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Schriften zum Internationalen Recht

B a n d 176

Verfassung und
Verfassungsvertrag
Konstitutionelle Entwicklungsstufen
in den USA und der EU

Von

Karl-Theodor Frhr. zu Guttenberg

D u n c k e r & I l u m b l o t * Berlin
KARL-THEODOR FRHR. ZU GUTTENBERG

Verfassung und
Verfassungsvertrag
Schriften zum Internationalen Recht

Band 176
Verfassung und
Verfassungsvertrag
Konstitutionelle Entwicklungsstufen
in den USA und der EU

Von

Karl-Theodor Frhr. zu G u t t e n b e r g

Duncker & Humblot • Berlin
Die Rechts- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät der Universität Bayreuth hat
diese Arbeit im Jahre 2006 als Dissertation angenommen.

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Satz: werksatz • Büro für Typografie und Buchgestaltung. Berlin
Druck: Berliner Buchdruckerei Union G m b H . Berlin
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ISSN 0720-7646
ISBN 978-3-428-12534-0

Ccdruckt auf altcrungsbcständigcm (säurefreiem) Papier
entsprechend ISO 9 7 0 G ®

Internet: http:/Avww.duncker- hu mblot .de
Vorwort

Europa und die USA. Mancher Blick nach innen wie über den Atlantik trägt
dieser Tage den Schimmer der Ernüchterung in sich. Manche kleine wie epochale
Erschütterung führt mittlerweile zur Systemfrage. Und manche Tradition weicht
der Nostalgie.

Scheinbar unberührt von alledem wähnte man bis zuletzt konstitutionelle Pro-
zesse. Trotz gelegentlich zweifelhafter Verfassung unserer Gesellschaften gab es
selten einen Zweifel an der gesellschaftlichen Notwendigkeit einer Verfassung.

So pionierhaft sich diesbezüglich der amerikanische Pfad zu gestalten wusste,
so eklektisch eigen wurde der europäische beschritten. Letzterer befindet sich
wiederkehrend am Scheideweg. Kann man demgemäß und aktuell von Scheitern
sprechen? Von einem großen Projekt, das im Angesicht des Hafens noch tragisch
Schiffbruch erleidet? Oder vernehmen wir lediglich ein erneutes, wenngleich
keuchendes historisches Durchatmen? Zumindest verpasste Europa in den Jah-
ren 2007 und 2008 zum wiederholten Male den icaipöq (Kairos) und ließ die
notwendige Unbedingtheit des Gestaltungswillen nur schemenhaft erkennen.

Es ist indes müßig zu debattieren, ob es die - letztlich nie eingeräumte - Furcht
vor der eigenen Courage oder lähmender Pragmatismus war, der aus einem hart
erkämpften Verfassungsvertrag schließlich einen .Vertrag von Lissabon" werden
ließ und selbst diesen in vermeidbare Warteschleifen drängte.

Gleichwohl bildet auch diese Zäsur ein lebendiges wie traditionell paradoxes
Beispiel europäischer Verfassungsgeschichte, wonach in jeder noch so brachialen
Ablehnung immanent der Fortgang angelegt ist.

Demzufolge hätte die vergleichende Beurteilung zweier Verfassungsprozesse
mit einem gewissen Optimismus bei jeder „europäischen Krise" enden können. Die
Betrachtungen und Bezugnahmen dieser (2006 eingereichten) Monographie gehen
nunmehr bis in das Jahr 2007 - abgesehen von einigen punktuell aktualisierten
Gedanken.
***

Diese Arbeit entspringt einer ungewöhnlichen Verkettung von Glücksfällen.
Oder nach anderem - im obigen Sinne untypischem - Verständnis der vereinzelten
Wahrnehmung eines ..Kairos".
6 Vorwort

Augenblicken kann man schwer zu Dank verpflichtet sein, den sie gestaltenden
Persönlichkeiten jedoch umso mehr. Insbesondere wenn der be- und ergriffene
Moment dauerhafte Kräfte zu entfalten wusste.

Ein unerreichtes (nicht lediglich) wissenschaftliches Kraftfeld und die Teil-
nehmer verpflichtendes Erbe war und ist das nunmehr zu Recht „legendär" zu
nennende „Häberle-Seminar", das dem von Konrad Hesse geprägtem Vorbild
längst weit enteilt ist - ohne den „akademischen Enkeln" Erinnerungen und Be-
rufungen auf eine Leitfigur der Verfassungslehre zu entwinden. Der Gedanke an
die Teilnahme umweht den Verfasser nicht nur während intellektuell dürftigerer
Alltagserlebnisse dauerhaft - und erhält wenigstens den Anspruch höchster Qua-
lität eigenen Gemurmels. Von Herzen Danke meinem großen Lehrer Prof. Dr.
Dies. mult. h.c. Peter Häberle für Unzähliges, das kein Vorwort angemessen ab-
bilden könnte. In besonderer Verbundenheit danke ich einem weiteren tatsächlich
bedeutenden Europäer, Prof. Dr. Rudolf Streinz.

Wie oft wurde der Kairos der Fertigstellung durch freiberufliche wie später
parlamentarische „Ablenkung" versäumt, bevor die Erkenntnis dieses traurigen
Faktums einer bemerkenswerten Mischung aus eherner professoraler Geduld (wie
Liebenswürdigkeit), sanftem, aber unerbittlichem familiären Druck und wohl auch
ein wenig der beklagenswerten Eitelkeit weichen durfte.

Allzu viele mussten meine verwegene Charakter- und Lebensmelange ertragen
und ich bin allen überaus dankbar für unbeugsame Gelassenheit. Gleichwohl:
Wirkliche Besserung ist kaum absehbar.

Meiner Frau und meinen Töchtern sei diese familienunfreundliche Lektüre in
tiefer Dankbarkeit zugedacht. Sie sind der unerreichte wie dauerhafte ,/echte
Augenblick" meines Lebens.

Berlin, im Winter 2008 Karl-Theodor Frhr. zu Guttenberg
Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung 15

B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung - konstitutionelle Ent-
wicklungslinien in den USA und der Europäischen Union 19
I. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung 20
1. Augenblicke und Marksteine des europäischen kulturellen Einflusses .. 20
2. Die ..Declaration of Independence" - eine Abkehr von Europa? 22
3. Der Modellcharakter einzel- wie bundesstaatlicher Verfassungen 23
4. Die Entstehung des Verfassungsstaates - der ..Vorabend" der Bundesver-
fassung 24
a) Wege zur Emanzipation - von den „Fundamental Orders of Connec-
ticut" zur Unabhängigkeitserklärung 24
b) Wege zum Konsens - von den ..Articles of Confederation" zum ..Great
Compromise" 27
c) Der Verfassungskonvent 29
d) Ratifizierung und ..Federalists" gegen „Antifederalists" 33
e) Die Schlüsselrolle der Verfassung Virginias - Pionierin der Men-
schenrechte: konstitutionelle ..Morgendämmerung" - die Bill of
Rights 35
5. ..We, the People" - Souveränität (in) der US-Verfassung 38
6. Eine (ge)zeitenfeste Verfassung 40
7. Wendepunkte amerikanischer Verfassungsgeschichte - Strukturierungs-
ansätze 41
8. Konstitutionelle Selbstfindung und kulturelle Selbstverwirklichung . . . . 45
9. Der Kompromiss als Ankerpunkt amerikanischen Verfassungsverständ-
nisses 47
10. Eine dynamische Verfassung - „living Constitution" 48
11. Einige Grundgedanken und Strukturelemente des amerikanischen Ver-
fassungsstaates 49
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung sowie
des Verfassungsverständnisses 51
1. Eingrenzung eines vielschichtigen Prozesses 52
2. Stationen eines Konstitutionalisierungsprozesses 53
a) Von Paneuropa zur Europa-Union ( 1 9 2 3 - 1 9 4 4 ) 53
b) Verfassungsentwürfe nach 1945 59
aa) Hertensteiner Programm (1946) 59
8 Inhaltsverzeichnis

bb) Entwurf einer föderalen Verfassung der Vereinigten Staaten von
Europa (1948) 59
cc) Vorentwurf einer europäischen Verfassung (1948) 60
dd) Entwurf einer europäischen Bundesverfassung (1951) 61
c) Wege zum Europarat 61
d) „Verfassungsentwürfe" ab 1952 64
aa) Die Europäische G e m e i n s c h a f t für Kohle und Stahl (1952) ... 64
bb) Entwurf eines Vertrages über die Satzung der Europäischen
G e m e i n s c h a f t - Entwurf der ad-hoc Versammlung der EG KS
(1953) 65
cc) Römische Verträge (1957) 67
e) Mythos und Ergebnis der 1950er Jahre 68
f) Stationen zur Europäischen Verfassung - eine Auswahl aus 40 Jahren 69
aa) Der Entwurf von M a x Imbodcn (1963) 69
bb) Die Verfassungsdiskussion 1984 - D a s Europäische Parlament
als Akteur 70
(1) Ausgangspunkte der Debatte 70
(2) Grundgedanken des Verfassungsentwurfs des Europäi-
schen Parlaments 71
(3) Verlauf und Ergebnisse der Diskussion 74
cc) Die Einheitliche Europäische Akte (1986) 75
dd) Der Verfassungsvertrag der G e m e i n s c h a f t der Vereinigten Eu-
ropäischen Staaten von F. C r o m m e (1987) 76
ee) Der Vertrag von Maastricht (1992) 77
ff) Die Verfassungsdiskussion 1994 - der Herman-Bericht 79
(1) Ausgangspunkte der Debatte 79
(2) Grundgedanken des Verfassungsentwurfs des Europäi-
schen Parlaments 80
(3) Verlauf und Ergebnisse der Diskussion 82
gg) Der Vertrag von A m s t e r d a m (1997) 84
hh) Verfassungsbemühungen um die Jahrtausendwende 84
ii) Konstitutionelle „ M o r g e n d ä m m e r u n g " in Europa - die G r u n d -
rechtecharta 87
(1) Die Sachlage vor dem Herzog-Konvent 88
(2) Gestaltung und Erfolg des ersten Konvents 90
jj) Mit „ H u m b o l d t " nach Nizza? 94
(1) Gründe für ein Debatten-Crescendo 97
(2) Die politische Dimension der Verfassungsdebatte 100
(3) Leitbilder und europäische Ideale in der politischen Aus-
einandersetzung 102
(a) Das Ideal einer ..Föderation von Nationalstaaten" ... 103
9 Inhaltsverzeichnis

(b) Das Ideal eines „Europas der Nationen" 106
(c) Das Ideal eines „Europas der Regionen" 108
(d) Ein offenes Leitbild mit Gemeinschaftsansatz 109
(e) Zwischenfazit 110
(4) Das Wechselspiel zwischen Verfassungsfunktionen und po-
litischer Diskussion 111
(a) Die Legitimationsfunktion als G r a d m e s s e r der (politi-
schen) Verfassungsdebatte - das US-Modell als Vor-
bild? III
(b) Organisations- und Begrenzungsfunktion in der Ver-
fassungsdebatte 114
(c) Integrations- und Identifikationsfunktion: Transparenz
und Bürgernähe. EU-Skepsiskultivierung 116
kk) Folgerungen aus vier Jahrzehnten Verfassungsentwicklung .. 118
II) Die Verfassungsqualität der Gemeinschaftsverträge 120
(1) Ausgewählte Verfassungsattribute 122
(2) Die Qualifikation der Verträge durch den E u G H - ein „eu-
ropäisches M a r b u r y vs. M a d i s o n " 124
(3) Völkerrechtliche Qualifikationen 129
(4) Konstitutionelle Defizite der Verträge 131
m m ) Aus der Nizzastarre zum Konvent 135
(1) Der Post-Nizza-Prozess - parlamentarische Einfiusssphä-
ren 135
(2) Die Erklärung von Laeken - eine „stille Revolution" der
Integrationsgeschichte 139
nn) Inkurs: Verfassungsbegriff und Verfassungsverständnis 140
(1) Das Verfassungsverständnis - allgemeine Überlegungen . 141
(2) Der „europäische" Verfassungsbegriff 142
(a) Zwei Vorfragen 143
(b) Allgemeine Eingrenzungsversuche des Verfassungsbe-
griffes 145
(c) Verfassungsfähigkeit und deren Voraussetzungen ... 147
(d) Staat und Verfassung im „wechselseitigen Korsett"? . 149
(e) Fazit 153
(3) Das Verfassungs-Vorverständnis in anderen EU-Ländern 154
(a) Nationale Erfahrungswerte in der Verfassunggebung 159
(b) Das Vorverständnis von Demokratie. Gewaltenteilung
und Kompetenzverteilung 160
oo) Begleitend zum Verfassungskonvent vorgestellte (Privat-)Ent-
würfe 164
pp) Der Europäische Konvent 166
(1) Auftrag und Z u s a m m e n s e t z u n g - das innovative Konvents-
moment 166
10 Inhaltsverzeichnis

(2) Die Gestaltung der Konventsarbeit 167
(3) Inkurs: Der Konvent als Zentralisierungsplattform'? .... 169
(4) Zeitgemäße Aspekte der Öffentlichkeitsarbeit? 172
(5) Beratung der Verfassungstexte, die Rolle des einzelnen Mit-
glieds 174
(6) Schlussphase der Konventsarbeit, Abstimmung(sprobleme)
im Europäischen Rat 175
qq) Einige Gedanken zum Ergebnis des Verfassungskonvents ... 180
(1) Systematische Ergänzungen zur Frage: Verfassung oder
Verfassungsvertrag? 180
(2) Inhaltliche A n m e r k u n g e n . Präambel und „Leitmotto". Plä-
doyer für eine „Europäische Gesprächskultur" 185
rr) Elemente einer Ratifikationskrise 188
3. Drei Folgerungen 192
III. Der Einfluss der amerikanischen Verfassung und des Verfassungsverständ-
nisses auf europäische Rechtskultur(en), Rechtskulturzusammenhänge ... 194
1. Die Vereinigten Staaten von A m e r i k a - ein Faktor des europäischen
Einigungsprozesses 197
2. Die konkrete Rolle der USA im europäischen Einigungsprozess 199
a) Eine neue amerikanische Europapolitik nach dem zweiten Weltkrieg? 199
b) Die 6 0 e r Jahre: amerikanische Europapolitik im doppelten Span-
nungsfeld zwischen Kooperation und Ambivalenz 204
c) Die 7 0 e r Jahre: Das Abfedern von transatlantischen Rivalitäten und
Friktionsfeldern 207
d) Die 80er Jahre: Konflikt und Kooperation 210
e) Die Folgejahre nach 1 9 8 9 / 9 0 sowie ein Ausblick 213
3. Europäische Einflusssphären im amerikanischen Rechtsdenken - Schlag-
lichter 215
4. Inkurs: Teilaspekte einer Europäischen Rechtskultur. Europaverständnis 217
5. Ein historisch gewachsenes „transatlantisches V e r f a s s u n g s f u n d a m e n t " 219
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates ( U S A ) bzw. der Ver-
fassungsgemeinschaft ( E U ) durch Verfassunggebung, Verfassungsinterpre-
tation und Verfassungsprinzipien 221
I. G e b u n d e n e Verfassunggebung - Wege zur Verfassungsergänzung und
Verfassungsänderung 222
a) USA: Die A m e n d m e n t s als Abbilder einer Verfassungsergän-
zung - Spiegelung amerikanischer Kulturgeschichte 222
aa) Artikel V der Bundesverfassung - ein Faktor der Stabilität und
Flexibilität 223
bb) „Self-Restraint" in der Verfassunggebung 226
cc) Initiative und Ratifikation - das Verfahren 229
(1) Das Modell „congressional proposaP' - der Regelfall ... 229
(2) Das Modell „constitutional Convention" - Option zur To-
talrevision? 231
12 Inhaltsverzeichnis

(3) Versuche zur Begrenzung von „amending power" 235
(4) Ratifikationserfordernisse und Problemlagen - das Kurio-
s u m 27. A m e n d m e n t 236
(5) Beendigung des Amendment-Verfahrens 242
dd) Möglichkeit der Interpretation von A m e n d m e n t s 243
ee) Die generellen W i r k k r ä f t e des Amendment-Verfahrens 245
b) Europäische Union: von der Vertragsänderung zur Verfassungs-
(vertrags)änderung 248
aa) Verfassunggebung in der Supranationalen Union 249
bb) Europäische Rechtsetzung als Spiegelbild der institutionellen
Ordnung, der dynamische Charakter des Unionsrechts 251
cc) Die Abänderbarkeit der Europäischen Verträge 252
dd) Verfassungsänderung nach dem Verfassungsvertrag - die neuen
Verfahren 256
(1) Das Fünfstufenmodell des Verfassungsvertrages 256
(2) G e m e i n s c h a f t s a u t o n o m e Verfassungsänderung betreffend
einen Übergang in die Mehrheitsentscheidung 260
2. Kreative Verfassunggebung - Verfassungsinterpretation, insbesondere
die Rolle der Obersten Gerichte 260
a) Allgemeine Erwägungen zur Verfassungsinterpretation 262
b) Der U S - S u p r e m e Court als ständiger Verfassungskonvent - die Wiege
der Verfassungsgerichtsbarkeit 271
aa) Die Geburtsstunde der Verfassungsgerichtsbarkeit - M a r b u r y
vs. Madison 271
bb) A n m e r k u n g e n z u m Wesen des ..judicial review" 277
cc) Der Supreme Court als erheblicher Bestandteil von Rezeption
und Bestätigung gesellschaftlichen Wandels 279
(1) M o m e n t a u f n a h m e n einer Verfassungsgerichtshistorie ... 279
(2) Der Verfassungsrichter zwischen Recht und Politik - An-
merkungen zur ..political question doctrine" 285
(3) Inkurs: ..counter-majoritarianism" 289
c) Übergreifende Funktionen und Kompetenzen der Verfassungsge-
richtsbarkeit - Richtwerte f ü r den E u G H ? 290
aa) Verfassungsgerichtliche Interpretationspotentiale im Verfas-
sungsstaat - Entwicklungsstufen und Komponenten 291
bb) Charakteristika selbständiger Verfassungsgerichtsbarkeit .... 297
d ) Der E u G H als Verfassungsgericht. Verfassungsrechtsprechung ... 301
aa) Das Rollengeflecht des E u G H 303
bb) Der E u G H als „Motor der europäischen Integration"? 308
cc) Europäische Rechtsprechung als Spiegelbild einer offenen Ge-
sellschaft 311
e) Die Frage der Abhängigkeit zwischen Verfassungsgerichtsbarkeit und
Verfassung 312
12 Inhaltsverzeichnis

f) Vergleichende Aspekte der Verfassungsgerichtsbarkeit - Kongruenz
der Aufgaben 313
3. G r u n d g e d a n k e n und Strukturelemente eines Verfassungsstaates (USA)
und einer Verfassungsgemeinschaft (Europäische Union) 317
a) Konzeptionen der Repräsentation - die Vertretung von Bürgern und
Einzelstaaten 318
b) Die Kompetenzverteilung zwischen der Union und den Einzelstaaten 318
aa) Grundlagen des amerikanischen Föderalismus 318
(1) Charakter eines Bundesstaates 321
(2) Funktionsweise des US-Föderalismus 322
(3) Inkurs: Der institutionelle Aspekt auf einzelstaatlicher Ebe-
ne 323
bb) Europäischer Föderalismus: Einzelaspekte 324
cc) Ergänzungen aus vergleichender Sicht 329
c) Das Prinzip der Gewaltenteilung 331
aa) Vorbemerkung 331
bb) Die Ausgestaltung in den USA 332
cc) Die Ausgestaltung in der Europäischen Union 335
d) Identität und der Begriff der Nation 338
e) Das Demokratieprinzip - Anmerkungen 343
f) Inkurs: Verbreitung direktdemokratischer Elemente 349
g) Das Verhältnis zwischen Recht und „ M o r a l " . Souveränitätsverzicht 350
h) Finalität - die Bedeutung von Grenzen und Erweiterung 353
i) Ausgewählte institutionelle Aspekte 354
j) Europäische Grundrechtecharta - Bill of Rights 356
k) Wertegemeinschaft Europa und USA - „ever closer union" und „ever
strenger union" 357
V. Zwei Verfassunggebungsprozesse: ein R e s ü m e e 358
1. Vergleichende A n m e r k u n g e n zum Konventsverfahren 359
2. Vergleichende A n m e r k u n g e n zu den Konventsergebnissen 364
3. Lehren für die Europäische Union aus d e m Vergleich der Verfassungge-
bungsprozesse 369

C. Der Gottesbezug in den Verfassungen Kuropas und d e r USA 373
I. Einleitung 373
II. Der Gottesbezug in den Verfassungen Europas 374
1. Bisherige Regelungen im Primärrecht der Europäischen G e m e i n s c h a f t 374
2. Die Europäische Grundrechtecharta 375
a) Gottesbezug 375
b) Kirchen und Religionen 376
3. Der Entwurf des Europäischen Konvents 377
a) Änderungsanträge 379
13 Inhaltsverzeichnis

b) Die Beratungen der Regierungskonferenz 381
c) Bewertung 381
4. Der Gottesbezug in den Mitgliedstaaten (und Beitrittskandidaten) der
Europäischen Union sowie in den deutschen Bundesländern 382
a) Der Gottesbezug in den Verfassungen der Mitgliedstaaten der Euro-
päischen Union 383
b) Der Gottesbezug in den Verfassungen der Beitrittskandidaten zur
Europäischen Union 388
c) Der Gottesbezug in den Verfassungen der 16 Länder der Bundesre-
publik Deutschland 388
III. Gottesbezug und US-Verfassung; die Rechtsprechung des U S - S u p r e m e
C o u r t zur Trennung von Staat und Religion 391
1. Die Frage nach einem „ G o t t e s b e z u g " in der Verfassung der Vereinigten
Staaten von A m e r i k a 393
a) Entstehung und Entwicklung der „Establishment C l a u s e " 393
b) Inhalt und Reichweite der „Establishment C l a u s e " nach der Recht-
sprechung des S u p r e m e Court 395
aa) Die Vertreter einer Trennung und einer Z u s a m m e n a r b e i t zwi-
schen Staat und Religionsgemeinschaften 395
bb) Z u s a m m e n f a s s e n d e r Überblick über die Rechtsprechung des
Supreme C o u r t 396
2. Gottesbezug in den bundesstaatlichen Verfassungen 399
IV. Das US-Modell ein Vorbild für Europa? 402

Nachwort 403

Zusammenfassung 405

Anhänge 408

Literaturverzeichnis 416

Sachwortverzeichnis 465
. £ s wird ein Tag kommen, wo man jene beiden ungeheu-
ren Gruppen: Die Vereinigten Staaten von Nordamerika
und die Vereinigten Staaten von Europa einander ge-
genüberstellt. sich die Hände über den Ozean hinüber
reichen wird [ . . . ) jene beiden unendlichen Gewalten:
die Brüderlichkeit der Menschen und die Macht Gottes,
miteinander verbinden wird sehen." 1

Victor Hugo

A. Einleitung

„ E p l u r i b u s u n u m " , „ A u s v i e l e m e i n e s " - s o l a u t e t e d a s M o t t o , u n t e r d e m vor
ü b e r 2 1 5 J a h r e n d i e a m e r i k a n i s c h e n 2 S t a a t e n z u r U n i o n z u s a m m e n f a n d e n . Ein
M o t t o , d a s p r o g r a m m a t i s c h z u v e r s t e h e n ist. D a s L a n d , d a s w i e kein a n d e r e s d e n
P l u r a l i s m u s a u f s e i n e F a h n e n g e s c h r i e b e n hat, e r ö f f n e t erst a u f d i e s e r e i n h e i t l i -
chen. g e m e i n s a m e n Basis den S p i e l r a u m für die Entfaltung von Vielheit. Sich
zu einer Nation zu vereinigen, die ursprüngliche a u t o n o m e Vielfalt gegen einen
von e i n e r Z e n t r a l r e g i e r u n g g e w ä h r t e n P l u r a l i s m u s e i n z u t a u s c h e n b e d e u t e t e i n d e s
Verzicht; die bisher unter losem Konföderationsdach weitgehend selbständigen
E i n z e l s t a a t e n m u s s t e n u m d e s G e m e i n s a m e n w i l l e n d e n A n s p r u c h auf d a s E i g e n e
zurückschrauben und Souveränitätsrechte abgeben.

1
V. Hugo in seiner Eröffnungsrede als Präsident des Pariser Friedenskongresses (nach
der Proklamation der Zweiten Französischen Republik, wurde er 1849 in die verfassungs-
gebende Nationalversammlung gewählt), im Internet abrufbar unter http://www.e\amen-
europaeum.com/EEE/ EEE2003/24Ideen.htm.
2
„Amerika" und ..amerikanisch" beziehen sich nach allgemeinem Sprachgebrauch im
Folgenden auf die Vereinigten Staaten von Amerika (USA). Die Herkunft der Kontin-
entsbezeichnung war lange Zeit umstritten. Mittlerweile ist jedoch geklärt, dass die Na-
mensgebung auf zwei Deutsche zurückzuführen ist. Der deutsche Humanist M. Ringmann
begeisterte sich für den Entdecker und Seefahrer Vespucci. Der mit Ringmann befreundete
Kosmograph M. Waldseemiiller nahm dessen Vorschlag auf, Vespuccis Namen auf der
seiner ..Cosmographiae Introductio" beigegebenen Weltkarte von 1507 für den neuen und
erst vage umrissenen Erdteil zu verwenden. Ringmann hatte vorgeschlagen. Vespuccis
Vornamen Amerigo (der sich von Imre oder Emerich, dem zusammen mit dem Vater hei-
liggesprochenen Sohn des Ungarnkönigs Stephan I herleitet) entsprechend den Namen der
Kontinente der ..Alten Welt". Europa. Afrika, zu feminisieren und in dieser Form als „Ame-
rica" zu übernehmen. Andere Versionen, denen zufolge der Kontinent nach Amalrich, dem
Namen zweier Könige von Jerusalem im 12. Jahrhundert, oder nach der 1529 gegründeten
Stadt Maracaibo benannt worden sei. sind einwandfrei widerlegt. Vgl. F. Luubenberger,
Ringmann oder Waldseemüller? Eine kritische Untersuchung über den Urheber des Na-
mens Amerika, in: Archiv für Wiss. Geographie, Bd. XIII. H. 3; A. Ronsin, Dicouverte et
bapteme de V Amerique, 2. Aufl. 1992.
16 A. Einleitung

Wie schwer ein solcher Verzicht fällt, wie nahe das Eigene und wie fern das
Gemeinsame erscheint, wenn man beides gegeneinander abzuwägen beginnt, zeigt
sich in aller Deutlichkeit in dem schwierigen Prozess der europäischen Einigung,
der so mühsam und zäh vonstatten geht und daher auch weiterhin so wenig Begeis-
terung zu erwecken vermag. Gerade angesichts dieser Schwierigkeiten erscheint
es angebracht, sich mit einigen Argumenten und Grundfragen zu beschäftigen, mit
denen man damals, als es um die amerikanische Einigung ging, für und wider die
bundesstaatliche Lösung focht und zu ermitteln, welches Modell der Vermittlung
von Einheit und Vielfalt schließlich die Mehrheit überzeugte.

