU ist schon ziem- nannten Schritte werden nur als erste Etappe auf dem
lich cool, nicht wahr?). Über 20 Mal hat sich der Euro- Weg zu einer „echten“ Wirtschafts- und Währungs-
päische Rat, das oberste politische Gremium, in or- union bis hin zu einer politischen Union angesehen.
dentlichen und außerordentlichen Treffen, welche Weitere Vorschläge, z.B. über gemeinsame Schulver-
teilweise in direkter Reaktion auf die Ereignisse einbe- schreibungen der Euro-Staaten (Euro-Bonds) oder ein
rufen wurden, mit der Krise befasst. Auch die Europäi- eigenes Parlament oder Budget für die Eurozone,

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werden diskutiert. Ihre Verwirklichung steht aber wiedereingeführt, um unkontrollierte Migrationsbe-
angesichts großer Unterschiede zwischen den Vorstel- wegungen zu verhindern (z.B. an der deutsch-
lungen der Mitgliedstaaten in den Sternen. Festhalten österreichischen oder dänisch-schwedischen Grenze).
kann man aber mit großer Sicherheit, dass der Euro als Andere Staaten ergriffen stärkere, vielfach kritisierte
Währung überleben wird. Dies ist der politische Wille Maßnahmen, z.B. Ungarn, welches Grenzzäune gegen
in den EU-Institutionen und den Euro-Staaten, und die Flüchtlingsströme errichtete. Feststellbar war, dass
somit wird, entsprechend den Worten Mario Draghis, grundlegende Werte der Union wie gegenseitige Soli-
dem Präsidenten der EZB, „was immer nötig ist“ getan, darität in der Flüchtlingskrise über bloße Lippenbe-
um den Euro zu retten. Dass dies auch politische Zuge- kenntnisse nicht mehr hinauszugehen scheinen. Mit
ständnisse an Staaten, die z.B. die EU-Schuldenregeln wenigen Ausnahmen versuchen die meisten Staaten,
nicht einhalten (z.B. Frankreich, Spanien, Portugal) die bei ihnen befindlichen Flüchtlinge in andere EU-
und somit zu hingenommenen Verstößen gegen EU- Staaten, v.a. nach Deutschland, Österreich und
Recht führt, ist bedenklich. Schweden, weiter zu transferieren. Wie zerstritten die
Staaten sind, zeigt sich daran, dass es ihnen sehr
Obwohl die Wirtschaftskrise keineswegs überwunden schwer fällt, gemeinsame Vereinbarungen in Reaktion
ist (sondern z.B. im Sommer 2016 mit der besorgniser- auf die Krise zu finden, z.B. einen einheitlichen Me-
regenden Situation zahlreicher EU-Großbanken, v.a. in chanismus zur Verteilung der Migranten auf die EU-
Italien, sogar wieder stärker geworden ist), ist es zu- Staaten. Selbst die recht ausgewogenen Reformvor-
letzt vergleichsweise ruhig um sie geworden. Schuld schläge der Europäischen Kommission stießen in ein-
daran ist die neue Hauptkrise der Union, welche sich zelnen Staaten Osteuropas auf erheblichen Wider-
spätestens im Jahr 2015 in rasantem Tempo in einem stand. Zumindest ist es aber der EU gelungen, ein –
ganz anderen Bereich entwickelt hat, der Asyl- und stark kritisiertes– Rücknahmeabkommen mit der Tür-
Migrationspolitik der Union. Bereits seit vielen Jahren kei abzuschließen, durch welches sich die Anzahl der
fliehen Menschen, vor allem aus Afrika, in die EU. Flüchtlinge in 2016 deutlich reduziert hat. Das Thema
Lange war ihre Zahl jedoch vergleichsweise über- Flüchtlinge und Migration wird sich für die EU aber
schaubar, so dass bis auf einzelne Schlagworte (Lam- noch lange nicht erledigt haben: Die instabile Situation
pedusa) die Migration eher unauffällig blieb. Bedingt in der südlichen Nachbarschaft, v.a. in Libyen, der
durch die Arabellion und den Zusammenbruch einzel- Türkei, in Syrien sowie in vielen afrikanischen Staaten
ner arabischer Staaten (v.a. in Libyen und Syrien) so- wird auch weiterhin für Wanderungsbewegungen
wie innere Unsicherheiten in den meisten Staaten Richtung Europa sorgen. Weltweit sind 60 Millionen
Nordafrikas hat die Anzahl der Flüchtlinge in rasantem Menschen auf der Flucht, die meisten innerhalb ihres
Maße zugenommen. Aus wenigen 10.000 Menschen, Heimatlandes. Sowohl pull-Effekte, v.a. die Attraktivi-
die in den Jahren zuvor aus ihren Heimatstaaten vor tät vieler europäischer Staaten, als auch push-Effekte,
Krieg, Verfolgung oder Armut flohen, ist im Jahr 2015 in erster Linie Krieg, Verfolgung, Armut und Hunger in
ein Strom von etwa 1,5 Millionen Flüchtlingen gewor- ihren Heimatstaaten, treiben die Menschen in die
den, der vor allem seit 2017 zwar wieder etwas zu- Flucht. Mit der zunehmenden Verwüstung großer
rückgegangen, aber nie vollständig abgeebbt ist. Landflächen in Afrika wird die Zahl der Flüchtlinge in
Sichtbar wird dies nicht nur in Medienartikeln über den kommenden Jahren und Jahrzehnten in hohem
Unglücke von Schleuserbooten im Mittelmeer mit Maße zunehmen (Klimaflüchtlinge).
vielen Toten oder den Debatten um Schleuserrouten
durch den westlichen Balkan (und der mit ihnen ver- Seit 2016 hält darüber hinaus der Brexit die EU be-
bundenen Schließung von Grenzen auch durch Schen- schäftigt und bindet Kräfte und Ressourcen, die zur
genstaaten, u.a. auch durch Deutschland), sondern Bewältigung der eben geschilderten Problembereiche
ganz real in unserem Alltag, in welchen es die vielen dringend benötigt werden. Unter dem Brexit versteht
Neuankömmlinge zu integrieren gilt. Es hat sich ge- man in erster Linie den Austritt des Vereinigten König-
zeigt, dass die notwendigen Werkzeuge der EU (v.a. reiches (UK) aus der Europäischen Union, aber auch
das „Dublin“-System, welches festlegt, wie mit Asyl- den Weg dorthin und die Regulierung des zukünftigen
bewerbern umzugehen ist, wo und wie ihre Asylanträ- Verhältnisses von UK zur EU. In einem Referendum im
ge bearbeitet werden müssen etc.) in der Krise vo- Juni 2016 hatte die Mehrheit der Teilnehmerinnen
rübergehend nicht funktionsfähig sind. Auch das und Teilnehmer mit 51,9% bei einer Beteiligung von
Schengen-System, welches den (häufig illegalen) 72% für einen Austritt aus der EU gestimmt. Ein sol-
Grenzübertritt der Flüchtlinge ermöglicht, ist an seine cher Austritt eines Mitgliedstaates ist ein Präzedenzfall
Grenzen gestoßen. Vereinzelt wurden Grenzkontrollen und eine Zäsur in der Geschichte der Europäischen

29
Integration: Erstmals wird die Uhr in Richtung europäi- den zwischen Briten und EU-27 zunächst die Bedin-
scher Desintegration zurückgedreht. Zwar bestand auf gungen für den Austritt ausgehandelt. Als nächstes
Basis des Abkommens keine rechtliche Verpflichtung, wird ein zweites Abkommen über die zukünftigen
den Austritt tatsächlich herbeizuführen. Sowohl die wirtschaftlichen und politischen Beziehungen vorbe-
Regierungen von Theresa May (2016-19) als auch Boris reitet, welches bis Ende Dezember 2020 fertiggestellt
Johnson (seit 2019) haben allerdings den Brexit zu sein muss. Ob dieses zweite Abkommen tatsächlich bis
ihrer Priorität erklärt. Dies war aber alles andere als dahin finalisiert werden kann, ist unwahrscheinlich.
einfach und hat länger gedauert, als ursprünglich an- Vermutlich wird es in so kurzer Zeit nur gelingen, sich
genommen, denn die gesamte Prozedur eines Aus- auf ein vergleichsweise einfaches Abkommen zu eini-
tritts war recht unklar. Der durch den Vertrag von gen, welches eine enge Kooperation vor allem politi-
Lissabon eingeführte Art. 50 EUV, der den Austritt scher Natur eher unwahrscheinlich werden lässt. Wie
eines EU-Staates ermöglicht, wurde vorher ja noch nie nämlich bereits die Austrittsverhandlungen mit Grön-
angewendet. Auch gibt es keine Austrittsdoktrin der land, die Verhandlungen über das spezifische Verhält-
EU vergleichbar derjenigen, die für Beitritte zur EU nis der Schweiz zur EU oder zahlreiche Handelsverträ-
über die Jahrzehnte entwickelt und praxisbezogen ge der EU mit anderen Staaten gezeigt haben, können
fortgeschrieben worden ist. So war zum Beispiel völlig derartige Verhandlungen viele Jahre lang dauern.
unklar, ob der erste Schritt, um das Austrittsverfahren Vielleicht besteht erst Mitte bis Ende der 2020er Jahre
einzuleiten, eine entsprechende Mitteilung des aus- Klarheit über das tatsächliche zukünftige Verhältnis
trittswilligen Staates an die EU (durch die Briten am zwischen beiden Seiten, und vielleicht treten die Bri-
29.3.2017 erfolgt), nicht wieder zurückgenommen ten irgendwann auch wieder der EU bei.
werden kann. Der Europäische Gerichtshof hat mitt-
lerweile entschieden, dass dies unter bestimmten Neben diesen drei Herausforderungen nehmen sich
Voraussetzungen möglich ist. Obwohl der Austritt nun weitere Krisensituationen der EU noch recht harmlos
unmittelbar bevorsteht, sind die Folgen für EU und UK aus: Zu nennen sind die außenpolitischen Herausfor-
immer noch nicht absehbar. Werden sich beide voll- derungen durch Staatenzerfall und Bürgerkriege vor
ständig voneinander lösen, oder werden die Briten der südlichen Haustür der EU, vor allem in Libyen und
weiterhin in einzelne Integrationsstufen, vor allem den Syrien, die über die reine Flüchtlingsthematik hinaus-
Binnenmarkt, eingebunden sein? Wie lange wird nach gehen. Letztlich ist auch der teilweise importierte,
dem Austritt, der nun zum 1.2.2020 erfolgt, die Über- teilweise auch „hausgemachte“ islamistische Terro-
gangszeit dauern, in der das UK ein Quasi-Mitglied der rismus, der verstärkt seit 2015 vor allem in Frankreich
EU ist (mit eingeschränkten Rechten, vor allem in der und Belgien, zuletzt aber auch Deutschland und im
Gesetzgebung und Repräsentation in den EU- Vereinigten Königreich sichtbar ist, eine Folge dieser
Organen)? Lange war sogar unklar, ob es überhaupt schweren Krisen in unserer direkten Nachbarschaft. Zu
ein Austrittsabkommen geben würde? Zwingend vor- den außenpolitischen Herausforderungen zählt aber
geschrieben ist das nämlich nicht; im Extremfall ist auch die illegale Annektion der Krim durch Russland
auch ein Austritt ohne ein solches Abkommen mög- und der Bürgerkrieg in der Ostukraine, an welchem
lich. Eine ganz wichtige Frage betrifft das UK als eigen- ebenfalls Russland beteiligt ist. Im Juli 2016 musste die
ständiges Land: Wie reagieren die überwiegend EU- Türkei zum außenpolitischen Problemfall erklärt wer-
freundlichen Schotten und Nordiren auf einen Austritt, den, nachdem in dem EU-Beitrittskandidaten ein blu-
vor allem wenn die Beziehungen zur EU in ganz erheb- tiger Militärputsch niedergeschlagen und mit einem
lichem Maß gekappt werden? Werden sie das Verei- zivilen Gegenputsch gekontert wurde: Über 100.000
nigte Königreich verlassen, um als unabhängige Staa- vermeintliche Sympathisanten des Putsches wurden
ten in die EU zurückkehren zu können; wird es zu einer aus ihren Ämtern entlassen, viele tausend inhaftiert,
Vereinigung von Nordirland und dem EU-Staat Irland unter ihnen Militärs, Richter, Staatsanwälte, Juristen,
kommen? Was sind die wirtschaftlichen und politi- Lehrer und Dozenten. Die Europäische Menschen-
schen Folgen für eine EU-27, der ihre drittgrößte rechtskonvention und elementare Teile moderner
Volkswirtschaft, das finanzielle Powerhouse London, Demokratien wie Gewaltenteilung und Rechtsstaat-
die wichtigste Militärmacht und eines der weltpolitisch lichkeit wurden außer Kraft gesetzt, in dem Land wird
bedeutendsten Länder abhandenkommt? Wird es über die Wiedereinführung der Todesstrafe debattiert.
weitere Auflösungserscheinungen geben und dem Nicht zuletzt wird die EU weiter international durch
Brexit ein möglicher Frexit (Frankreich) oder Nexit die Wahl Donald Trumps zum 45. US-Präsidenten von
(Niederlande) folgen? In der Verhandlungsphase wur- 2017 bis 2021 isoliert. Mit Trump hat der militärisch,
politisch und wirtschaftlich wichtigste Partner der EU

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nicht nur einen Präsidenten mit rassistischen, faschis- unterstützen diese. Derartige Entwicklungen sind kei-
tischen und sexistischen Tendenzen zum Staatsober- ne rein europäische Eigenschaft, wie die Wahlen
haupt und Regierungschef, sondern auch einen au- Trumps zum US-Präsidenten, Bolsonaros zum Präsi-
ßenpolitisch völlig unberechenbaren Charakter, der denten Brasiliens oder Dutertes zu demjenigen der
die globale Nachkriegsordnung hinterfragt und damit Philippinen zeigen. Die EU hat auf Ihre Akzeptanz- und
auch Formen der Integration und Zusammenarbeit wie Vertrauenskrise verschiedenartig reagiert. Hervorzu-
EU oder NATO, aber auch das Pariser Klimaschutzab- heben ist die Benennung von Spitzenkandidaten durch
kommen. die meisten der im Europäischen Parlament vertrete-
nen Fraktionen bei den Europawahlen und die Berück-
Überhaupt ist Klimapolitik in den nächsten Jahren und sichtigung des „siegreichen“ Kandidaten, Jean-Claude
Jahrzehnten eine Riesen-Herausforderung für die EU: Juncker, bei der Nominierung und Wahl des Präsiden-
Damit unser Planet nachhaltig bewohnbar bleibt, müs- ten der Europäischen Kommission im Jahr 2014. Diese
sen enorme Anstrengungen unternommen werden - Maßnahmen haben 2019 sogar zu einer höheren
nicht nur von Europa, sondern von allen Staaten der Wahlbeteiligung geführt. Auch ist die Anzahl der EU-
Erde und damit auch von den Menschen. Für viele Kritiker und -Gegner im Europäischen Parlament stabil
wird dies Einschränkungen und Kosten mit sich brin- geblieben: Ihre befürchtete „Explosion“ dahingehend,
gen, weshalb der Grüne Neue Deal, den die Europäi- dass sie viel stärker werden würde, ist nicht eingetrof-
sche Kommission zwischen 2020 und 2024 durchset- fen. Leider wurde das Spitzenkandidat-Verfahren bei
zen möchte, auf Widerstand in der EU treffen wird. der Nominierung der Präsidentin der Europäischen
Kommission 2019 nicht mehr angewendet, was zu viel
Im Oktober 2012 wurde die Europäische Union für
Kritik geführt hat. Eindrucksvoll zeigte sich die Ver-
ihren Beitrag zur friedlichen Entwicklung in Europa mit
trauens- und Akzeptanzkrise neben dem Brexit-
dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet. Doch trotz
Referendum auch im niederländischen Referendum
dieser medial stark beachteten und bedeutenden
über die Ratifizierung des EU-Ukraine-
Auszeichnung, auch wegen der zahlreichen Krisen- und
Assoziierungsabkommens, welches im April 2016 von
Brandherde, hat die EU in ihren Staaten und bei den
der teilnehmenden Bevölkerung klar abgelehnt wurde.
Bürgerinnen und Bürgern dort mehr und mehr ein
Tatsächlich stand hier aber wohl nicht das Abkommen
Akzeptanzproblem: „Brüssel“ erscheint zu weit weg,
selbst zur Abstimmung – vielmehr hatte es sich um
die von der EU durchgeführten Maßnahmen sinnlos,
eine Abstimmung über die Akzeptanz der EU gehan-
überflüssig, unverständlich und als Ergebnis einer
delt. Aber auch die feindselige Haltung gegenüber den
überbordenden undemokratischen Bürokratie. Prozes-
EU-Freihandelsabkommen mit Kanada (CETA) und den
se und Abläufe wirken kompliziert und intransparent.
USA (TTIP, welches spätestens mit der Wahl von Do-
Auf der anderen Seite wird argumentiert, die EU ginge
nald Trump vorerst gestorben ist) ist ein Symptom des
nicht auf die brennenden Probleme und Sorgen der
Misstrauens gegen die EU.
Menschen ein: hohe Arbeitslosenquoten, v.a. unter
Jugendlichen, wirtschaftliche Instabilität und Unsi- Ein Sorgenkind ist daneben Deutschlands östlicher
cherheit, die vermeintliche Entwertung des Geldes. Nachbar Polen (und mittlerweile auch in hohem Maße
Mittlerweile werden aber vor allem Themen wie an- Ungarn). Dort sind im Zuge von Reformen vor allem
gebliche Überfremdung durch Einwanderer, sowohl der Justiz strukturelle Änderungen an der Verfasstheit
Migranten aus Drittstaaten aber auch Einwanderer aus des Staates vorgenommen worden, die in Konflikt zu
anderen EU-Staaten, der islamistische Terrorismus und den Grundwerten der EU stehen. Die Gewaltenteilung
ein damit einhergehendes Gefühl der Unsicherheit wurde verwässert, die Unabhängigkeit der Gerichte
und diffusen Bedrohung bemüht. Als Folge dessen erheblich eingeschränkt, die Medienlandschaft starken
erleben in fast allen Mitgliedstaaten nationalistische Restriktionen unterworfen. Aufgrund dessen hat die
oder EU-kritische bzw. -feindliche, teilweise zutiefst Europäische Kommission Anfang 2016 erstmals von
populistische, Parteien (wie die AfD in Deutschland, ihrem Rechtsstaatsmechanismus Gebrauch gemacht
der Front National in Frankreich, PVV in den Nieder- hat, im Zuge dessen sie einschlägige Empfehlungen an
landen oder UKIP im UK) oder Bewegungen (wie Pegi- Polen gerichtet hat. Diese Empfehlungen sind aller-
da oder HoGeSa in Deutschland) einen Aufschwung, dings nicht verbindlich, weshalb Polen sie ganz über-
der sich in Wahlerfolgen bzw. gesellschaftlicher Akzep- wiegend und trotz politischen Drucks aus fast allen
tanz, aber auch im Ergebnis des Brexit-Referendums, Mitgliedstaaten nicht umgesetzt hat. Aus diesem
niederschlägt. In fast der Hälfte der EU-Staaten sind Grund hat die Europäische Kommission im Dezember
populistische Parteien an der Regierung beteiligt oder 2017 zum ersten Mal überhaupt von ihrer „Nuklear-

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waffe“ des Art. 7 EUV Gebrauch gemacht: ein Mecha- heutigen Türkei nicht gegeben. Sollte der Staat tat-
nismus, an dessen Ende der Entzug der Stimmrechte sächlich, wie vorübergehend diskutiert, die Todesstra-
Polens im Rahmen der EU-Gesetzgebung stehen könn- fe wiedereinführen, würde dieses automatisch den
te. Dies ist zwar wenig wahrscheinlich, da sich Ungarn Abbruch der Verhandlungen bedeuten. Zweifelhaft ist,
auf die Seite Polens geschlagen hat und alle anderen ob auch in der Türkei überhaupt noch in dem Maße
EU-Mitglieder Polen abstrafen müssten. Aber allein die Interesse an einem EU-Beitritt besteht wie dies vor
Tatsache, dass sich die Kommission gezwungen gese- allem in den 90er Jahren der Fall war. Island wiederum
hen hat, das Verfahren auszulösen, ist ein deutliches hatte im Juli 2009 einen Beitrittsantrag gestellt und
Zeichen. Mittlerweile ist wegen ähnlicher Probleme zählte seit Juni 2010 zum Kreis der offiziellen Beitritts-
ein solches Verfahren auch gegen Ungarn eröffnet kandidaten; Beitrittsverhandlungen wurden eröffnet.
worden. Ursprünglich wurden dem Land schnelle Verhandlun-
gen in Aussicht gestellt, auch weil Island als Mitglied
Der frühere Kommissionspräsident Jean-Claude von EFTA und EWR bereits einen Großteil des acquis
Juncker hat, Bezug auf dieses Gemenge von Krisen communautaire (das EU-Recht) übernommen hat. Ein
nehmend, den damaligen und noch immer aktuellen Beitritt ist mittlerweile jedoch aus der Welt, da die
Zustand der Union als Polykrise bezeichnet: Wirt- damalige isländische Regierung im März 2015 den
schaftskrise, Klimakrise, Migrationskrise, Brexit, das Antrag zurückgezogen hat. Eine angekündigte Volks-
gestörte Verhältnis zu Russland, zur Türkei, zu den abstimmung zu einem möglichen Beitritt wurde nicht
USA, der islamistische Terrorismus, die Akzeptanzkrise durchgeführt, was in dem Land zu ergebnislosen Pro-
der Union in der Bevölkerung, gepaart mit dem Wie- testen geführt hat. Möglicherweise nähert sich das
deraufleben von Nationalismus und Populismus und Land unter der im Herbst 2016 neugewählten Regie-
die erodierende Solidarität zwischen den EU- rung wieder der EU an; die Wiederaufnahme von Bei-
Mitgliedstaaten machen diese aus. Es sind spannende trittsverhandlungen erscheint aber eher unwahr-
Zeiten für die europäische Integration vor allem in der scheinlich. Nordmazedonien (bis 2019 Ehemalige
EU, wenn auch eher besorgniserregende. Jugoslawische Republik Mazedonien / FYROM) ist seit
Dezember 2005 offizieller Beitrittskandidat, ohne dass

–ursprünglich wegen griechischer Blockadepolitik,
21. Weitere aktuelle Entwicklungen heute wegen Frankreichs Ablehnung– bisher Beitritts-
verhandlungen eröffnet worden sind. Die jüngsten
Nachdem die innere Reform der Union und somit die Beitrittskandidaten sind seit Dezember 2010 Mon-
Vertiefung der EU-Integration 2009 vorerst abge- tenegro, seit 2012 Serbien und seit Juni 2014 Albani-
schlossen wurde (wenn auch, wie die Entwicklungen en. Die Verhandlungen mit Montenegro sind im Juni
der letzten Jahre gezeigt haben, nicht immer mit zu- 2012, mit Serbien Anfang 2014 eröffnet worden. Ein
friedenstellenden oder überzeugenden Ergebnissen, sogenanntes Stabilisierung- und Assoziierungsabkom-
v.a. im Hinblick auf die Wirtschafts- und Währungs- men (SAA) besteht zurzeit mit Bosnien-Herzegowina
union), wurde zuletzt wieder an eine weitere äußere und dem Kosovo, welche somit zumindest eine Bei-
Erweiterung der EU gedacht. Diese sollte aber –vor trittsperspektive haben. Bosnien-Herzegowina hat
allem in Anbetracht der „Polykrise“– sehr behutsam mittlerweile auch einen entsprechenden Antrag an die
angegangen werden. Beitrittsverhandlungen mit der EU gestellt. Das Verhältnis der EU zum Kosovo ist wei-
Türkei und mit Kroatien waren im Oktober 2005 offi- terhin gespalten: Bis heute haben 22 EU-Staaten (so-
ziell eröffnet worden. Während Kroatien zum 1. Juli wie das UK) das junge Land anerkannt, fünf Staaten
2013 28. Mitgliedstaat der Union wurde, ist ein Beitritt stehen dem skeptisch gegenüber. Allgemein können
der Türkei zuletzt in weite Ferne gerückt. Zwar finden wir festhalten, dass eine weitere Erweiterung der
die Beitrittsverhandlungen weiterhin statt, im Rahmen Union vor dem Jahr 2025 keinesfalls zu erwarten ist,
des Flüchtlingsabkommens mit der Türkei wurden die dies umso weniger vor dem Hintergrund des Austritts
Verhandlungen 2016 sogar vertieft. Nach dem ge- des Vereinigten Königreiches. Jean-Claude Juncker
scheiterten Militärputsch in der Türkei vom Juli 2016 hatte Anfang 2018 zwar angekündigt, dass er sich
entwickelt sich der Staat zunehmend zu einer auf den einen Beitritt Serbiens und Montenegros im Jahr 2025
Präsidenten Erdogan ausgerichteten Autokratie, in vorstellen kann. Die ablehnende Haltung de s französi-
welcher für den EU-Beitritt grundlegende Kriterien schen Präsidenten Macron lässt dies aber als sehr
missachtet werden. Vor allem die Wahrung der unwahrscheinlich erscheinen.
Rechtsstaatlichkeit und der Grundrechte sind in der

32
Innenpolitisch ist die größte Herausforderung für die sen. Zu den Zielen zählen aber auch eine bessere ge-
EU seit 2007 Jahre die globale Kredit-, Finanz- und sellschaftliche Integration sowie die Förderung um-
Wirtschaftskrise gewesen. Hier sind, wie oben skiz- weltfreundlicher Technologien.
ziert, viele Maßnahmen angelaufen, die einerseits die
Wirkungen der Krise abmildern sollen, andererseits Weitere Herausforderungen, denen sich die EU ge-
(finanz-)wirtschaftliche Reformen anstreben (u.a. die genwärtig stellen muss, sind in erhöhtem Maße die
Schaffung finanzpolitischer Aufsichts- und Regulie- Umwelt- und Energiepolitik, vor allem hinsichtlich der
rungsbehörden). Zudem befassten sich zeitweise auch internationalen Klimapolitik, das Verhältnis zu den
eigentlich Euro-kritische Staaten wie Dänemark oder osteuropäischen Staaten im Rahmen der Europäi-
Schweden mit einem möglichen Beitritt zur Wäh- schen Nachbarschaftspolitik bzw. östlichen Partner-
rungsunion; sie haben daran aber kein Interesse mehr. schaft sowie, bedingt durch die Flüchtlings- und Migra-
Andere Staaten, wie Polen, Rumänien oder Lettland tionsproblematik, die Einwanderungs- und Visapolitik
und Litauen, planten ursprünglich die Einführung des der EU. Gegenwärtig steht vor allem die Ukraine-
Euro spätestens zum Jahr 2019, falls es ihnen möglich Russland-Krise auf der Agenda der EU. Zudem stellen
wäre, die wirtschaftlichen Voraussetzungen, die soge- die revolutionären Umwälzungen in den Staaten
nannten Konvergenzkriterien zu erfüllen. Aufgrund der Nordafrikas und der Bürgerkrieg in Syrien die Europäi-
volkswirtschaftlich kritischen Situation in weiten Teilen sche Union vor große Herausforderungen hinsichtlich
der EU ist eine derartige Erfüllung für einige von ihnen ihrer Mittelmeer-Politik. Dies ist umso notwendiger,
aber nicht nur zeitlich verzögert und erschwert, son- als das Projekt einer Mittelmeer-Union wohl endgültig
dern zunächst gänzlich uninteressant geworden. Zwar gescheitert ist. Eine einheitliche Position der EU in
wurden zuletzt Lettland und Litauen 2014 bzw. 2015 Antwort auf v.a. den Bürgerkrieg in Syrien ist aller-
der 18. und 19. Euro-Staat; in den nächsten Jahren dings schwierig zu erreichen, obwohl sie, auch zur
wird die Eurozone aber eher nicht wachsen. Zwar Bewältigung der Flüchtlingskrise, sehr notwendig wä-
könnten die Nicht-Euro-Staaten mit einem eventuellen re. Einzelne Staaten, wie Frankreich, engagieren sich
Brexit ihren wichtigsten Partner, auf die Währungspo- eigenständig z.B. mit Luftangriffen in Syrien. Andere
litik bezogen, in der EU verlieren. Und auch führende EU-Staaten kritisieren dies, finden aber keine eigenen
Politiker der Europäischen Union wünschen sich eine Ansätze für eine EU-einheitliche Lösung.
größer werdende Eurozone. Ob dies alles aber auch
Im Bereich der gemeinsamen Außen- und Sicher-
ein Momentum erzeugt, nunmehr den Euro einzufüh-
heitspolitik hat die Europäische Union Ende 2017 mit
ren, darf zurecht bezweifelt werden. Derzeit hat nur
der Etablierung der Ständigen Strukturierten Zusam-
Bulgarien Interesse daran, und selbst, wenn dort alles
menarbeit einen großen Schritt hin zu einer gemein-
problemlos ablaufen würde, könnte das Land frühes-
samen Sicherheits- und Verteidigungspolitik und damit
tens 2022/2023 den Euro einführen.
einer militärischen Kooperation gemacht. Bis zur
Reform- und ausbaubedürftig ist auch der gemeinsa- Gründung einer gemeinsamen europäischen Armee,
me Binnenmarkt der Europäischen Union, der 2012 die einige Visionäre sowie Kritiker in dem Projekt se-
sein 20-jähriges Jubiläum gefeiert hat. Er soll vor allem hen, ist es aber noch ein sehr weiter Weg.
weiterentwickelt und ausgebaut werden, unter ande-
Ein dauernder Streitpunkt zwischen den europäischen
rem im Bereich der (digitalen) Dienstleistungen und
Institutionen ist die jährliche Festlegung des EU-
der Energieversorgung, aber auch in der Stärkung von
Budgets. Hier stehen sich v.a. Kommission und Parla-
kleinen und mittleren Unternehmen. Ziel ist ein stär-
ment, welche aufgrund der gewachsenen Kompeten-
keres Wirtschaftswachstum, welches auch zur dauer-
zen und der Erweiterung der EU ein steigendes Budget
haften und nachhaltigen Überwindung der wirtschaft-
befürworten, auf der einen Seite und der Ministerrat
lichen Krise notwendig ist.
und somit die Staaten auf der anderen Seite gegen-
Ein eng mit dem Ausbau des Binnenmarktes verbun- über. Aufgrund der Sparmaßnahmen auf mitglied-
denes Projekt, welches die EU gegenwärtig –in Nach- staatlicher Ebene fordern die Staaten nämlich auch
folge der gescheiterten Lissabon-Strategie aus dem Einsparungen im EU-Budget. Auch der Brexit wird
Jahr 2000– verfolgt, ist die sogenannte „Europa negative Auswirkungen auf den Haushalt der EU ha-
2020“-Strategie. Diese verfolgt eine mit der Förderung ben, ist das UK doch zweitgrößter Netto-Einzahler in
von Forschung und Entwicklung (durch das Horizon die Geldtöpfe der Union. Aufgrund dessen sind die
2020-Programm), der Hochschulbildung und dem aktuellen Verhandlungen über den sogenannten
lebenslangen Lernen durchaus wirtschaftliche Interes-

33
Mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027, eine Art 7- Partnerstaaten auf sich gezogen hat. Von erheblicher
Jahres-Budget für die EU, auch sehr kompliziert. Relevanz ist auch die gegenwärtig erfolgende Neuord-
nung der Schengen-Rechtsgrundlagen, welche im
Der Schengen-Raum wurde Ende 2007 auf die Land- Interesse der Mitgliedstaaten verstärkte Einschrän-
und Seegrenzen der meisten neuen osteuropäischen kungen der Schengen-Freiheiten ermöglichen soll,
Mitglieder ausgeweitet (mit Ausnahme von Rumänien wenn dies (z.B. wegen ungesteuerten Migrationsbe-
und Bulgarien), seit März 2008 auch auf deren Flughä- wegungen oder nach Terroranschlägen) notwendig ist.
fen. Im März 2009 trat die Schweiz dem Schengen- Die Kommission hat in diesem Rahmen stärkere Hand-
Raum voll bei; mit Ende 2011 folgte –mit mehrjähriger lungsbefugnisse für sich vorgeschlagen, welchem die
Verspätung– Liechtenstein nach. Zypern steht wohl Mitgliedstaaten freilich sehr kritisch bis offen ableh-
erst mit Ende des Zypernkonflikts (hier sind vorsichtige nend gegenüberstehen. All diese politischen Ideen und
Anzeichen der Entspannung zu erkennen) die Möglich- Diskussionen sind von der Flüchtlingskrise mit ihren
keit zur Aufnahme in den Schengen-Raum offen. Für geschilderten ganz realen Auswirkungen auf den
Bulgarien, Rumänien und Kroatien gilt, auch abhängig Schengen-Raum überholt worden. Mittlerweile scheint
von den Entwicklungen in der Flüchtlingskrise, diesbe- es am wichtigsten, Schengen, eine der wichtigsten
züglich frühestens das Jahr 2020, nachdem seit dem Errungenschaften der europäischen Integration, über-
Herbst 2011 ein schrittweiser Beitritt v.a. durch die haupt zu „retten“, nachdem das Konzept des grenz-
Niederlande, Deutschland und Finnland blockiert wor- freien Reisens in der EU wiederholt von führenden
den ist und in der Zwischenzeit die innenpolitische Politikern kritisiert worden ist.
Lage in Rumänien wiederholt den Unwillen der EU-

Die Gründerväter und Vordenker der Europäischen Integration

Konrad Hermann Joseph Adenauer (* 5. Januar 1876 in Köln; † 19. April 1967 in Rhöndorf (Deutsch-
land)), erster Bundeskanzler von 1949-1963 sowie Bundesaußenminister von 1951-1955. Von 1917-1933
sowie 1945 Oberbürgermeister von Köln. Adenauer verfolgte eine Politik der Westbindung und setzte
sich zur Friedenswahrung für die „Vereinigten Staaten von Europa“ ein. Unter Adenauers Führung wurde
die Bundesrepublik Deutschland wieder in die internationale Staatengemeinschaft (Beitritt zu EGKS,
EWG, EAG sowie der NATO) integriert. Adenauer sowie der französische Staatspräsident General Charles
de Gaulle unterzeichneten am 22. Januar 1963 zudem den deutsch-französischen Freundschaftsvertrag
(Élyséevertrag), welcher erheblich zur Normalisierung der Beziehungen der beiden vormaligen Erzfeinde
beitrug. Das von Adenauer begrüßte Projekt einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft konnte auf-
grund der Ablehnung in der französischen Nationalversammlung 1954 nicht verwirklicht werden. Für
seine Verdienste als „kraftvolle[m] Förderer eines einigen Europa“ erhielt Adenauer 1954 den Karlspreis.

Joseph Bech (* 17. Februar 1887 in Diekirch (Luxemburg); † 8. März 1975 in Luxemburg), u.a. luxembur-
gischer Premierminister von 1926-1937 und 1953-1958 sowie Außenminister von 1926-1953 (von 1940-
1945 im Exil in London) und 1958-1959. Bech war einer der Teilnehmer der Konferenz von Messina, wel-
che zu den Römischen Verträgen führte. Für seine „Verdienste um Europa“ erhielt Bech 1960 den Karls-
preis.

Aristide Briand (* 28. März 1862 in Nantes (Frankreich); † 7. März 1932 in Paris), zwischen 1906 und
1932 in den Zeiten der rasch wechselnden Kabinette der Dritten Französischen Republik mehrfach Re-
gierungschef und u.a. Außenminister. Briand machte sich als französischer Außenminister Mitte der
1920er Jahre u.a. für Abrüstung, die Annäherung an Deutschland und internationale Zusammenarbeit
stark. 1925 zeichnete er für die Verträge von Locarno verantwortlich, wofür er 1926 gemeinsam mit
dem Deutschen Gustav Stresemann den Friedensnobelpreis erhielt. 1928 initiierte Briand gemeinsam
mit dem US-Außenminister Frank Billings Kellogg den Briand-Kellogg-Pakt, einen von elf Staaten unter-
zeichneten Vertrag über die Ächtung des Krieges. 1929/1930 propagierte Briand die Errichtung einer Eu-
ropäischen Föderation (L’organisation d’un régime d’union fédérale européenne), eine „europäische Zu-
sammenarbeit in Verbindung mit dem Völkerbunde“, wurde zu diesem Zeitpunkt allerdings weitgehend
ignoriert. Nach dem Zweiten Weltkrieg griffen Europarat und die Europäischen Gemeinschaften auf ei-
nige seiner Anregungen zurück.

34
Sir Winston Leonard Spencer-Churchill (* 30. November 1874 in Woodstock (England); † 24. Januar 1965
in London), britischer Premierminister von 1940-1945 sowie 1951-1955, Innenminister 1910/1911, Wirt-
schafts- und Finanzminister von 1924-1929, Parlamentsabgeordneter von 1900-1964. Nach dem Zwei-
ten Weltkrieg rief er als erster bedeutender Politiker in seiner Zürcher Rede von 1946 zur „Neugründung
der Europäischen Völkerfamilie“ auf. Churchill erhielt 1953 den Nobelpreis für Literatur und 1956 den
Karlspreis für seine Rolle als „Hüter menschlicher Freiheit“ und „Mahner der europäischen Jugend“.

Richard Nikolaus Graf von Coudenhove-Kalergi (* 16. November 1894 in Tokio; † 27. Juli 1972 in
Schruns (Österreich)) war der geistige Vordenker einer europäischen Integration im 20. Jahrhundert. Be-
reits 1922 schlug er vor, ein Paneuropa zu errichten, einen Staatenbund, welcher weite Teile Europas
umfassen und entweder Paneuropäische Union oder die Vereinigten Staaten von Europa heißen sollte.
Ein derart politischer und wirtschaftlicher Zweckverband stand zunächst unter dem Hauptinteresse der
Friedenssicherung. Im selben Jahr gründete Coudenhove-Kalergi mit der Paneuropa-Union die bis heute
bestehende älteste europäische Einigungsbewegung. 1955 schlug er Beethovens Vertonung der „Ode an
die Freude“ als Europäische Hymne vor. Coudenhove-Kalergi erhielt 1950 den ersten Karlspreis „in Wür-
digung seiner Lebensarbeit für ein geeintes Europa“.

Alcide de Gasperi (* 3. April 1881 in Pieve Tesino bei Trient, Tirol (Österreich-Ungarn); † 19. August 1954
in Borgo Valsugana (Italien)), italienischer Premierminister 1945-1953, Außenminister 1944-1946 und
1951-1953, Innenminister 1946/1947, provisorisches Staatsoberhaupt der neu konstituierten Republik
Italien 1946. Der erklärte Gegner des Faschismus führte Italien in die postfaschistische politische Mo-
derne, indem er u.a. das Volksreferendum über die von ihm favorisierte neue Staatsform, die Republik,
initiierte. Er verfolgte eine Politik der Westintegration und führte Italien in die EGKS, welche er gemein-
sam mit Adenauer und Schuman aktiv aufbaute, und die NATO. Er wurde 1954 zweiter Präsident der
Gemeinsamen Versammlung der EGKS, starb aber nach nur drei Monaten im Amt. 1952 erhielt der
„Staatsmann und Europäer“ de Gasperi als dritter Preisträger den Karlspreis.

Jean Omer Marie Gabriel Monnet (* 9. November 1888 in Cognac (Frankreich); † 16. März 1979 in Bazo-
ches-sur-Guyonne bei Paris) gilt als Gründervater der Europäischen Einigung, ohne je mandatstragender
Politiker gewesen zu sein. Monnet entwickelte die Idee, die westeuropäische Montanindustrie unter
Einbeziehung Deutschlands einer supranationalen Hohen Behörde zu unterstellen (Schuman-Plan).
Monnet war in der Folge Vorsitzender der Pariser Schuman-Plan-Konferenz, welche zum Vertrag von Pa-
ris und damit der Gründung der EGKS führte. Er war von 1952-1954 erster Präsident der Hohen Behörde
der EGKS. An der Gründung von Euratom war Monnet beteiligt. Zudem war er einer der Initiatoren des
Aktionskomitees für die Vereinigten Staaten von Europa, welches 1955 gegründet wurde. Monnet erhielt
1953 den Karlspreis als „Schöpfer der ersten souveränen übernationalen europäischen Institution“. Die
EG-Regierungschefs ernannten Monnet 1976 zum ersten (von bisher lediglich zwei) Ehrenbürger Euro-
pas.

Jean-Baptiste Nicolas Robert Schuman (* 29. Juni 1886 in Luxemburg; † 4. September 1963 in Scy-
Chazelles (Frankreich)), französischer Premierminister 1947/1948, Außenminister 1948-1953, zudem Fi-
nanzminister 1946/1947 und Justizminister 1955/1956. Schuman stellte am 9. Mai 1950 den nach ihm
benannten, aber von Jean Monnet erarbeiteten Plan, die westeuropäische Montanindustrie unter Ein-
beziehung Deutschlands einer supranationalen Hohen Behörde zu unterstellen, vor. Darüber hinaus
warb Schuman bereits früh für eine weitergehende Europäische Gemeinschaft, wie sie 1958 verwirklicht
wurde. Von 1958-1960 war er Präsident der Gemeinsamen Versammlung der Gemeinschaften, 1958 er-
hielt er „für die Einheit Europas“ den Karlspreis.

Paul Henri Charles Spaak (* 25. Januar 1899 in Schaerbeek/Schaarbeek bei Brüssel; † 31. Juli 1972 in
Braine-l’Alleud (Belgien)), belgischer Premierminister 1938/1939, 1946 und 1947-1949, Außenminister
1936-1938, 1939-1949, 1954-1958 und 1961-1966. Spaaks Name ist eng verbunden mit der Konferenz
von Messina, auf welcher er federführend für die Gründung von EWG und EAG war. Er war zudem der
erste Präsident der Gemeinsamen Versammlung der EGKS sowie erster Präsident der UN-
Generalversammlung 1946/1947 und NATO-Generalsekretär von 1957-1961. 1957 erhielt er für seinen
„Verdienst um Europas Einigung und Sicherheit“ den Karlspreis.

Altiero Spinelli (* 31. August 1907 in Rom; † 23. Mai 1986 in Rom), kommunistischer italienischer Politi-
ker, Mitglied der Kommission der Europäischen Gemeinschaften von 1970 bis 1976, Mitglied des Euro-
päischen Parlaments 1976 bis 1986. Wegen seines Widerstandes gegen Mussolini von 1927 bis 1943 in
Haft, seit 1940 auf der Insel Ventotene, wo er gemeinsam mit seinen Mitgefangenen Ernesto Rossi und
Eugenio Colorni 1941 das „Manifest von Ventotene“ verfasste. 1944 veröffentlicht, nahm es mit seiner

35
visionären Idee eines (sozialistischen) europäischen Bundesstaats mit supranationalen Organen Aspekte
der ab den 1950er Jahren verwirklichten Integration in den Europäischen Gemeinschaften vorweg. Zu-
dem Verfasser des Vertragsentwurfes für eine Europäische Union von 1984.

B. Überblick über die Europäische Union


I. Größe der EU / Bevölkerung / Mitgliedstaaten

Die Europäische Union umfasst heute 27 Staaten, von dabei der bevölkerungsreichste Mitgliedstaat, gefolgt
Frankreich, dem flächenmäßig größten (544.000 km²), von Frankreich mit 67 Millionen Einwohnern. Schluss-
bis zu Malta (316 km²), dem kleinsten Mitgliedstaat. licht ist ebenfalls Malta mit knapp 440.000 Einwoh-
Zusammen erstrecken sie sich über ein Gebiet von nern. In Luxemburg liegt die Zahl mit etwa 600.000
etwa 3,5 Millionen Quadratkilometern. Einzelne Ge- dort lebenden Menschen etwas höher, auf Zypern
biete der Mitgliedstaaten, z.B. Grönland im Falle von (griechischer Teil) leben immerhin noch 855.000 Men-
Dänemark, gehören nicht zur EU. schen (alle Länderangaben Stand 1. Januar 2017, Quel-
Die Europäische Union hat insgesamt etwa 450 Millio- le: Eurostat).
nen Einwohner. Mit 82,8 Millionen ist Deutschland

Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union

Staat Mitglied Mitglied Mitglied Mitglied Mitglied Mitglied Mitglied


seit Euro Schengen* NATO OSZE** OECD Europarat

Belgien 1952 X (1999) X (1995) X (1949) X (1973) X (1961) X (1949)

Bulgarien 2007 X (2004) X (1973) X (1992)

Dänemark 1973 X (2001) X (1949) X (1973) X (1961) X (1949)

Deutschland 1952 X (1999) X (1995) X (1955) X (1973) X (1961) X (1950)

Estland 2004 X (2011) X (2007) X (2004) X (1991) X (2010) X (1993)

Finnland 1995 X (1999) X (2001) X (1973) X (1969) X (1989)

Frankreich 1952 X (1999) X (1995) X (1949) X (1973) X (1961) X (1949)

Griechenland 1981 X (2001) X (2000) X (1952) X (1973) X (1961) X (1949)

Irland 1973 X (1999) X (1973) X (1961) X (1949)

Italien 1952 X (1999) X (1997) X (1949) X (1973) X (1961) X (1949)

Kroatien 2013 X (2009) X (1992) X (1996)

Lettland 2004 X (2014) X (2007) X (2004) X (1991) X (2016) X (1995)

Litauen 2004 X (2015) X (2007) X (2004) X (1991) X (1993)

Luxemburg 1952 X (1999) X (1995) X (1949) X (1973) X (1961) X (1949)

Malta 2004 X (2008) X (2007) X (1973) X (1965)

Niederlande 1952 X (1999) X (1999) X (1949) X (1973) X (1961) X (1949)

36
Österreich 1995 X (1999) X (1997) X (1973) X (1961) X (1956)

Polen 2004 X (2007) X (1999) X (1973) X (1996) X (1991)

Portugal 1986 X (1999) X (1995) X (1949) X (1973) X (1961) X (1976)

Rumänien 2007 X (2004) X (1973) X (1993)

Schweden 1995 X (2001) X (1973) X (1961) X (1949)

Slowakei 2004 X (2009) X (2007) X (2004) X (1993) X (2000) X (1993)

Slowenien 2004 X (2007) X (2007) X (2004) X (1992) X (2010) X (1993)

Spanien 1986 X (1999) X (1995) X (1982) X (1973) X (1961) X (1977)

Tschechische Republik 2004 X (2007) X (1999) X (1993) X (1995) X (1993)

Ungarn 2004 X (2007) X (1999) X (1973) X (1996) X (1990)

Zypern 2004 X (2008) X (1973) X (1961)

Vereinigtes Königreich 1972-201 X (1949) X (1973) X (1961) X (1949)

Die (künftigen) Beitrittskandidaten zur Europäischen Union

Staat Beitritts- Kandidat Verhandl. Mitglied Mitglied Mitglied Mitglied


antrag seit seit NATO OSZE** OECD Europarat

Albanien 2009 2014 X (2009) X (1991) X (1995)

Bosnien-Herzegowina 2016 X (1992) X (2002)


1
Island 2009 2010 2010 X (1949) X (1973) X (1961) X (1950)

Kosovo

Nordmazedonien 2004 2005 X (1995) X (1995)

Montenegro 2008 2010 2012 X (2017) X (2006) X (2007)


2
Serbien 2009 2012 2014 X (1973) X (2003)

Türkei 1987 1999 2005 X (1952) X (1973) X (1961) X (1949)


1 2
Verhandlungen abgebrochen als Rechtsnachfolger von Jugoslawien

Die EFTA-Mitgliedstaaten des Europäischen Wirtschaftsraumes

Staat Mitglied Mitglied Mitglied Mitglied Mitglied Mitglied


in EFTA seit Schengen* NATO OSZE** OECD Europarat

Island 1970 X (2001) X (1949) X (1973) X (1961) X (1950)

Liechtenstein 1991 X (2011) X (1973) X (1978)

Norwegen 1960 X (2001) X (1949) X (1973) X (1961) X (1963)

37
Sonderfall: Schweiz

Mitglied Mitglied Mitglied Mitglied Mitglied Mitglied


in EFTA seit Schengen* NATO OSZE** OECD Europarat

1960 X (2009) X (1973) X (1961) X (1963)

* Nur Staate, die Grenzkontrollen abgeschafft haben; Jahreszahl entspricht dem endgültigen Wegfall der Grenzkontrollen
** Bzw. der KSZE

II. Die Symbole der Europäischen Union

Der abgelehnte Vertrag über eine Verfassung für Eu- 12 Apostel etc.). Seit 1986 wird die Flagge, auf
ropa enthielt mit seinem Artikel I-8 eine verbindliche Initiative des Europäischen Parlaments, von allen
Normierung über die Symbole der Union, nämlich europäischen Organisationen offiziell verwendet. Sie
Flagge, Hymne, Leitspruch, Währung und Europatag. stammt jedoch bereits aus dem Jahr 1955 und wurde
Es ist eine der wesentlichen Charakteristika des Lissa- vom Europarat eingeführt. Sie war aus zahlreichen
bonner Vertrags, dass aufgrund der Aufgabe des Ver- Entwürfen ausgesucht worden, wobei die Anzahl der
fassungskonzepts die Verfassungssymbolik in ihm Sterne durchaus Gegenstand von Streitigkeiten war
nicht mehr enthalten ist. Doch auch wenn die Symbole (10, 12, 14 oder 15 Sterne). Vor 1986 hatten die
im Primärrecht keine Verankerung mehr finden (mit Europäischen Gemeinschaften ihre eigenen Flaggen,
Ausnahme der Regelungen über die Unionswährung auf denen die Anzahl der Sterne der jeweils aktuellen
Euro im Rahmen der Wirtschafts- und Währungspoli- Anzahl der Mitgliedstaaten entsprach.
tik, Art. 127 ff. AEUV), sind sie weiterhin von erhebli-
cher praktischer Relevanz. Hymne der Europäischen Union und Europas im
weiteren Sinne – die Melodie ist der 9. Symphonie
(1823) Ludwig van Beethovens entnommen. Der Text
stammt von Friedrich von Schiller, „Ode an Die Freude“
(1785). Sie ist –allerdings ohne Text– seit 1986 die
offizielle Hymne. Seit 1972 ist sie bereits offizielle
Hymne des Europarats. Vorgeschlagen wurde sie
schon im Jahre 1955 von Richard Graf von
Coudenhove-Kalergi.

Das offizielle Motto der EU ist seit 2001 „In varietate
concordia“ – „In Vielfalt geeint“.

9. Mai – Europatag. An diesem Tag verkündete im Jahr
1950 Robert Schuman den nach ihm benannten Schu-
Europäische Flagge – 12 goldene Sterne auf blauem
man-Plan. Der Europatag wird seit 1986 gefeiert.
Grund, ringförmig angeordnet. Sie ist ein Symbol nicht

nur für die Europäische Union, sondern auch für die
Keine offiziellen Symbole, aber dennoch von erhebli-
Einheit und in einem weiteren Sinne für die Identität
cher Symbolkraft sind die Motive der Euro-
Europas. Der Kreis der goldenen Sterne steht für die
Geldscheine. Sie zeigen auf der Vorderseite ein Tor,
Solidarität und Harmonie zwischen den europäischen
auf der Rückseite eine Brücke. Damit soll die Nähe,
Völkern. Die Zahl der Sterne hat nichts mit der Anzahl
welche die europäische Integration zwischen den
der Mitgliedstaaten zu tun. Es gibt zwölf Sterne, weil
Staaten Europas geschaffen hat, symbolisiert werden:
die Zwölf traditionell das Symbol der Vollkommenheit,
Geöffnete Tore ermöglichen das Beschreiten (neuer)
Vollständigkeit und Einheit ist (12 Monate des Jahres,
Wege, Brücken überwinden Hindernisse.
12 Stunden Tag-Nacht-Rhythmus, 12 Tierkreiszeichen,

38
III. Die Werte der Union

Die Wertordnung der Europäischen Union ist in Art. 2 gegen die Unionswerte reagiert werden kann. Im
Satz 1 EUV kodifiziert. Die Union gründet sich dem- schwerwiegendsten Fall kann der Mechanismus den
nach auf der Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Entzug sämtlicher Mitbestimmungsrechte eines EU-
Demokratie, Gleichheit, Rechtstaatlichkeit und die Staates in der Union zur Folge haben.
Wahrung der Menschenrechte. Im Unterschied zu den
bisherigen Verträgen explizit hervorgehoben sind die Innerhalb der Union bilden die Mitgliedstaaten eine
Rechte der Personen, welche Minderheiten angehö- Gemeinschaft, welche sich „durch Pluralismus, Nicht-
ren. diskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität
und die Gleichheit von Männern und Frauen auszeich-
Gemäß Art. 2 Satz 2 EUV sind die aufgezählten Werte net“, Art. 2 S. 2 EUV. Eine vergleichbare Vorschrift hat
allen Mitgliedstaaten der Union gemeinsam. Dies in den Verträgen prä-Lissabon ebenfalls nicht existiert.
bedeutet, dass kein Staat Unionsmitglied werden Die Aufnahme einer entsprechenden Vorschrift in den
kann, wenn er selbst nicht die Verwirklichung der neuen EUV stellt eine zukünftige Verpflichtung der
Werte garantieren kann. Dies folgt auch aus Art. 49 I Union zu einem aktiven Handeln dar, um die beschrie-
EUV, der festschreibt, dass europäische Staaten nur benen Zustände herbeizuführen, zu fördern und
dann Mitglied der Union werden können, wenn sie die schließlich dauerhaft zu garantieren.
Wertordnung der Union achten und sich für ihre För-
derung einsetzen. In Art. 7 EUV ist ein Mechanismus
vorgesehen, mit welchem auf gravierende Verstöße

IV. Unionssprachen

Bei Gründung der Europäischen Gemeinschaften gab Vereinigten Königreichs aus der EU eine der authenti-
es vier offizielle Gemeinschaftssprachen. Neben schen Sprachen der EU bleiben. Sekundärrechtsakte,
Deutsch und Französisch waren diese Niederländisch die den Bürger direkt betreffen, wie Verordnungen
und Italienisch. Mittlerweile gibt es 24 sogenannte oder Richtlinien, ergehen stets in den 24 Sprachen;
Amtssprachen; die letzten hinzugekommenen Spra- man spricht dann allerdings wiederum von den bereits
chen waren 2007 Gälisch (Irisch), Bulgarisch und Ru- erwähnten Amtssprachen (Sprachen des Sekundär-
mänisch, zum 1. Juli 2013 kam Kroatisch als 24. Spra- rechts). Die Unterscheidung in authentische sowie
che hinzu. Das Amtsblatt der EU wird in allen 24 Spra- Amtssprachen ist künstlich. Es handelt sich um diesel-
chen veröffentlicht (s. www.eur-lex.eu). ben Sprachen.

Die 24 authentischen Sprachen (Sprachen des Primär- Die EU-Organe haben zudem Arbeitssprachen. Dies
rechts = EU-Verfassungsrechts) sind Bulgarisch, Dä- sind (auch nach dem Brexit) Englisch, Deutsch und
nisch, Deutsch, Englisch, Estnisch, Finnisch, Franzö- Französisch in Kommission, Rat und den Parlaments-
sisch, Gälisch (Irisch), Griechisch, Italienisch, Kroatisch ausschüssen sowie ausschließlich Französisch beim
Lettisch, Litauisch, Maltesisch, Niederländisch, Pol- Gerichtshof. Die einzelnen Verfahren vor der europäi-
nisch, Portugiesisch, Rumänisch, Schwedisch, Slowa- schen Gerichtsbarkeit werden jedoch in den jeweiligen
kisch, Slowenisch, Spanisch, Tschechisch, Ungarisch. Sprachen der Mitgliedstaaten abgehalten.
Übrigens wird Englisch auch nach einem Austritt des



V. Der Haushalt der Europäischen Union

Die Europäische Union hat einen Jahreshaushalt, wel- Der finanzielle Grundbedarf wird zunächst von der
cher in einem speziellen Rechtsetzungsverfahren von Kommission ermittelt und anschließend von Parla-
Europäischer Kommission, Ministerrat und Europäi- ment und Rat auf Basis der Zahlen der Kommission
schem Parlament festgelegt wird, Art. 313, 314 AEUV. festgelegt. Häufig geht dies mit einem Streit zwischen

39
diesen beiden Organen hinsichtlich der Höhe der Aus- kommt es oft zu unvorhergesehenen Vorkommnissen,
gaben einher. Während das Parlament, dem Vorschlag welche zusätzliche Ausgaben auf EU-Ebene erfordern,
der Kommission entsprechend, normalerweise ein im z.B. Naturkatastrophen, Missernten oder die Flücht-
Vergleich zum Vorjahr etwas höheres Budget durch- lingskrise im Jahr 2015.
setzen will (nicht nur, um die Inflation auszugleichen, Ein paar Zahlen, um das Abstrakte anschaulicher zu
sondern auch um größere Finanzmittel für mehr Auf- gestalten: Im Jahr 2020 kann die Union 153,6 Mrd.
gaben und Tätigkeitsbereiche zur Verfügung zu ha- Euro auszahlen (Verfügungen) (zum Vergleich: 2019:
ben), verfolgen die Mitgliedstaaten einen eher „spar- 150,2; 2017: 134,5; 2014: 135,5) und sich insgesamt zu
samen“ Ansatz, welcher die Höhe der Ausgaben bei Zahlungen über 168,7 Mrd. Euro verpflichten (2019:
etwa 1% des BIP in der gesamten EU deckelt. Dies 167,2; 2017: 157,9; 2014: 142,6). Das sind jeweils
bedeutet, dass der Haushalt höchstens leicht an- ungefähr 1,00 des EU-BIP, also des BIP aller 27 Mit-
wächst und in Krisenzeiten theoretisch auch sinken gliedstaaten (und zusätzlich des Vereinigten König-
kann. In der Praxis ist letzteres –zumindest bezüglich reichs) zusammengerechnet. Die Verhandlungen für
der tatsächlichen Ausgaben– allerdings erst einmal, den Haushalt 2020 begannen im Mai 2019 und wur-
2017, vorgekommen. Normalerweise wächst der den fristgerecht Anfang Dezember 2019 abgeschlos-
Haushalt jedes Jahr im Vergleich zum Vorjahr leicht an. sen. Die von der Kommission vorgeschlagenen Zahlen
Sollten Parlament und Rat sich einmal nicht einig wer- waren wie immer höher als das endgültig vereinbarte
den, muss ein Nothaushalt in Kraft gesetzt werden, Budget. Denn die Mitgliedstaaten, die dem Budget
welcher sich am Haushalt des Vorjahres orientiert und zustimmen müssen, zahlen den größten Teil davon. Sie
pro Monat exakt ein Zwölftel des im Vorjahr beste- haben also ein ganz eigenes Interesse, die Zahlen nied-
henden Haushalts verfügbar macht. Das hat es tat- riger zu halten. Deutschland z.B. zahlt 2020 26 Mrd.
sächlich schon gegeben. Allerdings greift so ein Not- Euro brutto ins Budget. Etwa 11 Mrd. Euro fließen aus
haushalt dann nur vorübergehend und nicht für das den zahlreichen Finanzierungsmöglichkeiten nach
gesamte Kalenderjahr: Sobald sich die EU-Organe doch Deutschland zurück, so dass der Nettobeitrag bei etwa
noch auf ein Budget einigen können, tritt dieses an die 15 Mrd. Euro liegen wird (2019 etwa 13,5 Mrd.). Zum
Stelle des Nothaushaltes. Vergleich: Die NATO hat 2020 ein Jahresbudget von
nur 2,4 Mrd. Euro, von denen Deutschland etwa 380
Eigentlich hat die EU sogar zwei jährliche Haushalte: Mio. Euro beiträgt (wie auch die USA). Auf der ande-
einmal einen Verfügungshaushalt (Verfügungszusa- ren Seite hat bereits Deutschland allein 2020 ein jähr-
gen) und einen Verpflichtungshaushalt (Verpflich- liches Staats-Budget von 362 Mrd. Euro, also viel mehr
tungszusagen). Verfügungszusagen im Haushalt ent- als die EU. Allein das deutsches Arbeits- und Sozialmi-
sprechen der Summe der Mittel, welche die Union im nisterium hat pro Jahr fast so viel Geld zur Verfügung
jeweiligen Haushaltsjahr tatsächlich ausgeben, über wie die gesamte EU für alle ihre Aufgaben und Tätig-
welche sie also konkret verfügen kann. Es handelt sich keiten. Wegen des Austritts des Vereinigten Königrei-
also um die tatsächlichen Zahlungen der EU im Haus- ches aus der EU und damit dem Wegfall eines Landes,
haltsjahr. Verpflichtungszusagen sind im Vergleich zu welches mehr Geld ins Budget einzahlt, als es zurück-
den Verfügungen regelmäßig höher, denn sie beinhal- bekommt, ist ab dem Jahr 2021 mit einem deutlich
ten auch Ausgabeposten, zu denen sich die Union in reduzierten EU-Jahreshaushalt zu rechnen. Nach dem
einem Haushaltsjahr verpflichtet, die aber tatsächlich Austrittsabkommen werden die Briten aber auch zwi-
erst in einem späteren Haushaltsjahr ausgezahlt wer- schen 2021 und 2027 einen kleineren Betrag ins EU-
den. Ein gutes Beispiel dafür sind mehrjährige Pro- Budget einzahlen, voraussichtlich insgesamt um die 20
gramme, z.B. in der Forschungsförderung (wie Horizon Mrd. Euro.
2020). Sollte die Union einmal mit ihren Verfügungs-
mitteln nicht zurechtkommen, also mehr Geld ausge- Das Geld kommt zu einem großen Teil (2011: 76%) aus
ben wollen, als dies ursprünglich geplant war, müssen den Mitgliedstaaten. Der Anteil eines jeden Staats
die beteiligten Organe einen Nachtragshaushalt mit bemisst sich nach dem Bruttonationaleinkommen der
korrigierten Zahlen erlassen. Anderenfalls darf die Staaten. Große Volkswirtschaften wie die Bundesre-
Union keine weiteren Ausgaben tätigen. Nachtrags- publik Deutschland zahlen also einen hohen Beitrag
haushalte kommen regelmäßig vor, weil einerseits oft (für Deutschland, Schweden, die Niederlande, Däne-
Verpflichtungszusagen aus früheren Haushaltsjahren mark und Österreich greifen geringfügige „Rabatte“ -
ausgezahlt werden müssen, die im laufenden Haus- sie zahlen also etwas weniger ein, als sie eigentlich
haltsjahr unerwartet höher ausfallen als geplant. Auch aufgrund ihrer volkswirtschaftlichen Daten müssten),

40
die volkswirtschaftlich kleineren und schwächeren Wettbewerbsrechts.
Staaten entsprechend weniger. Für Deutschland
kommen so schon seit vielen Jahren jährlich über 20 2020 gehen an Verpflichtungen fast 60 Mrd. Euro in
Mrd. Euro zusammen. Ein Teil des Geldes fließt im die Strukturpolitik - Zahlungen an die Staaten, z.B. für
Rahmen der EU-Politiken an die Mitgliedstaaten zu- Infrastrukturmaßnahmen oder als Beihilfen an Unter-
rück. Dabei kommt es vor, dass einige Staaten mehr nehmen. Genauso viel Geld wird für die Landwirt-
Geld aus dem EU-Budget erhalten, als sie einzahlen. schaftspolitik aufgewendet. Es wird an Bauern, Fischer
Diese Nettoempfänger sind vor allem die neuen und und Forstwirte ausgezahlt. In den ersten Jahrzehnten
wirtschaftsschwachen Staaten vor allem Osteuropas. der EG betrugen die für Agrarpolitik vorgenommenen
Der Staat mit der höchsten Netto-Empfängersumme Ausgaben bis zu 2/3 des Budgets; selbst im Jahr 2000
ist Polen mit pro Jahr fast 9,5 Mrd. Euro (2015), gefolgt noch 50%. Etwa 25 Mrd. Euro werden in Forschung
von der Tschechischen Republik, Rumänien und Grie- und Technologie investiert; auch dieses Geld fließt
chenland (zwischen 4,9 und 5,7 Mrd. Euro). 2015 wa- ganz überwiegend in die Staaten zurück, z.B. an Uni-
ren 16 von 28 EU-Staaten Nettoempfänger. Dies ist versitäten oder an StudentInnen im Rahmen des
nur möglich, weil es daneben Nettozahler gibt. Dies Erasmus-Programms. Nur 4 Mrd. Euro werden für
sind Staaten, die mehr ins Budget einzahlen, als sie Sicherheitspolitik verwendet; 10 Mrd. für die EU-
zurückerhalten. Der größte Nettozahler ist regelmäßig Außenpolitik. Und etwa 10 Mrd. Euro werden für die
Deutschland, welches normalerweise zwischen 13 und EU-Verwaltung benötigt: darunter fallen v.a. die Aus-
15 Mrd. Euro mehr einzahlt als es zurückerhält. Es gaben für die Institutionen der Union und ihre Mitar-
folgen Frankreich (5,5 Mrd. Euro) und die Niederlande beiter. Übrigens: 21% des Budgets werden für klima-
(3,7 Mrd. Euro). Das Vereinigte Königreich hat wäh- politische Maßnahmen in Struktur-, Landwirtschafts-,
rend seiner Mitgliedschaft jedes Jahr um 10 Mrd. Euro Forschungs- und Außenpolitik verwendet.
netto eingezahlt. Der kleinste Nettozahler ist Zypern
mit 20 Mio. Euro, der kleinste Nettoempfänger Malta Vom jährlichen Haushalt ist der sogenannte Mehrjäh-
mit 30 Mio. Euro. Während Nettoempfänger also be- rige Finanzrahmen („Multiannual Financial Frame-
reits direkt finanziell aus ihrer EU-Mitgliedschaft profi- work“, MFF) von Bedeutung. Hier wird, gestaffelt auf 7
tieren, haben die Nettozahler andere Vorteile aus der Jahre, ein ungefährer Wert festgelegt, welcher die
EU, welche ihre direkten finanziellen „Verluste“ zu- etwaigen Ausgaben der Union in diesen Jahren im
mindest ausgleichen. Dazu gehört vor allem der Bin- Voraus festlegt. Er dient also als Obergrenze für die
nenmarkt, auf welchem sie ihre Produkte, Waren und sieben Jahreshaushalte zusammenaddiert. Dies macht
Dienstleistungen, absetzen können und der Direktin- es der EU immer wieder schwer, zügig Geld zur Verfü-
vestitionen in anderen Mitgliedstaaten ermöglicht. gung zu stellen, um auf unerwartete Krisensituationen
reagieren zu können. Der MFF 2014-2020 sieht Ver-
Daneben überweisen die Staaten aber auch einen pflichtungen der EU in Höhe von 960 Mrd. Euro vor.
Anteil der bei ihnen erhobenen Mehrwertsteuer (11% Der entsprechende Vorschlag kommt ebenfalls von
des EU-Budgets) nach Brüssel, und auch die in den der Kommission und wird gemeinsam von Rat und
Staaten erhobenen Zolleinnahmen sowie einzelne Parlament konkretisiert und festgelegt, Art. 312 AEUV.
landwirtschaftliche Abgaben (12% des EU-Budgets) Gegenwärtig laufen die Verhandlungen für den MFF
fließen ins EU-Budget. Die drei Posten zählen zu den 2021-2027. Wegen des Austritts des Vereinigten Kö-
Eigenmitteln der EU, dazu kommen noch die übrigen nigreiches gestalten sie sich als sehr schwierig, weil
Einnahmen, welche aber nur 1% des Budgets ausma- vor allem Deutschland befürchtet, zukünftig viel mehr
chen: Beiträge der EU-Bediensteten, nicht ausgegebe- Geld ins Budget einzahlen zu müssen und die Ent-
ne Mittel der Vorjahre (was manchmal vorkommt) und scheidung einstimmig von allen Staaten getroffen
von der Kommission verhängte Bußgelder gegen Un- werden muss.
ternehmen wegen Verletzung des EU-






