Una Ordenanza Ideal para delimitar, regular, autorizar y controlar, el uso de

las riberas y lechos de los ríos.

Existen datos alarmantes sobre formas de contaminación, derivadas del uso

desordenado de riberas y lechos de ríos. Una actividad que destaca por su forma
ilegítima y arbitraria al efectuarse, es la explotación de áridos y pétreos.

La Asamblea Nacional Constituyente, incluyó en el texto constitucional,

disposiciones que otorgan competencias exclusivas a los gobiernos municipales
para “regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos,
que se encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras”.
Desconocemos, si al redactar el texto, los asambleístas “olvidaron” incluir las
riberas, o deliberadamente las descartaron. Hoy, comentarios desafinados
afirman que la competencia municipal, se limita a los lechos de ríos, lagos, playas
de mar y canteras; y que en consecuencia, la explotación de áridos y pétreos
continúe como siempre: “sin control, sin regulación efectiva, sin delimitación y con
autorizaciones indefinidas”.

Si estudiamos con seriedad el contenido íntegro de los diversos numerales del Art.
264 de la Constitución de la República del Ecuador, encontramos que los
numerales 10, 11 y 12 están íntimamente relacionados con el uso de riberas y
lechos de ríos; y que, guardan concordancia con el numeral 2 (se refiere al control
del uso y ocupación del suelo en el cantón) y 8 (preservación del patrimonio
natural) del citado Art. 264 de la Carta Magna. Se desprende entonces, que los
gobiernos municipales tienen competencias y facultades (delimitación,
regulación, autorización y control) para ordenar el uso de riberas y lechos de
ríos; y, para velar por la integridad del patrimonio natural y del uso del suelo
en su jurisdicción.

Con la nueva Constitución y por la presión social, varios municipios, han expedido
entre 15 a 20 ordenanzas que intentan regular la explotación de áridos y pétreos;
sin embargo, mayoritariamente tienen factores en común: Motivación débil,
disposiciones contradictorias, renuncia inconsciente a la autonomía municipal (al
someter la regulación a disposiciones de leyes y reglamentos que rigen la
actividad de instituciones ajenas a los municipios), imposibilidad del ejercicio de
competencias y facultades (por la ambigüedad en fondo y forma de ordenanzas) y
la vulneración de la constitución. En resumen, cuerpos normativos estériles,
que por sus efectos jurídicos “nacen muertos” y que en tales condiciones,
no alcanzarán sus objetivos.
Los concejos municipales, al expedir una ordenanza que persiga ordenar el uso de
las riberas y lechos de ríos, y especialmente la explotación de áridos y pétreos,
deberían observar el siguiente contenido fundamental:

a) La exposición de motivos y la parte considerativa, en cuanto a los argumentos

jurídicos, se basarán en la Constitución de la República del Ecuador (norma
suprema del Estado cuya jerarquía es indiscutible), sin descartar la inclusión de
las normas pertinentes del Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización – COOTAD ( una vez vigente);

b) Las normas constitucionales de soporte jurídico específico, en el tema que nos

preocupa, están contenidas en: el Art 240; el Art. 264 y sus numerales 2, 5, 8,
10, 11 y 12 (el numeral 1 requiere de un proceso más complejo); el Art. 269
parte final del numeral 1; el Art. 376; el inciso primero del Art. 424 y los incisos
segundo y tercero del Art 425;