Szenenwechsel: Am 18. Juni 2004 wurde europäische Verfassungsgeschichte
geschrieben. Die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union einigten
sich auf den Text des europäischen Verfassungsvertrages. Die Vorgeschichte ist
lang und ein Rückblick darf sich keineswegs auf Dezember 2001 beschränken,
in dem sich ein pluralistisch zusammengesetztes 105-köpfiges Gremium an die
Ausarbeitung einer „Verfassung für Europa" machte. Am 28. F e b r u a r 2 0 0 2 ver-
sammelten sich in Brüssel die Vertreter von Regierungen und Parlamenten aus
ganz Europa zu der ersten Sitzung des EU-Konvents. Einheit in der Vielfalt: Die
Verfassung einer freiheitlichen Gemeinschaft gab Anlass zu intensiven Debatten
innerhalb des Konvents.

Als der europäische Verfassungskonvent seine Beratungen aufnahm, war dies
von allgemein verbreiteter Skepsis begleitet. Die Erwartungen wurden von al-
len Beteiligten heruntergespielt. Bezeichnenderweise schien (zumindest in der
Anfangsphase des Konvents) nur in den USA Vertrauen in das neue Werk der
Europäer zu bestehen. Dort wurde der Verfassungskonvent in den Medien wie in
der politischen Debatte zuweilen ungeniert mit dem Konvent von Philadelphia
verglichen. 3

Nicht nur die spezielle Bezeichnung des mit der Ausarbeitung des Entwurf eines
Vertrags über eine Verfassung für Europa befassten Gremiums als „Europäischer
Konvent" weckt Assoziationen mit dem mit der Ausarbeitung der amerikanischen
Bundesverfassung betrauten „Konvent von Philadelphia". Auch das Ergebnis
der europäischen Konventsberatungen, das landläufig als „EU-Verfassung" be-
zeichnet wurde, scheint (vordergründig) inhaltliche Parallelen zur amerikanischen
Bundesverfassung aufzuweisen.

Bereits seit Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl
(EGKS) haben die USA ein lebhaftes Interesse am europäischen Integrationspro-
zess gezeigt. Es ist für Europa auch heute bedeutsam zu wissen, welche Perzeption
die fortschreitende europäische Integration und das Projekt „europäische Verfas-

3
Vgl. M. Rosenfeld. T h e European Convention and Constitution Making in Philadelphia,
in: International Journal of Constitutional Law 1/2003, S. 373 ff.
17 A. Einleitung

sung" in den USA erfährt, um im sich wandelnden transatlantischen Verhältnis 4
für Verständnis zu werben und um erneute Missverständnisse zu vermeiden. Die
konstitutionelle Fortentwicklung Europas betrifft die USA als wichtigsten Partner
der Europäischen Union unmittelbarer als dies in manchen Kreisen der amerika-
nischen Administration und einzelner Think Tanks wahrgenommen werden will.
Die Annahme, die USA würden das europäische Interesse teilen, den Prozess
der europäischen Integration dauerhaft in eine „transatlantische Partnerschaft der
Gleichen" einzubetten, führt (mittlerweile) allerdings zu weit. 5

Allerdings gibt es zwischen Europa und den Vereinigten Staaten weiterhin
eine Vielzahl verknüpfender Aspekte, die freilich einer ständigen Neudefinition
unterworfen sind. Eindrucksvoll waren in diesem Kontext die Worte von Präsident
J. F. Kennedy, der am amerikanischen Unabhängigkeitstag, dem 4. Juli 1962 in der
Hall of Independence in Philadelphia seine transatlantische Rede mit dem Wunsch
beendete, das sich einigende Europa und die Vereinigten Staaten dereinst in einer
„Declaration of Interdependence" verbunden zu sehen. Selbst wenn die transat-
lantische Atmosphäre wiederkehrend einigen Turbulenzen unterworfen ist, sollte
das feinsinnige Wortspiel mit der amerikanischen „Declaration of Independence"
vom 4. Juli 1776 nicht in Vergessenheit geraten.

Nicht selten werden die Vorstellungen über Europas zukünftige Rolle in der Welt
mit historischen Argumenten unterfüttert, etwa wenn auf die säkulare Tendenz
zu einer immer eigenständigeren europäischen Außen- und Verteidigungspolitik
oder - im Gegenteil - auf die dauerhafte sicherheitspolitische Abhängigkeit Euro-
pas von den USA verwiesen wird. Unabhängig davon, wie berechtigt oder abwegig
historische Rekurse dieser Art tatsächlich sind, dürfte sich ein kurzer Rückblick
auf die jeweiligen Verfassunggebungsprozes.se und demzufolge auf einige Kapitel
aus dem Geschichtsbuch der amerikanisch-europäischen Beziehungen bei der
Erörterung von Grenzen und Möglichkeit der internationalen Rolle eines stärker
integrierten Europa als überaus hilfreich erweisen. Wie auch in anderen Politikfel-
dern. kann die Beschäftigung mit der Vergangenheit dazu beitragen, die Risiken
und Chancen bestimmter politischer Maßnahmen realitätsgerechter zu beurteilen,
Fehlperzeptionen zu erkennen und somit die verantwortlichen Akteure in die Lage
zu versetzen, angemessen auf neue Herausforderungen zu reagieren.

Gleichwohl wird dieser historische Brückenschlag im einschlägigen wissen-
schaftlichen Schrifttum, soweit ersichtlich, nur ganz vereinzelt und kursorisch

4
Mit ..transatlantisch" ist ausschließlich das Verhältnis zwischen Europa und den
Vereinigten Staaten gemeint, der Begriff nimmt also nicht Bezug auf andere Staaten
jenseits und diesseits des Atlantiks.
?
So aber G. Burghardt. Die Europäische Verfassungsentwicklung aus dem Blickwinkel
der USA. Vortrag an der Humboldt-Universität zu Berlin am 6. Juni 2002. im Internet unter
www.rewi.hu-berIin.deAVHI/deutsch/fce/fce402/burghardt.htm. S. 1.
18 A. Einleitung

v o r g e n o m m e n 6 u n d z u m T e i l i n s e i n e r B e r e c h t i g u n g v e r n e i n t 7 , z u m Teil e i n g e -
schränkt bejaht8.

Ihre Dauerhaftigkeit verdankt die a m e r i k a n i s c h e Verfassung der Tatsache, dass
d i e T h e o r i e v o n V e r f a s s u n g u n d S t a a t d e r E r f a h r u n g g e f o l g t ist, s t a t t sie z u m
Ausfiuss einer Idee zu m a c h e n , die die Wirklichkeit umgestalten sollte.9

In Kraft gesetzt nämlich w u r d e das amerikanische Verfassungssystem buchstäb-
lich o h n e w i r k l i c h e V o r s t e l l u n g v o n e i n e m S t a a t . Ü b e r s p i t z t l i e ß e s i c h d e r G e d a n k e
anschließen, d a s revolutionäre A m e r i k a k a m erst über d e n U m w e g der praktischen
E r f a h r u n g zu seinen Verfassungsprinzipien.10 Europa musste, vielleicht durfte
einen anderen W e g beschreiten, bediente sich allerdings ähnlicher Mittel und fand
viele inhaltliche B e z u g s p u n k t e im amerikanischen Verfassungsstaat.

6
Siehe allerdings aus jüngerer Zeit T. Herbst, Legitimation durch Verfassunggebung.
Ein Prinzipienmodell der Legitimität staatlicher und supranationaler Hoheitsgewalt, 2003.
der allerdings zum einen den Ausgang des europäischen Verfassungskonvents noch nicht
berücksichtigen konnte, zum anderen eine weitgehende Beschränkung auf (wiewohl rechts-
vergleichende) Legitimationsaspekte vornehmen musste. Vgl. auch S. Hülscheid/. Europäi-
scher Konvent. Europäische Verfassung, nationale Parlamente, in: JöR 53 (2005). S. 429 ff.
7
Vgl. etwa S. Hobe. Bedingungen. Verfahren und Chancen europäischer Verfassungsge-
bung: Zur Arbeit des Brüsseler Verfassungskonvents, in: Europarecht. Heft 1. 2003. S. I ff..
12.
8
W. Wessels, Der Konvent: Modelle für eine innovative Integrationsmethode, in: Inte-
gration. 2 / 2 0 0 2 . S. 83 ff.. 93.
9
Ähnlich auch D. Howard. Die G r u n d l e g u n g der amerikanischen Demokratie. Frank-
furt a. M. 2001.
10
Hierin ist einer der wesentlichen Unterschiede zur französischen Revolution zu
erkennen, die mit der klaren Vorstellung angetreten war. wie der Staat zu gestalten sei. um
das Ziel der bürgerlichen Gleichheit und Brüderlichkeit zu verwirklichen. Der Anspruch
der amerikanischen Revolution gestaltete sich da vergleichsweise gering.
B. Verfassungserweckung u n d
Verfassungsbestätigung - konstitutionelle Entwicklungslinien
in den USA u n d d e r E u r o p ä i s c h e n Union

Zahlreichen Verfassungsbemühungen anderer Staaten diente die US-amerikani-
sche Verfassung als Vorbild. 1 Ein verfassungsgeschichtlicher Vergleich ist daher
auch unter dem Aspekt der Ähnlichkeit pluralistischer Beeinflussung fast geboten. 2

Die Verfassungswerdung Amerikas ist so sehr auch eine europäische wie die
europäische Verfassungsentwicklung auch eine amerikanische ist. Das Resultat
der einen kann dabei auf eine nunmehr über 200 Jahre währende Tradition zu-
rückblicken. die andere fertigt sich angesichts der weitaus kürzeren Historie nach
klassischen Modellen noch ihre Kinderschuhe ohne dabei modische Entwicklun-
gen außer Acht zu lassen. Europa steht in vielerlei Hinsicht bereits auf festen
Füßen, die jedoch einer dauerhaften, resistenten Ummantelung bedürfen.

Diese Voraussetzungen zu Grunde gelegt soll ein Begriffspaar gebildet werden,
das den unterschiedlichen Status der Verfassungsentwicklung widerspiegelt, die
kulturelle Basis jenseits der Verfassungskultur allerdings fast umkehrt: Verfas-
sungsbestätigung und Verfassungserweckung. Die Kultur ist für beides Impuls-
geber, kontrastiert jedoch in ihrer Ursprünglichkeit. Während in den Vereinigten
Staaten der Einfluss und die Kombination eigentlich fremder Kulturen der Ver-
fassung erst zu ihrer Genese verhalfen, kann Europa auf ein jahrhundertelanges
Nebeneinander, und - aus gewissen Blickwinkeln, etwa dem des christlichen
Abendlandes - auf Verschmelzungen zurückblicken, die Grundlage aller Verfas-
sungsbildung und damit auch ihrer Erstarkung sind.' Gewiss, auch die Einflüsse
auf die erste Fassung der amerikanischen Verfassung waren europäische, jedoch

1
Vgl. unten III. und IV. sowie II.2.f)jj)(4)(a).
:
Auch im Sinne einer ..kulturellen Verfassungsvergleichung*', vgl. P. Häberle, Euro-
päische Verfassungslehre. 4. Aufl. 2006. S. 252 ff. unter Bezugnahme auf die ..Verfassungs-
vergleichung als ,fünfte 1 Auslegungsmethode" (vgl. dazu ders.. Grundrcchtsgeltung und
Grundrechtsinterpretation im Verfassungsstaat, in: JZ 1989. S. 913 ff.).
Im gemeinschaftsrechtlichen Zusammenhang könnte man nun versucht sein - auch
angesichts der bislang zu konstatierenden Verfassungsfortschritte - von „Verfassungserstar-
k u n g " zu sprechen. Eine erstarkende Verfassung wächst jedoch begrifflich zunächst aus
sich selbst. Dem Wort ..Erweckung" ist hingegen die äußere sanfte, zuweilen rüttelnde Hand
wesenseigen, weshalb dieser Begriff auch im Hinblick auf die schöpferischen Gedanken,
die die „Gründungsväter" und bis heute große Denker (aber auch gelegentlich allein die
Bedürfnisse einzelner Bevölkerungsteile) dem Gebilde „Europa" zuteil werden lassen.
20 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

solche des 17. und 18. Jahrhunderts. Bestätigt wurde sie mittels eines mehr und
mehr autarken amerikanischen Selbstbewusstseins. Ein Befinden, vor dem Europa
noch steht: Verfassungsbewusstsein und übergreifend europäisches Selbstbewusst-
sein. Was hierbei nun in welcher Reihenfolge einander bedingt, wird auch von
der Außendarstellung gegenüber den europäischen Bürgern abhängen. Eine der
Demokratie verpflichtete Verfassung entwickelt und bestätigt sich nicht zuletzt
durch die Bevölkerung.

I. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung

1. Augenblicke und Marksteine
des europäischen kulturellen Einflusses

Europa und die Vereinigten Staaten einem Vergleich zu unterziehen bedeu-
tet auch immer, die wechselseitigen kulturellen Impulse mit einzubeziehen. Die
Vereinigten Staaten, ihr Selbstverständnis, die heutigen politischen, rechtlichen
und gesellschaftlichen Fundamente wären ohne die englische Prägung, begonnen
durch die Gründung von Kolonien Anfang des 17. Jahrhunderts 4 (Jamestown und
die Kolonie Virginia 1607 5 ) an der nordamerikanischen Ostküste, nicht denkbar.
Insbesondere brachten viele dieser Siedler ein in England ausgebildetes Grundver-
ständnis der Möglichkeiten und Errungenschaften eines Rechtsstaats mit auf den
neuen Kontinent. Die tiefe Verwurzelung der Freiheit in ihren „status negativus,
activus und positivus" 6 rührt bereits aus dieser Zeit. Einen hohen Stellenwert nah-
men alsbald die Menschenrechte nach der Bill of Rights von 1689, die Beteiligung
der wohlhabenden Bürger an Gesetzgebung und Rechtsprechung, die Traditionen

A n w e n d u n g finden soll. Dies impliziert freilich, dass der Status der E r w e c k u n g nach
Ansicht des Verf. noch fortdauert.
4
Es würde freilich zu weit f u h r e n , spanische oder auch portugiesische Einflüsse auf
die großen Entdecker wie C. Columbus oder A. Vespucci zurückzuführen. Beide sahen nie
das heutige Gebiet der Vereinigten Staaten von Amerika: dies gelang wohl erst 1512 d e m
spanischen Governeur von Puerto Rico J. P. de Leon mit dem Betreten des heutigen Floridas.
Gleichwohl sind gegenwärtig durchaus spanische Wurzeln in den südlichen Staaten wie
Kalifornien, N e w Mexico. Texas oder Florida durch einen hohen hispanischen, lateiname-
rikanisch geprägten Bevölkerungsanteil spürbar, was kaum verwundert, nachdem Florida
erst 1819 von Spanien erworben. Texas und andere ehemals spanische oder mexikanische
Gebiete wie Kalifornien 1845 „einverleibt" wurden.
?
Die erste englische Niederlassung befand sich bemerkenswerterweise, 1577 von
F. Drake begründet, in Kalifornien (New Albion).
6
In Anlehnung an G. Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte. 2. Aufl. 1905.
S. 81 ff.; siehe auch ders.. A l l g e m e i n e Staatslehre. 3. Aufl. 1914 (Neudr. 1960). S. 4 1 8 ff.:
D.P.Currie, Positive und negative Grundrechte, in: AöR I I I (1986), S . 2 3 0 f f . ;
G. Radbruch. Rechtsphilosophie. 3. Aufl. 1932 (Studienausg. 1999). S. 67 ff.: R. Zippelius,
Allgemeine Staatslehre, 13. Aufl. 1999, S. 344 ff.
1. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung 21

der lokalen Selbstverwaltung, das Recht auf ein Geschworenengericht und auf
„habeas corpus" bei Inhaftierung ein. 7

Die Rechtsordnungen begründeten sich zum einen auf dem tradierten englischen
gemeinen Recht (Common Law), auf den von der Krone gewährten verfassungs-
ähnlichen Kolonialcharten 8 , auf Gesetzgebungsakten der kolonialen Vertretungs-
körperschaften sowie den übergeordneten Gesetzen des Parlaments in London.
Ungeachtet dieses zweifellos vorherrschenden englischen Potentials, das sich
weiterhin durch die (Amts-)Sprache äußert, sollten aber auch weitere kulturelle
Wurzeln nicht außer Acht gelassen werden. Die Erschließung Nordamerikas stand
im Zeichen europäischer Großmachtrivalitäten, die sich durch die Bemühungen
der englischen Krone, den Vormachtanspruch gegen Spanien, die Niederlande 9
und bis 1763 gegen Frankreich zu behaupten, manifestieren lassen. Insbesondere
wird der französischen Gestaltungskraft oftmals ein allzu geringer Stellenwert
eingeräumt. 1 0 Frankreichs Einfluss, der freilich mit dem Pariser Frieden von 1763
spürbar geringer wurde, zeigt sich wie der weiterer europäischer Staaten (beispiels-
weise wird die Zahl der Deutschen 1775 auf 200 000 geschätzt) durch kulturelle
Grundsteine anderer Art: Neben ökonomischen Verlockungen bot Nordameri-
ka zahlreichen religiösen Dissidenten Zuflucht - Puritaner, Quäker. Hugenotten,
englische Katholiken. Eine auf der abendländischen Kultur basierende „Western
Civilization", die sich über den Atlantik spannt, findet ihren Ursprung im We-
sentlichen in europäischen Wurzeln, deren Hauptstämme von der griechischen
Philosophie und dem Christentum geformt wurden. Auch bedeutende Entfaltungen

Vgl. auch M. Berg. Die Vereinigten Staaten von A m e r i k a - Teil II. Historische
und Politische Entwicklung, in: Staatslexikon. Sechster Band. 7. Aull 1992. S. 3 7 3 ff.:
K. Loewenstein, Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der Vereinigten Staaten. 1959.
S.3.
h
Es gab drei Rechtstypen der Besiedlung, deren ursprüngliches System bis heute in
den einzelnen Bundesstaaten spürbar ist: die Kronkolonie (z. B. Virginia), Eigentümerko-
lonie (Maryland) und Freibriefkolonie (New Plymouth in Massachusetts, New Häven in
Connecticut): hierzu ausführlich K. Loewenstein (1959). S. 2 f.; W. Brugger, E i n f ü h r u n g in
das öffentliche Recht der USA. 2. Auflage 2001. S. 1.
9
Die Holländer k a u f t e n 1626 die Insel Manhattan f ü r 24 Dollar den Indianern ab
und gründeten dort N e w Amsterdam. Nachdem 1655 ein Versuch der Schweden, sich in
der Delaware-Bucht niederzulassen, abgewehrt werden konnte, musste sich freilich die
holländische Siedlung 1664 den Engländern ergeben. Die Siedlung erhielt den Namen New
York.
10
Während des 16. Jahrhunderts war die Erforschung des nordamerikanischen Kontin-
ents überwiegend den Franzosen vorbehalten, die sich im frühen 17. Jahrhundert schließlich
im Osten Kanadas niederließen und bis in den heutigen Mittleren Westen gelangten (bei-
spielhaft der französische Entdecker R.R.C. de La Salle 1 6 4 3 - 1 6 8 7 . der „patron saint"
von Chicago); erst 1699 wurde die französische Kolonie von Louisiana an d e r M ü n d u n g
des Mississippi gegründet. Siehe auch zur Kolonialperiode in der US-amerikanischen Ge-
schichte K. Loewenstein. Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der Vereinigten Staaten.
1959. S. I ff.
22 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

der Musik und bildenden Kunst, der Philosophie, Literatur und der Wissenschaft
tragen eine unverkennbar europäische Kennzeichnung."

T. Jeffersons11 Zeit von 1784 bis 1789 als Gesandter in Paris darf zu den Mark-
steinen politischer Entwicklung in Amerika gezählt werden. Sein grundsätzlich
am englischen Recht, am antiken Republikanismus und am Individualismus der
Aufklärung ausgerichtetes Staatsdenken erfuhr durch den französischen Einfluss
und die geistige Unterstützung der französischen Revolution den Feinschliff. In
seine Präsidentschaft fällt schließlich auch der Louisiana Purchase, der Kauf des
ausgedehnten Louisiana-Gebiets von Frankreich (1803). Die Vertreter „seiner"
politischen Richtung vereinigten sich schließlich unter Jeffersons Führung zur Re-
publikanischen Partei (die spätere Demokratische Partei). Eine weitere kulturelle
Einfiussnahme von Jefferson sollte nicht vorenthalten werden: Bekanntlich betä-
tigte er sich auch als Architekt und orientierte sich bei seinen für die amerikanische
Architektur impulsgebenden Entwürfen an der Baukunst der spätrömischen An-
tike sowie den Werken A. Palladios. Diese wenigen Beispiele illustrieren bereits
die Vielfalt des europäischen kulturellen Erbes in den Vereinigten Staaten.

2. Die „Declaration of Independence" - eine Abkehr von Europa?

Dahingegen die berühmte Unabhängigkeitserklärung vom 4. Juli 1776 als Ab-
kehr von Europa zu bezeichnen wäre unzutreffend. Unabhängigkeitserklärungen
können Wirkungen in zwei Richtungen entfalten: einerseits wird dem Neuen, Inno-
vativen ein hohes Gewicht eingeräumt, andererseits bilden traditionelle Elemente
den notwendigen, kontrollierenden Gegenpol. 3 Konservative und moderne Ge-
dankengänge, mit einer vordergründigen Betonung des Fortschrittlichen, treffen

" So gibt es ein schöpferisches Musikleben nach europäischem Vorbild seit etwa 1800.
Als frühester Komponist gilt der aus Mähren s t a m m e n d e A. P. Heinrich. Die Komponisten
der sog. „ N e u e n g l a n d s c h u l e " (2. Hälfte des 19. Jahrhunderts) wie J.K. Paine!H. Parker
und E. McDowell sahen ihre Vorbilder in J. Brahms und E. Grieg. Andere, wie D. G. Mason
und C A / . Loefßer, griffen später auf C. Debtissy und M. Ravel zurück: vgl. zur amerika-
nischen Musikgeschichte H.W. Hitcheock. Music in the United States, 2. Auflage 1974.
Die amerikanische Kunst w u r d e stets von Emigranten mitgeprägt - beispielhaft in der
Architektur W. Gropius/L Mies van der Rohe, in Malerei und Skulptur der ersten Hälfte
des 20. Jahrhunderts M. Ernst IL. Moholy-Nagy oder N. Gabo. siehe umfassend M. Baigell,
A History in American Painting, 1971.
12
Siehe zu T. Jefferson das große Werk von D. Malone, Jefferson and his T i m e .
6 Bde. 1 9 4 8 - 1 9 8 1 sowie R.M. Johnstone, Jefferson and the Presidency, 1978.
n
Dies offenbart sich in j ü n g s t e r Zeit beispielsweise in Kroatien. Slowenien oder
in den baltischen L ä n d e r n , die nach d e m Bruch mit Jugoslawien bzw. der Sowjetunion
zum einen den mutigen Schritt zu einer neuen Verfassung wagten, dieser „westliche"
Maßstäbe verliehen, zum anderen aber einer verstärkten Brauchtumpflege nachgehen,
die sich gerade ihren Ursprüngen besinnt, vgl. zur neueren Verfassungsentwicklung
in Osteuropa T. Schweisfurth/R.AIIeweldt, Die neuen Verfassungsstrukturen in Osteu-
ropa. in: G. Brunner (Hrsg.), Politische und ökonomische Transformation in Osteuropa.
1. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung 23

sich auch im Streben nach Souveränität. Ein veränderten Umständen angepass-
tes Staatswesen würde ohne die Rückbesinnung auf grundsätzlich staatstragende
Elemente in Kürze zusammenbrechen. Der Text der von Jefferson verfassten Unab-
hängigkeitserklärung ist Spiegelbild dieses Phänomens. Er besteht aus drei Teilen,
wobei einer Auflistung der Demütigungen und Ungerechtigkeiten Englands eine
Rechtfertigung der Revolution und schließlich eine Darstellung der Grundlagen
des neuen amerikanischen Gemeinwesens folgt. Und selbst dieses „neue" Ge-
meinwesen folgt tief ausgetretenen europäischen Spuren. Da eine Bezugnahme
der Kolonien auf das englische Recht über Jahre fruchtlos blieb, greift man auf die
Gedanken der Aufklärung und damit auf Elemente das Natur- und Vernunftrechts
zurück. So wurde unter anderem wie folgt formuliert:

„We hold these truths to be self-evident. that all men are created equal. that they are
endowed by their Creator with certain unalienable Rights, that a m o n g these are Life,
Liberty and the pursuit of Happiness. - That to secure these rights, Governments are
instituted among M e n . deriving their just powers from the consent of the governed, - Thal
whenever any Form of Government b e c o m e s destruetive of these ends. it is the Right of
the People to alter or to abolish it. and to institute new Government, laying its foundation
on such principles and organizing its powers in such form, as to t h e m shall seem most
likely to effect their Safety and Happiness." 1 4

3. Der Modellcharakter einzel- wie bundesstaatlicher Verfassungen

Auch die Verfassungen der Einzelstaaten 15 , die teilweise den Anregungen des
2. Kontinentalkongresses 16 1775/76 folgten, umfassten indes Grundrechtserklä-
rungen. die sich nicht nur an der Hinterlassenschaft Englands, sondern auch an
den damals aktuellen Leitlinien des Gesellschaftsvertrags und des Naturrechts
ausrichteten. Die europäische Aufklärung fand also in einigen ihrer Basis- und

2. Aufl. 1997, S . 4 5 f f . : H. Roggeniann. Verfassungsentwicklung und Verfassungsrecht in
Osteuropa, in: Recht in Ost und West 1996. S. 177 ff.; rechtsvergleichend H. Roggeniann
(Hrsg.). Die Verfassungen Mittel- und Osteuropas, 1999: G. Brunnen Verfassunggebung
in Osteuropa, in: Osteuropa Recht 1995, S. 258 ff.; R. Steinberg, Die neuen Verfassungen
der baltischen Staaten, in: JöR 43 (1995), S. 258 ff.
u
Zitiert nach P. Kurland/R. Urtier, T h e Founders' Constitution, Vol I. 1987. S. 9 ff.;
komplett abgedruckt bei R. D. Rotunda. Modern Constitutional Law. 6 t r ed. 2000. Appendix
A. S. 524 ff.; siehe zum Inhalt der Unabhängigkeitserklärung auch W. Brugger, E i n f ü h r u n g
in das öffentliche Recht d e r U S A , 2. Aufl. 2001. S . 2 f . , ausführlich J. Heideking, Die
Verfassung vor d e m Richterstuhl: Vorgeschichte und Ratifizierung d e r amerikanischen
Verfassung: 1 7 8 7 - 1 7 9 1 . 1988: K. Loewenstein, Verfassungsrecht und Verfassungspraxis
der Vereinigten Staaten. 1959. S. 5 ff.
15
1780 hatten sich bereits elf von 13 Staaten eine Verfassung gegeben. South Carolina
und N e w Hampshire griffen dabei als erste noch nicht einmal auf die Anregungen des
Kontinentalkongresses zurück.
16
Dazu K. Loewenstein (1959). S. 6.
24 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Programmideen 1 7 ihre ersten kodifizierten, staatstragenden Bewährungsproben
auf dem nordamerikanischen Kontinent. Die nachfolgende Bundesverfassung er-
fuhr eine nachhaltige Prägung durch die Neuerungen in den Einzelverfassungen,
die neben der umfassenden Betonung der Gewaltenteilung von einer Stärkung
der gesetzgebenden Körperschaften als Mittelpunkt der Staatsgewalt über die ein-
geschränkteren Rechte der gewählten Gouverneure als Inhaber der ausführenden
Gewalt bis zu einer gesteigerten religiösen Toleranz und einer Intensivierung der
demokratischen Grundsätze der Volkssouveränität reichten.