41
VI. Die Struktur der Europäischen Union

1. Staatenbund oder Bundesstaat?


Vielmehr vereint die Europäische Union, wie bereits
Bevor wir uns der Struktur der Union anhand des angedeutet, sowohl staatenbündische als auch bun-
früheren Maastrichter Säulenmodells und der neuen desstaatliche Charakteristika in sich. Zu den staaten-
Lissabonner Struktur widmen, ist es angebracht, einen bündischen Elementen der EU gehören neben der
Blick auf die Natur der Europäischen Union im interna- Rechtsnatur der Grundlagenverträge (EUV und AEUV),
tionalen Gefüge von Staaten und internationalen Or- welche als völkerrechtliche Verträge abgeschlossen
ganisationen zu verschaffen. Worum handelt es sich worden sind, die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten
bei der EU eigentlich? und nicht die EU weiterhin souverän (d.h. völker-
Festhalten lässt sich auf den ersten Blick nur, dass es rechtsunmittelbar) sind und das die Kompetenzen der
sich bei der Union ganz offenbar nicht um einen ei- EU von Mitgliedstaaten und nicht vom „EU-Volk“ über-
genständigen Staat handelt. Denn die Elemente eines tragen worden sind. Die bundesstaatlichen Elemente
Bundesstaates –wie die Bundesrepublik Deutschland der EU sind der Verfassungscharakter, den die Grund-
einer ist– liegen bei der EU nicht vor: Zunächst ist ein lagenverträge trotz ihres völkerrechtlichen Ursprungs
Bundesstaat ein souveräner Staat aus mehreren nicht- (auch) haben, (die EU stellt eine Grundordnung einer
souveränen Gliedstaaten. Die EU hat selbst aber keine Politie mit weit höherem Integrationsgrad als andere
eigene Staatlichkeit, und ihre 27 Mitgliedstaaten sind internationale Organisationen wie Europarat etc. dar)
alle souverän (auch wenn sie einzelne Handlungsbe- und deren Auslegung und Fortbildung eher nach ver-
fugnisse, Kompetenzen, an die EU übertragen haben, fassungsrechtlichen als nach völkerrechtlichen
dazu gleich). Zudem sind bei einem Bundesstaat die Grundsätzen erfolgt. Zudem hat die EU weitreichende
Gliedstaaten durch ein staatsrechtliches, nicht völker- Zuständigkeiten in vielen Politikfeldern und greift in
rechtliches Band (wie bei der EU, die aufgrund von den Innenbereich der Mitgliedstaaten durch: Es gibt
völkerrechtlichen Verträgen ihrer Mitgliedstaaten eine unmittelbare Berechtigung und Verpflichtung der
untereinander existiert) miteinander verbunden. Wei- Bürgerinnen und Bürger durch EU-Recht in allen Poli-
terhin sind die Kompetenzen des Bundes nicht von tikbereichen außer der Gemeinsamen Außen- und
den Gliedstaaten abgeleitet, sondern originär (d.h. Sicherheitspolitik.
vom Bundesvolk durch Bundesverfassung übertragen)
– auch das ist bei der EU nicht der Fall. Gemäß dem Die Europäische Union ist demnach weder Staaten-
Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung hat die bund noch Bundesstaat, obwohl sie Elemente beider
Union keine eigenen Kompetenzen und kann sich in sich vereint. Sie stellt somit eine Organisation sui
selbst auch keine Handlungsbefugnisse schaffen (dazu generis (eigener Gattung) dar, die ohne Vorbild und
später mehr). Schließlich ist ein Bundesstaat durch weltweit einzigartig ist. Das deutsche Bundesverfas-
einen unmittelbaren Durchgriff des Bundes auf die sungsgericht hat sie mit dem Begriff Staatenverbund
Angehörigen der Gliedstaaten gekennzeichnet: diese versehen.
Angehörigen werden durch Bundesrecht unmittelbar
berechtigt und verpflichtet. Wir werden sehen, dass
dies bei der Union tatsächlich in einem gewissen Maße 2. Das Maastrichter Säulenmodell (1993 bis 2009)
zutrifft.
Seit dem Vertrag über die Europäische Union (Vertrag
Kann es sich bei der Union nicht aber um einen Staa- von Maastricht), mit welchem die EU geschaffen wur-
tenbund handeln (wie z.B. den Deutschen Bund von de, sprach man vom Säulenmodell der EU. Die Struk-
1815 bis 1866)? Ein Staatenbund ist ein völkerrechtli- tur der Union der Jahre 1993 bis 2009 wurde dabei mit
cher Verein von souveränen Staaten, der selbst keine dem Aufbau eines antiken Tempels verglichen (siehe
Staatsqualität hat und dessen Kompetenzen von den übernächste Seite).
Mitgliedstaaten abgeleitet sind und bleiben. Er kann
zudem nicht unmittelbar in den Innenbereich der Das Fundament der Säulen bildeten die Politiken der
Mitgliedstaaten auf deren Staatsangehörige zugreifen; Mitgliedstaaten. Diese Politiken können –was auch
diese bleiben durch ihren Mitgliedstaat abgeschirmt. unter dem „Lissabonner Modell“ noch immer Geltung
Diese Definition scheint in weiten Teilen doch auf die hat– wenn keine Kompetenzen an die EU übertragen
EU zuzutreffen. Ganz so einfach ist es jedoch nicht: wurden, unabhängig vom EU-Recht sein, so z.B. das

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nationale Steuerrecht oder –im Grundsatz– die Ge- die Bürger berechtigen, ihnen aber auch Pflichten
sundheitspolitik der Staaten. Mitgliedstaatliche Politi- auferlegen.
ken können aber auch vom EU-Recht beeinflusst und
bestimmt werden. Die Gemeinschaften besaßen, anders als die Maas-
trichter Union selbst, Rechtspersönlichkeit (vgl. Art.
Auf diesem Fundament schließlich standen die drei 281 EGV).
Säulen, die als gemeinsames „Dach“ die „Maastrich-
ter“ Europäische Union selbst trugen. Die zweite und dritte Säule, die die Gemeinsame
Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die Polizei-
In der ersten Säule fanden sich die zunächst drei, ab liche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen
2002 zwei, Gemeinschaften, nämlich die EG, Euratom (PJZS) (bis zum Vertrag von Amsterdam: Zusammenar-
und EGKS (bis 2002). Diese Säule mit ihren Politikbe- beit in den Bereichen Justiz und Inneres, ZBJI) beinhal-
reichen war supranationaler Natur: Die Mitgliedstaa- teten, waren dagegen intergouvernemental ausge-
ten hatten Kompetenzen in den genannten Politikbe- richtet. Hier erfolgte die Zusammenarbeit auf zwi-
reichen teilweise aufgegeben und auf die Gemein- schenstaatlicher Ebene: Es waren die Regierungen der
schaften übertragen. Diese bildeten eine eigene, sup- einzelnen Mitgliedstaaten, welche direkt in institutio-
ranationale, Rechtsgemeinschaft, welche durch eige- nalisierter Form zusammenarbeiteten.
ne Organe Recht (sogenanntes Sekundärrecht) setzen
konnte. Bei Intergouvernementalität handelt es sich also um
eine außerhalb der eigentlichen Integration liegende
Vereinfacht ausgedrückt, bedeutet Supranationalität institutionalisierte Zusammenarbeit zwischen den
das Zurückdrängen des Alleinentscheidungsrechts der Mitgliedstaaten im Rahmen der EU-Organe (vgl. Art.
Mitgliedstaaten zugunsten einer bundesstaatsähnli- 32 EUV). Sie ist dadurch gekennzeichnet, dass zur
chen Entscheidungsstruktur. Sie ist durch drei Elemen- Entscheidungsfindung grundsätzlich Einstimmigkeit
te charakterisiert, den organlichen Aspekt, den Ver- (Art. 24 I UAbs. 2 Satz 2, 31 I UAbs. 1 EUV) in den Ent-
fahrensaspekt und den Durchgriffsaspekt. Nach dem scheidungsträgern (Europäischer Rat und Rat aus nati-
organlichen Aspekt bestehen maßgebliche politische onalen Regierungsvertretern) erforderlich ist (mit
Entscheidungsorgane nicht aus weisungsabhängigen Möglichkeit zur „konstruktiven Enthaltung“ [Art. 31 I
Regierungsvertretern sondern von den Mitgliedstaa- UAbs. 2 EUV]). Kommission und Europäisches Parla-
ten unabhängigen Personen (Europäische Kommission, ment haben zudem eine bloß untergeordnete Rolle
die mit wenigen Ausnahmen das Initiativmonopol für (Art. 24 I UAbs. 2 Satz 5, 36 EUV), und die Rechtskon-
EU-Gesetzgebung hat; Europäisches Parlament, wel- trolle durch den EuGH ist minimiert (Art. 24 I UAbs. 2
ches in jedem Gesetzgebungsverfahren zwingend zu Satz 6 EUV). Zudem gibt es im Rahmen der intergou-
beteiligen ist; Gerichtshof der EU, der eine weitgehen- vernementalen Zusammenarbeit keine Befugnis zum
de, unabhängige Rechtskontrolle vornimmt). Der Ver- Erlass von unmittelbar anwendbaren Gesetzgebungs-
fahrensaspekt bedingt, dass verbindliche Entschei- akten (Art. 24 I UAbs. 2 Satz 3 EUV).
dungen des Rates (aus weisungsabhängigen Regie-
rungsvertretern) nicht mehr nur einstimmig (wie in Alle drei Säulen zusammen bildeten also die Maas-
den frühen Jahren der EWG), sondern immer häufiger trichter Europäische Union, gleichsam als „Dach auf
mit Mehrheit gefasst werden und die überstimmten den Säulen“. Dieses Gefüge schlug sich wiederum in
Ratsmitglieder (= Mitgliedstaaten der EU) an die Ent- einem einheitlichen institutionellen Rahmen nieder –
scheidungen gebunden sind. In einzelnen sensiblen alle drei Säulen hatten die gleichen Organe, auch
Politikbereichen besteht freilich noch immer ein Ein- wenn diese primärrechtlich nur in der ersten Säule
stimmigkeitsbedürfnis. Beide genannte Aspekte sind verankert waren. In zweiter und dritter Säule wurden
notwendige Charakteristika der Supranationalität, die Gemeinschaftsorgane im Rahmen der sogenann-
machen diese jedoch allein noch nicht aus. Entschei- ten Organleihe tätig.
dend ist der Durchgriffsaspekt, eines der bundesstaat-
lichen Elemente der EU: demnach ist ein Durchgriff Auch wenn das Säulenmodell nach Lissabon nunmehr
der EU auf die Einzelnen ohne Mediatisierung (Ab- keinen Bestand mehr hat, sollte es für ein besseres
schirmung) durch die Mitgliedstaaten möglich. Dies Verständnis über die Europäische Union verinnerlicht
bedeutet, dass unmittelbare Rechtsbeziehungen zwi- werden: Es ist sich in Erinnerung zu rufen, dass die
schen Unionsbürgern und EU bestehen. Diese können Europäische Union selbst erst seit 1993 besteht. Zu-

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vor gab es nur die drei Gemeinschaften. Die Union gen. EG und EU waren also nicht, wie oft fälschlicher-
bündelte diese Gemeinschaften in der ersten Säule, weise der Eindruck vermittelt wurde, identisch und
und beinhaltete daneben mit GASP und ZBJI/PJZS zwei konnten folglich auch nicht synonym füreinander ver-
durch Maastricht neugeschaffene Politikbereiche, wendet werden.
welche sich in ihrer Ausgestaltung derart fundamental
von den Gemeinschaften unterschieden, dass sie pri- Alles zur Supranationalität und Intergouvernementali-
märrechtlich getrennt im EUV verankert waren und in tät Aufgeführte ist auch unter der „neuen“ EU weiter-
eigenständigen Säulen zur Architektur der EU beitru- hin aktuell.



Schaubild 3: Das Maastrichter Säulenmodel



3. Die Struktur nach Lissabon an die Stelle der Europäischen Gemeinschaft“. Daraus
folgt, dass die Union wie zuvor die EG Rechtspersön-
Mit dem Vertrag von Lissabon hat die EG aufgehört zu lichkeit besitzt, Art. 47 EUV. Sie genießt nunmehr also
existieren (die Europäische Atomgemeinschaft Eu- Rechtssubjektivität und kann damit Inhaberin von
ratom besteht allerdings als Sonderregime mit eigener (völkerrechtlichen) Rechten und Pflichten im Rahmen
Rechtspersönlichkeit neben der EU fort) und wurde, der in EUV und AEUV geregelten Materien sein, z.B.
gemeinsam mit den Politiken der zweiten und dritten völkerrechtliche Verträge mit Drittstaaten oder ande-
Säule, inhaltlich in die neugegründete Europäische ren internationalen Organisationen abschließen. Die
Union überführt. Die Union hat nunmehr die Rechts- innerstaatliche Rechts- und Geschäftsfähigkeit der
nachfolge der untergegangenen EG angetreten, Art. 1 Union ist nunmehr in Art. 335 AEUV normiert. Die EU
III EUV a.E.; gemäß des Normtexts tritt „die Union[…] hat demnach die Fähigkeit, Trägerin von Rechten und

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Pflichten nach dem jeweiligen nationalen Recht zu sein Bestehen blieben auch die existierenden Innenbezie-
(z.B. als Eigentümerin von Grundstücken). hungen mit den Bediensteten der EG und nunmehr EU
sowie privat- als auch öffentlich-rechtliche Verträge,
Da die Union nahtlos an Stelle der EG getreten ist und welche die EG mit Dritten geschlossen hatte.
deren Rechtsstellung eingenommen hat, bleiben
sämtliche früheren EG-Rechtsakte (also das Sekundär- Die Rechtsprechung von EuGH und EuG zur Rechtslage
recht: Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen) unter den bis 2009 geltenden Verträgen findet auch
und auch die von der EG geschlossenen völkerrechtli- weiterhin dort auf die Verträge volle Anwendung, wo
chen Verträge rechtlich geltend und anwendbar. Die es keine inhaltlichen Änderungen gegeben hat, auch
jeweiligen Vertragspartner (also Nicht-EU-Staaten wenn es eine entsprechende „Übernahmevorschrift“ –
sowie internationale Organisationen) müssen die anders noch als im VVE– in den neuen Verträgen nicht
Rechtsnachfolge der EU zur EG jedoch anerkennen. mehr gibt.
Dieses konnte ausdrücklich oder –dies war die Regel–
konkludent, also durch weitere stillschweigende Ver-
tragsanwendung, erfolgen.

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Schaubilder 4, 5: Struktur der Union nach Lissabon,
Schaubild 5 basierend auf einem Modell von Lukas Lingenthal LL.M.,
mit freundlicher Genehmigung


Zusammenfassend lässt sich also festhalten, dass das 4. Acquis Communautaire
„alte“ EG- und EU-Recht unter dem Vertrag von Lissa- Das gesamte Recht der Europäischen Union zusam-
bon weiterhin unverändert fortgelten. mengenommen bezeichnet man als acquis commun-
autaire (gemeinsamer rechtlicher Besitzstand). Wäh-
Die Europäische Union ist im Grundsatz, wie zuvor die rend unter dem Maastrichter System mit EG und EU
EG, supranational ausgestaltet. Die Inhalte der bishe- zwischen Unionsrecht und Gemeinschaftsrecht unter-
rigen dritten Säule, also die Polizeiliche und Justizielle schieden wurde, existiert nunmehr ein einheitliches
Zusammenarbeit in Strafsachen, wurden vollständig Unionsrecht. Es besteht primär aus drei Elementen:
vergemeinschaftet (als Raum der Freiheit, der Sicher- dem Primärrecht, dem Sekundärrecht (abgeleitetes
heit und des Rechts). Unionsrecht) und der europäischen Rechtsprechung.
Daneben treten internationale Abkommen, welche
Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik hat die EU mit Drittstaaten oder anderen internationalen
im unionsrechtlichen Gefüge nunmehr einen Sonder- Organisationen schließt. Teilweise wird auch die Exis-
status inne: Aufgrund der hohen Sensibilität der au- tenz sogenannten Tertiärrechts angenommen.
ßen-, sicherheits- und verteidigungspolitischen Mate-
rien und des damit verbundenen Integrationsunwillens Das Primärrecht wird grundsätzlich –Ausnahmen be-
der Mitgliedstaaten ist die GASP weiterhin intergou- stätigen die Regel– nicht von der EU, sondern von den
vernemental ausgestaltet. Sie findet sich aus diesen Mitgliedstaaten geschaffen. Die Union kann nicht
Gründen im EUV, wobei sie über mehrere sogenannte selbst neue Kompetenzen zur Rechtsetzung begrün-
passerelles (Brückenvorschriften) mit dem AEUV ver- den. Dazu fehlt ihr die Befugnis, welche als Kompe-
linkt ist. Von einer strikten Trennung von den anderen tenz-Kompetenz bezeichnet wird. Sie kann daher nur
Politikbereichen wie in der Säulenstruktur kann daher „entsprechend den Zuständigkeiten, die ihr in den
keine Rede mehr sein. Diverse Besonderheiten der Verträgen übertragen sind“, tätig werden (Prinzip der
GASP, z.B. in Bezug auf die gerichtliche Überprüfbar- begrenzten Einzelermächtigung), Art. 5 II EUV, vgl.
keit von GASP-Rechtsakten, müssen jedoch beachtet Art. 13 II Satz 1 EUV. Dies beschränkt sich auf den
werden (s. dazu bereits oben). Bereich des abgeleiteten Unionsrechts, dem Sekundär-

46
recht (s. dazu sogleich). Zum Primärrecht gehören die Auch die Entscheidungen der europäischen Gerichte
Grundlagenverträge der Union (EUV und AEUV) mit (Europäischer Gerichtshof (EuGH), Gericht erster In-
Protokollen und Erklärungen (somit auch die Europäi- stanz (EuG), Gericht für den öffentlichen Dienst (GöD))
sche Grundrechtecharta), Art. 51 EUV, sowie deren zählen zum gemeinsamen rechtlichen Besitzstand der
(frühere und zukünftige) Änderungs- und Reformver- EU. Sie sind also rechtsverbindlich.
träge (also auch bereits der Vertrag von Lissabon so-
wie die zukünftigen Beitrittsverträge neuer Mitglied- Daneben gehören internationale (völkerrechtliche)
staaten oder etwaige Austrittsabkommen) samt deren Abkommen zum acquis communautaire (vgl. Art. 216 II
Protokollen und Anhängen. Zum Primärrecht zählen AEUV) sowie in eingeschränktem Maße auch GASP-
daneben die ungeschriebenen anerkannten allgemei- Rechtsakte (gemäß Art. 25 EUV). Internationale Ab-
nen Rechtsgrundsätze (wie das Demokratiegebot kommen stehen im Rang zwischen Primär- und Se-
sowie die –als oben angedeutete Ausnahme von der kundärrecht: Einerseits müssen sie mit dem Primär-
Regel, dass Primärrecht von den Mitgliedstaaten erlas- recht im Einklang stehen (und stehen damit unter ihm,
sen wird– die vom EuGH entwickelten Grundrechte, vgl. Art. 218 Abs. XI AEUV), andererseits muss das
vgl. z.B. EuGH, Rs. 29/69, Stauder) sowie das ebenfalls Sekundärrecht an ihnen ausgerichtet sein (womit sie
ungeschriebene Gewohnheitsrecht. über dem Sekundärrecht stehen, vgl. Art. 216 II AEUV).

Das Sekundärrecht (abgeleitetes Unionsrecht) hinge-


gen wird durch die Organe der Europäischen Union
5. „Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten“
erlassen. Es basiert auf den Verträgen, also dem Pri-
– verstärkte Zusammenarbeit
märrecht, und besteht aus Verordnungen („Gesetze“
der EU), Richtlinien, Beschlüssen („Verwaltungsakt“ In den Verträgen finden sich die Vorschriften über die
der EU, frühere Bezeichnung: Entscheidungen), sowie verstärkte Zusammenarbeit in Art. 20 EUV sowie 326
Empfehlungen und Stellungnahmen (vgl. Art 288 bis 334 AEUV.
AEUV). Der EuGH kann gemäß seiner ihm nach Art.
263 AEUV zustehenden Kompetenzen das Sekundär- Die Möglichkeit des Verfahrens einer verstärkten
recht auf dessen Vereinbarkeit mit dem Primärrecht Zusammenarbeit in einem bestimmten Politikbereich,
überprüfen. Das Sekundärrecht ist durch den Lissa- welcher nicht ausschließlich in Unionskompetenzen
bonner Vertrag „hierarchisiert“ worden: Unterschie- fällt, wurde durch den Vertrag von Amsterdam ge-
den wird nunmehr in Gesetzgebungsakte und Recht- schaffen. Dabei bindet sich lediglich eine Gruppe von
setzungsakte. Gemäß Art. 289 III AEUV sind Gesetzge- Mitgliedstaaten (also nicht alle!) in einem durch diese
bungsakte solche Rechtsakte, „die gemäß einem Ge- Gruppe festgelegten rechtlichen Rahmen. Es sind dann
setzgebungsverfahren angenommen werden“. Ein auch nur diejenigen Mitgliedstaaten, die an der Grup-
Gesetzgebungsverfahren (man unterscheidet zwischen pe teilnehmen, durch die Rechtsakte und Beschlüsse,
ordentlichem und den besonderen Verfahren) setzt welche die Gruppe erlässt, gebunden. Alle Rechtsakte
stets die Beteiligung des Europäischen Parlaments oder Beschlüsse, welche die Gruppe im Rahmen ihrer
zwingend voraus. Eine Rangordnung zwischen Gesetz- verstärkten Zusammenarbeit erlässt, zählen daher
gebungs- und Rechtsakten besteht dadurch allerdings auch nicht zum acquis communautaire, Art. 20 IV EUV.
nicht. Alle anderen Mitgliedstaaten, die nicht zur Gruppe
gehören, behindern durch ihre Politiken nicht die
Eine aufkommende Meinung (so z.B. Giegerich, Durchführung der Rechtsakte der Gruppe und haben
Streinz) bejaht zudem die Existenz von tertiärem Uni- auch keine direkten Auswirkungen auf diese. Im Ge-
onsrecht. Darunter versteht sie z.B. „delegierte“ genzug werden die anderen, der verstärkten Zusam-
Rechtsakte gemäß Art. 290 III AEUV, welche auf menarbeit fernbleibenden, Mitgliedstaaten ebenfalls
Grundlage von Gesetzgebungsakten (also zweifelsfrei- nicht behindert oder direkten Auswirkungen der Poli-
em Sekundärrecht) erlassen werden („exekutive Ge- tik der Gruppe unterworfen, vgl. Art. 327 AEUV.
setzgebung“ durch die Kommission) sowie Durchfüh-
rungsrechtsakte der Mitgliedstaaten gemäß Art. 291 Da sich durch die Bildung einer oder auch mehrerer
AEUV. Ob eine Klassifizierung als Tertiärrecht aller- Staatengruppen die Integration in dem jeweiligen
dings tatsächlich korrekt ist oder ob es sich nicht doch Politikbereich innerhalb der Gruppe in einem erhöhten
vielmehr um einen Teil des Sekundärrechts oder eben Tempo im Vergleich zu den anderen Mitgliedstaaten
um den nationalen Rechtsordnungen zurechenbares der EU vollzieht, spricht man im Rahmen eines Verfah-
Recht handelt, ist umstritten.

47
rens der verstärkten Zusammenarbeit von einem „Eu- Kommission). Es bedarf jedoch im Regelfall immer der
ropa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten“. Ermächtigung durch den Rat der EU, bei einer Zu-
sammenarbeit außerhalb der GASP ist die Zustim-
Allerdings müssen notwendigerweise Voraussetzun- mung des Europäischen Parlaments zwingend, Art.
gen für eine verstärkte Zusammenarbeit einzelner 329 I UAbs. 2 a.E. Zum Verfahren zur Einleitung einer
Staaten erfüllt sein. Eine verstärkte Zusammenarbeit verstärkten Zusammenarbeit vgl. Art. 329 AEUV.
soll gerade die Verwirklichung der Ziele der Union
fördern, Art. 20 I UAbs. 2 Satz 1. Daher muss jedes Ziel Bis zum Jahr 2010 wurde von der zu diesem Zeitpunkt
einer verstärkten Zusammenarbeit mit den Zielen der bereits seit über einem Jahrzehnt bestehenden Mög-
Europäischen Union im Einklang stehen. So darf es lichkeit zu einer solchen verstärkten Zusammenarbeit
vor allem nicht zu einer Beeinträchtigung des Binnen- nie Gebrauch gemacht. Mit der Annahme einheitlicher
marktes kommen, Art. 326 I UAbs. 2 Satz 1 AEUV. Eine Ehescheidungsregeln für Paare, deren Partner aus
verstärkte Zusammenarbeit steht zwar allen Mitglied- zwei Mitgliedstaaten der EU stammen, hat die ver-
staaten jederzeit offen, allerdings nur, wenn mindes- stärkte Zusammenarbeit, in diesem Fall durch 14 (jetzt
tens neun EU-Mitgliedstaaten teilnehmen und wenn 17) Mitgliedstaaten, ihre Premiere erfahren. Da für
die angestrebten Ziele „von der Union in ihrer Ge- einen allgemeinen Rechtsakt die nötige Einstimmigkeit
samtheit nicht innerhalb eines vertretbaren Zeitraums an dem Veto Schwedens scheiterte, jährlich aber in
verwirklicht werden können“, Art. 20 II Satz 1 EUV. Die der EU etwa 140.000 Ehen mit „internationalem“
ursprünglichen Teilnehmer müssen dabei auch ständig Hintergrund geschieden werden, war dieser Schritt als
allen anderen Mitgliedstaaten die Möglichkeit lassen, notwendig angesehen worden. Mit dem EU-
sich der verstärkten Zusammenarbeit zu einem späte- Einheitspatent (26 Staaten) wurde ein zweites Verfah-
ren Zeitpunkt anzuschließen, Art. 328 I Satz 2, 331 ren abgeschlossen; eine geplante Finanztransaktions-
AEUV. Daher müssen sämtliche Beratungen, die an- steuer (10 Staaten, ursprünglich 11) befindet sich im
lässlich der Zusammenarbeit zwischen den Teilneh- Rechtsetzungsverfahren, das EU-Güterstandsrecht (17
mern stattfinden, auch den nicht teilnehmenden Mit- Staaten) wurde im März 2016 vorgeschlagen, und
gliedstaaten offenstehen, Art. 20 III Satz 1 EUV. auch die Europäische Staatsanwaltschaft wurde auf
Grundlage einer verstärkten Zusammenarbeit errich-
Die Einleitung des Verfahrens der verstärkten Zusam- tet. Alle EU-Staaten haben sich mindestens einer sol-
menarbeit variiert, abhängig davon, ob es sich um eine chen Zusammenarbeit angeschlossen, selbst das UK
Zusammenarbeit im Bereich GASP oder in einem der während seiner EU-Mitgliedschaft.
anderen Politikbereiche handelt (Antrag an Rat bzw.

VII. Das Who-is-who der Europäischen Union

Die wichtigsten Namen

David Sassoli (Italien) - Präsident des Europäischen Parlaments (seit Juni 2019,
Amtszeit bis Dezember 2021)

Ursula von der Leyen (DE) - Präsidentin der Europäischen Kommission (seit Dezember 2019,
Amtszeit bis 2024)

Charles Michel (Belgien) - Ständiger Ratspräsident (seit Dezember 2019, Amtszeit bis Mai
2024)

Josep Borrell (Spanien) - Hoher Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik (seit
Dezember 2019, Amtszeit bis 2024)
zugleich Vizepräsident der Europäischen Kommission (seit
Dezember 2019, Amtszeit bis 2024)

Koen Lenaerts (Belgien) - Präsident des Europäischen Gerichtshofes (seit Oktober 2015,
zweite Amtszeit bis Oktober 2021)

48
Christine Lagarde (Frankreich) - Präsidentin der Europäischen Zentralbank (seit November 2019,
Amtszeit bis 2027)

Mário Centeno (Portugal) - Vorsitzender der Euro-Gruppe (seit Januar 2018, Amtszeit bis
Juli 2020)

Weitere wichtige Personen (in alphabetischer Reihenfolge)

Ladislav Hamran (Slowakei) - Präsident von Eurojust (seit Oktober 2017)

Werner Hoyer (Deutschland) - Präsident der Europäischen Investitionsbank (seit Januar 2012)

Luca Jahier (Italien) - Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses


(seit 2018, Amtszeit bis 2020)

Klaus-Heiner Lehne (Deutschland) - Präsident des Europäischen Rechnungshofes (seit September


2016, zweite Amtszeit bis 2022)

Emily O’Reilly (Irland) - Europäische Bürgerbeauftragte (Ombudsfrau) (seit Juli 2013,


dritte Amtszeit bis Dezember 2022)

Klaus Regling (Deutschland) - Leiter der European Financial Stability Facility (seit Juli 2010)
sowie des European Stability Mechanism (seit Oktober 2012)

Apostolos Tzitzikostas (Griechenland) - Präsident des Ausschusses der Regionen (seit Februar 2020)

Rob Wainwright - Direktor von Europol (seit April 2009, dritte Amtszeit seit 2017
(Vereinigtes Königreich) bis 2021)

Wojciech Wiewiórowski (Polen) - Europäischer Datenschutzbeauftragter (seit Dezember 2019,


Amtszeit bis 2024)

Marc van der Woude (NL) - Präsident des Europäischen Gerichts (seit September 2019)

! EU Whoiswho – Das amtliche Verzeichnis der Europäischen Union


! http://europa.eu/whoiswho/public/index.cfm?lang=de

VIII. Überblick über die EU-Verträge unter dem Lissabon-System

Anders noch als im Modell des Vertrags über eine Neben EUV und AEUV existiert nach dem Lissabonner
Verfassung für Europa vorgesehen, behält der Vertrag System die rechtsverbindliche Charta der Grundrech-
von Lissabon die Grundkonzeption zweier nebenei- te der Europäischen Union, welche im Vergleich zum
nander existierender Grundlagenverträge über die Verfassungsvertrag ausgegliedert wurde, allerdings
Europäische Union bei. Zumindest dem Namen nach dennoch ausdrücklich Bestandteil des Lissabonner
erhalten bleibt der Vertrag über die Europäische Uni- Vertragswerkes ist. „Bestandteil der Verträge“ sind
on (EUV); ihm zur Seite steht nunmehr der etwas un- darüber hinaus gemäß Art. 51 EUV die „Protokolle und
glücklich betitelte Vertrag über die Arbeitsweise der Anhänge der Verträge“. Schließlich besteht der Ver-
Europäischen Union (AEUV) anstelle des früheren trag zur Gründung der Europäischen Atomgemein-
Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft schaft (Euratom) fort, und letztlich existieren 65 Erklä-
(EGV). Dies ist nur konsequent, hat der Vertrag von rungen zu Bestimmungen der Verträge, welche als
Lissabon doch zu einem Wegfall der Europäischen Interpretationshilfe über die Bestimmungen in EUV
Gemeinschaft geführt, was die Aufgabe des bisherigen und AEUV dienen sollen.
Säulenmodells mit sich gebracht hat.

49
Überblick über den Aufbau des Vertrages über die Europäische Union (EUV)

Präambel

Titel I Gemeinsame Bestimmungen: Werte und Aufgaben der Union, grundsätzliches Verhältnis der
Union zu ihren Mitgliedstaaten
(Art. 1 bis 8)

Titel II Bestimmungen über die demokratischen Grundsätze


(Art. 9 bis 12)

Titel III Bestimmungen über die Organe: grundlegende Organisationsbestimmungen zu den EU-
Organen [im AEUV finden sich hingegen die „Arbeitsbestimmungen“ (Art. 223 bis 287 AEUV)]
(Art. 13 bis 19)

Titel IV Bestimmungen über eine verstärkte Zusammenarbeit
(Art. 20)

Titel V Allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und besondere
Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
(Art. 21 bis 46)

Titel VI Schlussbestimmungen: Rechtspersönlichkeit, Vertragsänderung, Beitritt zur und Austritt aus
der Union, Geltung der Verträge
(Art. 47 bis 55)

Überblick über den Aufbau des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)

Präambel

Erster Teil Grundsätze
- Titel I Arten und Bereiche der Zuständigkeit der Union
- Titel II Allgemein geltende Bestimmungen: u.a. Kohärenz, Gleichbehandlung,
Umwelt- und Verbraucherschutz, Transparenz
(Art. 1 bis 17)

Zweiter Teil Nichtdiskriminierung und Unionsbürgerschaft
(Art. 18 bis 25)

Dritter Teil Die internen Politiken und Maßnahmen der Union
- Titel I Der Binnenmarkt (Art. 26, 27)
- Titel II Der freie Warenverkehr (Art. 28 bis 37)
- Titel III Die Landwirtschaft und die Fischerei (Art. 38 bis 44)
- Titel IV Die Freizügigkeit, der freie Dienstleistungs- und Kapitalkehr (Art. 45 bis 66)
- Titel V Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Art. 67 bis 89)
- Titel VI Der Verkehr (Art. 90 bis 100)
- Titel VII Gemeinsame Regeln betreffend Wettbewerb, Steuer fragen und
Angleichung der Rechtsvorschriften (Art. 101 bis 118)
- Titel VIII Die Wirtschafts- und Währungspolitik (Art. 119 bis 144)
- Titel IX Beschäftigung (Art. 145 bis 150)
- Titel X Sozialpolitik (Art. 151 bis 161)

50
- Titel XI Der Europäische Sozialfonds (Art. 162 bis 164)
- Titel XII Allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport (Art. 165, 166)
- Titel XIII Kultur (Art. 167)
- Titel XIV Gesundheitswesen (Art. 168)
- Titel XV Verbraucherschutz (Art. 169)
- Titel XVI Transeuropäische Netze (Art. 170 bis 172)
- Titel XVII Industrie (Art. 173)
- Titel XVIII Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt (Art. 174 bis 178)
- Titel XIX Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt (Art. 179 bis 190)
- Titel XX Umwelt (Art. 191 bis 193)
- Titel XXI Energie (Art. 194)
- Titel XXII Tourismus (Art. 195)
- Titel XXIII Katastrophenschutz (Art. 196)
- Titel XXIV Verwaltungszusammenarbeit (Art 197)

Vierter Teil Die Assoziierung der überseeischen Länder und Hoheitsgebiete (Art. 198 bis 204)

Fünfter Teil Das Auswärtige Handeln der Union
- Titel I Allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union
(Art. 205)
- Titel II Gemeinsame Handelspolitik (Art. 206, 207)
- Titel III Zusammenarbeit mit Drittländern und humanitäre Hilfe (Art. 208 bis 214)
- Titel IV Restriktive Maßnahmen (Art. 215)
- Titel V Internationale Übereinkünfte (Art. 216 bis 219)
- Titel VI Beziehungen der Union zu internationalen Organisationen und Drittländern
sowie Delegationen der Union (Art. 220, 221)
- Titel VII Solidaritätsklausel (Art. 222)

Sechster Teil Institutionelle Bestimmungen und Finanzvorschriften


- Titel I Vorschriften über die Organe
- Kapitel 1: Die Organe: Europäisches Parlament, Europäischer Rat, Rat,
Kommission, Gerichtshof, Europäische Zentralbank, Rechnungshof
(Art. 223 bis 287)
- Kapitel 2: Rechtsakte der Union, Annahmeverfahren und sonstige
Vorschriften (Art. 288 bis 299)
- Kapitel 3: Beratende Einrichtungen: Wirtschafts- und Sozialausschuss,
Ausschuss der Regionen (Art. 300 bis 307)
- Kapitel 4: Die Europäische Investitionsbank (Art. 308, 309)
- Titel II Finanzvorschriften (Art. 310 bis 325)
- Titel III Verstärkte Zusammenarbeit (Art. 326 bis 334)

Siebter Teil Allgemeine und Schlussbestimmungen: u.a. Rechts- und Geschäftsfähigkeit der Union,
Haftung der Union, Vorschriften über besondere Gebiete und Regionen, Flexibilitäts-
klausel / Vertragsabrundungskompetenz (Art. 352), (Sonder-) Vorschriften zur Geltung
des Vertrags (Art. 335 bis 358)

Die beiden Grundlagenverträge der Union sind recht- Die Verträge haben grundsätzlich in allen EU-
lich gleichrangig, Art. 1 III Satz 2 EUV, Art. 1 II Satz 2 Mitgliedstaaten auf unbegrenzte Zeit (Art. 53 EUV, Art.
AEUV. Auch das Verhältnis von EUV und AEUV zur 356 AEUV) Geltung, Art. 52 EUV. Hinsichtlich des
Grundrechtecharta ist von rechtlicher Gleichrangigkeit räumlichen Geltungsbereiches sind jedoch die Aus-
geprägt, Art. 6 I a.E. EUV. nahme- und Ergänzungsvorschriften des Artikels 355
AEUV zu beachten.

51
C. Das Verhältnis der Union zu ihren Mitgliedstaaten

Bezüglich des Verhältnisses der Europäischen Union Abgesehen von den Besonderheiten, welche sich aus
und der Europäischen Gemeinschaften zu ihren Mit- dem intergouvernementalen Charakter der GASP er-
gliedstaaten galt unter dem Maastrichter System, dass geben, ist eine solche Trennung mit der Reform der
die Gemeinschaften im Aufbau des „EU-Tempels“ nur Union entfallen. Wie dargestellt, ist mit der Reform die
eine Säule ausmachten, welche durch ihre Rechtsper- EG untergegangen, an ihre Stelle ist die Union als
sönlichkeit und ihre Supranationalität gekennzeichnet Rechtsnachfolgerin der EG getreten, Art. 1 III a.E. EUV.
war. Die anderen beiden Säulen mit GASP sowie PJZS Da es nunmehr also nur noch eine einheitliche, allein
waren hingegen, wie oben dargestellt, intergouverne- handelnde, Union gibt, stellt sich lediglich die Frage
mental ausgerichtet. Daher musste das Verhältnis der des Verhältnisses dieser Union zu ihren aktuell 27
Maastrichter Europäischen Union zu ihren Mitglied- Mitgliedstaaten und zu deren Bürgerinnen und Bür-
staaten im Detail getrennt nach supranationaler und gern.
intergouvernementaler Komponente betrachtet wer-
den.

I. Beitritt zur und Austritt aus der Union, gegenseitige Verpflichtungen, Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten


1. Beitritt Art. 49 II S. 1 EUV), muss schließlich von allen Mit-
gliedstaaten und dem Beitrittskandidaten ratifiziert
Gemäß Art. 49 EUV kann jeder europäische Staat, der werden (4. Stufe, Art. 49 II Satz 2 EUV).
die Werte der Union nach Art. 2 EUV (Achtung der
Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Um Mitglied der EU zu werden, reicht es nicht aus,
Rechtsstaatlichkeit, Wahrung der Menschen- und dass ein Staat europäisch ist und die Werte aus Art. 2
Minderheitenrechte) achtet und sich für ihre Förde- EUV achtet und fördert. Vielmehr müssen gemäß Art.
rung einsetzt, Mitglied der Europäischen Union wer- 49 I Satz 4 die Kopenhagener Kriterien sowohl durch
den. Wann ein Staat ein europäischer ist, ist nicht beitrittswilligen Staat als auch EU erfüllt sein. Als poli-
unumstritten; man denke nur an die kritischen Stim- tische Kriterien betonen die Kopenhagener Kriterien
men, welche dem Beitrittskandidaten Türkei (immer- erneut die Achtung und Förderung der grundlegenden
hin seit 1949, wenn auch nicht als Gründungsmitglied, (Verfassungs-)Werte der EU durch den beitrittswilligen
Mitgliedstaat des Europarates) diese Eigenschaft ab- Staat. Daneben treten wirtschaftliche Kriterien (Art. 3
sprechen. Festzuhalten ist, dass ein Beitrittsantrag III EUV, Art. 119 AEUV), wonach der beitrittswillige
Marokkos 1987 abgelehnt wurde. Staat eine wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft
darstellen muss. Weiterhin muss er zur Übernahme
Das Verfahren zum Beitritt in die Union ist ein vierstu- des Besitzstandes der EU (acquis communautaire) –
figes: Ein Beitrittsantrag muss gemäß Art. 49 I Satz 3 d.h. der gegenwärtigen Integrationsdichte– bereit und
EUV an den Rat gerichtet werden (1. Stufe), welcher in der Lage sein. Schließlich muss er die finalité poli-
einstimmig nach Anhörung der Kommission und Zu- tique der europäischen Integration akzeptieren. Vor
stimmung des Europäischen Parlaments entscheidet allem zur Erfüllung der wirtschaftlichen Verpflichtun-
(2. Stufe: Vorentscheidung durch EU-Organe über gen unterstützt die EU (potentielle) Beitrittskandida-
Eröffnung von Beitrittsverhandlungen, Kriterien: Bei- ten schon während der Verhandlungen und zuvor u.a.
trittsfähigkeit des Kandidaten und Aufnahmefähigkeit durch finanzielle Maßnahmen. Auch die Union muss
und -willigkeit der EU). Ein entsprechendes Beitritts- gemäß der Kopenhagener Kriterien zwei Vorausset-
abkommen zwischen den Mitgliedstaaten der Union zungen erfüllen: sie muss sowohl aufnahmefähig als
und dem beitrittswilligen Staat, welches die Aufnah- auch aufnahmewillig sein.
mebedingungen und notwendigen primärrechtlichen
Anpassungen regelt (3. Stufe: Verhandlungsphase,

52
Exkurs: Als im Vergleich zu einem Beitritt weniger hörigkeit zur Union durch eine Willensäußerung
vertiefte Integrationsalternative besteht die Entwick- des jeweiligen Mitgliedstaates (Abschluss des
lung besonderer Beziehungen der Union „zu den Län- ursprünglichen völkerrechtlichen Vertrags)
dern in ihrer Nachbarschaft“, Art. 8 I EUV. Dieses neue selbst begründet. Es müsse dem Staat daher
Instrument besteht alternativ neben der bisherigen möglich sein, seine Mitgliedschaft durch actus
Assoziierungspolitik der Union, welche zuletzt häufig contrarius zu beenden.
das Ziel einer Mitgliedschaft des assoziierten Staates
verfolgte. Die nachbarschaftliche Beziehung gemäß - Eine dritte Ansicht berief sich auf das Wiener
Art. 8 EUV soll jedoch nicht notwendigerweise in eine Übereinkommen über das Recht der Verträge.
Mitgliedschaft münden, sondern vielmehr den dauer- Dessen Art. 62 regelt das Vorgehen von Signa-
haften Status eines besonderen Näheverhältnisses tarstaaten eines völkerrechtlichen Vertrages,
begründen. Ansätze dafür ließen sich bisher in der wenn sich die dem Vertragsschluss zugrunde
Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) ausma- liegenden Umstände grundlegend geändert
chen. In Bezug auf Länder wie Ukraine, Belarus, Mol- haben. Demnach kann ein Staat unter Umstän-
dau oder Georgien, bei denen die Aussichten auf Mit- den von dem Vertrag zurücktreten oder ihn
gliedschaft zumindest gegenwärtig unklar sind, eine beenden. Natürlich hätte ein einzelner Mit-
Mitgliedschaft unwahrscheinlich oder auch zumindest gliedstaat der EG/EU nicht die Gründungsver-
von einer Seite gar nicht gewollt ist, erscheint ein träge aus der Welt schaffen, nach diesem Lö-
solches Instrument als sinnvoll, um eine enge Zusam- sungsansatz jedoch aus den Verträgen austre-
menarbeit mit diesen Staaten als Nachbarn der Union ten können. Diese Ansicht war jedoch ebenfalls
zu begründen. sehr umstritten.

- Daneben wurde angeführt, dass ein faktischer


Austritt ohnehin nicht hätte verhindert wer-
2. Der Austritt aus der Union / Gebietsveränderungen den können. Dies wurde begründet mit dem
Mangel an einem Instrumentarium, um recht-
Bis 2009 existierten in EUV und EGV keine Vorschrif- lich gegen einen Staat vorzugehen, der seinen
ten, die die Möglichkeit eines Ausschlusses (z.B. we- Austritt erklärt hätte und seinen vertraglichen
gen schwerer Missachtung oder Verletzung demokra- Verpflichtungen nicht mehr nachgekommen
tischer oder rechtsstaatlicher Grundsätze) oder eines sowie seine Rechte nicht mehr wahrgenommen
Austritts eines Mitgliedstaates regelten. Die Verträge hätte.
waren, wie es auch EUV nach AEUV nach Lissabon sind
(vgl. Art. 53 EUV und Art. 356 AEUV), auf unbegrenzte Mit dem Vertrag von Lissabon hat sich diese teilweise
Zeit geschlossen (Art. 51 EUV a.F., Art. 312 EGV) und heftig geführte Diskussion endgültig erledigt: Mit dem
wer sich ihnen einmal unterworfen hatte, war zeitlich neu geschaffenen Art. 50 EUV wurde erstmals die
unbegrenzt an sie gebunden. einseitige Möglichkeit eines Mitgliedstaates, „im
Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschrif-
a) Austritt ten […] aus der Union auszutreten“, primärrechtlich
verankert. Diese Vorschrift, welche aufgrund mancher
Auch wenn dies in der Praxis nicht eingetreten ist, so
übereilt wirkender bisheriger Integrationsschritte
sind doch Lösungsmöglichkeiten für den Fall des Wun-
nicht nur Sinn ergibt, sondern eine Notwendigkeit
sches eines Mitgliedstaates, aus der EU auszutreten,
darstellt, bringt daneben zwei weitere Aspekte von
entwickelt worden:
nicht unerheblicher Bedeutung mit sich: Zunächst ist
- Eine Möglichkeit wäre hernach gewesen, einen sie ein deutlicher Indikator dafür, dass die Mitglied-
Mitgliedstaat einvernehmlich durch alle Mit- staaten der Union weiterhin Souveränität besitzen
gliedstaaten aus der EU zu entlassen. Dieses (was die Befürchtung widerlegt, Lissabon stelle einen
hätte wiederum einen neuen völkerrechtlichen Schritt hin zur Schaffung eines europäischen „Super-
Vertrag dargestellt. staates“ oder Bundesstaates hin). Daneben verdeut-
licht sie aber auch die rechtliche Verselbstständigung
- Strittig ist die Ansicht diskutiert worden, die das der Union; wird aus Art. 50 EUV doch ersichtlich, dass
deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in das rechtliche Schicksal von EU und ihren Mitgliedern
seiner Maastricht-Entscheidung (BVerfGE 89, nicht auf ewig untrennbar miteinander verknüpft ist.
155) aufgestellt hat: Demnach wurde die Zuge-

53
Das Verfahren des Austritts, welcher durch ein Aus- b) Gebietsveränderungen
trittsabkommen zwischen Union (ohne den austritts-
willigen Staat) und dem austrittswilligen Staat erfolgt, Zu unterscheiden vom bisher beispiellosen Austritt
ist ziemlich vage in Art. 50 II EUV normiert. Mit Inkraft- eines Mitgliedstaates sind Gebietsveränderungen, wie
treten des Austrittsabkommens entfallen für den sie durch den Austritt Grönlands 1985 (aufgrund der
ausgetretenen Staat sämtliche Rechte als auch Pflich- weitgehenden Autonomie der Insel) oder die deutsche
ten, welche sich für ihn aus seiner Unionsmitglied- Wiedervereinigung 1990 vorgekommen sind. Dies
schaft ergeben hatten (Art. 50 III 1. Alt. EUV), sofern ergibt sich aus dem völkerrechtlichen Prinzip der be-
nicht in dem Abkommen etwas Anderes festgehalten weglichen Vertragsgrenzen – die Vertragsstaaten
wurde. Kommt es nicht zum Abschluss eines Austritts- selbst bleiben nämlich, unabhängig von ihrem Territo-
abkommens (z.B. weil eine Einigung über die Inhalte rium, identisch. Ein in dieser Hinsicht in jüngerer Ver-
nicht erzielt werden konnte oder EU-Organe oder gangenheit aufgekommenes (und nunmehr mit einer
solche des austrittswilligen Staates die Zustimmung gewissen Aktualität behaftetes) sehr interessantes
verweigern), kann der austrittswillige Staat zwei Jahre, Rechtsproblem ist die Frage, was im Falle eines Ausei-
nachdem er der EU seinen Austrittswillen mitgeteilt nanderfallens Belgiens geschähe. Belgien ist nämlich
hat, einseitig verlassen. In diesem Fall bestünden je- Signatarstaat der Gründungsverträge – wie sieht es
doch keinerlei vertragliche Beziehungen zwischen dann mit Staaten aus, die bei Wegfallen des Staates
Rest-EU und dem früheren Mitgliedstaat mehr. Ob das „Belgien“ an dessen Stelle träten? – Weniger proble-
Austrittsverfahren gestoppt werden kann, wenn der matisch, wenngleich kontrovers diskutiert, wäre die
austrittswillige Staat seine Absicht erst einmal mitge- Situation eines unabhängigen Schottlands gewesen,
teilt hat, war früher umstritten. Die wohl vorherr- hätte sich die Bevölkerung im Referendum im Sep-
schender Meinung hielt dies nicht für möglich: In Art. tember 2014 für eine Abspaltung vom Vereinigten
50 EUV ist diese Option weder explizit noch implizit Königreich entschieden: Dessen Grenzen veränderten
aufgeführt, außerdem würde dies die Gefahr des sich in diesem Fall lediglich mit der Folge, dass das
Missbrauches einer Austritts„drohung“ mit sich führen Territorium schrumpfen würde (auf das Territorium
– politisch war der Abbruch eines Austritts aber von England, Wales und Nordirland; bewegliche Ver-
durchaus wünschenswert. Und so entschied der EuGH tragsgrenzen). Das Vereinigte Königreich bliebe als
mit seinem Urteil C-621/18 (Wightman and others), solches jedoch bestehen und unproblematisch Mit-
dass eine einseitig erfolgte Austrittsmitteilung einsei- gliedstaat der EU. Der neue schottische Staat hätte
tig zurückgenommen werden kann, sofern dies ernst- jedoch als solcher niemals die Grundlagenverträge
haft geschieht und innerstaatliche verfassungsrechtli- unterschrieben. Er wird daher auch nicht automatisch
che Vorgaben beachtet werden. Hätte das Vereinigte Mitglied der Union, sondern muss das gesamte Bei-
Königreich also seine Meinung ändern und doch in der trittsverfahren vollständig von vorne durchlaufen.
EU bleiben wollen, wäre dies möglich gewesen. Dasselbe gälte übrigens auch für ein sich von Spanien
für unabhängiges Katalonien: Wer nicht mehr Teil
Der Austritt des Vereinigten Königreiches nach einem Spaniens ist, ist auch nicht mehr in der EU. Katalonien
entsprechenden Referendum am 23. Juni 2016 (Brexit) müsste entsprechend dem Verfahren des Art. 49 EUV
ist auch der erste und bisher einzige Anwendungsfall als unabhängiger Staat der EU beitreten.
von Art. 50 EUV. Anhand des Brexit wird deutlich, wie
kompliziert das Austrittsverfahren in der Praxis ist.
Sinnvoll wäre es daher, wenn sich die EU durch den
3. Pflicht zur Loyalität und Vertragstreue / Grundsatz
Europäischen Rat eine hinter Art. 50 EUV bestehende
der loyalen Zusammenarbeit
Austrittsdogmatik, vergleichbar den Kopenhagener
Kriterien für den Beitritt zur EU, gäbe. Mit der Unterzeichnung der Verträge haben sich die
Staaten selbst verpflichtet, sich als EU-Mitgliedstaaten
Der Austritt aus der Union ist übrigens keine unum-
loyal und vertragstreu zu verhalten. Diesem Prinzip
kehrbare Entscheidung: Gemäß Art. 50 V EUV kann ein
der Unionsstreue, welches in Art. 4 III UAbs. 2, 3 EUV
einmal ausgetretener Staat auch wieder in die EU
festgelegt ist, entspringt der Grundsatz der Sicherung
zurückkehren, muss dazu aber das gewöhnliche Bei-
der praktischen Wirksamkeit des Unionsrechts (effet
trittsverfahren nach Art. 49 EUV vollständig durchlau-
utile). Damit also das Unionsrecht überall einheitlich
fen. Sonderregeln, die ein ehemaliges Mitglied dahin-
und uneingeschränkt angewendet werden kann, müs-
gehend privilegieren, dass es schnelleres Beitrittsver-
sen die Staaten bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen
fahren durchlaufen werden kann, existieren nicht.

54
positiv mitwirken (UAbs. 2) und die Union unterstüt- Die Kooperation von EU und Mitgliedstaaten zeigt sich
zen (UAbs. 3 1. Hs.); alle staatlichen Maßnahmen, vor allem in zwei relevanten Bereichen: So erfolgt der
welche die Vertragsziele gefährden könnten, sind Vollzug des EU-Rechts (exekutive Gewalt) nicht aus-
untersagt (UAbs. 3 2. Hs.). Dem Unionsrecht muss im schließlich durch die Organe der Union, sondern im
Mitgliedstaat zu seiner vollsten Wirksamkeit verhol- Zusammenspiel von nationalen und europäischen
fen werden. Aus dem Grundsatz der Unionstreue hat Behörden. Erwähnenswert ist in diesem Zusammen-
der EuGH ganz konkrete Verpflichtungen der Mitglied- hang die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Richtlinien
staaten abgeleitet: die Pflicht der Mitgliedstaaten (einer der Rechtsakte der EU) in nationales Recht um-
(insbesondere der nationalen Gerichte), nationales zusetzen. Aber auch der Rechtsschutz „in den vom
Recht nach Möglichkeit EU-Rechts-konform auszule- Unionsrecht umfassten Bereichen“ (Art. 19 I UAbs. 2
gen; die Pflicht der Mitgliedstaaten, Verstöße ihrer EUV) erfolgt nicht nur durch den Europäischen Ge-
Bürger gegen EU-Recht angemessen abschreckend zu richtshof, sondern gemeinsam von diesem und der
ahnden, um die Effektivität des EU-Rechts zu sichern Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten, Art. 19 I UAbs. 2
und die Pflicht der EU, nationalen Gerichten Rechtshil- EUV, Art. 47 GRCh.
fe zu leisten (z.B. durch Erteilung von Aussagegeneh-
migungen an Kommissionsbedienstete und Zurverfü-
gungstellung von Unterlagen).
4. Vorgehen gegen Mitgliedstaaten wegen schwer-
Im Gegenzug ergibt sich aus Art. 4 II, III UAbs. 1 EUV, wiegender Verstöße gegen die Grundwerte der Union
dass auch die Union zur Rücksichtnahme auf die Mit-
Mit dem Vertrag von Amsterdam wurden erstmals
gliedstaaten verpflichtet ist. Zunächst „achtet [sie] die
Mittel eingeführt, um Fehlverhalten von Mitgliedstaa-
Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen und
ten sanktionieren zu können. Mit zu verhängenden
ihre jeweilige nationale Identität“, Art. 4 II 1. Hs. EUV.
Sanktionen gegen einen Mitgliedstaat sollen gegen
Dies bedeutet auch, dass die Union die territoriale
dessen dauerhafte und schwere Verstöße gegen die
Unversehrtheit ihrer Staaten achtet, weshalb sie bei-
Grundwerte der Union –Freiheit, Demokratie, Ach-
spielsweise separatistische Bestrebungen, die eine
tung der Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit– Maß-
Abspaltung eines Territoriums von einem Mitglied-
nahmen ergriffen werden. Durch den Vertrag von
staat anstreben (z.B. Katalonien) nicht unterstützen
Nizza wurde dieser Sanktionsmechanismus durch
kann. Auch die grundlegenden politischen und verfas-
einen Präventionsmechanismus ergänzt. Demnach
sungsmäßigen Strukturen der Mitgliedstaaten muss
können an einen betroffenen Mitgliedstaat Empfeh-
die Union achten. Dies hat seine Grenzen allerdings
lungen gerichtet werden, die ihn zum Abstellen seines
dort, wo die Mitgliedstaaten gegen die Grundwerte
Fehlverhaltens motivieren und somit die Gefahr einer
aus Art. 2 EUV verstoßen. Generell gilt also: Wie die
schwerwiegenden Verletzung eines oder mehrerer
Mitgliedstaaten die Union zu achten und zu unterstüt-
Grundsätze aus der Welt schaffen sollen.
zen haben, gilt selbiges auch für die Union in Bezug auf
ihre Mitgliedstaaten, Grundsatz der loyalen Zusam- Die entsprechenden Verfahren finden sich nunmehr in
menarbeit aus Art. 4 III UAbs. 1 EUV. Zwischen Euro- (dem etwas unübersichtlichen) Art. 7 EUV sowie in Art.
päischer Union und Mitgliedstaaten existiert also ein 354 AEUV. Im Rahmen des Präventionsmechanismus
System der gegenseitigen Rücksichtnahme. (Art. 7 I EUV) kann der Rat nach Zustimmung des Eu-
ropäischen Parlaments mit einer Mehrheit von 4/5 der
Sollten Organe und Einrichtungen der EU oder ihrer
Mitglieder (ohne den betroffenen Mitgliedstaat, der
Mitgliedstaaten gegen die Verpflichtungen aus dem
nicht stimmberechtigt ist, Art. 354 I AEUV) feststellen,
Recht der EU verstoßen, so kann vor dem EuGH ge-
dass die „eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden
klagt werden. Gegen Staaten können sogenannte
Verletzung“ der Werte gegeben ist. An den betroffe-
Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258, 259 AEUV)
nen Mitgliedstaat können dann Empfehlungen gerich-
angestrengt werden, gegen Organe und Einrichtungen
tet werden, wie die Situation behoben werden kann.
der EU vor allem sogenannte Nichtigkeitsklagen (Art.
Führt der Präventionsmechanismus nicht zu einem
263 AEUV). Mehr dazu im Kapitel zum Rechtsschutz.
Erfolg, kann der Sanktionsmechanismus nach Art. 7 II
Als besonderes Verfahren steht gegen Staaten das
EUV initiiert werden. Hier kann der Europäische Rat
Verfahren wegen schwerwiegenden Verstoßes gegen
einstimmig (erneut ohne den betroffenen Mitglied-
die Grundwerte der EU zur Verfügung (Art. 7 EUV),
staat) feststellen, dass eine „schwerwiegende und
mehr dazu sogleich.
anhaltende Verletzung“ der Grundwerte vorliegt. In

55
Folge dessen kann der (Minister-) Rat mit qualifizierter nismus läuft in drei Stufen ab, die aufeinander auf-
Mehrheit (erneut ohne den betroffenen Staat) dem bauen. In der ersten Stufe erfolgt die Bewertung der
die Grundwerte verletzenden Staat diesem zustehen- Situation durch die Kommission: Sie erhebt und ana-
de Rechte aus den Unionsverträgen aussetzen, z.B. lysiert sämtliche relevanten Daten und beurteilt, ob
das Stimmrecht im Rat entziehen, Art. 7 III UAbs. 1 eindeutige Anzeichen einer systembedingten Gefahr
EUV oder das Klagerecht vor dem EuGH auszuschlie- für die Rechtsstaatlichkeit bestehen. Sieht sie eine
ßen. Da v.a. der Stimmrechtentzug die Beteiligungs- solche Gefahr als gegeben an, nimmt sie einen Dialog
rechte des betroffenen Staates völlig aussetzen würde, (Rechtsstaatsdialog) mit dem betreffenden Mitglied-
wird diese Sanktion als die „Atomwaffe“ des EU- staat auf, indem sie diesem eine Warnung in Form
Rechts bezeichnet. Für den Staat bleiben in diesem Fall einer „Stellungnahme zur Rechtsstaatlichkeit“ über-
seine sich aus den Verträgen ergebenden Verpflich- mittelt, in der sie ihre Bedenken ausführt. Dem Mit-
tungen „auf jeden Fall“ weiterhin verbindlich, UAbs. 2. gliedstaat wird die Möglichkeit eingeräumt, darauf zu
Der betroffene Staat kann sich zwar vor dem EuGH antworten. In der zweiten Stufe folgt die Empfehlung
gerichtlichen Rechtsschutz gegen die Sanktionen ver- der Kommission: Kann der Staat in der ersten Verfah-
schaffen (Art. 269 AEUV), allerdings ist der Prüfungs- rensstufe die Bedenken der Kommission nicht aus-
umfang des Gerichtshofs auf die Einhaltung von Ver- räumen und wird das Problem nicht zufriedenstellend
fahrensfragen beschränkt. Eine Tatsachenbewertung gelöst, so richtet die Kommission in einer zweiten
wird demnach nicht vorgenommen. Der EuGH prüft Phase eine Rechtsstaatlichkeitsempfehlung an den
also nicht, ob tatsächlich ein Verstoß gegen die Mitgliedstaat, welche sie zudem veröffentlicht. Darin
Grundwerte vorgelegen hat oder nicht. Er überprüft empfiehlt sie ihm, die gerügten Verstöße innerhalb
nur, ob das Verfahren nach Art. 7 EUV korrekt durch- einer bestimmten Frist abzustellen und die Kommissi-
geführt wurde. on über die entsprechend vorgenommenen Maßnah-
men zu unterrichten. Die dritte Stufe stellt das follow-
Das Verfahren des Art. 7 EUV wurde Ende 2017 zum up zur Empfehlung der Kommission dar: In einer drit-
ersten Male gegen Polen eingeleitet; mittlerweile ist ten Phase verfolgt die Kommission die vom Mitglied-
auch Ungarn Gegenstand eines solchen Verfahrens. staat im Hinblick auf ihre Empfehlung getroffenen
Die vollständige Anwendung des mehrstufigen Verfah- Maßnahmen. Werden bis zum Ablauf der gesetzten
rens ist aufgrund der hohen erforderlichen Mehrhei- Frist keine zufriedenstellenden Maßnahmen getroffen,
ten in Rat und Europäischem Rat (sowie aus politi- kann die Kommission einen der Mechanismen nach
schen Gründen) aber unwahrscheinlich (und vom Artikel 7 EUV einleiten. Es ist gut vertretbar, eine ent-
Gebrauch nuklearer Waffen sollte man ohnehin abse- sprechende Verpflichtung der Kommission anzuneh-
hen). Daher hat die Europäische Kommission im März men, da sie selbst ja von der Wertverletzung durch
2014 einen vorgeschalteten Rechtsstaatsmechanis- den Mitgliedstaat überzeugt ist. Erstmals wurde das
mus entwickelt, der in den Verträgen nicht vorgese- Verfahren im Januar 2016 gegen Polen angewendet.
hen ist. Dieser Mechanismus soll als „milderes Mittel“
zu Art. 7 EUV angewendet werden, wenn eine Verlet- Ein Ausschluss eines Staates aus der Europäischen
zung des Rechtsstaatsprinzips möglich erscheint. Da- Union als Mittel zur Sanktionierung mitgliedstaatli-
mit soll auch eine potentielle „Blamage“ verhindert chen Fehlverhaltens ist auch nach dem Vertrag von
werden, die für den Fall droht, dass Art. 7 EUV einge- Lissabon nicht möglich. Vereinzelt wird aber vertre-
leitet aber mangels Mehrheiten nicht erfolgreich ten, dass ein Ausschluss auf Basis des allgemeinen
durchgeführt werden kann. Der Rechtsstaatmecha- Völkerrechts erfolgen könne.

II. Übertragung staatlicher Kompetenzen aufgrund der Gründungsverträge

1. Die Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“ ursprünglich ihre eigenen nationalen Rechtsetzungs-
befugnisse, welche die Staaten früher auf die EG (und
Die Union wäre ohne Bedeutung, wenn ihr nicht Kom- heute auf die EU als deren Rechtsnachfolgerin) über-
petenzen, also die Fähigkeit, Recht zu setzen, verlie- tragen haben und dies, wie auch durch den Lissabon-
hen worden wären. Dieses erfolgt durch die Mitglied- ner Reformvertrag geschehen, noch immer tun (Sup-
staaten selbst. Das ist einleuchtend, denn es sind ranationalität).