La Carta Magna, en su Art. 240 nos recuerda que los “gobiernos autónomos
descentralizados de los cantones” (municipios), tendrán facultades legislativas y
ejecutivas en el ámbito de sus competencias y jurisdicción territorial (en
concordancia con el inciso final del Art. 264).
El Art. 264 se refiere a las competencias “exclusivas” de los gobiernos
municipales, singularizando cada una de ellas en 14 numerales.
El numeral 1 (planificación del desarrollo cantonal y formulación de planes de
ordenamiento territorial), pese a su importancia medular, por su complejidad
requiere de tiempo, mayores recursos y coordinación interinstitucional, lo que
impide su implementación inmediata.
El numeral 2 (control del uso y ocupación del suelo en el cantón), relacionado al
numeral 1, puede articularse con los otros numerales del Art. 264 y aplicarse en
forma focalizada.
El numeral 5 (crear y modificar tasas) herramienta básica, que genera recursos
locales para financiar los servicios administrativos prestados por la municipalidad.
El numeral 8 (preservación, mantenimiento y difusión del patrimonio natural); al
aplicarse en todo el cantón, garantiza que elementos naturales considerados en
este patrimonio, gocen de protección.
Los numerales 10, 11 y 12 están íntimamente relacionados, no deben
entendérselos como materias diferentes; sino que, integrarlos para un mismo fin:
delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de riberas y lechos de ríos, lagos y
lagunas; a lo que se suma, el preservar y garantizar el acceso de las personas a
determinados usos (otros pueden ser restringidos); y ,la regulación, autorización y
control de la explotación de materiales áridos y pétreos en esos mismos espacios
territoriales (incluyendo canteras). En resumen, evitar que el uso desordenado e
ilegítimo de riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, siga vigente en la jurisdicción
cantonal.
El Art. 269 en la parte final de su numeral 1, como excepción a la regla general,
establece que los gobiernos que acrediten tener capacidad operativa podrán
asumir inmediatamente estas competencias. Acreditar significa “demostrar”, en
otras palabras, hacer oficial o público esa capacidad que puede hacerse efectiva,
a través de una ordenanza. Esta disposición permite que los municipios asuman
de forma inmediata sus competencias exclusivas (otorgadas por la Constitución y
que no pueden restringirse por una ley), y se solucionen los problemas que por
décadas han permitido el uso caótico de riberas y lechos de ríos.
El Art. 376, es una disposición que ya constaba en la Constitución de 1998, y que
se la ha ratificado en la actual; y que otorga a las municipalidades las facultades
de expropiar, reservar y controlar áreas para el desarrollo futuro, con el fin de
hacer efectivo el derecho a la conservación del ambiente. En palabras simples, los
municipios tienen la facultad de establecer áreas de reserva con fines de
protección ecológica.
El Art. 424 a más de ratificar su condición de norma suprema y que prevalece
sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico, dispone que: “Las normas y los
actos del poder público deberán mantener conformidad con las disposiciones
constitucionales; en caso contrario carecerán de eficacia jurídica.” La Carta Magna
en el Art. 425 inciso segundo, dispone que en caso de conflicto entre normas de
distinta jerarquía, las autoridades administrativas y servidoras y servidores
públicos, lo resolverán mediante la aplicación de la norma jerárquica superior. Y,
en el inciso tercero del mismo artículo, señala que la jerarquía normativa
considerará, en lo que corresponda, el principio de competencia, en especial la
titularidad de las competencias exclusivas de los gobiernos autónomos
descentralizados. Se citan los artículos 424 y 425, porque sus disposiciones
dejan sin sustento y eficacia jurídica, las normas contrarias a las Constitución
(ciertos artículos de Ley de Minería y sus reglamentos) que podrían obstaculizar
las competencias exclusivas de los gobiernos municipales en el tema de
explotación de áridos y pétreos, limitando las facultades de regulación,
autorización y control; y lo que es peor, perjudicar la autonomía municipal, al
someter o condicionar el ejercicio de las competencias y facultades, al
“cumplimiento” de normas jurídicas jerárquicamente inferiores a la Constitución.

c) Que en cada municipio, de acuerdo a sus propias condiciones, en los

argumentos de hecho, indique la problemática local que se intenta solucionar
con la expedición de la ordenanza;

d) En el cuerpo normativo o articulado de la ordenanza, constará una disposición

que oficialice (haga pública) la capacidad operativa del gobierno municipal,
para asumir de manera inmediata las competencias exclusivas otorgadas por
la Constitución;
e) La ordenanza señalará su alcance y su ámbito de acción, es decir toda la
jurisdicción cantonal, y enfocado en ordenar el uso de las riberas y lechos de
ríos;

f) El texto se sistematizará, involucrando en sus temas las competencias

relacionadas que asume y las facultades para hacerlas efectivas;

g) Las competencias de los numerales 2, 5, 8, 10, 11 y 12 del Art. 264 de la Carta

Magna, se desarrollarán en el texto de la ordenanza, estableciendo conceptos,
reglas y procedimientos;

h) Las facultades (autorización, regulación, delimitación, preservación, control,

etc.) que constituyen atribuciones para ejercer las competencias; guiadas por
el principio constitucional de la “competencia”, no se someterán a
condicionamientos extraños a la institución municipal (regulaciones de leyes y
reglamentos de menor jerarquía jurídica); pues significaría un retroceso al
proceso de la descentralización y un atentado a la autonomía;

i) No debe confundirse el término “concesión” con la palabra “autorización”, pues

son dos figuras distintas con efectos jurídicos diferentes. Los municipios tienen
la facultad de autorizar, pero no pueden concesionar;

j) La ordenanza creará una tasa que se cobrará por los servicios administrativos
asociados a la delimitación, regulación, autorización y control del uso de
riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas.

k) La ordenanza deberá hacer constar los principios ambientales, derechos de la

naturaleza, derechos colectivos, procesos de consulta y participación social.

l) Se incluirá sanciones administrativas (que no pueden contemplar privación de

la libertad) cuando las disposiciones de la ordenanza sean vulneradas; el
respeto al debido proceso; y cuando sea del caso, se invertirá la carga de la
prueba (daños ambientales).

m) Hasta que se cuente con el ordenamiento territorial definido, en forma

provisional y prioritaria, se establecerá áreas de reserva con fines de
conservación ambiental.

Cada municipio puede expedir ordenanzas según su realidad; sin embargo, eso no
es obstáculo para que se formalicen a través de un modelo común, que podrá
adaptarse a sus propias necesidades. En este papel, la AME, puede desempeñar
una responsabilidad protagónica.
RESPONSABLE DE LOS CRITERIOS DE LA PUBLICACIÓN:

DR. CÉSAR AGUIRRE TORRES