Sogar im Hinblick auf den momentanen Zustand der Entwicklung Europas
erweist sich die Verfassungsgeschichte der Vereinigten Staaten zwischen 1774
und 1788 als aufschlussreich. Das Ergebnis der Kontinentalkongresse waren die
1777 beschlossenen und 1781 ratifizierten Articles of Confederation, die ers-
te Verfassung der Vereinigten Staaten. Diese Konföderationsartikel etablierten
einen Staatenbund, den K. Loewenstein „als historisch übliche und wohl auch
zweckmäßige Übergangsstufe [ . . . ] von gesonderten Einzelstaaten zum echten
Bundesstaat" 18 qualifizierte. Inwieweit diese Erscheinungsform mit der europäi-
schen Wirklichkeit vergleichbar ist, wird noch zu zeigen sein. 1 '' An dieser Stelle
nur so viel zur Ausgangslage: In Europa wie in den Vereinigten Staaten existierten
Einzelstaaten beziehungsweise wie in Deutschland Länder vor der Schaffung
eines übergeordneten „Bundes". Gemeinsam ist beiden Entwicklungen die Urhe-
berschaft der Gründungsinitiative, die nicht „dem Volk", sondern den Vertretern
der Einzelstaaten zuzubilligen ist.

4. Die Entstehung des Verfassungsstaates - der
„Vorabend" der Bundesverfassung

a) Wege zur Emanzipation - von den „ Fundamental
Orders of Connecticut" zur Unabhängigkeitserklärung

Knüpfte man die amerikanische Verfassungsgeschichte an das Vorhandensein
eines Textes, der zumindest einige der heute allgemein angelegten verfassungstheo-
retischen Kriterien erfüllt, so ließen sich bereits die 1638 in Hartford erlassenen
Fundamental Orders of Connecticut heranziehen, um das frühe Aufkeimen kon-
stitutioneller Strukturen abzubilden. 20 Tatsächlich sollte es aber fast 140 Jahre

17
N. Hinske, A u f k l ä r u n g , in: Staatslexikon. Bd. 1 , 7 . Aufl. 1992. S. 391 ff. klassifiziert
die tragenden Ideen der Aufklärung in ..Programm-. Kampf- und Basisideen".
18
K. Loewenstein (1959), S. 7. In Art. II der Konföderationsartikel heißt es: ..Each State
retains its sovereignty, f r e e d o m . and independence, and every Power. Jurisdiction and right.
which is not by this Confederation expressly delegated to the United States, in C o n g r e s s
assembled."
19
Siehe unten IV. 3. b).
20
Sie gehen damit sogar dem englichen „Instrument of Government" von O. Cromwell
aus dem Jahr 1653 vor.
1. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung 25

d a u e r n , bis ein D o k u m e n t einer B e w e g u n g e n t s p r a n g , die a l l g e m e i n unter d e m
Begriff „ A m e r i c a n Revolution" resümiert wird.21 Vorangegangene Einigungsbe-
m ü h u n g e n u n t e r d e n K o l o n i e n w i e e t w a B . Franklins P l a n e i n e s B u n d e s a u s d e m
Jahre 1754 oder die bereits 1743 geschlossene „ N e w England C o n f e d e r a t i o n "
konnten keine stabile, g e m e i n h i n akzeptierte O r d n u n g etablieren.

A u f d i e E i n z e l h e i t e n d e r a m e r i k a n i s c h e n R e v o l u t i o n ist a n d i e s e r S t e l l e n i c h t a u s -
schweifend einzugehen.22 B e w e g g r ü n d e und Resultat sollen j e d o c h nicht gänzlich
v e r s c h w i e g e n w e r d e n , n a c h d e m a u c h sie geistiger A u s g a n g s p u n k t der folgenden
V e r f a s s u n g s b e w e g u n g waren.23 Ein vergleichsweise trivialer Auslöser, d e r Ver-
such des britischen Parlaments, die Kolonien durch Zölle und Besteuerung an
den Kosten des S i e b e n j ä h r i g e n Krieges zu beteiligen, e n t f l a m m t e ab 1763 eine

21
Die amerikanische Unabhängigkeitsbewegung wird - in Analogie zur Französischen
Revolution - tatsächlich überwiegend als ..Amerikanische Revolution" bezeichnet. Zu-
mindest das Selbstverständnis der G r ü n d u n g s v ä t e r der Vereinigten Staaten ist damit aber
keineswegs getroffen. Ihnen ging es nicht um den Bau einer neuen Gesellschaft, nicht um
die Umwälzung bestehender Staats- und Machtverhältnisse, sondern - wie bereits anlässlich
des ersten Kontinentalkongresses 1774 in Philadelphia z u m Ausdruck gebracht - um die
Wiedereinsetzung in ihre alten Rechte vor 1763. um die Restauration der durch die englische
Krone unterbrochenen und missbrauchten Rechtstradition, vgl. auch U. Opolka, Politische
Erklärungen: Die Verfassungen der nordamerikanischen Staaten und der Französischen
Revolution, in: E. B r a u n / F . H e i n e / U . Opolka (Hrsg.). Politische Philosophie, 6. Aufl. 1998.
S. 183 f. Insbesondere hat aber bereits T. Paine. einer der publizistischen Wegbereiter so-
wohl der amerikanischen Unabhängigkeit w i e dann später d e r Französischen Revolution,
in seinem Werk diesen restaurativen Aspekt deutlich betont, auch wenn er einer der ersten
war. die das damalige amerikanische Geschehen als Revolution bezeichneten. So heißt es in
Paines berühmter Schrift ..Die Rechte des M e n s c h e n " aus den Jahren 1791/92. die Revolu-
tion in A m e r i k a sei ..eine Erneuerung der natürlichen Ordnung der Dinge, ein System von
Grundsätzen, die ebenso allgemein sind als die Wahrheit und die Existenz des M e n s c h e n
und die Moral mit politischer Glückseligkeit und Nationalwohlstand verbindet", zitiert nach
einer Übersetzung von D.M. Forkel, hrsg. von T. Stemmler, 1973. S. 173. Bemerkenswert
in diesem Kontext ist auch eine rückblickende Ä u ß e r u n g von J. Adams in einem Brief
an T.Jefferson vom 24. August 1815: ..Die Revolution fand im Herzen des Volkes statt,
und diese wurde bewirkt von 1760 bis 1775 im Verlauf von 15 Jahren, bevor ein Tropfen
Blut in Lexington vergossen w u r d e " , vgl. J.Adams, in: L . J . C a p p o n (Hrsg.). T h e A d a m s -
Jefferson Letters. T h e Complete Correspondence between T. Jefferson and A. and J. Adams,
11. 1959. S . 4 5 5 . Speziell zum historisch-sozalwissenschaftlichen Aspekt der ..Revolution"
der Klassiker von H. Arendt. Über die Revolution. 1965 (engl. Originalausgabe 1963) sowie
K. Griewank, Der neuzeitliche Revolutionsbegriff. 3. Auflage 1973: C. Lindner, T h e o r i e
der Revolution. 1972: H. Wassmund. Revolutionstheorien. 1978: K. Lenk. T h e o r i e n der
Revolution, 2. Auflage 1982.
22
Detaillierte Darstellungen der . A m e r i c a n Revolution" finden sich bei C. Bonwick,
T h e A m e r i c a n Revolution. 1991: D. Higginbotham, T h e War of A m e r i c a n Independence.
1977: H.-C. Schröder. Die amerikanische Revolution. 1982: H. Dippel. Die amerikanische
Revolution 1 7 6 3 - 1 7 8 7 , 1985: S.E. Morison it. a.. T h e Growth of the A m e r i c a n Republic,
2 Bde.. 7. Auflage. 1980: F. Freidel (Hrsg.), Harvard G u i d e to A m e r i c a n History, 2 Bde..
C a m b r i d g e (Mass) 1974: A.M. Schlesinger, T h e Cycles of A m e r i c a n History, Boston
1986. Siehe auch K. Loewenstein, Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der Vereinigten
Staaten. 1959. S. 4 ff.
26 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Kontroverse zwischen den Kolonisten und der britischen Krone und führte - nach
der Eskalation in einen bewaffneten Konflikt - schließlich zur bereits erwähnten
Erklärung der Unabhängigkeit durch die ..dreizehn vereinigten Staaten von Ameri-
ka'" am 4. Juli 1776. 24 In der Präambel wird unter Berufung auf das Naturrecht die
Freiheit und Gleichheit aller Menschen sowie das Prinzip der Volkssouveränität
postuliert. Textlich kulminiert die Erklärung in der Verkündigung neuer staatlicher
Souveränität. Angesichts der Form und inhaltlichen Gewichtung könnte beinahe
von einer „Postambel" gesprochen werden, wenn es am Schluss heißt:

„We, T H E R E F O R E . the Representatives of the U N I T E D STATES OF A M E R I C A [ . . . ] ,
do. in the N a m e , and by Authority of the good People of these Colonies, solemnly
publish and declare. That these United Colonies are. and of Right ought to be F R E E
A N D I N D E P E N D E N T STATES [ . . . I " 2 5 .

Die Erklärung ermöglichte den Amerikanern die völkerrechtliche Anerkennung
als Krieg führende Partei und punktuelle Hilfe durch andere Mächte. Erst im Pa-
riser Frieden von 1783 fand die Unabhängigkeit nach einem wechselvollen Krieg
unter Beteiligung Frankreichs, Spaniens und der Niederlande ihre tatsächliche
Anerkennung durch das englische Mutterland. Die Declaration of Independence
wurde zu einem der bedeutenden Dokumente der Menschheitsgeschichte, in Spra-
che und Anspruch gelegentlich (allzu pathetisch) mit den Geboten der großen
abendländischen Religionen verglichen. Ihr Gedankengerüst formte das Funda-
ment der folgenden Verfassungsentwürfe. 2 6 Inhaltlich bildet sie die c o m m u n i s
opinio der aufgeklärten Naturrechtslehre. Der Einfluss J. Lockes ist überall dort
spürbar, wo von Konsens und Widerstand die Rede ist."

2?
Im transatlantischen Kontext bedeutsam die Dissertation von O. Vossler, Die amerika-
nischen Revolutionsideale in ihrem Verhältnis zu den europäischen, untersucht an T h o m a s
Jefferson. 1929.
2
~ An der Erklärung waren folgende bisherigen Kolonien beteiligt: Connecticut. Dela-
ware. Georgia. Maryland, Massachusetts, New Hampshire, N e w Jersey, New York. North
Carolina. Pennsylvania. Rhode Island. South Carolina und Virginia. Umfassend zur Un-
abhängigkeitserklärung, ihrer Vorgeschichte und Tragweite J. R. Pole. T h e Decision of
American Independence. 1975. Eine heute ..klassisch" zu nennende Analyse der Erklärung
liefert C.L Becker; T h e Declaration of Independence. A Study in the History of Political
Ideas. 1922 (Neudr. i960).
25
Zitiert nach D. W. Voorhees (Hrsg.), Concise Dictionary of A m e r i c a n History. 1983,
S. 2 8 0 f.
26
Hierzu W. P Adams. Republikanische Verfassung und bürgerliche Freiheit. Die Verfas-
sung und politische Ideen der amerikanischen Revolution. 1973: B. Bailyn, T h e Ideological
Origins of the A m e r i c a n Revolution. Neuausg. 1992.
2
Der theoretische Abschnitt der Unabhängigkeitserklärung wird emotional von der Ab-
rechnung mit dem englischen König George ///. überlagert. Dort wird das archaische Motiv
des Widerstands gegen einen Tyrannen a u f g e g r i f f e n . Insoweit steht die Erklärung durch-
aus in gewisser Rechtstradition der Monarchomachen. der Absetzung Philipps 11.1581.
der Hinrichtung Karls I. und der Bill of Rights von 1689. Diesen Aspekt heben auch
1. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung 27

Die vielfältigen europäischen Einflüsse auf Staatsphilosophie und verfassungs-
politisches Ideengut, der spürbare Impuls der großen englischen Juristen Cocke
und Blackstone28 sowie nicht zuletzt das gestärkte Selbstbewusstsein nach über
20 Jahren erbittertem Ringen aus dem als Klammergriff empfundenen Behar-
ren der englischen Krone verdichteten sich schließlich zu dem, was man den
„amerikanischen Konsensus am Vorabend der Bundesverfassung" genannt hat. 29

Wie auch J. Ellis in seinem Werk „Founding Brothers" in sechs Episoden über
die ersten Jahrzehnte des neuen Gemeinwesens beschreibt, reichte die Einig-
keit über Jeffersons Unabhängigkeitserklärung vom 4. Juli 1776 zunächst nicht
über den Willen, das Joch der englischen Krone loszuwerden, hinaus. „The first
founding (1776) declared American independence; the second (1787), American
statehood". 3 0 In Bezug auf den ersten Schritt bestand Einigkeit; der zweite war
zwischen „Föderalisten" und Anhängern eines losen Staatenbundes höchst umstrit-
ten. Noch heute besteht bis in die Tätigkeitsfelder der Tagespolitik eine Spannung
zwischen den damals von Hamilton und Jefferson verkörperten Denkschulen. Der
Einfluss derjenigen, die in den USA auf den „State rights" bestehen, nimmt seit
den 80er Jahren des 20. Jahrhunderts zu.

b) Wege zum Konsens - von den „Articles of
Confederation" zum „Great Compromise"

Der Vorabend nahm freilich einige Jahre in Anspruch. Er umfasste neben der Un-
abhängigkeitserklärung auch einzelstaatliche Verfassungsbemühungen, die teils
den Anregungen der Kontinentalkongresse folgten, sowie verschiedene Grund-
rechtserklärungen und die 1781 in Kraft getretenen (1777 formulierten) Articles
of Confederation als erste bedeutende Marksteine auf dem Wege zu einer dauer-

W. Reinhard. Vom italienischen H u m a n i s m u s bis zum Vorabend der Französischen Revolu-
tion. in: H. F r e n s k e / D . M e r t e n s / W . R e i n h a r d / K . Rosen (Hrsg.), Geschichte der politischen
Ideen, aktualisierte Ausgabe 1996. S. 241 ff., 369. sowie E. Angermann. Ständische Recht-
stradition in der amerikanischen Unabhängigkeitserklärung, in: Historische Zeitschrift 200
(1965). S. 61 ff. hervor. Der Rückschluss Reinhards (1996). die Unabhängigkeitserklärung
sei damit nicht von Rousseau abhängig, geht allerdings fehl, da mit Rousseaus Idee des
..volonte generale" gerade die Forderung nach e i n e m Selbstbestimmungsrecht gegenüber
Spanien und Großbritannien begründet wurde.
:s
Siehe umfassend mit Blick auf das englische ..Erbe" das klassische Werk von
C. E. Stevens. Sources of the Constitution of the United States - Considered in Relati-
on to Colonial and English History. 2 nd ed. 1894. reprint 1987.
29
Vgl. auch H. Steinherger. 200 Jahre amerikanische Bundesverfassung: Zu Einflüssen
des amerikanischen Verfassungsrechts auf die deutsche Verfassungsentwicklung; Vortrag,
gehalten vor der Juristischen Gesellschaft zu Berlin am 4. Juni 1986. 1987. S . 6 : umfänglich
C. Rossiter. T h e Political T h o u g h t of the American Revolution, 1963; C.L Becker. T h e
Declaration of Independence. A Study in the History of Political Ideas. 1922 (Neudr. i960).
J. Ellis, T h e Founding Brothers. T h e Revolutionär)- Generation, 2002. S. 27.
28 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

haften Verfassung. Beachtenswert sind in diesem Bezugsrahmen Connecticut und
Rhode Island, deren Verfassungen erst 1819 bzw. 1842 folgten, nachdem sich ihre
bisherigen königlichen Charters nach leichten Modifizierungen längerfristig als
zweckdienlich erwiesen hatten.

Die Einzelstaatsverfassungen waren sogleich Experiment und Impulsgeber
für die nachmalige Bundesverfassung. Von einem sanften Anstoßen späterer
Verfassungsprinzipien kann hingegen nicht gesprochen werden. Gegenüber den
ursprünglichen königlichen Charters erhielt die Legislative einen höheren Stellen-
wert, unter anderem durch möglichst gleichmäßige Repräsentation. Der Gedanke
der Volkssouveränität erfuhr stabile Grundlegungen. 1 1 Die Repräsentanten der
Exekutive - von Versammlungen gewählte Gouverneure - mussten beschränkte
Rechte hinnehmen. Von überragender Tragweite war schließlich die nachhalti-
ge Etablierung der Gewaltenteilung mit gegenseitiger Kontrolle der Gewalten. 3 2
Ferner galt das Zweikammersystem (mit der Ausnahme Pennsylvanias) als un-
entbehrliches Instrument zur Balancierung und Entschärfung unvermeidlicher
Konflikte zwischen Exekutive und Legislative.

Die Brückenfunktion vom ungeordneten Nebeneinander der Einzelstaaten zum
letztlich errichteten Bundesstaat nahmen die Anicles of Confederation ein. die
einen Staatenbund zu begründen wussten, der aus de facto souveränen Staaten
bestand, deren verbindendes Element ein Kongress sein sollte, in dem jeder
Staat eine Stimme besaß. Die Begriffe Souveränität, Freiheit und Unabhängigkeit
fanden erstmals zusammengehörig im Hinblick auf Einzel- oder Mitgliedsstaaten
Berücksichtigung:
„Each State retains its souvereignty, f r e e d o m . and independence, and every Power.
Jurisdiction and right. which is not by this confederation expressiv delegated to the
United States, in Congress assembled.*'"

Inhaltlich wurde für Verfassungsänderungen Einstimmigkeit gefordert. Der
Kongress, der ursprünglich nicht als Zentralregierung gedacht war und lediglich
marginale Zuständigkeiten vereinnahmte u , dehnte seine Rechte in der Folgezeit
sukzessiv aus. Eine permanente zentrale Exekutivgewalt fehlte in den Anicles aber
ebenso wie eine Regelung der Gerichtsbarkeit, des zwischenstaatlichen Handels
und der Steuererhebung." Das Fehlen einer Finanzhoheit und von Zwangsbe-

31
Jedoch wurde keineswegs überall der Anspruch auf Volkssouveränität festgehalten
und lediglich in Massachusetts erfolgte eine B e f r a g u n g des Souveräns zur Verfassung.
32
Z u m Verfassungsprinzip Gewaltenteilung siehe unten IV.3.c).
33
Art. II. Zitiert nach R.D.Rotunda u.a.. M o d e r n Constitutional Law, 6* ed. 2000.
Appendix B.
34
Dazu zählten die Hoheitsrechte im Bereich der Auswärtigen Angelegenheiten und
der Verteidigung im Namen der souveränen Einzelstaaten.
35
Vgl. zu Einzelheiten K. Loe wen stein, Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der
Vereinigten Staaten. 1959. S. 7 f. Siehe auch W. Brugger, E i n f ü h r u n g in das öffentliche
Recht der U S A . 2. Auflage 2001, S. 2 f.
1. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung 29

fugnissen ließ nach d e m Wegfall der äußeren Bedrohung das Unvermögen zur
einheitlichen Willensbildung klar zu Tage treten, w a s sich äußerst negativ auf
die Handels- und Finanzpolitik niederschlug. Letztere musste nach der Einbuße
der durch das britische Merkantilsystem gesicherten Handelsbeziehungen neue
V e r b i n d u n g e n g e w i n n e n , in d e r a u s w ä r t i g e n Politik galt es V e r s t i m m u n g e n mit
England und Spanien geschlossen zu begegnen36 und zwischen den Staaten k a m es
zu förmlichen Handelskriegen aufgrund rigider Zollschranken und mangelhafter
Zusammenarbeit.

c) Der Verfassungskonvent37

Den S c h w ä c h e n d e r Articles o f Confederation sollten schließlich die ab Mai
38
1787 in Philadelphia v e r s a m m e l t e n 55 Delegierten der Einzelstaaten - aus-

36
Gerade der Kongress bewies seine gravierendsten Schwächen auf außenpolitischem
Gebiet. Großbritannien kam der im Frieden von Paris genannten Verpflichtung nicht nach,
seine Truppen aus dem Staatsgebiet der USA abzuziehen. Als J. Adams 1784 nach London
reiste, um der Großbritannien einen Handelsvertrag vorzuschlagen, musste er unverrichteter
Dinge zurückkehren, nachdem die Briten ihn mit der heiklen Frage konfrontiert hatten,
ob er eine Nation oder einen der 13 Staaten vertrete. Bei dem Versuch, mit Spanien
eine Klärung der Grenze zu Florida zu erzielen, war der Kongress e b e n s o erfolglos wie
bei der angemessenen Begleichung der e n o r m e n Kriegsschulden. Vgl. zu alledem auch
K. Loewenstein (1959), S. 7 f.
Auf die Details des Konvents. Verfahrensbesonderheiten, dessen Z u s a m m e n s e t z u n g
und Beratungen wird an dieser Stelle verzichtet und auf g r u n d l e g e n d e Betrachtungen
verwiesen. Aus der deutschsprachigen Lit. ausführlich insbesondere J. Heideking. Die
Verfassung vor d e m Richterstuhl: Vorgeschichte und Ratifizierung der amerikanischen
Verfassung: 1 7 8 7 - 1 7 9 1 , 1988: A. Adams fW. P. Adams (Hrsg.). Die A m e r i k a n i s c h e Re-
volution und die Verfassung: 1 7 5 4 - 1 7 9 1 . 1987. Z u d e m die historischen Darstellungen
von D.J. Haupt ly. A Convention of Delegates - the Creation of the Constitution. 1987:
D. G. Smith. T h e Convention and the Constitution. T h e Political Ideas of the Founding Fa-
thers. 1987; L W. Levy (Hrsg.). T h e Framing and Ratification of the Constitution. 1987;
J.D. Elazar. T h e A m e r i c a n Constitutional Tradition. 1988. Siehe auch C. Wolfe. On Un-
derstanding the Constitutional Convention of 1787. in: T h e Journal of Politics. 39 (1977).
S . 9 7 f f . ; C.C. Jillson. Constitution-Making: Alignment and Realignment in the Federal
Convention of 1787, in: T h e A m e r i c a n Political Science Review, 75 (1981), S. 598 ff.;
A.H. Kelly/W.A. Harbison/H. Beiz (Hrsg.), T h e A m e r i c a n Constitution - its Origins and
Development, 7th ed. 1991. Klassische Standardwerke sind weiterhin: N.C. Towle. Histo-
ry and analysis of the Constitution of the United States, 3^ ed. 1871. reprint 1987; C. van
Dören, T h e Great Rehearsel. T h e Story of the M a k i n g and Ratifying of the Constitution of
the United States, 1948.
38
Rhode Island war nicht vertreten. Einige radikale Republikaner wie P. Henry und
S. Adams waren freiwillig ferngeblieben. Das erleichterte es den ..Nationalists", sich gegen
die B e f ü r w o r t e r einzelstaatlicher Souveränität durchzusetzen. Die größten Differenzen in
den Beratungen, die unter Vorsitz von G. Washington bis Mitte September andauerten, wa-
ren das Verhältnis von Bundesregierung und Einzelstaaten, die Gewaltenteilung innerhalb
der Bundesregierung sowie die Interessenkonflikte zwischen Nord- und Südstaaten auf
30 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

nahmslos Vertreter der bürgerlichen und landbesitzenden Schicht - durch die
Schaffung eines zentralen Regierungssystems entgegenwirken.

Die genannten Delegierten werden verbreitet als „Verfassungs- oder Gründervä-
ter" („founders") bezeichnet. Tatsächlich ist hierbei aber ein differenzierterer Blick
angebracht. Der Historiker / Ellis hat die amerikanischen „Verfassungsväter" im
Anschluss an die „Gründerväter" der Unabhängigen Vereinigten Staaten „founding
brothers" und die Verfassunggebung elf Jahre nach der Unabhängigkeitserklärung
„the second founding" genannt. 3 9

Neben den klangvollen Namen der Konventsmitglieder rückten in jüngerer
Vergangenheit weitere Verfassungsväter ins Blickfeld der Verfassungshistoriker.
Dies ist insbesondere auf die erneut aufgeflammte Debatte um die Bedeutung der
„original meaning" in der Verfassungsinterpretation zurückzuführen. Im Zuge
dieser Diskussion erscheinen eigentliches Konzept und Zusammensetzung der
Gründer immer weniger fassbar. Das Spektrum der „Founders" schließt im eng-
lischen Sprachgebrauch „drafters", „framers", „ratifiers", „adopters" und selbst
„we the people" ein. Neben den Konventsdelegierten selbst werden verbreitet
auch die zahlreichen Teilnehmer an den einzelstaatlichen Ratifizierungskonventen
genannt. Einige erweitern diesen Ansatz um die Zahl all derer, die die öffentliche
Debatte um die Verfassung zu prägen verstanden. Allerdings ist die Kategorie
„public debate" selten zitierfähig und kaum konkret genug, um den Vorwurf einer
gewissen Willkür in der Auswahl zu entkräften. 4 0

Die damalige Entscheidung zu einem völligen verfassungstheoretischen Neube-
ginn markierte den entscheidenden Wendepunkt zur konstitutionellen Moderne.
Federführend für diese Entwicklung war ein damals 36-jähriger Delegierter aus
Virginia, J. Madison41. Er schlug eine radikale Abweichung vom ursprünglichen

der einen, kleinen und großen Einzelstaaten auf der anderen Seite, vgl. dazu J. Heideking,
Revolution. Verfassung und Nationalstaatsgründung, in: W . P . A d a m s u . a . (Hrsg.), Die
Vereinigten Staaten von A m e r i k a . Bd. 1. S. 32 ff.. 43. Weitere bekannte Delegierte waren
A. Hamilton (New York), der 81-jährige B. Franklin und J. Wilson (beide Pennsylvania).
G. Mason (Virginia, den Jefferson, der selbst zu der Zeit als Gesandter in Paris weilte,
später ..the Cato of his country without the avarice of the R o m a n " nennen sollte) sowie
J. Dickinson (Delaware).
39
Vgl. J. Ellis. T h e Founding Brothers. T h e Revolutionary Generation. 2002.
4
" Vgl. zu der Diskussion um die Auswahl d e r ..Founders" neuerdings S. Cornell, T h e
Other Founders: Anti-Federalism and the Dissenting Tradition in America, 1 7 8 8 - 1 8 2 8 ,
1999: zu den unterschiedlichen Aspekten der Meinungsbildung in der einzelstaatlichen
..public debate": B. McConville, These Daring Disturbers of the Public Peace: T h e Struggle
for Property and Power in Early N e w Jersey, 1999 sowie W. Holton, Forced Founders:
Indians. Debtors. Slaves, and the Making of the American Revolution in Virginia. 1999.
41
Z u r Person J. Madison und dessen Einfluss auf die Verfassungswerdung siehe die
bemerkenswerte Studie von J.N. Rakove. J a m e s M a d i s o n and the Creation of the A m e r i -
can Rcpublic, 1990: zu dessen späterer Präsidentschaft ( 1 8 0 9 - 1 8 1 7 ) R.A. Rutland. T h e
Presidency of J a m e s Madison, 1990.
1. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung 31

Auftrag des Konvents vor: die Konföderationsartikel sollten nicht revidiert, son-
dern durch den Beschluss einer neuen, nationalen Regierungsform ersetzt werden.
Madisons Vorstellungen basierten auf einem eigenen Entwurf, der als „Virginia-
Plan" bekannt werden sollte. 42 Er sah im Kern eine präsidiale Republik vor, die
auf einer strengen Gewaltenteilung durch ein Zweikammerparlament beruhte.