56
Ausgangspunkt für die Kompetenzübertragung ist der durch das Volk vorschreibt). Mit dem Vertrag von
Abschluss der Unionsverträge zwischen den Mitglied- Lissabon sind daneben zwei vereinfachte Änderungs-
staaten. Diese zwischenstaatlichen Verträge sind völ- verfahren eingeführt worden: Während das Verfahren
kerrechtlicher Natur. Direkt gebunden sind durch sie nach Art. 48 VI EUV Anwendung auf die Änderung
nur ihre Vertragsparteien, also die Mitgliedstaaten interner Politikbereiche findet, findet das Verfahren
selbst. Diese werden daher auch als „Herren der Ver- nach Art. 48 VII EUV Anwendung auf jene Fälle, in
träge“ bezeichnet. denen im Rechtsetzungsverfahren anstelle eines be-
sonderen in Zukunft das ordentliche (UAbs. 1) oder
Durch den Abschluss der Gründungsverträge der drei aber statt Einstimmigkeit in den Abstimmungen zu-
Gemeinschaften in den 1950er Jahren bzw. durch die künftig das qualifizierte Mehrheitsverfahren Anwen-
jeweiligen Beitrittsabkommen haben die Mitgliedstaa- dung finden soll (UAbs. 2). Näheres dazu im Skript im
ten in bestimmten Bereichen ihre originär ausschließ- Abschnitt F.
lich ihnen zustehenden Kompetenzen auf die Ge-
meinschafts- bzw. Unionsebene übertragen. Mit jeder
Vertragsreform (Ausnahme: Nizza) wurde der Kompe-
tenzkatalog der Gemeinschaften bzw. nunmehr der 2. Die verschiedenen Zuständigkeiten (Kompetenzen)
Union mehr oder minder behutsam erweitert, zuletzt in der EU
mit dem Lissabonner Vertrag, unter anderem in den
Die Europäische Union als Rechtsnachfolgerin der EG
Politikbereichen Energie, Sport, Tourismus oder Raum-
bildet eine einheitliche supranationale Rechtsge-
fahrt.
meinschaft, welche eigenes Recht, das Sekundärrecht,
Nach deutschem Recht ist die Übertragung der Kom- setzen kann.
petenzen im sogenannten Europa-Artikel des Grund-
Zu diesem Zweck haben, wie soeben aufgeführt, die
gesetzes, Art. 23 I GG, geregelt. Das BVerfG hat den
Mitgliedstaaten in bestimmten Politikbereichen die
Maastrichter EUV in seiner Maastricht-Entscheidung
Ausübung ihrer ursprünglichen Rechtssetzungskom-
(BVerfGE 89, 155) überprüft. Ein Verstoß gegen den
petenzen auf die Gemeinschaften bzw. jetzt die Union
Erhalt der Wertvorstellungen und Verfassungsprinzi-
übertragen, vgl. Art. 1 I a.E. EUV.
pien des Grundgesetzes (wie das Bundesstaats- oder
Demokratieprinzip) wurde jedoch nicht festgestellt. Die Übertragung ihrer Kompetenzen an die supranati-
Allerdings hat das BVerfG mit der „Ewigkeitsgarantie“ onale Union ist qualitativ in unterschiedlichem Aus-
des Art. 79 III GG dem Vertragswerk Grenzen aufge- maß erfolgt. Zu unterscheiden sind diesbezüglich
zeigt: Das Handeln der europäischen Organe darf
demnach die in Art. 79 III GG für unantastbar erklärten • ausschließliche Zuständigkeit der Union gemäß
Grundsätze der Art. 1 sowie 20 GG nicht verletzen. Mit Art. 2 I, 3 AEUV, bei der die Union Entschei-
seinem Lissabon-Urteil vom 30. Juni 2009 (BVerfGE dungen stets allein trifft. Nur die Union darf
123, 267) hat das BVerfG den Vertrag von Lissabon demnach gesetzgeberisch tätig werden und
bzw. das deutsche Zustimmungsgesetz zum Vertrag als verbindliche Rechtsakte erlassen; die Mitglied-
mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt, jedoch die staaten dürfen grundsätzlich nicht tätig wer-
Verfassungswidrigkeit der Begleitgesetze, „soweit den. Eine Ausnahme davon gilt, wenn die Union
Gesetzgebungsorganen keine hinreichenden Beteili- die Mitgliedstaaten in einem Politikbereich aus-
gungsrechte eingeräumt wurden“, festgestellt. Die schließlicher Zuständigkeit ermächtigt, Rechts-
Begleitgesetze wurden daraufhin geändert; eine er- akte zu erlassen. Zudem dürfen die Staaten tä-
neute Beschwerde dagegen hat das BVerfG im Sep- tig werden, um Rechtsakte der Union durchzu-
tember 2009 nicht zur Entscheidung angenommen. führen;

Aus der Stellung der Mitgliedstaaten als „Herren der • geteilte Zuständigkeit der Union gemäß Art. 2
Verträge“ ergibt sich, dass eine Änderung der Verträ- II, 4 AEUV. Die Handlungsbefugnisse in den un-
ge im Grundsatz nur durch die Mitgliedstaaten erfol- ter die geteilte Zuständigkeit fallenden Politik-
gen kann. Das Vertragsänderungsverfahren ist im EUV bereichen liegen somit gleichermaßen bei Uni-
in Art. 48 geregelt. Es sieht eine Ratifizierung aller on wie auch den Mitgliedstaaten, so dass eine
Änderungen in allen Mitgliedstaaten vor. Gegebenen- Rechtsetzung von Union und Mitgliedstaaten
falls ist dazu ein nationales Referendum notwendig nebeneinander möglich ist. Tatsächlich hat die
(wie in Irland, wo die Verfassung eine Abstimmung Union jedoch gegenüber den Mitgliedstaaten

57
Vorrang, so dass die Staaten bei (legitimer) „Alle der Union nicht in den Verträgen übertragenen
Rechtsetzung der Union in einem Gebiet in ih- Zuständigkeiten verbleiben […] bei den Mitgliedstaa-
ren eigenen Kompetenzen gesperrt sind ten“, Art. 4 I EUV (Ausfluss des Prinzips der begrenz-
(Peremptionsprinzip) und nicht tätig werden ten Einzelermächtigung). Die Union darf aufgrund
dürfen, Art. 2 II Satz 2 AEUV. Eine tatsächliche dieser ausschließlichen Zuständigkeit der Mitglied-
parallele Kompetenz zwischen Union und Staa- staaten in einigen Politikbereichen nicht tätig werden.
ten dahingehend, dass beide gleichzeitig tätig Dies betrifft vor allem das nationale Steuerrecht.
werden dürfen, findet sich nur in Art. 4 III, IV
AEUV, auf wenige Politikbereiche beschränkt. Zu beachten ist, dass es sich bei den Art. 3, 4 und 6
Vor allem im Rahmen der geteilten Zuständig- AEUV nicht selbst um Kompetenznormen handelt,
keiten ist das Subsidiaritätsprinzip zu beachten welche die Union zu einem Handeln ermächtigen. Es
(dazu sogleich); handelt sich vielmehr um einen abschließenden Kata-
log, welcher einen bloßen Überblick über die verschie-
• unterstützende (koordinierende, ergänzende) denen Kompetenzarten und die von ihnen umfassten
Zuständigkeit der Union gemäß Art. 2 V, 6 Politikbereiche gibt. Mit der implied-powers-Lehre und
AEUV, nach denen die Union in bestimmten Po- dem Vertragslückenschließungsverfahren des Art. 352
litikbereichen zuständig ist, Maßnahmen durch- AEUV bestehen zudem zwei dort nicht aufgeführte EU-
zuführen, welche wiederum mitgliedstaatliche Kompetenzen (dazu sogleich).
Maßnahmen unterstützen, koordinieren oder
ergänzen. Die Zuständigkeit der Mitgliedstaa- Trotz dieser an sich klaren Abgrenzung sind Grenzfälle
ten bleibt dabei unberührt; denkbar. Ein Musterbeispiel hierfür ist das Urteil des
EuGH in der Rs. Tanja Kreil (C-285/98), welches die
• besondere Kompetenzarten im Bereich der Überschneidung von Kompetenzbereichen anspricht
GASP sowie der Koordinierung der Wirtschafts- (EG-Gleichbehandlungsrichtlinie vs. nationales Wehr-
und Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten. recht).


Die Zuständigkeiten der Union

Ausschließliche Zuständigkeit, Art. 2 I, 3 AEUV in den Bereichen

Abs. 1 a) Zollunion
b) Festlegen der für das Funktionieren des Binnenmarkts erforderlichen
Wettbewerbsregeln
c) Währungspolitik für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist
d) Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen
Fischereipolitik
e) Gemeinsame Handelspolitik

Abs. 2 Abschluss internationaler Übereinkünfte


Geteilte Zuständigkeit, Art. 2 II, 4 AEUV in den „Hauptbereichen“

Abs. 2 a) Binnenmarkt
b) Sozialpolitik hinsichtlich der im AEUV genannten Aspekte
c) Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt
d) Landwirtschaft und Fischerei, ausgenommen die Erhaltung der biologischen
Meeresschätze
e) Umwelt
f) Verbraucherschutz
g) Verkehr

58
h) Transeuropäische Netze
i) Energie
j) Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
k) Gemeinsame Sicherheitsanliegen im Bereich der öffentlichen Gesundheit hinsichtlich
der im AEUV genannten Aspekte

Abs. 3 Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt

Abs. 4 Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe


Unterstützende Zuständigkeit, Art. 2 V, Art. 6 AEUV

„In bestimmten Bereichen ist die Union […] dafür zuständig, Maßnahmen zur Unterstützung,
Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten durchzuführen, ohne dass
dadurch die Zuständigkeit der Union für diese Bereiche an die Stelle der Zuständigkeit der
Mitgliedstaaten tritt.“ Art 2. V AEUV

Art. 6 a) Schutz und Verbesserung der menschlichen Gesundheit


b) Industrie
c) Kultur
d) Tourismus
e) Allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport
f) Katastrophenschutz
g) Verwaltungszusammenarbeit


Besondere Zuständigkeiten

- Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik einschließlich der schrittweisen Festlegung einer


gemeinsamen Verteidigungspolitik, Art. 2 IV AEUV
- Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, Art. 2 III, Art. 5 I AEUV
- Koordinierung der Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten, Art. 2 III, Art. 5 II AEUV
- Initiativen zur Koordinierung der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten, Art. 5 III AEUV

Harmonisierungskompetenzen, Art. 114, 113 AEUV (im Bereich des Binnenmarktes)


„Vertragsabrundungskompetenz“ (keine echte Zuständigkeit), Art. 352 AEUV

3. Kompetenzausübungsregeln: Subsidiaritätsprinzip, Nach dem Subsidiaritätsprinzip darf die Union „in den
Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständig-
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit keit fallen“, nur dann tätig werden, wenn

a) Subsidiaritätsprinzip • sie sich innerhalb der ihr durch die Verträge


zugewiesenen Grenzen bewegt, also nur dort,
Bezüglich der Wahrnehmung der ihr verliehenen wo sie auch tatsächlich eine Zuständigkeit be-
Kompetenzen durch die Union ist das durch den Ver- sitzt und
trag von Maastricht erstmals etablierte Subsidiaritäts-
prinzip von erheblicher Relevanz. Es ist nunmehr in • die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahme
Art. 5 III EUV niedergeschrieben und beschränkt die von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend
Kompetenzen der Union bei der Setzung von Sekun- verwirklicht werden können sondern vielmehr
därrecht dort, wo sie nicht ausschließlich zuständig ist.
• auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind
(„Besser-Klausel“).

59
Wenn also ein Politikbereich der geteilten Zuständig- nerhalb der ihr tatsächlich von den Mitgliedstaaten
keit vorliegt, darf die Union konkret nicht aktiv wer- übertragenen Zuständigkeiten tätig werden darf.
den, wenn sie die angestrebten Ziele nicht besser als „Alle der Union nicht in den Verträgen übertragenen
die Mitgliedstaaten erreichen kann! Zuständigkeiten verbleiben bei den Mitgliedstaaten“,
Art. 5 II Satz 2 EUV. Die Union hat demnach keine
Das Subsidiaritätsprinzip findet konsequenterweise Zuständigkeit, sich selbst neue Kompetenzen zu schaf-
keine Anwendung in den Bereichen, in denen die fen oder diese einseitig von den Mitgliedstaaten „ab-
Union die ausschließliche Zuständigkeit besitzt. zuziehen“ (fehlende Kompetenz-Kompetenz der EU).

Technische Vorschriften zur Durchsetzung des Subsidi- Eine gewisse Einschränkung erfährt das Prinzip der
aritätsprinzips finden sich im Protokoll (Nr. 2) über die begrenzten Einzelermächtigung jedoch durch die so-
Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der genannte implied-powers-Lehre: Nach dieser hat die
Verhältnismäßigkeit. In dessen Art. 6 und 7 ist ein Union alle Kompetenzen inne, die nötig sind, damit
Verfahren festgeschrieben, durch welches die nationa- sie ihr bereits eingeräumte Befugnisse sinnvoll wahr-
len Parlamente der Mitgliedstaaten überprüfen kön- nehmen kann. Dazu müssen die entsprechenden Be-
nen, inwieweit Gesetzgebungsvorschläge der Europäi- fugnisse aber tatsächlich bereits gewährt worden sein;
schen Kommission mit dem Subsidiaritätsprinzip ver- eine reine Aufgaben- oder Zielbestimmung lässt nicht
einbar sind. Wenn sich, vereinfacht ausgedrückt, min- auf eine einmal erteilte Kompetenz schließen und
destens ein Drittel der Parlamente dafür aussprechen, somit auch nicht die implied-powers-Lehre zur Anwen-
kann die Kommission verbindlich aufgefordert wer- dung kommen. Die implied-powers-Lehre ist vom
den, ihren Vorschlag zu überprüfen („Gelbe Karte“, EuGH in seiner AETR-Rechtsprechung (Rs. 22/70) ent-
Art. 7 II Protokoll (Nr. 2)). Verlangt sogar mindestens wickelt worden, deren Gehalt heute jedoch mit Art. 3
die Hälfte der Parlamente eine entsprechende Über- II AEUV weitgehend in die Verträge übernommen
prüfung, kann der Vorschlag im weiteren Verlauf des wurde.
Gesetzgebungsverfahrens aus diesem Grund durch
den EU-Gesetzgeber (Rat und Parlament) abgelehnt Eine weitere Ausnahme ist im sogenannten Vertrags-
werden („Orangene Karte“, Art. 7 III Protokoll (Nr. 2)). lückenschließungsverfahren in Art. 352 AEUV zu se-
Die nationalen Parlamente können aber keine „Rote hen. Nach dieser Flexibilitäts- oder Kompetenzergän-
Karte“ dahingehend geltend machen, dass sie selbst zungsklausel kann der Rat der EU auf Vorschlag der
einen Gesetzgebungsvorschlag wegen behaupteter Kommission und nach Zustimmung des Europäischen
Verletzung des Subsidiaritätsprinzips zu Fall bringen Parlaments einstimmig geeignete Vorschriften zur
können. Allerdings können durch Mitgliedstaaten, Erreichung der Ziele der Verträge (mit Ausnahme von
auch im Namen ihrer Parlamente, Klagen wegen Ver- Zielen im Rahmen der GASP) auch dann erlassen,
stoßes eines Gesetzgebungsaktes gegen das Subsidia- wenn die hierfür erforderlichen Befugnisse in den
ritätsprinzip vor den EuGH gebracht werden (Art. 8 Verträgen nicht vorgesehen sind. Ein entsprechendes
Protokoll (Nr. 2)). Es handelt sich dabei um eine Nich- Tätigwerden der Union nach dieser Vertragsabrun-
tigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV, mit welcher der dungskompetenz muss jedoch im Rahmen der in den
Gerichtshof den angegriffenen Rechtsakt für nichtig Verträgen festgelegten Politikbereiche der Union er-
erklären und somit aus der Welt schaffen kann, wenn folgen und erforderlich sein. Durch das Vertragslü-
er tatsächlich einen Verstoß gegen das Subsidiaritäts- ckenschließungsverfahren darf nicht die Grenze der
prinzip darstellt. Vertragsänderung überschritten werden – in einem
solchen Fall muss stets nach Art. 48 EUV vorgegangen
Durch das Subsidiaritätsprinzip wird ein Europa der werden. Das besondere Gesetzgebungsverfahren des
drei Ebenen gefördert. In diesem spiegeln sich europä- Artikels 352 AEUV darf auch nur ausnahmsweise auf
ische, nationale und regionale Interessen wider. Dem- „unvorhergesehene Fälle“ (so die bisherige nichtamt-
nach sollen Entscheidungen so nah wie möglich am liche Überschrift des entsprechenden Art. 308 EGV)
Bürger getroffen werden – denn es ist der Bürger, der angewendet werden. Zu beachten ist der neu einge-
in jedem Fall von ihnen betroffen ist. führte nationale Frühwarnmechanismus gemäß Art.
352 II AEUV, nach dem die Kommission die nationalen
b) Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung
Parlamente auf Vorschläge auf Grundlage der Flexibili-
Von erheblicher Relevanz ist daneben der bereits an- tätsklausel aufmerksam zu machen hat.
gesprochene Grundsatz der begrenzten Einzelermäch-

tigung aus Art. 5 II EUV, nach dem die Union nur in-

60
c) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche
Maß“ hinausgehen, UAbs. 1. Jegliche Rechtsakte der
Stets zu beachten ist auch der Grundsatz der Verhält- Union müssen demnach ein legitimes Ziel verfolgen,
nismäßigkeit aus Art. 5 IV EUV, nach dem die „Maß- zur Zielerreichung geeignet und erforderlich und dar-
nahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das über hinaus angemessen sein.

III. Das Verhältnis des Unionsrechts zu nationalem Recht

1. (Anwendungs-)Vorrang des Unionsrechts Ungeklärt blieb mit dem Urteil Costa/ENEL jedoch,
welche Folgen der Widerspruch des verdrängten nati-
Das Primärrecht hat zum Verhältnis des Gemein- onalen Rechts zum Gemeinschaftsrecht für die jeweili-
schafts-/Unionsrechts zu dem nationalen Recht der ge nationale Norm haben würde. Zwei, den Grundsatz
Mitgliedstaaten stets geschwiegen. Es ist also vertrag- des „effet utile“ verwirklichende, Möglichkeiten sind in
lich nicht geklärt, ob im Konfliktfall das Gemein- einem solchen Fall denkbar (dazu EuGH, Rs. 106/77,
schaftsrecht oder nationales Recht Vorrang haben Simmenthal II): Zum einen könnte die nationale Norm
würde und wie ein solcher Vorrang ausgestaltet sein generell nichtig werden (Geltungsvorrang des Ge-
müsse. Nur im gescheiterten Verfassungsvertrag von meinschaftsrechts). Sie hätte dann keine rechtliche
2004 fand sich eine Klausel, nach welcher das EU- Verbindlichkeit mehr, und zwar nicht nur bei „europäi-
Recht Vorrang vor nationalem Recht genieße. Dem schen“ Sachverhalten sondern auch bei rein nationa-
Vertrag von Lissabon ist zumindest (und lediglich) eine len Fällen. Die zweite Möglichkeit wäre, dass die frag-
Erklärung (Nr. 17) beigefügt, welche den Vorrang des liche nationale Norm im konkreten Fall einfach nicht
Unionsrechts bestätigt. Entwickelt wurde dieser durch angewendet wird, wenn sie mit Gemeinschaftsrecht
den EuGH, auf dessen ständige Rechtsprechung Erklä- im Konflikt steht (Anwendungsvorrang des Gemein-
rung Nr. 17 sich bezieht. schaftsrechts). Sie behielte jedoch weiterhin ihre Gel-
tung und könnte auf rein nationale Sachverhalte wei-
Bereits mit seinem Urteil in der Rs. van Gend en Loos
terhin angewendet werden. Dies wäre für das nationa-
(Rs. 26/62) hatte der Gerichtshof erstmals festgestellt,
le Rechtssystem weitaus effektiver, denn es würden
dass das Gemeinschaftsrecht in den Mitgliedstaaten
drohende Rechtslücken, sollte eine Norm für ungültig
unmittelbare Geltung hat und somit direkt in die nati-
erklärt werden, verhindert werden. Der EuGH hat sich
onalen Rechtsordnungen hineinwirkt. Aufbauend auf
daher, dem Grundsatz der gegenseitigen Rücksicht-
dieses Urteil, entschied der EuGH in der Rs. Cos-
nahme Rechnung tragend, in der Rs. IN.CO.GE’90 u.a.
ta/ENEL (Rs. 6/64), dass im Falle eines Widerspruchs
(verb. Rs. C-10/97 bis C-22/97) für den Anwendungs-
des nationalen Rechts zum Gemeinschaftsrecht das
vorrang entschieden (während er in der Rs. Simment-
Gemeinschaftsrecht Vorrang gegenüber dem natio-
hal II wohl noch zum Geltungsvorrang tendierte). Für
nalen Recht genießt. Das Gemeinschaftsrecht als
das Vorrangverhältnis bedeutet dies heute also: Ver-
„autonome“ Rechtsordnung hat also nicht nur unmit-
stößt eine nationale Rechtsnorm gegen Unionsrecht,
telbare Geltung in den Mitgliedstaaten, es verdrängt
so ist diese Norm im konkreten Fall unanwendbar,
darüber hinaus auch nationales Recht, wenn dieses
jedoch nicht generell nichtig. In all jenen Fällen, in
dem Gemeinschaftsrecht entgegensteht. Dies ent-
denen Unionsrecht keine Anwendung findet, kann die
spricht dem Grundsatz der praktischen Wirksamkeit
nationale Norm weiterhin herangezogen werden und
des Gemeinschaftsrechts („effet utile“), der eine ein-
entfaltet Rechtskraft. Zu beachten ist jedoch die Aus-
heitliche und gleichförmige Anwendung des Gemein-
nahme der noch nicht umgesetzten und noch nicht
schaftsrechts in allen Mitgliedstaaten verlangt. Daraus
unmittelbar wirksamen Richtlinie: In diesem Fall ist
ergibt sich folgerichtig, dass die aus der Gemein-
richtlinienwidriges nationales Recht (noch) anwend-
schaftsordnung resultierenden Rechte und Pflichten
bar.
der Mitgliedstaaten nicht einseitig durch später erge-
hende innerstaatliche Maßnahmen der Mitgliedstaa-
ten beeinträchtigt werden dürfen.

61
2. Verhältnis von Unionsrecht zu nationalen Grund- Ultra-vires-Kontrolle). Als Folge des Maastricht-Urteils
rechten und Verfassungsinhalten wurde diese Rechtsprechung in die neue Fassung von
Art. 23 I GG (sog. Europa-Artikel), aufgenommen. Im
Es ist umstritten, ob nationale Verfassungsgerichte Endeffekt ist das BVerfG aber bei seiner Solange II-
Sekundärrechtsakte hinsichtlich deren Vereinbarkeit Rechtsprechung geblieben. Mit seinem Lissabon-Urteil
mit nationalen Grundrechten überprüfen dürfen, also (BVerfGE 123, 267) vom 30. Juni 2009 wiederum hat
eine sogenannte Normenkontrolle durchführen kön- sich das BVerfG, unter Beachtung des „Grundsatzes
nen. Der EuGH hat insofern klargestellt, dass Unions- der Europafreundlichkeit“, die Kontrolle über die Ein-
recht auch gegenüber nationalem Verfassungsrecht haltung der unter die Ewigkeitsgarantie des Grundge-
Vorrang genießt, Rs. Internationale Handelsgesell- setzes fallenden Grundsätze (Unantastbarkeit der
schaft (Rs. 11/70). Naturgemäß sehen die Verfas- Menschenwürde, Garantie des sozialen Rechtsstaats,
sungsgerichte der Mitgliedstaaten, vor allem das Föderalismus) vorbehalten (sog. Identitätskontrolle:
BVerfG sowie der dänische Højesteret dies anders. Verletzt das Handeln von EU-Organen die in Art. 79 III
GG für unantastbar erklärten Grundsätze der Art. 1
Das BVerfG hat zur Frage des Verhältnisses von Ge-
und 20 GG?). Ebenso hält sich das BVerfG vor zu prü-
meinschaftsrecht zu den Grundrechten erstmals 1974
fen, „ob Rechtsakte der europäischen Organe und
entschieden. In seiner Solange I-Entscheidung (BVer-
Einrichtungen sich unter Wahrung des […] Subsidiari-
fGE 37, 271) stellte es dar, dass es Gemeinschaftsrecht
tätsprinzips in den Grenzen der ihnen im Wege der
solange überprüfen dürfe und müsse, wie die EG über
begrenzten Einzelermächtigung eingeräumten Ho-
keinen eigenen Grundrechtsschutz verfüge – mit der
heitsrechte halten“ (Ultra-vires-Kontrolle). Im Jahr
Folge, dass eventuelle grundrechtswidrige EG-
2010 hatte das BVerfG schließlich Gelegenheit, sich im
Rechtsakte für in Deutschland unanwendbar erklärt
Rahmen der Entscheidung Honeywell (Az. 2 BvR
werden konnten. 1986 folgte die Solange II-
2661/06, BVerfGE 126, 286, ausgehend vom Urteil
Entscheidung (BVerfGE 73, 339) des BVerfG, in der es
Mangold des EuGH, Rs. C-144/04) näher mit der Ultra-
nunmehr hieß, dass, solange die EG, insbesondere die
vires-Kontrolle zu beschäftigen. Nach dem Urteilstenor
Rechtsprechung des EuGH, einen wirksamen Grund-
kommt eine solche Kontrolle durch das BVerfG nur
rechtsschutz gewährleiste, der dem Standard des
dann in Betracht, „wenn ein Kompetenzverstoß der
Grundgesetzes im wesentlichen gleichzuachten ist, das
europäischen Organe hinreichend qualifiziert ist“. Ein
BVerfG seine Gerichtsbarkeit nicht mehr ausüben
ausbrechender Rechtsakt liege demnach nur vor,
würde (womit es sich aber die allgemeine Möglichkeit
wenn „das kompetenzwidrige Handeln der Unionsge-
der Kontrolle vorbehielt, sollte der EG-
walt offensichtlich ist und der angegriffene Akt im
Grundrechtstandard wieder absinken). Mit seinem
Kompetenzgefüge zu einer strukturell bedeutsamen
Maastricht-Urteil (BVerfGE 89, 155) von 1993 wiede-
Verschiebung zulasten der Mitgliedstaaten führt“. Das
rum sieht sich das BVerfG in einem Kooperationsver-
Urteil ist im Folgenden von einigen Stimmen erheblich
hältnis zum EuGH und wird überprüfen, ob Rechtsakte
als –im Vergleich zum Lissabon-Urteil– Schritt zurück
der (nunmehr) EU sich unter Wahrung des Subsidiari-
kritisiert worden, da das Urteil den Organen –im kon-
tätsprinzips im Rahmen der ihr eingeräumten Hoheits-
kreten Fall dem EuGH– eine ziemlich „lange Leine“
rechte halten oder aus ihm ausbrechen (sogenannte
lässt.

IV. Besonderheiten der GASP

Im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheits- Räten stets ein Konsens erzielt werden muss. Die an-
politik sind es die Regierungen der Mitgliedstaaten, deren Organe sind in nur eingeschränktem Maße in-
welche direkt zusammenarbeiten. Sie verlagern die- volviert („spezifische Rolle“ von EP und Kommission,
sen Politikbereiche und ihre respektive Arbeit also Art. 24 I UAbs. 2 S. 5 EUV. Ihre Einbindung beschränkt
auf eine internationale Ebene. Hauptakteure der sich auf das Recht, Vorschläge zu unterbreiten (Kom-
GASP sind demnach der Europäische Rat sowie der mission, vgl. Art. 30 I EUV) sowie Empfehlungen zu
(Minister-)Rat, vgl. Art. 24 I UAbs. 2 S. 2, 26, 32 EUV. In geben, Anfragen zu stellen und Informationen zu er-
ihnen werden Entscheidungen werden gemäß Art. 31 I halten (Parlament, Art. 36 II EUV). Der EuGH hat
EUV in der Regel einstimmig gefällt, weswegen in den grundsätzlich keine Jurisdiktion über GASP-Beschlüsse

62
(Art. 24 I UAbs. 2 S. 6 EUV, 275 I AEUV). Zwei Ausnah- Beschlüsse der Gemeinsamen Außen- und Sicher-
men gibt es: restriktive Maßnahmen gegen Individuen heitspolitik binden ausschließlich und direkt die Mit-
(z.B. eingefrorene Konten Terrorismusverdächtiger) gliedstaaten.
können ebenso vor dem EuGH überprüft werden wie
die Einhaltung des Art. 40 EUV.

V. Verhältnis der EU zu ihren Bürgern

1. Anwendbarkeit und Geltung des Unionsrecht auf kung von EG-Verordnungen im Privatrecht). In Bezug
und zwischen Privaten auf Richtlinien, welche grundsätzlich durch die Mit-
gliedstaaten umgesetzt werden müssen, hat der EuGH
Die Gründungsverträge der EG sowie nunmehr der hingegen eine unmittelbare Wirkung zwischen Priva-
Lissabonner EU, also das Primärrecht, binden zunächst ten im Grundsatz verneint (Rs. 152/84, Marshall; Rs. C-
die Mitgliedstaaten als Vertragsparteien. Der EuGH hat 91/92, Faccini Dori). Von erheblicher Relevanz ist da-
in seiner ständigen Rechtsprechung, beginnend mit neben das Urteil Angonese (Rs. C-281/98), mit dem
van Gend en Loos, herausgestellt, dass alle Normen der Gerichtshof in Fortführung seiner Rechtsprechung
des (primären) Gemeinschaftsrechts, die in den (Sportler-)Fällen Walrave (Rs. 36/74) sowie
Bosman (Rs. C-415/93) die Verpflichtung privater Per-
• ohne jede weitere Konkretisierung anwend-
sonen aus den Grundfreiheiten betont (hier auf die
bar und
Einstellungsvoraussetzungen privater Arbeitgeber,
• unbedingt sind sowie
welche als Privatpersonen ausdrücklich unter das
• keiner weiteren nationalen Umsetzungs-
Verbot der Diskriminierungen von Arbeitnehmern
maßnahmen bedürfen und
aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit fallen).
• den Mitgliedstaaten keinen Ermessensspiel-
raum belassen, Nicht zuletzt ist auf die vom Gerichtshof in ständiger
integrationsfreundlicher Rechtsprechung entwickelten
für ihre Adressaten unmittelbar anwendbar sind. Das
Grundrechte hinzuweisen, welche mit dem Urteil
schließt, wie der Gerichtshof im Urteil Alfons Lütticke
Stauder (Rs. 29/69) ihren Anfang hatte. Weitere rele-
GmbH ./. Hauptzollamt Saarlouis (Rs. 57/65) betonte,
vante Urteile in diesem Bereich sind u.a. Defrenne III
Individuen mit ein, welche sich somit vor den nationa-
(Rs. 149/77), Marschall (Rs. C-409/95), Tanja Kreil (Rs.
len Gerichten auf entsprechende primärrechtliche
C-285/98) oder Alexander Dory (Rs. C-186/01), Hauer
Normen berufen können (im konkreten Fall ging es um
(Rs. 44/79), Roquette Frères (Rs. C-94/00), Familiap-
ein im damaligen EG-Vertrag statuiertes Diskriminie-
ress (Rs. C-368/95), Carpenter (Rs. C-60/00), Hoff-
rungsverbot).
mann-La Roche AG (Rs. 85/76) sowie Factortame u.a.
Unter gewissen Bedingungen bejahte der Gerichtshof (Rs. C-213/89), Åkerberg Fransson (C-617/10) und –als
selbst eine horizontale Wirkung des Gemeinschafts- möglicherweise ein Beispiel für einen ausbrechenden
rechts zwischen Privaten (Rs. 43/75, Defrenne II), Rechtsakt– das Urteil Mangold (Rs. C-144/04).
nämlich dann, wenn es um kollektive privatrechtliche

Regelungen geht, die in ihrer Geltungsweite staatli-
chen Regeln vergleichbar sind oder sogar vom Staat 2. Unionsbürgerschaft
für verbindlich erklärt werden (wie z.B. die für allge-
meinverbindlich erklärten Tarifverträge im deutschen Seit 1992, eingeführt durch den Vertrag von Maas-
kollektiven Arbeitsrecht). In einem solchen Fall ragt tricht, gibt es die Unionsbürgerschaft, welche nun-
das Gemeinschaftsrecht unmittelbar in das rechtliche mehr in Art. 20 AEUV normiert ist.
Verhältnis zwischen Privaten hinein und findet unmit-
Unionsbürger sind weiterhin Staatsangehörige ihres
telbare Anwendbarkeit. Sekundärrechtlich hat der
jeweiligen Mitgliedstaates. Die Unionsbürgerschaft
Gerichtshof in Bezug auf Verordnungen ähnliches
ersetzt also die nationale Staatsbürgerschaft nicht. Sie
festgestellt im Urteil Muñoz & Superior Fruiticola (Rs.
ergänzt die nationale Staatsbürgerschaft lediglich,
C-253/00) (unmittelbare Rechtswirkung und Drittwir-
indem sie zu dieser hinzutritt. Dennoch ist die Unions-

63
bürgerschaft von erheblicher Relevanz, da sie dem • diplomatischen und konsularischen Schutz
Unionsbürger relevante Rechte verleiht, welche in Art. durch Botschaften von EU-Staaten in Drittstaa-
20 II AEUV nicht abschließend aufgezählt sind. Die ten unter denselben Bedingungen wie Staats-
Grundrechte des Unionsbürgers sind zudem in der angehörige des jeweiligen anderen EU-Staates,
Grundrechtecharta aufgeführt (als „Bürgerrechte“ der Art. 23 AEUV (Art. 46 GrRCh),
Art. 39 ff. GrRCh). Der Unionsbürger genießt vor allem
• Petitionsrecht beim Europäischen Parlament,
• Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht im ge- Art. 24 II, 227 AEUV (Art. 44 GrRCh), sowie
samten Gebiet der EU, Art. 21 AEUV (Art. 45
GrRCh), • das Recht, sich an den europäischen Bürger-
beauftragten zu wenden, Art. 24 III, 228 AEUV
• aktives und passives Wahlrecht bei den Wah- (Art. 43 GrRCh).
len zum Europäischen Parlament und bei
Kommunalwahlen im eigenen Wohnsitzland zu Weiterhin haben die Unionsbürger die anderweitig in
gleichen Bedingungen wie sie für Angehörige den Verträgen vorgesehenen Rechte (wie sie sich z.B.
des betreffenden Mitgliedstaates gelten, Art. aus den Grundfreiheiten ergeben), unterfallen jedoch
22 AEUV (Art. 39, 40 GrRCh), auch den vertraglich vorgesehenen Pflichten.

D. Die Organe der Union


I. Überblick: Die Unionsorgane, Institutionen und Agenturen

1. Organe nach Art. 13 EUV, vertragliche Grundlagen

Die Organe der Europäischen Union sind in Art. 13 I keln 223 bis 287 enthalten. Im AEUV sind weiterhin
UAbs. 2 EUV aufgezählt. Die EU hat zwar fast 60 insti- auch der Europäische Wirtschafts- und Sozialaus-
tutionelle Einrichtungen, aber nur sieben davon haben schuss, der Ausschuss der Regionen, die Europäische
auch Organcharakter. Sie sind alle im Primärrecht Investitionsbank, EUROPOL, EUROJUST, die Europäi-
verankert. Ihre Grundlagenbestimmungen finden sich sche Staatsanwaltschaft sowie der Europäische Bür-
in den Artikeln 14 bis 19 EUV. 18 EUV verweist aller- gerbeauftragte aufgeführt. Bei ihnen handelt es sich
dings systemwidrig auf den Hohen Vertreter der Union jedoch nicht um EU-Organe, sondern um Institutionen
für Außen- und Sicherheitspolitik, welcher jedoch kein ohne Organqualität bzw. Agenturen. Die Organe sind
Organ gemäß Art. 13 EUV ist. Bedingt durch die pri- gemäß Art. 13 II Satz 2 EUV zur loyalen Zusammenar-
märrechtliche Teilung in EUV und AEUV sind die Ar- beit verpflichtet.
beitsbestimmungen der Organe im AEUV in den Arti-

Die Organe der Union gemäß Art. 13 EUV


- das Europäische Parlament (EP) (diese Bezeichnung hat es seit der EEA 1987, vorher: Gemeinsame
Versammlung)
- der Europäische Rat (ER) (Organqualität seit dem Vertrag von Lissabon)
- der Rat (in der Maastrichter Union offizielle Bezeichnung: Rat der Europäischen Union)
- die Europäische Kommission (diese Bezeichnung hat sie offiziell seit 1993)
- der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH)
- die Europäische Zentralbank (EZB) (Organqualität seit dem Vertrag von Lissabon)
- der Rechnungshof (vor Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon offizielle Bezeichnung: Rechnungs -
hof der Europäischen Gemeinschaften)

64

2. Weitere Institutionen und Einrichtungen EWSA und AdR sind durch Primärrecht geschaffen,
also fest in der Verfassungsstruktur der Union veran-
Neben den in Art. 13 EUV kodifizierten Organen (wel- kert. Sie beraten v.a. Kommission, Parlament und Rat
che gleichermaßen zu den EU-Institutionen gezählt bei der EU-Gesetzgebung.
werden) existieren in der Union weitere Institutionen
und Einrichtungen, die allerdings keine Organqualität c) Finanzinstitute und Aufsichtsbehörden
haben. Einige sind explizit im Primärrecht genannt,
andere hingegen nicht. Diese Uneinheitlichkeit sowie Die Europäische Investitionsbank (EIB) findet sich in
die beliebig erscheinende Differenzierung zwischen den Artikeln 308 und 309 des AEUV, wird allerdings
Organen und Institutionen ohne Organqualität können nicht mehr, wie das vor dem Vertrag von Lissabon in
zu Verwirrung führen. Dies gilt umso mehr, als es eini- dem früheren Art. 9 EGV der Fall war, in den „allge-
ge Agenturen gibt, die wiederum in der EU- meinen“ Bestimmungen gesondert erwähnt. Zudem
Terminologie nicht zu den EU-Institutionen zählen, die ist das Protokoll (Nr. 11) zum Vertrag zur Gründung
ebenfalls in den Verträgen aufgeführt sind. der Europäischen Gemeinschaft über die Satzung der
Europäischen Investitionsbank von 1957 weiterhin
Zu den Institutionen ohne Organqualität gehören der Bestandteil des Primärrechts.
Europäische Auswärtige Dienst (EAD) mit dem Hohen
Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik an der Daneben gibt es die Europäische Bank für Wiederauf-
Spitze, beratend tätig werdende Institutionen (Art. 13 bau und Entwicklung (EBRD, „Osteuropabank“) sowie
IV AEUV), Finanzinstitute (v.a. die Europäische Investi- den Europäische Investitionsfonds, über welchen die
tionsbank, Art. 308, 309 AEUV), der Europäische Bür- EIB Investitionsvorhaben der EU finanziert und kleine
gerbeauftragte und der Europäische Datenschutzbe- Unternehmen unterstützt. Beide sind nicht in den EU-
auftragte sowie einige interinstitutionelle Einrichtun- Verträgen verankert.
gen. Sie werden in den Verträgen gemeinsam mit den
Keine Finanzinstitute, aber eng mit dem Finanzmarkt
Agenturen als Einrichtungen und sonstige Stellen der
verbunden (obgleich als dauerhafte dezentrale Agen-
Union zusammengefasst (vgl. die Vorschriften zum
turen eigentlich unter die EU-Agenturen zu subsumie-
Rechtsschutz in der Union, so Art. 263 V AEUV).
ren, siehe dazu sogleich unter 3.), sind die im Rahmen
a) Europäischer Auswärtiger Dienst der Umsetzung des Financial Supervision Package als
Reaktion auf die Finanzkrise vorgesehenen Stellen der
Der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) stellt das Finanzaufsicht. Der europäische Systemrisikorat, wel-
diplomatische Korps der EU dar. Gegründet 2011 und cher frühzeitig Risiken im Finanzsystem identifizieren
mit Sitz in Brüssel, unterstützt er den Hohen Vertreter soll (Makroaufsicht), entstand als völlig neues Gremi-
der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik, der- um. Die drei Behörden zur Aufsicht über Banken, Ver-
zeit Federica Mogherini, in seiner Arbeit. Zudem pflegt sicherungen sowie Börsen (Mikroaufsicht), welche
er die diplomatischen Beziehungen zu und die strate- Anfang 2011 ihre Arbeit aufgenommen haben, gingen
gischen Partnerschaften mit Nicht-EU-Ländern und aus den Ausschüssen der bisherigen diesbezüglichen
arbeitet mit den diplomatischen Diensten der EU- nationalen Aufsichten heraus, erhalten aber im Ver-
Länder, den Vereinten Nationen und anderen führen- hältnis deutlich stärkere Kompetenzen.
den Mächten zusammen.
Zu erwähnen sind weiterhin die temporäre Europäi-
b) Beratend tätig werdende Institutionen, Art. 13 IV sche Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) sowie der
EUV aus ihr hervorgegangene dauerhafte Europäische
Stabilitätsmechanismus (ESM). Beide sind jedoch
Art. 13 EUV sieht neben den Organen beratend tätig keine reine EU-Einrichtung, sondern eigenständige
werdende Institutionen (Art. 13 IV EUV) vor. Diese internationale Finanzorganisationen, welche allerdings
Vorschrift sowie Art. 300 bis 307 AEUV normieren zur in die institutionelle Struktur der EU eingebettet wur-
Unterstützung von Parlament, Rat und Kommission den.

• einen Wirtschafts- und Sozialausschuss d) Bürgerbeauftragte und Datenschutzbeauftragter


(EWSA) sowie
Aus Perspektive der Bürger sehr wichtige EU-
• einen Ausschuss der Regionen (AdR). Institutionen sind die beiden Ämter des Europäischen

65
Datenschutzbeauftragten sowie des EU- dezentralen Agenturen sowie die Exekutivagenturen.
Bürgerbeauftragten. Während der Bürgerbeauftragte Daneben gibt es spezifische Agenturen für die GASP
in Art. 228 AEUV verankert ist, findet sich der Daten- (drei) sowie für Euratom (zwei).
schutzbeauftragte in den Verträgen an keiner Stelle.
Dezentrale Agenturen nehmen vor allem Aufgaben in
e) Interinstitutionelle Einrichtungen den Bereichen Technik, Wissenschaft und Verwaltung
wahr und unterstützen die EU-Institutionen so bei der
Daneben treten mit dem Amt für Veröffentlichungen, Durchführung politischer Maßnahmen. Sie fördern
dem Computer Emergency Response Team (CERT), aber auch die Zusammenarbeit der EU-Einrichtungen
dem Europäischen Amt für Personalauswahl (EPSO) mit den Regierungen der Mitgliedstaaten. Sie werden
sowie der Europäischen Verwaltungsakademie vier auf unbestimmte Zeit eingerichtet. Derzeit gibt es 32
interinstitutionelle Einrichtungen. solcher Agenturen, welche über die gesamte EU ver-
teilt sind. Eine weitere, die Europäische Staatsanwalt-

schaft, wird gegenwärtig vorbereitet. Sie gehört neben
3. Agenturen EUROPOL und EUROJUST zu den wenigen Agenturen,
welche im AEUV ihre Rechtsgrundlage haben (Art. 85,
Neben die EU-Organe und sonstigen Institutionen 86 und 88 AEUV).
treten in erster Linie die EU-Agenturen. Bei ihnen
handelt es sich um Körperschaften des europäischen Exekutivagenturen unterstützen die Europäische
öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit. Kommission bei der Verwaltung der EU-Programme.
Sie sind von den Organen der Union rechtlich ge- Im Gegensatz zu den dezentralen Agenturen werden
trennt. Geschaffen werden sie durch sekundäres Uni- sie nur für einen bestimmten Zeitraum eingerichtet,
onsrecht, um bestimmte Aufgaben im Rahmen des sind also nur vorübergehenden Charakters. Aufgrund
EU-Rechts wahrzunehmen. So führen sie in ihrem ihrer engen Arbeitsbeziehung zur Kommission sind sie
jeweiligen Fachgebiet Programme und Aufgaben für an deren Dienstorten (Brüssel und Luxemburg) ange-
die EU durch, fördern den sozialen Dialog, dienen der siedelt. Gegenwärtig gibt es sechs solcher Exekutiva-
Erleichterung der Funktionsweise des Binnenmarkts genturen.
oder üben beobachtende Tätigkeiten aus. Mittlerweile
Daneben bestehen einige mehr oder minder eigen-
gibt es über 40 Agenturen, welche fünf verschiedenen
ständige Behörden, welche technisch der Kommission
Kategorien angehören. Wichtig sind vor allem die
angegliedert sind.

Überblick über die weiteren Institutionen, Einrichtungen und Agenturen der Union

Diplomatischer Korps der EU

Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD) mit Hohem Vertreter für die Außen- und Sicherheitspolitik

Beratend tätig werdende Institutionen

Wirtschafts- und Sozialausschuss


Ausschuss der Regionen

Finanzinstitute / Aufsichtsbehörden

Europäische Investitionsbank
Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD, „Osteuropabank“)
Europäischer Investitionsfonds
Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (keine EU-Einrichtung, aber in EU eingebettet)
Europäischer Stabilitätsmechanismus (keine EU-Einrichtung, aber in EU eingebettet)
Europäischer Systemrisikorat (European Systemic Risk Board, ESRB – als dezentrale Agentur)

66
Europäische Bankaufsichtsbehörde (European Banking Authority, EBA – als dezentrale Agentur)
Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung
(European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA – als dezentrale Agentur)
Europäische Wertpapieraufsichtsbehörde (European Securities Markets Authority, ESMA – als
dezentrale Agentur)

Sonstige Institutionen

Europäischer Bürgerbeauftragter (Ombudsmann)


Europäischer Datenschutzbeauftragter

EU-Agenturen (Auswahl)

Dezentrale Agenturen:

EASA (European Aviation Safety Agency / Europäische Agentur für Flugsicherheit)


EEA (European Environment Agency / Europäische Umweltagentur)
EFSA (European Food Safety Authority / Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit)
EMA (European Medicines Agency / Europäische Arzneimittel-Agentur)
ETF (European Training Foundation / Europäische Stiftung für Berufsbildung)
EUIPO (European Union Intellectual Property Office/ Amt der Europäischen Union für
Geistiges Eigentum)
FRA (Fundamental Rights Agency of the EU / Agentur der EU für Grundrechte)
FRONTEX (Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der
Mitgliedstaaten der Europäischen Union)

Eurojust (Einheit für justizielle Zusammenarbeit der Europäischen Union) (Art. 85 AEUV)
Europäische Staatsanwaltschaft (in Vorbereitung, vorgesehen in Art. 86 AEUV)
Europol (Europäisches Polizeiamt) (Art. 88 AEUV)

Exekutivagenturen:

EACEA (Exekutivagentur Bildung, Audiovisuelles und Kultur)

GASP-Agenturen:

EDA (European Defence Agency / Europäische Verteidigungsagentur)

Technisch der Kommission angegliederte Behörden

OLAF (Office Européen de Lutte Anti-Fraude / Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung)


EUROSTAT (Europäisches Statistikamt)

! Institutionen und Einrichtungen der EU


! http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/index_de.htm
! http://europa.eu/about-eu/agencies/index_de.htm

4. Sitz der Organe, Institutionen und Agenturen richtungen und Dienststellen sowie des Sitzes von Eu-
ropol vom 02.10.1997 auf Grundlage des Artikels 341
Der Sitz der Organe, der beratenden Ausschüsse, der AEUV primärrechtlich festgelegt. Art. 341 AEUV be-
EIB sowie von Europol ist im Protokoll (Nr. 8) über die sagt, dass der Sitz der Organe der Union „im Einver-
Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Ein- nehmen zwischen den Regierungen der Mitgliedstaa-

67
ten bestimmt“ wird. Dadurch soll verhindert werden, Als Konsequenz aus dem vorgenannten sind die Agen-
dass sich die wesentlichen Organe der Union, aber turen der Union innerhalb dieser geographisch ver-
auch die sonstigen Einrichtungen, auf einen Sitzstand- teilt (daher die Bezeichnung als dezentrale Agentu-
ort in einem einzelnen oder wenigen Mitgliedstaat/en ren). Man findet sie u.a. in Frankfurt am Main (DE,
konzentrieren und andere Mitgliedstaaten leer ausge- Europäisches Währungsinstitut und Europäische Zent-
hen. Die Vorschrift ist demnach als Zeichen der Rück- ralbank) und Köln (DE), in Den Haag (NL / u.a. Europol
sichtnahme auf die einzelnen Mitgliedstaaten sowie und Eurojust), Thessaloniki (GRE), Vigo, Alicante und
der Gleichheit zwischen ihnen in der Union zu bewer- Bilbao (E), Stockholm (SE), Kopenhagen (DK), Parma
ten. Das Prinzip findet, nachdem originär neue Organe und Turin (I), Lissabon (PT), Paris, Angers und Valenci-
der Union nicht errichtet werden (Europäischer Rat ennes (F), Dublin (IE), Wien (A), Warschau (PL), Wilna
und EZB existierten ja mit organähnlichem Charakter (LT) oder Helsinki (FIN). Das „Zentrum“ Europas liegt
bereits vor dem Vertrag von Lissabon), in erster Linie jedoch in Strasbourg (F), Luxemburg und der „Euro-
Anwendung bei den zahlreichen Behörden und Agen- päischen Hauptstadt“ Brüssel (BEL). Historisch be-
turen: Es erscheint auch ungerechtfertigt, wenn diese dingt haben dort alle Organe (außer der EZB) und
sich sämtlich in wenigen, vor allem den „alten“ und wichtigen Institutionen ihren Sitz, daneben einige
einflussreichen, Staaten ansiedeln und andere, vor Behörden und –in Brüssel und Luxemburg– die sechs
allem neu in die Union eingetretene, Mitgliedstaaten Exekutivagenturen.
in dieser Sache chancenlos wären. Auch hier sind die
Sitze durch ein Protokoll festgelegt worden.

Sitze der Organe und wichtigsten Institutionen der Union

gemäß dem Protokoll (Nr. 8) von 1997


Parlament Strasbourg (12 monatliche Vollsitzungen & Haushaltsdebatten)
Brüssel (zusätzliche Plenartagungen & Ausschusssitzungen)
Luxemburg (Generalsekretariat und einzelne Dienststellen)

Rat / Europäischer Rat Brüssel (Tagungen im April, Juni und Oktober in Luxemburg)

Kommission Brüssel (einzelne Dienststellen in Luxemburg)

Europäischer Gerichtshof Luxemburg

Rechnungshof Luxemburg

Wirtschafts- und Sozialausschuss Brüssel

Ausschuss der Regionen Brüssel

Europäische Investitionsbank Luxemburg

Europäische Zentralbank Frankfurt am Main

Europol Den Haag

5. Institutioneller Rahmen / Institutionelles Gleich- der Union Geltung zu verschaffen, die Ziele der Union
gewicht zu verfolgen, den Interessen der Union sowie denen
der Unionsbürger zu dienen sowie die Kohärenz, Effi-
Gemäß Art. 13 I EUV verfügt die Union über einen zienz und Kontinuität der Unionspolitik und der Maß-
institutionellen Rahmen aus den oben genannten nahmen der Union sicherzustellen, Art. 13 I EUV.
Organen. Zweck dieses Rahmens ist es, den Werten

68
Das supranationale Unionssystem folgt in seinem ren machen allerdings nur maximal 5 % der Gesetzge-
institutionellen Rahmen nicht der klassischen Gewal- bungsverfahren der Union aus). Im Bereich der bloßen
tenteilung in Legislative (gesetzgebende Gewalt), Exe- Rechtsetzung ohne Gesetzgebungscharakter ist das
kutive (ausführende Gewalt) und Judikative (recht- Parlament schließlich völlig außen vor, hier sind Rat
sprechende Gewalt). Stattdessen gilt das Prinzip des und vor allem Kommission die Hauptakteure. Letztere
institutionellen Gleichgewichts. Hierbei sind für die hat vor allem aber die Position der exekutiven Gewalt
Organe (Beteiligungs-)Rechte und Pflichten vertrag- inne, wirkt daneben allerdings über ihr Initiativmono-
lich vorgesehen. Gemäß Art. 13 II EUV handelt jedes pol auch wesentlich am Gesetzgebungsverfahren mit –
Organ nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zuge- Rat und EP können die Kommission zwar zu Initiativen
wiesenen Befugnisse, muss sich jedoch an die vorge- auffordern, selbst aber das Gesetzgebungsverfahren
sehenen Verfahren, Bedingungen und Ziele halten. Die nicht in Gang setzen. Das EP hat weiterhin, wie auch
Organe arbeiten (zumindest in der Theorie) loyal die Kommission, Kontrollkompetenzen inne. Letztlich
zusammen, Art. 13 II Satz 2 EUV. sind Kommission, Rat und Parlament stets privilegiert
befugt, sich wegen Verstoßes gegen die Verträge ge-
Den institutionellen Kern der Union bilden Europäi- genseitig vor dem Europäischen Gerichtshof zu verkla-
sches Parlament, Rat, Kommission sowie der Europäi- gen.
sche Gerichtshof. Der Rat mit Vertretern der Regie-
rungen der Mitgliedstaaten sowie das Europäische Um diese Vermischung von Legislativ-, Exekutiv und
Parlament mit direkt gewählten Vertretern der Uni- Kontrollfunktionen und die (mittlerweile marginali-
onsbürger sind gleichermaßen nebeneinander die sierten) Einschränkungen der Rolle des EP auszuglei-
Hauptorgane der europäischen Legislative. Allerdings chen, wacht der Gerichtshof streng über das instituti-
ist das Parlament nicht bei jedem Gesetzgebungsakt onelle Gleichgewicht. Er hat in diesem Rahmen ein
auch tatsächlich mit denselben Befugnissen ausgestat- eigenständiges System von checks and balances ge-
tet wie der Rat, sondern spielt bei den sogenannten schaffen (vgl. EuGH Rs. 138/79, Roquette Frères-
besonderen Gesetzgebungsverfahren eine grundsätz- Isoglucose bzgl. der Nichtigkeit eines Rechtsaktes we-
lich untergeordnete Rolle (diese besonderen Verfah- gen unterlassener Anhörung des EP).

II. Die einzelnen Organe

1. Das Europäische Parlament, Art. 14 EUV, Art. 223 der Entsendung „nach Europa“. Die bereits 1957 in
bis 234 AEUV den Römischen Verträgen vorgesehenen und seit 1979
stattfindenden Direktwahlen zum Europäischen Par-
a) Allgemeines lament sind daher –trotz immer niedriger Wahlbeteili-
gung– als eine bedeutende Stärkung der Demokratie
Das Europäische Parlament ist das einzige Unionsor-
und der Teilhabefähigkeiten der Unionsbürger zu ver-
gan, welches direkt von den Bürgern der Union in
stehen. Dies umso mehr, als das Europäische Parla-
allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer
ment im Laufe der Jahre immer mehr Zuständigkeiten
(nicht jedoch gleicher) Wahl gewählt wird, Art. 14 III
übertragen bekommen hat und somit immer wichtiger
EUV. Es wird daher innerhalb der Union als „Stimme
geworden ist. Das Wahlrecht richtet sich nach dem
der Bürger“ bezeichnet, vgl. Art. 10 II EUV.
nationalen Wahlrecht im jeweiligen Mitgliedstaat.
Dies war jedoch nicht immer so. Ursprünglich wurden Wahlen nach einem einheitlichen Verfahren sind zwar
in das bis zur Einheitlichen Europäischen Akte 1986 vorgesehen, Art. 223 I AEUV, werden jedoch von den
offiziell noch Gemeinsame Versammlung genannte Staaten, vor allem vom Vereinigten Königreich, blo-
Organ Mitglieder nationaler Parlamente entsandt. Es ckiert. Es hat allerdings mit dem Direktwahlakt von
gab also Abgeordnete z.B. des deutschen Bundestages 1976 gewisse Angleichungen in den verschiedenen
oder der französischen Nationalversammlung, die nationalen Wahlsystemen gegeben, die nur für die
gleichzeitig quasi im Nebenjob auch Mitglieder des Europawahlen gelten. Dennoch gibt es noch immer
Europäischen Parlaments waren. Diese Abgeordnete deutliche Unterschiede zwischen den Staaten, zum
waren zwar durch die Bürger der Mitgliedstaaten Beispiel im Hinblick auf das aktive Wahlrecht (mit 16
gewählt worden, aber eben nicht primär zum Zweck wie in Österreich oder 18 überall sonst), die Dauer der

69
Wahlen (ein Tag oder zwei Tage) oder den Wahltag Das Parlament hat etwa 5000 Bedienstete; sein Jah-
(Donnerstag bis Sonntag). Vor allem gibt es zwischen resbudget beträgt derzeit etwa 1,6 Milliarden €.
den unterschiedlichen Systemen auch ganz unter-
schiedliche Ausgestaltungen der Mindesthürde von b) Zusammensetzung, Fraktionen und Ausschüsse,
Stimmprozenten, die eine Partei erzielen muss, um im Abstimmung
EP vertreten zu sein. So gab es in Deutschland früher
aa) Zusammensetzung
eine 5%-Hürde, die dann auf 3% abgesenkt und nach
einem entsprechenden Urteil des Bundesverfassungs- Die Mitglieder des EP (MdEP) werden stets für eine
gerichts ganz abgeschafft wurde. Amtszeit von 5 Jahren gewählt, Art. 14 III a.E. EUV; die
letzte Wahl fand im Mai 2014 statt.
Seit 1952 gibt es das Parlament, welches zunächst
noch Gemeinsame Versammlung hieß. Mit der Grün- Trotz der regelmäßigen Wahlen war wegen der Ände-
dung der EWG und EAG 1958 wurden keine weiteren rungen der EU-Verträge und der zahlreichen Erweite-
Parlamente für diese beiden Gemeinschaften geschaf- rungen der Union um neue Mitgliedstaaten die Anzahl
fen (wie es mit Rat und Kommission der Fall war), der Abgeordneten lange Schwankungen unterworfen.
stattdessen war die Gemeinsame Versammlung von Von 2007 bis zur Wahl 2009 bestand das EP beispiels-
Anfang an für alle drei Gemeinschaften zuständig (wie weise, bedingt durch die Beitritte Bulgariens und Ru-
auch der Europäische Gerichtshof). Bereits 1962 gab mäniens, aus 785 Abgeordneten. 2009 wurden 736
sie sich selbst die Bezeichnung Europäisches Parla- MdEP gewählt, die Anzahl vorübergehend nach In-
ment. Allerdings ist erst 1986 dies durch die Einheitli- krafttreten des Lissabonner Vertrags auf 754 und dem
che Europäische Akte auch vertraglich bestätigt wor- kroatischen Beitritt 2013 auf 766 erhöht. Heute hat
den. das EP maximal 750 Mitglieder zuzüglich des Präsiden-
ten (Art. 14 II UAbs. 1 Satz 2 EUV). Nach dem Brexit
Die Mitwirkungsrechte des EP –vor allem in der Ge-
und dem damit einhergehenden Ausscheiden der
setzgebung– wurden im Laufe der Zeit kontinuierlich
Abgeordneten aus dem UK sinkt die Anzahl der Parla-
erweitert, bis hin zur Stellung als nahezu gleichberech-
mentarier auf 705.
tigter Gesetzgeber neben dem Rat. Mit der Einheitli-
chen Europäischen Akte wurden erstmals zwei alter- Bis zu den ersten nach den Regeln des Lissabonner
native Gesetzgebungsverfahren eingeführt, welche Vertrags stattfindenden Wahlen 2014 richtete sich die
dem Parlament über ein bloßes Informations- bzw. Anzahl der Abgeordneten pro Mitgliedstaat nach ei-
Anhörungsrecht hinausgehende Kompetenzen verlie- nem im früheren Art. 190 II EGV aufgeführten Vertei-
hen: Das Parlament konnte nunmehr entweder einen lungsschlüssel. Diesem lag grob die Bevölkerungszahl
Rechtsakt gemeinsam mit dem Rat mitgestalten, also im jeweiligen Mitgliedstaat als Maßstab für die Sitzver-
seine Position in einen Rechtsakt einfließen lassen teilung zugrunde. Die meisten Sitze (99) hatte dem-
(Verfahren der Zusammenarbeit / Kooperationsverfah- nach die Bundesrepublik Deutschland, Malta entsen-
ren) bzw. einen Rechtsakt durch ein Veto definitiv dete als bevölkerungsärmster Mitgliedstaat 5 MdEP.
verhindern (Zustimmungsverfahren). Der Vertrag von Dieser Verteilungsschlüssel wurde freilich dem demo-
Maastricht wertete die Stellung des Parlaments hin zu graphischen Gewicht der einzelnen Mitgliedstaaten
einem nahezu gleichberechtigten Gesetzgeber weiter nicht gerecht: Ein maltesischer Abgeordneter vertrat
auf, indem er das Mitentscheidungsverfahren einführ- etwa 80.000 Malteser, ein deutsches MdEP hingegen
te: Das Parlament konnte in diesem Verfahren kumu- über 800.000 deutsche Bürger. Daher greift bei den
lativ sowohl einen Rechtsakt mitgestalten als auch ihn EP-Wahlen auch nicht der Gleichheitsgrundsatz.
durch ein Veto definitiv verhindern. Als ordentliches
Gesetzgebungsverfahren ist das frühere Mitentschei- Der Vertrag von Lissabon hat bezüglich dieser Struktur
dungsverfahren heute das hauptsächlich angewendete Änderungen etabliert, ohne allerdings das Problem der
Gesetzgebungsverfahren in der EU. Obwohl das Par- Ungleichgewichte zwischen großen und kleinen Mit-
lament im Rahmen der Gesetzgebung mittlerweile also gliedstaaten zu beseitigen: Nun gehören dem Parla-
eine herausragende Rolle innehat, lässt sich die Stel- ment maximal 750 „Vertreter der Unionsbürgerinnen
lung des EP mit der eines nationalen Parlaments, vor und Unionsbürger“ (Art. 14 II UAbs. 1 Satz 1 EUV; bis
allem als gesetzgebende Gewalt, dennoch nicht ver- Lissabon: „Vertreter der Völker der in der Gemein-
gleichen. Vor allem fehlt ihm ein eigenes Vorschlags- schaft zusammengeschlossenen Staaten“, Art. 189 I
recht für Gesetze. Dieses liegt in der EU fast aus- EGV) zuzüglich des Präsidenten (also insgesamt 751
schließlich nur bei der Kommission. Abgeordnete) an, Art. 14 II UAbs. 1 Satz 2 EUV. Zudem

70
entfällt der bisherige starre Verteilungsschlüssel. Es Austritt eines Staats) notwendige Änderung der
gilt unter dem Lissabonner System vielmehr, dass die Sitzanzahl der Staaten fließend (zur nächsten Wahl)
„Bürgerinnen und Bürger im Europäischen Parlament erfolgen kann. Die entsprechende Festlegung der
degressiv proportional (= bevölkerungsreichere Staa- Sitzanzahl erfolgen einstimmig durch den Europäi-
ten erhalten mehr Sitze im Parlament als bevölke- schen Rat auf eine entsprechende Initiative und mit
rungsärmere, diese jedoch mehr Sitze pro Einwohner Zustimmung des Parlaments, Art. 14 II UAbs. 2 EUV.
als bevölkerungsreichere), mindestens jedoch mit Das Problem der Überrepräsentierung der kleinen
sechs Mitgliedern je Mitgliedstaat vertreten“ sind und bzw. Unterrepräsentierung der großen Mitgliedstaa-
zudem kein Mitgliedstaat mehr als 96 Sitze erhält, Art. ten im Parlament bleibt damit freilich bestehen. Es
14 II UAbs. 1 Satz 3, 4 EUV. Dies bedeutet für Malta wird allerdings ausgeglichen durch den Abstim-
eine Auf-, für Deutschland eine Abwertung. Das neue mungsmodus im Rat, welcher das Erfordernis der
System hat jedoch zum Vorteil, dass zukünftig mit Bevölkerungsmehrheit beinhält. Dieses verhält sich
jeder Wahl die jeweilige nationale Bevölkerungsent- direkt proportional zur Bevölkerungsgröße und nicht,
wicklung berücksichtigt werden kann bzw. die durch wie im Parlament, degressiv proportional.
den Beitritt neuer Mitgliedstaaten zur Union (oder den

Die Präsidenten der Gemeinsamen Versammlung bzw. des Europäischen Parlaments seit 1952

1952-1954 Paul Henri Spaak (Belgien) 1979-1982 Simone Veil (Frankreich)

1954 Alcide de Gasperi (Italien) 1982-1984 Piet Dankert (Niederlande)

1954-1956 Giuseppe Pella (Italien) 1984-1987 Pierre Pflimlin (Frankreich)

1956-1958 Hans Furler (Deutschland) 1987-1989 Charles Henry Plumb (UK)

1958-1960 Robert Schuman (Frankreich) 1989-1992 Enrique Barón Crespo (Spanien)

1960-1962 Hans Furler (Deutschland) 1992-1994 Egon Klepsch (Deutschland)

1962-1964 Gaetano Martino (Italien) 1994-1997 Klaus Hänsch (Deutschland)

1964-1965 Jean Duvieusart (Belgien) 1997-1999 José María Gil-Robles (Spanien)

1965-1966 Victor Leemans Belgien) 1999-2002 Nicole Fontaine (Frankreich)

1966-1969 Alain Poher (Frankreich) 2002-2004 Pat Cox (Irland)

1969-1971 Mario Scelba (Italien) 2004-2007 Josep Borrell (Spanien)

1971-1973 Walter Behrendt (Deutschland) 2007-2009 Hans-Gert Pöttering (Deutschland)

1973-1975 Cornelis Berkhouwer (Niederlande) 2009-2012 Jerzy Buzek (Polen)

1975-1977 Georges Spénale (Frankreich) 2012-2017 Martin Schulz (Deutschland)

1977-1979 Emilio Colombo (Italien) 2017-2019 Antonio Tajani (Italien)

seit 2019 David Sassoli (Italien)

An der Spitze des Parlaments stehen sein Präsident Derzeitiger Präsident ist Juli 2019 der Italiener David
und das Präsidium aus 13 Vizepräsidenten und sechs Sassoli, welcher die Nachfolge seines Landsmanns
weiteren Mitgliedern. Präsident und Präsidium wer- Antonio Tajani angetreten hat. Davor war Martin
den aus der Mitte des Parlaments von diesem ge- Schulz aus Deutschland der erste Präsident, der das
wählt, Art. 14 IV EUV. Die Amtszeit beträgt 2 ½ Jahre. Amt für zwei aufeinanderfolgende Amtszeiten inne-

71
hatte. Normalerweise hat jeder Präsident nur eine seiner mitgliedstaatlichen Partei entsprechenden „EU-
Amtszeit. Lediglich Hans Furler, auch aus Deutschland, Partei“ an. Diese „Parteien“ können allerdings keines-
war ebenfalls zweimal, von 1956 bis 1958 sowie 1960 wegs als grundsätzlich mit den Fraktionen identisch
bis 1962, Präsident. Schulz war bereits der sechste betrachtet werden (obwohl dies häufig so ist), „erfin-
Deutsche in diesem Amt. Der Präsident vertritt in den“
erster Linie das Parlament nach außen und leitet die
Sitzungen des Plenums. sich manche Fraktionen mit einer neuen Legislaturpe-
riode gelegentlich neu. Zudem sieht Art. 224 AEUV
bb) Fraktionen, europäische „Parteien“ und Ausschüs- (wie bisher 191 II EGV) indirekt die zukünftige Schaf-
se fung echter europäischer Parteien durch entsprechen-
de Regelungen fest. Dass solche Parteien –im Gegen-
Im Parlament sind die Abgeordneten grundsätzlich in satz zur Ansicht der Mitglieder des EP– derzeit noch
Fraktionen organisiert. Diese spiegeln die politische nicht existieren, lässt sich daraus schließen, dass der
Grundrichtung der Abgeordneten wider. Sie sind bisherige Art. 191 EGV, welcher von politischen Par-
jedoch nicht mit politischen Parteien vergleichbar, teien auf europäischer Ebene als „wichtig als Faktor
obwohl sie häufig unter dem Namen einer „Partei“ der Integration in der Union“ sprach, mit seinem dies-
auftreten. Es existieren auf EU-Ebene zwar solche bezüglichen Inhalt aus den Verträgen verschwunden
„Parteien“, allerdings eher in der Form von Sammel- ist.
becken von Abgeordneten mit ähnlichem mitglied-
staatlichen Parteihintergrund; nahezu jeder Abgeord- Derzeit gibt es sieben Fraktionen, in denen sich Mit-
neter gehört –neben seiner mitgliedstaatlichen Partei, glieder aus fast 200 Parteien aus den Mitgliedstaaten
als deren Mitglied er auch ins EP gewählt wird– einer finden.