Anstoß an dem Entwurf nahmen allerdings die kleinen Staaten, da sich die
Sitzverteilung im Kongress nach der Einwohnerzahl des jeweiligen Bundesstaates
richten sollte. Virginia hätte damit ein erhebliches Gewicht im Kongress gehabt.
An den Rand des Scheiterns brachte die Beratungen überdies der Interessenkon-
flikt zwischen dem kommerziell ausgerichteten Norden und dem auf Sklavenarbeit
angewiesenen, Agrarprodukte exportierenden Süden. Politische Protagonisten und
Gegenpole dieser Auseinandersetzung waren einerseits die „Nationalisten" - Be-
fürworter einer starken Zentralregierung (die sich entgegen dem heutigen Sprach-
gebrauch Federalists nannten) - und auf der anderen Seite die Anhänger der
Souveränität der Einzelstaaten sowie einer größtmöglichen Dezentralisierung der
Macht. Letztere wurden von ihren Widersachern geschickterweise mit dem Na-
men Antifederalists belegt, um das Negative und im Zweifel Unpatriotische ihres
Standpunktes hervorzuheben. Die Spannungen waren von einer Vermengung un-
auflöslich erscheinender materieller Interessen mit generellen Einwänden gegen
jegliche Machtkonzentration gekennzeichnet.

Schließlich konnte ein für die Konventsmitglieder akzeptabler Kompromiss
(ehrfurchtsvoll „The Great Compromise" genannt) erzielt werden: im Repräsen-
tantenhaus war nunmehr eine Vertretung nach der Bevölkerungszahl vorgesehen,
der Senat bot hingegen ungeachtet der Größe jeweils zwei Sitze für die einzelnen
Staaten. 43 Der Souveränität der Einzelstaaten wurde durch das innovative Prinzip
des Föderalismus 44 und durch die Entscheidung über ein neues Wahlrecht 45 Rech-

J
- Der Verfassungsdebatte lagen drei ..Plans" zugrunde. Der Vorschlag von New Jersey
(„New Jersey-Plan"), d e r e i n e Kollektivspitze vorsah, glich dabei in manchen Einzelheiten
der späteren Schweizer Verfassung von 1848 (siehe i.Ü. auch P. Widmer. Der Einfluss der
Schweiz auf die Amerikanische Verfassung von 1787, in: Schweizerische Zeitschrift für
Geschichte. 38 (1988), S. 359 ff.), der von Virginia hatte Ähnlichkeiten mit der späteren
Verfassung der dritten französischen Republik. Den dritten ..Plan" legte A. Hamilton vor;
darin wurde ein System bevorzugt, das d e m ..British G o v e r n m e n t " als laut Hamilton ..the
best in the world". frappierend ähnelte.
43
Aktualität erlangten diese Frage und die Argumente der früheren Auseinandersetzung
bei den Präsidentschaftswahlen im Jahr 2 0 0 0 und der knappen (letztlich gerichtlichen)
Entscheidung für den Wahlsieger G. W. Bush.
44
Dazu ausführlicher unten IV. 3.b).
45
Für die Wahl zum Repräsentantenhaus, d e m einzigen Bundesorgan, das nach der
ursprünglichen Verfassung direkt gewählt werden musste. galt die Bestimmung, dass die
Qualifikationen für die W ä h l e r nicht höher angesetzt werden dürften als für das ..populäre"
Haus des jeweiligen Einzelstaates (Art. I §2 par 1 der Verfassung). Dem Kongress wurde
lediglich das Recht eingeräumt, die von den Einzelstaaten geregelten ..Zeiten. Orte und
32 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

nung getragen. Der Bundesregierung wurde die Befugnis erteilt, Einfuhrzölle
und Steuern zu erheben, eine Flotte und ein Heer zu unterhalten, die Milizen der
Staaten zu beaufsichtigen (und nötigenfalls militärisch einzusetzen) sowie den
Handel zwischen den Staaten und dem Ausland zu regulieren. Den Gipfel der
Machtfülle bildete die berühmte Bestimmung, die es dem Kongress ermöglichte,
alle Gesetze zu beschließen, die notwendig und angemessen („necessary and pro-
per") seien, um die in der Verfassung enthaltenen Kompetenzen wahrzunehmen
(Art. I § 8 par. 18 der Verfassung). Eine weitere Beschränkung der Einzelstaaten
bildete das Verbot der Münzprägung und Papiergeldausgabe. Allerdings wurde
damit erst ein gemeinsamer Binnenmarkt mit einer gemeinsamen Währungs-,
Wirtschafts- und Außenhandelspolitik ermöglicht. Kompensation für den Verlust
der einzelstaatlichen Souveränität sollte der Senat bieten, über den die Staaten
Einfiuss auf die Gesetzgebung, den Abschluss von Verträgen und die Ernennung
hoher Amtsinhaber nehmen konnten.

Nicht mehrheitsfähig waren Anregungen, ein Organ („Council of Revision")
zu schaffen, das Gesetze der Einzelstaaten u n d / o d e r des Kongresses auf ihre
Verfassungsmäßigkeit überprüfen würde. Auch die Zuweisung dieser Funktion an
den in der Verfassung vorgesehenen Obersten Gerichtshof fand keine Zustimmung.

Essentiell für die Zustimmung der Südstaaten zur Verfassung war die Anerken-
nung der Institution der Sklaverei. Diese Akzeptanz wurde letztlich konkludent
in drei Klauseln deutlich. Nach Art. I § 2 par. 3 der Verfassung sollten bei der
Berechnung der Bevölkerungszahl im Hinblick auf die Zuteilung von Sitzen im
Repräsentantenhaus „other persons" (womit Sklaven gemeint waren) als Drei-
Fünftel-Personen gewertet werden. Weiterhin musste gemäß Art. IV § 2 par. 3
der Verfassung ein flüchtiger Sklave von den Behörden des Staates, in den er
geflüchtet war, an seinen Herrn ausgeliefert werden. Zudem durfte der Import von
Sklaven vom Kongress bis zum Jahre 1808 nicht verboten, jedoch ein Steuer von
nicht mehr als 10 Dollar auf jeden importierten Sklaven erhoben werden (Art. I
§ 9 par. 1 der Verfassung).

Die einzelstaatlichen Verfassungen dienten, wie bereits erwähnt, als wegweisen-
der Erfahrungsschatz für die Inhalte der Bundesverfassung. Vorbilder etwa für die
Gestaltung der Bundesgewalt mit einer Zweikammerlegislative, einer Einmann-
exekutive und einem obersten Gerichtshof waren insbesondere die Verfassungen
von New York und Massachusetts." 6

A r t " der Wahlen zu ändern (Art. I §4 par. 1 der Verfassung). Vgl. auch K.L. Shell. Die
Verfassung von 1787. in: W . P A d a m s u . a . (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika.
Bd. 1. 1990. S. 277 ff., 2 8 0 f.
46
Z u m Ideengehalt der Einzelstaatsverfassungen: W. P. Adams. Republikanische Verfas-
sung und bürgerliche Freiheit. Die Verfassungen und politischen Ideen der amerikanischen
Revolution. 1973. Siehe zu deren Einfiuss auf die Bundesverfassung auch H.G. Keller. Die
Quellen der amerikanischen Verfassung, in: Schweizer Beiträge zur allgemeinen Geschichte
16 (1953), S. 107 ff.
1. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung 33

Die am 17. Sept. 1787 verabschiedete Verfassung spiegelte letztlich den mühse-
lig errungenen Kompromiss zwischen Interessenlagen wider, die sich in einem ma-
teriell ausgerichteten Nord-Süd-Konflikt und einem grundsätzlichen, weitgehend
ideellen Streit um etwaige Segnungen des Föderalismus oder eines ausgeprägten
Zentralismus offenbarten.

d) Ratifizierung und „Federalists" gegen „Antifederalists"

Der Verabschiedung sollte nach dem Willen der Delegierten die baldige Ratifi-
zierung folgen. Diese hätte sich bei Berücksichtigung der damaligen Rechtslage
schwierig gestaltet. Die Kongressordnung sah nämlich prinzipiell Einstimmigkeit
vor. welche angesichts der zahlreichen Kompromisse kaum zu erreichen schien.
So beschloss man. die Zustimmung zur Verfassung nicht dem Kongress in New
York, sondern eigens zu berufenden verfassunggebenden Versammlungen in den
einzelnen Staaten zu überlassen. 47 Überdies sollten nach Art. VII des Verfassungs-
entwurfs bereits neun von dreizehn Ja-Stimmen die übrigen Staaten binden. Diese
Taktik zahlte sich aus. denn am 2. Juli 1788 wurde durch die Zustimmung des
zehnten der dreizehn Gründungsstaaten die Verfassung ratifiziert. North Carolina
und Rhode Island zögerten mit der Ratifizierung noch bis zum 21. November
1789 beziehungsweise 29. Mai 1790. Auch in New York galt es Widerstände ge-
gen den Verfassungsentwurf zu brechen. 4 8 Wie unter einem Brennglas prallten
dort die herausragenden Vertreter von Federalists und Antifederalists aufeinander,
die in einer geistig-ideologischen Auseinandersetzung das gemeinsame Funda-
ment der Revolution in zwei Varianten des Republikanismus zu spalten wußten.
Beide Seiten versuchten mit einer Flut von Flugblättern, Zeitungsartikeln, Reden
und Pamphleten die öffentliche Meinung zu indoktrinieren. Die Antifederalists
befürworteten dabei die Idee einer überschaubaren Republik in einem lockeren
Staatenbund, ähnlich der Struktur, wie sie in den „Articles of Confederation""
vorgesehen war. 49

47
Gleichzeitig wurde, dem Beispiel aus Massachusetts folgend, allmählich das Volk
als eigentlicher Souverän ins Spiel gebracht.
4S
Hierzu ausführlich L.G. de Pauw, T h e Eleventh Pillar: N e w York and the Federal
Constitution. 1966: R. Brooks, Alexander Hamilton. Melanchton Smith and the Ratification
of the Constitution in New York, in: William and M a r y Quarterly 24 (1967), S. 339 ff.
49
Unter B e r u f u n g auf Montesquieu widersprachen die Antifederalists der Auffassung,
ein Gebiet von der Größe der Vereinigten Staaten könne problemlos als freiheitliche Repu-
blik geführt werden. Die neu geschaffenen Verfassungsorgane und Institutionen betrachtete
man als potentielle G e f a h r für die Bedürfnisse der Einzelstaaten und ihrer Bürger. Überdies
wurde der bis dahin fehlende Grundrechtekatalog beklagt. Vgl. zu den A r g u m e n t e n und
Vertretern dieser Bewegung insgesamt J. T. Main. T h e Antifederalists. Critics of the C o n -
stitution 1781 - 1 7 8 8 , 1961; C.M. Kenyon. M e n of Little Faith: T h e Antifederalists on the
Nature of Representative Government, in: William and Mary Quarterly 12 (1955), S. 3 ff.
Neuerdings S. Cornell. T h e Other Founders: Anti-Federalism and the Dissenting Tradition
34 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Demgegenüber stand das Modell der Federalists, die für das Modell einer
..Bundesrepublik" mit einer effektiven Zentralgewalt sowie für eine Stärkung
und Expansion der Wirtschaft eintraten. Den theoretischen und intellektuellen
Unterbau hierzu lieferten A. Hamilton, J. Madison und J. Jay, die unter dem
gemeinsamen Pseudonym ..Publius" 85 Essays veröffentlichten, in denen sie die
Bedeutung und Vorteile der Verfassung hervorzuheben suchten. Diese heute unter
dem Titel „Federalist Papers" versammelten Schriften gelten zu Recht als eines
der wichtigsten Dokumente zur Staatstheorie und zählen zu den Klassikertexten
im Verfassungsleben 5 0 , vielleicht sogar in literarischer Hinsicht. 51

In deren Plädoyer für einen amerikanischen Bundesstaat lebt die damals ge-
führte Diskussion wieder auf und es sind prinzipielle Überlegungen über die
Probleme zu finden, die Einigungsprozesse von solcher Größenordnung aufwer-
fen. Zudem ist eine Stringenz der Argumentation zu erkennen, die verwundern
muss, wenn man die Entstehungsgeschichte der „Papers"bedenkt: Sie waren zu-
nächst schlicht eine Serie von Zeitungsartikeln, die etwa ein Jahr lang, nämlich
1787/88. in mehrtägigem Abstand in drei New Yorker Zeitungen erschienen, bevor
sie zusammengefaßt als Buch publiziert wurden. Der Anlass für diese eifrige Publi-
kationstätigkeit war, für die Ratifizierung der neuen, nunmehr bundesstaatlichen
Verfassung zu werben.

Es war nicht vorgesehen, die Verfassung per Volksentscheid zu ratifizieren,
vielmehr oblag diese Aufgabe gewählten Konventen. Dennoch richteten sich die
Artikel der Autoren ebenso wie die Artikel und Pamphlete der Verfassungsgegner
unmittelbar an die interessierten Bürger; es wurde argumentiert, polemisiert, mit
zahlreichen Mitteln der politischen Rhetorik um Zustimmung gerungen. Offenbar
fand diese öffentlich geführte Kontroverse um die künftige Gestalt der Union auch
die erwünschte Resonanz; sie erweckte Leidenschaften. Gerade mit Blick auf

in A m e r i c a . 1 7 8 8 - 1 8 2 8 . 1999. Siehe auch die Textsammlung von H.J.Storing!M. Dry
(Hrsg.). T h e Complete Anti-Federalist, 7 Bde. 1977.
50
Die Begrifflichkeit ..Klassikertexte im Verfassungsleben" prägte P. Häberle. Siehe
ders., Klassikertexte im Verfassungsleben. 1981 sowie ders., Verfassungslehre als Kultur-
wissenschaft. 2. Aufl. 1998. S . 4 8 1 ff.
51
J. Gebhardt spricht in diesem Z u s a m m e n h a n g von einem „Iivre de circonstance. das
dank des Formats seiner Autoren und des Erfolgs der vertretenen politischen Position
schließlich einen hervorragenden Platz e i n n e h m e n sollte im literarischen corpus der a m e -
rikanischen Ziviltheologie", vgl. ders.. T h e Federalist (1787/88). in: H. Maier u. a. (Hrsg.),
Klassiker des politischen Denkens, Bd. II. 5. Aufl. 1987, S . 5 8 ff., 58. Textausgaben wur-
den u. a. herausgegeben von J.E. Cooke ( Hrsg.), T h e Federalist, 1961; C. Rossiter (Hrsg.),
T h e Federalist, 1961: B. F. Wright. T h e Federalist, 1961 - mit o f t zitierter Einleitung;
/. Kramnick (Hrsg.). T h e Federalist Papers. 1987. Deutschsprachige Übersetzungen editier-
ten u. a. A. und W. P. Adams (Hrsg), H a m i l t o n / M a d i s o n / J a y : Die Federalist Artikel. 1994
sowie F. Ermacora (Hrsg.), Alexander Hamilton. J a m e s Madison, John Jay. Der Föderalist.
1958. Zur politischen Interpretation der Federalist Paper vgl. D. F. Epstein. T h e Political
Theory of the Federalist, 1984. Siehe auch K. von Oppen-Rundstedt. Die Interpretation der
amerikanischen Verfassung im Federalist, 1970.
1. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung 35

den europäischen Einigungsprozess ist es erhellend, wie eine von Leidenschaft
getragene Einigung andere Kräfte freisetzt als ein Zusammenfinden, das auf
mühsamen, kleinteiligen Gewinn-und-Verlust-Rechnungen beruht.

Gleichwohl: Über die unmittelbare Bedeutung der Federalist Papers in der
Auseinandersetzung um die Verfassung sind die Meinungen geteilt; New York
jedenfalls wählte einen anti-federalistischen Konvent. Nachdem jedoch mit Vir-
ginia als zehnter Staat nach Massachusetts ein anderer großer Schlüsselstaat die
Verfassung ratifiziert hatte, stand der Staat New York vor der Wahl, der Union
fernzubleiben und eine Sezession der Stadt New York zu riskieren oder sich dem
Druck der Umstände zu beugen. Der Konvent entschloss sich schließlich mit
knapper Mehrheit für die Ratifizierung.

Obwohl die Anti-Federalisten unter dem Strich den Kampf um die Verfassung
verloren hatten, ging im Rahmen des erzielten Kompromisses ihre Idee vom
republikanischen Kleinstaat ebenso in das amerikanische Selbstverständnis ein
wie die einzelnen Prinzipien ihrer federalistischen Widersacher.

Der Verdienst der Federalist Papers lag weniger in deren tagespolitischem Erfolg
als in der ideenpolitischen Langzeitwirkung auf das politische Selbstverständnis
der amerikanischen Republik.

Der Schritt zu einer neuen, die nationale Willensbildung und Entscheidungsfin-
dung vereinfachenden Fasson staatlichen Zusammenlebens hatte sich zuletzt trotz
oder gerade aufgrund der langatmigen Ratifikationsauseinandersetzung vollzogen.
Einige der Staatsversammlungen hatten die neue Verfassung allerdings nur unter
der Prämisse ratifiziert, dass G. Washington als erster Präsident den Beschluß
eines Grundrechtekatalogs im Kongress durchsetzen würde.

e) Die Schlüsselrolle der Verfassung Virginias - Pionierin der
Menschenrechte: konstitutionelle „Morgendämmerung" - die Bill of Rights

In ihrer Tragweite ist dabei die Verfassung Virginias vom 12./29. Juni 1776
kaum zu unterschätzen. Sie sollte die erste Verfassung sein, die den Schritt von
traditionellen konstitutionellen Denkmustern zur Verfassungs-Moderne insoweit
zu meistern vermochte, als sie erstmals Regeln der Staatsorganisation („Consti-
tution or Form of Government") mit einem Menschenrechtskatalog („Virginia
Bill of Rights" 5 2 ) verband. Die naturrechtliche Lehre von den unveräußerlichen

52
In Art. I der Erklärung heißt es: ..Alle Menschen sind von Natur aus gleichermaßen
frei und unabhängig und besitzen gewisse angeborene Rechte ( . . . ] und zwar auf G e n u ß
des L e b e n s und d e r Freiheit und dazu die Möglichkeit. Eigentum zu erwerben und zu
besitzen und Glück und Sicherheit zu erstreben und zu erlangen."(zitiert nach der Über-
setzung von W. P Adams, im Internet unter http://chnm.gmu.edu/declaration/german.html).
Hinzu kamen unter a n d e r e m Gewährleistungen der Pressefreiheit ( Art. 12) und der freien
36 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Menschenrechten und die Rechtsentwicklungen in England bildeten den geistigen
Unterbau, um die bedeutendsten Freiheiten als allgemeine Bürger- oder Menschen-
rechte in einem Grundrechtskatalog zu konzentrieren und als positives Gesetz
zu verkünden. 5 3 Es mag der damaligen Mentalität der Siedler, ihrem ausgepräg-
ten Unabhängigkeitssinn und deren gewachsenem Streben nach Glaubensfreiheit
zuzuschreiben sein, dass sich eine beispiellose Offenheit für zeitgenössische
Staatsphilosophie beobachten ließ, die schließlich in deren konkreter Umsetzung
mündete. Laut O. Vossler sieht der Amerikaner „im Mayflower Compact, in den
Covenants von Connecticut [ . . . 1 wirklich durch Vertrag Staaten entstehen, ihm ist
in allen diesen Punkten das Naturrecht gar nicht Theorie und Literatur, sondern
fassbare, sichtbare, lebendige Wirklichkeit." 5 4 Zwar steht die Menschenrechtser-
klärung von Virginia noch außerhalb, also formal getrennt von der „Constitution
or Form of Government". Jedoch sollte es nicht lange dauern, bis es zu der Ver-
schmelzung beider Bestandteile kam. In der Verfassung Pennsylvanias vom 28.9.
1776 wurde erstmals diese für das spätere Verfassungsverständnis wesentliche
Verbindung formuliert:

„We [ . . . ] do ordain. declare and establish the following Declaration of Rights and
Frame of Government, to be the Constitution of this c o m m o n w e a l t h . " 5 5

Die Staaten Virginia, New York und Massachusetts waren es dann auch, die
eine Annahme der Bundesverfassung von der Bedingung abhängig machten, dass
Grundrechte dauernde Berücksichtigung fänden. 5 6 So kam es schließlich, dass

Religionsausübung (Art. 16). Siehe zu den ersten amerikanischen Entwürfen von G r u n d -
rechtskatalogen bereits H. Hägermann, Die Erklärung der M e n s c h e n - und Bürgerrechte
in den ersten amerikanischen Staatsverfassungen. 1910. Vgl. auch B. Schwanz. T h e Great
Rights of M a n k i n d . A History of the American Bill of Rights. 1977: R.A. Rutland. T h e
Birth of the Bill of Rights. 1 7 7 6 - 1 7 9 1 . 1955.
53
Bereits das Massachusetts Body of Liberties von 1641 enthielt ein detailliertes
Bekenntnis zu Individualrechten. In den General Fundamentals von New Plymouth aus dem
Jahre 1671 wurde die Gleichheit vor dem Gesetz und in der Rechtsprechung, die Achtung
von Leib. Leben. Freiheit, g u t e m Namen und Besitztum sowie die Glaubens-, Gewissens-
und Kultusfrreiheit für unverletzlich erklärt, vgl. dazu R. Zippelius. Allgemeine Staatslehre.
13. Aufl. 1999. S. 329: J. Hatschek. Allgemeines Staatsrecht. Bd. II. 1909. S. 133 f.
5-1
O. Vossler. Studien zur Erklärung der Menschenrechte, in: R. Schnur (Hrsg.), Zur
Geschichte der Erklärung Menschenrechte und Grundfreiheiten. 1964 (2. Aufl. 1974).
S. 166 ff.. 180 f.
55
Vgl. ..The Constitution of Pennsylvania", zitiert nach S.E. Morison (Hrsg.), Sources
and D o c u m e n t s Illustrating the A m e r i c a n Revolution 1 7 6 4 - 1 7 8 8 , 2. Aufl. 1929, Neudr.
1953, S. 162 f.
56
Bis 1780 schufen lediglich sechs Staaten Grundrechtserklärungen (Virginia. Dela-
ware. Pennsylvania. Maryland. North Carolina, Massachusetts). Inhaltlich gab es hierbei
erhebliche Differenzen. So war die Frage nach dem konkreten Inhalt von „Freiheit" nicht
eindeutig im Sinne einer allgemeinen Übereinstimmung zu beantworten. Freiheit als politi-
sche Partizipation war nicht gleichmäßig verwirklicht; in fünf Staaten waren beispielsweise
nur Protestanten a m t s f ä h i g . Das Gleichheitsprinzip der Unabhängigkeitserklärung war
1. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung 37

Herrschaftsordnung und Grundrechte in der westlichen Verfassungstradition seit
der Einbeziehung der Ten Amendments als „Bill of Rights" in die amerikanische
Verfassung im Jahre 1789 57 (ratifiziert 1791) eine untrennbare Einheit bilden und
nicht hinweg zu denkender Bestandteil moderner Verfassungen sind. 58

Selten wird darauf verwiesen, dass im Prozess der amerikanischen Verfassung-
gebung 1787/88 die Föderalisten zunächst für eine Verfassung ohne Grundrechte
eintraten. 5 " Hamilton, Madison und Jay, betonten in den gemeinsam von ihnen
verfassten Federalist Papers, Gerechtigkeit und Freiheit seien ausreichend durch
Gewaltenteilung und die repräsentative Demokratie gesichert; grundrechtliche
Abwehrrechte seien überflüssig, ja schädlich, ließen sie doch den Eindruck ent-
stehen. das mit ihnen abgewehrte Verhalten des Staats sei eigentlich erlaubt und
müsse erst verboten werden. Zudem würde so abgelenkt von der letztlich entschei-
denden Gemeinwohlsicherung, dem Geist der Freiheit in der Bürgerschaft, der
sich in demokratischer Selbstbestimmung äußere: ..Hier müssen wir | . . . ] letzten
Endes das einzige solide Fundament für alle unsere Rechte suchen." 6 " Bekanntlich
konnten sich die Föderalisten mit diesem Ansatz nicht durchsetzen. Auf Druck
der Anti-Föderalisten wurde bald nach Verfassungsannahme ein Grundrechtska-
talog entworfen, die Bill of Rights, für die die amerikanische Verfassung berühmt
geworden ist.

Der „Vorabend" der Bundesverfassung nahm unter d e m Gesichtspunkt der
Verknüpfung dieser heute untrennbar erscheinenden Elemente also durchaus den
Zeitraum bis 1789 in Anspruch. Das Jahr 1791 mag als die „Morgendämmerung"
einer modernen Verfassung bezeichnet werden, die der englischen Tradition von
der Magna Charta 1215 über die Petition of Right 1627, die Habeas Corpus Act
1679 und die Bill of Rights 1689 folgend strukturell und inhaltlich schon ein Stück
in die Zukunft enteilt war.

vordergründig gegen England gerichtet und zunächst nicht zur unbeschränkten inneren
Umsetzung bestimmt. Überdies fand es nur in drei Grundrechtserklärungen Berücksichti-
gung. Vgl. hierzu W.P.Adams. Republikanische Verfassung und bürgerliche Freiheit. Die
Verfassungen und politischen Ideen der Amerikanischen Revolution. 1973.
Der Kongress verabschiedete am 25. September zunächst zwölf Verfassungszusätze
(.Amendments). von denen die Bundesstaaten letztlich zehn bestätigten. Einzelheiten zu den
A m e n d m e n t s unten ausführlich IV. 1. a) Zur Geschichte der amerikanischen ..Bill of Rights"
vgl. aus neuerer Zeit das sehr umstrittene Werk von L IV. Levy, Origins of the Bill of Rights.
1999. Die historischen und verfassungsrechtlichen Grundlagen sowie die Fortentwicklung
bespricht A. ReedAmar. T h e Bill of Rights: Creation and Reconstruction, 1998. Siehe auch
C.R. Smith. To form a more perfect union. T h e ratification of the Constitution and the Bill
of Rights, 1 7 8 7 - 1 7 9 1 , 1993.
58
Vgl. auch K.Stern. Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Bd. 1. 1984.
S. 65: W. Hertel. Supranationalität als Verfassungsprinzip. 1999. S. 26.
Anders freilich W. Brugger, Verfassungen im Vergleich: USA & Deutschland, in:
Ruperto Carola - Forschungsmagazin der Universität Heidelberg. H e f t 3 / 1 9 9 4 . S. 22 ff.
60
Vgl. The Federalist No. 84 (Hamilton).
38 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Die Verfassung und die Bill of Rights erzeugten so eine Balance zwischen zwei
gegensätzlichen, aber grundlegenden Aspekten der amerikanischen Politik - der
Notwendigkeit einer starken, effizienten Zentralgewalt und der Maxime, die Rech-
te des Einzelnen zu schützen. Die beiden ersten politischen Parteien spalteten sich
entlang dieser Linien. Die Föderalisten bevorzugten einen starken Präsidenten und
eine Zentralregierung. Die Demokratischen Republikaner verteidigten die Rechte
der einzelnen Staaten, denn dies schien mehr regionale Kontrolle und Verantwor-
tung zu garantieren. Eine Auseinandersetzung, die der Konfliktsituation unter den
Delegierten des Verfassungskonvents gewissermaßen konsequent nachfolgte.

Der entstandene Verfassungsstaat auf der Grundlage des Dokuments von 1787
war zunächst von Geburtswehen begleitet, die beschwerlicher zu sein schienen als
die der abgelösten Konföderation. Insbesondere brach der reformierte Staat, der
sich eigentlich erst jetzt als in sich geschlossene Nation betrachten konnte, weit
deutlicher mit den politischen Strukturen der vorhergehenden Periode. Setzt man
einen Vergleich mit 1776 an. so lässt sich feststellen, dass damals die Kolonien
zwar den einschneidenden Schritt zur Unabhängigkeit getätigt hatten, allerdings
Verwaltung und Staats Verständnis lediglich Modifizierung erfahren durften. 1787
wurde hingegen ein erstes klares Bekenntnis zur Moderne des Staatswesens abge-
geben, indem die durch Generationen hindurch bewahrte Tradition der relativen
Selbständigkeit der Einzelterritorien durchbrochen und das Volk der Vereinigten
Staaten zum tatsächlichen, obersten Souverän berufen wurde.

5. „We, the People" - Souveränität (in) der US-Verfassung

Die Verfassung der Vereinigten Staaten ist die älteste noch gültige schriftliche
Verfassung der Welt. 61 Bereits in den ersten drei Worten der Präambel 62 manifes-
tieren sich Herkunft, Fundament und Auftrag dieses Werkes. „We the People[... 1"
ist mehr als lediglich der Ausdruck des Demokratiegedankens, der freilich zu den
Säulen amerikanischen Verfassungsdenkens zu zählen ist. 63 Das Volk wird als

61
P r o f u n d e Darstellungen der amerikanischen Verfassungsordnung bieten etwa
R. IV. Bland, Constitutional Law in the United States: a Systematic Inquiry into the Change
and Relevance of S u p r e m e Court Decisions. 1992. S. 1 ff., 7 ff.: D.P. Currie, Die Verfas-
sung der Vereinigten Staaten von Amerika, 1988. S. II ff.; J.E. Nowak! R.D. Rotunda,
Constitutional Law. ö^ed. 2000. ch. 1,2,3.12.20: LH. Tribe, A m e r i c a n Constitutional Law.
3* ed. 2000.
62
Die Präambel der amerikanischen Verfassung wird beispielsweise umfassend er-
läutert von M. Adler! W.Gortnan, T h e A m e r i c a n Testament. 1975, S . 6 3 f f . Den Zweck.
Inhalt und Sinn von Präambeln in ihrer Verbindung mit Verfassungen erläutert rechtsver-
gleichend P. Häberle, Verfassungslehre als Kulturwissenschaft. 2. Aufl. 1998. S. 9 2 0 ff.;
vgl. auch ders., Präambeln im Text und Kontext von Verfassungen, in: J . L i s t l / H . Scham-
beck (Hrsg.), Demokratie in Anfechtung und B e w ä h r u n g . Festschrift für J . B r o e r m a n n .
1982, S. 211 ff. Siehe auch B.Ackerman, We the People I: Foundations. 1991.
63
Z u m Demokratieprinzip ausführlicher unter IV.3.e).
1. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung 39

Träger der verfassunggebenden Gewalt festgeschrieben.64 Diese B e z u g n a h m e , die
i n d i e s e r F o r m e r s t m a l i g E i n z u g i n e i n e m o d e r n e V e r f a s s u n g hielt"5, i m p l i z i e r t
a b e r a u c h d i e B i l l i g u n g u n d P r ä g u n g d u r c h d i e B ü r g e r e i n e s L a n d e s , i n d i e s e m Fall
sogar den H i n w e i s auf die revolutionäre Vorgeschichte, und entfaltet schließlich
identitätsstiftende Wirkung. Gleichzeitig wird der Schaffende z u m Adressaten.
W o b e i d e r B e g r i f f d e s „ S c h a f f e n d e n " w e i t z u v e r s t e h e n ist: e i n e L e g i t i m a t i o n
durch eine Volksabstimmung gab es nämlich ebensowenig wie zu den meisten
folgenden Verfassungsentwürfen anderer Länder.66 Die Volkssouveränität fand
z w a r v o n B e g i n n a n i n d e r a m e r i k a n i s c h e n V e r f a s s u n g ihre t h e o r e t i s c h e V e r a n k e -
rung;67 sie entfaltete sich h i n g e g e n inhaltlich und in der W a h r n e h m u n g erst eine
G e n e r a t i o n später, da d i e Verfassungsväter keine D e m o k r a t e n im eigentlichen
Sinne waren. Sie zählten zu der konservativen Oberschicht, die von e i n e m tiefen
Misstrauen gegen jegliche Volksherrschaft gekennzeichnet war.68 D e n n o c h stand

64
So hat auch der U S - S u p r e m e Court bereits früh festgestellt, dass die Verfassung
ein Akt des Volkes und nicht von souveränen und unabhängigen Staaten geschaffen war,
vgl. McCulloch v. Maryland. 17 U.S. (4 Wheat.) 316. 4 0 3 (1819): Chisholm v. Georgia.
2 U.S. (2 Dali.) 419.471 (1793); Martin v. Hunters Lessee, 14 U.S. (1 W h e a t . ) 304. 324
(1816).
65
Schon seit der Antike wurden mit dem Begriff der ..Verfassung" die unterschiedlichs-
ten Inhalte in Verbindung gebracht. Es herrschte insoweit Einigkeit als ein Staat, wolle
er nicht in Anarchie verfallen, sich an bestimmte Ordnungsvorstellungen halten müsse.
Freilich handelte es sich hierbei o f t m a l s lediglich um die Fixierung real vorhandener
Machtverhältnisse und obrigkeitlich gesetzter Ordnungen, die alleine auf dem Willen eines
Herrschers o d e r vertraglichen Absprachen beruhten. Es konnte weder von einer O r d n u n g
des gesamten Staatswesens noch von einer Einbeziehung übergeordneter, unabänderlicher
Prinzipien die Rede sein. Diesbezüglich war Verfassung alleine „institutio" und nicht „con-
stitutio", vgl. auch G. Jellinek. Allgemeine Staatslehre. 3. Auflage 1914 (Neudr. 1960).
S. 505, 521; K. Stern. Die Verbindung von Verfassungsidee und Grundrechtsidee zur mo-
dernen Verfassung, in: G . M ü l l e r u . a . (Hrsg.). Staatsorganisation und Staatsfunktion im
Wandel, Festschrift für Kurl Eichenberger zum 60. Geburtstag. 1982, S. 197 ff.. 200. Z u m
Verfassungsbegriff unten ausführlich unter B . I I . 2 . f ) n n ) .
66
Eine A u s n a h m e bildet freilich etwa die Schweiz. Zu Volksabstimmungen siehe all-
gemein aus d e m deutschsprachigen Schrifttum H. Schneider. Volksabstimmung in der
rechtsstaatlichen Demokratie, in: O. B a c h o f / M . D r a t h / O . G ö n n e n w e i n / E . Walz (Hrsg.),
Gedächtnisschrift für Walter Jellinek. 1955, S. 155 ff.; K. Hernekamp, Formen und Ver-
fahren direkter Demokratie, 1979: J. Gebhardt. Direkt-demokratische Institutionen und
repräsentative Demokratie im Verfassungssstaat, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 1991.
B 2 3 . S. 1 6 f f . ; W.Schmitt Glaeser. Die Antwort gibt das Volk, in: P. B a d u r a / R . S c h o l z
(Hrsg.). Festschrift für Peter Lerche. 1993. S. 315 ff. Vgl. auch H. K. Heußner. Volksgesetz-
gebung in den USA und in Deutschland. 1994 sowie R. Grote. Direkte Demokratie in den
Staaten der Europäischen Union, in: Staats Wissenschaft und Staatspraxis, 1996. S. 317 ff.
67
Zu den Inhalten und Elementen des damaligen Souveränitätsverständnisses
C. Rossiter. T h e Political T h o u g h t of the A m e r i c a n Revolution, 1963, S. 170 ff., 185 ff.;
siehe auch J. Annaheim. Die Gliedstaaten im amerikanischen Bundesstaat: Institutionen
und Prozesse eliedstaatlicher Interessenwahrune in den Vereinigten Staaten von Amerika.
1992. S. 26 m. w. N.
68
Vgl. K. Loewenstein (1959), S. 8 f.
40 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

und steht die Souveränität des Volkes in der Folge im Mittelpunkt aller Betrach-
tung. A n w e n d u n g und Gestaltung der Verfassung. Bestätigt und gestärkt durch
die amerikanische Verfassungsgeschichte, begrenzt durch das Bewußtsein, nicht
der Mensch, sondern das Recht übe letztlich die Herrschaftsgewalt aus.

6. Eine (ge)zeitenfeste Verfassung

Ursprünglich für einen Agrarstaat mit einer Gesamtbevölkerung von weniger
als vier Millionen Menschen konzipiert, gilt die Verfassung mittlerweile in einem
Staat, dessen Bevölkerung sich seit 1789 mehr als versechzigfacht hat 6 '' und der
selbstbewußt f ü r sich den Standort der Wiege des Fortschritts in Anspruch nimmt.
Tatsächlich entwickelten sich die Vereinigten Staaten zu einer hochindustriali-
sierten, beherrschenden Weltmacht - und dies mit einer in ihren Kerngehalten
wenig revidierten Verfassung. Die Grundentscheidung der Verfassungsväter, nur
die fundamentalen Grundsätze durch die Verfassung selbst zu regeln 7 0 , hat sich
möglicherweise auch angesichts dieser Entwicklung bewährt.

Menschen. Institutionen. Organe und Machthaber mussten - vielleicht d u r f -
ten - sich mehr als zwei Jahrhunderte an einem nahezu unveränderten Verfassungs-
text o r i e n t i e r e n . Veränderungen des Wertebewußtseins, System Wechsel, außen-
und innenpolitische Neuordnungen fanden gerade nicht ihren Niederschlag in
gänzlich neuen Verfassungsentwürfen. Die Flexibilität eines konzentrierten, ge-
strafften Werkes ist demzufolge Ursache und Messlatte der Dauerhaftigkeit dieser
Verfassung, die lediglich 4400 Worte umfasst und damit die kürzeste aller geschrie-
benen Verfassungen ist. Im Zuge der Verfassungsbestätigung der vergangenen 200
Jahre hat sich in den Vereinigten Staaten von Amerika ein mitunter ritualisier-
ter Verfassungspatriotismus ausgebildet. Neben idealisierten Darstellungen des
Grundkonsenses von 1787 und der darauf beruhenden verfassungsrechtlichen
Grundentscheidungen des historischen Verfassungsgebers ist wohl auch dies auf
die Knappheit des Textes zurückzuführen. Nach Currie hat diese Entscheidung
„erheblich zur gesunden und weit verbreiteten Auffassung beigetragen, dass die
Verfassung ewige und heilige Vorschriften enthält, an denen man nicht ohne zwin-
genden Grund rütteln sollte. 7 1 " Auch in England als Wunderwerk menschlichen

69
Die Vereinigten Staaten von Amerika hatten zum Zeitpunkt der letzten Volkszählung
im Jahr 1990 insgesamt 248.709.873 Einwohner. Alle neueren Daten sind ein Ergebnis der
Fortschreibung der Statistik. Der Fortschreibung zufolge ist die Bevölkerung allein bis zum
1.7. 1998 auf 270 Mio. angestiegen.
70
So auch der Supreme Court in seinem berühmten Urteil McCulloch v. Maryland. 17
U.S. 316 (1819).
71
D.P. Currie, Die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika. 1988. S.78.
Vgl. auch J. Annaheim (1992). S. 24.
1. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung 41

Geistes gerühmt 72 , wurde die Verfassung in den Vereinigten Staaten laut Fraenkel
mehr und mehr zum „Objekt eines irrationalen Staatskults" 73 .

7. Wendepunkte amerikanischer
Verfassungsgeschichte - Strukturierungsansätze

Bei aller mythischen Verklärung darf jedoch nicht vergessen werden, wie er-
bittert sich das Ringen um die Unionsverfassung gestaltete. Im übrigen bis in die
heutige Zeit: eine äußerlich überwiegend statisch anmutende Verfassung ist frei-
lich auch stetem Wandel unterzogen, selbst wenn sich dies lediglich in veränderten
Auslegungskriterien eines gewandelten gesellschaftlichen Umfelds und nicht oder
nur selten in textlichen Modifikationen äußern sollte. Die heute so unverrückbar
erscheinende amerikanische Verfassung war das Ergebnis zahlreicher Kompro-
misse, wobei der Gedanke des Kompromisses als konstitutives Strukturprinzip
oder als politische Lebensform 7 " das amerikanische Verfassungsdenken in erhebli-
chem Masse beeinflusst hat. 75 Insgesamt ist es kaum abwegig, der amerikanischen
Verfassungsentwicklung bei aller scheinbaren Unbeweglichkeit der Verfassung
gewisse Wendepunkte zuzuordnen, die ihrerseits Abbild einschneidender gesell-
schaftlicher, vielleicht kultureller V e r ä n d e r u n g e n w a r e n .

Der Versuch, die amerikanische Verfassungsgeschichte einer Strukturierung zu
unterziehen wurde mehrmals unternommen. Mit unterschiedlichen Ergebnissen,
die freilich differierenden Grundausrichtungen der jeweiligen Forschungsvorha-
ben entspringen. 7 Der vergleichende Blick auf die Verfassungsentwicklung Euro-
pas soll eine Auseinandersetzung mit den verfassungsbezogenen Wendepunkten
in den Vereinigten Staaten rechtfertigen. Verfassungsbestätigung erfährt damit

72
So bezeichnete W.E. Gladstone, in: T h e North American Review. Sept. 1878. S. 179
die Verfassung als ,,[...]the most w o n d e r f u l instrument ever Struck off at a given time by
the brain and purpose of m a n . " Vgl. auch E. S. Corwin. Sonic Lessons f r o m the Constitution
of 1787. in: R. Loss (ed.). C o r w i n on the Constitution. Vol. I 1981, S. 157 ff., 164 f.
73
E. Fraenkel. Das amerikanische Regierungssystem. 3. Aufl. 1976, S. 21. Siehe auch
C.M. Kiene. Zur E i n f ü h r u n g : Verfassungsrecht der Vereinigten Staaten, in: JuS 1976. S. 8.
74
Diesen Terminus gebraucht, auch im Hinblick auf die Vereinigten Staaten.
R. Zippelius in seiner ..Allgemeinen Staatslehre", 13. Auflage 1999. S. 2 3 3 ff., 432.
75
Diese Vorstellung des Kompromisses bildet den Leitgedanken bei der Betrachtung
des amerikanischen ..Verfassungscharakters", vgl. unten B . I . 9 .
76
In diesem Z u s a m m e n h a n g von ..kulturellen Veränderungen" zu sprechen ist mit der
Gefahr der Widersprüchlichkeit verbunden. Eine Kultur schöpft ihre Wesensmerkmale aus
der Kraft immanenter Veränderung.
Die umfassendste Bibliographie der amerikanischen Verfassungsgeschichte stammt
von K.LHall, A Comprehensive Bibliography of A m e r i c a n Constitutional and Legal
History. 1 8 9 6 - 1 9 7 9 , 5 Vol. 1984. Siehe auch EM. McCarrick. U.S. Constitution: a Guide
to Information Sources. 1980: A. T. Mason. A m e r i c a n Constitutional Development. 1977;
S.M. Millen. A Selected Bibliography of American Constitutional History. 1975.
42 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

sowohl eine Begrenzung als auch eine Erklärung hinsichtlich ihrer Abhängig-
keit von „verfassungserstarkenden" Elementen. Letztere sind durchaus in einigen
verfassungsgeschichtlichen Wendepunkten zu sehen. Ob sie letztlich ihre Entspre-
chung in der kürzeren gemeineuropäischen Verfassungsentwicklung finden, wird
am Beispiel der europäischen Wendemarken aufzuzeigen sein. 78

Lassen sich nun allgemein verfassungsgeschichtliche Wenden konstruieren, die
sich in allen rückblickenden Betrachtungen moderner Verfassungen zwangsläu-
fig einstellen müssen, sobald eine gewisse gesellschaftspolitische, soziale oder
kulturelle Veränderung Platz gegriffen hat?
K. Loewenstein teilt die Verfassungsentwicklung der Vereinigten Staaten von
der Gründung der Union bis zu den 50er Jahren des vergangenen Jahrhunderts
in drei Abschnitte, wobei sich der erste von der Etablierung der Republik bis zur
Rekonstruktionsperiode nach Abschluss des Sezessionskrieges erstrecken sollte,
der zweite von diesem Zeitpunkt bis zur großen Depression 1929 reichte und
schließlich der dritte die Zeitspanne vom Roosevelt'sehen New Deal bis zur
Gegenwart umfasse. 7 9

Eine andere Einteilung nimmt J. Annaheim unter dem Aspekt der Entwick-
lung des amerikanischen Föderalismus vor. 80 Dieser Ansatz soll aufgrund der
bestimmenden Rolle des Föderalismus im amerikanischen Verfassungsdenken
Berücksichtigung finden. Demnach ist von der Gründungszeit bis zur Gegenwart
eine grobe Dreigliederung vorzunehmen, die sich zunächst an den Begriffen „dual
federalism" und .kooperative federalism" sowie abschließend etwas flach an der
„neueren Entwicklung" 8 1 ausrichtet. Der „dual federalism" erfährt noch eine ab-
gestufte Betrachtung, indem zwischen „Aufbau" ( 1 7 8 9 - 1 8 6 1 ) und „Bewährung"
( 1 8 6 1 - 1 9 3 3 ) unterschieden wird. Ähnlich wird der „cooperative federalism" in
„Grundlegung" ( 1 9 3 3 - 1 9 4 1 ) und „Ausdifferenzierung" ( 1 9 4 1 - 1 9 6 0 ) sowie
die „neuere Entwicklung" in „präsidentiellen Reformföderalismus" ( 1 9 6 0 - 1 9 8 0 )
und „Aufgabenreform der achtziger Jahre" gestaffelt. Eine vergleichbare Auf-
gliederung nach Entwicklungsstadien des amerikanischen Föderalismus nimmt
A. B. Gunlicks vor. 82

7S
H i e r / u unten B. II. und z u s a m m e n f a s s e n d unter B.V. 1.
79
K. Loewenstein. Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der Vereinigten Staaten.
1959. S. 16.
80
Siehe J. Annaheim (1992), S. 38 ff.
81
Das neue Schlagwort in der amerikanischen Föderalismus-Debatte ist die sogenannte
„devolution revolution"; vgl. hierzu A.B. Gunlicks. Föderative Systeme im Vergleich: Die
USA und Deutschland, in: H . H . von A r n i m (Hrsg.). Föderalismus - hält er noch, was er
verspricht?: seine Vergangenheit, Gegenwart und Z u k u n f t , auch im Lichte ausländischer
Erfahrungen. 2000. S . 4 1 ff.. 55 ff.. J. Kincaid. De Facto Devolution and Urban Defunding:
The Priority of Persons over Places. in: 21 Journal of Urban Affairs (1999) no. 2. S. 135 ff.
82
Vgl. hierzu A.B. Gunlicks (2000), S . 4 1 ff. und ders., Prinzipien des amerikanischen
Föderalismus, in: P. K i r c h h o f / D . K o m m e r s (Hrsg.). Deutschland und sein Grundgesetz:
T h e m e n einer deutsch-amerikanischen Konferenz, 1993. S . 9 9 f f .
1. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung 43

Der Nachteil einer lediglich an den Erscheinungsformen des Föderalismus
orientierten, gegliederten Verfassungsgeschichte wird offensichtlich, wenn man
eine Einbeziehung des ersten Adressaten der Verfassung in diese Konstellationen
anstrebt. So gibt es verfassungsspezifische Wendemarken, welche die Bevölkerung,
letztlich die Gesellschaft tatsächlich aufzuwühlen und zu prägen vermochten, die
von anderer Qualität waren als solche, die sich nur am Zusammenspiel der Kräfte
des Bundes und der Einzelstaaten ausrichteten.

D. P. Currie wagt in diesem Sinne einen anderen Blickwinkel auf die Entwick-
lung des amerikanischen Verfassungsrechts. S3 Demnach soll es in der Verfassungs-
geschichte der Vereinigten Staaten bislang sechs „große Wenden" gegeben haben:
„die erste umfaßte die Unabhängigkeitserklärung, den Revolutionskrieg, und die
erste Verfassung, die Articles of Confederation: die Gründung einer neuen Nation.
Die zweite war die Verstärkung des Bundes durch die Annahme der jetzigen
Verfassung im Jahre 1788 und ihre weite Auslegung durch den Supreme Court
während der Amtszeit des großen Chief Justice John Marshall. Die dritte war die
Begrenzung der Macht der Einzelstaaten durch die ,Civil War Amendments' nach
dem Bürgerkrieg, die vierte die richterliche Umwandlung des 14. Amendment
von einer Vorschrift zur Gleichbehandlung der Schwarzen in eine Waffe gegen
den Sozialstaat. Die fünfte war die Abschaffung der Schranken der Kompetenzen
der Staaten und des Bundes im wirtschaftlichen und sozialen Bereich während
der .New Deal" Revolution der 30er Jahre dieses Jahrhunderts. Seit der sechs-
ten Wende hat sich der Supreme Court immer stärker für die Durchsetzung der
Grundrechte, den Schutz der Minderheiten und die Integrität des demokratischen
Prozesses eingesetzt - wie Chief Justice H.F. Stone schon 1938 voraussagte." 8 4
Eine „siebte konservative Wende" erwägt Currie schließlich durch den Umstand,
dass seit 1969 vier republikanische Präsidenten zehn neue Richter zum Supreme
Court teils mit dem ausdrücklichen Ziel ernannt haben, eine konservative Wende
herbeizuführen. 8 5

Obgleich sich über die Auswahl der einzelnen „Wenden" trefflich streiten lie-
ße, zeigt Curries Ansatz, dass der amerikanischen Verfassung auch, aber nicht
ausschließlich durch die Diskussion über die Grenzen und Möglichkeiten des
Föderalismus Gestalt verliehen wurde. Vielmehr wird eines deutlich: die Verfas-
sungsentwicklung wurde und wird im Wesentlichen durch die Entscheidungen
des Supreme Court angestoßen, in ihrer Linie bestätigt und gelegentlich neu aus-
gerichtet. Jedoch nicht ausnahmslos - insbesondere die politische Praxis sowie
der amerikanische Amendment-Process nach Art. V der Bundesverfassung darf

83
D.P. Currie. Neuere Entwicklungen im amerikanischen Verfassungsrecht, in: J Ö R
46 (1998). S. 511 ff.
84
D.P. Currie (1998), S. 511 f.
85
Vgl. D.P Currie (1998), S. 512, 524.. der im Ergebnis eine siebte Wende lediglich
angedeutet sehen will.
44 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

bei einer Bestandsaufnahme der Umbrüche einer Verfassung nicht außer Acht
bleiben. Insofern soll Currie bereits an dieser Stelle leise widersprochen werden.

B. Ackermann hat kürzlich die Diskussion bereichert, indem er drei „U.S. con-
stitutional regimes" benannte, die in ihrer Abfolge bedeutende „transformations"
hinzunehmen hatten. Sh Das erste „Regime" sei mit der Gründung der Union ge-
schaffen worden, das zweite in der Phase der „Reconstruction" und das dritte
während des „New Deal" entstanden. Diese Ansicht kann für sich beanspruchen,
im internationalen Kontext zeitliche Parallelen zu finden. Das erste „Regime"
ist Teil eines Rahmens, der sich Ende des 18. Jahrhunderts transatlantisch um
die Inhalte demokratischer Revolutionen und die Niederlegung von Menschen-
rechtskatalogen (Virginia 1776, Frankreich 1789) setzen lässt. 87 Die Periode der
„Reconstruction" ( 1 8 6 5 - 7 7 ) wird gerne mit den Ereignissen in Europa im Jahre
1848 verglichen 88 , wobei diesbezüglich nicht der zeitgleiche Moment, sondern
der Blick auf den Fortgang einer Generation ausschlaggebend sein soll. Für
diesen gewagten Blickwinkel spricht immerhin, dass die geistigen Grundlagen
beider Zeiträume unmittelbar nicht von Erfolg gekrönt waren, jedoch langfris-
tig substantielle Auswirkungen auf die Ideologie demokratischer Staatsführung
hatten. Zu der Verfassungskrise während der Zeit des „New Deal" lassen sich
durchaus Analogien zu den Entwicklungen etwa in Australien und Kanada zie-
hen, wo die ökonomischen Auswirkungen der Depression ähnlich wie in den
Vereinigten Staaten zu bemerkenswerten Innovationen in den Regierungs- und
Verwaltungsorganisationen führten. Überdies offenbarten die höchsten Gerichte
dieser Staaten ähnliche Argumentationsmuster in ihrem Widerstand gegen die
W i r t s c h a f t s m i s e r e . D i e Verfassungskrisen in Argentinien und Weimar führten
freilich bekanntlich zu anderen Ergebnissen.

Ein nüchterner Blick auf die historischen Grunddaten der amerikanischen Ver-
fassungsentwicklung und ihrer Bestätigung kann vielleicht einen Beitrag zur
Entwirrung des „Wendengeflechts" leisten. Die implizite Verknüpfung mit den
kulturellen Spiegelungen und Wirkungen einer lebenden sowie sich bewähren-
den Verfassung soll den sich stets erneuernden Bedeutungszusammenhang von
Tradition und Moderne auch in diesem Kontext sichtbar werden lassen.

86
B. Ackermann, We the People, Vol. 2: Transformations, 1998.
*' Siehe dazu das klassische Werk R. R. Palmers, Age of Democratic Revolutions,
2 Bde. 1959.
Vgl. nur M. Tushnet. T h e Possibilities of Comparative Constitutional Law. in: 108
Yale L a w Journal (1999). S. 1225 ff.
89
Vgl. M. Tushnet (1999), ebenda.
1. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung 45

8. Konstitutionelle Selbstfindung
und kulturelle Selbstverwirklichung

Die amerikanische Verfassung hat. neben der Unabhängigkeitserklärung als das
wahrscheinlich wichtigste, definitorische Element der amerikanischen res publica,
im Laufe der eigenen, amerikanischen Geschichte kontinuierlich als Bezugspunkt
gedient. Etwas Analoges hat es beispielsweise in Deutschland nicht gegeben." 1

Greift man das oben angeführte Bild der verfassungshistorischen „Wenden"
wieder auf, so lassen sich die beschriebenen Schritte von den einzelstaatlichen
Verfassungen zu einer bundesstaatlich ausgerichteten, übergeordneten Verfassung
in der Gestalt von 1787 sowie die anschließend erfolgte Einbettung der Grund-
rechte als erste Wendepunkte markieren. Dabei soll die Wegstrecke konstitutio-
neller Selbstfindung vom Mayflower Compact91 bis zur Verfassung Virginias als
eigentlicher Ausgangspunkt dienen. Die kühne Feststellung der „konstitutionellen
Selbstfindung" geht Hand in Hand mit der kulturellen Selbstverwirklichung einer
Bevölkerung, die sich die Unabhängigkeit 1776 nicht nur auf dem Papier, sondern
im Herzen erstritten hatte. Amerikanische Kultur beginnt demzufolge nicht erst
mit der Declaration of Independence oder den letztlich erfolgreichen Bemühungen
um eine Verfassung. Sie findet vielmehr hierin ihre ersten Höhepunkte.