Die Fraktionen im Europäischen Parlament (Stand 01.02.2020 - post-Brexit)

Fraktion der Europäischen Volkspartei


(Christdemokraten, Konservative) (PPE) (187 Mitglieder)

Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialisten und Demokraten


im Europäischen Parlament (Sozialdemokraten) (S&D) (148)

Renew Europe (Liberale, Zentristen und En Marche!) (RE) (97)

Fraktion "Identität und Demokratie"


(Europaskeptiker bzw. -gegner, Rechtsparteien, Nationalisten) (EFD) (76)

Fraktion der Grünen / Freie Europäische Allianz


(Grüne, Regionalparteien) (Verts/ALE) (67)

Europäische Konservative und Reformer (Konservative) (ECR) (61)

Konföderale Fraktion der Vereinigten Europäischen Linken /


Nordische Grüne Linke (Linke) (GUE/NGL) (40)

Daneben gibt es gegenwärtig 26 fraktionslose Abge- sind über ein Drittel der Abgeordneten wegen Todes,
ordnete. Und drei Abgeordnete aus Katalonien haben neuer Aufgaben auf nationaler Ebene oder Rücktritte
aus spanischen innenpolitischen Gründen ihr Mandat aus politischen Gründen ausgeschieden. Der bekann-
noch immer nicht antreten dürfen. Die tatsächliche teste von ihnen war der frühere Präsident Martin
Anzahl Abgeordneter liegt derzeit also bei 702. Außer- Schulz Für zwischenzeitlich ausgeschiedene MdEP
dem scheiden immer wieder während der Mandatszeit werden aber stets zeitnah Nachfolger benannt.
Abgeordnete aus, so dass die Zahl vorübergehend
unter 705 sinken kann. In der letzten Legislaturperiode

72
Um sich zu einer Fraktion zusammenfinden zu können, rungsantrag zu dem Kommissionsvorschlag stellen,
braucht es eine Gruppe von mindestens 25 (prä- über den das Europäische Parlament dann im Plenum
Lissabon: 20) Abgeordneten aus mindestens einem entscheidet. Zu den Gesetzgebungsverfahren selbst
Viertel der Mitgliedstaaten, also sieben (prä-Lissabon: vgl. Abschnitt F in diesem Skript.
ein Fünftel = sechs) bilden.
c) Aufgaben und Kompetenzen
Die unterschiedlichen politischen Themengebiete
werden in den Ausschüssen erörtert. Über deren Zahl Das EP hat keine einem nationalen Parlament ver-
und Themenbereiche entscheiden die MdEP. Derzeit gleichbare Bedeutung. Man spricht diesbezüglich vom
gibt es 20 ständige Fachausschüsse plus 2 Unteraus- Demokratiedefizit: Das einzige direkt gewählte EU-
schüsse. Sie bereiten in Brüssel die Plenarsitzungen Organ hat nicht die Kompetenzen einer direkt gewähl-
vor und garantieren den engen Kontakt zwischen EP, ten nationalen Volksvertretung. Vor allem hat das EP
Rat und der Kommission, welche ebenfalls in Brüssel grundsätzlich kein eigenes Gesetzgebungs- bzw.
ihren Sitz haben. Daneben können nichtständige Aus- Rechtsetzungsrecht, kann also nicht selbst Rechtsakte
schüsse (derzeit zwei) einberufen werden. Von Bedeu- erlassen oder initiieren. Es wirkt im legislativen Ver-
tung sind hierbei die Untersuchungsausschüsse, wel- fahren auf Unionsebene nur auf verschiedene Art und
che durch das EP auf Antrag eines Viertels seiner Weise mit. Die dem EP zugewiesenen Einzelbefugnisse
Mitglieder einberufen werden können, Art. 226 AEUV. finden sich in Art. 14 I EUV. Demnach handelt es sich
Sofern kein einschlägiges Verfahren vor dem EuGH, beim EP gleichermaßen um ein Legislativorgan, Wahl-
dem EuG oder einem mitgliedstaatlichen Gericht an- organ, Haushaltsorgan und Kontrollorgan. Darüber
hängig ist, Art. 226 I a.E. AEUV, kann der Untersu- hinaus hat es Beratungsrechte: Es kann auch ohne
chungsausschuss behauptete Verstöße gegen das vertragliche Einzelzuweisung über alle Fragen, die
Unionsrecht oder Missstände bei dessen Anwendung Union betreffen, beraten, einen eigenen einheitlichen
überprüfen. Durch die Einschränkung des Art. 226 I Willen bilden und diesen auch in Erklärungen äußern.
a.E. AEUV soll die Unabhängigkeit der Gerichte ge- Diese haben jedoch nur politischen Charakter und
wahrt werden. keinerlei Rechtsbindung für die anderen Organe der
Union.
cc) Beschlussfassung
aa) Das EP als Legislativ-, Wahl- und Haushaltsorgan –
Damit das EP beschlussfähig ist, müssen nach seiner Mitwirkungsrechte
Geschäftsordnung (vgl. Art. 231 II AEUV) mindestens
ein Drittel der Abgeordneten (Quorum) anwesend Auch wenn das EP im Grundsatz keine eigene Gesetz-
sein. In der Praxis wird diese Regel jedoch weniger gebungskompetenz hat, so sind seine Mitwirkungs-
streng gehandhabt: Ungeachtet der tatsächlich anwe- rechte doch vor allem bezüglich des Erlasses von Ge-
senden MdEP ist eine Abstimmung gültig, sofern nicht setzgebungsakten der Union von großer Relevanz. Die
der Präsident auf Antrag von mindestens 32 Abgeord- Zuständigkeiten des Parlaments wurden seit 1958
neten die fehlende Beschlussfähigkeit feststellt. Im kontinuierlich ausgebaut. Ursprünglich hatte das EP
Regelfall beschließt das EP mit der absoluten Mehr- lediglich ein Anhörungsrecht: Der Rat als damals fak-
heit der abgegebenen Stimmen, also mehr als 50 %, tisch alleiniges gesetzgebendes Organ musste die
Art. 231 I AEUV. Meinung des Parlaments in legislativen Fragen anhö-
ren – war allerdings überhaupt nicht an diese gebun-
Die Abgeordneten sind völlig unabhängig. Sie sind an den. Durch den Vertrag von Lissabon ist das Parlament
Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen zu nahezu gleichberechtigtem Gesetzgeber neben
verantwortlich. dem Rat aufgewertet worden. Dass das Parlament
heute nicht alleiniges Gesetzgebungsorgan ist, liegt an
Im Gesetzgebungsverfahren sieht der interne Ablauf den Mitgliedstaaten: Diese sind über den Rat in der
im Parlament dann generell folgendermaßen aus: Union vertreten, und diesen wichtigen Einfluss wollen
Zunächst schlägt die Kommission eine Gesetzesinitiati- und werden sie nicht aufgeben. Das EP hat heute fol-
ve vor (Initiativmonopol). Die MdEP des zuständigen gende Mitwirkungsrechte:
Ausschusses informieren sich dann über die Thematik
bei der Kommission selbst oder bei Experten. Hier • Ordentliches Gesetzgebungsverfahren: Im
besteht freilich das Risiko eines gewissen Lobbyismus. ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ist die
Abschließend verfassen die Ausschussmitglieder einen Beteiligung des EP am stärksten ausgeprägt.
Bericht zur Thematik. Sie können auch einen Ände- Es steht gleichberechtigt neben dem Rat, ver-

73
fügt über ein faktisches Vetorecht und kann Relevant ist daneben die Rolle des EP als Kontrollor-
einen Rechtsakt mit Gesetzescharakter somit gan. Diese resultiert aus dem Prinzip des oben darge-
ultimativ verhindern. stellten institutionellen Gleichgewichts. Das EP hat
dabei folgende Rechte:
• Besondere Gesetzgebungsverfahren: Die be-
sonderen Gesetzgebungsverfahren (v.a. An- • Es kann einen nichtständigen Untersu-
hörungs- und Zustimmungsverfahren) sind chungsausschuss einsetzen, um behauptete
dadurch gekennzeichnet, dass das Parlament Verstöße gegen das Unionsrecht oder Miss-
dem Rat untergeordnet ist (eine absolute stände bei dessen Anwendung zu untersu-
Ausnahme gilt diesbezüglich für Regelungen, chen, Art. 226 AEUV. Die Umsetzung des
welche die Arbeit des EP betreffen, bei deren Haushalts durch die Kommission kann das EP
Erlass der Rat dem EP untergeordnet ist, vgl. durch einen Haushaltskontrollausschuss
Art. 223 II, 226 III, 228 IV AEUV, für die das EP überprüfen.
als Ausnahme zum Initiativmonopol der
Kommission zudem die Initiativbefugnis inne- • Ein sehr scharfes Schwert ist der Misstrau-
hat). Es wird lediglich angehört, was die ensantrag gegen die Kommission, Art. 17 VIII
schwächste Ausformung seiner Gesetzge- EUV, Art. 234 AEUV. Wenn dieser Erfolg hat
bungsbefugnisse darstellt, oder muss einem (bei einer doppelten Mehrheit von zwei Drit-
Gesetzgebungsakt zustimmen. Hier hat das teln der abgegebenen Stimmen und der
EP jedoch ein echtes Vetorecht: Verweigert Mehrheit aller MdEP) muss die Kommission
es die Zustimmung zu einem Gesetzgebungs- geschlossen ihr Amt niederlegen, Art. 17 VIII
akt, ist dieser gescheitert. EUV, Art. 234 II Satz 1 AEUV. Zum ersten und
bisher einzigen Mal kam dieses Instrument im
• Das EP als Wahlorgan: Das EP wählt die Februar 1999 gegen die Santer-Kommission
Kommission, also den Kommissionspräsiden- erfolgreich zu seinem Einsatz (davor hatte es
ten und die Kommissare, Art. 17 VII EUV. allerdings bereits acht weitere, nicht erfolg-
reiche, Anträge gegeben): Zwar wurde die er-
• Haushaltsverfahren: Die Mitwirkung im forderliche Mehrheit knapp verfehlt; die
Haushaltsverfahren ist die älteste bedeutsa- Kommission trat im Anschluss aufgrund gro-
me Form der Mitwirkung des EP, welches hier ßen politischen Drucks dennoch geschlossen
gemeinsam und gleichberechtigt mit dem Rat zurück. Um einen kollektiven Rücktritt der
als Haushaltsbehörde auftritt, Art. 314 AEUV. Kommission zu verhindern, hat der Kommis-
Es kann in diesem Verfahren Haushaltsent- sionspräsident seit dem Vertrag von Nizza das
würfe der Kommission ablehnen, zudem ist es Recht, einzelne Kommissare zum Rücktritt
berechtigt, die Kommission im Haushaltsver- aufzufordern, Art. 17 VI Satz 1 EUV. Zuletzt
fahren zu entlasten. musste sich die aktuelle Kommission Juncker
im November 2014 einem Misstrauensvotum
• Letztlich hat das EP noch ein sogenanntes Ini-
stellen. Mit 101 Stimmen gegen die Kommis-
tiativ-Initiativrecht. „Motor der Integration“
sion scheiterte der Antrag jedoch deutlich.
ist die Kommission, sie allein ist berechtigt,
Legislativvorschläge auf den Weg zu bringen • Daneben hat das EP die Befugnis, einen neu
(grundsätzliches Initiativmonopol der Kom- vom Europäischen Rat vorgeschlagenen
mission). Das Parlament kann jedoch mit der Kommissionspräsidenten abzulehnen, ihn al-
Mehrheit seiner Mitglieder die Kommission so entsprechend dem oben gesagten nicht zu
zur Unterbreitung von Vorschlägen auffor- wählen.
dern, Art. 225 AEUV.
• Gegenüber Kommission und Rat verfügt das
EP über ein Interpellationsrecht (Fragerecht).
Gegenüber dem Rat hat das EP jedoch keine

über die genannten Maßnahmen hinaus ge-
bb) Das EP als Kontrollorgan – Kontrollrechte henden Kontrollbefugnisse.

• Vor dem EuGH hat das EP Klagerechte aus


dem AEUV; es kann Nichtigkeitsklage (Art.

74
263 AEUV) und Untätigkeitsklage (Art. 265 die strategischen Interessen und Ziele des Auswärti-
AEUV) erheben. gen Handelns der Union, Art. 22 I EUV, sowie im Rah-
men der GASP deren allgemeine Leitlinien, Art. 26 I
• Weiterhin ernennt das EP einen Bürgerbeauf- EUV. Dem Europäischen Rat ist somit, wie das auch
tragten, der die Aufgabe hat, Beschwerden bisher der Fall war, die Aufgabe der politischen Ge-
von Einzelpersonen entgegenzunehmen, Art. samtleitung übertragen.
228 AEUV. Der einzelne Unionsbürger, Unter-
nehmen oder Verbände haben darüber hin- Weiterhin hat der Europäische Rat eingeschränkte
aus ein Petitionsrecht aus Art. 227 AEUV. Sie Kompetenzen zur Änderung oder Konkretisierung der
können sich unmittelbar an das Parlament Verträge innerhalb eines vorgegebenen Rahmens bzw.
wenden und dieses so mit Fragen befassen, durch die vereinfachten Vertragsänderungsverfahren
die in die Tätigkeitsbereiche der Union fallen. des Art. 48 VI, VII EUV.
Die Petitionen können dabei Sachverhalte
zum Inhalt haben, bei denen der die Petition Daneben ist es der Europäische Rat, welcher den
Einreichende in Unionsangelegenheiten be- Kommissionspräsidenten nominiert (Art. 17 VII Satz 1
einträchtigt ist (z.B. in seinen ihm aus den EUV), den Hohen Vertreter der Union für Außen- und
Verträgen zustehenden Rechten) oder aber Sicherheitspolitik ernennt bzw. dessen Amtszeit be-
eine Beeinträchtigung durch Unionsrecht er- endet (Art. 18 I EUV) sowie die Mitglieder des Direk-
folgt. Der Petitionsausschuss beurteilt die toriums der Europäischen Zentralbank auswählt und
eingereichten Petitionen und leitet sie gege- ernennt (Art. 283 II UAbs. 2 AEUV).
benenfalls an die Kommission weiter, welche
Da der Europäische Rat bisher kein Organ der Europäi-
beim EuGH ein Vertragsverletzungsverfahren
schen Gemeinschaften war, wirkte er konsequenter-
gemäß Art. 258 AEUV einleiten kann.
weise auch nicht an der Gesetzgebung mit. Daran hat
cc) Kompetenzen in der GASP sich trotz seiner Aufwertung in den Rang eines Organs
nichts geändert, Art. 15 I Satz 2 EUV, obgleich er recht-
In der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik hat lich bindende Beschlüsse erlassen kann. Der Europäi-
das EP kein Mitentscheidungsrecht. Es wird gemäß sche Rat kann im Gesetzgebungsverfahren allerdings
Art. 36 I EUV lediglich konsultiert und kann zudem in strittigen Fragen, bei denen sich der (Minister-)Rat
Anfragen und (nur hier) auch Empfehlungen an Rat nicht auf eine Position einigen kann, seinen Einfluss
und Hohen Vertreter richten, Art. 36 II EUV. geltend machen: Der Europäische Rat steht nämlich in
der Unionshierarchie vor dem (Minister-)Rat an der
Spitze. Bei streitigen Sachverhalten kann er somit
durch eine Stellungnahme in der Sache eine Einigung
2. Der Europäische Rat, Art. 15 EUV, Art. 235 f. AEUV
forcieren, nicht jedoch auch tatsächlich bindend her-
a) Stellung des Europäischen Rates im Unionsgefüge, beiführen. Der Europäische Rat darf durch sein Han-
Kompetenzen deln nicht die Kompetenzen der anderen Unionsor-
gane beeinträchtigen.
Der Europäische Rat (nicht zu verwechseln mit dem
(Minister-)Rat und dem Europarat, letzterer ist auch In gewissen sensiblen Bereichen (sozialversicherungs-
keine EU-Institution!) hatte in der EG keine Organqua- rechtliche Behandlung von Arbeitnehmern, Art. 48 II
lität und wurde auch nicht im EGV erwähnt. Als obers- AEUV; Strafprozessrecht, Art. 82 III AEUV sowie mate-
te politische Instanz der EU fand er sich jedoch im EUV rielles Strafrecht, Art. 83 III AEUV) kann der Europäi-
a.F. Der Vertrag von Lissabon hat dem Europäischen sche Rat in laufenden Gesetzgebungsverfahren eine
Rat nunmehr Organqualität verliehen, Art. 13 I UAbs. Funktion als politische Revisionsinstanz geltend ma-
2 2. Spiegelstrich, Art. 15 EUV, und ihn damit in seiner chen: Das jeweilige Gesetzgebungsverfahren kann auf
Stellung im Unionsgefüge erheblich gestärkt. Antrag eines Mitglieds des (Minister-)Rats durch den
Europäischen Rat ausgesetzt werden und die Kommis-
Der Europäische Rat ist für die europäische Integration sion durch diesen mit dem Ersuchen um einen neuen
von größter Bedeutung – er ist Impulsgeber der Uni- Gesetzgebungsvorschlag befasst werden.
on, und es ist der Europäische Rat, in dem die allge-
meinen politischen Zielvorstellungen der Union und
die entsprechenden Prioritäten festgelegt werden,
b) Entwicklung und Zusammensetzung, Präsident
Art. 15 I EUV. Daneben bestimmt der Europäische Rat

75
Der Ursprung des Europäischen Rates geht zurück ins wählt der Europäische Rat mit qualifizierter Mehrheit,
Jahr 1961. Seitdem fanden zwischen den Staats- und Art. 15 V Satz 1 EUV. Bei Verhinderung des Präsiden-
Regierungschefs der Mitgliedstaaten in unregelmäßi- ten oder einer schweren Verfehlung durch ihn kann
gen Abständen Gipfelkonferenzen statt. Der erste der Europäische Rat seinen Präsidenten mit qualifizier-
bedeutende summit als direkter Vorläufer der Idee ter Mehrheit von seinem Amt entbinden, Art. 15 V
eines Europäischen Rats fand 1969 in Den Haag statt; Satz 2 EUV. Zum ersten ständigen Präsidenten wurde
1974 wurde schließlich beschlossen, dass die Konfe- 2009 der frühere belgische Premierminister Herman
renzen regelmäßig stattfinden sollten. Als Folge tritt Van Rompuy ernannt, der zwei Amtszeiten Präsident
der Europäische Rat nunmehr zweimal pro Halbjahr, war. Im Dezember 2014 hatte der Pole Donald Tusk
Art. 15 III EUV (zuvor halbjährlich, Art. 4 EUV a.F., in das Amt übernommen, der 2017 (gegen den Wider-
der Praxis in den letzten Jahren jedoch auch bereits stand seines Heimatlandes!) ebenfalls für eine zweite
vierteljährlich), im Rahmen der ordentlichen Treffen Amtszeit bestätigt wurde. Mittlerweile ist Charles
zusammen, für gewöhnlich im Brüsseler Europa- Michel und damit erneut ein früherer belgischer Mi-
Gebäude, manchmal aber auch in dem Land, welches nisterpräsident Amtsinhaber.
gerade die Präsidentschaft im Ministerrat innehat.
Daneben sind außerordentliche Tagungen, welche Der Präsident des Europäischen Rates, welcher paral-
z.B. zur Vorbereitung von anderweitigen Treffen auf lel zu seiner Präsidentschaft kein einzelstaatliches Amt
internationaler Ebene (z.B. G-20-Treffen), in der Ver- ausüben darf (Art. 15 VI UAbs. 3 EUV), beruft zunächst
gangenheit häufiger durchgeführt worden und nun- zweimal halbjährlich die ordentlichen (Art. 15 III Satz 1
mehr in Art. 15 III Satz 3 EUV rechtlich vorgesehen. EUV) und, „wenn es die Lage erfordert“ (z.B. in Notfall-
Erstmals rechtlich erwähnt wurde der Europäische Rat oder Krisensituationen, wie der Schulden- und Wäh-
1986 in der Einheitlichen Europäischen Akte; seine rungskrise, aber auch dem Russland-Ukraine-Konflikt),
Funktionen legte 1992 der Vertrag von Maastricht eine außerordentliche (Art. 15 III Satz 3 EUV) Tagung
fest. des Europäischen Rates ein. Gemäß Art. 15 VI EUV (1.)
führt daneben der Präsident den Vorsitz bei den Arbei-
Wie schon 1961 setzt sich der Europäische Rat auch ten des Europäischen Rates und gibt ihnen Impulse (lit.
heute noch aus den Staats- und Regierungschefs der a)), (2.) sorgt für die Vorbereitung und Kontinuität der
EU-Mitgliedstaaten zusammen; dazu kommen als Arbeiten (lit. b)), (3.) setzt sich für die Förderung des
weitere Vollmitglieder der Präsident des Europäischen Zusammenhalts und Konsens im Europäischen Rat ein
Rates (Charles Michel) sowie die Kommissionspräsi- (lit. c)) und (4.) erstattet dem Europäischen Parlament
dentin (Ursula von der Leyen) Art. 15 II Satz 1 EUV. An über jede Tagung des Europäischen Rates Bericht (lit.
den Arbeiten des Europäischen Rates nimmt zudem d)). Zudem nimmt er die Außenvertretung der Union
der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicher- in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und
heitspolitik teil (Josep Borrell), Art. 15 II Satz 2 EUV. Sicherheitspolitik wahr, Art. 15 V UAbs. 2 EUV. Diese
Unterstützt werden können die Vollmitglieder durch Aufgabe teilt er sich allerdings mit dem Hohen Vertre-
Fachminister der EU-Staaten und einem weiteren ter der Union für die Außenpolitik und dem Kommissi-
Mitglied der Kommission. Bis zu Inkrafttreten des onspräsidenten sowie in der Praxis mit dem Vorsitzen-
Vertrags von Lissabon nahmen neben den Staats- bzw. den des Ministerrates (was in den Verträgen so nicht
Regierungschefs auch die nationalen Außen- oder vorgesehen ist). Dies hat im ersten Jahr unter Lissabon
Europaminister an den Gipfeltreffen teil. Mit dieser zu heftigen Debatten zwischen den Organen hinsicht-
Tradition hat der Europäische Rat im Lissabonner Sys- lich der Außenvertretung der Union auf bestimmten
tem jedoch gebrochen. internationalen Tagungen, v.a. hinsichtlich wirtschaft-
licher Fragen und solcher des Klimaschutzes, geführt.
Vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wechselte
der Vorsitz im Europäischen Rat staatsgleich und pa- c) Abstimmungsverhalten im Europäischen Rat
rallel zum Vorsitz des Ministerrates im 6-Monats-Takt.
Dabei handelte es sich um eine Präsidentschaft mit Im Grundsatz entscheidet der Europäische Rat nicht
einem Staat an der Spitze. Mit dem Vertrag von Lissa- mit qualifizierter Mehrheit (wie bei der Wahl oder
bon wurde stattdessen das 2,5-jährige, mit der Mög- Amtsenthebung seines Präsidenten) sondern im Kon-
lichkeit der einmaligen Wiederwahl, Amt eines ständi- sens, Art. 15 IV EUV: eine Entscheidung gilt dann als
gen Präsidenten geschaffen, Art. 15 V Satz 1 EUV. Dies getroffen, wenn niemand mehr widerspricht. Eine
soll mehr Konstanz und damit Stabilität in die Arbeit positive Zustimmung jedes Mitglieds ist nicht notwen-
des Europäischen Rates bringen. Seinen Präsidenten dig. In der Praxis findet dieses Verfahren jedoch nur

76
auf die politischen Schlussfolgerungen durch den Eu- a) Allgemeines
ropäischen Rat Anwendung. In internen Fragen (Ver-
fahrensfragen, Geschäftsordnung, Art. 235 III AEUV) Der Rat (oder Ministerrat, vor Inkrafttreten des Ver-
entscheidet der Europäische Rat im Mehrheits- sowie trags von Lissabon: Rat der Europäischen Union; diese
im Bereich der GASP (Art. 31 EUV) im Einstimmig- Bezeichnung ist nunmehr nicht mehr offiziell in den
keitsverfahren, vgl. Art. 235, 236 AEUV sowie 31 I Verträgen vorgesehen, wird jedoch weiter, auch in
EUV. Immer dort also, wo der Europäische Rat durch offiziellen Dokumenten, verwendet) ist, gemeinsam
rechtlich verbindlichen Beschluss entscheidet, wird mit dem Europäischen Parlament, das Hauptrechtset-
vom Konsensverfahren abgewichen. Dabei sind zungsorgan der Union, Art. 16 I EUV. Es handelt sich
Stimmrechtsübertragungen in eingeschränktem Maße beim Rat zwar um ein Unionsorgan, was sich aus sei-
möglich, Art. 235 I UAbs. 1 AEUV. Zudem existiert bei ner Nennung in Art. 13 EUV ergibt. Besetzt ist er je-
Einstimmigkeitserfordernis die Option der konstrukti- doch mit weisungsabhängigen Mitgliedern der Regie-
ven Enthaltung, nach der eine Stimmenthaltung dem rungen der Mitgliedstaaten. Somit ist der Rat auch
Zustandekommen des entsprechenden Beschlusses jenes Organ, über welches die Mitgliedstaaten ihre
nicht entgegensteht, Art. 235 I UAbs. 3 AEUV. Zu be- nationalen Interessen durchzusetzen versuchen. In-
achten ist, dass der Präsident des Europäischen Rates nerhalb der EU fungiert der Rat also als Schnittstelle
und der Kommissionspräsident an Abstimmungen im der Interessen der Mitgliedstaaten und der Union.
Europäischen Rat nicht teilnehmen, Art. 235 I UAbs. 2
Die Entstehung des Rates datiert ins Jahr 1965. Mit der
Satz 2 AEUV.
Unterzeichnung des Fusionsvertrages (offizielle Be-
Diese Differenzierung zwischen Einstimmigkeitserfor- zeichnung: Vertrag zur Einsetzung eines gemeinsamen
dernis im Rahmen der GASP (Art. 31 EUV) sowie Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europä-
Mehrheitserfordernissen bei anderen rechtlich bin- ischen Gemeinschaften) am 8. April erhielten die da-
denden Beschlüssen und Konsens (Art. 15 IV EUV) bei mals drei Europäischen Gemeinschaften ab 1967 einen
den politischen Schlussfolgerungen existiert vor fol- gemeinsamen Rat und eine gemeinsame Kommission.
gendem Hintergrund: Trotz seiner herausgehobenen Der Ministerrat entstand also als gemeinsames Organ
Position sind die Beschlüsse des Europäischen Rates, der EG, EAG und EGKS neu, nachdem zuvor jede der
welche „Impulse“ oder „allgemeine politische Zielvor- Gemeinschaften ihren eigenen Rat hatte.
stellungen“ (also politische Schlussfolgerungen) for-
Parallel zum Zuwachs der Mitbestimmungsrechte des
mulieren, nur politisch bindend. Diese Beschlüsse
EP hin zum heute gleichberechtigten Gesetzgeber in
haben keine rechtliche Verbindlichkeit, solange sie
der Union hat der Rat eine Schwächung seiner Position
nicht Rechtswirkungen gegenüber Dritten haben. In
im Unionsgefüge erfahren. War er ursprünglich fak-
diesen Fällen wird daher eine Entscheidung durch
tisch alleiniges gesetzgebendes Organ auf europäi-
Konsens als für ausreichend angesehen. Wird der
scher Ebene, teilt er sich diese Position heute zumin-
Europäische Rat jedoch rechtlich bindend tätig, also
dest im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren mit
im sensiblen Bereich der GASP oder dort, wo seine
dem Parlament, nur in den besonderen Gesetzge-
Beschlüsse Rechtswirkung gegenüber Dritten entfal-
bungsverfahren hat er –mit den bereits dargestellten
ten, ist Einstimmigkeit oder Mehrheitsabstimmung
Ausnahmen– eine im Vergleich zum Parlament über-
zwingend vorgeschrieben. Derartige Beschlüsse unter-
geordnete Rolle inne. Geschwächt wurde die Position
liegen zudem der Kontrolle durch den EuGH. GASP-
des Rates jedoch gleichsam auch durch die mit dem
Beschlüsse sind von dieser Kontrolle allerdings ausge-
Vertrag von Lissabon einhergegangene Stärkung des
nommen, Art. 24 I UAbs. 2 Satz 6 AEUV, Art. 275
Europäischen Rates.
AEUV.
Unter dem Maastrichter Unionssystem existierte die
Bezüglich der Übergangsvorschriften für das Abstim-
Bezeichnung „im Rat vereinigte Vertretern der Mit-
mungsverhalten im Europäischen Rat bei Anwendung
gliedstaaten“. In diesem Fall bestand zwar Perso-
des qualifizierten Mehrheitsverfahrens vergleiche
nenidentität zum Ministerrat selbst; die Minister ka-
entsprechenden Ausführungen zum Rat im Anschluss.
men allerdings dann unter dieser Bezeichnung zu-
sammen, wenn die Kompetenzgrundlage für einen
Beschluss unsicher war. Wenn also unklar war, ob ein
3. Der Rat (Ministerrat), Art. 16 EUV, Art. 237 bis 243 Beschluss auf der Grundlage des damaligen Gemein-
AEUV schaftsrechts erfolgen konnte oder nur eine völker-

77
rechtliche Grundlage für ihn bestand, tagte der Rat in der allerdings eine zukünftige Mitglied-
also nicht als Rat (und damit Organ der EG), sondern schaft der Union angestrebt wird;
lediglich als Konferenz von Staatenvertretern. Die in
diesem Rahmen gefassten Beschlüsse wurden „unei- Für den Rat der Europäischen Union sind etwa 3400
gentliche Ratsbeschlüsse“ genannt. Da die Union Bedienstete tätig.
Rechtsnachfolgerin der EG ist, Art. 1 III Satz 3 EUV,
b) Zusammensetzung, Vorsitz
sind die uneigentlichen Ratsbeschlüsse weiterhin exis-
tent und im Zweifel als völkerrechtliche Verträge mit aa) Zusammensetzung
unionsrechtlicher Verbindlichkeit zu qualifizieren.
Der Rat setzt sich aus Vertretern aller Mitgliedstaaten
Die (früheren) Namensvariationen des Rates sowie zusammen, Art. 16 II EUV. Vorgesehen sind dabei
Existenz des Europäischen Rats und des Europarats Minister, die befugt sind, für ihre Mitgliedstaaten
vermögen zu verwirren. Zum Überblick: verbindlich zu handeln und das Stimmrecht auszu-
üben, was dem Rat die Bezeichnung Ministerrat ein-
• Rat (vgl. Art. 13 AEUV) = Ministerrat = (frühe-
gebracht hat. Die Minister müssen dabei nicht Mit-
rer) Rat der Europäischen Union (Rat der EU);
glieder der Regierung des Zentralstaates sein. Ein
heute informelle Bezeichnung = früherer Rat
föderaler Staat wie die Bundesrepublik Deutschland
der Union (im Rahmen der Organleihe in 2.
kann daher auch Minister der Landesregierungen
und 3. Säule nach Maastricht) – Unionsorgan;
entsenden. In der Praxis werden unionsgewohnheits-
rechtliche Ausnahmen vom Gebot der Ministerent-
• Europäischer Rat – heute Unionsorgan gemäß
sendung gemacht, indem auch Staatssekretäre oder
Art. 13, 15 EUV, früher kein Organ der EU
Diplomaten entsendet werden können. Diese Praxis
sondern bloße Institution ohne Organcharak-
hat die Bundesrepublik Deutschland etabliert. Es wird
ter;
jedoch nicht starr derselbe Minister eines Staates zu
• frühere „im Rat vereinigte Vertreter der Mit- jeder Ratssitzung entsendet, sondern immer themen-
gliedstaaten“ – unter dem Maastrichter Sys- bezogen die jeweiligen Fachminister oder der Au-
tem kein Organ der EG, sondern eine Konfe- ßenminister. Für jeden Themenbereich gibt es also
renz von Staatenvertretern, bedingt durch die einen „eigenen“ Ministerrat, in dem die jeweiligen 27
Säulenstruktur der Maastrichter Union; Per- Fachminister zusammenkommen. Der Rat tagt also in
sonengleichheit mit dem Rat; verschiedenen Zusammensetzungen, Art. 16 VI UAbs.
1 EUV. Dies ist bereits vor dem Vertrag von Lissabon
• Europarat – keine Institution der Union, son- gängige Praxis gewesen, jetzt allerdings erstmals pri-
dern eine eigenständige internationale Orga- märrechtlich kodifiziert. Im EUV sind allerdings nur der
nisation des Völkerrechts, welche mit der Rat „Allgemeine Angelegenheiten“, Art. 16 VI UAbs. 2
Union allerdings über die Europäische Men- EUV sowie der Rat „Auswärtige Angelegenheiten“, Art.
schenrechtskonvention (EMRK) verbunden ist, 16 VI UAbs. 3 EUV, explizit erwähnt.

Die unterschiedlichen Ratsformationen

1. Ministerrat Allgemeine Angelegenheiten (RAA) (früher: Allgemeine Angelegenheiten und


Außenbeziehungen) (seit 1. Dezember 2009)
Außenminister – alle Fragen aus den Politikbereichen, die nicht von den anderen
Ratskonstellationen abgedeckt werden, u.a. Brexit, Fragen der EU-Erweiterung, langfristige
Haushaltspolitik

2. Ministerrat Auswärtige Angelegenheiten (RAB) (seit 1. Dezember 2009)


Außenminister – mit den Sonderfunktionen Koordinierung der Ratssitzungen, Organisation
europäischer Gipfeltreffen sowie Kompetenzen in GASP, Europäische Sicherheits- und
Verteidigungspolitik (ESVP), Außenhandel, Entwicklungszusammenarbeit, humanitäre Hilfe)

78
3. Ministerrat Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN)
Wirtschafts- und Finanzminister – hinsichtlich des Euro nur mit den Ministern der Mitglieder der
Währungsunion

4. Ministerrat Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (JI)


Justiz- und Innenminister – Angelegenheiten des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des
Rechts

5. Ministerrat Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz (BeSoGeKo)

6. Ministerrat Wettbewerbsfähigkeit (WBF)


Minister für Europapolitik, Wirtschaft, Industrie, Forschung bzw. Wissenschaft, Justiz – in den
Bereichen Binnenmarkt, Industrie und Forschung

7. Ministerrat Verkehr, Telekommunikation und Energie

8. Ministerrat Landwirtschaft und Fischerei

9. Ministerrat Umwelt

10. Ministerrat Bildung, Jugend und Kultur

Ausnahmsweise konnte der Rat bisher auch „in der COREPER zuständig, sondern ein eigener Ausschuss,
Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs“ nämlich der „Sonderausschuss Landwirtschaft“.
zusammentreten, z.B. zur Benennung des Kandidaten
für den Präsidenten der Kommission. Diese Formation Die Arbeit von COREPER wird durch zahlreiche Ar-
ist nunmehr erkenntlich nicht mehr vorgesehen, was beitsgruppen (working parties) vorbereitet, die mit
der Aufwertung des Europäischen Rates, in welchem Fachexperten aus den Mitgliedstaaten besetzt sind.
ja gerade die Staats- und Regierungschefs versammelt Hier werden, für die Öffentlichkeit leider völlig un-
sind, zum Unionsorgan geschuldet ist. So ist es nun- sichtbar und somit intransparent, bereits wesentliche
mehr auch nicht mehr der Ministerrat, welcher den Entscheidungen im Gesetzgebungsverfahren getrof-
Kommissionspräsidenten vorschlägt, sondern der fen. Einzel- und Detailfragen, die bereits auf Arbeits-
Europäische Rat, Art. 17 VII UAbs. 1 Satz 1 EUV. gruppenebene beschlossen werden, werden von
COREPER bzw. den Ministern nur noch formal bestä-
bb) COREPER und Arbeitsgruppen tigt. Nur in den Punkten, in denen eine Einigung auf
Expertenebene nicht erzielt werden konnte oder die
Unterstützt wird der Rat durch den Ausschuss der aufgrund der Sensibilität der Materie auf Botschafter-
Ständigen Vertreter der Regierungen der Mitglied- oder Ministerebene entschieden werden müssen,
staaten (COREPER I und II), Art. 16 VII EUV. Jeder Mit- werden die einschlägigen inhaltlichen Entscheidungen
gliedstaat ist in diesem mit seinem Brüsseler diploma- durch COREPER oder aber den Ministern selbst her-
tischen Personal vertreten, welches gemeinsam sämt- beigeführt. Die Hauptaufgabe der Minister selbst ist
liche Arbeiten und Entscheidungen des Rates vorberei- also die endgültige Annahme eines Rechtsaktes. Mit
tet. Dazu tritt der Ausschuss wöchentlich zusammen. inhaltlichen Fragen befassen sie sich aber kaum.
COREPER I beschäftigt sich mit Dossiers fachspezifi-
schen Inhalts und somit eher mit den technischen cc) Vorsitz
Angelegenheiten. In ihm sind die Stellvertreter der
Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten bei der Union Dem Rat und dem Europäischen Rat stand im Maas-
vereinigt. Die Ständigen Vertreter (gewissermaßen die trichter System die Ratspräsidentschaft unter Füh-
Botschafter der Staaten bei der EU) selbst treten in rung des Regierungschefs eines Mitgliedstaates vor.
COREPER II zusammen, wo sich mit politischen, wirt- Zuletzt war dies Schweden im 2. Halbjahr 2009, bevor
schaftlichen und institutionellen sowie Handelsfragen am 1. Dezember dieses Jahres der Vertrag von Lissa-
befassen. Für den Bereich Landwirtschaft ist nicht bon in Kraft trat. In den unterschiedlichen Ratsforma-
tionen hatte der jeweilige Ressortminister aus dem
Mitgliedstaat, welches den Ratspräsidenten stellte,

79
den Vorsitz inne. Die Präsidentschaft wechselte alle 6 entschieden: Drei Staaten bilden über einen festgeleg-
Monate zum 1. Januar und zum 1. Juli eines Jahres ten Zeitraum von 3 Halbjahren (also 18 Monaten) den
zwischen den Mitgliedstaaten. Ein System der gleich- Vorsitz. Gegenwärtig besteht der Dreiervorsitz aus
berechtigten Rotation garantierte, dass nacheinander Finnland (zweite Jahreshälfte 2019), Kroatien (1. Hälf-
alle Mitgliedstaaten an der Reihe waren, wobei der te 2020, damit aktuelle Präsidentschaft) und Deutsch-
Rat selbst über die Reihenfolge entschied. Bei den land (zweite Hälfte 2020; mit Deutschland fängt eine
aktuell 27 Mitgliedstaaten hat jeder Staat zumindest in neue Rotationsrunde der 27 Staaten an). Das Trio-
der Theorie also im Schnitt alle 13,5 Jahre die Ratsprä- Vorsitz-Modell ist nicht unproblematisch, hat es nach
sidentschaft inne. Dies erwies sich freilich als wenig unserer Meinung doch weniger Vorteile als das Troi-
praxistauglich, da vor allem die Erweiterungsrunden kasystem. Zwar gibt es ein sogenanntes „Achtzehn-
2004 und 2007 sowie der britische Entschluss zum monatsprogramm des Rates“, welches eine gewisse
Austritt aus der EU Neujustierungen der Rotationsliste Kontinuität in der Arbeit des Vorsitzes garantiert (so-
erforderten und außerdem die mit dem Vertrag von fern es nicht zu Regierungswechseln in den betroffe-
Lissabon einhergegangene Reform der Union dieses nen Staaten kommt, da eine neue Regierung sich mög-
System der Ratspräsidentschaft erheblich modifiziert licherweise nicht an dieses Programm gebunden
hat: fühlt). Auf der anderen Seite droht nach 18 Monaten
mit dem nächsten Dreiervorsitz möglicherweise ein
Zunächst wird der Ratspräsident nunmehr nicht mehr erheblicher Bruch mit dem vorherigen Programm.
durch den Rat selbst gestellt, sondern durch den vom
Europäischen Rat mit einer Amtszeit von 2,5 Jahren Die Festlegung der Reihenfolge der Staaten erfolgt
gewählten Präsidenten, vgl. Art. 15 V EUV. Dieser gemäß Art. 236 AEUV durch den Europäischen Rat.
„ständiger Ratspräsident“ wird im Interesse der Kon- Der (Trio-)Vorsitz gilt nicht für die Ratsformation
tinuität und Stabilität der europäischen Politik einge- „Auswärtige Angelegenheiten“, welche vom Hohen
setzt. Auch diesbezüglich erfolgt also eine nicht uner- Vertreter der Union geleitet wird, Art. 16 IX, Art. 18 III
hebliche Abwertung des Rates im Vergleich zum Euro- EUV.
päischen Rat. Der Rat hat nach dem Lissabonner Sys-
tem nunmehr lediglich einen „Vorsitz“, Art. 16 IX EUV, c) Aufgaben und Kompetenzen
welcher jedoch umgangssprachlich weiter als „Präsi-
In erster Linie handelt es sich beim Rat um das Haupt-
dentschaft“ bezeichnet wird und ebenfalls –unter
rechtsetzungsorgan der Union, Art. 16 I EUV. Im Ge-
Weiterführung der Reihenfolge– nach einem System
gensatz zum Maastrichter System sind die Gesetzge-
der gleichberechtigten Rotation zwischen allen Mit-
bungskompetenzen des Rates nunmehr unmittelbar
gliedstaaten wahrgenommen wird, Art 16 IX a.E. EUV.
mit dem EP verbunden, welches zumindest im or-
Der Erklärung Nummer 9 zu den Verträgen lässt sich
dentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 289 I,
entnehmen, dass dieser Vorsitz nunmehr von drei
Art. 294 AEUV auf Augenhöhe mit dem Rat agiert. Der
Mitgliedstaaten gleichzeitig wahrgenommen werden
Rat erlässt demnach im ordentlichen Gesetzgebungs-
soll, wobei jeder dieser drei Mitgliedstaaten den ei-
verfahren gemeinsam mit dem Parlament Sekundär-
gentlichen Vorsitz in den Ratsformationen für sechs
rechtsakte mit Gesetzescharakter; in den besonderen
Monate innehat. Unklar bleibt mit der Erklärung aller-
Gesetzgebungsverfahren nach Art. 289 II AEUV ist der
dings, wie die drei Mitgliedstaaten in der Praxis den
Rat zwar im Grundsatz kompetenzmäßig über dem EP
Vorsitz stellen. Möglich erscheinen dabei einerseits
angesiedelt, dieses ist nichtsdestotrotz in unterschied-
das Modell eines Trio-Vorsitzes oder ein Troikasys-
lichem Maße notwendigerweise in die Gesetzgebung
tem. Dieses Troikasystem lässt sich in etwa so vorstel-
eingebunden. Wie das EP, verfügt auch der Rat über
len: Die Staaten A, B und C nehmen zusammen den
ein Initiativ-Initiativrecht, mit dem er die Kommission
Vorsitz wahr, B hat dabei den Vorsitz in den Ratsfor-
zur Unterbreitung eines Gesetzgebungsvorschlags
mationen für sechs Monate inne. Nach Ablauf dieser
auffordern kann, Art. 241 AEUV.
sechs Monate scheidet A aus dem Vorsitz aus und wird
durch D ersetzt. C rückt nun anstelle von B in die Posi- Der Rat wird jedoch nicht nur gesetzgebend tätig,
tion des Vorsitzes in den verschiedenen Ratsformatio- sondern kann auch selbstständig, also ohne Einbezug
nen. Nach weiteren sechs Monaten übernimmt D des Parlaments, Rechtsakte ohne Gesetzescharakter
diese Position von C, B scheidet aus dem Vorsitz aus gemäß Art. 289 III AEUV erlassen.
und wird durch E ersetzt usw. In der Praxis haben sich
die Mitgliedstaaten im Lissabonner System allerdings Zudem übt der Rat, gleichhin gemeinsam mit dem EP,
für das weniger vorteilhafte Modell des Trio-Vorsitzes die Haushaltsbefugnisse aus, Art. 16 I Satz 1 a.E. EUV,

80
indem sie gemäß Art. 314 AEUV gemeinsam den Jah- Staat geschuldet war. Ungarn war in der Folge stärker
reshaushaltsplan der Union festlegen. Der mehrjährige nach außen aufgetreten, Polen hielt sich vergleichs-
Finanzrahmen der Union wird vom Rat nach Zustim- weise zurück. Letztlich sind es die Interessen und Ei-
mung des Europäischen Parlaments festgelegt, Art. genschaften der jeweiligen nationalen Regierungen,
312 II UAbs. 1 AEUV. welche das entsprechende Auftreten des Ratsvorsitzes
prägen.
Zu seinen herausgehobenen Aufgaben gehören dane-
ben die Festlegung der Politik und die Koordinierung Der Rat ist außenpolitisch allerdings weiterhin für die
nach Maßgabe der Verträge, Art. 16 I Satz 2 EUV. Entscheidung über den Beitritt von Drittstaaten zur
Union (nach Anhörung der Kommission und Zustim-
In Ausnahmefällen, nämlich dann wenn ein verbindli- mung durch das EP), Art. 49 I Satz 3 EUV und den Ab-
cher Rechtsakt der Union unter einheitlichen Bedin- schluss von internationalen Übereinkünften nach Titel
gungen durchgeführt werden muss, so können anstel- V des Fünften Teils des AEUV zuständig, Art. 218
le der Mitgliedstaaten entweder der Kommission oder AEUV.
aber dem Rat entsprechende Durchführungsbefugnis-
se übertragen werden, Art. 291 II a.E. AEUV. In dieser d) Abstimmung und Beschlussfassung
Hinsicht ist der Rat also auch Exekutivorgan der Uni-
on. In der größten Zahl der Ratsbeschlüsse (im Maastrich-
ter System mehr als 80%; diese Zahl hat sich unter
Daneben ist der Rat dafür zuständig, die Wirtschafts- dem Vertrag von Lissabon, welcher in weiteren Poli-
politik der Mitgliedstaaten zu koordinieren, Art. 121 tikbereichen, z.B. der Kultur, eine Modifikation vom
AEUV. Einstimmigkeitserfordernis weg mit sich gebracht hat,
auf 90 bis 95 % erhöht) wird im Rat im sogenannten
Die Kreationsbefugnisse des Rates sind durch den Qualifizierten Mehrheitsverfahren (QMV) abge-
Vertrag von Lissabon zugunsten des Europäischen stimmt. Dies ist auch das grundsätzlich vorgesehene
Rates reduziert worden: So ist das Vorschlagsrecht des Beschlussverfahren des Rates, Art. 16 III EUV. Nur
Kommissionspräsidenten und der Kommissare auf den noch in wenigen sensiblen Politikbereichen ist Ein-
Europäischen Rat übergegangen, Art. 17 VII EUV. Der stimmigkeit erforderlich. Dazu gehören bspw. Fragen
Rat ernennt aber weiterhin die Mitglieder des Rech- zur Fiskalpolitik (vgl. Art. 312 II AEUV), zum Beitritt von
nungshofes (Art. 286 II Satz 2 AEUV), des Wirtschafts- Drittstaaten (Art. 49 I EUV) oder in ausgewählten Be-
und Sozialausschusses (Art. 301 II AEUV) sowie des reichen der Sozialpolitik (vgl. Art. 153 II UAbs. 3 AEUV).
Ausschusses der Regionen (Art. 305 II AEUV). Daneben Bei Beschlüssen, welche Einstimmigkeit erfordern,
gibt sich der Rat einen Generalsekretär gemäß Art. müssen alle Mitgliedstaaten anwesend oder zumin-
240 II AEUV. dest vertreten sein (vgl. Art. 239 AEUV); eine Stimm-
enthaltung wirkt aber nicht als Gegenstimme (echte
Wie die anderen Organe der Union auch, hat der Rat
Enthaltung / konstruktive Enthaltung), Art. 238 IV
Klagerechte vor dem EuGH (Nichtigkeits- und Untätig-
AEUV. Diese Ausnahme vom Prinzip, dass eine
keitsklage, Art. 263, 265 AEUV).
Stimmenthaltung als Gegenstimme zählt, soll die
Seine Zuständigkeit für die Vertretung der Union nach Entscheidungsfähigkeit des Rates steigern. Staaten
außen hat der Rat durch die Vertragsreform von Lissa- können somit mit einer Enthaltung ihren politischen
bon zumindest den Verträgen nach konsequenter- Willen signalisieren, ohne eine Abstimmung scheitern
weise verloren: Die Außenvertretung wird nunmehr zu lassen. Die einfache Mehrheit (eine absolute
allgemein durch die Kommission, Art. 17 I Satz 6 EUV, Mehrheit von 14 von 27 Stimmen, wobei Stimment-
und in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- haltungen als Gegenstimmen zählen) ist in Art. 238 I
und Sicherheitspolitik durch den vom Europäischen AEUV vorgesehen, spielte in der Praxis zuletzt aber
Rat gewählten Ratspräsidenten, Art. 15 VI UAbs. 2 a.E. keine Rolle mehr.
EUV, wahrgenommen. Nichtsdestotrotz hatte sich
aa) QMV seit 1. November 2014 (bzw. 1. April 2017)
zumindest in der Praxis des spanischen Ratsvorsitzes
im 1. Halbjahr 2010 gezeigt, dass Mitglieder des Rates Zum Verfahren der Qualifizierten Mehrheit ist nach
–trotz gegenteiliger Bekenntnisse– nur ungern von dem Vertrag von Lissabon nunmehr folgendes zu be-
den alten Befugnissen loszulassen vermögen. Belgien achten: Gemäß Art. 16 IV UAbs. 1 AEUV gilt seit dem
hatte sich nach Spanien diesbezüglich zurückgehalten, 1. November 2014, dass die qualifizierte Mehrheit im
was freilich auch der damaligen Regierungskrise im Rat dann erreicht ist, wenn

81
• auf eine entsprechende Initiative der Kom- weiter, Art. 16 V EUV, wie sie in Artikel 3 PüÜ festge-
mission oder des Hohen Vertreters der Union legt sind:
für Außen- und Sicherheitspolitik hin mindes-
tens 55 % der Mitglieder des Rates, gebildet Demnach hatte bei Abstimmungen im QMV jedes
aus (nach aktuellem Stand) mindestens 16 Mitglied im Rat eine Anzahl von Stimmen, welche grob
Mitgliedstaaten (oder mindestens 72 % der nach Größe der Mitgliedstaaten und der Bevölke-
Mitglieder des Rates = 21 Staaten, wenn der rungszahl gewichtet waren. Die großen vier Staaten
Rat nicht auf Vorschlag der Kommission oder Deutschland, Frankreich, Italien und das UK hatten
des Hohen Vertreters entscheidet, Art. 238 II demnach je 29 Stimmen, Malta hingegen nur 3. Insge-
AEUV, also etwa bei bloßer Rechtsaktsetzung samt konnten im Rat nach diesem System des QMV
außerhalb der Gesetzgebungsverfahren), 352 Stimmen vergeben werden.
• welche zusammen mindestens 65 % der Uni-
Es musste dann zwischen zwei Szenarien unterschie-
onsbevölkerung repräsentieren den werden, was –ähnlich dem Abstimmungsmodus
im Lissabonner System– Auswirkungen auf die Ab-
einem Beschluss zustimmen. Zukünftig wird im Rat
stimmungsmodalitäten hatte: Einerseits konnte ein
also eine doppelte Mehrheit erforderlich, um die
Beschluss auf Vorschlag der Kommission ergehen
qualifizierte Mehrheit zu erreichen. Für eine Sperrmi-
(welches den Regelfall darstellt), andererseits einer
norität zum Verhindern eines Ratsbeschlusses braucht
der Fälle eines Beschlusses ohne einen Kommissions-
es mindestens vier Ratsmitglieder, Art. 16 IV UAbs. 2
vorschlag vorliegen (z.B. im bloßen Rechtsetzungsver-
EUV [vgl. aber Art. 238 III lit. a) Satz 2 AEUV, wenn
fahren ohne Gesetzgebungscharakter durch den Rat),
nicht alle Mitglieder im Rat an der Abstimmung betei-
vgl. Art. 3 III PüÜ.
ligt sind oder abstimmen dürfen: „Für eine Sperrmino-
rität bedarf es mindestens der Mindestzahl von Mit-
Damit ein Beschluss mit qualifizierter Mehrheit auf
gliedern des Rates, die zusammen mehr als 35 % der Vorschlag der Kommission zustande kam, mussten
Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten vertreten,
gemäß Art. 3 III Satz 1 PüÜ kumulativ zwei Bedingun-
zuzüglich eines Mitglieds“; inwieweit diese Vorschrift gen erfüllt sein:
zukünftig zur flexiblen Anpassung des Instruments der
Sperrminorität an demographische Entwicklungen in - Zunächst mussten mindestens 260 von
den Staaten sowie den Beitritt neuer Mitglieder zur 352 Stimmen dem Beschluss zustimmen
Union oder aber v.a. den Austritt von Mitgliedstaaten (das entspricht 73,86 % der gewichteten
sowie des Entzugs der Stimmrechte als Sanktionsmit- Stimmen);
tel (!) angewendet werden kann, bleibt abzuwarten;
ausgeschlossen scheint ein solcher Fall allerdings trotz - diese mindestens 260 Stimmen mussten
des Wortlauts der Vorschrift nicht]. Damit soll verhin- aus der Mehrheit der Mitgliedstaaten
dert werden, dass die bevölkerungsreichsten Mitglied- (also mindestens 15) kommen. Durch
staaten bereits in „Dreierkoalitionen“ unliebsame diese Bedingung wurde die Position der
Beschlüsse im Rat blockieren können. Die kleinen kleinen Mitgliedstaaten gestärkt.
Mitgliedstaaten erfahren dadurch eine graduelle Stär-
Sollte ein Beschluss im QMV ohne Kommissionsvor-
kung. Vor allem können sie als „Zünglein an der Waa-
schlag ergehen, mussten gemäß Art. 3 III Satz 2 PüÜ
ge“ fungieren. Dass vier kleine Mitgliedstaaten ge-
meinsam eine Sperrminorität nicht bewirken können, - auch hier mindestens 260 Stimmen dem
ist freilich klar. Beschluss zustimmen,

bb) Exkurs: QMV bis zum 1. November 2014 (bzw. 31. - jedoch die Zustimmung von mindestens
März 2017) 2/3 der Mitgliedstaaten (aktuell mindes-
tens 19) umfassen (doppelt qualifizierte
Bis zum 1. November 2014 (und auf Antrag eines
Mehrheit).
Mitgliedstaates bis zum 31. März 2017, Art. 3 II Proto-
koll über die Übergangsbestimmungen (PüÜ); dies Die Sperrminorität im Rat lag also bei 93 Stimmen.
war einer entsprechenden polnischen Initiative ge- Lagen demzufolge gegen einen Beschluss mindestens
schuldet) galten übergangsweise die früheren Best- 93 Stimmen vor, war das Zustandekommen des Be-
immungen des Vertrages von Nizza (v.a. Art. 205 EGV) schlusses im Rat ultimativ verhindert. Stimmenthal-
tungen wurden als Gegenstimmen gewertet.

82
Für beide Szenarien galt der Fall, dass auf Antrag eines muss, bis ein einstimmiges Einvernehmen erzielt wor-
Mitgliedstaates überprüft werden musste, ob die den ist.
abgegebene Anzahl der Stimmen über die aufgezähl-
ten Erfordernisse hinaus mindestens 62 % der Bevöl- III. Die sechs Delegationen stellen fest, dass in der
kerung der EU repräsentierte, Art. 3 IV PüÜ. War dies Frage, was geschehen sollte, falls keine vollständige
nicht der Fall, musste der Beschluss scheitern, selbst Einigung zustande kommt, weiterhin unterschiedliche
wenn die erforderliche Stimmenanzahl von mindes- Auffassungen bestehen...“
tens 260 aus mindestens 15 bzw. 19 Mitgliedstaaten
Der Luxemburger Kompromiss bewirkte, dass in den
vorlag. In der Praxis spielt dieses Verfahren kaum eine
Fällen, in denen sich ein Mitgliedstaat auf „sehr wich-
Rolle. Wie die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten in die
tige Interessen“ berief, das Mehrheitsprinzip faktisch
Union bis 2014 sich auf das Maastrichter System aus-
aufgehoben wurde. In der Praxis wurden durch den
wirkte, hat der Beitritt Kroatiens zum 1. Juli 2013 auf-
Kompromiss auch Mehrheitsentscheidungen verhin-
gezeigt: Kroatien erhielt 7 Stimmen. Damit erhöhte
dert. Dennoch wurde durch den Luxemburger Kom-
sich die mögliche Gesamtstimmenzahl von 345 auf
promiss keine gemeinschaftsrechtliche Vetobefugnis
352, und zum Erreichen der Mehrheit wurden die
der Mitgliedstaaten geschaffen. Dies ergibt sich aus
notwendigen Stimmen von 255 um 5 auf 260 angeho-
seinem 3. Absatz. Einerseits wäre dazu ohnehin eine
ben.
Änderung der Römischen Verträge notwendig gewe-
cc) Exkurs: Luxemburger Kompromiss & Kompromiss sen. Der in Abs. 3 niedergeschriebene Dissens und
von Ioannina auch der nie aufgegebene Widerstand der übrigen
fünf Gründungsmitglieder der Gemeinschaften haben
Was die Beschlussfassung im Rat angeht, sind neben andererseits auch das Erstarken des Kompromisses in
den geschilderten Grundsätzen zwei Modifikationen Gewohnheitsrecht verhindert. Ein entsprechender
und Ausnahmen von –zumindest historischer– Rele- Vertrauenstatbestand für neu in die EG eintretende
vanz, der Luxemburger Kompromiss sowie der Kom- Staaten war somit nicht geschaffen worden. Seit der
promiss von Ioannina. EEA hat sich auch kein Mitgliedstaat mehr auf den
Luxemburger Kompromiss berufen, weswegen er heu-
(1) Luxemburger Kompromiss te faktisch bedeutungslos ist. Seine Idee fand sich
zuletzt zwar noch in vereinzelten Vorschriften des EUV
Frankreich wollte den zum 31.12.1965 zu vollziehen-
(a.F.) und EGV (sog. Ausscherklauseln), im Rat verhin-
den Übergang von Einstimmigkeits- zu Mehrheitsent-
dert jedoch die Geschäftsordnung endlose Konsens-
scheidungen in der Landwirtschaftspolitik nicht mitge-
bemühungen und dadurch erfolgende Paralysierung
hen und zog seinen Vertreter aus dem Rat ab. Da zu
der Entscheidungsprozesse: Auf Verlangen einer einfa-
diesem Zeitpunkt im Rat generell noch Einstimmigkeit
chen Mehrheit der Mitgliedstaaten ist demnach eine
zur Beschlussfassung notwendig war und eine Enthal-
Abstimmung durchzuführen, und zwar auch bei „sehr
tung als Gegenstimme zählte, blockierte das Land mit
wichtigen Interessen“ eines einzelnen Mitgliedstaates
dieser sogenannten „politique de la chaise vide“ ein
(Art. 11 GO Rat).
halbes Jahr lang alle gemeinschaftlichen Entschei-
dungsprozesse. Erst mit dem Luxemburger Kompro- (2) Kompromiss von Ioannina
miss vom 29.1.1966 konnte diese erste große Krise der
Gemeinschaften beigelegt werden. Der Kompromiss Vor der EU-Erweiterung 1995 um Schweden, Öster-
besagte folgendes: reich und Finnland lag die Sperrminorität im Rat bei 23
Stimmen, nach der Erweiterung und den neu hinzuge-
„I. Stehen bei Beschlüssen, die mit Mehrheit auf Vor- kommenen Stimmen im Rat bei 26 (von nun insgesamt
schlag der Kommission gefasst werden können, sehr 87) Stimmen. Auf Betreiben Großbritanniens und
wichtige Interessen eines oder mehrerer Partner auf Spaniens wurde mit der proportionalen Anhebung der
dem Spiel, so werden sich alle Mitglieder des Rates Sperrminorität gleichzeitig folgendes vereinbart:
innerhalb eines angemessenen Zeitraums bemühen, zu
Lösungen zu gelangen, die von allen Mitgliedern des „Falls Mitglieder des Rates, die über insgesamt 23 bis
Rates [...] angenommen werden können. 25 Stimmen verfügen, erklären, dass sie beabsichtigen,
sich einem Beschluss des Rates, für den eine qualifizier-
II. Hinsichtlich des vorstehenden Absatzes ist die fran- te Mehrheit erforderlich ist, zu widersetzen, so wird
zösische Delegation der Auffassung, dass bei sehr der Rat alles in seiner Macht Stehende tun, um inner-
wichtigen Interessen die Erörterung fortgesetzt werden halb einer angemessenen Zeit [...] eine zufriedenstel-

83
lende Lösung zu finden, die mit mindestens 65 Stim- 1967 schließlich aufgrund des Fusionsvertrages zu
men angenommen werden kann.“ einer gemeinsamen Kommission für die drei Europäi-
schen Gemeinschaften. Seit dem Vertrag von Maas-
Letztlich wurden mit dem Kompromiss von Ioannina tricht 1993 ist die offizielle Bezeichnung für dieses
Zugeständnisse an „Staatenkoalitionen“ gemacht, die Organ „Europäische Kommission“, beim Erlass von
vor der Erweiterung eine Sperrminorität Bestand hat- Rechtsakten handelte sie bis zum Inkrafttreten des
ten und ihre Minorität aufgrund der proportionalen Vertrags von Lissabon unter dem Namen „Kommission
Anhebung verloren. Die Vereinbarung hat Geschäfts- der Europäischen Gemeinschaften“.
ordnungsqualität und begründet aufgrund dessen
eine ergebnisoffene Neuverhandlungspflicht. Als Die Kommission besteht aus derzeit 44 Generaldirek-
„angemessene Zeit“ gelten drei Monate. Letztlich tionen (GD) und –den GD gleichgestellten– Dienststel-
würde aber auch hier Art. 11 GO Rat gelten: Auf Ver- len. Sie sind jeweils für einen bestimmten Politikbe-
langen einer einfachen Mehrheit im Rat ist eine Ab- reich verantwortlich.
stimmung ohne Beachtung des Kompromisses von
Ioannina nach den vertraglich vorgesehenen Regeln Die Kommission beschäftigt den größten Teil der Mit-
durchzuführen. In der Praxis ist der Kompromiss von arbeiter Europäischen Union: Etwa 34000 Bedienste-
Ioannina nicht relevant geworden. Die Neugewichtung te, davon etwa 23000 Beamte, arbeiten in der Kom-
der Stimmen im Rat durch den Vertrag von Nizza hat mission – in den GD und Dienststellen oder als persön-
den Kompromiss endgültig gegenstandslos werden liche Mitarbeiter der Kommissare. Dies erklärt, warum
lassen. die Kommission in Brüssel zahlreiche in der Stadt ver-
teilte Gebäude besetzt. Ihren Hauptsitz hat sie aller-
dings im sogenannten Berlaymont-Gebäude im Brüsse-
ler Stadtteil Schuman.
4. Die Europäische Kommission, Art. 17 EUV, Art. 244
bis 250 AEUV Die aktuelle Von-der-Leyen-Kommisison ist seit dem 1.
Dezember 2019 im Amt. Weil drei KandidatInnen für
a) Allgemeines die Kommission von den zuständigen Ausschüssen des
Europäischen Parlaments zurückgewiesen wurden,
Die Kommission ist Initiativ-, Exekutiv- und Kontroll-
verzögerte sich der Amtsantritt um einen Monat.
organ der Union, vgl. Art. 17 I EUV. Gemeinsam mit
dem Europäischen Gerichtshof stellt sie die reinste b) Zusammensetzung
Ausprägung eines supranationalen Organs im System
der Europäischen Union dar: Die Mitglieder der Kom- Der Kommission steht ihre Präsidentin, derzeit Ursula
mission, die Kommissare, üben ihre Tätigkeit in voller von der Leyen, vor, vgl. Art. 17 VI EUV, Art. 248 AEUV.
Unabhängigkeit aus und sind von nationalen Einflüs-
sen frei und nur dem Wohl der Union verpflichtet, Seit der EU-25 stellt jeder Mitgliedstaat einen Kom-
vgl. Art. 17 I, III UAbs. 3 EUV. Aufgrund des ihr zu- missar, so dass die Kommission derzeit aus 27 Mitglie-
stehenden Initiativmonopols, Art. 17 II EUV, gilt die dern besteht. In der EU-15 gab es noch 20 Kommissa-
Kommission als „Motor der Integration“. Diese Be- re: Die „großen“ Mitgliedstaaten –Deutschland, Frank-
zeichnung verdankt sie ihrem ersten Präsidenten, reich, Italien, Spanien und das UK– waren mit jeweils
Walter Hallstein, der sie als „Motor, Wächter und zwei Kommissaren vertreten, die anderen Staaten
ehrlicher Makler der Europäischen Gemeinschaften“ jeweils mit einem. Dieses Privileg haben die genann-
bezeichnete. Die Kommission gilt aber auch als „Hüte- ten „großen“ Staaten mit dem Vertrag von Nizza verlo-
rin der Verträge“, eine Benennung, die ihre herausge- ren. Durch einstimmigen Beschluss des Europäischen
hobene Stellung als Wächter- und Kontrollorgan cha- Rates kann die Anzahl der Kommissionsmitglieder
rakterisiert. allerdings wieder geändert werden, 17 V UAbs. 1 a.E.
EUV.
Die Geschichte der Kommission geht ins Jahr 1951
zurück, in dem die Hohe Behörde der EGKS gegründet Der Vertrag von Lissabon sieht eigentlich ein neues
wurde. Bei dieser handelte es sich um die „Kommissi- System vor, welches nach einer Übergangszeit ab 2014
on“ der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und in Kraft sein sollte: Wegen der recht hohen Anzahl von
Stahl. Die EWG und EAG hatten seit ihrer Gründung Mitgliedstaaten soll die Gesamtzahl der Kommissare
1958 ihre eigenen Kommissionen, die auch erstmals auf eine Anzahl begrenzt werden, welche der Zahl von
diesen Namen trugen. Die drei Organe fusionierten zwei Dritteln der Mitgliedstaaten entspricht, Art. 17 V

84
UAbs. 1 EUV. Bei 27 Staaten dürfte es also nur noch 18 Trotzdem hat Ursula von der Leyen ihre Kommission
Kommissare geben. Damit zwischen den Staaten wei- anders strukturiert als dies bei Juncker der Fall war: Es
terhin Gleichheit besteht, soll ein strikt gleichberech- gibt jetzt acht Vize-Präsidenten. Drei von ihnen, Frans
tigtes Rotationsverfahren eingeführt werden, in wel- Timmermanns, Valdis Dombrovskis und Margrethe
chem das „demografische und geografische Spektrum Vestaeger, sind aber hervorgehoben als sogenannte
der Gesamtheit der Mitgliedstaaten zum Ausdruck „Exekutiv-Vizepräsidenten“. Von diesen dreien ist
kommt“, Art. 17 V UAbs. 2 Satz 1 EUV, Art. 244 AEUV. Timmermanns der ranghöchste und somit gewisser-
maßen weiterhin der Erste Vize-Präsident. Damit wird
Tatsächlich hat aber weiterhin jeder Staat einen Kom- darauf Rücksicht genommen, dass er bei der Europa-
missar: Der Europäische Rat hat im Mai 2013 von Art. wahl 2019 einer der Spitzenkandidaten (für die Sozial-
17 V UAbs. 1 a.E. EUV Gebrauch gemacht und ein- demokraten) war. Die 18 „einfachen“ Kommissare sind
stimmig entschieden, dass vom 2/3-System, wie es der nun nicht mehr einem Vize-Präsidenten zugeordnet,
Vertrag vorsieht, abgewichen werden soll. Dass auch sondern arbeiten gemeinsam mit mehreren von ihnen
weiterhin jeder Staat „seinen“ Kommissar sicher hat, zusammen, je nachdem, mit welcher konkreten Mate-
war eines der Zugeständnisse an Irland gewesen, um rie sie befasst sind. Auf der einen Seite wird dies der
die dortige Bevölkerung zu einem positiven Votum im Realität gerecht, in welcher Sachverhalte sich häufig
zweiten irischen Lissabon-Referendum zu motivieren. überlappen und nicht nur einem einzelnen Politikbe-
Somit bestand sowohl die Juncker-Kommission 2014 reich oder Ressort zugeordnet werden können. Auf
bis 2019 als auch die von-der-Leyen-Kommission seit der anderen Seite macht es die neue Struktur aber
2019 aus einem Kommissar pro Mitgliedstaat, mit auch unübersichtlich.
Ausnahme des Vereinigten Königreiches, welches für
die zwei Monate vor dem Brexit keinen Kandidaten Die Möglichkeit, über die Struktur der Kommission
mehr nominierte. entscheiden zu können, ist Ausfluss des Rechts des
Kommissionspräsidenten, die politische Führung
Um trotz ihrer Größe die Kommission arbeitsfähig zu wahrzunehmen und über die interne Organisation der
halten, hatte Präsident Juncker sie im Vergleich zur Kommission zu entscheiden, Art. 17 VI UAbs. 1 lit. b)
vorherigen Barroso-II-Kommission erheblich umstruk- EUV, um sicherzustellen, dass sie kohärent und effi-
turiert. War zuletzt jedem Kommissar (mit Ausnahme zient arbeitet. Der Präsident gliedert des Weiteren die
des Präsidenten) und somit auch den Vizepräsidenten Zuständigkeiten der Kommission und teilt die Zustän-
ein konkretes Fachportfolio zugeordnet, war dies nun digkeiten auf die Kommissare auf, Art. 248 AEUV. Er
nicht mehr der Fall. Wie in der Barroso-II-Kommission hat also eine Leitlinienkompetenz innerhalb des Or-
gab es 7 Vizepräsidenten. Neu war aber, dass einer gans inne, Art. 17 VI UAbs. 1 lit. a) EUV. Zudem er-
von ihnen, der Niederländer Frans Timmermans, als nennt der Präsident, mit Ausnahme des Hohen Vertre-
erster Vize-Präsident und damit echter Vertreter des ters, die Vizepräsidenten der Kommission, Art. 17 VI
Präsidenten fungierte. Neu war auch, dass den Vize- UAbs. 1 lit. c) EUV und kann einzelne Kommissare
präsidenten in jeweils einem definierten Feld, welches verbindlich auffordern, ihr Amt niederzulegen, Art. 17
mehrere EU-Politikbereiche bzw. Portfolios der einfa- VI UAbs. 2 EUV.
chen Kommissare umfasst, eine koordinierende und
vermittelnde Funktion zukam. Ein eigenes Fachportfo- Die Kommissare müssen die Staatsangehörigkeit eines
lio hatten sie nicht mehr. Dies ermöglichte es, jedem Mitgliedstaats besitzen, Art, 17 IV a.E. EUV. Sie üben
der „einfachen“ Kommissare ein Fachportfolio zu ihre Tätigkeit weisungsfrei in völliger Unabhängigkeit
überlassen, welches eine gewisse Größe und Bedeu- zum allgemeinen Wohl der Union aus, vgl. Art. 17 III
tung hat. Damit dies nicht falsch verstanden wird: Die UAbs. 3 EUV.
Vizepräsidenten waren keineswegs der „Chef“ der
„einfachen“ Kommissare. Vielmehr leiteten sie ein Eine Kommission besteht grundsätzlich für fünf Jahre,
Projektteam und übernahmen eine gewisse Aufsichts- Art. 17 III UAbs. 1 EUV, sofern sie nicht vor Ablauf
funktion. Der der Kommission inhärente Gedanke der dieses Zeitraums geschlossen zurücktritt, vgl. Art. 17
internen Diskussion und Kooperation ist somit institu- VIII EUV oder aber –wie im Fall der ersten Barroso-
tionalisiert worden. Im Idealfall, basierend auf der Kommission oder wie der Kommission Juncker– über
Führung des jeweiligen Vizepräsidenten, kann dies die einen darüber hinaus liegenden Zeitraum geschäfts-
Arbeit der Kommission, vor allem hinsichtlich ihrer führend im Amt verbleibt. Eine jede neue Kommission
gesetzgeberischen Tätigkeit, erheblich effizienter ge- wird gemäß dem Verfahren des Art. 17 VII EUV einge-
stalten. setzt: Zunächst schlägt der Europäische Rat, wobei er

85
die Ergebnisse der Wahlen zum Europäischen Parla- welches auf Grundlage der Vorschläge der Mitglied-
ment beachtet (was nicht zwingend die Akzeptanz des staaten bestimmt wird, an, UAbs. 2. Dazu muss aber
Modells Spitzenkandidat bei der Europawahl bedeu- jeder Kandidat zunächst das Grüne Licht vom Rechts-
tet), mit qualifizierter Mehrheit dem Europäischen ausschuss des EP erhalten (hier wurden 2019 die ur-
Parlament den Kandidaten für den künftigen Kom- sprünglichen ungarischen und rumänischen Kandida-
missionspräsidenten vor, UAbs. 1 Satz 1, welches ten abgelehnt) und anschließend vom zuständigen
diesen mit der Mehrheit seiner Mitglieder (in gehei- Fachausschuss des EP nach mindestens einer Anhö-
mer Wahl) wählt, Satz 2. Wird der vorgesehene Kandi- rung angenommen werden (hier wurde 2019 die ur-
dat nicht vom Parlament gewählt, schlägt der Rat nach sprüngliche französische Kandidatin abgelehnt). Das
den genannten Voraussetzungen einen neuen Kandi- gesamte Kollegium, also Präsident, Hoher Vertreter
daten vor, auf den das Verfahren entsprechend An- und die vorgesehenen Kommissare, stellt sich schließ-
wendung findet, Satz 3. Auch der Hohe Vertreter für lich einem Zustimmungsvotum des EP (einfache
die Außenpolitik wird vom Europäischen Rat nomi- Mehrheit in offener Abstimmung), UAbs. 3 Satz 1, auf
niert. Sind auf diesem Wege Präsident und Hoher dessen Grundlage die Kommission schließlich vom
Vertreter bestimmt worden, so nimmt der Rat, im Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit ernannt
Einvernehmen mit dem gewählten Präsidenten, die wird, Satz 2. Der letzte Schritt ist nur noch eine Forma-
Liste des Kollegiums von Kommissionsmitgliedern, lität.