Die Asomnie amerikanischen Verfassungsdenkens und - l e b e n s über mehr als
zweihundert Jahre ist ebenso Zeugnis positiven Auslegungsgebarens wie gelegent-
liches Abbild eines herausgeforderten Aktionismus. Verfassungsgeschichte muss
in den Vereinigten Staaten als Verfassungsgegenwart angesehen werden. 92

Die neue Verfassung und die Gesetze und Verträge der Union bildeten das
„supreme law of the land", das Vorrang vor den einzelstaatlichen Verfassungen

90
In den m e h r als zweihundert Jahren der amerikanischen Verfassung, hat Deutschland
das Ende des Heiligen Römischen Reichs gesehen, den Rheinbund, den Deutschen Bund.
1848. später den Norddeutschen Bund, die Bismarck'sche Reichsverfassung von 1871. die
Weimarer Verfasssung. die Rechtlosigkeit und Willkürherrschaft des Dritten Reichs, die
Besatzungszeit, zwei Verfassungen d e r D D R und das Grundgesetz. Vgl. auch zu dieser
Gegenüberstellung G. Casper. Die Karlsruher Republik. Rede beim Staatsakt zur Feier
des fünfzigjährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts am 28. S e p t e m b e r 2 0 0 1 in
Karlsruhe. http://www.bverfg.de/texte/deutsch/aktuell/Casper.html.
91
Vor der Landung des berühmten Segelschiffs am 21. 11. 1620 bei C a p e Cod schlössen
41 M ä n n e r aus den Reihen der Pilgerväter den Mayflower Compact, in d e m sie sich
zur A u f r i c h t u m g einer gesetzlichen O r d n u n g in der zu gründenden Siedlung Plymouth
verpflichteten.
92
Ähnlich K. Loewenstein. Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der Vereinigten
Staaten. 1959. S. VII. Frederick W. Turner III sagte 1971 in einem Vorwort zur Neuauflage
von C.A. Eastman IE. Eastman. Indian Boyhood. 1902: „Die Geschichte existiert f ü r uns
nicht bis und nur wenn wir sie ausgraben, interpretieren und zusammenstellen. Dann wird
die Vergangenheit lebendig, oder, akurater ausgedrückt, dann wird deutlich, w a s Geschichte
schon i m m e r gewesen ist - ein Teil der Gegenwart."
46 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

und Gesetzen hatte. Dies ermöglichte der Zentralregierung die nötige coercive
power gegenüber den Einzelstaatsparlamenten, die Madison und Hamilton als
unabdingbar für die innere Stabilität der Union erachteten.

Auch P. Häberle93 verdeutlichte, in einer Verfassung seien nicht lediglich blan-
ker juristischer Text oder normatives „Regelwerk", „sondern auch Ausdruck eines
kulturellen Entwicklungszustandes, Mittel der kulturellen Selbstdarstellung des
Volkes, Spiegel seines kulturellen Erbes und Fundament seiner Hoffnungen" zu
sehen.

Die Väter der Verfassung orientierten sich aber nicht nur an der Gegenwart,
sondern auch an der Zukunft ihrer Nation. Sie waren sich bewußt, dass die Re-
gierungsstruktur auf die Zeitgenossen, aber auch auf spätere Generationen ausge-
richtet sein musste. Artikel V der US-Verfassung gibt hierfür beredtes Zeugnis. 94
Trotzdem ist auch im Rahmen zeitgemäßer Interpretation darauf hinzuweisen, dass
hinter der heutigen Verfassung eben auch die Begriffe, Denkweisen, Hoffnungen
und Ängste der ursprünglich verfassunggebenden Generation des 18. Jahrhun-
derts stehen. 95 Insoweit ist die Verfassung aber Mahner an die Tradition wie im
ähnlichen Maße regulierende Barriere für allzu modernistische Bestrebungen.

Zusammenfassend wäre es also verwegen zu behaupten, die amerikanischen
Verfassungen nach 1776 faßten lediglich in Worte, wie man in Amerika glaubte,
dass die britische Verfassung hätte geraten müssen. In fortwährendem Rück-
griff auf ihre Wurzeln und Ursprünge erlangte die amerikanische Nation mit der
Verfassung neben einem Instrument der Selbstinterpretation eines der (kulturel-
len) Selbstverwirklichung. Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass mit dem
Inkrafttreten der Verfassung von 1787 zunächst ein grundsätzlich neuer Verfas-
sungsbegriff am Ende einer Entwicklung und am Anfang eines Siegeszuges eines
in sich wachsenden „Exportartikels" stand. Ihre Dauerhaftigkeit verdankt die ame-
rikanische Verfassung der Tatsache, dass die Theorie von Verfassung und Staat
der Erfahrung gefolgt ist, statt sie zum Ausfluss einer Idee zu machen, die die
Wirklichkeit umgestalten sollte. 96

Die amerikanische Verfassung ist Ausdruck der Selbstbestimmung und nationa-
len Einheit des Landes und verobjektivierte den Willen ihrer „founding fathers".
Sie kann in ihrer ursprünglichen Gestalt als Resultat einiger wesentlicher Ein-
flussfaktoren betrachtet werden: als Erwiderung der vorhersehbaren Schwächen
des amerikanischen Staatenbundes unter den Articles of Confederation; als An-

93
Siehe P Häberle, Verfassungslehre als Kulturwissenschaft. 2. Aufl. Berlin 1998.
S. 83.
w
H i e r / u ausführlich unter B.IV. l . a ) a a ) .
95
Ähnlich P. Hay, US-Amerikanisches Recht. M ü n c h e n 2000. S. 18 in Fn. 5.
96
Ähnlich auch D. Howard. Die G r u n d l e g u n g der amerikanischen Demokratie. Frank-
furt a . M . 2001.
1. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung 47

passung von Institutionen und politischen Prinzipien, die den Amerikanern aus
ihrer kolonialen Vergangenheit und den Verfassungen der neuestens unabhängigen
Einzelstaaten vertraut waren 97 und als Kompromiss zwischen widerstreitenden
Interessen und politischen Ideen.

9. Der Kompromiss als Ankerpunkt
amerikanischen Verfassungsverständnisses

Die offensichtlichen Grundprobleme, etwa der Ausgleich zwischen Zentralge-
walt und Einzelstaaten wurde durch Kompromisse gelöst. So erlangte die neue
Bundesverfassung einen pragmatischen und vergleichsweise undoktrinären Cha-
rakter. Der philosophische Schwung der Unabhängigkeitserklärung von 1776 mag
verloren gegangen sein - die entsprechend nüchtern ausfallende Verfassungs-
Präambel legt hierfür bereits klares Zeugnis ab. Dennoch gewährt die Bundes-
verfassung erheblichen Spielraum zur Deutung und, im juristischen Sinne, zur
Auslegung.

Das nordamerikanische Verfassungsverständnis ist wesentlich durch die Vor-
stellung von Konsens geprägt. In der Praxis bewies sich diese Bewandtnis erstmals
anlässlich des Verfassungskonvents von 1787 in der bereits geschilderten Einigung
zwischen den kleineren Staaten und Madison hinsichtlich des Proporzes im Zwei-
kammersystem. Gleichwohl war die Gesellschaft der Vereinigten Staaten bereits
seit langem an die selbstverständliche Praxis einer bestimmten Art von Staatlich-
keit und Konsensherstellung gewöhnt. Kein anderes postkoloniales Staatswesen
sollte über diese Grundlage einer politisch geschulten Zivilgesellschaft verfügen. 98

Insgesamt ist die Perzeption vom „Kompromiss als politischer Lebensform" 9 9
ein Ankerpunkt des amerikanischen Verfassungsverständnisses. Individuelle Inter-
essen sollen auf der Basis persönlicher Entfaltungsfreiheit, Meinungs- und Glau-
bensfreiheit organisiert und auf den unterschiedlichen Ebenen des Bundesstaates
zur Durchsetzung ihrer Ziele in ein Konkurrenzverhältnis gebracht werden. Auf-
grund einer ausgeprägten „Partikularisierung" der Politik ergibt es sich nicht selten,
dass die Kompromisse kein ausbalanciertes Resultat berücksichtigenswerter Inter-
essen sind, sondern unter erheblichem - zuweilen unverhältnismäßigem - Einfluss
partikulärer Kräfte erwachsen oder scheitern.

So auch K.L Shell, Die Verfassung von 1787. in: W . P . A d a m s u . a . (Hrsg.), Die
Vereinigten Staaten von A m e r i k a . Bd. 1, F r a n k f u r t / N e w York 1990. S. 2 7 7 f f , 277.
98
Derartige Erfahrungen fehlten entweder weitgehend wie in Lateinamerika und später
in A f r i k a oder sie waren nur wenige Jahrzehnte alt wie etwa in Indien 1947. Siehe die
Ansätze zu einer vergleichenden Verfassungsgeschichte auch bezüglich des Staates in der
außereuropäischen Welt in W. Reinhard. Geschichte der Staatsgewalt: eine vergleichende
Verfassungsgeschichte Europas von den A n f ä n g e n bis zur Gegenwart. 1999. S. 4 8 0 ff.
99
Vgl. zu dieser Bezeichnung R.Zippelius, Allgemeine Staatslehre. 13. Aufl. 1999.
S. 2 3 3 ff. m.w. N.
48 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Der dauernde Zwang zu Koordination und Kompromiss erzeugt allerdings auch
Reibungsverluste und gefährdet nicht selten Klarheit und Kontinuität amerikani-
scher Politik. Die verfassungsrechtlich gewollte „Langsamkeit" der Politikprozes-
se in den USA ist in den vergangenen Jahrzehnten häufig durch das Phänomen
des „divided government" verstärkt worden. Der Umstand, dass häufig der Präsi-
dent und die Kongressmehrheit nicht derselben Partei angehören, hat zusätzlich
Entscheidungsprozes.se gehemmt. In der zweiten Amtsperiode von G. W. Bush
offenbarte sich jedoch auch ein umgekehrtes Phänomen immanenter Schwächung,
nämlich bei klaren Mehrheiten der „Präsidentenpartei" in den beiden Häusern
des Kongresses. Auch wenn es paradox klingen mag, führt dies umso eher zu
Lähmungserscheinungen. Auf den zweiten Blick wird deutlich: das System der
„checks und balances" wird hiermit unelegant, aber effektiv ausgehebelt.

10. Eine dynamische Verfassung - „living Constitution' 4

Die amerikanische Verfassung wird weithin als „living Constitution" bezeichnet
und begriffen. 1 ' 10 Zwar könnte sie für den kontinental-europäischen Juristen ange-
sichts fehlender scharfer Kompetenzabgrenzungen sowie begrifflich schwammig
umrissener Tatbestände, die demzufolge kaum als Obersatz eines Subsumtions-
schlusses dienen können, als Aufruf zur Rechtsunsicherheit verstanden werden.
Ihre Kürze und inhaltliche Unbestimmtheit gereicht ihr hingegen zur Stärke. Es
liegt daher nahe, die Verfassung der Vereinigten Staaten eben nicht als dauerhaft
unberührbaren. in einem Flechtwerk von Kompetenznormen fassbaren Zustand,
sondern als dynamischen Evolutionsprozess zu begreifen. Letztere Annahme könn-
te die Schlußfolgerung nach sich ziehen, das amerikanische Verfassungsrecht habe
nie eine hohe Stufe dogmatischer Durchbildung erreicht. 101 Diese Feststellung ist
jedoch nur im Hinblick auf dogmatische Grundsätze nachzuvollziehen. die ihren
Ursprung in zuweilen engen Maßstäben (kontinental-)europäischen Rechtsden-
kens haben. Das amerikanische Faktum einer gewissen Scheu vor starren Be-
grifflichkeiten und abstrakten Systematisierungen bedeutet nicht die Abkehr von
jeglicher Dogmatik. Im Gegenteil, der Charakterzug der amerikanischen Verfas-
sung als „living Constitution" erfordert gerade eine dogmatische Einbettung, die in
über 200 Jahren erprobt und bestätigt wurde. Die Notwendigkeit ergibt sich bereits
aus der Gefahr der Konturlosigkeit höchsten, verbindlichen Rechts, verbunden mit
einem allzu offenen Spielraum richterlicher Interpretationstätigkeit.

100
Vgl. statt vieler R. \V. Bland, Constitutional Law in the United States: a Systematic
Inquiry into the Change and Relevance of S u p r e m e Court Decisions, Revised Edition, 1992.
S. 7 f. und den Titel der Textsammlung von S. K. Padover, T h e Living U.S. Constitution.
rev. ed. 1995. Vgl. auch die häufige Bezeichnung der Europäischen Menschenrechtskon-
vention ( E M R K ) als „living instrument".
101
So C.M. Klette. Zur E i n f ü h r u n g : Verfassungsrecht der Vereinigten Staaten, in: JuS
1976. S. 8 ff.. 9.
1. Eckpunkte der US-amerikanischen Verfassungsentwicklung 49

Die amerikanische Verfassung soll die festen, abstrakten Grundbedingungen des
Staates festlegen und ist nicht - wie in der Schweiz über die Volksinitiative - auch
eine stete „Plattform der politischen Auseinandersetzung". Sie ist der Zusammen-
halt einer sonst sehr heterogenen Gesellschaft, und bildet so einen eigentlichen
„dignified part" des amerikanischen Staatsrechts (Verfassungspatriotismus), ohne
aber nur noch repräsentative Funktion zu haben.

Die grundsätzliche Flexibilität der amerikanischen Verfassung, ihre Beständig-
keit und Kürze können aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Rechtsordnung
der USA einen außerordentlich hohen Grad an Komplexität aufzuweisen hat. Viel-
leicht sind es gerade die genannten Charakteristika der Verfassung, die zu diesem
differenzierten Erscheinungsbild mit beizutragen wissen. Beispielsweise beinhal-
tet die Willensbildung zwischen Union und Bundesstaaten, zwischen den Bun-
desstaaten und innerhalb eines Bundesstaates sowie schließlich die Assoziation
dieser einzelnen Umstände ein vergleichbares Maß an Problemstellungen wie die
gegensätzlichen Interessen und weitgehend fehlende Homogenität zwischen den
Regionen und den Bundesstaaten." 0 Die Schwierigkeiten, die sich aus dem steten,
durch das Enteilen der Technik hervorgerufenen sozialen und wirtschaftlichen
Wandel ergeben haben und werden, seien an dieser Stelle nur angedeutet.

11. Einige Grundgedanken und Strukturelemente
des amerikanischen Verfassungsstaates 103

Die Vereinigten Staaten von Amerika sind eine präsidialdemokratische Repu-
blik mit bundesstaatlicher Verfassung. Sie verzichtet auf die Verantwortlichkeit
der Regierung gegenüber der vom Volk gewählten gesetzgebenden Körperschaft,
um den ehernen Prinzipien Gewaltenteilung und gegenseitige Gewaltenhemmung
stärkere Geltung zu verleihen. Die Furcht vor einer allzu starken Machtkonzentra-
tion ebnete den Weg zu einer Bundesverfassung, deren Handhabe gegen jegliche
einseitige Machtposition ein vielverzweigtes System der Gewaltenteilung, Gewal-
tenverschränkung sowie föderativer Gewaltenbalance erfordert.

Auch insofern ist das gesamte System, abgesehen von den auf Wettbewerb ange-
legten Wahlen, am Konfliktregelungsmodell der konsensorientierten Kooperation
ausgerichtet. Zusammenarbeit, Verhandeln und Aushandeln bilden die Messlatte
des Umgangs.

Unter der Alleinherrschaft eines von einer demokratischen Mehrheit gewählten
Parlaments und einer von einem demokratischen Parlament abhängigen Regierung

102
Vgl. auch J. Ukrow, Richterliche Rechtsfortbildung durch den E u G H . 1995, S . 7 5 ;
L L Joffe, English and A m e r i c a n Judges as Lawmakers, 1969. S. 69.
103 Vertiefend wird hierauf im Zuge des später folgenden ..transatlantischen Vergleichs"
eingegangen (vgl. unter B.1V.3. und B. V.).
50 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

hielten die Väter der amerikanischen Verfassung auch die Rechte der Minderheiten
für ständig bedroht und daher nicht nur die religiösen Freiheitsrechte der religiösen
Sekten, sondern auch die Eigentumsrechte der (eine dünne Oberschicht bildenden)
ökonomischen Elite für gefährdet. Nicht die Herrschaft der Mehrheit, sondern der
Schutz der Minderheiten war das primäre Anliegen der ursprünglichen Verfassung
der USA. Der Rousseau sehe Gedanke eines a priori gültigen Gemeinwohls ist ihr
ebenso fern wie die Vorstellung, dass die Herrschaft des Gemeinwillens die Unter-
drückung der Privatinteressen erforderlich mache. Die Verfassung von 1787 geht
vielmehr von der Annahme aus, dass dem Gemeinwohl dann am besten gedient sei,
wenn allen Sonderinteressen der gleiche Schutz und die gleiche Chance gewährt
und gleichzeitig ausreichend Vorsorge getroffen werde, dass kein Einzelinteresse
einen dominierenden Einfiuss auszuüben in der Lage sei. Die Ablehnung einer
„direkten" Demokratie und die Bejahung der repräsentativen „Republik" wird
mit der Erwägung gerechtfertigt, dass mittels einer Repräsentativverfassung nicht
nur der Schutz, sondern auch der Ausdruck der Minderheitsinteressen ermöglicht
werde. 104

Bis in die Gegenwart hinein leben die Vereinigten Staaten von Amerika nach
dem Gesetz, nach dem sie angetreten sind: der Bereitschaft, den Mitgliedern
der verschiedenen Gruppen, aus denen die heterogene amerikanische Nation
zusammengesetzt ist, eine freie Entfaltungsmöglichkeit und den Gruppen selber
ein freies Betätigungsrecht zu gewähren.

Nach E. Fraenkel garantiert das naturrechtlich legitimierte amerikanische Ver-
fassungsrecht nicht nur die Existenz dieser Gruppen, sondern legt auch die Spiel-
regeln fest, nach denen sie im Gesamtgefüge der nationalen Einheit zu operieren
berufen sind und normiert zugleich die Beschränkungen, die einer jeden dieser
Gruppen und der Gesamtheit auferlegt sind. 105 Beides sei zur Pflege des Gemein-
wohls einer Nation unerläßlich, die sich gerade deshalb als politische Einheit fühle,
weil die autonome Entwicklung der Partikulargruppen gewährleistet ist, aus der
sie sich zusammensetzt.

'" 4 Siehe aber auch E. Fraenkel, Das amerikanische Regierungssystem. 1960. S . 3 9 f . :
„Es wäre allzu einfach, den Drang und den Glauben nach einem einheitlichen .Gemeinwil-
len' lediglich als .falsches B e w u ß t s e i n ' abzutun: und es wäre allzu bequem, die Existenz
und die Betätigung der G r u p p e n w i l l e n lediglich als soziale Verfallserscheinungen abzu-
lehnen. Besteht doch die Gefahr, dass ohne den Glauben an das Vorhandensein eines
Gemeinwillens das G e m e i n w o h l gefährdet, wenn nicht gar beeinträchtigt wird, weil sich
sonst herausstellen mag. dass ein Gruppenkompromiss entweder unmöglich o d e r lediglich
unter einseitiger Berücksichtigung der Interessen der stärksten dieser Gruppen zu erreichen
ist. W i e denn andererseits die G e f a h r besteht, dass ohne die Gewährung eines freien Betäti-
gungsrechts die Minoritätsgruppen sich vernachlässigt, wenn nicht gar vergewaltigt fühlten,
und der amerikanischen Nation niemals hätten eingegliedert werden können bzw. ihr wieder
entfremdet worden wären." sowie ders., S. 343 ff.
105
E. Fraenkel. Das amerikanische Regierungssystem. 1960. S. 343 ff.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 51

Es ist richtig: Der stärkste Integrationsfaktorder Vereinigten Staaten von Ameri-
ka ist die Anerkennung des pluralistischen Charakters der amerikanischen Nation.

II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen
Verfassungsentwicklung sowie des Verfassungsverständnisses

Europa als Gedanke, Gewissheit und Realität könnte, am Ende dieser Stufen-
leiter angelangt und auf dem Wege zur Tradition, zum Scheitelpunkt zwischen
Konservatismus 1(16 und Moderne werden, der weder die Option der Grad Wande-
rung noch die Gelegenheit der Verbindung jener Elemente auszuschließen vermag.
Beides bedarf einer stützenden Konstante, einer organisierten „Seilschaft", die in
Europäischen Institutionen wie in einer Europäischen Bevölkerung zu finden sein
dürfte. Jedoch nicht getrennt voneinander, sondern ihrerseits im gegenseitigen
Verständnis wie auch emotional verbunden. Gerade letzteres sollte vom Vorwurf
romantischer Verklärung geschieden und der Erkenntnis eines tatsächlichen Inte-
grationsdefizits zugeführt werden. Emotionale Bindungen sind der oftmals von
einem Subordinationsverhältnis geprägten Rechtswirklichkeit nicht unbedingt we-
senseigen. jedoch haben in verschiedensten Rechtskulturen nach einer gewissen
Bewährungszeit Verfassungen wie auch Verfassungsorgane eine bedeutsamere
Position im Bewusstsein der jeweiligen Öffentlichkeit eingenommen. 1 0 7

106
Der Konservatismus ist angesichts seines modernen Ursprungs (er wurde zur Zeit
der Französischen Revolution zum S a m m e l b e g r i f f für politische Strömungen und Ideen:
in England erscheint der Begriff erst 1830. als J. W. Croker die Tories als „conservative
p a r t y " bezeichnet) vom Traditionalismus oder vom sog. ..natürlichen Konservatismus"
zu unterscheiden (vgl. dazu ausführlich K. Mannheim. Konservatismus. Ein Beitrag zur
Soziologie des Wissens. 1927). Während der Traditionalismus die ..allgemein-menschliche
Eigenschaft" bezeichnet. ..dass wir am Althergebrachten zäh festhalten und ungern auf
Neuerungen eingehen", ist der Konservatismus ein erst in der M o d e r n e möglich gewordenes
Phänomen, das die Dynamik der bürgerlichen Gesellschaft und die Spaltung der Ideenwelt
in Gegner und Befürworter des ..Fortschritts" voraussetzt, vgl. Mannheim, ebenda. Hier soll
der Konservatismus durch seine ambivalente Stellung zur M o d e r n e bestimmt werden; ein
lebensfähiger Konservatismus hat demzufolge sowohl die unversöhnliche Gegnerschaft zur
M o d e r n e als auch die kritiklose Anerkennung derselben zu meiden, vgl. auch H. Ottmann.
Konservatismus, in: Staatslexikon. Bd. 3, 7. Aufl. 1985, S. 636 ff.
107
Vgl. im weiteren Sinne auch R. Streinz, Europäische Integration durch Verfassungs-
recht. in: Villa Vigoni. Auf dem Weg zu einer europäischen Wissensgesellschaft, Heft VIII.
April 2004, S. 20 ff. und ders., European integration trough constitutional law, in: H.-
J. B l a n k e / S . Mangiameli (Hrsg,). Governing Europe under a Constitution. 2006. S. 1 ff.
52 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

1. Eingrenzung eines vielschichtigen Prozesses

Die Debatte um die Verfasstheit der Europäischen Gemeinschaften bzw. der
Europäischen Union 108 ist so alt wie diese selbst. In ihr spiegelt sich von Anfang
an die Intention der Europäischen Gründerväter, mehr als lediglich ein loser
Zusammenschluss gleich gesinnter Staaten zur Erreichung gemeinsamer Ziele
und auch mehr als nur ein Binnenmarkt zu sein.

Da die Verfassungsidee unauflöslich mit der Frage der Einigung Europas verbun-
den ist, gab es Vorläufereiner Verfassungsdiskussion schon seit dem ausgehenden
Mittelalter. 109

Eine Verfassungsgeschichte Europas bedürfte freilich des Blickes bereits in
die Antike. Allerdings würde selbst die Beschränkung auf einzelne Wegmarken
europäischer Verfassungsgenese den Rahmen dieser Untersuchung sprengen. Die
Dezimierung auf Aspekte, die ihren Ursprung im 20. Jahrhundert finden, ist daher
ein dürftiger Ansatz, jedoch gleichzeitig die Bändigung eines der Ausschwei-
fung gefährdeten Blickwinkels, der seinen Ausgangspunkt aber im Versuch des
Verständnisses einer Jahrtausende währenden Entwicklungslinie „europäischen
Denkens" zu finden sucht. 110

Von daher fehlt an dieser Stelle eine eingehendere Betrachtung des Europamy-
thos' der Antike, der Europakonzeptionen des Mittelalters wie die von P. Dubois
und bildlicher Darstellungen wie Rembrandts „Raub der Europa". Gedanklich
einzufügen sind die Europa- und Friedenspläne von Erasmus von Rotterdam, die
Erwägungen Sullys im 17., des Abbe de Saint-Pierre im 18. oder von Saint-Simon
im frühen 19. Jahrhundert." 1 Auch würde „Die Christenheit und Europa" des

l !
" ' Zu den Begrifflichkeiten „Europäische G e m e i n s c h a f t e n " und „Europäische U n i o n "
und deren substantieller Unterfütterung Li. Everling, Von den Europäischen Gemeinschaften
zur Europäischen Union. Durch Konvergenz zur Kohärenz, in: C . D . C l a s s e n u . a . (Hrsg.),
„In einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen . . . " . Liber a m i c o r u m T h o m a s
O p p e r m a n n . 2001, S. 163 ff.
109
Ein guter Überblick findet sich bei R. Streinz!C. Ohler/C. Herrmann. Die neue
Verfassung für Europa. E i n f ü h r u n g mit Synopse. 2005, S. 1 ff. Siehe auch A. Schäfer
(Hrsg.). Die Verfassungsentwürfe zur G r ü n d u n g einer Europäischen Union. Herausragende
Dokumente von 1930 bis 2 0 0 0 . 2 0 0 1 . Vgl. auch R. Streinz, Der europäische Verfassungspro-
zess - Grundlagen. Werte und Perspektiven nach dem Scheitern des Verfassungsvertrages
und nach dem Vertrag von Lissabon, aktuelle analysen Nr. 46 der A k a d e m i e für Politik und
Zeitgeschehen der Hanns-Seidcl-Stiftung, 2008. S. 6 f.
110
Siehe aber ausführlich beispielsweise W. Schmale, Geschichte Europas, 2002 sowie
M. Zuleeg. Ansätze zu einer Verfassungsgeschichte der Europäischen Union, in: Z N R 1997.
S. 2 7 0 ff. Vgl. auch U. Everling, Unterwegs zur Europäischen Union. 2001: R.Schulze
(Hrsg.), Europäische Rechts- und Verfassungsgeschichte, 1991; H. Hattenhauer. Euro-
päische Rechtsgeschichte, 4. Aufl. 2004: H. Wehberg. Ideen und Projekte betreffend die
Vereinigten Staaten von Europa in den letzten hundert Jahren. 1984.
111
Man müsste Dantes Idee einer „Universalmonarchie" ebenso einbeziehen wie die
Gedanken von Podiebrad. Cruces, Comenius und W. Penn. Zu nennen wären freilich in
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 53

D i c h t e r s Novalis g r ö ß e r e B e a c h t u n g v e r d i e n e n , e b e n s o „ V o r d e n k e r " E u r o p a s w i e
C. F. von Schm idt - Ph i sei deck. G. Mazzini o d e r V. Hugo.