Die Präsidenten der Hohen Behörde bzw. Kommission seit 1952

EWG EGKS EAG

1952-1955 Jean Monnet (Frankreich)

1955-1958 René Mayer (Frankreich)

1958-1967 Walter Hallstein 1958-1959 Paul Finet (Belgien) 1958-1959 Louis Armand

(Deutschland) 1959-1963 Piero Malvestiti (Italien) 1959-1962 Étienne Hirsch

1963-1967 Dino Del Bo (Italien) 1962-1967 Pierre Chatenet

1967 Albert Coppé (Belgien) (alle Frankreich)

EG / EU

1967-1970 Jean Rey (Belgien) 1985-1995 Jacques Delors (Frankreich)

1970-1972 Franco Maria Malfatti (Italien) 1995-1999 Jacques Santer (Luxemburg)

1972-1973 Sicco Mansholt (Niederlande) 1999 Manuel Marín (Spanien)

1973-1977 François-Xavier Ortoli (Frankreich) 1999-2004 Romano Prodi (Italien)

1977-1981 Roy Jenkins (Vereinigtes Königreich) 2004-2014 José Manuel Durão Barroso (PT)

1981-1985 Gaston Thorn (Luxemburg) 2014-2019 Jean-Claude Juncker (Luxemburg)

seit 2019 Ursula von der Leyen (DE)

Nicht jeder Kommissar bleibt allerdings über die volle missars Dalli), oder der Amtsenthebung durch den
Amtszeit bei der Kommission: Neben Rücktritten auf EuGH, Art. 245 II, Art. 247 AEUV, können einzelne
Verlangen des Präsidenten, Art. 17 VI UAbs. 2 EUV (so Kommissare auch durch ihre Mitgliedstaaten „abberu-
wohl 2012 im Fall des damaligen maltesischen Kom- fen“ werden, wenn sie dort in neuen wichtigen Positi-

86
onen –beispielsweise in neuen Regierungen als Minis- zen noch einige Monate geschäftsführend mit Manuel
ter oder als Staatspräsident– vorgesehen sind, vgl. Art. Marín als Präsidenten im Amt, bis die nächste Kom-
246 AEUV. So traten in der Barroso-Kommission vor mission zum regulär vorgesehenen Zeitpunkt (Prodi-
allem in den Jahren 2008 und 2009 mehrere Kommis- Kommission) eingesetzt wurde. In Folge dieser Vorfälle
sare zurück und verließen die Kommission, um natio- wurde das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung
nale Regierungsposten oder aber ein Mandat im –im (OLAF) gegründet. Auch die Kommission von Jean-
Juni 2009 neugewählten– Europäischen Parlament Claude Juncker musste sich im November 2014, nur
wahrzunehmen. Auch in einem solchen Fall, dass ein wenige Wochen nach ihrer Einsetzung, einem Miss-
Kommissar während der Amtszeit einen anderen ab- trauensvotum aus dem EP stellen. Vor allem Europas-
löst –wegen Rücktritts, Amtsenthebung oder Todesfäl- keptiker und -gegner nahmen die sogenannte
len–, ist die Zustimmung des Kommissionspräsidenten LuxLeaks-Affäre um Juncker zum Anlass, ihren allge-
und die Anhörung des EP für die Ernennung des jewei- meinen EU-Unwillen zur Schau zu stellen. Hintergrund
ligen neuen Kommissars durch den Rat zwingend, Art. waren keinesfalls Fehler in der Arbeit der Kommission.
246 II AEUV. In der Juncker-Kommission sind wegen Stattdessen ging es um Enthüllungen über Steuervor-
des Ergebnisses des Brexit-Referendums der britische teile für international tätige Großkonzerne in Luxem-
Kommissar Jonathan Hill (Nachfolger: Julian King) burg, welche möglicherweise gegen EU-Recht verstie-
sowie die bulgarische Kommissarin Kristalina Georgi- ßen. Juncker war, bevor er Kommissionspräsident
ewa (für sie kam Marija Gabriel), die zur Weltbank wurde, in dem betreffenden Zeitraum luxemburgi-
wechselte, zurückgetreten. scher Regierungschef. Seine Kritiker warfen ihm daher
Beihilfe zur Steuerhinterziehung von Unternehmen vor
Gegen die gesamte Kommission (nicht jedoch gegen und trugen vor, dass er als Kommissionspräsident
den Präsidenten oder einzelne Kommissare) kann das ungeeignet sei. Der Antrag schlug deutlich fehl: Von
EP einen Misstrauensantrag stellen, Art. 17 VIII EUV. den abstimmenden MdEP stimmten nur 101 gegen
Dies ist damit begründet, dass die Kommission als Junckers Mannschaft, 461 Abgeordnete lehnten den
Kollegium dem Parlament verantwortlich ist, Art. 17 Misstrauensantrag ab.
VIII Satz 1 EUV. Damit ein Misstrauensantrag Erfolg
hat, muss er gemäß Art. 234 AEUV vom Parlament in Die Wiederernennung eines oder mehrerer Kommis-
offener Abstimmung, Art. 234 I AEUV, mit zwei Drit- sare nach Ablauf der Amtszeit ist zulässig.
teln der abgegebenen Stimmen und der absoluten
Mehrheit der Mitglieder des EP (derzeit mindestens c) Aufgaben und Kompetenzen
376 Stimmen) angenommen werden. Die Kommission
Die grundlegenden Aufgaben und Zuständigkeiten der
muss dann geschlossen zurücktreten, Art. 17 VIII Satz
Kommission sind in Art. 17 I EUV genannt.
3 EUV. Einen solchen Rücktritt der gesamten Kommis-
sion (Santer-Kommission) hat es bisher erst einmal Die Kommission ist zunächst das Hauptexekutivorgan
gegeben: In den Jahren 1997 und 1998 traten im Fall der Europäischen Union, vgl. Art. 17 I Satz 5 AEUV.
einer Kommissarin (Édith Cresson) finanzielle Unre- Nur in wenigen bestimmten Ausnahmefällen kann
gelmäßigkeiten auf („Korruptionsskandal Cresson“), auch der Rat Exekutivfunktionen übernehmen, Art.
welche zu heftiger öffentlicher Kritik führten. Daneben 291 II a.E. AEUV.
stand der Kommissar Manuel Marín wegen Unregel-
mäßigkeiten im Umgang mit EU-Geldern in der Kritik. aa) „Motor der Integration“
Da sich Cresson und Marín weigerten, wie vom EP
Gemeinhin wird die Kommission als „Motor der In-
gefordert zurückzutreten (damals bestand für den
tegration“ bezeichnet. Darunter wird verstanden, dass
Kommissionspräsidenten die Möglichkeit, einzelne
die Kommission den fortschreitenden Integrationspro-
Kommissare zum Rücktritt aufzufordern, noch nicht;
zess auf Unionsebene antreibt. Dies folgt aus dem
dieses existiert erst seit dem Vertrag von Nizza), schlug
alleinigen Initiativrecht, welches der Kommission
die Kritik auf die gesamte Kommission über. Das EP
gemäß Art. 17 II EUV zusteht. Im Gesetzgebungsver-
entschied in der Folge über einen Misstrauensantrag
fahren besitzt sie also im Grundsatz („soweit in den
gegen die Kommission, der ebenso knapp abgelehnt
Verträgen nichts anderes vorgesehen ist“) das Initia-
wurde wie eine Resolution, welche die beiden verant-
tivmonopol, kann jedoch von EP (Art. 225 AEUV) und
wortlichen Kommissare zum Rücktritt zwingen sollte.
Rat (Art. 241 AEUV) zur Unterbreitung von Gesetzge-
Aufgrund des enormen öffentlichen Drucks trat die
bungsvorschlägen aufgefordert werden. Mit ihrem
Kommission schließlich am 19. März 1999 geschlossen
Vorschlag bestimmt die Kommission zugleich die in
zurück. Sie blieb jedoch mit beschränkten Kompeten-

87
ihren Augen einschlägige Primärrechtsgrundlage. Dies allem ab 1995 mit bis 14 im Jahr viel mehr. Die
ist insofern von Relevanz, als dies das einschlägige Juncker-Kommission hat von diesen Instrumenten nur
Gesetzgebungsverfahren als auch die erforderliche sehr sparsam Gebrauch gemacht. 2015 gab es zwei
Beschlussmehrheit im Rat (Einstimmigkeit, QMV) be- Grünbücher zur Kapitalmarktunion und über Finanz-
dingt. dienstleistungen. Daneben trat das weitbeachtete
Weißpapier zur Zukunft Europas (Die EU im Jahr 2025)
Trotz des ihnen zustehenden Initiativ-Initiativrechts aus dem Jahr 2017. Stattdessen hat die Kommission
von Rat und EP, dürfen die genannten Organe selbst unter Jean-Claude Juncker 2017 eine neue Art von
jedoch ein Gesetzgebungsverfahren nur ausnahms- Dokument etabliert, mit welcher sie Debatten zu
weise einleiten, nämlich dann, wenn die Verträge dies grundlegenden Fragen der Zukunft der EU einleiten
in ihren Vorschriften ausdrücklich vorsehen, Art. 17 II möchte. Diese Dokumente heißen Reflexionspapiere.
Satz 1 1. Hs. EUV. Der Kommission fehlt es wiederum 2017 wurden fünf davon veröffentlicht. Die Themen
an Regelungskompetenzen: Die Hauptrechtsetzungs- sind ganz unterschiedlich: Zukunft der Europäischen
organe der Union sind der Rat und das Parlament und Verteidigung, Zukunft der EU-Finanzen, Vertiefung der
gerade nicht die Kommission. In wenigen, explizit im Wirtschafts- und Währungsunion, die soziale Dimensi-
AEUV vorgesehenen Fällen, existieren davon jedoch on und Fragen der Globalisierung.
Ausnahmen. So hat die Kommission im Wettbewerbs-
recht teilweise eigene Rechtsetzungsbefugnisse, vgl. Im Bereich der GASP hat die Kommission kein alleini-
beispielhaft Art. 105 III AEUV. Diese Rechtsakte haben ges Initiativrecht. Stattdessen teilt sie sich dieses in
jedoch keinen Art. 289 III AEUV entsprechenden Ge- der Regel mit den Mitgliedstaaten, Art. 30 I EUV. Wie
setzescharakter. Aufgrund der Anzahl der entspre- sich an den Reflexionspapieren aus dem Jahr 2017
chenden Akte (man denke an Kartell- oder Marktmiss- zeigt, zeigt die Kommission im Bereich der GASP aber
brauchsstrafen, Beihilfeverbote oder Fusionsgenehmi- durchaus ihre Zukunftsvorstellungen auf, wenn sie sich
gungen) und ihren teilweise erheblichen Auswirkun- mit der Zukunft der Europäischen Verteidigung be-
gen (wie die wettbewerbsrechtlichen Milliardenstra- fasst.
fen gegen Intel oder Microsoft) sind die eingeschränk-
ten Rechtsetzungskompetenzen der Kommission in bb) „Hüterin der Verträge“
der Praxis dennoch von höchster Relevanz.
Außer als „Motor der Integration“ wird die Kommissi-
Bis 2014, also vor der Juncker-Kommission, veröffent- on auch als „Hüterin der Verträge“ bezeichnet: Im
lichte die Kommission regelmäßig sogenannte Grün- Unionsgefüge ist die Kommission Vertreterin einzig
und Weißbücher. Dabei handelt es sich um Initiativin- der Interessen der Union, Art. 17 I EUV („[…] fördert
strumente, mit denen weitere Maßnahmen der Kom- die allgemeinen Interessen der Union […]“. Es obliegt
mission, z.B. Gesetzgebungsvorschläge, vorbereitet ihr daher, für die Anwendung der Verträge und des
und eingeleitet werden können. Grünbücher sind Sekundärrechts Sorge zu tragen, Art. 17 I Satz 2 EUV.
Diskussionsgrundlagen, mit denen die Kommission auf Sie überwacht die Einhaltung und Anwendung des
europäischer Ebene öffentliche und wissenschaftliche Unionsrechts, Art. 17 I Satz 3 EUV, und zwar insbeson-
Konsultationsprozesse in Bezug auf ein bestimmtes dere dann, wenn mitgliedstaatliche Interessen denen
Thema anregt. Als halboffizielle Dokumente haben sie der EU zuwiderlaufen. Als Mittel hierfür stehen der
keine Bindungswirkung. Weißbücher können dann als Kommission insbesondere Auskunfts-, Nachprüfungs-
Zusammenfassung offizieller Vorschläge zu dem jewei- und vor allem Klagerechte zur Verfügung. Neben dem
ligen Thema aus den Grünbüchern hervorgehen. Sie bedeutendem, nur ihr und den Mitgliedstaaten zu-
unterscheiden sich vom jeweils zugrundeliegenden stehendem, Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258,
Grünbuch insofern, als sie für einen bestimmten Poli- 259 AEUV) kann sie Nichtigkeits- und Untätigkeitskla-
tikbereich ganz konkrete Vorschläge für ein gemein- ge gemäß Art. 263, 265 AEUV erheben. In Ausnahme-
sames Vorgehen enthalten können. Sie müssen aber fällen steht es der Kommission daneben frei, nationale
nicht zwingend auf einem Grünbuch basieren. Findet Abweichungen von unionsrechtlichen Regeln zu ge-
ein Weißbuch der Kommission im Rat ein positives nehmigen.
Echo, so kann aus dem jeweiligen Weißbuch ein Ar-
Eng mit ihrer Rolle als „Hüterin der Verträge“ verbun-
beitsprogramm der Union für den konkreten Arbeits-
den sind die Aufsichts- und Kontrollrechte, welche ihr
bereich entstehen. Im Schnitt wurden früher pro Ka-
zustehen. So fallen die Wettbewerbsaufsicht (Art. 105
lenderjahr zwei bis drei Weißbücher veröffentlicht, in
AEUV) und die Beihilfeaufsicht (Art. 108 AEUV) in ihre
manchen Jahren auch mehr. Grünbücher gab es vor

88
Zuständigkeit. Demnach kann die Kommission bei dd) Empfehlungen und Stellungnahmen
Verstößen gegen das Wettbewerbs- und Beihilferecht
durch Mitgliedstaaten oder Unternehmen Strafen Daneben kann die Kommission in den Bereichen, die
finanzieller Art verhängen. durch den AEUV geregelt werden, jederzeit Empfeh-
lungen und Stellungnahmen abgeben. Dies kann im
Daneben erstellt die Kommission den Vorentwurf des Vertrag ausdrücklich vorgesehen sein. Die Kommission
EU-Haushaltsplanes, Art. 314 I Satz 2 AEUV, und ver- kann aber auch selbstständig feststellen, dass hinsicht-
waltet den Haushalt und die verschiedenen EU-Fonds lich eines bestimmten Themas ihre Empfehlungen und
(„Programme“), Art. 17 I Satz 4 EUV, Art. 317 AEUV. Stellungnahmen notwendig sind. Diese sind jedoch
Sie kontrolliert die Höhe der landwirtschaftlichen rechtlich nicht verbindlich.
Ausgleichsausgaben und der Beihilfen. Schließlich ist
es auch Aufgabe der Kommission, Steuerdiskriminie- ee) Außenvertretung der Union
rungen zu verhindern. In den genannten Bereichen
Schließlich nimmt die Kommission grundsätzlich die
wird die Kommission also verwaltend tätig, vgl. Art. 17
Außenvertretung der Union wahr, Art. 17 I Satz 6
I Satz 5 3. Alt. EUV. Dies ist eine Ausnahme vom Prin-
EUV, allerdings nicht im Bereich der GASP. Die ent-
zip, dass der Vollzug des Unionsrechts durch die Mit-
sprechende Außenvertretung erfolgt durch den Hohen
gliedstaaten erfolgt. Im Bereich der Verwaltung der
Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspo-
Finanzmittel und der Verkehrs-, Wettbewerbs- und
litik, Art. 27 II Satz 1 EUV, der allerdings gleichzeitig
Agrarpolitik besteht eine umfangreiche unionsunmit-
einen der Vizepräsidenten der Kommission darstellt,
telbare Verwaltung durch die Kommission.
Art. 18 IV Satz 1 EUV. Die Kommission unterhält Bezie-
cc) Ausübung delegierter Befugnisse hungen zu Organen der UNO und anderen internatio-
nalen Organisationen. Oftmals arbeitet sie im Bereich
Im Rahmen ihrer Stellung als Exekutivorgan übt die der Außenvertretung der Union eng mit dem Rat zu-
Kommission Befugnisse aus, die ihr vom Unionsge- sammen, der nunmehr für den Erlass internationaler
setzgeber zur einheitlichen Durchführung der ver- Übereinkünfte zuständig ist, Art. 218 VI UAbs. 1 AEUV.
bindlichen Rechtsakte der Union übertragen werden, Dass diese Beziehung –wie auch jene zum Europäi-
Art. 291 II AEUV. Hierbei erlassen Parlament und/oder schen Rat– hinsichtlich der Frage der Außenvertretung
Rat im jeweiligen Verfahren verbindliche Rechtsakte keineswegs unproblematisch ist, wurde bereits darge-
(Grundrechtsakte), deren Ausgestaltung durch Durch- stellt.
führungsrechtsakte der Kommission erfolgt. Hierfür
wurde durch den Rat das Verfahren der Komitologie d) Abstimmung und Beschlussfassung
entwickelt. Nach diesem Verfahren werden vom Rat
Die Beschlussfassungsmodalitäten sind der in der
Ausschüsse nationaler Experten eingesetzt, welche die
Geschäftsordnung der Kommission festgelegt, welche
Kommission beratend, mitverwaltend oder regelnd
sie sich selbst gibt. Demnach gibt es vier Beschlussfas-
begleiten. Der Rat lässt dadurch also die Ausführung
sungsverfahren. Im Grundsatz gilt das Kollegialprinzip.
der an die Kommission übertragenen Befugnisse
Die Beschlüsse werden mit der Mehrheit der Mitglie-
überwachen. Zumeist erfolgt dies durch einen Rege-
der (mindestens 15 von 28) gefasst und nach außen
lungsausschuss. Dieser kann die konkreten Maßnah-
mit einer Stimme vertreten. Beschlussfähig ist die
men der Kommission aufheben und erneut an den Rat
Kommission bei 13 Anwesenden. Folgende Beschluss-
verweisen. Exekutivbefugnisse der Kommission im
verfahren sind vorgesehen:
Rahmen der Komitologie werden also restriktiv ge-
handhabt. • Sitzungen: Die Kommissare treffen sich in
gemeinsamen Sitzungen. Diese sind nicht-
Zu beachten ist daneben Art. 290 AEUV, nach dem in
öffentlich.
Gesetzgebungsakten der Kommission die Befugnis
übertragen werden kann, Rechtsakte ohne Gesetzes- • Beschlüsse im schriftlichen Verfahren: Die
charakter mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder Beschlüsse werden nicht-öffentlich getroffen.
Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften Die Zustimmung der Kommission zu einem
des betreffenden Gesetzgebungsaktes zu erlassen, Art. Vorschlag eines Mitglieds kann schriftlich ein-
290 I UAbs. 1 AEUV. In Bezug auf diese delegierten geholt werden. Alle unmittelbar beteiligten
Rechtsakte spricht man von exekutiver Gesetzgebung Generaldirektionen müssen dem Vorschlag
durch die Kommission. zustimmen; der Juristische Dienst muss ihn

89
befürworten. Auf Beschlüsse im schriftlichen in ihrem Namen entsprechende Maßnahmen
Verfahren wird vor allem zurückgegriffen, zu treffen.
wenn Sitzungen der Kommission aufgrund
Abwesenheit einer nicht unbedeutenden Zahl • Beschlüsse im Wege der Delegation betref-
von Kommissaren (z.B. wenn sich diese auf in- fen ebenfalls Maßnahmen der Geschäftsfüh-
ternationalen Tagungen aufhalten oder Dritt- rung und Verwaltung. Hier erfolgt eine Dele-
staaten besuchen) ausfallen müssen. gation entsprechender Befugnisse an die Ge-
neraldirektoren und Dienstleiter, also gerade
• Beschlüsse im Wege der Ermächtigung be- nicht an die Kommissare.
treffen Maßnahmen der Geschäftsführung
und Verwaltung. Die Kommission kann eines
oder mehrere ihrer Mitglieder ermächtigen,

Ursula
#EUstrivesformore #vdLcommission
von der Leyen
Präsidentin

Frans Timmermans Margrethe Vestager


Valdis Dombrovskis Exekutiv- Exekutiv-
Exekutiv-Vizepräsident Vizepräsident Vizepräsidentin
Eine Wirtschaft Ein europäischer Ein Europa für das
im Dienste der Menschen Grüner Deal digitale Zeitalter

Johannes Hahn
Phil Hogan Mariya Gabriel Kommissar
Kommissarin
Kommissar Haushalt und
Innovation Verwaltung
Handel und Jugend

Nicolas Schmit Janusz


Kommissar Thierry Breton
Paolo Gentiloni Wojciechowski
Kommissar
Kommissar Kommissar
Beschäftigung und
soziale Rechte Wirtschaft Landwirtschaft Binnenmarkt

Margaritis Schinas
Josep Borrell
Vizepräsident
Hoher Vertreter/ Elisa Ferreira
Stella Kyriakides Didier Reynders Helena Dalli
Vizepräsident Kommissarin Förderung der
Kommissarin Kommissar Kommissarin
Ein stärkeres Europa Kohäsion europäischen
in der Welt und Reformen Gesundheit Justiz Chancengleichheit Lebensweise

Olivér Várhelyi
Janez Lenarčič Kommissar
Ylva Johansson Adina Vălean
Kommissarin Kommissar Kommissarin Nachbarschaft
Krisen- und
Inneres management Verkehr Erweiterung

Virginijus
Sinkevičius
Jutta Urpilainen
Kadri Simson Kommissar
Kommissarin
Kommissarin Umwelt,
Internationale Meere und
Partnerschaften Energie Fischerei

Dubravka Šuica
Maroš Šefčovič Vizepräsidentin
Vizepräsident Věra Jourová
Interinstitutionelle Vizepräsidentin
Demokratie und
Beziehungen Demografie
und Vorausschau Werte und
Transparenz

Neuer Schwung für die Demokratie in Europa


Schaubild 6: von-der-Leyen-Kommission 2019-2024


Quelle: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/commissioners-designate-globe_de.pdf

5. Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH), recht befassen) umfasst, Art. 19 I UAbs. 1 Satz 1 EUV,
Art. 19 EUV, Art. 251 bis 281 AEUV ist das gemeinsame Rechtsprechungsorgan der Uni-
on. Im Bereich der GASP sind seine Kompetenzen
a) Allgemeines jedoch im Grundsatz auf die Erstellung von Gutachten
beschränkt, Art. 24 I UAbs. 2 Satz 6 EUV, Art. 275
Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH), wel-
AEUV. Dem Gerichtshof obliegt die Wahrung des
cher den Europäischen Gerichtshof, das Gericht (EuG,
Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Ver-
auch: Gericht der Europäischen Union) sowie –
träge und des sonstigen Unionsrechts, Art. 19 I UAbs.
zumindest in den Verträgen– Fachgerichte (welche
1 Satz 2 EUV. Zugleich schafft er selbst europäisches
sich nur mit einem spezifischen Gebiet des Unions-
Recht: Die Tätigkeit des Gerichtshofs ist von erhebli-

90
cher Relevanz für die integrationsfreundliche Fort- ein T (für Tribunal, bisher: Tribunal de Première In-
entwicklung des Unionsrechts. Dadurch hat sich der stance) oder ein F (für Tribunal de la Fonction Publique
EuGH lange Zeit als eigentlicher „Motor der Integrati- de l’Union Européenne, das frühere Gericht für den
on“ bewiesen, indem er zum Beispiel die allgemeinen öffentlichen Dienst, s. sogleich). Das EuG ist jedoch
Rechtsgrundsätze der Union und die Unionsgrund- kein eigenes Organ der Union, sondern Teil des Or-
rechte entwickelt hat. gans „Gerichtshof“, vgl. Art. 19 I UAbs. 1 Satz 1 EUV.
Gegen Entscheidungen des EuG kann, sofern es um
In erster Linie erfolgt durch den Gerichtshof Rechtsfragen geht, beim EuGH Berufung eingelegt
werden, Art. 256 I UAbs. 2 AEUV.
- die Kontrolle der Rechtsakte der Unionsor-
gane auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangi- Mit Ratsbeschluss vom 2. November 2004 wurde zu-
gem Recht sowie dem das Gericht für den öffentlichen Dienst (GöD) der
Europäischen Union gegründet, welches zum 1. Okto-
- die Kontrolle des Verhaltens der Mitglied-
ber 2005 seine Arbeit aufgenommen hatte. Auch bei
staaten am Maßstab des Unionsrechts.
diesem Gericht handelte es sich um kein eigenständi-
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gehört ges Organ, sondern „lediglich“ um eines der Fachge-
zum acquis communautaire, also zum gemeinsamen richte des Europäischen Gerichtshofes, vgl. Art. 19 I
rechtlichen Besitzstand. Die Urteile des Gerichtshofes UAbs. 1 Satz 1 EUV, Art. 257 AEUV. Es war gewisser-
selbst sind rechtsverbindlich. Gegen sie ist keine Beru- maßen das Arbeitsgericht der EU. Gegen die Entschei-
fung möglich; sie sind endgültig. Der Gerichtshof kann dungen der Fachgerichte, damit auch des GöD, kann
sie aber durch spätere Rechtsprechung ergänzen, ein auf Rechtsfragen beschränktes (d.h. dass der Sach-
verdeutlichen, abändern oder völlig verwerfen. Für verhalt keiner Neubewertung unterzogen werden
Urteile des –hierarchisch eine Stufe „unter“ dem Ge- kann) Rechtsmittel zum EuG eingelegt werden, Art.
richtshof angesiedelten– Gerichts steht hingegen das 257 III AEUV. Für neuzugründende weitere Fachgerich-
auf Rechtsfragen beschränkte Rechtsmittelverfahren te kann auch die Möglichkeit eines auf Sachfragen
vor dem Gerichtshof zur Verfügung. gerichteten Rechtsmittelverfahrens vorgesehen wer-
den, Art. 257 III AEUV.
Wie auch die Kommission, stellt der EuGH die reinste
Ausprägung eines supranationalen Organs im Uni- Der EuGH wird seit dem Jahr 2016 einer Reform unter-
onssystem dar: Seine Mitglieder sind von nationalen zogen, welche die Gründung neuer Fachgerichte in der
Einflüssen vollkommen unabhängig, vgl. Art. 19 II Zukunft allerdings nahezu ausschließt: Das GöD als
UAbs. 3 EUV, Art. 253 I, Art. 254 II Satz 1 AEUV. einziges Fachgericht wurde zum September 2016 auf-
gelöst und seine Richter und Aufgaben in das EuG
Bereits seit 1952 existierte ein Gerichtshof der EGKS. integriert. Zugleich ist die Richterzahl des EuG bis 2019
Mit Gründung der EG und der EAG erhielten die drei auf 54 verdoppelt worden, also zwei Richter pro Mit-
Gemeinschaften schon 1958, also von Anfang an, ei- gliedstaat.
nen gemeinsamen Gerichtshof (wie auch eine einheit-
liche parlamentarische Versammlung). Dieses erfolgte Der Gerichtshof der Europäischen Union beschäftigt
im Interesse der einheitlichen Auslegung des Rechts etwa 3000 Bedienstete, die Hälfte davon Übersetzer
der Gemeinschaften und stellt einen enormen Unter- und Dolmetscher.
schied zu der Entwicklung der Kommissionen und der
b) Zusammensetzung
Räte der drei Gemeinschaften dar, welche erst durch
den Fusionsvertrag von 1965 zu jeweils einem Organ aa) Der Gerichtshof
vereinigt wurden.
Der Gerichtshof besteht aus einem Richter pro Mit-
Seit 1989 ist dem EuGH zu seiner Entlastung das Ge- gliedstaat, Art. 19 II UAbs. 1 Satz 1 EUV. Derzeit ist er
richt (EuG) (bisher: Gericht erster Instanz), Art. 256 also mit 27 Richtern besetzt. Vorgeschlagen werden
AEUV, beigeordnet. Dies war wegen der steigenden die Richter durch die Regierung ihres jeweiligen Mit-
Arbeitsbelastung des Gerichtshofes notwendig ge- gliedstaats. Die Ernennung erfolgt in gegenseitigem
worden. Seitdem sind der Bezeichnung der Rechtssa- Einvernehmen der Staaten auf jeweils sechs Jahre Art.
chen jeweils ein Buchstabe vorangestellt: entweder 19 II UAbs. 3 Satz 2 EUV. Die Neubesetzung des Ge-
ein C (für Cour de Justice de l’Union Européenne, bis- richtshofes erfolgt allerdings nicht vollständig aller
her: Cour de Justice des Communautés Européennes), sechs Jahre, sondern nur teilweise aller drei Jahre, Art.

91
253 II AEUV. Dies soll dem internen Richtergefüge und dung unterbreiten, Art. 252 II AEUV. Diese Schlussan-
seiner Arbeit sowie der Rechtsprechung des Gerichts- träge sind also eine Lösung des jeweiligen Rechtsfalls
hofes eine gewisse Konstanz verleihen, indem ein aus der Sicht des Generalanwalts, der seine Lösung
möglicher, alle sechs Jahre erfolgender, großer „Cut“ dem EuGH als Urteilsvorschlag präsentiert. Die Schlus-
in der gesamten Richterschaft vermieden wird. Die santräge sind für Organe und Einrichtungen der Union,
Wiederernennung eines Richters ist zulässig, Art. 19 II Mitgliedstaaten und deren Stellen oder Individuen
UAbs. 3 Satz 3 EUV, Art. 253 IV AEUV. Als persönliche rechtlich nicht bindend; vor allem aber muss sich der
Voraussetzung müssen die Richter von sich aus jede Gerichtshof selbst nicht an sie halten. In der Praxis
Gewähr für ihre Unabhängigkeit bieten und in ihrem schließt er sich jedoch in etwa 90 % der Fälle dem
jeweiligen Herkunftsstaat die erforderlichen Voraus- Votum des Generalanwalts ganz oder zumindest teil-
setzungen für die Wahrnehmung höchster richterli- weise an. Die Schlussanträge werden zusammen mit
cher Ämter erfüllen, Art. 19 II UAbs. 3 Satz 1 EUV, Art. dem endgültigen Urteil in der amtlichen Sammlung
253 III Satz 1 AEUV. Alternativ kann es sich bei den des Gerichtshofes veröffentlicht. Meistens sind sie
Richtern des Gerichtshofes auch um Juristen von an- ausführlicher als das Urteil selbst und daher für das
erkannt hervorragender Bedeutung handeln, Art. 253 Verständnis der teilweise sehr knapp gehaltenen Ur-
III Satz 1 AEUV. Die Richter wählen aus ihrer Mitte teile des Gerichtshofes unerlässlich. Zudem zeigen sie
einen Präsidenten des Gerichtshofes, welcher für eine häufig alternative Lösungswege für Rechtsprobleme
Amtszeit von drei Jahren bestimmt wird und wieder- auf, deren aus seiner Sicht besten der Generalanwalt
gewählt werden kann, Art. 253 III AEUV. Seit 2015 hält schließlich vorschlägt.
der Belgier Koen Lenaerts diese Position. Jeder Richter
unterhält ein Kabinett von Mitarbeitern, zu dem auch Grundsätzlich tagt der Gerichtshof mittlerweile in
zwei bis drei sogenannte référendaires gehören, die Kammern, Art. 251 AEUV, vgl. Art. 16 StzgEuGH. Diese
ihn bei seiner richterlichen Tätigkeit unterstützen. bestehen entweder aus drei oder fünf Richtern, die
„große Kammer“ aus 15 Richtern. Die Tagung des
Der Gerichtshof wird in seiner Arbeit durch neun Ge- EuGH in großer Kammer kann durch einen Mitglied-
neralanwälte unterstützt, Art. 19 I UAbs. 2 Satz 1 EUV, staat oder ein Unionsorgan –als Partei des Verfah-
Art. 252 I Satz 1 AEUV (dort sind acht Generalanwälte rens– beantragt werden. Nur ganz ausnahmsweise –
genannt, die Zahl kann aber erhöht werden, s. so- aus Gründen der Effizienz– tagt der Gerichtshof als
gleich). Diese werden nach dem gleichen Verfahren Plenum, also mit allen 27 Richtern. Die Satzung des
wie die Richter ernannt und müssen die gleichen per- EuGH sieht diesbezüglich einige ausdrückliche Fälle vor
sönlichen und fachlichen Voraussetzungen wie diese (z.B. Amtsenthebungsverfahren eines Kommissars);
erfüllen, vgl. Art. 19 II UAbs. 3 EUV, Art. 252 AEUV. In anderenfalls tagt das Plenum, wenn es sich um eine
der Praxis sind es die „großen“ Mitgliedstaaten Rechtssache von außergewöhnlicher Bedeutung han-
(Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien, Vereinigtes delt.
Königreich, Polen), welche stets einen Generalanwalt
stellen; die anderen drei Generalanwaltsposten rotie- Entscheidungen trifft der EuGH mit einfacher Mehr-
ren unter den anderen Staaten. Die Anzahl der Gene- heit, also zwei Richtern in der Dreierkammer, drei
ralanwälte kann auf Antrag des Gerichtshofs durch Richtern in der Fünferkammer, acht Richtern in der
einstimmigen Ratsbeschluss erhöht werden, Art. 252 I Großen Kammer und 15 Richtern im Plenum, Art. 17
Satz 2 AEUV. Dies ist zuletzt 2013 geschehen, als die StzgEuGH.
Anzahl von 8 (wie in Art. 252 I Satz 1 AEUV vorgese-
bb) Das Gericht
hen) auf 9 Generalanwälte erhöht wurde. Ende 2015
wurde die Zahl aufgrund der stets zunehmenden Ar- Auch das Gericht besteht aus gegenwärtig 54 Richtern,
beitsbelastung des Gerichtshofes weiter auf 11 Gene- also zwei Richtern, jedoch immer (mindestens) einem
ralanwälte erhöht. Die Funktion des Generalanwalts Richter pro Mitgliedstaat, Art. 19 II Satz 2 EUV. Im
ist den meisten nationalen Rechtssystemen der Mit- Rahmen der Reform des Gerichtshofes wurde die
gliedstaaten unbekannt. Modell stand die Institution Anzahl der Richter bis 2019 auf 56 verdoppelt. Die
des commissaire du gouvernement beim französischen Ernennung der Richter am EuG erfolgt nach dem glei-
Conseil d’Etat. Die Generalanwälte unterstützen den chen Verfahren wie für die Richter am Gerichtshof und
Gerichtshof, indem sie in völliger Unabhängigkeit und auf für sechs Jahre, Art. 19 II UAbs. 3 EUV, Art. 254
Unparteilichkeit zu den ihnen zugewiesenen Rechts- AEUV. Auch die Richter am EuG wählen entsprechend
sachen Schlussanträge erarbeiten und diese dem dem Verfahren am Gerichtshof aus ihrer Mitte einen
Gerichtshof in öffentlicher Sitzung vor der Entschei-

92
Präsidenten, Art. 254 III AEUV. Seit 2019 ist dies der Die Hauptaufgabe des Gerichtshofs findet sich in Art.
Niederländer Marc van der Woude. Grundsätzlich sind 19 I UAbs. 1 Satz 2 EUV: Der Gerichtshof „sichert die
für das Gericht keine ständigen Generalanwälte vor- Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwen-
gesehen; für die Zukunft kann eine Unterstützung des dung der Verträge“. Um dieser umfassenden Bestim-
EuG durch Generalanwälte jedoch in der Satzung des mung tatsächlich effizient gerecht zu werden, nimmt
Gerichts vorgesehen werden, Art. 254 I Satz 2 AEUV. In der Gerichtshof eine Reihe von Zuständigkeiten wahr,
Rechtssachen von besonderer Komplexität kann je- die in nationalen Rechtsordnungen oft unterschiedli-
doch ein Richter zum Generalanwalt bestellt werden. chen Gerichtszweigen zugewiesen sind. So fungiert der
Das EuG tagt generell in Kammern von drei oder fünf EuGH als eine Art Verfassungsgericht, wenn er im
Richtern. Im Einzelfall sind jedoch auch Verhandlun- Vertragsverletzungsverfahren die Verletzung der
gen durch das Plenum oder sogar durch einen Einzel- Gründungsverträge durch einen Mitgliedstaat fest-
richter möglich. Entscheidungen werden auch im EuG stellt, Art. 258, 259 AEUV. Geht es um die Feststellung
mit einfacher Mehrheit getroffen. der Nichtigkeit (Nichtigkeitsklage, Art. 263 AEUV)
oder der Unterlassung (Untätigkeitsklage, Art. 265
cc) Die Fachgerichte AEUV) von gebotenen Rechtsakten, nimmt der Ge-
richtshof verwaltungsgerichtliche Aufgaben wahr.
Mit dem Vertrag von Nizza wurde die Möglichkeit
Schlussendlich tritt er als Zivilgericht auf, wenn er
geschaffen, besondere „gerichtliche Kammern“ einzu-
über die Zahlung von Strafgeldern durch die Mitglied-
richten. Damit waren nicht die Kammern des EuGH
staaten an die Union (Art. 260 II UAbs 2, Art. 260 III
und EuG (zu drei, fünf oder 15 Richtern) gemeint,
UAbs. 2 AEUV), über Schadensersatzklagen oder Haf-
sondern völlig neue Gerichtskörper, die über eine
tungsfragen (beides Art. 268 AEUV) entscheidet. Der
spezialisierte Zuständigkeit verfügen sollen (z.B. mög-
EuGH kann darüber hinaus –als neutraler Gutachter–
liche gerichtliche Kammern für Sozialrecht, für Wirt-
zwischen Mitgliedstaaten auch als Schiedsgericht tätig
schaftsverwaltungsrecht oder für das Amt der Europä-
werden, Art. 273 AEUV. Daneben kann der Gerichtshof
ischen Union für geistiges Eigentum (EUIPO) betref-
durch EP, Rat, Kommission oder einen Mitgliedstaat
fende Fragen – derartige „Kammern“ gab es jedoch
zur Erstellung von Gutachten in Bezug auf internatio-
nie!). Von diesem Sprachgebrauch wurde sich mit dem
nale Übereinkünfte verpflichtet werden, Art. 218 XI
Vertrag von Lissabon verabschiedet: Nunmehr wird
AEUV.
formal korrekt von Fachgerichten gesprochen, vgl. Art.
19 I UAbs. 1 Satz 1 EUV, Art. 257 AEUV. Mit der Schaf- Im Rahmen seiner nahezu allumfassenden gerichtli-
fung des Gerichts für den öffentlichen Dienst der Eu- chen Zuständigkeiten ist es der Gerichtshof gewesen,
ropäischen Union (GöD, Tribunal), welches im Okto- der im Laufe der Jahrzehnte mit einer sehr integrati-
ber 2005 seine Arbeit aufgenommen hatte, wurde von onsfreundlichen Rechtsprechung die Europäische
dieser Möglichkeit erstmals (und bisher zum einzigen Gemeinschaft von einer bloßen Wirtschafts- zu einer
Mal) Gebrauch gemacht. Damit war ein erster Schritt Rechtsgemeinschaft weiterentwickelt hat. Letztere hat
zum Aufbau einer europäischen Fachgerichtsbarkeit der Gerichtshof auch selbst in der Rs. Les Verts (Rs.
getan worden, welcher allerdings 2016 wieder rück- 294/83) betont, indem er feststellt, dass die –damals
gängig gemacht wurde). Dem Tribunal gehörten sie- noch– EWG eine Rechtsgemeinschaft sei, in der alle
ben Richter an. Ihre Amtszeit betrug ebenfalls sechs Handlungen der Organe gerichtlich überprüfbar sei-
Jahre, auch die Richter am GöD konnten wiederge- en.
wählt werden. Das GöD hatte keine Generalanwälte.
Im Rahmen der EuGH-Reform wurde das GöD 2016 bb) Zu wahrendes Rechts (Prüfungsmaßstab)
vollständig in das EuG integriert und hörte als eigen-
ständiges Fachgericht auf zu bestehen. Neue Fachge- Der Gerichtshof wahrt
richte sind für die Zukunft keine vorgesehen. Die Fach-
• das Primärrecht (außer der GASP);
gerichtsbarkeit ist demnach heute auf EU-Ebene eine
rein hypothetische Möglichkeit, welche in der Praxis • das Sekundärrecht;
keine Entsprechung findet.
• die allgemeinen Grundsätze des Völkerrecht
c) Tätigkeitsbereiche, Kompetenzen und Aufgaben (welche mit dem Primärrecht ranggleich
sind);
aa) Gerichtstypus des EuGH

93
• die rechtsstaatlichen Prinzipien aus den ge- Kommission (Art. 258 AEUV) oder –selten– einen Mit-
meinsamen Verfassungstraditionen der Mit- gliedstaat (Art. 259 AEUV) eingeleitet; im Rahmen der
gliedstaaten (welche ebenfalls mit dem Pri- Nichtigkeits- (Art. 263 AEUV) und Untätigkeitsklage
märrecht ranggleich sind) und (Art. 265 AEUV) können unter bestimmten Vorausset-
zungen auch Individuen eine Klage zum EuGH erhe-
• die europäischen Grundrechte, wozu er sich ben; schließlich muss auch die Anfertigung von Gut-
ursprünglich als Auslegungs- und Interpreta- achten dem EuGH durch Kommission, Parlament oder
tionshilfe bisher der nicht rechtsverbindlichen Rat aufgetragen werden, Art. 218 XI AEUV. Darüber
Grundrechtecharta bediente, mittlerweile hat hinaus ist grundsätzlich das im Unionsrecht generell
diese Rechtskraft erlangt und dient dem Ge- geltende Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung
richtshof als Prüfungsmaßstab. zu beachten: Es gibt keine Zuständigkeitsgeneralklau-
sel, der zufolge der EuGH automatisch für alle europa-
cc) Ziel der Rechtskontrolle
rechtlichen Streitigkeiten zuständig wäre. Vielmehr
Die Wahrung des Rechts zielt auf müssen die primärrechtlichen Verträge die Zuständig-
keit des Gerichtshofs durch ausdrückliche Zuweisung
• eine Kontrolle des Handelns der Unionsor- anordnen. Bis auf den Bereich der GASP ist der durch
gane (über die Nichtigkeits-, Untätigkeits-, den EuGH gewährte Rechtsschutz grundsätzlich um-
Amtshaftungs- und Beamtenklage sowie über fassend.
die präventive Gutachtenerstellung);
In der GASP ist der Gerichtshof hingegen im Grundsatz
• eine Kontrolle des mitgliedstaatlichen Ver- unzuständig, vgl. Art. 24 I UAbs. 2 Satz 6 EUV, Art. 275
haltens (über das Vertragsverletzungsverfah- AEUV; beschränkte Kompetenzzuweisungen wurden
ren) sowie allerdings erstmals durch den Vertrag von Amsterdam
etabliert und bestehen im Lissabonner System fort,
• eine Überprüfung des Unionsrechts (über das vgl. Art. 24 I UAbs. 2 Satz 6 2. Hs. EUV.
Vorabentscheidungsverfahren).
Im Gefüge EuGH / EuG / GöD sind Abgrenzungen der
dd) Zuständigkeiten und Aufgaben Zuständigkeiten zu beachten:

Aus dem Genannten lässt sich schließen, dass die Auf- • Das EuG ist grundsätzlich zunächst für alle
gabengebiete des Gerichtshofs vielseitig sind. Im Klagen von natürlichen oder juristischen
Rahmen der ihm im Unionsgefüge zufallenden Haupt- (Einzel-)Personen zuständig, Art. 256 I AEUV.
aufgabe der Wahrung des Rechts kann er Die Zuständigkeiten des EuG sind in der Ver-
gangenheit darüber hinausgehend ausgewei-
- Streitigkeiten zwischen der Europäischen
tet worden: So kann es in bestimmten Fällen
Union und ihren Mitgliedstaaten, zwischen
auch Vorabentscheidungsverfahren zugewie-
mehreren Mitgliedstaaten untereinander o-
sen bekommen, Art. 267 III UAbs. 1 AEUV.
der zwischen den Organen der Europäischen
Dies ist allerdings in der Praxis noch nicht ge-
Union beilegen;
schehen. Zudem war das EuG Rechtsmittel-
- Rechtsfragen zur Auslegung des europäi- gericht über Urteile des GöD und wäre dies
schen Rechts entscheiden; auch im Fall der anderen Gerichte der Fach-
gerichtsbarkeit, sollten wieder welche einge-
- Zwangsgelder gegen Mitgliedstaaten wegen richtet werden, vgl. Art. 256 II UAbs. 1, 257 III
der dauerhaften Verletzung des Unionsrechts AEUV.
verhängen oder
• Das GöD wiederum befasste sich ausschließ-
- Gutachten zur Vereinbarkeit internationaler lich mit Streitigkeiten im Bereich des öffent-
Übereinkommen mit dem Verträgen erstel- lichen Dienstes der Europäischen Union,
len. meistens den sogenannten Beamtenklagen,
aber auch Klagen von (abgelehnten) Kandida-
Wie jede rechtsstaatlich verfasste Judikative kann der
ten für eine Laufbahn bei der Union. Bis 2005
Gerichtshof dabei nicht von selbst aus ein Verfahren
und wieder seit 2016 ist das EuG in diesem
einleiten. Er wird nur auf Anrufung tätig: Vertragsver-
Bereich zuständig.
letzungsverfahren beispielsweise werden durch die

94
• In Ausnahmefällen konnte der Gerichtshof die Preisstabilität der Unionswährung Euro durch
anstelle des EuG als Rechtsmittelgericht über Festlegung der Geldpolitik.
Urteile des GöD zuständig sein. In erster Linie
entscheidet er als Rechtsmittelgericht jedoch aa) ESZB
über Urteile des EuG, Art. 256 I UAbs. 2
Das ESZB deckt alle Mitgliedstaaten der EU ab. Es
AEUV. Erstinstanzlich sind die Zuständigkeiten
besteht aus der Europäischen Zentralbank und allen
des Gerichtshofes negativ formuliert: Er ist
nationalen Zentralbanken der EU, unabhängig davon,
für alle Klagen zuständig, die nicht dem EuG
ob deren Staaten den Euro bisher eingeführt haben
oder den Fachgerichten zugewiesen sind, vgl.
oder nicht, vgl. Art. 282 I Satz 1 AEUV („[…] und die
Art. 256 I AEUV. Derzeit ist dies noch die
nationalen Zentralbanken […]“. Sein Organ ist der
Mehrheit der Klagen.
sogenannte „Erweiterte EZB-Rat“. Dieser besteht aus
ee) Folgen der Urteile den Zentralbankpräsidenten der EU-Staaten, die den
Euro noch nicht eingeführt haben und dem EZB-Rat.
Die von einem Vertragsverletzungsverfahren betroffe-
nen Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die Urteile des bb) EuroSystem
Gerichtshofs in diesem Verfahren auszuführen, vgl.
Dieser EZB-Rat wiederum ist das Organ von EuroSys-
Art. 260 I AEUV. Kommt ein Mitgliedstaat dieser Ver-
tem. EuroSystem steht, was die Ausdehnung angeht,
pflichtung nicht nach, kann der Gerichtshof auf Vor-
eine Stufe unter dem ESZB: Es besteht aus der EZB und
schlag der Kommission Pauschalbeträge oder
den nationalen Zentralbanken der Staaten, die den
Zwangsgelder verhängen, Art. 260 II AEUV. Eine Aus-
Euro bereits eingeführt haben (Eurozone). Der EZB-
nahme gilt insoweit für ein Vertragsverletzungsverfah-
Rat besteht wiederum aus den jeweiligen Präsidenten
ren gegen einen Mitgliedstaat wegen dessen Nicht-
der Zentralbanken der Eurozone und den Direktori-
Umsetzung einer Richtlinie: Durch den Vertrag von
umsmitgliedern der EZB.
Lissabon ist dem Gerichtshof die Befugnis übertragen
worden, in einem solchen Fall direkt Pauschalbeträge cc) EZB
oder Zwangsgelder zu verhängen, Art. 260 III AEUV.
Die EZB schließlich ist der zentrale Bestandteil des
Urteile in Nichtigkeitsklagen können zu einer erga- ESZB. Sie ist ein noch junges Institut, 2018 feierte sie
omnes-Nichtigerklärung (also in der gesamten EU) ihr 20. Jubiläum. Die EZB ersetzte 1998 das Europäi-
eines Rechtsaktes von Anfang an (ex tunc) führen, Art. sche Währungsinstitut (EWI), welches zum 1. Januar
264 AEUV. Untätigkeitsurteile können Unionsorgane 1994 eingesetzt worden war, um den Übergang zur
zu einer Handlung verpflichten, Art. 266 AEUV. dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion
vorzubereiten. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde
Urteile in Vorabentscheidungsverfahren haben über
die EZB in den Rang eines Organs der Union erhoben.
das vorlegende Gericht hinaus eine Bindungswirkung
Die EZB hat Rechtspersönlichkeit, Art. 282 III Satz 1
auf alle Gerichte in der Union, welche das jeweilige
AEUV. Dies mag auf den ersten Blick verwunderlich
Urteil in einer vergleichbaren nationalen Rechtsache
sein, ist die EZB somit doch das einzige Unionsorgan,
zu beachten haben. Auch hier ist also eine erga-
welches Rechtspersönlichkeit hat – und zudem verfügt
omnes-Wirkung gegeben.
die Union selbst ja ebenfalls über Rechtspersönlich-
Alle Urteile des Gerichtshofes gehören zum acquis keit. Dieser Widerspruch lässt sich begründen mit der
communautaire und sind rechtlich verbindlich. Tatsache, dass die EZB bis Inkrafttreten des Lissabon-
ner Vertrags gerade kein Gemeinschaftsorgan war und
daher mit Rechtspersönlichkeit ausgestattet sein
musste, um ihren weitreichenden geldpolitischen
6. Europäische Zentralbank (EZB), Art. 282 bis 284 Aufgaben nachkommen zu können. Man hat sich ent-
AEUV schlossen, mit Verleihung der Organqualität der EZB
ihre Rechtspersönlichkeit zu lassen, um einerseits
a) Allgemeines
sicherzustellen, dass sie weiterhin ihre Aufgaben effi-
In der EU besteht ein Europäisches System der Zent- zient wahrnehmen kann und sie andererseits auf dem
ralbanken (ESZB), vgl. Art. 282 AEUV. Dieses ist zu- internationalen Finanzmarkt nicht zu schwächen. Der
ständig für die Europäische Währungspolitik und für EZB steht ein sechsköpfiges Direktorium vor, dessen
Mitglieder im EZB-Rat vertreten sind, vgl. Art. 283

95
AEUV. Präsident ist seit November 2019 die Französin Satz 1 AEUV, die vom Rat nach Anhörung des EP auf
Christine Lagarde, Vizepräsident der Spanier Luis de sechs Jahre ernannt werden, Art. 286 II UAbs. 1 AEUV.
Guindos. Dieses Direktorium wird einmalig auf vier bis Wiederwahl der Mitglieder ist zulässig, Art. 286 II
acht Jahre gewählt (Präsident 8 Jahre, die anderen 5 UAbs. 1 Satz 3 AEUV. Aus ihrer Mitte wählen sie für
Direktoriumsposten sind zeitlich zwischen 4 und 8 drei Jahre mit zulässiger Wiederwahl einen Präsiden-
Jahren gestaffelt). Die Auswahl erfolgt durch den ten, Art. 286 II UAbs. 2 AEUV; derzeit ist dies der Deut-
Europäischen Rat auf Empfehlung des Rates. EP und sche Klaus-Heiner Lehne. In den einschlägigen Vor-
EZB-Rat müssen dazu vorher vom Rat der EU angehört schriften wird wiederholt betont, dass die Mitglieder
werden. Das Direktorium übernimmt die laufenden des Rechnungshofs ihre Tätigkeit in voller Unabhän-
Geschäfte der EZB. Daneben führt es die geldpoliti- gigkeit ausüben und nur dem Wohl der Union ver-
schen Weisungen des EZB-Rates aus. pflichtet sind, vgl. Art. 285 II Satz 2, Art. 286 I Satz 2,
Art. 286 III, IV AEUV. Sie dürfen keine Weisungen von
b) Aufgaben außen annehmen, Art. 286 III Satz 1 AEUV und neben
ihrer Tätigkeit beim Rechnungshof keiner anderen
Die EZB hat umfassende Befugnisse in der Geldpolitik.
entgeltlichen oder unentgeltlichen beruflichen Tätig-
Insbesondere bestimmt sie den Leitzins in der Euro-
keit nachgehen, Art 286 IV Satz 1. Auf Anfrage des
zone, handelt Devisengeschäfte, sichert die Wäh-
Rechnungshofes selbst kann der EuGH –und sonst
rungsreserven und genehmigt die Ausgabe von Euro-
niemand– einem Mitglied das Amt entziehen, Art. 286
Banknoten. Zuletzt hat sich die EZB mit dem Ankauf
VI AEUV. Der Europäische Rechnungshof ist damit das
von Staatsanleihen in Milliardenvolumina auch bei der
Organ der Union mit der größten und striktesten Un-
Stabilisierung der angeschlagenen Finanzmärkte von
abhängigkeit.
Staaten der Eurozone (v.a. PIIGS-Staaten) beteiligt.
Mittlerweile hat die EZB auch die Aufsicht über die 123 Der Jahresbericht des Rechnungshofes wird im Amts-
größten Banken der Mitgliedstaaten in der Eurozone blatt der Europäischen Union veröffentlicht, Art. 287 I
inne. Alle weiteren Banken (über 6.000) können sich UAbs. 2 AEUV, und ist somit für jedermann einsehbar.
dieser Aufsicht freiwillig unterwerfen. In allen Aufga-
benbereichen handelt die EZB in völliger Unabhängig- Für den Europäischen Rechnungshof sind etwa 650
keit politisch wie rechtlich weisungsfrei. Sie ist befugt, Bedienstete tätig.
Verordnungen und Beschlüsse zu erlassen, daneben
kann sie nicht rechtsverbindliche Empfehlungen ab- b) Aufgaben
geben. Darüber hinaus ist sie berechtigt, Mitgliedstaa-
Der Rechnungshof ist das mit der Rechnungsprüfung
ten, die gegen EZB-Regeln verstoßen, Sanktionen
betraute Organ der Union, Art. 285 I AEUV. Er hat
aufzuerlegen.
faktisch die Rolle des Kontrollorgans des europäi-
Der EZB-Rat bestimmt als höchstes Organ für die Fest- schen Steuerzahlers inne und prüft in dieser Funktion
legung der Geldpolitik deren Leitlinien. die Rechnung über alle Einnahmen und Ausgaben der
Union, Art. 287 I Satz 1 AEUV, sowie der Einrichtungen
Der erweiterte EZB-Rat ist zuständig für die Abstim- und sonstigen Stellen der Union, Art. 287 I UAbs. 1
mung der Geld- und Währungspolitik zwischen den Satz 2 AEUV, auf Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßig-
Staaten der Eurozone und den Staaten, die die Uni- keit, Art. 287 II UAbs. 1 Satz 1 AEUV. Zudem überzeugt
onswährung noch nicht eingeführt haben. sich der EuRH von der Wirtschaftlichkeit der Haus-
haltsführung der Union, Art. 287 II UAbs. 1 Satz 1
AEUV. Wenn der EuRH bei seinen Prüfungen Unregel-
mäßigkeiten oder gar einen Betrug feststellt, ist er
7. Europäischer Rechnungshof (EuRH), Art. 285 bis
befugt, die Sache an das Europäische Amt für Betrugs-
287 AEUV
bekämpfung (OLAF) weiterzuleiten. Sanktionen darf
a) Allgemeines der EuRH selbst jedoch keine verhängen.

Der Europäische Rechnungshof wurde 1975 gegründet Der Rechnungshof unterstützt daneben Rat und EP bei
und nahm 1977 seine Tätigkeit auf. Seit 1993 hat der der Kontrolle und Annahme des Budgets der EU, vgl.
den Status eines EU-Organs inne. Art. 322 I AEUV.

Der Rechnungshof setzt sich aus einem Mitglied pro


EU-Staat, also 27 Mitgliedern, zusammen, Art. 285 II

96
8. Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Si- werden und eine stringente und kohärente Außenpo-
cherheitspolitik, Art. 18 EUV / Europäischer Bürger- litik zumindest personell gewährleistet werden, vgl.
beauftragter / Europäischer Datenschutzbeauftragter Art. 18 IV Satz 2 EUV. Zu diesem Zweck leitet der Hohe
Vertreter die GASP und die Gemeinsame Sicherheits-
Keine echten Organe sind der Hohe Vertreter der und Verteidigungspolitik (GSVP), Art. 18 II EUV, führt
Union für die Außen- und Sicherheitspolitik, der Euro- den Vorsitz im Rat „Auswärtige Angelegenheiten“, Art.
päische Bürgerbeauftragte (Ombudsmann) sowie der 18 III EUV, und ist innerhalb der Kommission mit deren
Europäische Datenschutzbeauftragte. Sie stehen den Zuständigkeiten im Bereich der Außenbeziehungen
Unionsorganen in ihren Tätigkeitsfeldern jedoch so und der Koordinierung des auswärtigen Handelns der
nah, dass eine gemeinsame Betrachtung mit diesen Union betraut, Art. 18 IV Satz 3 EUV, sog. „Doppel-
Sinn ergibt. Der Hohe Vertreter ist gar in Art. 18 EUV hut“. Im Bereich der GASP wird die Union durch ihren
zwischen Kommission und Europäischem Gerichtshof Hohen Vertreter gemäß Art. 27 II EUV nach außen
verankert, obwohl er ausweislich Art. 13 EUV kein vertreten.
Unionsorgan ist.
Der Hohe Vertreter ist diesbezüglich in den Europäi-
a) Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Si- schen Rat integriert, als dass er gemäß Art. 15 II Satz 2
cherheitspolitik, Art. 18 EUV EUV an dessen Arbeiten teilnimmt.

Durch den Vertrag von Lissabon ist in Art. 18 EUV der Unterstützt wird der Hohe Vertreter von einem Euro-
Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicher- päischen Auswärtigen Dienst (EAD) gemäß Art. 27 III
heitspolitik neu etabliert worden. Er tritt an Stelle des EUV, welcher zum 1. Dezember 2010 seine operativen
im Verfassungsvertrag vorgesehenen Außenministers Tätigkeiten aufgenommen hat. Geschäftsführender
der Union (Art. I-28 VVE), welcher der Streichung der Generalsekretärin des EAD ist die deutsche Diplomatin
staatsähnlichen Symbole und Inhalte, wie sie der Ver- Helga Schmid.
fassungsvertrag vorgesehen hatte, zum Opfer gefallen
ist. b) Europäischer Bürgerbeauftragter (Ombudsmann),
Art. 228 AEUV
Zur ersten Hohen Vertreterin –und damit gewisserma-
ßen Nachfolgerin von Javier Solana, der eine entspre- Seit 1995 wählt das Europäische Parlament für jeweils
chende Rolle in der Union von 1999 bis 2009 inne fünf Jahre einen Europäischen Bürgerbeauftragten,
hatte– wurde im November 2009 vom Europäischen den Ombudsmann. Seit Juli 2013 ist dies die Irin Emily
Rat überraschend die Britin Catherine Ashton ernannt O‘Reilly. Die Bürgerbeauftragte hat ihren Sitz am
(vgl. Art. 18 I EUV). Ashton, die zuvor für 13 Monate Hauptsitz des Parlaments in Strasbourg.
EU-Handelskommissarin gewesen war, nahm ihr Amt
mit Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon zum 1. Der Ombudsmann ist in völliger Unabhängigkeit (Art.
Dezember 2009 auf. Seit November 2014 hat die Itali- 228 III AEUV) dafür zuständig, von jeder natürlichen
enerin Federica Mogherini das Amt inne. Seit Dezem- oder juristischen Person, die ihren Wohnort oder
ber 2019 ist mit dem Spanier Josep Borrell wieder ein satzungsmäßigen Sitz innerhalb der Europäischen
Mann an der Reihe. Union hat, Beschwerden über Missstände bei den
Unionsorganen oder ihrer Tätigkeit entgegenzuneh-
Der Hohe Vertreter ist im EUV in Art. 18 normiert, was men, Art. 228 I UAbs. 1 AEUV. Davon ausgenommen
verwunderlich scheint, befindet er sich dort doch in sind die Unionsgerichte in ihrer Funktion als recht-
direkter Nachbarschaft zur Kommission (Art. 17 EUV) sprechende Organe. Damit soll sichergestellt werden,
und dem Europäischen Gerichtshof (Art. 19 EUV), ist dass ihre Unabhängigkeit gewahrt wird.
aber selbst ausweislich Art. 13 EUV kein Organ der
Union. Zu erklären ist seine Verankerung an dieser Beschwerden können auf jedem Weg eingelegt wer-
Stelle des Vertrags jedoch damit, dass er einerseits den – per Brief, Fax, telefonisch oder per Email (über
eine herausgehobene Rolle in der Union einnimmt, die Homepage des Ombudsmanns:
andererseits eng mit der Kommission, derer Vizepräsi- http://ombudsman.europa.eu/home/de/default.htm).
denten er einen stellt, Art. 18 IV Satz 1 EUV, als auch Zu beachten ist allerdings stets, dass die Kontaktauf-
mit Europäischem Rat und Rat verknüpft ist. nahme innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntma-
chung des Beschwerdegrunds erfolgen muss.
Mit dem Hohen Vertreter soll die Union als einheitli-
cher außenpolitischer Akteur sichtbarer gemacht

97
Stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Beschwerde Erst seit 2001 existiert in Brüssel das Amt des Europäi-
begründet ist, also tatsächlich ein Missstand vorliegt, schen Datenschutzbeauftragten. Er wird, gemeinsam
so informiert er die betreffende Institution und führt mit seinem Stellvertreter, vom EP und vom Rat für
eine Untersuchung durch. Falls möglich und notwen- fünf Jahre ernannt. Eine Verlängerung der Amtszeit ist
dig, entwickelt er Empfehlungen, zu denen die jeweili- möglich. Seit 2019 ist der Pole Wojciech Wiewiorowski
ge Institution innerhalb von drei Monaten Stellung Datenschutzbeauftragter.
nehmen muss, Art. 228 I UAbs. 2 AEUV.
Die Aufgabe des Europäischen Datenschutzbeauftrag-
Der Bürgerbeauftragte erstellt jährlich einen Bericht, ten ist es zu garantieren, dass die Institutionen der
den er dem EP vorlegt, Art. 228 I UAbs. 3 AEUV. Union bei der Verarbeitung personenbezogener Daten
den Schutz der Privatsphäre des jeweils betroffenen
c) Europäischer Datenschutzbeauftragter berücksichtigen.