2. Stationen eines Konstitutionalisierungsprozesses

a) Von Paneuropa zur Europa-Union (1923 -1944)

Der „Verfassungsprozess" der Europäischen G e m e i n s c h a f t e n - bis hin zur Eu-
r o p ä i s c h e n U n i o n - ist v i e l s c h i c h t i g e r a l s o f t m a l s d a r g e s t e l l t " 2 ( - a l l e i n a u s d e r
Zeit 1 9 3 9 - 1 9 8 4 h a t W . Lipgens n a h e z u 150 Texte mit Verfassungsvorschlägen
13
vorgelegt - ) u n d soll i n dieser ( e i n g e g r e n z t e n ) U n t e r s u c h u n g s e i n e n A u s g a n g s -
punkt in der „Pan-Europa-Bewegung" des Grafen Coudenhove-Kalergi finden,
die freilich bereits in den 20er Jahren d e s vergangenen J a h r h u n d e r t s ihre G e b u r t s -
s t u n d e erlebte und d a m i t erheblich f r ü h e r als die G r ü n d u n g d e r E u r o p ä i s c h e n
G e m e i n s c h a f t e n a n z u s e t z e n ist.

B e r e i t s im N o v e m b e r 1 9 2 3 h a t t e R.N. Graf Coudenhove-Kalergi. g e b o r e n 1894
i n T o k y o als S o h n e i n e s k . u . k . D i p l o m a t e n u n d e i n e r J a p a n e r i n , e i n s c h m a l e s B u c h
veröffentlicht1 u, in d e m er seine Neigung, in Erdteilen zu denken und die Welt nach
seinem persönlichen Ermessen zu formen, erstmals einer größeren Öffentlichkeit

der Folge auch J. Bentheim, F. Gentz und selbst Napoleon Bonaparte (er schreibt 1816 auf
seiner Verbannungsinsel St. Helena in sein „ M e m o r i a l de Sainte Helene": „Eine meiner
Lieblingsideen war die Z u s a m m e n s c h m e l z u n g , die Vereinigung der Völker, die durch Re-
volution und Politik getrennt worden waren." Es sei vor allem sein Wunsch gewesen, eine
..association europeenne" zu verwirklichen; sie hätte dem Kontinent Wohlstand und Glück
gebracht, nicht zuletzt auch ein gleiches System in ganz Europa: ,.un code e u r o p e e n . une
cour de Cassation europeenne"). Vgl. auch die wichtigen Impulse von /. Kant (er betont in
seiner Schrift . Z u m ewigen F r i e d e n " (1795) die Notwendigkeit, einen Bund der Nationen
zu schaffen und e n t w i r f t ein ..Bundes-Europa"), G. F. Hegel und F.W. Schelling. Weiter-
gesponnen wurden diese Gedanken (von der Überlegenheit Europas) etwa von .4. Comte.
Siehe sodann auch die Schriften von J.K. Bluntschli, K.Frantz, aber auch K.Marx (er
teilte etwa die Überzeugung Hegels, dass Westeuropa der fortgeschrittenste und begabteste
Teil der Welt sei, also d e r einzige, der reif wäre, die Z u k u n f t der Menschen zu formen.
Marx begrüßte die freiheitlichen Bewegungen beispielsweise der durch das russische Joch
unterdrückten Polen als ..dialektische" Etappe zur Einigung Europas in einer klassenlosen
Gesellschaft. Freilich war er überzeugt, dass die europäische Einigung niemals vom libe-
ralen Bürgertum oder von Idealisten von der Art Mazzinis herbeigeführt werden könnte,
sondern nur durch das Proletariat). Schließlich sei noch auf J. Burckhardt und B. von
Suttner verwiesen.
112
Die „europäische" Verfassungsgeschichte mit zahlreichen Verfassungsentwürfen be-
trachtet vertiefend auch W. Loth, Entwürfe einer europäischen Verfassung. Eine historische
Bilanz. 2002.
113
W. Lipgens (Hrsg.), 45 Jahre Ringen um die Europäische Verfassung. D o k u m e n t e
1 9 3 9 - 1 9 8 4 . Von den Schriften der Widerstandsbewegung bis zum Vertragsentwurf des
Europäischen Parlaments, 1986.
114
R.N. Graf Coudenhove-Kalergi. Paneuropa. 1923.
54 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

verriet. Der Titel „Pan-Europa" stand für ein Programm mit weit reichenden
Zielen: die politische und wirtschaftliche Integration des Kontinents, die Schaffung
gemeinsamer Institutionen in einer gemeinsamen Kapitale, eine gemeinsame
Währung und Armee, schließlich die Verabschiedung einer Verfassung für die
Vereinigten Staaten von Europa.

„Dieses Buch ist bestimmt, eine große politische Bewegung zu wecken, die in
allen Völkern Europas schlummert", prophezeite Coudenhove-Kalergi im Vor-
wort 115 , und die europäische Integration wurde für den gerade 29-jährigen Ari-
stokraten zur Lebensaufgabe: „Durch Agitation in Wort und Schrift soll die
europäische Frage als die Lebensfrage von Millionen Menschen von der öffentli-
chen Meinung aller Völker aufgerollt werden, bis jeder Europäer sich gezwungen
sieht, zu ihr Stellung zu nehmen." 1 1 6

Im Frühjahr 1924 gründete er in Wien die Paneuropa-Union 1 1 7 , eine - nach
heutigem Sprachgebrauch - Nichtregierungsorganisation, welche zunächst die
Öffentlichkeit mobilisieren sollte.

Unter maßgeblicher Beteiligung W. Heiles formierte sich indessen innerhalb
der Friedens- und Völkerbundbewegung eine Gegenströmung. Als Antwort auf
die Gründung der Paneuropa-Union hoben deutsche und französische Parlamen-
tarier im Frühling 1924 ein „Komitee für die Interessengemeinschaft der euro-
päischen Völker" aus der Taufe, später umbenannt in „Bund für Europäische
Cooperation". Ähnlich wie die Paneuropa-Union verstand sich das Komitee als
„pressure group" für Europa in den Parlamenten. Regierungskreisen und in der
politischen Publizistik. Grundlegend war dabei die Orientierung am Völkerbund,
der den institutionellen Rahmen für die europäische Integration darstellen sollte.
Im Unterschied zur Paneuropa-Union betrachteten die Mitglieder des Komitees
Großbritannien als einen Teil Europas, dessen Einbeziehung als elementar galt.
Ähnlich waren dagegen die langfristigen Ziele: eine weit reichende politische und
wirtschaftliche Integration der Staaten Europas, die ihren Abschluss in der Schaf-
fung supranationaler Institutionen, eines Binnenmarktes und einer gemeinsamen
Währung finden sollte. Damit standen sich seit 1924 zwei politische Organisa-
tionen gegenüber, die unterschiedliche Europa-Konzepte verfochten: europäische

'15 R.N. Graf Coudenhove-Kalergi. Paneuropa. 1923.
116
R.N. Graf Coudenhove-Kalergi, Paneuropa. 1923.
117
U m f a s s e n d zur Paneuropa-Union beispielsweise ihr langjähriger Präsident O. von
Habsburg. Die Paneuropäische Idee. Eine Vision wird Wirklichkeit. 1999: vgl. auch jüngst
A. Ziegerhofer-Prettenthaler. Botschafter Europas. Richard Nikolaus Coudenhove-Kalergi
und die Pancuropa-Bewegung in den zwanziger und dreißiger Jahren. 2(X)4. Als Gründer.
Präsident und C h e f p r o g r a m m a t i k e r der von ihm ins Leben gerufenen B e w e g u n g entwi-
ckelte Graf Coudenhove-Kalergi eine Strategie persönlicher Lobbyarbeit - im Dialog mit
Kanzlern und Königen. U n t e r n e h m e r n und Geistesgrößen. Formen der Kommunikation,
die heute z u m einen angesichts der ..europäischen L ä h m u n g " weiter Kreise der europäi-
schen Intellektualität (deren sporadisches und allzu spätes Eingreifen, wie etwa seitens
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 55

Integration innerhalb des Völkerbundes, unter Einbeziehung Großbritanniens und
der UdSSR - oder Paneuropa als kontinentaleuropäisches Bündnis mit losen
Verbindungen zur internationalen Staatengemeinschaft. 1 I S Gemeinsam war bei-

J. Habermas, und J. Derrida. Nach d e m Krieg: Die Wiedergeburt Europas", in: FAZ vom
31. Mai 2003, auch in: Blätter f ü r deutsche und internationale Politik. Nr. 7 (Juli 2003)
S. 877 ff. hierüber nicht hinwegtäuschen kann), z u m anderen hinsichtlich des Informati-
onsdefizits in der Bevölkerung nahezu aller Mitgliedsstaaten, insgesamt in wesentlichen
Teilen d e r europäischen Öffentlichkeit aktueller denn je. wenigstens dringend geboten
erscheinen. Im Lichte der aktuellen Zurückhaltung europäischer Intellektueller innerhalb
der Verfassungsdebatte (ausgenommen juristischer Fachkreise) sowie in der Diskussion
um Gestalt und Z u k u n f t Europas schlechthin, sei beispielhaft - im R a h m e n eines für j e d e
Verfassungsentwicklung auch notwendigen geistesgeschichtlichen Rückblicks an einige
Beiträge nach dem ersten Weltkrieg erinnert. Im Frühjahr des Jahres 1919 erscheinen in
der renommierten L o n d o n e r Zeitschrift Athenäum zwei ..Letters from France", verfaßt
von d e m französischen Dichter P. Valery. Entscheidend geprägt sind diese beiden Briefe,
die Valery noch im selben Jahr als Essay unter dem Titel ..La crise de 1'esprit" im fran-
zösischen Original veröffentlicht.), von der E r f a h r u n g des erst wenige M o n a t e zuvor zu
Ende gegangenen Weltkrieges und von d e m klaren Bewußtsein, dass dieser Krieg einen
epochalen Einschnitt in d e r Geschichte Europas markiert (die Schrift ist abgedruckt in:
J. Hytier (Hrsg.), P. Valery. OEuvres. 1957. T. I. S. 9 8 8 ff). Valery begreift dabei die Kri-
se Europas nicht nur in ihrer militärischen, politischen und wirtschaftlichen Dimension.
Diese Krise Europas sei in erster Linie eine Krise des Geistes, j e n e s „esprit europeen",
der die eigentliche Essenz Europas a u s m a c h e und seine Zivilisation von allen anderen
unterscheide. Für den Cartesianer Valery ist dieser europäische Geist nichts anderes als
der Geist der W i s s e n s c h a f t , wie er sich auf d e m Kontinent seit der griechischen Antike
herausgebildet habe und wie er zu Beginn der Neuzeit von L da Vinci exemplarisch verkör-
pert wurde. Valery artikuliert in seiner Schrift in charakteristischer Weise ein ausgeprägtes
Bewußtsein von der Dekadenz Europas, wie es in vielfältiger Form auch bei anderen
europäischen Schriftstellern in den Jahren nach d e m Ende des 1. Weltkrieges zu finden
ist. Als ein Beispiel unter vielen anderen möglichen sei hier aus d e m deutschen Sprach-
raum nur H. v. Hofmannsthal mit seinem Essay des Jahres 1922 mit dem Titel „Blick auf
den geistigen Zustand E u r o p a s " angeführt (Der Text findet sich bei P.M. Lützeler (Hrsg.),
..Hoffnung Europa". Deutsche Essays von Novalis bis Enzensberger, Frankfurt a. M. 1994.
S. 258 ff.) Vergleichbare Belege für ein ausgeprägtes europäisches Krisenbewußtsein aber
finden sich auch bei O. Spengler in seinem „Untergang des A b e n d l a n d e s " ( 1 9 1 8 / 2 2 ) . bei
S. Zweig, vor allem in seiner Autobiographie „Die Welt von gestern. Erinnerungen eines
Europäers." (postum 1944). in Spanien bei J. Ortega Y Gasset in seinem ..Aufstand der
M a s s e n " (1929) oder später in England bei -4. Toynbee in seiner Universalgeschichte „A
Study of History" ( 1 9 3 4 - 6 1 ) . Valerys Schrift „La crise de 1'esprit" kann als der erste
bedeutende Beitrag zu einer Debatte über Europa betrachtet werden, die in den zwanziger
Jahren auf d e m gesamten Kontinent, mit besonderer Intensität aber in Frankreich und
Deutschland g e f ü h r t worden ist. Europa wird in beiden Ländern z u m T h e m a einer kaum
zu zählenden Anzahl von Essays und Aufsätzen, ja sogar z u m Gegenstand von zumeist
allerdings eher zweitrangigen R o m a n e n . Novellen und Gedichten (einen Überblick mit
zahlreichen bibliographischen Angaben gibt P.M. Lützeler. Die Schriftsteller und Europa.
Von der Romantik bis zur Gegenwart. M ü n c h e n 1992. S. 272 ff. sowie V. Steinkamp. Die
Europa-Debatte deutscher und französischer Intellektueller nach d e m Ersten Weltkrieg.
ZEI-Discussion paper. 1999.
118
Unterschiedlich sah man auch die Modalitäten der Finanzierung: Der Bund für
Europäische Cooperation konnte auf Subventionen der deutschen und französischen Re-
56 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

den Organisationen die Überzeugung, dass Paris und Berlin Schrittmacher einer
europäischen Annäherung sein mussten." 9

Wenig später glaubte sich Coudenhove-Kalergi indes am Ziel. Am 5. Septem-
ber 1929 schlug der französische Außenminister (und zeitweilige Ministerprä-
sident) A. Briand der Völkerbund-Versammlung in Genf vor, die europäischen
Staaten durch eine föderale Verbindung enger zusammenzuführen. Vorstellungen,
die - auch hinsichtlich einer wirtschaftlichen Einigung - vieles von dem vorberei-
teten, was nach 1945 geplant oder begonnen wurde. Sein deutscher Amtskollege
G. Stresemann lobte in einer Antwortrede die wirtschaftliche Seite der Idee, doch
er verhehlte nicht die Skepsis des Realpolitikers gegenüber der Aussicht auf eine
politische Integration Europas. 12 " Dennoch - Briands Initiative setzte das Thema
für einen Moment auf die Agenda der Weltpolitik. So geht aus einem Dossier
der französischen Botschaft in Washington hervor, dass in der amerikanischen
Öffentlichkeit der Europaplan Briands so ausführlich diskutiert wurde wie selten
ein Thema der europäischen Politik. 121

Doch Briands Auftritt kam zu spät. Deutlich lassen sich aus einem wenige Mo-
nate später nachgelegten Europa-Memorandum 1 : 2 die nationalen Interessen und
Ängste Frankreichs herauslesen, insbesondere die Sorge um die securite - um die
Sicherheit gegenüber einem inzwischen wieder unberechenbaren Nachbarn jen-
seits des Rheins. Das Memorandum fordert, die Zusammenarbeit der europäischen

gierungen zurückgreifen, die das Anliegen einer europäischen Verständigung unter d e m
Dach des Völkerbundes unterstützten. Dagegen suchte und fand Graf Coudenhove-Kalergi
finanzielle Unterstützung in e i n e m Kreis von U n t e r n e h m e r n und Bankiers, die sich unter
der Leitung R. Boschs zu einem Paneuropa-Förderkreis zusammenschlössen.
119
Die deutsch-französische Europa-Debatte hat - und das verleiht ihr eine zusätzliche
Dimension - ihren Ausgangspunkt in der nach dem ersten Weltkrieg zeitgleich in beiden
Ländern einsetzenden Diskussion über die Z u k u n f t der deutsch-französischen Beziehun-
gen. Beide T h e m e n k r e i s e sind natürlich nicht identisch, aber auch schon deshalb nicht
voneinander zu trennen, weil in der W a h r n e h m u n g sowohl der Franzosen w i e der Deut-
schen beide Länder a u f g r u n d ihrer Größe, ihrer zentralen Lage, ihrer Vergangenheit sowie
ihrer politischen, wirtschaftlichen und nicht zuletzt ihrer kulturellen Bedeutung wegen
den eigentlichen Kern Europas bilden - eine Konzeption, die sich im übrigen schon im
frühen 19. Jahrhundert bei dem in Paris lebenden deutschen Schriftsteller L. Börne findet,
der von einem „ N u k l e u s - E u r o p a " spricht, und wenig später auch in V. Hugos Vision von
den „Vereinigten Staaten von E u r o p a " w i e d e r auftaucht und die bis in die Gegenwart
unter Berücksichtigung vielerlei berechtigter Kritik in der Vorstellung von einer ..deutsch-
französischen Achse" oder dem Bild von der deutsch-französischen Freundschaft als Motor
des europäischen Einigungsprozesses fortwirkt.
Die Debatte mit den Reden Briands und Stresemanns findet sich abgedruckt bei
W. Lipgens, Europäische Einigungsidee 1 9 2 3 - 1 9 3 0 und Briands Europaplan im Urteil der
deutschen Akten, in: HZ 203 (1966). S. 46 ff., 78 f., 80 ff.: vgl. auch C. Navari. T h e Origins
of the Briand Plan, in: Diplomacy and Statecraft 3,1 (1992). S . 7 4 f f .
121
Vgl. C. Navari (1992), S . 9 9 : vgl. im weiteren Kontext auch S. Kneeshaw, In Pursuit
of Peace: the American reaction to the Kellogg-Briand Pact. 1 9 2 8 - 2 9 , 1991.
122
Vgl. ausführlich W. Lipgens (1966). S. 82 f.; C. Navari (1992), S. 99 ff.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 57

Staaten zu institutionalisieren, eine Europäische Konferenz auf Regierungsebene
einzurichten sowie einen Ständigen Politischen Ausschuss als europäisches Exe-
kutivinstrument. Überdies regt ein Zusatz an. die Grenzgarantien des Locarno-
Paktes auf die osteuropäischen Staaten auszudehnen. Ein solches Ost-Locarno
aber war der deutschen Außenpolitik nicht abzuringen, denn diese zielte trotz aller
Verständigungsbereitschaft langfristig darauf an, das Reich wieder als Großmacht
zu etablieren. So zeugt das Memorandum der französischen Regierung gleicherma-
ßen von Briands Glauben an die Gemeinschaft Europas wie von der Hilflosigkeit
einer Außenpolitik, die Deutschlands erneutem Griff nach der Weltmacht nur
noch wenig entgegenzusetzen vermochte.

Der Boden für außen- und europapolitische Bestrebungen der Vernunft wurde
damals immer rascher unterspült durch das Anschwellen radikaler und natio-
nalistischer Kräfte in Europa, begünstigt durch die unglücklichen politischen
Verhältnisse jener Jahre und die 1929 ausbrechende Weltwirtschaftskrise. Mit der
Machtergreifung der Nationalsozialisten in Deutschland 1933 war endgültig der
Weg zu einer nochmaligen gewaltsamen Explosion des Nationalismus beschritten.

Gleichwohl gab es in der Folge und während des zweiten Weltkrieges eindrucks-
volle sowie in vielen Bezügen zur Gegenwart immer noch - oder wieder - ak-
tuelle, grundlegenden Ideen und Pläne für eine Neuordnung Europas vor allem
in den Widerstandsbewegungen der von Hitlerdeutschland besetzten Länder (wie
auch in Deutschland selbst). Weitgehende Übereinstimmung im breiten Spek-
trum demokratischer Richtungen des antifaschistischen Widerstandes bestand in
der Forderung, dass der Aufbau Europas nach dem Kriege nicht die einfache
Wiederherstellung der alten staatlichen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen
Strukturen der Vorkriegszeit bedeuten dürfe. Hierbei war die Zahl maßgeblicher
Stimmen des Widerstandes wie auch demokratischer Exilgruppen aus den von
Deutschland besetzten Ländern besonders groß, die anstelle des Systems der souve-
ränen Nationalstaaten, als dem institutionalisierten Egoismus und Gegeneinander
der europäischen Völker, die Organisation einer Friedens- und Solidargemein-
schaft Europas nach föderalistisch-bundesstaatlichen Prinzipien für notwendig
hielt. Damit sollten zugleich Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in Europa ge-
genüber totalitären Kräften gesichert und die für Wiederaufbau und Wohlstand
hinderlichen Zoll- und sonstigen Wirtschaftsschranken beseitigt werden. 1 2 3

So heißt es etwa in einer Erklärung von Vertretern wichtiger Widerstands-
bewegungen Frankreichs, die im Juni 1944 ein Französisches Komitee für die
europäische Föderation gründeten:

123
Hierzu ausführlich und mit umfassenden Quellenmaterial W. Lipgens. Europa-Föde-
rationspläne der Widerstandsbewegungen 1 9 4 0 - 1 9 4 5 . 1968. Die Europaideen des Wider-
stands waren in nicht unerheblichen Teilen wohl auch eine Antwort auf die gegensätzlichen,
nämlich auf die Vorherrschaft Deutschlands gerichteten ..Europaideen*' des Nationalsozia-
Iismus, die vom Typ bisweilen mit den Europaplänen Napoleons verglichen werden.
58 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

„Es ist unmöglich, ein blühendes, demokratisches und friedliches Europa wieder aufzu-
bauen. wenn es bei der z u s a m m e n g e w ü r f e l t e n Existenz nationaler Staaten bleibt. [ . . . ]
Europa kann sich nur dann in Richtung auf wirtschaftlichen Fortschritt, Demokratie und
Frieden entwickeln, wenn die Nationalstaaten sich zusammenschließen und einem euro-
päischen Bundesstaat folgende Zuständigkeiten überantworten: die wirtschaftliche und
handelspolitische Organisation Europas, das alleinige Recht zu bewaffneten Streitkräften
und zur Intervention gegen jeden Versuch der Wiederherstellung autoritärer Regime,
die Leitung der auswärtigen Angelegenheiten, die Verwaltung der Kolonialgebiete, die
noch nicht bis zur Unabhängigkeit herangereift sind, die S c h a f f u n g einer europäischen
Staatsangehörigkeit, die neben die nationale Staatsangehörigkeit träte. Die europäische
Bundesregierung muss das Ergebnis nicht einer Wahl durch die Nationalstaaten, sondern
einer demokratischen und direkten B e s t i m m u n g durch die Völker Europas sein." 124

Die Sozialistische Partei Italiens veröffentlichte 1942 aus d e m Untergrund
folgende Erklärung:

„Die G r u n d f o r d e r u n g hinsichtlich der zukünftigen O r d n u n g in Europa 1... | muss darin
gesehen werden, dass die bereits bestehende Einheit der europäischen Gesellschaft
durch politische Z u s a m m e n f a s s u n g sichergestellt werden muss. [ . . . ] Die europäische
Föderation darf keine in ihren Vollmachten eingeengte Union sein, der ständig von den
souveränen Staaten her G e f a h r droht." 1 2 5

B e m e r k e n s w e r t neben allzu vielen Unerwähnten auch der deutsche Wider-
s t a n d s k ä m p f e r H.J. Graf von Moltke, h i n g e r i c h t e t 1 9 4 5 in P l ö t z e n s e e , d e r 1942
an einen Freund in England schrieb:

„Für uns ist Europa nach dem Kriege weniger eine Frage von Grenzen und Soldaten,
von komplizierten Organisationen oder großen Plänen. Europa nach dem Kriege ist die
Frage: Wie kann das Bild des Menschen in den Herzen unserer Mitbürger aufgerichtet
werden?" 1 2 6

Unter den während der Kriegsjahre 1 9 3 9 - 1 9 4 5 formulierten Studien und M a -
nifesten befeinden sich auch einige V e r f a s s u n g s e n t w ü r f e . Zu ihnen zählten bei-
s p i e l s w e i s e A. Spinellis F l u g s c h r i f t „ G l i S t a t i U n i t i d ' E u r o p a e le v a r i e t e n d e n z e
p o l i t i c h e " v o m O k t o b e r 1941 u n d d e r A n s a t z d e r S e k t i o n Basel d e r s c h w e i z e r i -
s c h e n Europa-Union, d i e 1942 unter der n a m h a f t e n M i t w i r k u n g von W. Hoegner
u n d H . G . Ritzel m i t d e r A u s a r b e i t u n g e i n e r „ V e r f a s s u n g f ü r d i e V e r e i n i g t e n S t a a t e n
von E u r o p a " b e g o n n e n und bis 1944 zu d i e s e m Z w e c k 80 Sitzungen abgehalten
u n d , w i e W . Lipgens feststellt, e i n e n a u s g e r e i f t e n V e r f a s s u n g s e n t w u r f m i t e t w a 9 0
Artikeln n a c h d e m b e k a n n t e n H a a g e r K o n g r e s s von 1948 veröffentlicht hatte.127

124
Zitiert nach W. Lipgens (1968). S. 2 4 4 ff.
125
Zitiert nach W. Lipgens (1968). S. 56. Siehe aber auch das 1941 auf der italienischen
Verbannungsinsel Ventotene von den beiden Italienern A. Spinelli und E. Rossi berühmt
gewordene Manifest von Ventotene.
126
H.J. Graf von Moltke, Letzte Briefe aus dem G e f ä n g n i s Tegel, 10. Auflage 1965.
S. 2 0 f.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 59

Erwähnenswert ist auch der Verfassungsentwurf für die „United States of Europe",
der im Rahmen der Faneuropa-Konferenz in New York 1944 vorgestellt wurde. 128

b) Verfassungsentwürfe nach 1945129

aa) Hertensteiner Programm (1946)

Zahlreiche dieser und ähnlicher Vorstellungen fanden einen ersten gemeinsa-
men Niederschlag nach dem Kriege im historischen Treffen von Persönlichkeiten
des Widerstandes und europäischer Föderalisten vom 14.-21. September 1946 in
Bern und am Vierwaldstätter See. :;i " Dabei einigten sich Vertreter aus zwölf euro-
päischen Ländern 1 3 1 und den USA auf den Zusammensehluss aller europäischen
Einigungsbewegungen in einer „Aktion Europa-Union". 1 3 2 Das Aktionsprogramm
hatte zwölf Punkte, die sich zuvorderst mit dem Schutz der Menschenrechte be-
fassten und eine klare Ablehnung der faschistischen Ideologien und des nationalen
Protektionismus signalisierten. Sämtliche in diesem Dokument geforderten Punkte
(u. a. föderativer Charakter der Union, keine neue Weltmacht, gemeinschaftliches
Gericht zur Streitschlichtung, Anerkennung von Grund- und Freiheitsrechten,
Wahrung der nationalen Eigenarten) fanden sich später in den Gemeinschaftsver-
trägen bzw. im Unionsvertrag wieder. 133

bb) Entwurf einer föderalen Verfassung
der Vereinigten Staaten von Europa (1948)

Wenige Tage zuvor hatte W. Churchill in einer Aufsehen erregenden Rede in
Zürich dazu aufgerufen, einen „Europarat" als ersten Schritt zu den „Vereinigten