III. Weitere Institutionen und Einrichtungen

1. Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss alte Verteilungsschlüssel allerdings weiter, so dass sich
(EWSA), Art. 301 bis 304 AEUV in der Praxis die Anzahl der Mitglieder noch nicht ge-
ändert hat. Die Ausschussmitglieder selbst werden
Der EWSA fungiert als Forum für Vertreter wirtschaft- durch die Mitgliedstaaten vorgeschlagen und vom
licher und sozialer Interessen in der EU. Darüber hin- Rat für fünf Jahre ernannt, Art. 302 I AEUV. Wiederer-
aus bedient er die Interessen organisierter Bürgerver- nennung der Mitglieder des Ausschusses ist zulässig,
tretungen. Als beratende Einrichtung der Unionsor- Art. 302 I Satz 3 AEUV. An der Spitze des EWSA steht
gane stellt er eine Verbindung zwischen der Union und mit zweieinhalbjähriger Amtszeit sein Präsident, der
der Zivilgesellschaft her. Er ist aber selbst kein Organ aus der Mitte des EWSA gewählt wird, Art 303 I AEUV.
der Union sondern lediglich eine das EP, den Rat und Seit April 2018 ist dies der Italiener Luca Jahier.
die Kommission unterstützende Einrichtung, Art. 300 I
AEUV. Die Ausschussmitglieder sind weisungsunabhängig
und üben ihre Tätigkeit in voller Unabhängigkeit zum
Eingerichtet wurde der EWSA durch die Römischen Wohl der Union aus, Art 300 IV AEUV. Ihre Entschei-
Verträge 1957; er nahm 1958 seine Arbeit auf. Etwa dungen treffen sie normalerweise mit qualifizierter
640 Bedienstete sind heute für ihn tätig. Mehrheit.

In ihm treffen sich derzeit 350 (Art. 301 I AEUV) Ver- Angehört wird der Ausschuss fakultativ in den Berei-
treter der verschiedenen Gruppen wirtschaftlichen chen Binnenmarkt, Bildung, Verbraucherschutz, Um-
und sozialen Lebens, vgl. Art. 300 II AEUV. So sind vor weltpolitik und regionale Entwicklung und Soziales
allem Arbeitgeber und Arbeitnehmer, aber beispiels- sowie obligatorisch in den Bereichen Beschäftigungs-
weise auch Landwirte, freie Berufe, Kaufleute, Hand- politik sowie Gesundheitswesen und Chancengleich-
werker, die Industrie, Verbraucherverbände, Familien gewicht. Darüber hinaus kann er aber auch in anderen
oder Umweltschutzgruppen im Ausschuss beteiligt. Bereichen Stellungnahmen abgeben, wenn er dieses
Die Zahl der Ausschussmitglieder orientiert sich grob als angebracht und notwendig befindet. Mittlerweile
an der Bevölkerungsanzahl der Mitgliedstaaten. Die kann neben Rat und Kommission auch das Europäi-
großen Staaten (Deutschland, Frankreich, Italien, Ver- sche Parlament den EWSA konsultieren, Art. 304 I
einigtes Königreich) hatten im prä-Lissabonner System AEUV.
24 Mitglieder, Malta 5. Ein derartiger Mitgliedsschlüs-
sel existiert heute, ähnlich wie bei EP und Rat, nicht Die Stellungnahmen des EWSA sind nicht verbindlich,
mehr. Stattdessen erlässt der Rat einstimmig auf Vor- vgl. Art. 288 V AEUV. Unterbleibt jedoch eine vorge-
schlag der Kommission einen Beschluss über die Zu- schriebene obligatorische Anhörung, so begründet
sammensetzung des EWSA, Art. 301 II AEUV. Bis zum dies einen wesentlichen Verfahrensfehler mit der
Erlass dieses Beschlusses gilt gemäß Art. 7 des Proto- Konsequenz der Nichtigkeit des jeweiligen Rechtsakts,
kolls (Nr. 36) über die Übergangsbestimmungen der

98
die der EuGH allerdings im Rahmen einer Nichtigkeits- Wollen Kommission und Rat der EU in den Politikbe-
klage feststellen müsste. reichen Bildung und Jugend; Kultur; Transeuropäische
Netze für Verkehr, Telekommunikation und Energie;
wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt; Gesund-
heitswesen; Transport; Umwelt; soziale Angelegenhei-
2. Ausschuss der Regionen (AdR), Art. 305 bis 307
ten; grenzübergreifende Zusammenarbeit und Sozial-
AEUV
politik Entscheidungen treffen, ist eine Meinung oder
Wie der EWSA ist auch der AdR kein Unionsorgan Stellungnahme des AdR zwingend notwendig. Unter-
sondern eine Parlament, Rat und Kommission unter- bleibt die Anhörung des AdR in diesen Politikberei-
stützende Einrichtung, Art. 300 I AEUV. Stattdessen chen, so stellt dies einen wesentlichen Verfahrensfeh-
vertritt er mit der Hauptaufgabe, das Europa der Re- ler dar, mit der Konsequenz der vom EuGH festzustel-
gionen zu stärken, als repräsentative Versammlung lenden Nichtigkeit des jeweiligen Rechtsaktes. Die
die Interessen der Regionen und Kommunen inner- Stellungnahmen sind allerdings nicht rechtsverbind-
halb der EU. Auch wird er für sie in europäischen An- lich, Art. 288 V AEUV.
gelegenheiten beratend tätig.
Keine Anhörungspflicht besteht in den Bereichen In-
Im Gegensatz zum EWSA ist der AdR eine junge Ein- dustrie, Verbraucherschutz, Forschung und Entwick-
richtung. Durch den Vertrag von Maastricht wurde er lung sowie Ausbildung. Hier sind Stellungnahmen
1993 gegründet; seine Arbeit aufgenommen hat er jedoch möglich, wenn der AdR diese für zweckdienlich
1994. Heute arbeiten ungefähr 430 Mitarbeiter für ansieht. Daneben kann das EP in Sachfragen den AdR
den AdR. konsultieren.

Wie auch der EWSA hat der AdR 350 Mitglieder (Art. Der Vertrag von Lissabon hat dem AdR zudem bei
305 I AEUV). Für die Festlegung der Anzahl der Mit- vermuteten Verletzungen des Subsidiaritätsprinzips
glieder gilt das zum EWSA Gesagte, vgl. Art. 305 II bei einem bestimmten Rechtsakt ein Klagerecht zum
AEUV. Die Mitglieder sind Vertreter lokaler und regi- EuGH gegeben.
onaler Gebietskörperschaften, welche innerhalb ihrer

Körperschaft entweder ein auf Wahlen beruhendes
Mandat innehaben oder aber gegenüber einer ge- 3. Europäische Investitionsbank (EIB), Art. 308, 309
wählten Versammlung politisch verantwortlich sein AEUV
müssen, Art. 300 III AEUV. In der Praxis sind dies ge-
wählte Kommunal- oder Regionalpolitiker, oftmals Die 1958 gegründete EIB mit Sitz in Luxemburg dient
Landräte oder Bürgermeister von Großstädten. Neben in der Europäischen Union als Finanzierungsinstru-
den Mitgliedern hat der AdR zusätzlich noch eine glei- ment. Sie ist kein Organ der Union, sondern ein öf-
che Anzahl von Stellvertretern, Art. 305 III Satz 1 fentlich-rechtliches Kreditinstitut der EU mit Rechts-
AEUV. Mitglieder und Stellvertreter werden wie im persönlichkeit, Art. 308 I AEUV. Ihre Anteilseigner
EWSA durch die Mitgliedstaaten vorgeschlagen und sind die Mitgliedstaaten, Art. 308 II AEUV. Ihr Präsi-
vom Rat der EU im QMV ernannt, Art. 305 III Satz 3 dent ist der Deutsche Werner Hoyer.
AEUV. Die Amtszeit beträgt auch hier fünf Jahre; auch
im AdR ist Wiederernennung zulässig, Art. 305 III Satz In Übereinstimmung mit den Zielen der Union gewährt
1, 2 AEUV. Anders als im EWSA dürfen im AdR jedoch die EIB Kredite an öffentliche und private Institutio-
keine Mitglieder des Europäischen Parlaments Mit- nen. Diese Kredite werden nicht nur in die Mitglied-
glied sein, Art. 305 III Satz 5 AEUV. Trotz dessen sind staaten der EU sondern weltweit vergeben. Daneben
die Ausschussmitglieder –ähnlich den Fraktionen im soll die EIB eine ausgewogene Entwicklung des Ge-
EP– in politischen Gruppierungen im Ausschuss ver- biets der EU und somit den wirtschaftlichen, sozialen
treten. Auch der AdR wählt aus seiner Mitte einen und territorialen Zusammenhalt fördern, vgl. Art. 309
Präsidenten mit zweieinhalbjähriger Amtszeit. Seit Juli AEUV.
2017 ist dies der Belgier Karl-Heinz Lambertz.
Im Bereich der Außenbeziehungen der Europäischen
Auch im AdR sind die Mitglieder weisungsunabhängig, Union liegt es innerhalb des Aufgabenbereichs der EIB,
Art. 300 IV AEUV, und treffen ihre Entscheidungen in Abkommen der EU zur Entwicklungszusammenarbeit
der Regel mit qualifizierter Mehrheit. in den jeweiligen Staaten finanziell umzusetzen. Dies
betrifft mittlerweile Abkommen mit etwa 150 Staaten,

99
insbesondere auch den AKP-Staaten (die Gruppe der Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungs-
afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten) wesen und die betriebliche Altersversorgung (Euro-
sowie Staaten Osteuropas. pean Insurance and Occupational Pensions Authority,
EIOPA) sowie Europäische Wertpapieraufsichtsbehör-
Die EIB kann Kommission oder EP konsultieren, ist de (European Securities Markets Authority, ESMA).
aber nicht an deren Weisungen gebunden. Ihre Einrichtung als dauerhafte dezentrale Agenturen
der Union wurde zum Jahr 2011 realisiert.
Gemeinsam mit dem Europäischen Investitionsfonds
bildet die EIB die EIB-Gruppe, innerhalb der sie lang-
und mittelfristige Darlehen vergibt.
5. Agenturen der EU

Bei den Agenturen handelt es sich um Einrichtungen
4. Weitere Finanzinstitute und Aufsichtsbehörden des europäischen Rechts mit eigener Rechtspersön-
lichkeit. Sie werden durch Rechtsakte des Sekundär-
Neben der Europäischen Investitionsbank existieren,
rechts geschaffen und hängen nicht mit den Unionsor-
allerdings nicht in den Verträgen verankert,
ganen zusammen.
- die seit 1991 als internationale Organisation
Derzeit existieren 41 ständige Unionsagenturen, die
mit Sitz in London bestehende Europäische
dezentralen Agenturen (davon 3 Agenturen der GASP),
Bank für Wiederaufbau und Entwicklung
deren wichtigste bereits im Überblick zu Beginn dieses
(EBRD, „Osteuropabank“), welche derzeit 27
Abschnitts genannt wurden, sowie sechs Exekutiva-
europäische und zentralasiatische Länder fi-
genturen.
nanziell beim Aufbau und der Entwicklungs-
hilfe mit Schwerpunkt im privaten Sektor a) Agenturen im Rahmen des Raumes der Freiheit, der
unterstützt; ihre Anteilseigner sind 60 Staa- Sicherheit und des Rechts
ten sowie die Europäische Union und die Eu-
ropäische Investitionsbank; Im Politikbereich des Raumes der Freiheit, der Sicher-
heit und des Rechts sind vor allem Europol (Art. 88
- sowie der Europäische Investitionsfonds AEUV) und Eurojust (Art. 85 AEUV) von herausragen-
(EIF), gegründet 1994, mit Sitz in Luxemburg, der Relevanz.
welcher als Teil der EIB-Gruppe auf Risikoka-
pitalfinanzierungen und Garantien zuguns- Die seit 1999 offiziell tätige Europäische Polizeibehör-
ten kleinerer und mittlerer Unternehmen de Europol hatte unter dem Maastrichter Unionssys-
spezialisiert ist; Anteilseigner sind die EIB tem keine eigenen Exekutivfunktionen. Sie koordinier-
(61,35 %), die Kommission (30 %) sowie ver- te vielmehr im Bereich der grenzüberschreitenden
schiedene europäische Banken und Finanzin- Kriminalität lediglich die Arbeit der nationalen Poli-
stitute (8,65 %). zeibehörden der EU-Mitgliedstaaten. Zu ihren Aufga-
benbereichen gehörte auch die Förderung des Infor-
Von Relevanz sind die im Rahmen der Schulden- und mationsaustausches zwischen den nationalen Polizei-
Wirtschaftskrise errichteten Europäische Finanzstabili- behörden. Der Vertrag von Lissabon hat die Befugnisse
sierungsfazilität (EFSF) mit temporärem Charakter (seit von Europol dahingehend erheblich aufgewertet, als
2010) sowie ihr dauerhaftes Pendant, der Europäische dass die Bediensteten von Europol nunmehr unter
Stabilitätsmechanismus (ESM, seit 2012). Beide sind bestimmten Voraussetzungen auch operativ tätig
keine eigenen EU-Einrichtungen, sondern eigenständi- werden dürfen, Art. 88 II lit. b), III AEUV. Zwangsmaß-
ge internationale Finanzorganisationen, welche in die nahmen sind davon allerdings nicht umfasst; hier
EU eingebettet sind. bleibt die Befugnis ausschließlich bei den Behörden
der Mitgliedstaaten. Europol wurde durch völkerrecht-
Den Agenturen der Union (siehe dazu sogleich) zuzu-
lichen Vertrag (Europol-Übereinkommen von 1995, in
rechnen, wegen ihrer engen Verknüpfung mit dem
Kraft seit 1998) gegründet. Seit 2009 ist der Waliser
Finanz- und Kapitalmarkt aber an dieser Stelle aufge-
Rob Wainwright Direktor der Europäischen Polizeibe-
führt, sind die im Rahmen der Finanzmarktreform neu
hörde, nachdem mit Jürgen Storbeck und Max-Peter
errichteten Europäischer Systemrisikorat (European
Ratzel zuvor zwei Deutsche die Behörde geleitet hat-
Systemic Risk Board, ESRB), Europäische Bankauf-
ten. Ernannt wird der Direktor vom Rat der EU. Die
sichtsbehörde (European Banking Authority, EBA),

100
Mitgliedstaaten sind mit jeweils einem Vertreter im Primärrechtlich vorgesehen ist zudem in Art. 86 AEUV
Verwaltungsrat von Europol vertreten. Den Vorsitz im „zur Bekämpfung von Straftaten zum Nachteil der
Verwaltungsrat hat jeweils das Mitglied des Staates finanziellen Interessen der Union“ die Einsetzung einer
inne, welcher zum Zeitpunkt der Verwaltungsratssit- Europäischen Staatsanwaltschaft „ausgehend von
zung den Ratspräsidenten stellt. Eurojust“. Die Einsetzung erfolgt durch eine im beson-
deren Gesetzgebungsverfahren erlassene Ratsverord-
Unter Eurojust ist die Europäische Justizbehörde zu nung mit Zustimmung des EP, wobei Einstimmigkeit im
verstehen, welche 2002 gegründet wurde und wie Rat vorgeschrieben ist, Art. 86 I AEUV. Da sich die
Europol ihren Sitz in Den Haag (NL) hat. Auch ihr oblie- Staaten im Kreise aller (damals) 28 nicht einstimmig
gen koordinierende Tätigkeiten: Sie stimmt die Tätig- einigen konnten, haben sich nunmehr 20 Staaten im
keit der nationalen Justizbehörden der EU- Rahmen einer Verstärkten Zusammenarbeit geeinigt,
Mitgliedstaaten im Rahmen der Justiziellen Zusam- zum Jahr 2018 die Europäische Staatsanwaltschaft
menarbeit in Strafsachen ab und fördert den Informa- einzurichten. Diese würde in ihrer Arbeit dann nur die
tionsaustausch zwischen diesen und den staatlichen beteiligten Staaten erfassen.
Polizeibehörden. Ihr Tätigkeitsschwerpunkt liegt in der
Bekämpfung der grenzüberschreitenden organisier- b) Agenturen der GASP
ten Kriminalität, vor allem des Terrorismus, illegalen
Waffenhandels, Drogenhandel, Geldwäsche und Kin- Im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheits-
derpornographie. Dabei arbeitet Eurojust eng mit politik existieren folgende Behörden:
Europol sowie dem Europäischen Justiziellen Netz-
• Die 2004 gegründete Europäische Verteidi-
werk (European Judicial Network / EJN) zusammen.
gungsagentur (EDA / European Defence
Letzteres besteht aus Justizkontaktstellen in jedem
Agency) mit Sitz in Brüssel, welche Rüstungs-
EU-Mitgliedstaat sowie bei der Kommission; es hilft
aktivitäten der EU-Staaten kontrolliert, die
nationalen Richtern und Staatsanwälten bei grenz-
europäische Rüstungsforschung fördert und
überschreitenden Ermittlungen und Strafverfolgun-
gemeinsame Waffenanschaffungen koordi-
gen. Über die koordinierenden Tätigkeiten hinaus hat
niert; die Leitung obliegt dem Hohe Vertreter
Eurojust durch den Vertrag von Lissabon eine qualita-
der Union für Außen- und Sicherheitspolitik,
tive Aufwertung ihrer Befugnisse erfahren: Nunmehr
gegenwärtig also Catherine Ashton;
kann Eurojust selbst strafrechtliche Ermittlungsmaß-
nahmen einleiten bzw. von den zuständigen nationa- • das Institut der Europäischen Union für Si-
len Behörden durchzuführende strafrechtliche Ver- cherheitsstudien (EUISS / European Union In-
folgungsmaßnahmen vorschlagen, Art. 85 I UAbs. 2 stitute for Security Studies) mit Sitz in Paris,
lit. a) AEUV. Jeder EU-Mitgliedstaat ist mit einem Mit- gegründet 2001/2, sowie
glied bei Eurojust vertreten. Meist sind dies nationale
Justizbedienstete oder Staatsanwälte, so dass die • das Satellitenzentrum der Europäischen Uni-
Verbindung zum jeweiligen nationalen Justizapparat on (EUSC / European Union Satellite Centre)
gesichert ist. Die 27 Mitglieder bilden das Eurojust- in Torrejón de Ardoz (E), welches 2002 ge-
Kollegium, welches sich einen Präsidenten aus seiner gründet wurde, um Weltrauminformationen
Mitte wählt. Seit Oktober 2017 nimmt der Slowake zur Konfliktverhütung, für Krisenfälle, für hu-
Ladislav Hamran dieses Amt wahr. manitäre Hilfe bei Naturkatastrophen und bei
von Menschen verursachten Katastrophen zu
Daneben besteht seit 2000 die Europäische Polizei- sammeln.
akademie CEPOL (Collège Européen de Police / Euro-
pean Police College), welche die Zusammenarbeit 6. Sonstige Einrichtungen und Behören
zwischen den Polizeidiensten der EU-Staaten stärkt
und regelmäßige Schulungen für hochrangige Füh- Letztlich existieren Behörden, die technisch der Kom-
rungskräfte organisiert. CEPOL zog im September 2014 mission angegliedert sind, z.B. als Generaldirektionen.
vom britischen Bramshill (Hampshire) nach Budapest Sie verfügen jedoch über eine gewisse Eigenständig-
(Ungarn) um, da sich das Vereinigte Königreich aus der keit. Am relevantesten sind das Europäische Amt für
EU-Justiz- und Innenpolitik weitgehend zurückgezogen Betrugsbekämpfung (DG OLAF) sowie EUROSTAT (als
hat. GD).

OLAF ist seit 1999 mit dem Schutz der finanziellen


Interessen der Union und der Bekämpfung jeglichen

101
Betrugs, der Korruption und sonstiger Unregelmäßig- Daneben existieren die Gemeinsame Forschungsstelle
keiten (einschließlich Dienstvergehen in den EU- (JRC / Joint Research Centre) (als GD) (seit 1958), das
Behörden und –Einrichtungen), welche zu Lasten des Europäische Amt für Personenauswahl (EPSO / Euro-
EU-Haushalts gehen, beauftragt. pean Personnel Selection Office) (seit 2002) sowie die
Europäische Verwaltungsakademie (EAS / European
EUROSTAT harmonisiert bereits seit 1952 statistische Administrative School) (seit 2005).
Definitionen und Berechnungsmethoden und erstellt
regionale statistische Daten für die EU-
Mitgliedstaaten bzw. wertet diese aus.

E. Die Rechtsquellen und Rechtsetzung in der Union


Die Rechtsquellen des Unionsrechts lassen sich in Bezüglich der Rechtsetzung besteht zwischen Primär-
zwei Gruppen einteilen, nämlich in solche des pri- und Sekundärrecht der wesentliche Unterschied, dass
mären Unionsrechts und solche des sekundären Uni- (geschriebenes) Primärrecht durch die Mitgliedstaa-
onsrechts (abgeleitetes Unionsrecht) als Bestandteile ten erlassen wird, Sekundärrecht hingegen im Grund-
eines einheitlichen Unionsrechts. Die bisherige Unter- satz durch die Unionsorgane. Maßnahmen zur Umset-
scheidung zwischen Unionsrecht und Gemeinschafts- zung oder Durchführung des Sekundärrechts, das
recht entfällt. Beide Gruppen stehen in einem Rang- abgeleitete Sekundärrecht (oder, nach a.M., tertiäre
verhältnis zueinander: An der Spitze steht das Primär- Unionsrecht), ergehen durch die Mitgliedstaaten (z.B.
recht, auf der Ebene darunter befindet sich das Se- zur Umsetzung einer Richtlinie in nationales Recht)
kundärrecht. Dabei sind die beiden Ebenen nicht strikt oder durch die Kommission sowie ausnahmsweise den
voneinander getrennt, sondern durch Wechselbezie- Rat.
hungen miteinander verknüpft. Primär- und Sekundär-
recht sind wesentliche Bestandteile des unionsrechtli- Im Sekundärrecht muss nach dem Vertrag von Lissa-
chen Besitzstandes, des acquis communautaire. Ein- bon nunmehr zwischen Gesetzgebungsakten (solche
zelne Stimmen bejahen daneben die Existenz von Rechtsetzungsakte, die gemäß einem Gesetzgebungs-
tertiärem Unionsrecht (Rechtsakte zur Durchführung verfahren angenommen werden, Art. 289 III AEUV)
des Sekundärrechts), nach hier vertretener Ansicht und einfachen Rechtsakten unterschieden werden.
handelt es sich jedoch um allenfalls abgeleitetes Se-
kundärrecht.

I. Die „Verfassung“ der EU – Das Primärrecht

Das Primärrecht existiert in der Form geschriebenen 1958 (Inkrafttreten), also der EG- und der EAG-
und ungeschriebenen Unionsrechts. Vertrag. Eingeschlossen waren daneben die späteren
Änderungen dieser Verträge, insbesondere durch den
Fusionsvertrag (Unterzeichnung 1965 / Inkrafttreten
1967), die Einheitliche Europäische Akte (1986 /
1. Geschriebenes Primärrecht – Die Verträge
1987), den Vertrag von Maastricht (1992 / 1993), den
Zum Primärrecht gehörten bisher in erster Linie die Vertrag von Amsterdam (1997 / 1999) und den Ver-
Römischen Verträge von 1957 (Unterzeichnung) / trag von Nizza (2001 / 2003). Daneben gehörte auch

102
der frühere EU-Vertrag zum Primärrecht, ebenso wie gemeinsam sind“ bezieht. Die Quelle, aus der die all-
die von den Mitgliedstaaten zu den Verträgen verein- gemeinen Rechtsgrundsätze abgeleitet werden, ist
barten Protokolle und abgegebenen Erklärungen also in den jeweiligen Rechtsordnungen der Mitglied-
sowie die im Laufe des Integrationsprozesses ge- staaten zu sehen. Anhand einer wertenden, den Be-
schlossenen Beitrittsverträge mit neuen Mitgliedstaa- sonderheiten des Unions- (früher: Gemeinschafts-
ten. )rechts Rechnung tragenden, Rechtsvergleichung der
verschiedenen nationalen Rechtsordnungen ermittelt
Durch ihre Neugründung mit Inkrafttreten des Vertra- der EuGH einen Grundbestand von übereinstimmen-
ges von Lissabon ist die Union auf eine neue primär- den Prinzipien. Dieser resultiert in den allgemeinen
rechtliche Grundlage gestellt worden: Basierend auf Rechtsgrundsätzen des Unionsrechts.
dem Lissabonner Vertrag, welcher als Vertrag zur
Änderung der früheren Verträge ebenfalls Teil des Zu diesen allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehörten
Primärrechts ist, existieren nunmehr EUV und AEUV bislang vor allem die Grundrechte des Gemeinschafts-
als rechtlich gleichrangige (Art. 1 III Satz 2 EUV, Art. 1 rechts. Diese hat der Gerichtshof im Rückgriff auf die
II Satz 2 AEUV) Grundlagenverträge. Sämtliche Proto- gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mit-
kolle und Anhänge der Verträge sind als „Bestandteil gliedstaaten und die Europäische Menschenrechts-
der Verträge“, Art. 51 EUV, ebenfalls dem geschriebe- konvention (EMRK) gebildet. Die „europäischen
nen Primärrecht zugehörig. Somit zählt auch die Char- Grundrechte“ finden sich mittlerweile in der Grund-
ta der Grundrechte der Europäischen Union zum pri- rechtecharta und sind somit im geschriebenen Primär-
mären Unionsrecht. Auch die zukünftigen Änderungen recht verankert. Dies bedeutet aber keinesfalls, dass
und Ergänzungen der Verträge sowie Beitrittsabkom- die ungeschriebenen Grundrechte, wie vom Gerichts-
men neuer Mitgliedstaaten oder etwaige Austrittsab- hof entwickelt, nunmehr keine Geltung mehr hätten.
kommen werden mitsamt ihren Anhängen und Proto- Diese sind vielmehr weiterhin, parallel zur Grund-
kollen Teil des Primärrechts sein. rechtecharta, zu beachten, Art. 6 III EUV. Seit dem
Vertrag von Maastricht im geschriebenen Primärrecht
befindlich sind allgemeine Prinzipien wie das Rechts-
staatsprinzip (vgl. EuGH Rs. 222/84, Johnston; Rs.
2. Ungeschriebenes Primärrecht
85/76, Hoffmann-La Roche AG; Rs. C-213/89, Fac-
Das Primärrecht besteht jedoch nicht nur aus den tortame u.a.), das Demokratieprinzip (beide als Be-
schriftlich fixierten Verträgen. Auch ungeschriebene standteil der Werteordnung der Union in Art. 2 EUV)
Regeln –nämlich die allgemeinen Rechtsgrundsätze oder das Verhältnismäßigkeitsprinzip (Art. 5 IV EUV),
des Unionsrechts sowie das Gewohnheitsrecht– sind welche zuvor zu den ungeschriebenen Rechtsgrund-
Teil des Primärrechts. sätzen gehörten. Heute zählen noch u.a. Vertrauens-
schutz und Rechtssicherheit dazu. Zusammenfassend
a) Allgemeine Rechtsgrundsätze kann festgehalten werden, dass ein Großteil der vom
Gerichtshof entwickelten Unionsgrundrechte mittler-
Die ungeschriebenen allgemeinen Rechtsgrundsätze
weile kodifiziert ist, was ihre Geltung als allgemeine
des Unionsrechts wurden in erster Linie durch die
Rechtsgrundsätze der Union jedoch nicht mindert, vgl.
integrationsfreundliche Rechtsprechung des EuGH
Art. 6 III EUV.
entwickelt. Der Grund hierfür ist darin zu sehen, dass
die Verträge in vielen Bereichen inhaltlich nicht voll- Der EuGH entwickelt auch weiterhin Unionsgrundrech-
kommen sind. Dies ist auch gar nicht beabsichtigt, um te als allgemeine Rechtsgrundsätze, auch wenn er
der Union eine gewisse Flexibilität zu bewahren, wel- dabei nach einer vielfach vertretenen Ansicht geneigt
ches ihr ermöglichen soll, auf gegebenenfalls verän- ist, in Einzelfällen über das Ziel hinauszuschießen (vgl.
derte Rahmenbedingungen und Umstände einzugehen Rs. C-144/04, Werner Mangold, in welcher der Ge-
und reagieren zu können. Aus der fehlenden inhaltli- richtshof mit seinem Urteil ein Unionsgrundrecht auf
chen Vollkommenheit resultieren allerdings Rege- Schutz vor Altersdiskriminierung hergeleitet hat, und
lungslücken. Um diese zu schließen, hat der Gerichts- die sich anschließende Diskussion bis hin zum BVerfG,
hof das normierte (= geschriebene) Primärrecht er- Honeywell, Az. 2 BvR 2661/06, noch nicht in der amtli-
gänzt. Hierbei hat er bisher auf Art. 288 EGV (nunmehr chen Sammlung, welches einen ausbrechenden
Art. 340 AEUV, konkret Abs. 2 a.E.) Rückgriff genom- Rechtsakt allerdings verneint hat).
men, welcher sich auf die „allgemeinen Rechtsgrund-
sätze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten

103
b) Gewohnheitsrecht genannte unmittelbare Anwendbarkeit von primärem
Unionsrecht wurde erst durch die integrationsfreund-
Ebenfalls zum ungeschriebenen Unionsrecht gehört liche Rechtsprechung des Gerichtshofs entwickelt. Ist
das Gewohnheitsrecht. Es ist nicht ausschließlich dem demnach eine Bestimmung des Primärrechts unmit-
Primärrecht zuzuordnen; Gewohnheitsrecht kann sich telbar anwendbar, bedeutet dies, dass sich ein Uni-
auch auf sekundärrechtlicher Ebene entwickeln. Ent- onsbürger gegenüber nationalen Behörden und Ge-
stehen kann Gewohnheitsrecht durch eine allgemein richten unmittelbar auf sie berufen kann und zwar
anerkannte Praxis, welche von der vertraglich vorge- unabhängig davon, ob die Bestimmung zuvor in natio-
sehenen (also im geschriebenen Primärrecht veranker- nales Recht umgesetzt worden ist oder nicht.
ten) Regel abweicht. Voraussetzung ist allerdings, dass
diese abweichende Praxis einer allgemeinen Rechts- Grundlegend für die unmittelbare Anwendbarkeit von
überzeugung entspricht und in ständiger Übung ge- Primärrecht ist die Entscheidung des Gerichtshofs in
schieht. Zu beachten ist ferner, dass sich eine abwei- der Rs. van Gend en Loos (Rs. 26/62) aus dem Jahre
chende Praxis nur dann zu Gewohnheitsrecht entwi- 1963. Hier hat der EuGH das erste Mal festgestellt,
ckeln kann, wenn sie sich noch in der Nähe vertretba- dass der Einzelne aus dem Primärrecht subjektive
rer Konkretisierungen einer Vertragsbestimmung Rechte ableiten kann, welche von der Gesetzgebung
bewegt. Gewohnheitsrecht darf also dem geschrie- der Mitgliedstaaten unabhängig sind, wenn der Ver-
benen Primärrecht nicht widersprechen. Aus diesem trag eine inhaltlich völlig klare und unbedingte Rege-
Grund konnten die Kompromisse von Luxemburg und lung enthält und so die Mitgliedstaaten zu einem ganz
Ioannina nicht zu Gewohnheitsrecht erstarken: Ihre bestimmten Verhalten verpflichtet.
Abweichungen von der vertraglich vorgesehenen
Mehrheitsregel bei Abstimmungen im Rat konnten Daraus folgt, dass eine Norm des Primärrechts unmit-
nicht mehr als bloße Konkretisierung der entspre- telbar anwendbar ist, wenn alle folgenden Bedingun-
chenden Vertragsbestimmung angesehen werden. gen vorliegen. Die Norm muss
Anerkanntes Gewohnheitsrecht ist hingegen die Ver-
- hinreichend klar und eindeutig und ihre Aus-
tretung der deutschen Minister im Rat der EU durch
führung nicht an materielle Bedingungen ge-
Staatssekretäre der Bundesrepublik bzw. Vertreter
knüpft sein (self-executing);
anderer Mitgliedstaaten bei der EU. Auch das Frage-
recht des Europäischen Parlaments gegenüber dem - unbedingt sein, das heißt, dass die Norm
Rat sowie dessen Pflicht zur Antwort hat lediglich eine nicht von Maßnahmen im Ermessen der Uni-
gewohnheitsrechtliche Grundlage. Darüber hinaus hat on oder der Mitgliedstaaten abhängt;
das Gewohnheitsrecht in der Praxis noch keine große
Bedeutung. Aufgrund erheblicher Unklarheiten, wel- - Handlungs- oder Unterlassungspflichten für
che der Vertrag von Lissabon mit sich gebracht hat die Mitgliedstaaten anordnen und
(beispielsweise hinsichtlich der Frage der Außenver-
- den Bürger gegenüber dem Staat begünsti-
tretung der Union) sollte es jedoch nicht verwunder-
gen und Rechte Dritter nicht beeinträchti-
lich sein, wenn zukünftig mehr Handlungsweisen, wie
gen.
sie in der Praxis zu finden sind, im Laufe der Jahre zu
Gewohnheitsrecht erstarken, sofern nicht der Ge- Vor allem die letztgenannte Voraussetzung ist für den
richtshof die unklaren Regelungsgehalte in seiner Unionsbürger von erheblicher Relevanz: Eine unmit-
Rechtsprechung klarzustellen vermag. telbare Anwendbarkeit einer primärrechtlichen Norm
kommt nur in Frage, wenn der Bürger durch die Norm

gegenüber seinem Staat begünstigt wird. Eine Benach-
3. Adressaten des Primärrechts teiligung des Bürgers durch die Norm darf nicht erfol-
gen. Das hat folgenden Grund: Adressat des Primär-
Das Primärrecht richtet sich in erster Linie an die Mit- rechts ist, wie festgestellt, im Grundsatz ausschließlich
gliedstaaten als unmittelbare Adressaten. Die Mit- der Staat. Dieser ist verpflichtet, seine Rechtsordnung
gliedstaaten sind an das gesamte Primärrecht und den Anforderungen des Primärrechts gemäß auszu-
insbesondere an die Grundlagenverträge gebunden. richten. Der Bürger selbst ist für eine solche unions-
Diese Bindung der Staaten bedeutet aber noch nicht, rechtskonforme Ausgestaltung des nationalen Rechts
dass das primäre Unionsrecht auch dem einzelnen gerade nicht verantwortlich. Eine unmittelbare An-
Unionsbürger unmittelbar Rechte verleiht. Diese so- wendung ihn belastender unionsrechtlicher Normen

104
ist ihm dementsprechend nicht zumutbar, so dass eine aller Mitgliedstaaten ist die Primärrechtsetzung be-
vergleichbare Verpflichtung des Bürgers nicht erfolgen endet und das neue Primärrecht kann in Kraft treten.
kann. Dort hingegen, wo das Primärrecht gerade das
Ziel hat, dem Bürger Vorteile zukommen zu lassen, aa) Das Vertragsänderungsverfahren, Art. 48 EUV
muss der Bürger auch die Möglichkeit haben, diese
Eine Änderung der derzeitigen Verträge, also EUV und
direkt wahrnehmen zu können (sogenannte vertikale
AEUV, ist im Grundsatz durch das ordentliche Ände-
Direktwirkung).
rungsverfahren gemäß Art. 48 I Satz 1, II bis VI EUV
Aus dem eben Genannten ergibt sich auch, dass im möglich. Für besondere festgeschriebene Ausnahme-
Grundsatz das Primärrecht auch nicht unmittelbar im fälle existieren seit dem Vertrag von Lissabon darüber
Verhältnis zwischen zwei Bürgern angewendet wer- hinaus zwei vereinfachte Änderungsverfahren, Art. 48
den kann (sogenannte horizontale Direktwirkung): I Satz 2, VI, VII EUV.
Zwar würde ein Bürger begünstigt werden. Seine Be-
(1) Das ordentliche Änderungsverfahren
günstigung hätte aber notwendig die Benachteiligung
des anderen Beteiligten zur Folge. Das letzte Wort ist Das ordentliche Vertragsänderungsverfahren ent-
in dieser Problematik allerdings noch nicht notwendi- spricht in seinen groben Grundzügen der vor Inkraft-
gerweise gesprochen: Vereinzelte Rechtsprechung des treten des Vertrages von Lissabon aus Art. 48 EUV a.F.
EuGH lässt darauf schließen, dass möglicherweise eine bekannten Prozedur, wurde aber letztlich im Vergleich
Änderung des hier dargelegten Prinzips erfolgen könn- dazu nicht unerheblich modifiziert. Vor allem was die
te. Man denke nur an das bereits erwähnte Urteil weitere Übertragung von Zuständigkeiten an die Uni-
Angonese (Rs. C-281/98), obgleich es in diesem Fall on, aber auch eine nunmehr erstmals vertraglich vor-
um die Verpflichtung Privater aus den Grundfreiheiten gesehene etwaige Rückübertragung von Kompeten-
ging. Für diese ist nämlich, wie auch für den Grundsatz zen an die Mitgliedstaaten angeht („können […] eine
des gleichen Entgelts für Männer und Frauen aus Art. Ausdehnung oder Verringerung der der Union […]
157 AEUV, die unmittelbare Anwendbarkeit der ent- übertragenen Zuständigkeiten zum Ziel haben“, Art. 48
sprechenden Bestimmungen des AEUV auch zwischen II Satz 2 EUV), wird das ordentliche Änderungsverfah-
Privaten unstreitig anerkannt. ren zukünftig Anwendung finden.

Das Verfahren läuft in fünf Phasen ab:

4. Entstehung des Primärrechts Einleitungsphase: Entsprechende Änderungsentwürfe


können von der Regierung eines jeden Mitgliedstaa-
a) Geschriebenes Primärrecht
tes, vom Europäischen Parlament oder aber von der
Sämtliches kodifiziertes Primärrecht existiert grund- Kommission an den Rat vorgelegt werden, Art. 48 II
sätzlich durch völkerrechtlichen Vertrag zwischen den Satz 1 EUV, welcher die Entwürfe dem Europäischen
Mitgliedstaaten bzw. zwischen (Mitglied-)Staat und Rat übermittelt und den Parlamenten der Mitglied-
Union (zum Beispiel mögliche Verträge zum Austritt staaten zur Kenntnis bringt, Satz 3.
eines Staates aus der Union). Die Organe der EU sind
Der Europäische Rat kann nunmehr nach Anhörung
hingegen bei der Rechtsetzung von Primärrecht im
von Kommission und Europäischem Parlament mit
Grundsatz nicht unmittelbar beteiligt. Sie genießen
einfacher Mehrheit eine „Prüfung der vorgeschlage-
jedoch eingeschränkte Anhörungsrechte, vgl. etwa Art.
nen Änderungen“ beschließen, Art. 48 III UAbs. 1 Satz
48 III EUV (s. zu den Details sogleich). Auch die Recht-
1 EUV (Vorentscheidungsphase dahingehend, ob die
setzung durch Änderung der Verträge geschieht durch
Entwürfe überhaupt geprüft werden sollen). In diesem
einen völkerrechtlichen Vertrag zwischen den Mit-
Fall wird ein Konvent, bestehend aus Vertretern der
gliedstaaten, wie den Vertrag von Maastricht oder
nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungs-
zuletzt den Vertrag von Lissabon. Selbiges gilt für Ver-
chefs der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parla-
träge über den Beitritt neuer Mitgliedstaaten zur Uni-
ments und der Kommission (plus ggf. Vertretern der
on. Sämtliche derartige völkerrechtliche Verträge
Europäischen Zentralbank), einberufen, welcher die
müssen durch alle Mitgliedstaaten ratifiziert werden.
Änderungsentwürfe prüft und im Konsensverfahren
Solche Ratifizierungen bedürfen für gewöhnlich der
eine Empfehlung an eine sich anschließende Regie-
Entscheidung des nationalen Parlaments; (nur) in
rungskonferenz annimmt, Art. 48 III UAbs. 1 EUV (Be-
Irland ist zudem ein Volksreferendum durch die Ver-
ratungsphase). Eine Entscheidung im Konsens bedeu-
fassung zwingend vorgesehen. Erst nach Ratifizierung

105
tet, dass im Konvent solange verhandelt wird, bis es Verfahren nur einmal angewendet, um den neuen Art.
keine Gegenstimmen mehr gibt, eine positive Annah- 136 III EUV in die Verträge einzufügen, nach welchem
me im Sinne von Einstimmigkeit ist jedoch gerade die Einrichtung eines Stabilitätsmechanismus zur Be-
nicht vorgeschrieben. kämpfung der Währungs- und Schuldenkrise primär-
rechtlich ermöglicht wurde.
Die Einberufung eines solchen Konvents ist jedoch
nicht verpflichtend. Ist eine solche Einberufung „auf- Das zweite vereinfachte Änderungsverfahren gemäß
grund des Umfangs der geplanten Änderungen nicht Art. 48 VII EUV findet auf die Fälle Anwendung,
gerechtfertigt“, legt der Europäische Rat selbst das
Mandat für eine Regierungskonferenz fest, Art. 48 III • in denen entweder das Abstimmungsverhal-
UAbs. 2 EUV. Diese wird vom Ratspräsidenten einbe- ten im Rat bei Sekundärrechtssetzung (incl.
rufen und vereinbart, ausgehend von der Empfehlung GASP-Rechtsetzung, nicht jedoch bei Be-
des Konvents oder aber dem Mandat des Europäi- schlüssen mit militärischen oder verteidi-
schen Rates, die an den Verträgen vorzunehmenden gungspolitischen Bezügen, bei denen immer
Änderungen, Art. 48 IV UAbs. 1 EUV (Verhandlungs- Einstimmigkeit gefordert ist) vom Einstim-
phase). migkeitserfordernis zum qualifizierten
Mehrheitsverfahren (QMV) geändert werden
Diese Änderungen treten schließlich nach Ratifizie- soll (UAbs. 1) oder
rung durch alle Mitgliedstaaten entsprechend derer • in denen im Bereich der Sekundärrechtset-
verfassungsrechtlichen Vorschriften (was bspw. für zung durch den Rat anstelle eines besonde-
Irland das Abhalten des Referendums bedingt) in Kraft, ren das ordentliche Gesetzgebungsverfahren
Art. 48 IV UAbs. 2 EUV (Ratifikationsphase). Um den Anwendung finden soll (also im Regelfall die
Ratifizierungsprozess zeitnah abschließen zu können, Beteiligung des Europäischen Parlaments
verleiht Art. 48 V EUV dem Europäischen Rat die Kom- aufgewertet werden soll) (UAbs. 2).
petenz, sich mit Ratifikationsproblemen oder -
schwierigkeiten in einzelnen Staaten zu befassen. Entsprechende Beschlüsse können nach Zustimmung
durch das Europäische Parlament mit der Mehrheit
(2) Die vereinfachten Änderungsverfahren seiner Mitglieder einstimmig vom Europäischen Rat
erlassen werden, UAbs. 4. Die nationalen Parlamente
Für Änderungen im Bereich der internen Politikberei-
müssen bei diesem Verfahren nicht positiv zustimmen,
che der Union (Art. 48 VI EUV) sowie in Fällen, bei
sondern haben vielmehr vor Erlass des geplanten
denen Einzelheiten des anzuwendenden Rechtset-
Beschlusses eine sechsmonatige Frist zur Einlegung
zungsverfahrens für Sekundärrecht geändert werden
eines Vetos gegen den Beschluss. Das Verfahren gilt
sollen (Art. 48 VII EUV), sind nunmehr zwei verein-
jedoch nicht uneingeschränkt. Die Ausnahmen sind in
fachte Änderungsverfahren vorgesehen.
Art. 353 AEUV aufgeführt.
Für eine „Änderung […] der Bestimmungen […] über
Im Gegensatz zum ordentlichen Vertragsänderungs-
die internen Politikbereiche der Union“ (das betrifft
verfahren sind es im Rahmen der vereinfachten Ände-
die Art. 26 bis 197 AEUV) können dem Europäischen
rungsverfahren die Organe der Union, welche unmit-
Rat entsprechende Entwürfe ebenfalls durch die Re-
telbar die Vertragsänderung ausarbeiten und keine
gierung eines jeden Mitgliedstaats, durch das Europäi-
Regierungskonferenz.
sche Parlament oder die Kommission vorgelegt wer-
den, Art. 48 VI UAbs. 1 EUV. In einem solchen Fall kann bb) Beitritts- und Austrittsabkommen, Art. 49, 50 EUV
der Europäische Rat selbst einstimmig und nach Anhö-
rung des Parlaments und der Kommission (ggf. auch Abkommen zum Beitritt neuer Mitgliedstaaten zur
der Europäischen Zentralbank) die entsprechenden Union werden gemäß Art. 49 II EUV zwischen den
Änderungen beschließen; jedoch müssen sämtliche Mitgliedstaaten und dem beitrittswilligen Staat ge-
Mitgliedstaaten diesem Beschluss entsprechend ihrer schlossen. Solche Abkommen, mithin völkerrechtliche
verfassungsrechtlichen Vorschriften zustimmen, Art. Verträge, bedürfen der Ratifikation durch alle Mit-
48 VI UAbs. 2 EUV. Ein derartiger Beschluss darf je- gliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen
doch nicht die der Union übertragenen Zuständigkei- Vorschriften, Art. 49 II Satz 2 EUV. Einem solchen Ab-
ten selbst erweitern, UAbs. 3. Die Anwendung dieses kommen geht stets der Aufnahmeantrag des bei-
vereinfachten Verfahrens ist also nur in Fällen unter- trittswilligen Staates an den Rat voran. Das Europäi-
geordneter Bedeutung möglich. Bisher wurde das sche Parlament und die nationalen Parlamente wer-

106
den über den Antrag unterrichtet; über den Antrag trittsabkommen wird vom Rat mit qualifizierter Mehr-
beschließt einstimmig der Rat nach Anhörung der heit nach Zustimmung des Europäischen Parlaments
Kommission, welche im Regelfall die Aufnahme von beschlossen, Abs. 2 a.E.
Beitrittsverhandlungen empfiehlt, und Zustimmung
des Europäischen Parlaments mit absoluter Mehrheit; b) Ungeschriebenes Primärrecht
Art. 49 I EUV.
Ungeschriebenes Primärrecht entsteht im Gegensatz
Die Absicht eines Mitgliedstaates, aus der Union aus- zum geschriebenen Primärrecht durch die (integrati-
zutreten, muss hingegen dem Europäischen Rat kom- onsfreundliche) Rechtsprechung des Gerichtshofes
muniziert werden, Art. 50 II Satz 1 EUV. Das zwischen (allgemeine Rechtsgrundsätze des Unionsrechts) sowie
Union und austrittswilligem Staat ausgehandelte Aus- durch ständige Übung durch die Unionsorgane (Ge-
wohnheitsrecht).

II. Rechtsakte der Union – das Sekundärrecht

1. Überblick gezählt. Anstelle von 15 Sekundärrechtsakten in der


Maastrichter Union besteht grundsätzlich somit nur
Die Organe der Europäischen Union erlassen Rechts- noch ein Katalog von lediglich 5 Rechtsakten.
akte. Diese bilden das Sekundärrecht bzw. abgeleitete
Recht der Union. Durch den Erlass von Sekundärrecht Die Rechtsetzung in der Europäischen Union erfolgt
machen die Organe von ihren –ihnen in den primär- demnach im Grundsatz durch folgende Rechtsakte:
rechtlichen Verträgen zugestandenen– Rechtsetzungs-
kompetenzen Gebrauch und verhelfen somit dem • Verordnungen;
Primärrecht zu seiner Geltung im durch den jeweili-
• Richtlinien;
gen Sekundärrechtsakt näher geregelten Politikbe-
reich. • Beschlüsse;

Sekundärrecht steht im Rang unter dem Primärrecht. • Empfehlungen und


Daraus folgt, dass das Sekundärrecht nicht gegen
Primärrecht verstoßen darf. Zulässig ist aber eine • Stellungnahmen.
Konkretisierung des Primärrechts durch das Sekun-
därrecht, z.B. im Bereich der Grundfreiheiten. Das Richtlinien und Beschlüsse (ursprünglich bezeichnet
sekundäre Unionsrecht wird im Licht des Primärrechts als allgemeine beziehungsweise individuelle Entschei-
ausgelegt. Ergibt sich durch die Auslegung, dass eine dungen) sowie Empfehlungen und Stellungnahmen
sekundärrechtliche Regelung im Widerspruch zum existierten bereits im EGKS-Vertrag. Mit den Römi-
Primärrecht steht oder ist dies sogar ganz offensicht- schen Verträgen wurde schließlich auch die Verord-
lich, kann die jeweilige Sekundärrechtsnorm durch den nung eingeführt. Bis zum Vertrag von Lissabon be-
EuGH im Wege der Nichtigkeitsklage (Art. 263 AEUV, standen anstelle der Beschlüsse die Entscheidungen,
„Verletzung der Verträge“) für nichtig erklärt werden. beide Rechtsaktformen sind jedoch weitgehend iden-
tisch.
Im Maastrichter Unionssystem unterschieden sich die
Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaften (1. Säu- Als Besonderheit der GASP existieren zudem die all-
le) in ihrer Form von denen der GASP und PJZS in der gemeinen Leitlinien, welche die Grundlagen der im
2. und 3. Säule. In der 2. und 3. Säule sprach man zu- Bereich der GASP durchzuführenden Beschlüsse bil-
dem vom Unionssekundärrecht beziehungsweise den. Leitlinien finden sich auch im AEUV, dann aller-
Komplementärrecht. Aus dem Untergehen der EG und dings nicht als „allgemeine“ mit Rechtsaktcharakter,
dem Wegfall des Säulenmodells ergibt sich nunmehr, sondern als Grundlagen zur weiteren Vertiefung be-
dass für alle Politikbereiche, und damit auch für die stehender Unionspolitikbereiche (z.B. Art. 156 II AEUV
GASP, („…für die Ausübung der Zuständigkeiten der bezüglich der Sozialpolitik; Art. 181 II AEUV im Bereich
Union“, Art. 288 AEUV) einheitliche Rechtsakte exis- der Forschung, technologischen Entwicklung und
tieren. Diese sind abschließend in Art. 288 AEUV auf- Raumfahrt).

107
Weiterhin existieren Protokollerklärungen, Ratspro- nung eignet sich auch als Beispiel für eine Ausnahme
gramme sowie Beschlüsse und Entschließungen des vom Umsetzungsverbot von Verordnungen: Im kon-
Europäischen Parlaments. Diese Akte sind jedoch in kreten Fall stand es Dänemark frei, die Verordnung
den Verträgen nicht verankert, hinsichtlich ihrer Au- innerhalb eines halben Jahres in sein nationales Recht
ßenwirkung nur von geringer Relevanz und haben vor umzusetzen oder nicht (Erwägungsgrund 10 der VO).
allen Dingen keine rechtliche Verbindlichkeit. Dies resultiert aus der Sonderstellung, welche Däne-
mark zur GASP bzw. dem Schengen acquis innehat.

b) Richtlinien, Art. 288 III AEUV
2. Die einzelnen Rechtsakte
Adressaten einer Richtlinie sind stets nur Mitglied-
a) Verordnungen, Art. 288 II AEUV staaten der EU; eine Richtlinie ist nie an einzelne
Unionsbürger gerichtet. Richtlinien wenden sich aber
Verordnungen sind die „Gesetze“ der Union (im Ver-
im Gegensatz zu den Verordnungen nicht unbedingt
fassungsvertrag war daher auch ihre Bezeichnung als
an alle Mitgliedstaaten. So kann eine Richtlinie auch
Europäisches Gesetz vorgesehen, Art. I-33 VVE).
nur an einige bestimmte Staaten gerichtet sein, wenn-
Verordnungen haben allgemeine Geltung. Das bedeu- gleich sie in der Praxis normalerweise an alle Mitglied-
tet, dass sie inhaltlich vollständig („in allen ihren Tei- staaten adressiert ist. Der Adressatenkreis ist stets
len“) „unmittelbar in jedem Mitgliedstaat“ verbind- ausdrücklich in der Richtlinie benannt. Die Richtlinie ist
lich sind. Verordnungen begründen also im Grundsatz zudem in Abgrenzung zur Verordnung nur hinsichtlich
in allen 27 EU-Staaten sowohl Rechte als auch Pflich- ihres vorgegebenen Zieles verbindlich. Wie das Ziel
ten, und zwar nicht nur für die Staaten selbst, sondern erreicht werden soll, also die Form und Mittel der
auch für deren Bürger oder im Staat ansässige juristi- Zielerreichung, überlässt die Richtlinie den Mitglied-
sche Personen. Voraussetzung dafür ist die Veröffent- staaten, an die sie gerichtet ist (im Verfassungsvertrag
lichung der Verordnung im Amtsblatt der EU. war die Richtlinie daher als Europäisches Rahmenge-
setz bezeichnet, Art. I-33 VVE). Form und Mittel müs-
Dadurch dass die Verordnung unmittelbar in den EU- sen jedoch garantieren, dass die Richtlinie beste und
Staaten gilt, bedarf es keines mitgliedstaatlichen Um- effizienteste Wirksamkeit im jeweiligen Mitgliedstaat
setzungsaktes. In seinem Urteil Variola (Rs. 34/73) hat hat. Vor allem müssen Form und Mittel bindende
der EuGH gar entschieden, dass es verboten ist, Ver- Wirkung haben; erforderlich ist also stets eine Umset-
ordnungen in mitgliedstaatliches Recht umzusetzen: zung durch Rechtsnorm. Eine die Richtlinie umsetzen-
Ein solcher Umsetzungsakt würde nämlich den An- de übliche Verwaltungspraxis oder die Umsetzung
wendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts umgehen durch Verwaltungsvorschriften ist demnach nicht
und somit dessen einheitliche Wirkung vereiteln und ausreichend. Wie der Gerichtshof im Urteil TA-Luft (Rs.
darüber hinaus das Auslegungsmonopol des EuGH für C-361/88) festgestellt hat, bedeute das aber nicht,
Sekundärrecht unterlaufen (die gerichtliche Auslegung dass die Umsetzung durch ein förmliches Gesetz (Par-
mitgliedstaatlichen Rechts ist nämlich ausschließlich lamentsgesetz) erfolgen muss; eine „bestimmte, klare
Sache der mitgliedstaatlichen Gerichte). und durchschaubare Rechtslage“ erfordere aber eine
zwingende Norm, mithin zumindest eine Rechtsnorm
Im Ausnahmefall kann in einer Verordnung vorgese-
im materiellen Sinne (jede generell-abstrakte Rege-
hen werden, dass sie in einzelnen, konkret benannten,
lung mit Außenwirkung).
Mitgliedstaaten keine Bindungswirkung findet und
somit nicht anwendbar ist. In einem solchen Fall bliebe Aus dem Vorgesagten ergibt sich, dass die Richtlinie
entgegenstehendes nationales Recht trotz Existenz durch die Staaten in deren nationales Recht umge-
einer entsprechenden Verordnung im konkreten Falle setzt werden muss und dass die Umsetzung des Rege-
anwendbar. An der grundsätzlichen Geltung der Ver- lungsziels vollständig, hinreichend bestimmt und
ordnung im entsprechenden Mitgliedstaat ändert eine unbedingt erfolgen muss (vgl. EuGH Rs. 102/79, Kom-
solche Ausnahmeregelung aber nichts. Als Beispiel sei mission ./. Belgien). Dies muss innerhalb einer be-
an dieser Stelle auf die VO 2252/2004 hinsichtlich stimmten Frist erfolgen. Die Umsetzungsfrist ist in der
biometrischer Passdaten verwiesen, welche das Richtlinie genannt. Nach der Umsetzung ist der Rege-
Schengen acquis betraf und in den nicht-Schengen- lungsgehalt der Richtlinie dann im jeweiligen Staat
Staaten UK und Irland keine Anwendung fand (Erwä- rechtsverbindlich. Die Verbindlichkeit ist also nur
gungsgründe 11 und 12 der VO). Genannte Verord- mittelbar. Ausnahmsweise kann eine Richtlinie jedoch

108
auch unmittelbare Anwendung im Mitgliedstaat ent- nung berücksichtigt werden können. Allerdings sind
falten. Dies ist der Fall, wenn ein Staat eine Richtlinie die Richtlinien im Laufe der Zeit immer detailreicher
nicht fristgerecht oder aber zwar innerhalb der Frist, geworden. Ihre Umsetzung in nationales Recht erfolgt
aber in ungenügender Art und Weise oder fehlerhaft daher heute oft durch bloßes „Abschreiben“ der Richt-
umsetzt. In diesem Fall wäre die praktische Wirksam- linie durch den mitgliedstaatlichen Gesetzgeber.
keit des Unionsrechts beeinträchtigt, würde die Richt-
linie nicht ausnahmsweise unmittelbare Anwendbar- c) Beschlüsse, Art. 288 IV AEUV
keit finden. Darüber hinaus muss die Richtlinie in ei-
Beschlüsse sind am ehesten mit dem Verwaltungsakt
nem solchen Fall aber auch inhaltlich unbedingt und
auf nationaler Ebene vergleichbar: Sie können (müs-
hinreichend genau (keine weitere Konkretisierung
sen dies aber nicht) sich nur an bestimmte Adressaten
nötig) sein (vgl. EuGH Rs. 8/81, Becker) und sie muss
richten, also an eine konkret genannte oder individu-
dem Einzelnen Rechte, nie aber Pflichten, verleihen
alisierbare Zielgruppe. Adressaten können die Mit-
(zur Ablehnung der umgekehrt vertikalen, also belas-
gliedstaaten als auch deren Bürger oder die im Staat
tenden, Richtlinienwirkung vgl. EuGH Rs. 80/86, Kol-
ansässigen juristischen Personen sein. Sind Beschlüs-
pinghuis Nijmegen sowie Rs. C-201/02, Wells, für den
se an bestimmte Adressaten gerichtet, so sind sie auch
Sonderfall der drittbelastenden Richtlinienwirkung),
nur für diese, allerdings vollständig („in allen ihren
um ausnahmsweise unmittelbare Anwendbarkeit zu
Teilen“), unmittelbar rechtsverbindlich. Ausnahms-
finden. Eine unmittelbare Wirkung kann wie im Pri-
weise können an Mitgliedstaaten gerichtete Beschlüs-
märrecht im Grundsatz nur vertikaler, nicht horizonta-
se auch für den Einzelnen von rechtlicher Verbindlich-
ler (also zwischen den Bürgern) Art sein (vgl. EuGH Rs.
keit sein, wenn sie hinreichend genaue und unbeding-
152/84, Marshall; verb. Rs. C-397 bis C-401/01, Pfeif-
te Verpflichtungen des Staates zugunsten des Einzel-
fer u.a.; beachte aber die ausnahmsweise Bejahung
nen enthalten. Hier gilt das zur unmittelbaren An-
einer mittelbaren horizontalen Drittwirkung in der Rs.
wendbarkeit der Richtlinie Gesagte.
C-443/98, Unilever).
Der Rechtsakt des Beschlusses tritt an die Stelle der
Eine einmal erlassene Richtlinie hat jedoch auch schon
Entscheidung im Maastrichter Unionssystem. Im Prin-
vor ihrer Umsetzung in nationales Recht Auswirkungen
zip sind beide Rechtsakte identisch, allerdings besteht
auf die Mitgliedstaaten. Aufgrund der Vorwirkung
ein erheblicher Unterschied: Während Entscheidungen
einer Richtlinie dürfen die Mitgliedstaaten während
immer nur an einen bestimmten Adressatenkreis ge-
der Umsetzungsfrist keine anderweitigen Maßnah-
richtet waren, können Beschlüsse durchaus Allge-
men erlassen, die den Zielen der Richtlinie ernstlich
meingültigkeit haben (vgl. den Wortlaut des Art. 288
entgegenlaufen (sog. Frustrationsverbot), vgl. EuGH
IV Satz 2 a.A.: „Sind sie an bestimmte Adressaten ge-
Rs. C-422/05, Kommission ./. Belgien. Unter Umstän-
richtet…“). Der Beschluss geht also diesbezüglich wei-
den kann es auch während der Umsetzungsfrist zu
ter als bisher die Entscheidung.
einer materiellen Annäherungsverpflichtung des
Mitgliedstaats kommen, vgl. EuGH Rs. C-144/04, Wer- d) Empfehlungen und Stellungnahmen, Art. 288 V
ner Mangold. Diese Vorwirkungen ergeben sich aus AEUV
dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und der
Unionstreue aus Art. 4 III EUV. Zudem haben mitglied- Im Gegensatz zu Verordnung, Richtlinie und Beschluss
staatliche Gerichte Richtlinien bereits in der Umset- haben Empfehlungen und Stellungnahmen keinerlei
zungsfrist zu beachten, indem sie nationales Recht im Rechtsverbindlichkeit. Ihnen kommen aber gewisse
Einzugsbereich der jeweiligen Richtlinie richtlinien- politische Wirkungen zu, indem sie als Maßstab zur
konform auslegen. Damit soll die Wahrung des Grund- Auslegung anderer innerstaatlicher oder unionsrecht-
satzes der Sicherung der praktischen Wirksamkeit des licher Bestimmungen herangezogen werden können,
Unionsrechts (effet utile) gewährleistet werden. vgl. EuGH Rs. C-322/88, Grimaldi. Ihr Ziel und Zweck ist
es, den Adressaten ein bestimmtes Verhalten nahe zu
Die Richtlinie ist das klassische Instrument für die legen, ohne sie rechtlich binden zu können. Als Adres-
unionsweite Harmonisierung (also Angleichung) der saten kommen dabei die Mitgliedstaaten ebenso in
mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen (gemäß Art. 114 Frage wie deren Angehörige (natürliche und juristi-
ff. AEUV). Sie stellt gegenüber der Verordnung die sche Personen). Stellungnahmen finden sich häufig im
schonendere Maßnahme dar, da über den Spielraum Rechtsetzungsverfahren (nämlich immer dort, wo die
der Staaten bei der Wahl der Form und der Mittel die Anhörung eines Organs oder einer Institution der
Besonderheiten der jeweiligen nationalen Rechtsord- Union vorgesehen ist, z.B. Rechtsakte im Bereich der

109
Umweltpolitik nach Art. 192 I AEUV: Anhörung von (zur Durchführung der aufgezählten Rechtsakte) sowie
Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie Ausschuss der Erklärungen (als flexibles, im EUV a.F. nicht kodifizier-
Regionen; Beitritt eines Staates zur Union gemäß Art. tes, Instrument zur Kommunikation einer bestimmten
49 I EUV: Anhörung der Kommission), wo sie vereinzelt Position).
Verfahrensvoraussetzungen darstellen. Während
Stellungnahmen von allen Unionsorganen abgegeben Nunmehr sind, bedingt durch die Auflösung der Säu-
werden können, sind Empfehlungen gemäß Art. 292 lenstruktur, die Rechtsakte der Union vereinheitlicht
AEUV auf Rat, Kommission sowie in bestimmten Fällen worden, so dass im Prinzip auch in der GASP die oben
Europäische Zentralbank beschränkt; nur im Bereich aufgeführten Sekundärrechtsakte einschlägig sind.
der GASP ist auch das EP zu Empfehlungen (an Rat und Allerdings ist gemäß Art. 24 I UAbs. 2 Satz 3 EUV der
Hohen Vertreter) befugt. Nationale Gerichte haben Erlass von Gesetzgebungsakten im Rahmen der GASP
Empfehlungen und Stellungnahmen insoweit zu be- ausgeschlossen. Inwieweit dieser Norm tatsächlich ein
achten, als sie bei der Auslegung nationaler Rechts- praktischer Sinn innewohnt, ist fraglich: Gesetzge-
vorschriften zu berücksichtigen sind. bungsakte sind nämlich gemäß Art. 289 III AEUV sol-
che Rechtsakte, die in einem Gesetzgebungsverfahren
e) Protokollerklärungen (nach dem AEUV) angenommen werden. Derartige
Gesetzgebungsverfahren sind aber auf Ebene der
Daneben existieren Protokollerklärungen, die jedoch GASP, auf der ja gerade die Regierungen zusammen-
wie ausgeführt nicht zum Katalog der Rechtsinstru- arbeiten und die Unionsorgane in deutlich geringerem
mente des AEUV gehören. Sie werden in der Praxis Umfang Handlungskompetenzen haben, ohnehin aus-
häufig in Bezug auf Sekundärrechtsakte abgegeben. geschlossen. Der Art. 24 I UAbs. 2 Satz 3 EUV hätte
Damit soll ein bestimmtes Verständnis des jeweiligen demnach lediglich deklaratorische Bedeutung. Es ist
Rechtsaktes dokumentiert werden. Die Erklärungen nach hier vertretener Ansicht daher eher davon aus-
von Kommission oder Mitgliedstaaten sind rechtlich zugehen, dass die Norm vielmehr generell den Erlass
jedoch völlig irrelevant; sie können lediglich eine poli- von Verordnungen und Richtlinien (welche ja im Ver-
tische Selbstbindung bewirken. Erklärungen des Rates trag über eine Verfassung für Europa noch als Europäi-
der EU, die nicht im Widerspruch zum jeweiligen Se- sche Gesetze bzw. Europäische Rahmengesetze be-
kundärrechtsakt stehen, können zudem als Ausle- zeichnet waren, nunmehr aber gerade nicht unbedingt
gungshilfe herangezogen werden; verbindlich sind als Gesetzgebungsakt ergehen müssen, sondern auch
auch sie gleichwohl nicht. Etwas anderes gilt jedoch als bloßer Rechtsakt ohne Gesetzescharakter erlassen
für Erklärungen zum Primärrecht. Da dieses durch werden können, Art. 294 AEUV) im Bereich der GASP
völkerrechtliche Verträge geschaffen wird, sind Erklä- ausschließen soll. Eine mehr als deklaratorische Wir-
rungen in diesem Bereich verbindlich. kung kann danach zwar ebenfalls nicht in die Norm
hineingelesen werden: Der Erlass von Verordnungen
f) Besonderheiten der GASP
und Richtlinien ist zwar (anders als im VVE) wegen Art.
Für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik 294 AEUV nicht zwingend an ein Gesetzgebungsver-
sind einige Besonderheiten zu beachten, welche je- fahren gebunden, allerdings sieht Art. 25 EUV, welcher
doch im Vergleich zur bisherigen Rechtslage eher ge- die GASP-Handelsformen aufzählt, ohnehin nur den
ringfügiger Natur sind, vgl. aber Art. 24 I UAbs. 2 EUV. Rechtsakt des Beschlusses, nicht jedoch Verordnungen
Früher existierten in der zweiten Säule des Maastrich- und Richtlinien, vor (Art. 25 lit. b)), was durch die bis-
ter Tempels (wie auch in der PJZS als dritter Säule) herige GASP-Praxis unter dem Lissabonner System
nämlich eigenständige Rechtsakte, welche von den bestätigt wird. Neben die Beschlüsse treten zudem die
Rechtsakten des Gemeinschaftsrechts streng zu tren- allgemeinen Leitlinien der GASP (Art. 25 lit. a)), was
nen und unterscheiden waren. In der GASP bestanden der engen Verknüpfung der GASP an Art. 288 AEUV
demnach Grundsätze und Allgemeine Leitlinien, Ge- entgegentritt (da sie dort nicht vorgesehen sind).
meinsame Strategien (in den Bereichen wichtiger
Ein weiteres mögliches Problem stellt die terminologi-
gemeinsamer Interessen der Mitgliedstaaten, wie z.B.
sche Aufzählung der früheren GASP-Rechtsakte Aktio-
die Strategie für den Mittelmeerraum), Gemeinsame
nen und Standpunkte in Art. 25 lit. b) i), ii) EUV dar.
Aktionen (wie z.B. die Entsendung von Wahlbeobach-
Man kann nämlich einerseits die Ansicht vertreten,
tern in Drittstaaten), Gemeinsame Standpunkte (zu
dass es sich dabei nur um rein deklaratorische nähere
Fragen zu einem einzelnen Gegenstand, z.B. Gemein-
Konkretisierungen zu ergehenden Beschlüssen handelt
samer Standpunkt zur Situation in Ruanda), Beschlüsse
(„Beschlüsse […] zur Festlegung der […] durchzufüh-

110
renden Aktionen, […] einzunehmenden Standpunk- ten ohne Gesetzescharakter unterschieden. Die nor-
te…“, lit. b)) mit der Konsequenz, dass neben den mative Grundlage zur Unterscheidung findet sich in
Leitlinien nur diese Beschlüsse Rechtsakte der GASP Art. 289 III AEUV: „Rechtsakte, die gemäß einem Ge-
darstellen. Möglich erscheint auf der anderen Seite die setzgebungsverfahren angenommen werden, sind
Argumentation, dass aufgrund der Existenz des Gesetzgebungsakte“. Rechtsakte ohne Gesetzescha-
Rechtsakts der allgemeinen Leitlinien die dogmatische rakter sind demnach solche, die nicht in einem Ge-
Verknüpfung zu den anderen Unionspolitiken und Art. setzgebungsverfahren ergehen (auf Unionsebene
288 AEUV doch so eng nicht ist, und der „Beschluss“ durch Rat, Kommission oder in bestimmten Fällen EZB,
im Rahmen der GASP nur als formale Bezeichnung der vgl. Art. 299 I AEUV unter Ausschluss der Beteiligung
eigentlichen Rechtsakte Aktionen und Standpunkte des Europäischen Parlaments).
dient. Unter Betrachtung des Art. 25 lit. b) iii) EUV
(„[…] unter den Ziffern i und ii genannten Beschlüsse“) Dies bedeutet nicht, dass Verordnung und Richtlinie –
wird einer solchen Argumentation jedoch die Grundla- als nach dem Verfassungsvertrag Europäische Gesetze
ge entzogen. bzw. Europäische Rahmengesetze– stets Gesetzge-
bungsakte darstellen und Beschlüsse, Empfehlungen
Im Bereich der nichtverbindlichen Rechtsakte ist fest- und Stellungnahmen immer lediglich Rechtsakte sind.
zuhalten, dass im Rahmen der GASP auch das Europäi- Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse können
sche Parlament Empfehlungen abgeben darf. In den vielmehr sowohl durch ein Gesetzgebungsverfahren
anderen Politikbereichen ist ihm dies entsprechend ergehen (was stets die Beteiligung des Europäischen
Art. 292 AEUV grundsätzlich nicht möglich. Parlaments zwingend voraussetzt, ein Erlass eines
Gesetzgebungsaktes ausschließlich durch Rat oder
Festgehalten werden kann jedoch jedenfalls, dass Kommission ist demnach ausgeschlossen; zur Sekun-
GASP und die anderen Unionspolitiken trotz einer därrechtsetzung siehe im Anschluss unter 4.) und
erheblichen Annäherung der GASP in Bezug auf zu somit Gesetzgebungsakte darstellen; ebenso können
erlassende Rechtsakte nicht völlig einheitlich be- sie allerdings auch in einem einfachen Verfahren als
trachtet werden können. bloße Rechtsakte ergehen, vgl. Art. 298 II AEUV. Emp-
fehlungen und Stellungnahmen als nicht verbindliche
g) Rechtsakte der früheren 3. Säule (PJZS)
Rechtsakte ergehen hingegen konsequenterweise nie
Der Vollständigkeit halber seien an dieser Stelle die als Gesetzgebungsakte.
unter der früheren 3. Säule, der Polizeilichen und
Gesetzgebungsakte haben ihre Rechtsgrundlage
Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen, ergange-
grundsätzlich nur im Primärrecht. Wird also eine Ver-
nen Rechtsakte aufgezählt. Auch wenn dieser Politik-
ordnung, eine Richtlinie oder ein Beschluss im or-
bereich nunmehr vollständig vergemeinschaftet wur-
dentlichen oder einem besonderen Gesetzgebungsver-
de, bleiben seine früheren Rechtsakte nämlich mit
fahren erlassen, muss dem stets eine Norm aus EUV
ihrer formell divergierenden Bezeichnung bestehen. In
oder AEUV zugrundeliegen. Dies ist der Fall vor dem
der PJZS existierten Gemeinsame Standpunkte (welche
Hintergrund, dass Gesetzgebungsakten stets das
die Position der EU zu einem bestimmten Thema fest-
Merkmal einer grundlegenden politischen Entschei-
legten), Rahmenbeschlüsse (den Richtlinien vergleich-
dung innewohnt. Die Regelung „wesentlicher Aspekte
bar, z.B. Rahmenbeschluss über den Europäischen
eines Bereichs“ ist somit den Gesetzgebungsakten
Haftbefehl), Beschlüsse (mit Bindungswirkung auf die
vorbehalten, vgl. Art. 290 I UAbs. 2 Satz 2 AEUV. Der-
Mitgliedstaaten), internationale Übereinkommen (wel-
art herausgehobene Rechtsakte sollen also konse-
che aber strenggenommen nicht dem Sekundärrecht
quenterweise wiederum nur auf Primärrecht basieren.
zuzuordnen sind) sowie die nicht rechtsverbindlichen
Bestimmte Materien, wie z.B. der Abschluss internati-
Entschließungen, Empfehlungen; Schlussfolgerungen
onaler Übereinkommen (vgl. Art 3 II AEUV), sind aus-
und Erklärungen.
schließlich Gesetzgebungsakten vorbehalten, müssen
also stets durch ein Gesetzgebungsverfahren umge-
setzt werden.
3. Gesetzgebungsakte und Rechtsakte ohne Geset-
zescharakter

Seit dem Vertrag von Lissabon wird im Sekundärrecht


zwischen Gesetzgebungsakten und bloßen Rechtsak-

111

Schaubild 7: Gesetzgebungsakte und sonstige Rechtsakte der Union

Im Rahmen der GASP, also unter den Vorschriften des darstellt) erforderlich ist. Solche Vorschriften finden
EUV, ergehen Rechtsakte immer also solche ohne sich vor allem im Wettbewerbsrecht, vgl. Art. 103 I,
Gesetzescharakter. Dies folgt aus dem Verbot des Art. 105 II und Art. 106 III AEUV (man denke diesbe-
Erlasses von Gesetzgebungsakten im Bereich der GASP züglich an Beschlüsse der Kommission zur Verhängung
aus Art. 24 I UAbs. 2 S. 3 EUV. von Kartellstrafen oder Fusionsgenehmigungen: Einem
solchen „Unions-Verwaltungsakt“ wird schwerlich eine
Rechtsakte ohne Gesetzescharakter können ihre grundlegende politische Entscheidung innewohnen
Rechtsgrundlage ebenfalls in Vorschriften des AEUV können). Rechtsakte ohne Gesetzescharakter können
haben. In diesem Fall enthalten diese primärrechtli- jedoch auch auf der sekundärrechtlichen Grundlage
chen Vorschriften dann selbst schon die wesentlichen von Gesetzgebungsakten als delegierte Rechtsakte
politischen Grundentscheidungen, so dass zu ihrer gemäß Art. 290 AEUV durch die Kommission (exekuti-
sekundärrechtlichen Umsetzung nicht notwendig auch ve „Gesetzgebung“ durch die Kommission) oder als
ein Gesetzgebungsakt (der ja, wie soeben aufgeführt, Durchführungsrechtsakte gemäß Art. 291 I AEUV
selbst eine grundlegende politische Entscheidung durch die Mitgliedstaaten ergehen (oder in Ausnahme-

112
fällen durch Kommission und Rat, Art. 291 II AEUV). Da bungsverfahren (Art. 289 I, Art. 294 AEUV) und den
sie in diesen beiden Fällen aus dem Sekundärrecht besonderen Gesetzgebungsverfahren (Art. 289 II
abgeleitet sind, werden derartige Rechtsakte verein- AEUV). Die einzelnen Verfahrensabläufe und allgemei-
zelt als „tertiäres Unionsrecht“ bezeichnet. Nach hier ne Vorschriften zur Rechtsetzung finden sich in den
vertretener Ansicht sind jedoch auch Durchführungs- Artikeln 293 bis 298 AEUV.
und delegierte Rechtsakte als abgeleitetes Sekundär-
recht zu charakterisieren. Welches Verfahren im jeweiligen Fall anzuwenden ist,
ist in den Verträgen geregelt: Die jeweilige Kompe-
Eine Rangordnung zwischen Gesetzgebungsakten und tenzgrundlage verweist auf das anzuwendende Ver-
Rechtsakten ohne Gesetzescharakter besteht nicht, fahren. So verweist beispielsweise im Bereich der
solange sie beide ihre Grundlage im Primärrecht fin- Grundfreiheiten Artikel 46 AEUV (Arbeitnehmerfreizü-
den. Durchführungs- und delegierte Rechtsakte hinge- gigkeit) auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren
gen, mithin das abgeleitete Sekundärrecht (oder Terti- nach Artikel 294 des Vertrages. Dieses ist demnach
ärrecht) steht im Rang unter Gesetzgebungsakten und zum Erlass von Rechtsakten zur Herstellung der Frei-
solchen Rechtsakten ohne Gesetzescharakter, welche zügigkeit der Arbeitnehmer anzuwenden. Ähnliches
eine primärrechtliche Rechtsgrundlage haben. gilt für das Tätigwerden im Politikbereich Umwelt nach
Art. 192 I AEUV, welcher ebenfalls auf das ordentliche
Gesetzgebungsverfahren verweist. Beide beispielhaft
genannten Vorschriften –Art. 46 AEUV wie auch Art.
4. Die Setzung von sekundärem Unionsrecht
192 I AEUV– statuieren daneben zusätzliche Erforder-
a) Allgemeines nisse: die Anhörung des Wirtschafts- und Sozialaus-
schusses (Art. 46 AEUV) beziehungsweise die Anhö-
Unter dem Maastrichter System existierten in den drei rung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des
Säulen über 20 verschiedene Möglichkeiten, Sekun- Ausschusses der Regionen (Art. 192 I AEUV). Die Kom-
därrechtsakte zu erlassen. Von Relevanz waren aber in petenzgrundlagen können also zusätzlich zum Ver-
erster Linie vier Rechtsetzungsverfahren, die sich in weis auf das anzuwendende Gesetzgebungsverfahren
EUV a.F. und EGV fanden, nämlich Mitentscheidungs- weitere Erfordernisse festlegen. Das ist jedoch nicht
verfahren (gleichberechtigte Zusammenarbeit zwi- immer auch tatsächlich der Fall, vgl. Art. 48 I AEUV
schen Rat und EP mit Vetorecht des EP, Art. 251 EGV), (ebenfalls im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit).
Verfahren der Zusammenarbeit / Kooperationsverfah-
ren (Zusammenarbeit zwischen Rat und EP ohne Veto- Bei jedem Akt von Sekundärrechtsetzung ist die Wahl
recht des EP, Art. 252 EGV), Anhörungsverfahren (kon- der richtigen Kompetenzgrundlage von herausragen-
stitutive oder fakultative Anhörung des EP, nicht aber der Bedeutung: Die Rechtmäßigkeit eines jeden Se-
dessen Zustimmung notwendig, also kein EP- kundärrechtsaktes steht und fällt nämlich mit der
Vetorecht), Zustimmungsverfahren (Zustimmung des Kompetenzgrundlage. Ist diese falsch gewählt worden
EP notwendig, also EP-Vetorecht). Daneben waren das oder kommt gar keine Kompetenzgrundlage in Be-
einfache Verfahren (Rechtsakt ergeht allein durch ein tracht (weil die Union für einen entsprechenden
Unionsorgan, v.a. Kommission und Rat) sowie das Rechtsakt gerade keine Zuständigkeiten von den Mit-
Verfahren der Unterrichtung (Unterrichtung des EP gliedstaaten übertragen bekommen hat), so kann der
notwendig, EP musste aber nicht angehört werden), Rechtsakt durch den Europäischen Gerichtshof (im
welche beide nicht ausdrücklich in den Verträgen Wege der Nichtigkeitsklage, Art. 263 AEUV) für nichtig
genannt waren, von einiger praktischer Bedeutung. erklärt werden (vgl. EuGH Rs. C-376/98, Tabakwerbe-
Das Kooperationsverfahren ist mit dem Vertrag von verbot).
Lissabon weggefallen, die anderen Verfahren existie-
Für alle Verfahren gilt eine Begründungs- und Veröf-
ren hingegen, wenngleich auch teilweise unter neuer
fentlichungspflicht. Demnach müssen Verordnungen,
Bezeichnung, weiterhin.
Richtlinien und Beschlüsse zunächst mit Gründen ver-
Eine Vorschrift, welche die nunmehr bestehenden sehen sein, aus denen hervorgeht, weshalb der jewei-
verschiedenen Rechtsetzungsverfahren aufzählend lige Rechtsakt erlassen wurde und welche Gründe zu
widergibt, existiert in den Verträgen nicht. Stattdessen seiner inhaltlichen Ausgestaltung geführt haben. Da-
unterscheidet der AEUV wie dargestellt zwischen Ge- neben müssen Rechtsakte veröffentlicht werden,
setzgebung und sonstiger Rechtsetzung (Art. 289 III entweder im Amtsblatt der Europäischen Union, was
AEUV) und zwischen dem ordentlichen Gesetzge- den Regelfall darstellt, vgl. Art. 297 I UAbs. 3 AEUV

113
oder durch Bekanntgabe an den jeweils Betroffenen. c) Die beteiligten Organe
Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristi-
sche Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem der Mit- Im Gesetzgebungsverfahren gilt grundsätzlich, dass
gliedstaaten hat das Recht auf Zugang zu allen rele- Rat und Europäisches Parlament Hauptgesetzgeber
vanten Dokumenten. Die Veröffentlichungspflicht soll sind. Sie sind in jedem Fall an allen Gesetzgebungsak-
dem nachkommen. Das Amtsblatt der EU ist online auf ten beteiligt. Die Rolle des Parlaments im Gesetzge-
EUR-Lex abrufbar unter http://eur-lex.europa.eu/. bungsverfahren ist mit jeder Änderung der Römischen
Verträge gestärkt worden. Seine ursprünglich extrem
b) Kompetenzen begrenzten Kompetenzen wurden konsequent erwei-
tert, was das EP an Bedeutung gewinnen lassen hat.
Die Kompetenzen für die Sekundärrechtssetzung Vor allem durch das Mitentscheidungsverfahren, wel-
liegen bei der Union und ihren Organen. Aufgrund der ches durch den Vertrag von Maastricht eingeführt
Tatsache, dass die Union kein Staat ist, sind die Zu- wurde, wurde das Parlament im Gesetzgebungsver-
ständigkeiten bekanntermaßen beschränkt: Hoheits- fahren annähernd dem Rat gleich gewichtet. Der Ver-
rechte hat die EU nur dort, wo ihr die Mitgliedstaaten trag von Lissabon hat diese Entwicklung abgeschlossen
die entsprechenden Kompetenzen übertragen haben, mit dem dargestellten Ergebnis, dass das Parlament
und nur innerhalb dieser –der Union in den Verträgen nunmehr gleichberechtigter Hauptgesetzgeber ge-
ausdrücklich zugestandenen– Zuständigkeiten (aus- meinsam mit dem Rat ist. Das Mitentscheidungsver-
schließliche Zuständigkeit, Art. 3 AEUV; konkurrierende fahren wurde in diesem Rahmen konsequenterweise
Zuständigkeit, Art 4 AEUV sowie unterstützende Zu- als ordentliches Gesetzgebungsverfahren etabliert,
ständigkeit, Art. 2 V AEUV) kann und darf die EU tätig welches in den meisten Fällen Anwendung findet.
werden. Bezüglich der Kompetenzen der Unionsorga-
ne bei der Rechtsetzung gilt also das Prinzip der be- Verbindliche Rechtsakte ohne Gesetzescharakter
grenzten Einzelermächtigung. Konkret bedeutet das, werden auf Unionsebene hingegen von Kommission,
dass im Rechtsetzungsverfahren (1.) jeweils nur das Rat oder in bestimmten Fällen von der Europäischen
oder die in der jeweiligen Norm der Verträge genann- Zentralbank erlassen, nicht jedoch vom EP. Durchfüh-
ten Organ(e) tätig werden darf/dürfen, (2.) und zwar rungsrechtsakte erfolgen schließlich durch die Mit-
nur in dem genannten Aufgabengebiet und (3.) nur gliedstaaten, Art. 291 I AEUV, oder in bestimmten
durch die aufgeführten Rechtsakte. Fällen durch Kommission oder Rat, Art. 291 II EUV.

Daraus ergibt sich, dass der Union eine Kompetenz- Eine zentrale Rolle hat im Gesetzgebungsverfahren
Kompetenz fehlt. Das bedeutet, dass sie sich nicht die Kommission inne: Als Motor der Integration ob-
selbst Zuständigkeiten schaffen kann; sie ist vielmehr liegt es im Grundsatz ausschließlich ihr, Gesetzge-
immer auf die mitgliedstaatliche Kompetenzzuweisung bungsinitiativen auf den Weg zu bringen, Art. 17 II
angewiesen. Die Organe können also im Grundsatz Satz 1 EUV. Dieses Initiativmonopol der Kommission
nicht einfach „unter sich“ ein neues Gesetzgebungs- wird zudem durch Art. 293 AEUV gestärkt, welcher
verfahren schaffen oder in Politikbereichen Sekundär- vorschreibt, dass der Rat von einem Vorschlag der
recht setzen, die ihnen nicht vertraglich zugewiesen Kommission nur einstimmig abweichen kann, was in
sind. Zu beachten sind jedoch die bereits dargestellten der Praxis bei 27 Ratsmitgliedern allerdings reichlich
Ausnahmen der implied-powers-Lehre sowie des Ver- unwahrscheinlich sein wird. Die wenigen Ausnahmen
tragslückenschließungsverfahrens (Flexibilitätsklausel, vom Initiativmonopol sind in den Verträgen ausdrück-
Art. 352 AEUV). lich aufgeführt, vgl. etwa Art. 223 II, 226 III, 228 IV
AEUV, in denen das Parlament aus eigener Initiative
Dort wo ihr Kompetenzen verliehen worden sind, hat ein besonderes Gesetzgebungsverfahren anstoßen
die Union zudem stets das bereits erwähnte Subsidia- kann.
ritätsprinzip aus Art. 5 III EUV zu beachten: Wo sie
nicht ausschließliche Kompetenzen hat, darf die Uni- Beachtenswert ist auch die Rolle der nationalen Par-
on nur tätig werden, wenn ein Ziel durch die Mit- lamente, welche diese durch den Vertrag von Lissabon
gliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden, son- übertragen bekommen haben: Im Rahmen des Früh-
dern vielmehr auf Unionsebene besser verwirklicht warnmechanismus können nationale Parlamente nun
werden kann (Besser-Klausel). effektiv eine Kontrolle dahingehend, ob das Subsidia-
ritätsprinzip mit einer Gesetzesinitiative eingehalten
wird, ausüben. Die Parlamente sollen darauf achten,

114
dass nur Angelegenheiten, die auf nationaler Ebene Rechtsakt somit verabschiedet werden. Im ordentli-
weniger gut geregelt werden können, auf Unionsebe- chen Verfahren findet das EP seine stärksten Beteili-
ne geregelt werden. Innerhalb von 8 Wochen nach gungsrechte. Hier ist es gleichberechtigter Hauptge-
einer Initiative durch die Kommission können die nati- setzgeber neben dem Rat und kann mit Geltendma-
onalen Parlamente in einer begründeten Stellung- chung seines faktischen Vetos Gesetzgebungsakte
nahme wegen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip definitiv verhindern.
den Entwurf ablehnen. Erfolgt diese Ablehnung durch
ein Drittel der nationalen Parlamente (derzeit mindes- Im Überblick und vereinfacht dargestellt läuft das
tens 9), muss die Europäische Kommission den betref- Verfahren folgendermaßen ab:
fenden Vorschlag überprüfen; betrifft der Entwurf die
1. Zunächst schlägt die Kommission Rat und Eu-
Bereiche Justiz- und Innenpolitik, genügt schon ein
ropäischem Parlament einen Gesetzesent-
Nein aus einem Viertel der Parlamente (derzeit 7).
wurf vor, Art. 294 II AEUV. Der Vorschlag
Erstmals ist dieses Instrument im Oktober 2010 durch
muss auch an die nationalen Parlamente wei-
den Bundestag hinsichtlich der geplanten EU-
tergeleitet werden, ggf. müssen Wirtschafts-
Einlagensicherung angewendet worden, wenn auch
und Sozialausschuss und/oder der Ausschuss
bis zu diesem Zeitpunkt noch keine 9 Parlamente sich
der Regionen angehört werden.
für eine erstmalige Subsidiaritätsrüge zusammenge-
funden haben. 2. Es folgt der Verfahrensabschnitt der ersten
Lesung Art. 294 III bis VI AEUV: Das EP berät
d) Die Gesetzgebungsverfahren
in seiner ersten Lesung über den Entwurf und
aa) Das ordentliche Verfahren kann diesem mit einfacher Mehrheit zustim-
men, ihn abändern oder, gesetzlich nicht ver-
Das ordentliche Verfahren nach Art. 289 I, Art. 294 ankert, aber aus der bisherigen Praxis resul-
AEUV ist mit dem Vertrag von Lissabon an Stelle des tierend, den Entwurf vollständig ablehnen.
bisherigen Mitentscheidungsverfahren aus Art. 251 Seinen entsprechenden Standpunkt übermit-
EGV getreten, welchem es weitgehend entspricht. Das telt es dem Rat, Abs. 3.
Mitentscheidungsverfahren wurde ursprünglich durch
den Vertrag von Maastricht etabliert. Es wurde nach 3. Im Anschluss führt dieser seine erste Lesung
und nach in immer mehr Politikbereichen angewendet durch, in der er sich dem EP anschließen und
und war im Maastrichter System das am häufigsten dessen Standpunkt billigen kann (mit qualifi-
genutzte und wichtigste Gesetzgebungsverfahren der zierter Mehrheit, in diesem Fall ist der
Gemeinschaft. Über drei Viertel aller Rechtsakte Rechtsakt in Fassung des Standpunkts des EP
ergingen im Mitentscheidungsverfahren. Mit der Auf- erlassen), Abs. 4, oder den Standpunkt des EP
wertung des Verfahrens zum „ordentlichen“, also im ablehnt. In letzterem Fall legt der Rat dem EP
Regelfall anzuwendenden, Verfahren wird sich diese einen mit qualifizierter Mehrheit beschlosse-
Zahl im Lissabonner Unionssystem erhöhen. Das Mit- nen, mit Gründen versehenen, eigenen
entscheidungsverfahren basierte grob auf dem durch Standpunkt vor, Abs. 5, 6 Satz 1. Die Kommis-
die Einheitliche Europäische Akte eingeführten Koope- sion teilt dem Parlament ebenfalls ihren
rationsverfahren. Die Befugnisse des Parlaments wur- Standpunkt zu dem betreffenden Rechtsakt
den aber im Vergleich zu diesem Verfahren dahinge- mit, Abs. 6 Satz 2. Weitergehende Befugnisse
hend ausgedehnt, dass das Parlament unter dem hat sie in diesem Stadium des Gesetzge-
Mitentscheidungs- und nunmehr ordentlichen Ver- bungsverfahrens nicht. Sie kann allerdings un-
fahren definitiv einen Rechtsakt verhindern kann ter bestimmten Voraussetzungen im Laufe
(faktisches Vetorecht des Parlaments). Zudem sieht des Verfahrens bei drohender Blockade zwi-
das Verfahren die Einberufung eines Schlichtungsko- schen EP und Rat oder im Rat ihren Vorschlag
mitees (Vermittlungsausschuss) vor, wenn Rat und wieder zurückziehen.
Parlament nach ihren zweiten Lesungen keine Eini-
4. Es schließt sich der Verfahrensabschnitt der
gung in Bezug auf einen zu erlassenden Gesetzge-
zweiten Lesung an, Art. 294 VII bis IX AEUV:
bungsakt erzielen konnten. Tatsächlich konnte in der
Das EP hat innerhalb einer Frist von drei Mo-
Vergangenheit in den meisten Fällen, in denen das
naten Gelegenheit, in seiner zweiten Lesung
Komitee einberufen wurde, letztendlich ein Kompro-
den Standpunkt des Rates anzunehmen (der
miss zwischen Rat und Parlament erreicht und der
Rechtsakt gilt dann als in der Fassung des

115
Standpunkt des Rates erlassen; dies gilt auch Vermittlungsausschusses (27 Mitglieder des
dann, wenn sich das Parlament nicht inner- Rates der EU oder deren Vertreter + 27 MEP +
halb der Frist äußert), Abs. 7 lit. a), mit abso- 1 Vertreter der Kommission, zumeist der zu-
luter Mehrheit abzulehnen (der Rechtsakt ist ständige Kommissar, der den Initiativentwurf
dann endgültig gescheitert, faktisches Veto ausgearbeitet hat (Abs. 11)) eine Einigung
des EP), Abs. 7 lit. b), oder aber mit absoluter zwischen Europäischem Parlament und Rat
Mehrheit Abänderungsvorschläge am Stand- „auf der Grundlage der Standpunkte […] in
punkt des Rates zu beschließen, Abs. 7 lit. c). zweiter Lesung“ erzielen, Abs. 10 a.E. Der
Diese werden der Kommission für eine Stel- Vermittlungsausschuss erstellt dazu innerhalb
lungnahme und dem Rat übermittelt, Abs. 7 von sechs Wochen mit qualifizierter Mehrheit
lit. c) a.E. der Ratsmitglieder im Ausschuss und einfa-
cher Mehrheit der Parlamentsmitglieder im
5. Der Rat kann dann innerhalb von drei Mona- Ausschuss einen gemeinsamen Entwurf für
ten alle Änderungen durch das EP überneh- eine solche Einigung, Abs. 10. Dieser wird an
men (womit der Rechtsakt als erlassen gilt), Rat und Parlament geleitet. Kommt ein ge-
Abs. 8 lit. a), oder aber, wenn er nicht alle meinsamer Entwurf nicht fristgerecht zustan-
Änderungen des EP billigt, durch seinen Prä- de, ist der Rechtsakt endgültig gescheitert,
sidenten innerhalb von sechs Wochen einen Abs. 12.
Vermittlungsausschuss einberufen. Der Rat
entscheidet mit qualifizierter Mehrheit, oder 7. Den Abschluss des Verfahrens bildet die Pha-
über die Abänderungen des EP, über welche se der dritten Lesung, Art. 294 XIII AEUV: Rat
die Kommission in Schritt 5 a.E. eine ableh- und EP stimmen binnen einer Frist von sechs
nende Stellungnahme abgegeben hat, ein- Wochen über den gemeinsamen Entwurf ab.
stimmig (Abs. 9). Beide Organe müssen zustimmen, damit der
Rechtsakt ergehen kann. Anderenfalls ist er
6. Die Phase der Vermittlung, Art. 294 X bis XII gescheitert, Abs. 13 Satz 2.
AEUV, soll durch die Arbeit des einberufenen

116

Schaubild 8: Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren

bb) Besondere Gesetzgebungsverfahren chen Gesetzgebungsverfahren grundsätzlich nicht


gleichberechtigt am Erlass mitwirken darf. Die Betei-
Die Charakteristik der besonderen Gesetzgebungsver- ligung des Parlaments erschöpft sich vielmehr darin,
fahren ist im Grundsatz, dass Rechtsakte auf Kommis- lediglich angehört zu werden oder aber einem Rechts-
sionsvorschlag vom Rat erlassen werden, das Europä- akt zustimmen zu können (bzw. die Zustimmung zu
ische Parlament jedoch im Gegensatz zum ordentli- verweigern, womit der Rechtsakt allerdings geschei-

117
tert wäre). Durch das vereinfachte Vertragsände- Praxis wurde jedoch zuletzt kaum noch auf das Anhö-
rungsverfahren des Art. 48 VII UAbs. 2 EUV können rungsverfahren zurückgegriffen.
jedoch die Anwendungsfälle der besonderen Gesetz-
gebungsverfahren in das ordentliche Gesetzgebungs- Als eines der beiden besonderen Gesetzgebungsver-
verfahren überführt und somit die Beteiligungsrechte fahren findet sich das Anhörungsverfahren nunmehr
des Parlaments in der entsprechenden Materie ge- unter anderem in den Politikbereichen des Raumes
stärkt werden. der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (z.B. Art. 74
Satz 2 AEUV), des Wettbewerbs (Art. 103 I, Art. 109
Eine absolute Ausnahme vom Primat des Rates in den AEUV), der Steuern (Art. 113 AEUV) oder im Bereich
besonderen Gesetzgebungsverfahren ergibt sich je- der Währungspolitik (Art. 127 VI, Art. 129 IV AEUV).
doch im Bereich der Rechtsakte, welche interne Best- Sein Anwendungsbereich ist kaum reduziert worden,
immungen des Europäischen Parlaments statuieren, und es ist davon auszugehen, dass im Lissabonner
wie beispielsweise die Regelungen und Bedingungen System wieder häufiger auf dieses Verfahren zurück-
für die Wahrnehmung der Aufgaben der Mitglieder gegriffen werden wird.
des Parlaments, Art. 223 II, 226 III, 228 IV AEUV: Be-
dingt durch die Materie ist hier das Parlament „gemäß (2) Zustimmungsverfahren
einem besonderen Gesetzgebungsverfahren“ federfüh-
Das Zustimmungsverfahren wurde durch die Einheitli-
rend. Die Kommission wird lediglich angehört und der
che Europäische Akte 1986 eingeführt und besteht
Rat muss zustimmen; das entsprechende Initiativrecht
unter dem Vertrag von Lissabon neben dem Anhö-
liegt daneben auch nicht bei der Kommission, sondern
rungsverfahren als eines der beiden besonderen Ge-
beim Parlament selbst.
setzgebungsverfahren im Grundsatz fort. Charakteris-
Die besonderen Gesetzgebungsverfahren entsprechen tisch für dieses Verfahren ist, dass der Rat bei beson-
im Wesentlichen den bisherigen Anhörungsverfahren ders wichtigen Rechtsakten, die nicht nach dem or-
und Zustimmungsverfahren, die im Folgenden im dentlichen Gesetzgebungsverfahren ergehen, stets
Überblick erläutert werden. die Zustimmung des EP einholen muss. Verweigert
das Parlament seine Zustimmung, kann der Rechtsakt
(1) Verfahren der einfachen Stellungnahme (Anhö- nicht zustande kommen. Das EP hat also in diesem
rungsverfahren) Verfahren ein echtes Vetorecht. Das Parlament kann
einen Vorschlag des Rates aber nicht darüber hinaus
Das frühere Anhörungsverfahren war das klassische abändern, es kann nur annehmen oder ablehnen.
Rechtsetzungsverfahren der Europäischen Gemein- Dazu ist eine einzige Lesung vorgesehen. Für gewöhn-
schaften. Der Rat entscheidet über eine Initiative der lich entscheidet das Europäische Parlament mit der
Kommission. Dabei ist eine Konsultation des Parla- Mehrheit der abgegebenen Stimmen, also mit einfa-
ments vorgesehen. Diese Konsultation kann obligato- cher Mehrheit, Art. 231 AEUV. In besonders sensiblen
risch, also verpflichtend, oder fakultativ sein. Die Bereichen wie der Zustimmung über ein einheitliches
Stellungnahme des Parlaments ist zwar für den Rat Wahlverfahren für die Europawahlen nach Art. 223 I
nicht bindend: Der Rat soll den Standpunkt des EP UAbs. 2 Satz 1 a.E. AEUV, ist die Mehrheit der dem
zwar berücksichtigen, kann die Meinung des Parla- Parlament angehörigen Mitglieder erforderlich, also
ments aber auch völlig ignorieren. Unterlässt der Rat eine absolute Mehrheit. Daneben findet sich das Zu-
jedoch eine obligatorische Anhörung, so liegt ein stimmungsverfahren darüber hinaus in anderen euro-
Verfahrensfehler vor, und der jeweilige Rechtsakt päischen Bereichen, so zum Beispiel bei der Bekämp-
kann im Weg der Nichtigkeitsklage (Art. 263 AEUV) fung der Diskriminierung gemäß Art. 19 I AEUV oder
vom EuGH für nichtig erklärt werden. im Vertragslückenschließungsverfahren nach Art. 352
I a.E. AEUV.
Aus alldem ergibt sich, dass die Befugnisse des Parla-
ments im Anhörungsverfahren nur sehr eingeschränk- cc) Sonstige Rechtsetzungsverfahren
ter Natur sind. Das Verfahren der einfachen Stellung-
nahme fand im Maastrichter Unionssystem seine An- (1) Das einfache Verfahren
wendung zuletzt hauptsächlich in den Bereichen
Wettbewerb, Steuern, Visa und der Gemeinsamen Das einfache Verfahren ist wie schon im Maastrichter
Agrarpolitik, also politisch sensiblen Politikbereichen, System in den Verträgen nicht ausdrücklich erwähnt,
in denen sich die Mitgliedstaaten durch den Rat die das Prinzip aber vielfach vorgesehen, so bspw. im
finale Entscheidungsautorität wahren wollten. In der Wettbewerbsrecht (z.B. Verordnungen der Kommissi-

118
on gemäß Art. 105 III, Art. 108 IV AEUV; beihilferecht- Stellungnahme des Europäischen Parlaments ist nicht
liche Beschlüsse der Kommission, Art. 108 II AEUV), vorgesehen. Das EP ist aber in jedem Fall zwingend
aber auch im grundfreiheitlichen Bereich des Kapital- über das jeweilige Verfahren zu unterrichten, es kann
und Zahlungsverkehrs (Beschlüsse durch Kommission dann auch –wenn es dies für zweckmäßig erachtet–
oder Rat, Art. 65 IV AEUV). Das Besondere am einfa- eine Stellungnahme abgeben, an die der Rat aber nicht
chen Verfahren ist, dass es keines Kommissionsvor- gebunden ist.
schlages bedarf. Rechtsakte werden vielmehr einzig
von einem dazu befugten Unionsorgan, erlassen. Im Rahmen der EG war dieses Verfahren insbesondere
Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse, die nicht in im Bereich der Wirtschafts- und Währungspolitik vor-
einem Gesetzgebungsverfahren ergehen, werden gesehen, zudem fand es in einigen Gebieten in der 2.
prinzipiell durch das einfache Verfahren auf den Weg und 3. Säule der Maastrichter EU Anwendung. In der
gebracht, nämlich im Regelfall durch Rat, Kommission rechtssetzenden Praxis hatte es jedoch keine Bedeu-
oder unter bestimmten Voraussetzungen der Europä- tung mehr. Der Lissabonner Vertrag hat das Verfahren
ischen Zentralbank, vgl. Art. 299 AEUV. Das Parlament der Unterrichtung in Bezug auf die Setzung bindenden
kann dabei angehört werden, verpflichtend ist dies Rechts folgerichtig auch nicht mehr vorgesehen. Ver-
gleichwohl nicht. Unverbindliche Rechtakte wie Emp- einzelt finden sich jedoch Vorschriften, nach denen
fehlungen und Stellungnahmen beruhen stets auf das Parlament über bestimmte Maßnahmen des Rates
diesem Verfahren. (Art. 70 AEUV in Bezug auf den Raum der Freiheit, der
Sicherheit und des Rechts; Art. 121 II 3 AEUV in Bezug
(2) Verfahren der Unterrichtung auf den Entwurf des Rates für die Grundzüge der Wirt-
schaftspolitik der Mitgliedstaaten) sowie Initiativen
Auch das Verfahren der Unterrichtung ist explizit der Kommission zur Festlegung von Leitlinien (Art. 156
nicht in den Verträgen genannt. Für gewöhnlich ent- II AEUV bezüglich der Sozialpolitik; Art. 181 II AEUV im
scheidet in diesem Verfahren der Rat über eine Ge- Bereich der Forschung, technologischen Entwicklung
setzesinitiative der Kommission. Eine verpflichtende und Raumfahrt) unterrichtet werden muss.

III. Internationale Übereinkünfte

Unter dem Maastrichter System gehörten völkerrecht- Abkommen– verb. Rs. C-300/98 und C-392/98, Dior
liche Übereinkommen zu den kodifizierten Rechtsak- u.a.) unmittelbare Geltung und Anwendbarkeit im
ten der Union, Art. 24 EUV a.F. In den Katalog des Unionsrecht und somit Vorrang gegenüber dem mit-
Artikels 288 AEUV sind internationale Abkommen gliedstaatlichen Recht.
jedoch nicht übernommen worden. In Titel V des Fünf-
ten Teils des AEUV (Das auswärtige Handeln der Uni- In der Normenhierarchie des Unionsrechts werden
on, Art. 216 ff. AEUV) finden sich jedoch nunmehr die internationale Übereinkommen als zwischen dem
entsprechenden primärrechtlichen Verankerungen. Da Primär- und dem Sekundärrecht stehend eingeordnet.
sie für die Organe und Mitgliedstaaten der Union Dies ist einerseits der Tatsache geschuldet, dass inter-
bindende Wirkung haben, Art. 216 II AEUV, stellen sie nationale Übereinkommen auf primärrechtlicher
auch zukünftig einen integrierenden Bestandteil der Grundlage beruhen (v.a. Art. 216 ff AEUV) und mit
Unionsrechtsordnung dar, vgl. EuGH Rs. 181/73, Hae- dieser vereinbar sein müssen (daher hierarchisch un-
gemann; Rs. 104/81, Kupferberg I. Die Bindung der ter dem Primärrecht), anderseits einschlägige Sekun-
Unionsorgane und der Mitgliedstaaten an bereits von därrechtsakte nicht gegen internationale Überein-
der EG geschlossene Abkommen ergibt sich aus der kommen verstoßen dürfen (aus diesem Grunde hie-
Stellung der neugegründeten Union als Rechtsnachfol- rarchisch über dem Sekundärrecht).
gerin der EG aus Art. 1 III Satz 3 EUV.
Internationale Übereinkünfte kann die Europäische
Völkerrechtliche Übereinkommen haben nach der Union gemäß Art. 216 I AEUV sowohl mit (einem oder
Kupferberg I-Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. mehreren) Drittländern oder (einer oder mehreren)
weiterhin EuGH Rs. 12/86, Demirel; Rs. C-280/93, internationalen Organisationen schließen. Eine solche
Bananenmarktordnung sowie –in Bezug auf das WTO- Zuständigkeit ist hauptsächlich immer dann gegeben,
wenn

119
• die Verträge dies vorsehen (also dort, wo in den, sei auf den (umfangreichen) Art. 218 AEUV ver-
EUV und AEUV entsprechende Kompetenz- wiesen. Hauptorgan im Verfahren ist der Rat, welcher
grundlagen verankert sind); die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen
• der Abschluss einer internationalen Überein- erteilt, die Verhandlungsrichtlinien festlegt, die Unter-
kunft im Rahmen der Politik der Union zur zeichnung genehmigt und schließlich die Übereinkünf-
Verwirklichung eines der in den Verträgen te erlässt, Art. 218 II, III AEUV. Die Kommission legt
festgesetzten Ziele erforderlich ist; gemäß Abs. 3 entsprechende Empfehlungen vor; das
• der Abschluss einer internationalen Überein- Europäische Parlament muss fallweise zustimmen
kunft in einem verbindlichen Rechtsakt der (abschließende Aufzählung in Art. 218 VI UAbs. 2 lit. a)
Union vorgesehen ist. AEUV) oder angehört werden (Art. 218 VI UAbs. 2 lit.
b) AEUV).
Weiterhin kann die Union –als Sonderform eines in-
ternationalen Übereinkommens– Assoziierungsab- Gemäß Art. 218 XI AEUV können Mitgliedstaaten,
kommen schließen, Art. 217 AEUV, welche gegenseiti- Europäisches Parlament, Rat oder Kommission ein
ge Rechte und Pflichten begründen sowie gemeinsame Gutachten des Gerichtshofs über die Vereinbarkeit
Vorgehen und besondere Verfahren in Bezug auf den einer geplanten internationalen Übereinkunft mit
Assoziierungspartner etablieren. In Bezug auf EU- den Verträgen einholen. Wenn ein solches Gutachten
nachbarschaftliche Drittländer gehen Assoziierungsab- ablehnend ausfällt, die Vereinbarkeit also verneint
kommen in der Praxis für gewöhnlich dem Verfahren wird, kann die geplante Übereinkunft nur in Kraft
eines Beitritts zur Union hinaus. treten, wenn entweder sie selbst oder aber die Ver-
träge geändert werden.
Bezüglich des Verfahrens, nach welchem internationa-
le Übereinkünfte ausgehandelt und geschlossen wer-

F. Rechtsschutz in der Union


I. Allgemeines

Der effektive Rechtsschutz ist für den Charakter des wiesen. Gemäß dem Prinzip der begrenzten Einzeler-
Unionsrechts als supranationale „neue Rechtsord- mächtigung ist die Zuweisung enumerativ und ab-
nung“ nach Lissabon mit unmittelbar berechtigender schließend. Der Gerichtshof kann also nicht einfach
und verpflichtender Wirkung für den Einzelnen essen- für sich eine neue Verfahrensart schaffen und unter
tiell. Im Grundsatz geht es primär um die Verknüpfung ihrer Anwendung Recht sprechen. Relevant sind vor
von nationalen Rechtsschutzverfahren mit der euro- allem fünf Verfahrensarten, welche auch im AEUV
päischen Gerichtsbarkeit und die Rechtsschutzmög- aufgeführt sind: das Vertragsverletzungsverfahren,
lichkeiten des Individuums. die Nichtigkeitsklage, die Untätigkeitsklage, das Vor-
abentscheidungsverfahren sowie die Schadensersatz-
Die Wahrung des Rechts in der Europäischen Union ist klage. Daneben hat der Gerichtshof eine Haftung der
Aufgabe des Gerichtshofes. Dabei prüft er einerseits Mitgliedstaaten wegen fehlerhaften Vollzugs von
das korrekte Zustandekommen des Sekundärrechts, Unionsrecht (wie der fehlenden oder fehlerhaften
andererseits obliegen ihm die richtige Auslegung des Umsetzung von Richtlinien in nationales Recht) entwi-
EU-Rechts sowie die Kontrolle dessen ordnungsge- ckelt. Außerdem existieren einige besondere Verfah-
mäßer Anwendung. ren in bestimmten Sachgebieten, beispielsweise in
Bezug auf staatliche Beihilfen.
Um seine Aufgaben wahrzunehmen, sind dem EuGH in
den Verträgen verschiedene Verfahrensarten zuge-

120
Überblick über die Verfahrensarten

Hauptsacheverfahren vor dem EuGH (nicht abschließend)

Direkte Klagen: Vertragsverletzungsverfahren, Art. 258, 259 AEUV


Nichtigkeitsklage, Art. 263 AEUV
Untätigkeitsklage, Art. 265 AEUV
Beamtenklage, Art. 270 AEUV
Schadensersatzklage, Art. 268 i.V.m. 340 II, III AEUV

Sonstige Verfahren: Vorabentscheidung, Art. 267 AEUV


Inzidentes Normenkontrollverfahren, Art. 277 AEUV
Streitsachen betreffend EZB und EIB, Art. 271 AEUV
Schiedsverfahren wg. Schiedsklausel, Art. 272 AEUV
Schiedsverfahren wg. Schiedsvertrag, Art. 273 AEUV
Gutachten, Art. 218 XI AEUV


Verfahren im einstweiligen Rechtsschutz, vgl. Art. 278 ff. AEUV

II. Die einzelnen Verfahrensarten

1. Das Vertragsverletzungsverfahren, Art. 258, 259 AEUV

Prüfungsschema und Übersicht


A. Zulässigkeit

I. Zuständigkeit
EuGH: Art. 258 f., Art. 256 AEUV arg. e contrarium

II. Beteiligtenfähigkeit
aktiv: Kommission (Art. 258 AEUV, „Aufsichtsklage“) und Mitgliedstaaten (Art. 259 AEUV,
Staatenklage)
passiv: Mitgliedstaaten

III. Verfahrensgegenstand
mitgliedstaatliches Handeln oder Unterlassen, welches in einer Verletzung von Primär- oder
Sekundärrecht resultiert

IV. Ordnungsgemäßes Vorverfahren


bei Verfahrenseinleitung durch Kommission, Art. 258 AEUV
bei Verfahrenseinleitung durch Mitgliedstaaten: Befassung der Kommission, Art. 259 UAbs. II
ff. AEUV

121
V. Rechtsschutzinteresse / Überzeugung vom Vertragsverstoß
ein Rechtsschutzinteresse ist nicht nötig
die Kommission muss allerdings vom Vertragsverstoß überzeugt sein

VI. Fristen
die dem Mitgliedstaat gesetzte Frist zur Abstellung der Unionsrechtsverletzung muss
abgelaufen sein
eine Klagefrist existiert nicht!

B. Begründetheit

(+), wenn Handeln / Unterlassen des Mitgliedstaates gegen Unionsrecht verstößt

C. Urteilsfolgen

Art des Urteils: Feststellungsurteil

Mitgliedstaat muss Verstoß abstellen, Art. 260 I AEUV


tut er dieses nicht, folgt ein erneutes Verfahren nach Art. 260 II AEUV
neu seit Lissabon: beschleunigtes Verfahren wegen Nichtumsetzung einer Richtlinie, Art. 260 III
AEUV
beide Verfahren nach Art. 260 II, III AEUV führen zu einer Verurteilung zu Pauschalbetrag und/oder
Zwangsgeld

Das Vertragsverletzungsverfahren stellt eine Feststel- EuGH anhängig. Die meisten betrafen Deutschland
lungsklage dar. Der Name der Verfahrensart und der (57), Spanien (47), Frankreich (44), Griechenland (42)
Wortlaut von Art. 258 und 259 AEUV legen nahe, dass und Italien (41). Das Vereinigte Königreich hat nur 27
der EuGH in diesem Verfahren vermeintlich nur Ver- Verfahren gegen sich, Malta 5 und Estland 3. Im
stöße gegen den EUV und den AEUV prüft. Der Ge- Schnitt sind pro Staat 24 Verfahren anhängig. Das mag
richtshof überprüft aber vielmehr darüber hinausge- viel erscheinen, ist aber die niedrigste Zahl bisher.
hend, ob gegen eine Verpflichtung aus primärem Noch 2007 lag die Zahl doppelt so hoch. Die meisten
oder sekundärem Unionsrecht inklusive der allge- Verfahren fallen in den Bereichen Umwelt- und Ver-
meinen Rechtsgrundsätze verstoßen wurde. In sei- kehrspolitik an. Hoch sind die Zahlen auch im Bereich
nem Urteil stellt der EuGH dann entweder den Verstoß der Steuerpolitik, was überrascht, da die EU dort nur
fest oder er stellt fest, dass ein Verstoß nicht vorliegt. sehr wenig Kompetenzen hat.

Die Klage richtet sich dabei immer nur gegen einen Ein Vertragsverletzungsverfahren kann entweder
oder mehrere Mitgliedstaat/en, niemals hingegen durch die Kommission (Art. 258 AEUV) oder aber
gegen EU-Organe oder Individuen. Selbst wenn in einen Mitgliedstaat (Art. 259 AEUV) der EU eingelei-
einem föderalen Staat wie z.B. Deutschland ein Glied- tet werden. Letzteres ist in der Praxis so gut wie nie-
staat (also eines der Bundesländer) das Unionsrecht mals der Fall: Aus politischen Gründen verzichten die
verletzt hat, ist die Klage stets gegen den Gesamtstaat EU-Staaten auf diese Möglichkeit, selbst wenn ihnen
als Mitgliedstaat der Union (welcher ein Gliedstaat ja Verletzungen des Unionsrechts durch andere Mitglied-
gerade nicht und daher auch nicht passiv beteiligten- staaten bekannt sind. Oftmals weisen sie dann aller-
fähig ist) gerichtet. dings die Kommission auf derartige Verletzungen hin,
welche den Sachverhalt dann prüft und gegebenen-
Das Vertragsverletzungsverfahren ist eine der wich- falls ein Verfahren einleitet. Es hat in den 60er sowie
tigsten und häufigsten Klagearten vor dem EuGH. 80er Jahren jeweils zwei Fälle eines durch einen Mit-
Monatlich werden neue Verfahren eröffnet. Am 1. gliedstaat eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens
Dezember 2016 waren 674 solche Verfahren beim

122
gegeben. Daneben hat im Juni 2010 Ungarn wegen der kann ungeachtet des Fehlens der Stellungnahme vor
Einreiseverweigerung für seinen Staatspräsidenten in dem Gerichtshof geklagt werden, Art. 259 III AEUV.
die Slowakische Republik gegen selbige erfolglos ein
Verfahren eröffnet (Rs. C-364/10, gerügte angebliche Der Gerichtshof prüft den Sachverhalt dann umfas-
Verletzung des Schengen acquis). Der jüngste Fall send. Eine solche Prüfung kann beispielweise am Maß-
eines solchen Verfahrens ist hoch aktuell und gegen- stab der Grundfreiheiten oder des sekundären Unions-
wärtig am EuGH anhängig: Österreich hat Deutschland rechts erfolgen. Im Zusammenhang mit sekundärem
wegen der geplanten Autobahnmait für alle verklagt, Unionsrecht sind oftmals die Umsetzung von Richtli-
weil es darin eine Diskriminierung von Haltern nicht in nien in nationales Recht und Verstöße gegen die ent-
Deutschland zugelassener PKW sieht. sprechende Umsetzungspflicht von besonderer Bedeu-
tung. Kommt der Gerichtshof bei seiner Prüfung zu
Individuen können das Vertragsverletzungsverfahren dem Ergebnis, dass der betreffende Mitgliedstaat
nicht einleiten. Unionsbürger können jedoch durch tatsächlich gegen seine Verpflichtungen aus dem Uni-
Anzeige oder Petition die Kommission auf mögliche onsrecht verstoßen und dieses somit verletzt hat, fällt
Vertragsverletzungen hinweisen, welche dann unter er ein entsprechendes Urteil. Im Schnitt dauert ein
Umständen das Verfahren eröffnet. Aus dem Gesagten solches Verfahren etwa drei Jahre ab der mit Gründen
folgt, dass es in der Praxis also fast ausschließlich die versehenen Stellungnahme.
Kommission ist, welche das Verfahren veranlasst.
Ein solches (Feststellungs-)Urteil kann jedoch nicht
Das Vertragsverletzungsverfahren kann jedoch nur vollstreckt werden. Stattdessen gilt gemäß Art. 260
dann in die Wege geleitet werden, wenn die Kommis- AEUV, dass der betreffende Mitgliedstaat verpflichtet
sion tatsächlich von einem Verstoß eines Mitglied- ist, den Feststellungen des Urteils nachzukommen
staates gegen Unionsrecht überzeugt ist. Die bloße und die Vertragsverletzung zu beseitigen. Diesbezüg-
Vermutung, der Staat könne Unionsrecht verletzt lich ist der Staat also an das Urteil gebunden. Stellt er
haben oder lediglich Zweifel am Verhalten eines EU- seine Vertragsverletzung ab, ist das Verfahren an die-
Staates reichen nicht aus. ser Stelle beendet. Im Durchschnitt benötigen die
Staaten fast 23 Monate, um das Urteil tatsächlich
Die Einleitung des Verfahrens führt nicht direkt zur umzusetzen.
Klage vor dem Gerichtshof. Bevor diese erhoben wird,
muss die Kommission ein Vorverfahren durchführen Kommt der Staat seiner Verpflichtung jedoch nicht
Art. 258 I, Art. 259 II AEUV. Dem betroffenen Mitglied- nach und lässt die Verletzungssituation andauern,
staat soll damit die Gelegenheit gegeben werden, kann die Kommission nach Art. 260 II AEUV nach Gele-
innerhalb einer angemessenen Frist, welche in der genheit zur Äußerung durch den Staat erneut Klage
Regel zwei Monate beträgt, den Verstoß zu beseitigen erheben. Diese Klage beruht dann auf der Verletzung
und die Vertragsverletzung abzustellen. Hierzu schickt der Pflicht, die Vertragsverletzung zu beseitigen. An
die Kommission dem betroffenen Staat zunächst ein diesem Punkt steht bereits seit dem Vertrag von
Mahnschreiben, mit welchem sie dem Staat die Gele- Maastricht auch ein Druckmittel gegen den Unions-
genheit, sich zum Sachverhalt zu äußern und eventuell recht verletzenden Staat zur Verfügung: Die Kommis-
den Verdacht der Kommission auf eine Vertragsverlet- sion kann an diesem Punkt des Verfahrens die Festset-
zung zu widerlegen. Gelingt dies jedoch nicht, gibt die zung eines Pauschalbetrages oder eines Zwangsgel-
Kommission gegenüber dem betroffenen Staat eine des durch den EuGH beantragen. Die Festsetzung
mit Gründen versehene Stellungnahme ab und for- eines (einmaligen) Pauschalbetrages kann als „Bestra-
dert den Staat auf, sein vertragsverletzendes Verhal- fung“ des Mitgliedstaates wegen Nichtabstellung der
ten einzustellen. Behält der Staat sein vertragsverlet- Vertragsverletzung sowie als präventive „Warnung“ an
zendes Verhalten bei, kann die Kommission schließlich diesen Staat für die Zukunft verstanden werden. Die
den Gerichtshof anrufen, Art. 258 II AEUV. Eine Be- Festsetzung eines Pauschalbetrages ergibt Sinn, wenn
sonderheit gilt, wenn die Klage durch einen Mitglied- der Staat sein Fehlhandeln erkennt und schließlich
staat eingeleitet wird. Demnach muss der klagende doch noch die Verletzung abstellt. Zeigt er sich jedoch
Staat zunächst die Kommission mit der Sache befas- uneinsichtig, ist die Verhängung eines Zwangsgeldes
sen, Art. 259 I AEUV; wenn die Kommission dann das das effektivere Mittel: In diesem Fall muss der betref-
Vorverfahren nicht einleitet und binnen drei Monaten fende Mitgliedstaat für jeden Tag, den die Verletzung
keine Stellungnahme gemäß Art. 259 II AEUV abgibt, weiter andauert, eine Summe zahlen. Der Tagessatz
ergibt sich aus der Multiplikation eines einheitlichen

123
Grundbetrages mit einem Schwere- und einem Dauer- Von erheblicher Relevanz ist ein Instrument, welches
koeffizienten sowie mit einem festen Länderfaktor. Je durch den Vertrag von Lissabon neu im Primärrecht
nach Schwere und Dauer des Verstoßes ergibt sich verankert worden ist, und welches eine Reaktion auf
beispielsweise für Deutschland ein möglicher Tages- die mangelhafte Umsetzungspraxis von Richtlinien
satz von etwa 13.000 bis 800.000 Euro. Die Verurtei- durch die Mitgliedstaaten ist: Im Fall eines Vertrags-
lung zur Zahlung eines Zwangsgeldes hat der EuGH das verletzungsverfahrens wegen nicht erfolgter oder
erste Mal im Juli 2000 gegen Griechenland ausgespro- unvollständiger Umsetzung einer Richtlinie kann ge-
chen. In der Praxis ist eine solche Verurteilung aller- mäß dem Verfahren des Art. 260 III AEUV nunmehr
dings nur selten der Fall. Pauschalbeträge und direkt aus dem Vertragsverletzungsverfahren heraus
Zwangsgelder können auch kumulativ verhängt wer- ein Pauschalbetrag bzw. Zwangsgeld gegen den säu-
den, sogenannte two-fold penalty, so beispielsweise migen Mitgliedstaat erlassen werden. Über die oben
im Juli 2009 gegen Griechenland (EuGH Rs. C-369/07, genannten Zahlen hinaus waren am 1. Dezember 2016
Kommission ./. Griechenland: Pauschalbetrag von 2 736 solcher Vertragsverletzungsverfahren anhängig.
Millionen Euro, Zwangsgeld von 16.000 Euro täglich).
Ein recht aktuelles Beispiel betrifft Spanien, gegen Das Vertragsverletzungsverfahren kann auch gegen
welches die Kommission beim Gerichtshof wegen die drei Nicht-EU-EWR-Staaten Island, Liechtenstein
Nichtumsetzung eines Urteils aus dem Jahre 2002 und Norwegen eröffnet werden. Insgesamt sind gegen
(unterlassene Rückforderung illegaler Beihilfen) eine diese Staaten 172 Verfahren anhängig (Stand 1. De-
Pauschalstrafe von erwarteten 40 Millionen Euro und zember 2016).
einem täglichen Zwangsgeld von über 130.000 Euro
beantragt hat.

2. Die Nichtigkeitsklage, Art. 263 AEUV

Prüfungsschema und Übersicht


A. Zulässigkeit

I. Zuständigkeit
EuG: Art. 256 I AEUV (im Ergebnis nur für Klagen von natürlichen und juristischen Personen)
EuGH: Art. 51 EuGH-Satzung (Klagen von Mitgliedstaat oder EU-Organen)

II. Beteiligtenfähigkeit
aktiv: EU-Organe gemäß Art. 263 II, III AEUV; natürliche und juristische Personen nach Abs. 4
passiv: Rat, Kommission, EZB, EP, Europäischer Rat, Art. 263 I AEUV

III. Klagegenstand
Gesetzgebungsakte, sonstige Handlungen außer Empfehlungen und Stellungnahmen,
Handlungen von EU-Einrichtungen mit Rechtswirkungen gegenüber Dritten (Art. 263 I
AEUV)

IV. Klagegründe
Art. 263 II AEUV: Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, „Verletzung der
Verträge oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm“, Ermessens-
missbrauch

124
IV. Klagebefugnis
privilegierte Klageberechtigte: Mitgliedstaaten, EP, Rat, Kommission, Art. 263 II AEUV
eingeschränkt-privilegierte Klageberechtigte: Rechnungshof, EZB, AdR, abzielend auf die
Wahrung ihrer Rechte, Art. 263 III AEUV
nicht-privilegierte Klageberechtigte: natürliche und juristische Personen, wenn unmittelbar
und individuell betroffen, Art. 263 IV AEUV
[! Exkurs: unmittelbare und individuelle Betroffenheit
unmittelbar betroffen ist der Kläger nur durch solche nicht an ihn adressierten
Maßnahmen, deren Auswirkungen auf seine Interessen zwangsläufig eintreten, das heißt
ohne dass weitere Umstände, deren Eintritt ungewiss ist, hinzutreten müssen
individuelle Betroffenheit gemäß der „Plaumann-Formel“ des EuGH (Rs. 25/62, Plaumann):
wenn die Handlung den Kläger wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder
besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt
und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie einen Adressaten
Urteil Jégo-Quéré des EuG (Rs. T-177/01): Klagebefugnis ausgeweitet auch auf diejenigen,
deren Rechtsposition durch die Auferlegung von Pflichten oder die Verkürzung von
Rechten unzweifelhaft und gegenwärtig beeinträchtigt ist – Aufhebung durch den EuGH
im Rechtsmittelverfahren
Vertrag von Lissabon: Ausweitung der Klagemöglichkeit, teilweise keine individuelle
Betroffenheit mehr erforderlich]

V. Klagefrist
2 Monate, Art. 263 VI AEUV

B. Begründetheit

(+), wenn einer der Nichtigkeitsgründe des Art. 263 UAbs. 2 AEUV vorliegt

C. Urteilsfolgen

Art des Urteils: Feststellungsurteil


rechtsgestaltende Wirkung (Nichtigkeit erst mit Rechtskraft des Urteils)
erga-omnes-Wirkung
ex-tunc-Wirkung

Mit der Nichtigkeitsklage kann die Rechtmäßigkeit liche und juristische Personen Klage erheben, Art. 263
von Handlungen der Unionsorgane überprüft werden. IV AEUV. Für sie gilt aber die Voraussetzung, dass sie
Unions-Rechtsakte können somit grundsätzlich unmit- im Unions-Rechtsakt, gegen den sie klagen wollen, als
telbar überprüft und, wenn sie rechtswidrig sind, für Adressat benannt sind (Adressatentheorie, Art. 263 IV
nichtig erklärt werden. 1. Alt. AEUV), durch den Rechtsakt unmittelbar und
individuell betroffen sind (Art. 263 IV 2. Alt. AEUV)
Klageberechtigt sind in jedem Fall neben den Mit- oder dass sie sich gegen Rechtsakte mit Verordnungs-
gliedstaaten das Europäische Parlament, der Rat und charakter richten, die sie unmittelbar betreffen und
die Kommission (privilegierte Antragsbefugnis), Art. keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen (3.
263 II AEUV. Die EZB, der Rechnungshof sowie der Alt.). Natürliche und juristische Personen sind also
Ausschuss der Regionen können ebenfalls Nichtig- nicht privilegiert antragsbefugt. Die Herkunft der
keitsklage erheben, aber nur, um damit ihre Rechte zu nicht privilegierten Antragsbefugten spielt allerdings
wahren (eingeschränkt privilegierte Antragsbefug- keine Rolle; sie müssen also nicht notwendig aus den
nis), Art. 263 III AEUV. Schließlich können auch natür- Mitgliedstaaten stammen. Der Vertrag von Lissabon

125
hat die Rechtsschutzmöglichkeiten des Individuums in bestätigt. Eine endgültige Klärung durch den EuGH
Art. 263 IV AEUV im Vergleich zum Maastrichter Sys- steht aber noch aus.
tem modifiziert, indem er sie quantitativ erweitert hat.
Die Klage kann sich gegen Handlungen des Europäi-
Die erste Alternative des Art. 263 IV AEUV ist die un- schen Rates, des Rates, der Kommission, des EP oder
komplizierteste: Ist eine natürliche oder juristische der Europäischen Zentralbank richten, Art. 263 I Satz
Person in einem Rechtsakt der Union als Adressat 1 AEUV. Der Anwendungsbereich der Nichtigkeitsklage
benannt, was u.a. im Wettbewerbsrecht regelmäßig wurde durch den Vertrag von Lissabon darüber hinaus
der Fall ist (z.B. eine Entscheidung der Kommission dahingehend erweitert, dass eine Überwachung durch
gegen Unternehmen, welche sich unerlaubt zu einem den Gerichtshof nunmehr gem. Art. 263 I Satz 2 AEUV
Kartell zusammengeschlossen haben), so kann sie auch die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Einrich-
problemlos gegen den Rechtsakt Nichtigkeitsklage tungen und sonstigen Stellen der Union mit Rechts-
erheben. wirkung gegenüber Dritten umfasst. Diesbezüglich
können besondere Verfahrensmaßstäbe jeweils in den
Im Rahmen des Art. 263 IV 2. Alt. AEUV bleibt es bei Gründungsakten der entsprechenden Einrichtung oder
der individuellen Betroffenheit, welche nach der Stelle der Union festgelegt werden, Art. 263 V AEUV.
Plaumann-Formel des Europäischen Gerichtshofes
(EuGH Rs. 25/62, Plaumann) nur dann vorliegt, wenn Die angegriffenen Handlungen der genannten Organe,
die Handlung den Kläger „wegen bestimmter persön- Einrichtungen oder sonstiger Stellen der Union (bzw.
licher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem ein durch die genannten Organe erlassener Rechtsakt)
Kreis aller übrigen Personen heraushebender Um- können aus verschiedenen Gründen rechtswidrig sein.
stände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise Zunächst kann das handelnde Organ möglicherweise
individualisiert wie einen Adressaten.“ Das Gericht gar nicht zuständig gewesen sein. Weiterhin können
erster Instanz wollte indes mit seiner Jégo-Quéré- bei der Setzung des jeweiligen Rechtsaktes wesentli-
Rechtsprechung (EuG Rs. T-177/01, Jégo-Quéré et Cie che Formvorschriften nicht beachtet worden sein.
S.A. ./. Kommission) die Klagebefugnis auf alle auswei- Eine Handlung oder ein Rechtsakt kann daneben eine
ten, deren Rechtsposition durch die Auferlegung von Verletzung der Verträge darstellen. Und schließlich
Pflichten oder die Verkürzung von Rechten unzweifel- kann das handelnde Organ sein ihm zustehendes Er-
haft und gegenwärtig beeinträchtigt ist. Dem ist der messen missbraucht haben. Liegt einer dieser Sach-
EuGH in der Rechtsmittelentscheidung (EuGH Rs. C- verhalte tatsächlich vor, ist der Rechtsakt oder die
263/02 P, Kommission ./. Jégo-Quéré et Cie S.A.) ent- Handlung rechtswidrig und der „Kläger“ kann den
schieden entgegengetreten und hat seine Plaumann- EuGH anrufen, damit dieser die Rechtswidrigkeit fest-
Rechtsprechung gestützt. Es sei nach dem Gerichtshof stellt und darüber hinaus den jeweiligen Akt für nich-
schließlich Aufgabe der nationalen Gerichte, für effek- tig erklärt. Die Klage muss jedoch fristgerecht erhoben
tiven Rechtsschutz Sorge zu tragen. werden, nämlich innerhalb von zwei Monaten ab Be-
kanntgabe des jeweiligen Rechtsaktes, Art. 263 VI
Der Vertrag von Lissabon hat die Problematik aufge- AEUV.
griffen und dahingehend modifiziert, dass nunmehr
durch Art. 263 IV 3. Alt. AEUV bei Rechtsakten mit Ergibt die Prüfung der fraglichen Handlung durch den
Verordnungscharakter, welche keine Durchfüh- EuGH, dass die Handlung tatsächlich rechtswidrig ist,
rungsmaßnahmen nach sich ziehen, eine unmittelba- so erklärt der Gerichtshof sie für nichtig, Art. 264 I
re Betroffenheit, d.h. Betroffenheit ohne Hinzutreten AEUV. Diese Nichtigkeit hat Rückwirkung (ex tunc); sie
weiterer Umstände, als Klagebefugnis ausreicht. Mit gilt also nicht erst ab dem Urteil des Gerichtshofes,
Blick auf den Verfassungsvertrag (Art. III-365 VVE) sondern von Anfang an: Die rechtswidrige Handlung
kann es sich bei Rechtsakten mit Verordnungscharak- hatte somit zu keinem Zeitpunkt Geltung. Die Erklä-
ter allerdings nur um Rechtsakte handeln, die keine rung der Nichtigkeit durch den Gerichtshof ist konse-
Gesetzgebungsakte darstellen, also solche Verord- quenterweise allgemeinverbindlich: Sie wirkt also
nungen, Richtlinien und auch abstrakt-generelle Be- nicht nur gegenüber dem Kläger, sondern in der ge-
schlüsse, welche nicht in einem Gesetzgebungsverfah- samten EU (erga-omnes-Wirkung). Für Verordnungen
ren ergangen sind. Gesetzgebungsakte müssen sich gilt jedoch die Ausnahme, dass im Falle ihrer Nichti-
demnach weiterhin an der Plaumann-Formel messen gerklärung der EuGH, wo dies notwendig ist, die Fort-
lassen. Das EuG hat dies mit Beschluss in der Rs. T- geltung bestimmter einzelner Wirkungen der Verord-
18/10, Inuit, sowie seinem Urteil Microban, T-262/10, nung aussprechen kann, Art. 264 II AEUV.

126
3. Die Untätigkeitsklage, Art. 265 AEUV

Prüfungsschema und Übersicht


A. Zulässigkeit

I. Zuständigkeit
EuG: Art. 256 I AEUV (im Ergebnis nur für Klagen von natürlichen
und juristischen Personen)
EuGH: Art. 51 EuGH-Satzung (Klagen von Mitgliedstaat oder EU-Organen)

II. Beteiligtenfähigkeit (aktiv und passiv)


aktiv: Mitgliedstaaten und EU-Organe, Art. 265 I AEUV, natürliche und juristische Personen,
Abs. 3
passiv: EP, Europäischer Rat, Rat, Kommission, EZB, „Einrichtungen und sonstige[…] Stellen der
Union“, Art. 263 I AEUV

III. Klagegegenstand
unterlassene Beschlussfassung über verbindlichen Rechtsakt und dadurch Verletzung des
Vertrages

IV. Klagebefugnis
privilegierte Klageberechtigte, Art. 265 I AEUV
nicht-privilegierte Klageberechtigte, Art. 265 III AEUV
grds.: „an sie gerichtet“: nur Beschluss
analog aber auch gegen Verordnungen und Richtlinien: „unmittelbare Betroffenheit“ und
„individuelle Betroffenheit“
arg.: effektiver Rechtsschutz

V. Vorverfahren
erfolglose Aufforderung zur Stellungnahme (Frist von 2 Monaten), Art. 265 II S. 1 AEUV

VI. Klagefrist
2 Monate nach Ablauf des erfolglosen Vorverfahrens, Art. 265 II S. 2 AEUV

B. Begründetheit

(+), wenn EU-Organ es entgegen EU-rechtlicher Handlungspflichten unterlassen hat, eine (rechtlich
verbindliche) Handlung an den Kläger zu richten und eine entsprechende Pflicht missachtet hat

C. Urteilsfolgen

Art des Urteils: Feststellungsurteil, Art. 266 AEUV


die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen müssen ergriffen werden

Die Untätigkeitsklage richtet sich gemäß Art. 265 I 2 AEUV), die unter Verletzung der Verträge einen
Satz 1 AEUV gegen Unionsorgane sowie gegen Einrich- „Beschluss“ nicht gefasst haben, die also untätig ge-
tungen und sonstige Stellen der Union (Art. 265 I Satz

127
blieben sind, obwohl die unterlassene Handlung ge- tiven Rechtsschutzes muss analog aber auch ein Vor-
boten gewesen wäre. gehen gegen unterlassene Verordnungen und Richtli-
nien möglich sein, nämlich dann, wenn durch diese
Die Untätigkeitsklage kann durch die Mitgliedstaaten, eine unmittelbare und individuelle Betroffenheit des
das EP, den Rat, die Kommission, die Europäische Klägers eingetreten wäre. Bedeutsam ist das Recht zur
Zentralbank sowie durch natürliche oder juristische Untätigkeitsklage vor allem im Wettbewerbs- und
Personen erhoben werden. Die Kläger können mit der Beihilferecht gegen unterlassene Beschlüsse der
Klage gegen EP, Europäischen Rat, Rat, Kommission Kommission.
oder EZB wegen Unterlassen einer gebotenen Be-
schlussfassung vorgehen. Beschluss ist dabei nicht Eine Untätigkeitsklage kann erst nach der Durchfüh-
formal zu verstehen; gemeint ist im Interesse eines rung eines Vorverfahrens erhoben werden, Art. 265 II
effektiven Rechtsschutzes vielmehr jeder Rechtsakt. AEUV: Bevor ein Klageberechtigter die Klage erhebt,
Dabei gilt, ähnlich wie bei der Nichtigkeitsklage, dass muss das Organ, welches die Handlung unterlassen
die Mitgliedstaaten, das EP, der Europäische Rat, der hat, aufgefordert werden, tätig zu werden und die
Rat, die Kommission und die EZB privilegiert antrags- Handlung nachzuholen. Geschieht dies innerhalb von
befugt, also immer klageberechtigt, sind (die EZB war zwei Monaten nicht und nimmt das Organ in dieser
vor Lissabon nur eingeschränkt privilegiert antragsbe- Frist auch keine Stellung, so kann innerhalb von zwei
fugt, nämlich nur innerhalb ihres Zuständigkeitsberei- weiteren Monaten der EuGH mit der Sache befasst
ches). Natürliche und juristische Personen sind hin- werden.
gegen nicht privilegiert antragsbefugt, der begehrte
(also der unterlassene) rechtsverbindliche Rechtsakt Stellt der Gerichtshof fest, dass die Unterlassung tat-
(vgl. Art. 265 III a.E. AEUV: „…einen anderen Akt als sächlich gegen Unionsrecht verstößt, eben weil das
eine Empfehlung oder Stellungnahme…“) müsste di- betreffende Organ unionsrechtlich verpflichtet war,
rekt an sie gerichtet sein, Art. 265 III AEUV. Dies ist die jeweilige Handlung durchzuführen, so fällt der
aber nur bei Beschlüssen der Fall (formale Adressa- EuGH ein entsprechendes Feststellungsurteil. Die sich
tenstellung), so dass natürliche und juristische Perso- aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen müssen von
nen im Grundsatz nicht gegen das Unterlassen einer dem betreffenden Organ durchgeführt werden, Art.
gebotenen Verabschiedung von Verordnungen oder 266 AEUV; aus einem eine Unterlassung feststellenden
Richtlinien vorgehen können. Im Interesse eines effek- Urteil ergibt sich also eine Pflicht zum Tätigwerden.

4. Das Vorabentscheidungsverfahren, Art. 267 AEUV

Prüfungsschema und Übersicht


A. Zulässigkeit

I. Zuständigkeit
EuGH: Art. 267 I, 256 III AEUV (arg. e contrarium)
EuGH-Satzung (-)

II. Vorlagegegenstand
insbesondere Auslegung des Primär- und Sekundärrechts, Art. 267 I lit. a und b AEUV

III. Vorlageberechtigung

1. Gericht eines Mitgliedstaats, Art. 267 II AEUV


! jeder unabhängiger Spruchkörper, der nach nationalem Recht zur Streitentscheidung
vorgesehen ist und bindende Entscheidungen aufgrund von Rechtsnormen trifft

2. Vorlagerecht, Art. 267 II AEUV

128
3. Vorlagepflicht, Art. 267 III AEUV
Vorlagepflicht wenn Entscheidung im konkreten Fall nicht mehr mit Rechtsmitteln angegriffen
werden kann (wenn vorlegendes Gericht im konkreten Fall letzte Instanz ist) oder
unterinstanzliches Gericht EU-Recht wegen vermeintlicher Ungültigkeit unangewendet
lassen will (Foto-Frost-Rspr.)
Ausnahme 1: EuGH C.I.L.F.I.T. (Rs. 283/81):
- Frage bereits in gesicherter Rechtsprechung geklärt (Acte-éclairé-Doktrin)
- Frage bereits in gleich gelagertem Fall beantwortet
- richtige Auslegung offensichtlich (Acte-clair-Doktrin)
Ausnahme 2: Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes

IV. Entscheidungserheblichkeit
Frage muss für Entscheidung des nationalen Gerichts erheblich sein; keine konstruierten
Vorlagen erlaubt

V. Formulierung der Frage (Zulässigkeit der Vorlagefrage)


Frage muss allgemein formuliert sein, z.B. „Ist Art. 34 AEUV so auszulegen, dass...“

B. Sachentscheidung

Antwort auf die konkrete(n) Vorlagefrage(n), sofern Antwort notwendig


(ausgehend von Antwort auf eine Frage erübrigt sich bisweilen die Antwort auf andere im
gleichen Verfahren vorgelegte Fragen)

C. Entscheidungsfolgen

Rechtskraftwirkung:
bezüglich Auslegung: inter partes + erga omnes
bezüglich Gültigkeit: inter partes, nicht erga omnes weil in späteren Verfahren möglicherweise
neue Argumente eingebracht werden
bezüglich Ungültigkeit: inter partes + erga omnes

Das Vorabentscheidungsverfahren ist in der Praxis das Das Vorabentscheidungsverfahren dient der Gewähr-
relevanteste, weil häufigste, Verfahren vor dem Ge- leistung der Einheitlichkeit des Unionsrechts. In allen
richtshof. Bei dieser Verfahrensart legt ein Gericht 27 Mitgliedstaaten der EU soll das Unionsrecht gleiche
eines Mitgliedstaats dem Gerichtshof eine Frage vor, Auslegung und Anwendung erfahren.
welche
Eine im Vorabentscheidungsverfahren vorgelegte
• die „Auslegung der Verträge“ (Art. 267 I lit. Frage kann auf die Auslegung von Primär- und Sekun-
a)) oder därrecht (auch von ungeschriebenem Recht) oder die
• die Gültigkeit und die Auslegung der Hand- Gültigkeit von Sekundärrecht (niemals jedoch Primär-
lungen der Organe, Einrichtungen und Stel- recht!) gerichtet sein. Mit dem Vertrag von Lissabon
len der Union (lit. b)) betrifft. wurde der Anwendungsbereich des Vorabentschei-
dungsverfahrens nunmehr um die Möglichkeit zur
Die Antwort des EuGH auf die vorgelegte Frage ist für Auslegung von Handlungen aller Einrichtungen und
das mitgliedstaatliche Gericht von Bedeutung, da die sonstiger Stellen der Union erweitert. Außerdem wur-
EuGH-Entscheidung aus seiner Sicht erforderlich ist, de ein Beschleunigungsgrundsatz für den Fall der
um über eine bei ihm anhängige Rechtssache urteilen Vorabentscheidung in Straf- bzw. Haftsachen einge-
zu können, Art. 267 II AEUV. führt, Art. 267 IV AEUV.

129
Zu beachten ist, dass das vorlegende Gericht (also das Privaten eingerichtetes Schiedsgericht ohne staatli-
Gericht des Mitgliedstaats) seine Frage generell- chen Bezug kann somit dem EuGH keine Vorlagefrage
abstrakt stellen muss. Das bedeutet, dass das Gericht stellen, EuGH Rs. 102/81, Nordsee ./. Reederei Mond).
nicht konkret nach der Anwendung Unionsrechts im
Einzelfall fragen darf. Einzelfallauslegungen fallen In zwei Fällen besteht über die bloße Berechtigung zur
nämlich nicht unter die Kompetenzen des EuGH, son- Vorlage hinaus eine Vorlagepflicht: Zunächst ist ein
dern sind Sache der nationalen Gerichte. Darüber Gericht, dessen Entscheidung nicht mehr mit
hinaus sind Vorlagefragen, die auf die Auslegung von Rechtsmitteln angefochten werden kann, zur Vorlage
anderen Entscheidungen des Gerichtshofes oder auf verpflichtet, Art. 267 III AEUV. Das umfasst nicht nur
die Auslegung und Gültigkeit von nationalem Recht die höchsten letztinstanzlichen Gerichte. Nach der
gerichtet sind, unzulässig. Über das nationale Recht konkreten Theorie des EuGH (Rs. 283/81, C.I.L.F.I.T.)
übt der EuGH nämlich keine Rechtsprechung aus. ist vielmehr auf den jeweiligen Fall abzustellen, ob
Daher ist insbesondere die Frage unzulässig, ob eine also im konkreten Fall noch Rechtsmittel gegen das
bestimmte nationale Vorschrift mit dem Unionsrecht Urteil des Gerichts erhoben werden können. Daneben
vereinbar ist. Wegen dieser Beschränkungen werden können auch unterinstanzliche Gerichte zur Vorlage
oftmals Vorlagefragen falsch formuliert und somit an verpflichtet sein: Hält ein solches unterinstanzliches
sich als unzulässig beim EuGH eingereicht. In der Pra- Gericht eine Vorschrift des Unionsrechts für ungültig
xis formuliert dieser dann aber die vorgelegte Frage und möchte sie daher im zu entscheidenden Fall
um oder ermittelt nötigenfalls aus den vorgelegten unangewendet lassen, so ist es zur Vorlage an den
Unterlagen die zulässige Vorlagefrage selbst. Damit EuGH verpflichtet, vgl. EuGH Rs. 314/85, Foto Frost,
soll die Effizienz des Vorlageverfahrens gewährleistet (bzgl. Entscheidungen im einstweiligen Rechtsschutz
werden. siehe EuGH verb. Rs. C-143/88 und C-92/89, Zucker-
fabrik Süderdithmarschen und Zuckerfabrik Soest; zu
Daneben muss die vorgelegte Frage für die Entschei- den Einschränkungen der Foto-Frost-Doktrin siehe
dung des nationalen Gerichts auch erheblich sein. Ein EuGH Rs. C-465/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft
mitgliedstaatliches Gericht kann nicht einfach aus u.a.; zu weiteren Ausnahmen siehe EuGH Rs. C-
bloßem Interesse heraus dem EuGH eine Frage vorle- 344/98, Masterfoods und HB). Ein nationales Gericht,
gen. Stattdessen muss es aus einem laufenden Verfah- egal welchen Instanzenzugs, kann nämlich nicht etwa
ren (Ausgangsverfahren) heraus objektiv begründete eigenmächtig die Ungültigkeit annehmen – das Ver-
Zweifel an der Auslegung oder Gültigkeit von Unions- werfungsmonopol für sekundäres Unionsrecht liegt
recht haben und eine Entscheidung des EuGH hierüber nämlich ausschließlich beim Gerichtshof und nur er
für erforderlich halten, um im Ausgangsverfahren kann sekundäres Unionsrecht für nichtig und unan-
entscheiden zu können. Die Entscheidung, ob die Fra- wendbar erklären.
ge zur Urteilsfindung im Ausgangsverfahren erheblich
ist, beurteilt das nationale Gericht selbst, nicht aber Allerdings bestehen nach der Rechtsprechung des
der EuGH, da er über nationales Recht nicht befinden Gerichtshofes in der Rs. C.I.L.F.I.T. (Rs. 283/81) von der
kann. Vorlagepflicht mitgliedstaatlicher Gerichte drei Aus-
nahmen. Demnach besteht die Pflicht nicht, wenn
Das Recht zur Vorlage hat jedes mitgliedstaatliche
Gericht, auch erstinstanzliche Gerichte, im Rahmen (1.) die sich stellende Frage bereits in einem gleichge-
einer Ausübung einer Rechtsprechungstätigkeit (vgl. lagerten Fall gestellt und beantwortet wurde oder
zu dieser Erfordernis EuGH Rs. C-182/00, Lutz GmbH
(2.) die zugrundeliegende Frage bereits in gesicherter
u.a.). Der Begriff eines mitgliedstaatlichen Gerichts in
Rechtsprechung des Gerichtshofs gelöst wurde und
diesem Sinne wurde vom Gerichtshof im Urteil Vaas-
die Rechtslage somit bereits geklärt ist („acte éclairé“)
sen-Göbbels (Rs. 61/65) erstmals konkretisiert: Dem-
oder
nach handelt es sich bei einem Gericht entsprechend
Art. 267 AEUV um eine unabhängige, durch oder auf- (3.) wenn die richtige Antwort auf die Frage derart
grund eines Gesetzes eingerichtete ständige Instanz, offenkundig („acte clair“) ist, dass keinerlei Raum für
welche im Rahmen einer obligatorischen Zuständig- einen vernünftigen Zweifel bleibt und das nationale
keit unter Anwendung von Rechtsnormen (also nicht Gericht überzeugt ist, dass auch jedes Gericht der
lediglich nach Billigkeit) in einem streitigen Verfahren anderen Mitgliedstaaten und der Gerichtshof auf die
entscheidet. Seine Entscheidungen müssen im jeweili- gleiche Weise entscheiden würden. Mit diesen Aus-
gen Staat rechtsverbindlich sein. Ein rein zwischen nahmen soll verhindert werden, dass der Gerichtshof

130
mehrfach mit gleichen Fragen und somit mit unnöti- nalen Rechtsstreit an die Entscheidung des EuGH
gem Arbeitsaufwand beschäftigt wird. gebunden. Darüber hinaus besteht aber auch eine
faktische erga-omnes-Wirkung der Entscheidung:
Liegen die genannten Voraussetzungen vor, beantwor- Jedes andere Gericht in den 27 Mitgliedstaaten muss
tet der EuGH die ihm vorgelegte(n) Frage(n). Er ent- eine ähnliche Frage entsprechend der EuGH-
scheidet also, ob eine fragliche Norm des Sekundär- Entscheidung lösen. Will ein Gericht dies nicht und
rechts gültig ist oder wie bestimmtes Primär- oder stattdessen von der Linie des Gerichtshofes abwei-
Sekundärrecht auszulegen ist. Das vorlegende Gericht chen, so ist es in seinem nationalen Verfahren selbst
ist ebenso wie alle anderen Instanzen in dem natio- zur Vorlage an den EuGH verpflichtet.

5. Die Amtshaftungsklage (Schadensersatzklage), Art. 268 i.V.m. Art. 340 II, III AEUV

Prüfungsschema und Übersicht


A. Zulässigkeit

I. Zuständigkeit
EuG, Art. 268, 256 I AEUV
EuGH-Satzung (-)

II. Beteiligtenfähigkeit
aktiv: Mitgliedstaaten, natürliche und juristische Personen
passiv: Europäische Union

III. Klagegegenstand
rechtswidriges Handeln oder Unterlassen der EU-Organe oder ihrer Bediensteten

IV. Subsidiarität
keine anderen Klagemöglichkeiten:
! Nichtigkeitsklage?
! nationale Staatshaftung?

V. Verjährung
5 Jahre, Art. 46 EuGH-Satzung

(VI. ggf. Rechtsschutzbedürfnis)

B. Begründetheit

Rechtswidriges Handeln – Schaden – Kausalität, Art. 340 II, III AEUV

C. Urteilsfolgen

Ersatz des entstandenen Schadens

131
Mit der Amtshaftungsklage besteht für natürliche und tigkeit vorliegt, vgl. EuGH Rs. 101/78, Granaria BV (die
juristische Personen die Möglichkeit, die Union auf durch nationale Organe verursachten Schäden unter-
Schadensersatz zu verklagen. Dazu müssen sie be- liegen der mitgliedstaatlichen Gerichtsbarkeit), Rs.
haupten, dass ihnen durch die Handlung eines Organs 6/69, Sayag ./. Leduc („unmittelbare innere Bezie-
oder eines Bediensteten der Union in Ausübung des- hung“ der Tätigkeit zu den gemeinschaftsrechtlich
sen Amtspflichten ein Schaden entstanden ist. Vor festgelegten Aufgaben),
dem EuGH kann in einem solchen Fall allerdings nur
geklagt werden, wenn auf nationaler Ebene kein ent- (2.) ein Schaden entstanden ist und
sprechendes Rechtsmittel zur Verfügung steht (Sub-
(3.) die Handlung den Schaden auch tatsächlich her-
sidiarität der Amtshaftungsklage). Kann ein Betroffe-
vorgerufen hat.
ner in der Sache also auch Klage vor einem nationalen
Gericht erheben, so ist die Schadensersatzklage zum In Ausnahmefällen bejaht der Gerichtshof darüber
EuGH ausgeschlossen. hinaus die Möglichkeit einer außervertraglichen Haf-
tung der Union auch bei rechtmäßigem Handeln (sog.
Der EuGH prüft, ob die Behauptung des Klägers tat-
Sonderopfer), EuGH Rs. C-237/98 P, Dorsch Consult.
sächlich zutrifft, also tatsächlich ein Schaden wegen
Eine solche Haftung besteht, wenn (1) tatsächlich ein
Handelns eines Unionsorgans oder -bediensteten
Schaden entstanden ist, (2) zwischen Unionshandeln
entstanden ist. Da die Union selbst kein eigenes Haf-
und Schaden ein ursächlicher Zusammenhang besteht
tungsrecht besitzt, musste der Gerichtshof in der
und (3) der Schaden als außergewöhnlich und beson-
Vergangenheit die Haftungsvoraussetzungen und -
ders zu qualifizieren ist. Soweit ersichtlich, hat der
folgen durch rechtsvergleichende Betrachtung der
EuGH in der Praxis aber noch nie das Vorliegen eines
Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten ermitteln.
Sonderopfers angenommen.
Wesentliche Voraussetzungen sind demnach, dass
Liegen die Voraussetzungen vor, so spricht der Ge-
(1.) ein rechtswidriges Handeln des Organs oder Be- richtshof dem Kläger Schadensersatz zu.
diensteten der Union bei der Ausübung der Amtstä-

III. Exkurs: Die Haftung der Mitgliedstaaten für den fehlerhaften Vollzug von Unionsrecht

Die Haftung der Mitgliedstaaten für den fehlerhaften und mit dem Grundsatz der Unionstreue aus Art. 4
Vollzug von Unionsrecht findet sich nicht in den Ver- III EUV begründet und folgende vier Voraussetzungen
trägen. Es war vielmehr der Gerichtshof, welcher 1991 entwickelt:
in den verbundenen Rechtssachen C-6/90 und C-9/90,
Francovich u.a., einen unionsrechtlichen Staatshaf- (1) Verletzung einer Rechtsnorm, die dem Einzelnen
tungsanspruch gegen die Mitgliedstaaten wegen Rechte verleihen soll. Hierbei kommt jede Rechts-
fehlender Umsetzung einer Richtlinie entwickelt hat. norm des Unionsrechts in Frage. Im Falle der Richtlinie
1996 hat der Gerichtshof diesen Haftungsanspruch ist die Verletzung im Verstoß des Staates gegen die
weiterentwickelt: Mit seinem Urteil in der Rs. British Pflicht zur fristgemäßen oder korrekten Umsetzung zu
Telecommunications (Rs. C-392/92) hat er den An- sehen. Die Rechtsnorm muss jedoch stets darauf ab-
spruch auch auf eine zwar erfolgte, aber fehlerhafte zielen, dem Einzelnen klar und eindeutig Rechte zu
Richtlinien-Umsetzung angewandt. Das „neue EuGH- verleihen.
Haftungsrecht“ wurde schließlich auch auf Fälle des
(2) Vorliegen eines hinreichend qualifizierten Versto-
Verstoßes gegen unmittelbar anwendbares Primär-
ßes. Der Verstoß muss immer eine gewisse Schwere
recht ausgedehnt (vgl. EuGH verb. Rs. C-46/98 und C-
aufweisen, darf also nicht völlig irrelevanter Natur
48/93, Brasserie du Pêcheur und Factortame (Factor-
sein. Ein schwerer Verstoß liegt jedenfalls vor, wenn
tame III); Rs. C-5/94, Hedley Lomas).
beispielsweise die Umsetzung einer Richtlinie völlig
Der EuGH hat die Entwicklung des unionsrechtlichen unterlassen wurde.
Staatshaftungsanspruchs vor allem mit dem effet utile

132
(3) Dem Einzelnen muss ein Schaden entstanden sein. Rechtsschutz also nicht durch den Gerichtshof selbst!
Der EuGH hat den Rechtsschutz lediglich entwickelt.
(4) Es muss eine Kausalität zwischen Rechtsverletzung Das jeweilige mitgliedstaatliche Gericht muss jedoch
und Schaden vorliegen. Die Rechtsverletzung, zum das Effizienzgebot und das Diskriminierungsverbot
Beispiel die nicht erfolgte Umsetzung der Richtlinie, beachten: Wo nötig, muss das nationale Haftungsrecht
muss die Ursache für den entstandenen Schaden vom Richter so angewendet werden, dass der unions-
sein. rechtlich gebotene Haftungsanspruch auch tatsächlich
Erfolg hat. Dies ist insbesondere der Fall für die Haf-
Liegen alle Voraussetzungen vor, so erhält der Ge-
tung wegen legislativen Unrechts. Diese ist nicht in
schädigte eine Entschädigung in Geld. Da der unions-
allen Mitgliedstaaten (darunter auch Deutschland)
rechtliche Staatshaftungsanspruch im Unionsrecht
nach deren nationalen Rechtssystemen möglich. In
selbst nicht geregelt ist, wird der Anspruch in dem
diesem Fall kommen nationale Haftungsvoraussetzun-
jeweiligen Mitgliedstaat vor einem mitgliedstaatli-
gen, die einen solchen Anspruch unmöglich machen,
chen Gericht nach dem jeweiligen nationalen Haf-
dann einfach nicht zur Anwendung.
tungsrecht geltend gemacht. Vorliegend erfolgt der

G. Grundrechtschutz in der Europäischen Union


I. Historischer Überblick

1. Anfangssituation überholten diese Gründungserwägungen jedoch schon


bald. Mit der Entscheidung über die „unmittelbare
Zu Beginn waren Grundrechte kein Thema der europä- Anwendbarkeit“ in Rs. 26/62 (van Gend en Loos) stell-
ischen Integration. Weder der EGKS-Vertrag 1951 te der Europäische Gerichtshof im Gegensatz zu den
noch die Römischen Verträge (EWG- und EAG-Vertrag) Erwägungen der Gründungsväter fest, dass die Verträ-
1957 beinhalteten bei ihrem Inkrafttreten einen eige- ge unter gewissen Voraussetzungen doch auch unmit-
nen schriftlichen Grundrechtskatalog. Dieser „Mangel“ telbare Wirkung für den Einzelnen entfalten können.
hatte mehrere Gründe: Zunächst begründeten die Dies bedeutete, dass den Einzelnen auch unmittelbare
Verträge dem Willen ihrer Gründungsväter gemäß in Rechte direkt aus den Verträgen zuteilwerden konn-
erster Linie eine wirtschaftliche Integration der Mit- ten.
gliedstaaten. Dabei gingen die Gründungsväter davon
aus, dass sich die Verträge grundsätzlich nicht direkt Zudem räumte der EuGH dem Gemeinschaftsrecht mit
an die Bürger der Mitgliedstaaten richten könnten, da zwei weiteren Entscheidungen (Rs. 6/64, Costa/ENEL
es sich bei den Verträgen um traditionelles Völker- und Rs. 11/70, Internationale Handelsgesellschaft)
recht handele. Dieses bindet und verpflichtet aber nur Vorrang vor nationalem Recht ein. Problematisch an
die jeweiligen Vertragsstaaten. Ein Grundrechtskatalog diesem Vorrang war jedoch, dass sich dieser auch auf
im Verhältnis der Vertragsstaaten zueinander ergäbe die national gewährleisteten Grundrechte erstreckte.
jedoch keinen Sinn, haben Grundrechte doch in erster Der Grundrechtsschutz auf Ebene der Mitgliedstaaten
Linie eine Schutz- und Abwehrfunktion für den Einzel- wird also durch den Vorrang des Gemeinschaftsrechts
nen gegenüber der ihn betreffenden Hoheitsgewalt. beeinflusst und könnte im Konfliktfall schlimmstenfalls
Außerdem verfügten alle sechs Gründungsstaaten zu einer Verdrängung nationaler Grundrechte führen.
schon über einen eigenen nationalen Grundrechts- Dann würde der Einzelne ohne jeglichen Schutz (we-
schutz und hatten darüber hinaus die Europäische der europäischem, noch nationalem) dastehen.
Menschenrechtskonvention (EMRK) ratifiziert. Dies
schien zum damaligen Zeitpunkt ausreichend. Diese Entwicklungen in der Rechtsprechung des EuGH
schafften somit einerseits die Möglichkeit eines unmit-
Die schnelle Vertiefung der europäischen Integration telbar wirksamen Grundrechtsschutz auf Ebene der
und die Weiterentwicklung des Gemeinschaftsrechts europäischen Verträge (van Gend en Loos) und ande-

133
rerseits auch das Bedürfnis nach einem solchen Schutz hingegen nur dann gerecht werden können, wenn sie
vor vorrangigen, unmittelbar anwendbaren Unionsak- auch bei rein nationalen Sachverhalten Anwendung
ten (Costa/ENEL). Trotzdem wurde nicht sofort ein finden. Des Weiteren binden die Grundfreiheiten nur
Grundrechtkatalog in die Verträge aufgenommen. Die die Mitgliedstaaten, nicht jedoch die Unionsorgane.
relevanten Änderungen der Römischen Verträge, vor Grundrechte hingegen wirken als Abwehr- oder Teil-
allem durch die Einheitliche Europäische Akte sowie haberechte gegen jeden Hoheitsträger, also als Uni-
die Verträge von Maastricht, Amsterdam und Nizza onsgrundrechte auch gerade gegen die Unionsorgane.
haben allerdings jeweils einzelne Ansätze im Bereich
der Entwicklung eines Grundrechtsschutzes in der EU Im EU-Vertrag war Artikel 6 EUV a.F. von erheblicher
mit sich gebracht. Grund- und Menschenrechtsrelevanz. Demnach be-
ruhte die Europäische Union unter anderem auf den
Grundsätzen der Achtung der Menschenrechte und
der Rechtsstaatlichkeit, welche in allen Mitgliedstaa-
2. Erste Ansatzpunkte für die Entwicklung eines ge- ten Bestand haben (Absatz 1). Daneben bestimmte
meinsamen Grundrechtsschutzes in der EU Absatz 2, dass die Union die Grundrechte der Europäi-
schen Menschenrechtskonvention sowie die Grund-
Ansatzpunkte für die Entwicklung des Grundrechts-
rechte der Mitgliedstaaten, welche zu den allgemei-
schutzes fanden sich nunmehr sowohl im EG-Vertrag
nen Grundsätzen des Unionsrechts gehören, „achtet“.
als auch in der Rechtsprechung des Europäischen
Die EU verpflichtete sich somit selbst einen gewissen
Gerichtshofes. Daneben erfolgten auf EU-Ebene ver-
Grundrechtsschutz zu befolgen, es gab aber keine
schiedene Grundrechtserklärungen mit unterschiedli-
Kontrollmöglichkeiten, ob diese Selbstbindung auch
chem rechtlichem Charakter.
tatsächlich eingehalten wurde.
a) Ansatzpunkte in den Verträgen
b) Ansatzpunkte in der Rechtsprechung des EuGH
Im EGV fanden sich grundrechtsähnliche Garantien. Es
Der letzte Anstoß für die Entwicklung eines echten
handelte sich dabei tatsächlich nicht um Grundrechte
Grundrechtsschutzes durch die Rechtsprechung des
selbst, da sie keine primäre Schutz- oder Abwehrfunk-
EuGH kam aus Karlsruhe. Die Entscheidungen des
tion für den Einzelnen hatten. Stattdessen war es ihre
EuGHs, welche den Vorrang des Gemeinschaftsrechts
primäre (wirtschaftspolitische) Zielrichtung, den Bin-
im Verhältnis zum nationalen Recht und auch im Ver-
nenmarkt zu gewährleisten. Der Einzelne konnte sich
hältnis zu den nationalen Grundrechten festlegten,
jedoch trotzdem direkt auf sie berufen:
sorgten in einigen Mitgliedstaaten für Unmut. Auch
• das allgemeine Diskriminierungsverbot aus Artikel das deutsche Bundesverfassungsgericht sah den
12 EGV (nunmehr Art. 18 AEUV); Grundrechtsschutz deutscher Bürger gefährdet und
fällte seine bekannte Solange I-Entscheidung. Nach
• das Verbot der Diskriminierung aufgrund der dieser Entscheidung, verpflichtete sich Karlsruhe
Staatsangehörigkeit bei Arbeitnehmern aus Artikel 39 selbst Gemeinschaftsrecht solange zu überprüfen, wie
Absatz 2 EGV (nunmehr Art. 45 II AEUV); die EG über keinen eigenen Grundrechtsschutz verfü-
ge.
• das Gebot der Gleichbehandlung von Frauen und
Männern hinsichtlich ihrer Entlohnung aus Art. 141 Da es einen vertraglichen Grundrechtsschutz in der EG
EGV (nunmehr Art. 157 AEUV) -einziges „echtes allerdings immer noch nicht gab (siehe a)), war nun-
Grundrecht“- sowie mehr der Europäische Gerichtshof in der Frage der
Etablierung eines gemeinschaftsweiten Grundrechts-
• im weiteren Sinne auch die Grundfreiheiten, wel-
schutzes gefordert. Wollte er verhindern, dass das
che wirtschaftliche Abwehr- und Teilhaberechte für
deutsche Bundesverfassungsgericht Gemeinschafts-
den Einzelnen darstellen. Sie dürfen aus drei Gründen
recht überprüfen und somit eine einheitliche Ausle-
jedoch niemals mit Grundrechten gleichgestellt wer-
gung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten
den: Zunächst haben sie, wie bereits gesagt, eine ganz
gefährden würde, musste der EuGH selbst durch seine
andere primäre, nämlich wirtschaftspolitische und
Rechtsprechung einen adäquaten Grundrechtsschutz
nicht individualschützende Zweckrichtung. Zudem
gewährleisten. Er zögerte nicht lange, den notwendi-
wirken die Grundfreiheiten nur in grenzüberschreiten-
gen Grundrechtsschutz rechtsfortbildend (Art. 19 I
den Konstellationen, während Grundrechte ihrer
EUV) zu entwickeln.
rechtsstaatlichen und demokratischen Zielsetzung

134
Da der Gerichtshof aufgrund des Prinzips der begrenz- nationale Verträge zum Schutz der Menschenrechte,
ten Einzelermächtigung nur dort tätig werden darf, wo welche die Mitgliedstaaten ratifiziert hatten, Bezug zu
er auch entsprechende Kompetenzen hat, galt es zu- nehmen (Rs.4/73, Nold). Das betrifft vor allem die
nächst, derartige –den Grundrechtsschutz betreffen- Europäische Menschenrechtskonvention.
de– Kompetenzen zu ermitteln. Der Gerichtshof ent-
nahm seine Kompetenz für die Garantie des Grund- Das Bundesverfassungsgericht reagierte zufrieden auf
rechtsschutzes schließlich Artikel 220 EGV („Wahrung diese Entwicklung eines gemeinschaftsweiten Grund-
des Rechts“) sowie Artikel 288 II EGV, in welchem die rechtsschutzes. In seiner Solange II-Entscheidung ent-
„allgemeine(n) Rechtsgrundsätze(n), die den Rechts- schied es, dass es, solange die EG einen dem Standard
ordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind“ an- des Grundgesetzes entsprechenden wirksamen
gesprochen sind. Grundrechtsschutz gewährleiste, seine Gerichtsbarkeit
nicht mehr ausüben würde. Diese Hürde erhöhte das
Wann immer der Gerichtshof nun Entscheidungen zu BVerfG im Urteil zur Bananenmarktordnung: Demnach
treffen hatte, welche von Grundrechtsrelevanz waren, sind alle Verfassungsbeschwerden und Richtervorla-
nahm er auf die gemeinsamen Verfassungsüberliefe- gen, die die Verletzung von Grundrechten durch Ge-
rungen der Mitgliedstaaten Bezug. Es erfolgte also meinschaftsrecht zum Gegenstand haben, „von vorn-
eine wertende rechtsvergleichende Betrachtung der herein unzulässig“, wenn sie nicht darlegen, dass der
mitgliedstaatlichen Verfassungen und des in ihnen gemeinschaftsrechtliche Grundrechtsstandard grund-
gewährten Grundrechtsschutzes. Die mitgliedstaatli- sätzlich und generell unter das mit dem Grundgesetz
chen Verfassungen dienen dem EuGH dabei allerdings vergleichbare Niveau gesunken sein. Auch ein aus-
lediglich als Rechtserkenntnisquellen, nicht als Rechts- nahmsweises Absinken im Einzelfall kann also nicht
quellen als solche („Rechtsgewinnungsmethode“). Der mehr vor dem BVerfG gerügt werden.
Gerichtshof ermittelt dabei nicht nur lediglich den
kleinsten gemeinsamen Nenner aus den verschiede- c) Grundrechtserklärungen
nen Verfassungen, aber auch nicht den Maximalstan-
Die geschilderte Rechtsprechung des Gerichtshofes,
dard. Vielmehr ermittelt er einen Konsens, welcher
vor allem hinsichtlich der Kompetenzgrundlagen, die
den einzelnen Verfassungsinhalten auch tatsächlich
er festgelegt hatte, um überhaupt im Bereich der
am Nächsten kommt. Die den Verfassungen gemein-
Grundrechte Entscheidungen fällen zu können, wurde
same Grundrechte wurden mit diesem Verfahren nach
1977 durch die „Gemeinsame Erklärung von Rat,
und nach als allgemeine Rechtsgrundsätze ins Ge-
Kommission und Parlament“ bestätigt.
meinschaftsrecht überführt. In der Rs. 29/69 (Stauder)
stellte der EuGH erstmals fest, dass es seine Aufgabe Die Anerkennung der Grundrechte erfolgte darüber
sei die „in den allgemeinen Grundsätzen der Gemein- hinaus durch die nicht rechtsverbindliche Präambel
schaftsrechtsordnung (…) enthaltenen Grundrechte“ der Einheitlichen Europäischen Akte sowie –mit Schaf-
durchzusetzen. fung der Europäischen Union durch den Vertrag von
Maastricht 1992– durch den bereits genannten Artikel
Über die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen
6 Absatz 2 des EU-Vertrages.
hinaus begann der EuGH später zudem auch auf inter-

II. Der Grundrechtsschutz im Reformvertrag von Lissabon

1. Allgemeines: Drei Kreise des Menschenrechts- hielt. Demnach seien Grundrechte „wie sie sich aus
schutzes (Art. 6 I-III EUV) den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der
Mitgliedstaaten ergeben (…) als allgemeine Grundsät-
Die oben beschriebene Entwicklung des Grundrecht- ze Teil des Unionsrechts“. Zu dieser durch die Recht-
schutzes durch den EuGH wurde vom Vertragsgeber sprechung entwickelten Quelle für die Grundrecht-
durch die Schaffung des Art. 6 II EUV a.F. (heute Art. 6 sermittlung, den allgemeinen Rechtsgrundsätze, ge-
III EUV) unterstützt, welcher ausdrücklich die Recht- sellten sich im Vertrag von Lissabon zwei weitere
sprechung der letzten Jahre in diesem Bereich fest- „Grundrechtskreise“:

135
Zum einen ließen sich unionale Grundrechte nach Art. Primärrechts. Keine Geltung wird die rechtsverbindli-
6 III EUV auch aus der EMRK ableiten. Der die EU ge- che Grundrechtecharta jedoch im Vereinigten König-
mäß Art. 6 II EUV in Zukunft als Mitglied beitreten reich und in Polen haben: vor Gerichten dieser beiden
sollte. Dieser Beitritt scheint jedoch nach dem ableh- Staaten werden sich Bürger –aufgrund einer entspre-
nenden Gutachten des EuGHs (Gutachten 2/13) in chenden opt-out-Klausel– nicht auf die Charta berufen
weite Ferne gerückt, da der Gerichtshof die Autono- können.
mie der Unionsrechtsordnung durch einen solchen
Beitritt gefährdet sieht. Schon zuvor hatte ein Gutach-
ten des EuGH von 1996 den Beitritt der Union zur
2. Die Grundrechtecharta
EMRK verhindert, da eine Kompetenzgrundlage fehlte.
Diesem Mangel war durch den Reformvertrag 2009 a) Allgemeines
mit der Schaffung des Art. 6 II EUV gerade abgeholfen
worden. Doch das erneut negative Gutachten hat nun Die Grundrechtecharta ist heute der zentrale Grund-
festgestellt, dass die Unionsrechtsordnung immer rechtskatalog der Union und unterstreicht ihre Rechts-
noch nicht bereit ist für den Beitritt. Den Kritikpunkten staatlichkeit. Aufgrund seiner späten Formulierung
der Richter wird in absehbarer Zukunft auch nicht enthält er einige sehr moderne Rechte: So wurde als
einfach abzuhelfen sein. Bis zur Erarbeitung eines Nicht-Diskriminierungsmerkmal die „sexuelle Ausrich-
neuen Beitrittsabkommens gilt die EMRK weiterhin tung“ aufgenommen. Auch enthält die Charta ein
zumindest nicht formell für die Union. Nur die Mit- neuartiges Recht auf eine gute Verwaltung (Art. 41
gliedstaaten der EU, die ihr alle beigetreten sind, wer- GrCh) und den expliziten „Schutz personenbezogener
den unmittelbar gebunden. Die EMRK und auch die Dateien“ (Art. 8 GrCh). Insgesamt deckt die Charta
dazugehörige Rechtsprechung des EGMR spielen für klassische Freiheitsrechte und auch einige Solidari-
den Grundrechtsschutz innerhalb der Union trotzdem tätsbestimmungen (Titel IV) ab. Zudem nimmt sie die
weiter eine wichtige Rolle: Zum einen hatte sie eine Bürgerrechte des Unionsbürgers mit in den Grund-
maßgebliche Funktion bei der Entwicklung der allge- rechtskatalog auf. (Kapitel V) Auch justizielle Rechte
meinen Rechtsgrundsätze, zum anderen wird sie bei dürfen nicht fehlen (Titel VI).
der Auslegung der Unionsgrundrechte sowohl beim
Es gibt einen allgemeinen einheitlichen Schrankenvor-
Schutzbereich wie auch bei Eingriff und Rechtfertigung
behalt in Art. 52 GrCh, der allerdings sehr undifferen-
herangezogen und bestimmt damit Reichweite und
ziert formuliert worden ist. Im Wesentlichen müssen
Inhalt der Garantien.
Beschränkungen gesetzlich geregelt werden, zu von
Zum anderen, ergeben sich die Grundrechte seit 2009 der EU anerkannten Gemeinwohlzwecken erfolgen,
unmittelbar aus der mit dem Lissabon-Vertrag recht- den Wesensgehalt achten und verhältnismäßig sein.
lich verbindlich gewordenen Charta der Grundrechte Zudem müssen die Grundrechte der EMRK und der
der Europäischen Union (Art. 6 I EUV). Diese Charta Rechtsprechung des EGMR entsprechend ausgelegt
wurde vorwiegend aus sozialpsychologischen Gründen werden.
zusätzlich zum richterechtlich entwickelten Grund-
Art. 51 GrCh regelt den Anwendungsbereich der Char-
rechtsschutz in Auftrag gegeben, da die Rechtspre-
ta: Demnach sind an die in der Charta enthaltenden
chung des EuGHs für die Bürger schwer zugänglich und
Grundrechte ausnahmslos alle Organe und Einrichtun-
kaum greifbar war. Deswegen entwickelte ein Kon-
gen der Union gebunden, während die Mitgliedstaaten
vent, unter Leitung des ehemaligen deutschen Bun-
nur dann unter die Bindung der Charta fallen, wenn sie
despräsidenten Roman Herzogs, den ersten schriftli-
Unionsrecht durchführen. Wann letzteres genau der
chen Grundrechtekatalog der Union. Dieser wurde im
Fall ist, ist in der Literatur und auch zwischen Karlsru-
Jahr 2000 auf dem Gipfel von Nizza feierlich verab-
he und Luxemburg heftig umstritten.
schiedet. Bis zum In-Kraft-Treten des Reformvertrages
blieb die Charta jedoch nur eine feierliche Erklärung In der Rs. C-617/10 (Åkerberg Fransson) machte der
und rechtlich unverbindlich. Der Gerichtshof zog sie EuGH seine Position deutlich: Art. 51 GrCh sei weit
allerdings bereits als Auslegungshilfe heran. Gemäß auszulegen, die „Durchführung des Unionsrechts“
des Lissabonner Reformvertrages ist die Grundrecht- umfasse demnach jede nationale Vorschrift oder
scharta nun rechtsverbindlich und erlangt Primär- Maßnahme, die in den Anwendungsbereich des Uni-
rechtscharakter. Anders noch als im Verfassungsver- onsrechts fällt. Damit genügt jeder Berührungspunkt
trag vorgesehen, ist sie allerdings nicht Bestandteil der mit Unionsrechts um die Mitgliedstaaten einer auto-
neuen EU-Verträge, sondern eigenständiger Teil des

136
nomen unionalen Grundrechtskontrolle zu unterwer- Titel IV: Solidarität
fen.
Titel V: Bürgerrechte
Dies ging dem BVerfG zu weit, sodass es in seiner Ent-
scheidung zur Anti-Terror-Datei (1 BvR 1215/07) eine Titel VI: Justizielle Rechte
verfassungskonforme Lesart dieser EuGH-
Titel VII: Allgemeine Bestimmungen über die Ausle-
Rechtsprechung forderte. Eine „Durchführung von
gung und Anwendung der Charta
Unionsrechts“ sei nicht schon dann gegeben, wenn ein
„sachlicher Bezug … zum bloß abstrakten Anwen- c) Offene Fragen
dungsbereich des Unionrechts“, bzw. nur „rein tat-
sächliche Auswirkungen auf das Unionsrecht“ beste- Die Charta bietet auch nach ihrer Verbindlichkeit kein
hen. Stattdessen sei Art. 51 GrCh auf sogenannte Rechtsinstrument einer deutschen Verfassungsbe-
„agency situations“ beschränkt, in denen mitglied- schwerde vergleichbar. Es wird sich in Zukunft heraus-
staatliches Handeln durch Unionsrecht determiniert stellen, ob ein effektiver Rechtsschutz auf Europäi-
wird. Eine solche Determinierung liege nur vor, wenn scher Ebene auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht
das Unionsrecht durch ein Gebot, Verbot oder eine gewährt werden wird. Die Hürden einer Nichtigkeits-
inhaltliche Ausgestaltung das nationale Recht bestim- klage liegen für den Einzelnen grundsätzlich weiterhin
men würde. sehr hoch, sodass auch eine Verletzung eigener
Grundrechte vor dem EuGH nur in den seltensten
Das BVerfG ist der potenziellen Ausweitung der mit- Fällen gerügt werden kann.
gliedstaatlichen Bindung an die Grundrechtecharta
durch die Åkerberg Fransson-Entscheidung somit ent- Bedenken ergeben sich im Schrifttum auch an der
schieden entgegen getreten, bisher hat der EuGH Verhältnismäßigkeitsprüfung durch den EuGH. So wird
hierauf nicht reagiert. Es gilt weitere Grundrechtsver- – auch von Deutschland – zumeist die oberflächliche
fahren vor dem EuGH rund um die Frage der Bindung Prüfung der entsprechenden Maßnahme in der Ver-
von Mitgliedstaaten an die Charta abzuwarten. hältnismäßigkeit gerügt. Art. 52 GrCh gibt insoweit
einen Maßstab vor. Es bleibt abzuwarten, inwieweit
b) Struktur der EuGH seiner hieraus entstehenden Verpflichtung
nachkommen wird.
Die Grundrechtscharta ist wie folgt strukturiert:
Spannung versprechen zukünftige Entscheidungen des
Präambel
EuGH, in denen das Verhältnis der Grundfreiheiten zu
Titel I: Würde des Menschen den Grundrechten behandelt wird. Die Entscheidun-
gen Schmidberger und Omega oder auch Viking und
Titel II: Freiheiten Laval verdeutlichen, dass die Grundrechte den Grund-
freiheiten gleichermaßen entgegengestellt werden
Titel III: Gleichheit können. In diesem Bereich sind noch einige Fragen
offen.

III. Gegenwärtiger grundrechtlicher Schutz auf Unionsebene

1. Einzelne wichtige Grundrechte jedoch auch Einschränkungsmöglichkeiten im öffentli-


chen Interesse bestünden. Im konkreten Fall übertrug
a) Grundrecht auf Eigentum der Gerichtshof diese Einschränkungsmöglichkeiten
ins Unionsrecht. Demzufolge kann das Eigentumsrecht
In der Rechtssache 4/73 (Nold) untersuchte der Ge-
zugunsten des Unionsinteresses eingeschränkt wer-
richtshof eine Verletzung des Eigentumsrechts unter
den.
Einbeziehung der nationalen Verfassungsüberlieferun-
gen. Dabei stellte er fest, dass der Schutzbereich des Von Relevanz ist daneben die Rechtssache 44/79
Rechts auf Eigentum in allen Verfassungen ähnlich ist, (Hauer), in der der Gerichtshof zunächst feststellte,

137
dass in das Eigentum sowohl durch Entzug als auch satz –im Zusammenspiel mit Gleichstellungsrichtli-
durch Beschränkung eingegriffen werden kann. An- nien– nach und nach erweitert hat.
hand der EMRK und ihres 1. Zusatzprotokolls stellte er
fest, dass aus Gründen des Gemeinwohls eine Ein- Der Grundrechts-Charakter gründet sich auf die Tatsa-
schränkung zulässig ist, solange sie auch verhältnis- che, dass Artikel 157 AEUV –obwohl er dem Wortlaut
mäßig ist. nach an die Mitgliedstaaten gerichtet ist– unmittelba-
re und horizontale Wirkung für einzelne EU-Bürger
Das Eigentumsrecht wird heute explizit durch Art. 17 entfaltet. Dies ist vor allem im Arbeitsrecht im Bereich
Grundrechtecharta geschützt. der kollektiven und individuellen Arbeitsverträge von
erheblicher Bedeutung.
b) Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung
Ähnlich wie die Grundfreiheiten erfasst Artikel 157
Unbestritten existiert auf Unionsebene das Grund- AEUV auch mittelbare Diskriminierungen. Dies ist in
recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung. In den etwa dann der Fall, wenn die fragliche Maßnahme
Rechtssachen 46/87 und 227/88 (Hoechst) musste sich zwar an geschlechtsunspezifische Merkmale anknüpft
der Gerichtshof mit der Frage beschäftigen, inwieweit (zum Beispiel nur Teilzeitbeschäftigte betrifft), aber
dieses Grundrecht auch auf Geschäftsräume anwend- tatsächlich erheblich mehr Angehörige eines Ge-
bar ist. Konkret ging es um die Durchsuchung von schlechts benachteiligt (weil beispielsweise fast nur
Geschäftsräumen der Firma Hoechst durch die Kom- Frauen teilzeitbeschäftigt sind). Ist die jeweilige Maß-
mission. Der EuGH stellte fest, dass das Grundrecht nahme dann objektiv nicht zu rechtfertigen, so ist sie
auf Unverletzlichkeit der Wohnung nur auf private stets rechtswidrig.
Räume, nicht jedoch auf Geschäftsräume erstreckt
werden könne. Weder könne eine rechtsvergleichen- Um die Gleichberechtigung am Arbeitsplatz zu ver-
de Betrachtung der Verfassungen der Mitgliedstaaten wirklichen, wurde eine Reihe von Richtlinien erlassen.
noch die Einbeziehung von Artikel 8 Absatz 1 der Von Bedeutung sind vor allem die RL 76/207, welche
EMRK zu dem Ergebnis führen, auch Geschäftsräume vor allem die Gleichbehandlung beim Zugang zur Be-
vom Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung schäftigung und beruflichem Aufstieg regelt. Nach ihr
umfasst zu sehen. In Deutschland ist dies anders. Hier ist jede Diskriminierung aufgrund des Geschlechts,
sind Geschäftsräume ebenfalls umfasst. Es besteht in insbesondere aufgrund des Ehe- und Familienstands,
diesem Fall also keine Gleichheit von dem Grund- verboten. Wichtig ist daneben die RL 97/80. Demnach
rechtsschutz, den das Grundgesetz bietet, und dem muss in arbeitsrechtlichen Prozessen der Arbeitgeber
des Unionsrechts. anhand objektiver Kriterien beweisen, dass tatsächlich
keine Diskriminierung vorliegt. Der Arbeitnehmer
In der Grundrechtecharta wird der Schutz der Woh- muss lediglich die an statistischen Daten orientierte
nung, dem allgemeinen Schutz des Privat- und Famili- Vermutung einer Diskriminierung erbringen. Dies stellt
enlebens gemäß Art. 7 zugerechnet. eine Beweislastumkehr zu Gunsten des Arbeitnehmers
dar. Für gewöhnlich müsste in einem Prozess nämlich
c) Gleichheitsgrundsatz Artikel 157 AEUV (141 EGV)
der Kläger (hier also der Arbeitnehmer) die Beweise
Wenn eine der Gewährleistungen im EG-Vertrag am für seine Klage erbringen. Vor der Richtlinie begründe-
ehesten Grundrechts-Charakter hat, dann der Gleich- te bereits die Rechtsprechung des Gerichtshofes eine
heitsgrundsatz aus Artikel 157 AEUV. Als einziges derartige Beweislastumkehr (Rechtsache 109/88,
„echtes Grundrecht“ im geschriebenen Unionsrecht Danfoss).
garantiert er gleiches Entgelt für Männer und Frauen
d) Schutz personenbezogener Daten
für gleichwertige Arbeit. Ursprünglich wurde der
Gleichheitsgrundsatz nur eingeführt, um Wettbe- Dieses moderne Recht aus Art. 8 GrCh ermöglicht es
werbsverzerrungen zu vermeiden. Aus diesem Grund der EU in dem aktuell stark diskutierten Feld der „Big
handelt es sich daher auch nicht um ein Grundrecht in Data“ eine Vorreiterrolle einzunehmen. Das Recht auf
diesem Sinne, welche ja primär Abwehr- und Schutz- den Schutz personenbezogener Daten gesondert vom
funktion für den Einzelnen haben. Der EuGH hat aller- Recht auf die Achtung des Privatlebens zu regeln,
dings die enorme sozialpolitische Bedeutung des verleiht diesem Grundrecht eine besondere Bedeu-
Gleichheitsgrundsatzes in seiner Rechtsprechung tung. Angesichts der vielen aktuellen Bedrohungen
(Rechtsache 43/75, Defrenne II) anerkannt. Die Recht- durch Internet, Suchdienste wie Google und der Sam-
sprechung des EuGH war es auch, welche den Grund-

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melwut von Nachrichtendiensten scheint diese Her- Einbeziehung in eine derartige Ergebnisliste Zugang zu
vorhebung durchaus angebracht. der betreffenden Information zu haben“.

So spielte Art. 8 GrCh auch eine wichtige Rolle für das 2. Grundrechtsgleiche Gewährleistungen
vernichtende Urteil des EuGH zur Vorratsdatenspei-
cherung (C-293/12 und C-594/12). Der Gerichtshof Neben den Grundrechten bestehen auf Unionsebene
erklärte die Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung für Rechtsgrundsätze, welche dem Einzelnen Gewährleis-
nichtig, da die Verpflichtung zur Vorratsspeicherung tungen bringen. Sie gehören zwar nicht zu den Grund-
und die Ausgestaltung des Zugangs der nationalen rechten selbst, haben aber deren rechtlichen Charak-
Behörden zu den gespeicherten Daten einen beson- ter. Dazu gehören
ders schwerwiegenden und damit nicht mehr verhält-
• die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung;
nismäßigen Eingriff in die Grundrechte auf Achtung
des Privatlebens und auf den Schutz personenbezoge- • der Grundsatz des ne bis in idem, nach dem die
ner Daten darstellte. doppelte Strafbarkeit verboten ist, man also für eine
Straftat auch nur einmal bestraft werden kann (was
Im Google-Urteil (C‑131/12) leitete der EuGH sogar
auch in der Rs. Åkerberg Fransson bestätigt wurde);
ein „Recht auf Vergessenwerden“ aus dem Schutz
personenbezogener Daten in Verbindung mit dem • die Grundsätze des Anspruchs auf rechtliches Ge-
Recht auf Achtung des Privatlebens ab: Diese Rechte hör und auf effektiven gerichtlichen Rechtschutz sowie
aus Art. 7 und 8 GrCh überwiegen demnach „grund- der Anspruch auf ein faires Verfahren vor Gericht;
sätzlich nicht nur gegenüber dem wirtschaftlichen
Interesse des Suchmaschinenbetreibers, sondern auch • der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, nach dem
gegenüber dem Interesse der breiten Öffentlichkeit am Rechtsakte der Unionsorgane nur rechtmäßig sind,
Zugang zu der Information bei einer anhand des Na- solange sie zur Erreichung des verfolgten Zieles ange-
mens der betroffenen Person durchgeführten Suche“. messen und erforderlich sind sowie
Somit ist Google grundsätzlich verpflichtet, veraltete
• der Grundsatz des Vertrauensschutzes, wobei
Informationen, die die Grundrechte der betroffenen
jedoch die Ausnahmen der Rückforderung von
Person beeinträchtigen, aus seinen Suchergebnissen
rechtswidrigen Beihilfen sowie der Rücknahme von
zu löschen. Ausnahmen können sich aus besonderen
Verwaltungsakten aufgrund EU-Rechts (auch wenn
Gründen – wie der Rolle der betreffenden Person im
diese schon rechtskräftig sind) beachtet werden müs-
öffentlichen Leben, soweit ein überwiegendes Interes-
sen.
se der breiten Öffentlichkeit daran besteht, „über die

H. Wirtschaftsintegration in der EU

I. Formen der Wirtschaftsintegrationen




1. Allgemeines und Stahl, EGKS). Mit der Schaffung der Europäischen
(Wirtschafts-)Gemeinschaft (EWG, später: EG) durch
Die ursprüngliche Idee hinter den Europäischen Ge- die Römischen Verträge 1957 (Inkrafttreten zum 1.
meinschaften war eine europäische Integration im Januar 1958) wurde das Gebiet der europäischen
wirtschaftlichen Bereich, zunächst beschränkt auf Wirtschaftsintegration inhaltlich deutlich erweitert.
Kohle und Stahl (Europäische Gemeinschaft für Kohle

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Ziel war nunmehr, eine Zollunion und einen Gemein- Wichtige Beispiele für Freihandelszonen sind die EFTA
samen Markt zu schaffen. (European Free Trade Association zwischen Norwegen,
Zollunion und Gemeinsamer Markt –welche zu den Island, der Schweiz und Liechtenstein) sowie die NAF-
wichtigsten Politiken der Europäischen Union zählen– TA (North Atlantic Free Trade Agreement zwischen
sind ganz allgemein dabei nur zwei mögliche Formen den USA, Kanada und Mexiko).
einer wirtschaftlichen Integration. Daneben existieren
Modelle der Wirtschaftsintegration in Form der Frei- Eine Stufe weitergehend als die Freihandelszone ist die
handelszone, des Binnenmarkts bis hin zur am weitest Zollunion. Diese baut entsprechend den obigen Aus-
gehenden Ausprägung, der Wirtschaftsunion. führungen auf dem Fundament einer Freihandelszone
Dabei bauen die verschiedenen Modelle aufeinander auf (Binnenzölle sind also abgeschafft), im Vergleich zu
auf: Die Basis bildet die Freihandelszone, gefolgt von dieser verfügt sie jedoch über einen einheitlichen
Zollunion, Gemeinsamen Markt, Binnenmarkt bis hin gemeinsamen Außenzolltarif gegenüber Drittstaaten.
zur Wirtschafts- (und Währungs)union. Eine Zollunion Der für die Einfuhr einer Ware aus einem Drittstaat in
beinhaltet also immer alle Elemente einer Freihan- einen der Mitgliedsstaaten der Zollunion zu zahlende
delszone; eine Wirtschaftsunion die Elemente aller Geldbetrag wird zentral festgelegt und ist also in je-
anderen ihr zugrundeliegenden wirtschaftlichen Integ- dem Mitgliedsstaat gleich. In diesem Fall kann sich das
rationsmodelle. Eine Wirtschaftsunion, der keine Zoll- Unternehmen also ausschließlich auf die anderen
union zugrunde liegt oder in der es keinen Gemeinsa- Kostenfaktoren (geografische Lage / Infrastruktur)
men oder Binnenmarkt gibt, ist also ausgeschlossen. konzentrieren, um den Staat zu ermitteln, der als Im-
portstaat am geeignetsten ist. Der Zollsatz ist überall
Eine Freihandelszone ist die schwächste Ausprägung identisch, entsprechend dem obigen Beispiel also etwa
einer wirtschaftlichen Integration: Mehrere Staaten 17 % in den Staaten A, B und C.
schließen sich hierbei zu einem Wirtschaftsraum des Auf der nächsten Stufe folgt der Gemeinsame Markt.
freien Handels zusammen. In diesem sind Binnenzölle Im Unterschied zu einer reinen Zollunion bietet er
(also Zölle auf Waren, die zwischen den Mitgliedsstaa- zusätzlich innerhalb des Gemeinsamen Marktes den
ten der Freihandelszone gehandelt werden) und Han- freien Verkehr von Kapital und Personen. Die Idee
delshemmnisse (z.B. Ein- und Ausfuhrverbote, Kontin- des freien Handels, also vor allem der Abschaffung von
gente) abgeschafft sind. Jedoch existieren weiterhin Kontingentierungen und Handelshemmnissen wird
Außenzölle für Waren aus Drittstaaten, wobei jeder also von Waren auch auf die anderen relevanten Wirt-
Mitgliedsstaat der Freihandelszone seinen jeweiligen schaftsfaktoren Kapital (Geldströme) und Personen
nationalen Zolltarif gegenüber Drittstaaten beibehält. (natürliche Personen = Menschen) (Arbeitskraft) über-
Der Geldbetrag, der bezahlt werden muss, damit eine tragen. Letzteres beinhaltet auch juristische Personen
Ware aus einem Drittstaat über die Grenze in einen (= Unternehmen) sowie die Möglichkeit, Dienstleis-
der Mitgliedsstaaten eingeführt werden darf, ist also tungen frei anzubieten. In der EU spricht man in die-
von Mitgliedsstaat zu Mitgliedsstaat verschieden. Ein sem Rahmen von den Grundfreiheiten: den freien
Unternehmen muss sich also überlegen, in welchen Warenverkehr (gesichert bereits durch das Freihandel-
Staat der Freihandelszone es seine Waren einführt: So selement), den freien Personenverkehr (Arbeitneh-
mag Staat A nur 15 % des Warenwertes als Zollsatz merfreizügigkeit, Niederlassungsfreiheit), die Dienst-
festlegen, Staat B hingegen 17 % und Staat C sogar 20 leistungsfreiheit sowie den freien Kapital- und Zah-
%. Lässt man alle anderen Faktoren außer Betracht, lungsverkehr.
würde der Import in den Staat A also finanziell günsti-
ger sein als in die anderen beiden Staaten der Frei- Einen Schritt weiter geht der Binnenmarkt. Oftmals
handelszone. Beachten muss das Unternehmen zu- wird er synonym für den Gemeinsamen Markt ver-
sätzlich aber stets auch andere preisbildende Fakto- wendet, da er wesentliche Bestandteile des Gemein-
ren, z.B. geografische Lage des Staates (zentral oder samen Marktes, vor allem die Grundfreiheiten, not-
am Rande der Freihandelszone) oder die jeweilige wendigerweise verwirklicht und garantiert. Die Gleich-
Infrastruktur (liegt ein Staat am Meer oder nicht, gibt setzung von Gemeinsamen Markt und Binnenmarkt ist
es Flughäfen, Straßen-, Wasser- oder Eisenbahnwege allerdings nicht ganz korrekt: Zusätzlich verfügt der
etc.). Unter entsprechenden Umständen könnte es Binnenmarkt im Vergleich zum Gemeinsamen Markt
also wirtschaftlich sinnvoller sein, die Waren in die über gemeinsame Wettbewerbsregeln. Außerdem
Staaten B oder C einzuführen, obwohl auf den ersten bringt er die Möglichkeit einer Harmonisierung
Blick die finanzielle Belastung durch die Zölle höher ist.

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(Rechtsangleichung) im Gebiet des Rechts und der tums der „Verwirklichung des Binnenmarktes“ zum
Verwaltungspolitik mit sich. 31.12.1992).
Daneben sind auch Abgaben gleicher Wirkung verbo-
Die stärkste Form wirtschaftlicher Integration schließ- ten, also Geldzahlungen, die nicht als Zoll benannt
lich ist die Wirtschaftsunion. Ihre Wirtschaftspolitik sind, aber letztlich auch wegen der Ein- oder Ausfuhr
ist (völlig) harmonisiert und sie verfügt zwingend über einer Ware erhoben werden. Solche Abgaben könnten
eigene supranationale Institutionen und eine eigene nämlich benutzt werden, um das Zollerhebungsverbot
supranationale Rechtsprechung. Eine tatsächliche zu umgehen und werden oftmals als „Gebühren“ klas-
Wirtschaftsunion setzt ebenfalls eine gemeinsame sifiziert.
Sozial- und Steuerpolitik voraus (dies könnte als Grund Gebühren können nämlich legitim sein, zum Beispiel
angeführt werden, warum es sich bei der EU noch Abfertigungsgebühren oder Gebühren für veterinär-
nicht um eine vollständige Wirtschaftsunion handelt, medizinische Untersuchungen. Sie sind aber nur zuläs-
obwohl dies häufig behauptet wird). Eine noch tiefere sig, wenn sie (1.) als Gegenleistung für eine Verwal-
Integration stellt lediglich die Währungsunion dar, bei tungsleistung verlangt werden (also den tatsächlich
der sich die teilnehmenden Staaten zu den oben ge- entstandenen Kosten entsprechen und diese ausglei-
nannten Merkmalen zusätzlich noch eine gemeinsame chen sollen), (2.) sich inländische Waren dieser Ver-
Währung geschaffen haben. Dies ist der Fall bei den waltungsleistung zu gleichen Kosten ebenfalls unter-
Mitgliedsstaaten des Euroraums. Dass eine Währungs- ziehen müssen und (3.) die Verwaltungsleistung für
union nicht notwendigerweise auf einer tatsächlichen den Importeur einen tatsächlichen Wert darstellt
vollständigen Wirtschaftsunion beruhen muss, stellt (zum Beispiel bei veterinärmedizinischen Untersu-
die EU mit 19 ihrer Mitgliedstaaten als Beispiel ein- chungen, ohne welche lebende Tiere oder Fleischpro-
drucksvoll dar; auch wenn das System gegenwärtig dukte nicht eingeführt werden dürften). Liegt eine der
von einer schweren Krise betroffen ist. drei Voraussetzungen nicht vor, darf die fragliche
2. Die Zollunion Gebühr nicht erhoben werden. Darüber hinaus sind
auch solche Abgaben nicht erlaubt, welche zwar auf
Als Grundlage der früheren Europäischen (Wirt- fremde und auf einheimische Produkte erhoben wer-
schafts-)Gemeinschaft gilt die Zollunion. Diese er- den, letztendlich aber ausschließlich der Förderung
streckt sich auf den gesamten Warenverkehr. Der einheimischer Produzenten dienen.
AEUV spricht insoweit vom „Warenaustausch“, womit
Importe als auch Exporte von der Zollunion umfasst Dieses Verbot von Zöllen und Abgaben gleicher Wir-
sind. Die Zollunion ist somit wesentlicher Bestandteil kung gilt freilich nur innerhalb der EU. Im Verhältnis
der Grundfreiheit des freien Warenverkehrs. zu Drittstaaten gilt der Gemeinsame Zolltarif, was die
EU-Zollunion über den Rang einer bloßen Freihandels-
Ein Zoll ist der Geldbetrag, der bezahlt werden muss, zone hinaushebt. Demnach muss bei der Einfuhr einer
damit eine Ware über die Grenzen eines Landes ge- Ware aus einem Drittstaat in einen der 27 Mitglied-
handelt werden darf. Die Erhebung eines Zolls hat im staaten Zoll gezahlt werden. Es ist dabei völlig egal, in
Grundsatz zwei klassische Zwecke: zunächst sollen mit welchen Mitgliedsstaat die Ware eingeführt wird, wo
Zöllen Einnahmen für den Staat erzielt werden. Dane- also letztlich die Ware in die Union gelangt – der er-
ben dienen Zölle aber auch als künstliche Verteuerung hobene Zoll ist überall gleich. Würde es sich bei der
eingeführter ausländischer Waren. Damit soll einhei- EU um eine bloße Freihandelszone handeln, könnte
mischen Produzenten ein Wettbewerbsvorteil ver- jeder Staat den Außenzolltarif selbst festlegen, und es
schafft werden. Zölle haben häufig also einen protek- wäre bei der Einfuhr zum Beispiel nach Spanien mög-
tionistischen Charakter. Obwohl die EU kein Staat ist, licherweise ein völlig anderer Zoll zu zahlen als bei der
verfolgt sie mit ihrer Zollpolitik auch diese beiden Einfuhr in das benachbarte Portugal.
Ziele.
Für die Festlegung, Änderung oder Aussetzung des
Innerhalb der Europäischen Gemeinschaft war es den Zollsatzes ist der Rat auf Vorschlag der Kommission
Mitgliedsstaaten bereits seit 1968 verboten, derartige zuständig. Die Festlegung des Zolls erfolgt dabei an-
Zölle (Binnenzölle) bei Ein- oder Ausfuhr von Produk- hand folgender Merkmale: (1.) Art der Ware (die so-
ten zu erheben (die Kontrolle an den Binnengrenzen genannte Tarifierung), (2.) der Ursprung der Ware,
fielen jedoch erst zum 1. Januar 1993 weg, entspre- wobei die Ware als aus dem Land stammend gilt, in
chend dem früher in Art. 14 EGV vorgesehenen Da- dem ihre letzte wesentliche Be- oder Verarbeitung

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erfolgte und (3.) Wert, Anzahl und Gewicht der Ware