127
Der Entwurf fiel durchaus „schweizerisch" aus: er garantierte Gemeindeautonomie,
sah neben den Wahlen auch Abstimmungen zu Sachfragen vor und ging selbstverständlich
von einer föderalistischen Bundesstruktur aus. Zeittypisch erachtete man allerdings m e h r
..Staat" für nötig, als manche das heute wünschen (vgl. IV. Lipgens (1968). Text 22).
128
Texte mit kurzer E i n f ü h r u n g bei A. Schäfer (Hrsg.), Die Verfassungsentwürfe zur
G r ü n d u n g einer Europäischen Union. Herausragende Dokumente von 1930 bis 2 0 0 0 . 2 0 0 1 .
129
Vgl. vertiefend G. Brunn. Die europäische Einigung von 1945 bis heute. 2002; XI.-T.
Bitsch. Histoire de la construction europeenne de 1945 ä nos jours, 1999. Siehe auch
F. Knipping. Rom. 25. März 1957. Die Einigung Europas. 2004.
130
Das Treffen und den Text dokumentiert u . a . die Quelle unter http://www.jef-
niedersachsen.de/hertenstein.html.
131
Belgien. England. Frankreich. Griechenland. Holland. Italien. Liechtenstein. Polen.
Österreich. Schweiz. Spanien. Ungarn.
132
Am 17. 12. 1946 erfolgte dann der Z u s a m m e n s c h l u s s zur ..Union Europeenne des
Federalistes".
133
Abdruck bei A. Schäfer (Hrsg.). Die Verfassungsentwürfe zur G r ü n d u n g einer Euro-
päischen Union. Herausragende D o k u m e n t e von 1930 bis 2000. 2001, II. 14.
60 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Staaten von Europa" zu bilden" 4 ; die Aussöhnung und Partnerschaft Deutschlands
und Frankreichs müsse hierfür die Grundlage bilden. Im Mai 1948 erneuerten
Politiker und Vertreter privater europäischer Verbände aus fast allen Staaten
Westeuropas den Appell für eine Einigung Europas und die Errichtung eines
„Europarates" auf ihrem Haager Kongress, aus dem einige Monate später die
Gründung der „Europäischen Bewegung" hervorging. 135

Vor dem Hintergrund des in Den Haag vom 7. bis 10. Mai 1948 veranstalteten
„Europa-Kongresses" erreichte die Diskussion um die europäische Einigung eine
neue Intensität. Der französische Christdemokrat und Verfassungsbeauftragte der
„Europäischen Parlamentarier-Union" F. de Menthon erarbeitete im Juni 1948
einen Entwurf für eine Versammlung von Abgeordneten der nationalen Parlamente
in Interlaken (im September 1948), der erstmals eindeutige Regeln für die doppelte
Konstituierung (Völker und Staaten) einer europäischen Föderation enthielt. 136
Menthon umriss Organe der Föderation, wie z. B. ein Europäisches Parlament, das
sich aus einer Abgeordnetenkammer (Vertreter der nationalen Parlamente) sowie
aus einem Staatenrat (2 Vertreter der Mitgliedstaaten) zusammensetzen sollte. Da-
neben würden ein Exekutivrat und ein Oberster Gerichtshof eingesetzt, wobei aus
den Reihen des ersteren jeweils für ein Jahr der Präsident der Föderation gewählt
werden sollte. Fachministerien ergänzten den Föderationsapparat. Die Föderation
sollte die Zuständigkeit für die Sicherheit und Außenpolitik besitzen (die NA-
TO entstand erst 1949/50) ebenso wie die alleinige Regulierungskompetenz zur
Schaffung eines einheitlichen Wirtschaftsgebiets und der „Vereinheitlichung der
Gesetzgebung der Mitgliedstaaten". Der Entwurf enthielt aber keine detaillierten
Regelungen hinsichtlich der Abgrenzung der Kompetenzen von Föderation und
Mitgliedstaaten.

cc) Vorentwurf einer europäischen Verfassung (1948)

Auf ihrem zweiten Kongress in Rom erarbeitete die Union Europäischer Fö-
deralisten einen Vorentwurf einer europäischen Verfassung, der am 1l.Novem-

134
Die Rede Churchills findet sich unter a n d e r e m bei W. Lipgens (Hrsg.), 45 Jah-
re Ringen um die Europäische Verfassung. D o k u m e n t e 1 9 3 9 - 1 9 8 4 . Von den Schriften
der Widerstandsbewegung bis zum Vertragsentwurf des Europäischen Parlaments. 1986.
S. 2 1 4 ff.
135
Es war die Zeit der großen H o f f n u n g e n und entsprechenden Ambitionen, über einen
Europäischen Verfassungsrat in einem Wurf und mit e i n e m Vorgriff auf eine ohnehin in
diese Richtung weisende Z u k u n f t ein Vereinigtes Europa herzustellen. Im März 1948 wurde
immerhin von 190 Abgeordneten des britischen Unterhauses und von 169 Abgeordneten
der französischen Nationalversammlung die E i n b e r u f u n g einer Europäischen Verfassungs-
gebenden V e r s a m m l u n g gefordert. Diese Initiative entsprach indessen nicht den realen
Möglichkeiten, die offensichtlich ein schrittweises Vorgehen in Etappen nötig machten.
136
Vgl. IV. Loth, Entwürfe einer europäischen Verfassung. Eine historische Bilanz. 2002.
S. 49 ff. "
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 61

ber 1948 verabschiedet wurde. 117 Der Entwurf eines einheitlichen europäischen
Bundesstaates enthielt weit reichende Regelungen hinsichtlich Zuständigkeits-
verlagerung. Gewaltenteilung, Rechtsangleichung und der Vereinheitlichung der
Wirtschaft. Eine Besonderheit war, dass der Entwurf ein Drei-Kammer-System
aus Unterhaus (direkt gewählte Abgeordnete), Staatenkammer (bestimmt durch
nationale Parlamente) und Wirtschafts- und Sozialkammer vorsah. Den nationalen
Regierungen wurde im Rahmen der Ausgestaltung der Föderationsorganisation
also keine entscheidungserhebliche Rolle zugewiesen. Der auf Vorschlag der drei
Kammern vom Obersten Gerichtshof gewählte Präsident sollte einen Kanzler
ernennen, der vom Parlament bestätigt werden musste. Der Entwurf enthielt eine
Charta der Grundrechte, die über dem Verfassungsgesetz stehen sollte und die
politische, wirtschaftliche und soziale Rechte von Einzelpersonen. Gruppen von
Einzelpersonen und Körperschaften definierte. Zwar betonte der Entwurf das Sub-
sidiaritätsprinzip, es mangelte ihm aber wiederum an einer klaren Abgrenzung der
Kompetenzen von europäischem Bundesstaat und Mitgliedstaaten. Vorgesehen
war, dass sich einzelne Staaten zu engeren Gemeinschaften zusammenschließen
konnten.

dd) Entwurf einer europäischen Bundesverfassung (1951)

72 Mitglieder der Beratenden Versammlung des Europarates fanden sich un-
ter dem Vorsitz des bereits oben benannten Präsidenten der Paneuropa Bewe-
gung Graf Coudenhove-Kalergi im Februar 1951 in Basel zusammen, um ein
„Verfassungskomitee für die Vereinigten Staaten von Europa" ins Leben zu ru-
fen. Diese Kommission formulierte im Mai desselben Jahres in Straßburg einen
sehr knappen (18 Artikel) Vor- und Rahmenentwurf einer europäischen Bundes-
verfassung (Grundsätze, Befugnisse, Bundesbehörden. Verfassungsrevisionen).
Hauptaugenmerk des Dokuments war der Bereich der Kompetenzen bzw. Kom-
petenzverteilung. Grundlage war das Subsidiaritätsprinzip. Die Mitgliedstaaten
sollten genau festgelegte Kompetenzen an den Bund übertragen. Als Bundesorgane
waren Bundesparlament und Senat (Legislative), Bundesregierung („Bundesrat")
und Bundesgericht vorgesehen. 138

c) Wege zum Europarat

Jenseits aller Kongresse und Manifeste war auch ein ansehnlicher Teil der poli-
tisch aktiven jüngeren Generation - vor allem in den früheren „Erbfeindländern"

137
Vgl. VV. Loth (2002). S. 55 ff.
138
Ein Abdruck dieses Verfassungsentwurfes findet sich u. a. bei P. C. Mayer-Tasch/
I.Contiades (Hrsg.), Die Verfassungen Europas. 1966. S . 6 3 I ff.; vgl. auch A. Schäfer
(Hrsg.). Die Verfassungsentwürfe zur G r ü n d u n g einer Europäischen Union. Herausragende
D o k u m e n t e von 1930 bis 2000. 2001.11.20.
62 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Frankreich und Deutschland - in diesen Jahren von der Idee erfasst, die Europa
trennenden Schranken zu beseitigen und eine gemeinsame europäische Zukunft
aufzubauen. Gleichwohl artikulierten sich diesbezüglich Zurückhaltende und Ge-
genkräfte, die der Auffassung waren, das System der souveränen Nationalstaaten
könne nicht (oder noch nicht) aufgegeben oder eingeschränkt werden. Zu ihren
markantesten und einflussreichsten Vertretern zählte C. de Gaulle.139

Eine zusammenfassende Gegenüberstellung der grundsätzlichen Auffassun-
gen zur Zukunftsgestaltung Europas, wie sie die politischen Diskussionen und
Entscheidungen der Nachkriegsjahre bis zur Gründung der Europäischen Wirt-
schaftsgemeinschaft wesentlich bestimmten, ist hier nur stark vereinfacht möglich.
Bemerkenswert ist allerdings die Ähnlichkeit mancher Argumentationslinien zur
Verfassungsdiskussion der jüngsten, vergangenen Jahre. Die „Zeitlosigkeit" der
„europäischen Debatte" ist folglich gleichermaßen Ausdruck von stabilisierender
Stringenz und ermüdender Stagnation.

Den damaligen Befürwortern einer „Neuordnung Europas" zufolge war das
System der souveränen Nationalstaaten in Europa unfähig, zwischenstaatliche
Konflikte gewaltlos zu lösen und damit implizit den Frieden zu sichern: auch wäre
im „Schrebergartensystem" seiner Volkswirtschaften eine optimale Entfaltung der
Produktionsfaktoren und damit des Wohlstandes kaum zu ermöglichen gewesen:
schließlich stellte sich nicht nur angesichts der Erfahrungen der ersten Jahrhun-
derthälfte die Frage, wie die gemeinsamen Interessen Europas in der Weltpolitik
einschließlich seiner Verteidigung angemessen zu vertreten wären.

Konsequenterweise hätten diese Aufgaben in den Augen jener „Europäer" die
Schaffung einer über den Nationen stehenden („supranationalen") gemeinsamen
politischen Ordnung in Form eines föderalistischen Bundesstaates erfordert, zu
dessen Gunsten die Einzelstaaten auf Teile ihrer Entscheidungsbefugnisse hätten
verzichten müssen.

Demgegenüber wurde vertreten, Grundlage der politischen Identität der eu-
ropäischen Völker und des durch sie legitimierten staatlichen Handelns seien
nach wie vor die Nationalstaaten. Die zur Lösung der gemeinsamen europäischen
Probleme und Aufgaben erforderlichen Schritte könnten nur so weit reichen, wie
jeder beteiligte Staat aus eigener Entscheidung zu gehen bereit sei. Europäische

139
Für Großbritannien hatte Churchill bereits in seiner Züricher Rede ein anderes
Argument geltend gemacht: Es könne die europäische Einigung von außen fördern, aber
selbst nicht daran teilnehmen, da es schon einer anderen Völkergemeinschaft angehöre,
dem britischen Commonwealth of Nations (vgl. W. Churchill, a. a. O.). Mit der tatsächlichen
Gestaltung Europas nach 1945 auf der Grundlage der alten nationalstaatlichen O r d n u n g
(die. zumindest äußerlich, auch von der Sowjetunion in ihrem Machtbereich nicht in Frage
gestellt wurde), war schließlich ein Faktum von eigenem Gewicht geschaffen, das mit
z u n e h m e n d e r Entfernung vom Kriege und w a c h s e n d e m Selbstbewusstsein der Staaten
nach d e m Wiederaufbau noch an Bedeutung gewann.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 63

Zusammenarbeit sei somit - zumindest vorerst - nur möglich in den Formen
herkömmlicher internationaler Zusammenarbeit oder eines Staatenbundes der un-
abhängigen („souveränen") Einzelstaaten, nicht aber durch deren Unterordnung
unter Entscheidungen supranationaler Organe.

Die unterschiedlichen Vorstellungen in Europa über die Zukunftsgestaltung,
insbesondere den Grad der Einigung des Kontinents, waren mit Ende des Zweiten
Weltkrieges jedoch vielfältigen Einwirkungen der politischen Entwicklung unter-
worfen, in erster Linie dem beginnenden, bald alles überschattenden Ost-West-
Konflikt. Nach 1945 sah es trotz aller Einigungspläne für Europa zunächst so aus,
als werde sich am wiederhergestellten System der unabhängigen Nationalstaaten
kaum etwas ändern. Mit der Teilung Europas, das heißt der Eingliederung der
osteuropäischen Staaten und der Sowjetischen Besatzungszone Deutschlands in
den Machtbereich der UdSSR, ergaben sich jedoch bald völlig neue Interessen-
konstellationen und Impulse zur Einigung (nunmehr) Westeuropas. Sie waren
bestimmt vom Bedürfnis der USA und Westeuropas nach Sicherheit, wirtschaftli-
cher Stabilität und Eindämmung des Kommunismus. 1 ' 10

Vor dem Hintergrund des bestimmenden Einflusses der beiden Supermächte
über Europa war der erste Schritt zu einer von den Europäern selbst ausgehenden
organisierten Zusammenarbeit, zu der sich bald die Mehrzahl der westeuropäi-
schen Staaten bereit fand, geprägt vom Kompromiss. Der am 5. Mai 1949 von
zunächst zehn Staaten in Straßburg gegründete Europarat erhielt einerseits keine
supranationalen Befugnisse, wie vor allem die Europäische Bewegung es forderte.
Andererseits bedeutete er das Äußerste dessen, was die zurückhaltenderen Staaten
an Einigung akzeptieren konnten. Der Kompromiss spiegelt sich auch in Gestal-

uo
Die Bundesrepublik Deutschland entschied sich nach ihrer G r ü n d u n g 1949 unter
ihrem ersten Bundeskanzler K. Adenauer ebenfalls f ü r den Weg der Westintegration und
der Beteiligung an der westlichen Verteidigung. Die sich damit bietende Chance zur gleich-
berechtigten A u f n a h m e in die europäische Staatengemeinschaft, zum wirtschaftlichen
Wiederaufbau und zur Sicherung der j u n g e n Demokratie gegenüber d e m K o m m u n i s m u s
wurde mehrheitlich auch als Voraussetzung für die Wiedervereinigung Deutschlands gese-
hen. Im GG wird neben d e m Bekenntnis zur Einheit und Freiheit Deutschlands der Wille
ausgedrückt, „in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu d i e n e n " ( Präambel); in
Art. 24 Abs. 1 GG ist erstmals in einer deutschen Verfassung die Möglichkeit vorgesehen,
dass der Bund ..durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertra-
g e n " könne. ..Der Bund kann sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger
kollektiver Sicherheit einordnen: er wird hierbei in die Beschränkungen seiner Hoheits-
rechte einwilligen, die eine friedliche und dauerhafte O r d n u n g in Europa und zwischen den
Völkern der Welt herbeiführen und sichern", Art. 24 Abs. 2 GG. Andere Staaten Westeuro-
pas waren zu einer supranationalen Einigung zunächst nicht bereit oder in der Lage - sei es
wegen auferlegter oder selbst gewählter Neutralität wie bei Finnland. Österreich. Schweden
und der Schweiz, a u f g r u n d autoritärer Regime w i e in Spanien und Portugal oder aus ei-
ner historisch-politisch begründeten Zurückhaltung wie bei Großbritannien (insbesondere
durch seine Bindungen im weltweiten C o m m o n w e a l t h ) und den skandinavischen Staaten,
die im 1951 gegründeten Nordischen Rat eine engere Z u s a m m e n a r b e i t einleiteten.
64 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

tung. Zusammensetzung und Wirkkraft der wichtigsten Organe des Europarates
wider. 141

Auch wenn dem Europarat supranationale Entscheidungsbefugnisse fehlen,
sind seiner freiwilligen Zusammenarbeit nicht unbedeutende Erfolge zu verdan-
ken. Sie betreffen die Angleichung von Politik und Gesetzgebung der Mitglied-
staaten in Teilbereichen von Erziehung und Bildung. Rechtswesen. Sozialpolitik
und Umweltschutz, kulturelle Initiativen sowie nicht zuletzt die Europäische
Menschenrechtskonvention (EMRK) 1 4 2 ; sie bietet die Möglichkeit, wegen Men-
schenrechtsverletzungen vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte
(EGMR) in Straßburg Klage zu erheben. Eine verfassungsgeschichtliche Be-
trachtung Europas (wie der Europäischen Union) wäre ohne einen Blick auf die
Errungenschaften des Europarates unvollständig.

d) „Verfassungsentwürfe " ab 1952

aa) Die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (1952)

1952 erschien eine unmittelbare politische Integration aufgrund zu großer
nationaler Gegensätze noch nicht möglich. Stattdessen unterzeichnete man am
18. April 1951 den - in erster Linie als enge wirtschaftliche Kooperation geschaf-
fenen - EGKS-Vertrag 143 und hoffte, dass dies „automatisch" auch die engere
politische Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten mit sich bringen würde. Dieser
Gedanke war auch in der Organisation der EGKS enthalten, die eine Versamm-
lung (d. h. ein Parlament), eine Hohe Behörde, den Gerichtshof und den Minis-
terrat vorsah. Bemerkenswert ist, dass Art. 21 EGKSV bereits eine Direktwahl
der Delegierten zur Versammlung benannte. Die gegenseitige Abhängigkeit und
Überwachung der Organe sollte eine rechtsstaatliche Legitimation gewährleisten.

141
Vgl. aus der umfangreichen Lit. zum Europarat K. Carstens, Das Recht des Euro-
parates, 1956: J.-L Burban, Le Conseil de l ' E u r o p e . 1985 (2eme ed. 1993); A. Gimbal,
Europarat in Bedrängnis. Notwendige Reformen und Konsequenzen, in: Internationale Poli-
tik 12/1997. S. 45 ff.; R. Streinz, Einführung: 50 Jahre Europarat, in: ders. (Hrsg.), 50 Jahre
Europarat. Der Beitrag des Europarates um Regionalismus, 2000. S. 17 ff.; M. Wittinger,
Der Europarat. Die Entwicklung seines Rechts und der „europäischen Verfassungswerte",
2005.
142
Hierzu beispielsweise G.C. Rodriguez Iglesias, Die Stellung der E M R K im Euro-
päischen Gemeinschaftsrecht, in: U. Beyerlin u. a. (Hrsg.), Recht zwischen U m b r u c h und
Bewahrung. Festschrift für R . B e r n h a r d t . 1995. S. 1269 ff.: M. Hilf. Europäische Union
und Europäische Menschenrechtskonvention, in: U. Beyerlin u. a. (Hrsg.), Recht zwischen
U m b r u c h und Bewahrung. S. 1193 ff.: C. Busse. Die Geltung der E M R K f ü r Rechtsakte
der EU, in: N J W 2000. S. 1074 ff.: H. Waldock. Die Wirksamkeit des Systems der E M R K .
in: E u G R Z 1979. S. 599 ff.
143
Vgl. etwa bereits K. Carstens, Die Errichtung des G e m e i n s a m e n Marktes in der
Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. A t o m g e m e i n s c h a f t und G e m e i n s c h a f t f ü r Kohle
und Stahl, in: Z a ö R V R 18 (1958), S . 4 5 9 ff.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 65

Der EGKS-Vertrag kann als erste „Vertragsverfassung" bezeichnet werden, die
konkrete und wirksame Schritte in Richtung einer gemeinsamen politischen Union
einleitete. Er lief am 23. Juli 2002 aus.

bb) Entwurf eines Vertrages über die Satzung der Europäischen
Gemeinschaft - Entwurf der ad-hoc Versammlung der EGKS (1953)

Kontrastierend zur „pragmatischen Integrationsmethode" ist die Verfassungs-
idee Teil eines permanenten Diskussionsprozesses über Reform und Gestaltung
der europäischen Einigung gewesen und rückte immer dann auf die Tagesordnung,
wenn die Integration in eine neue Phase trat oder in eine Krise geriet. 144 Der
erste politisch bedeutsame Entwurf für eine konstitutionelle Neugründung Euro-
pas entstand im Nachkriegseuropa 1953 im Zusammenhang mit den Plänen zur
Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) und Europäischen Politischen
Gemeinschaft (EPG). Dieser Ansatz ist auch in klarer Abgrenzung zu den Ver-
fassungsentwürfen der benannten Gruppen der Europabewegung während und
direkt nach dem Zweiten Weltkrieg zu sehen, deren Pläne meist die Umwandlung
Europas in einen föderalen Bundesstaat mit eigener Haushaltskompetenz, ge-
meinsamer Armee und weitreichenden legislativen und exekutiven Kompetenzen
implizierten. 145 Während sich 1950 die Erkenntnis durchgesetzt hatte, dass „Euro-
pa sich nicht mit einem Schlage" herstellen lassen könne, sondern mit der EGKS
nur eine „erste Etappe der europäischen Föderation" 146 auf wirtschaftlichem Ge-
biet zu verwirklichen war, gewann die Gründung einer umfassenden politischen
Gemeinschaft während des Koreakriegs und der damit verbundenen deutschen
Wiederbewaffnung erneut an Bedeutung. Analog zum Modell des Schuman-Plans
schlug Frankreich eine frühzeitige Einbindung Deutschlands in ein supranational
organisiertes europäisches Sicherheitssystem vor.

Letztlich beschlossen die sechs Außenminister der Montanunion auf Anre-
gung von J.Monnet (Präsident der Hohen Behörde der Montanunion) und P.-
H. Spaak (Vorsitzender der europäischen Beratenden Versammlung des Euro-
parates) eine aus den parlamentarischen Mitgliedern der EGKS und einigen
Mitgliedern der Beratenden Versammlung des Europarates zusammengesetzte
„ad hoc"-Versammlung zu beauftragen, einen Vertragsentwurf für eine Europäi-
sche Politische Gemeinschaft zu erarbeiten. Diese „verstärkte" Versammlung der
EGKS bildete einen Verfassungsausschuss, der einen Vertragsentwurf 1 4 7 ausar-

144
Vgl. W. Weidenfeld. W i e Europa verfaßt sein soll. Materialien zur Politischen Union.
1991. S . 7 6 .
145
Hierzu die D o k u m e n t e in W. Lipgens. 45 Jahre Ringen um eine europäische Verfas-
sung. Bonn 1986.
146
..Erklärung zur M o n t a n u n i o n " , 9. Mai 1950. in: W. Lipgens, 45 Jahre Ringen um
eine europäische Verfassung. Bonn 1986. Dok. 67, S. 293 f.
66 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

b e i t e t e . D i e s e n E n t w u r f l e g t e d i e V e r s a m m l u n g a m 9 . M ä r z 1 9 5 3 vor. E r w u r d e
v o m R a t d e r s e c h s A u ß e n m i n i s t e r d e r E G K S a m 10. M ä r z g e b i l l i g t .

Z w a r w a r der „ A d - h o c - E n t w u r f " vorsichtiger formuliert als die Pläne der f ö -
deralistischen B e w e g u n g („Verfassung" oder ..Bundesstaat" tauchten als Begriffe
nicht auf), d o c h inhaltlich richtete sich der Plan weitgehend am Leitbild eines
europäischen Bundesstaates aus. Einige „Verfassungsfunktionen"148, wie die Legi-
timations149- und Organisationsfunktion150 der vorgelegten Konzeption gestalteten
sich ähnlich den E n t w ü r f e n der Europabewegung: eine demokratisch legitimierte,
föderale Organisationsstruktur mit einer weitgehend gleichberechtigten Völker-
u n d S t a a t e n k a m m e r ( S e n a t ) n a c h a m e r i k a n i s c h e m M o d e l l ( A r t . 1 1 u n d 16), w e l -
che auch die Hoheit über den Haushalt erhalten sollte (Art. 75). Z u d e m sollte
das Parlament den „Europäischen Exekutivrat" mit Präsident und Ministern kon-
trollieren (Art. 31). G e m e i n s c h a f t s r e c h t sollte V e r f a s s u n g s v o r r a n g g e g e n ü b e r den
M i t g l i e d s s t a a t e n e r h a l t e n ( A r t . 4 ) u n d e i n k l a g b a r bei e i n e m G e r i c h t s h o f sein
(Art. 3 8 - 4 9 ) . Der Entwurf verfügte über keinen Menschenrechtskatalog, sah aber

147
Abdruck bei A. Schäfer (Hrsg.). Die Verfassungsentwürfe zur G r ü n d u n g einer Euro-
päischen Union. Herausragende D o k u m e n t e von 1930 bis 2000. 2001,11.23.b).
148
Die Unterteilung in Funktionen der Verfassung als Analyseraster ist in ihren Grund-
zügen C. Walten Die Folgen der Globalisierung für die europäische Verfassungsdiskussion,
in: DVB1 2000. S. I ff.. 5 f. entlehnt.
149
Indem sie die Macht d e m subjektiven Belieben ihrer Träger entzieht und sich auf
den Willen eines souveränen Volkes stützt, hat die Verfassung zunächst die Funktion.
M a c h t a u s ü b u n g zu legitimieren. Indem sie sich auf die Volkssouveränität als pouvoir
constituant beruft, schafft sie die Grundlage für die Ausübung von Hoheitsgewalt überhaupt:
Weil nur die Verfassung aus den vorrechtlichen Gegebenheiten der verfassungsgebenden
Gewalt der Gemeinschaft abgeleitet ist, muss sich jedes Organ. Gesetz und jeder Rechtsakt
auf die Verfassung z u r ü c k f ü h r e n lassen. Sie ist damit der M a ß s t a b allen rechtlichen und
politischen Handelns. Weil die Verfassung in der Hierarchie der Normen an oberster Stelle
steht, muss sie gegenüber dem einfachen Gesetzesrecht verbindlich durchsetzbar sein. Diese
Durchsetzbarkeit kommt üblicherweise einem Verfassungsgericht zu. Es verfügt außerdem
über die sogenannte Kompetenzkompetenz, im Namen der verfassungsgebenden Gewalt
Unvollständigkeiten in der Verfassung durch neue Staatsaufgaben zu ergänzen, vgl. auch
C. Koenig, Ist die europäische Union verfassungsfähig?, in: D Ö V 1998. S. 268 ff., 272.
150
Die Verfassung legt die O r g a n i s a t i o n - und Verfahrensregeln fest, die eine den Legi-
timationsprinzipien k o n f o r m e H a n d h a b u n g der öffentlichen Gewalt garantieren. Deshalb
enthalten Verfassungen Bestimmungen über die Einrichtung und Ausübung der Hoheitsge-
walt. die Missbräuche verhüten sollen und so meist nach dem Prinzip der Gewaltenteilung
zwischen Exekutive. Legislative und Judikative die Kompetenzen d e r einzelnen Organe
verbindlich festlegen, vgl. D. Grimm. Braucht Europa eine Verfassung?, in: JZ 1995 (12),
S. 581 ff., 584. Der enge Z u s a m m e n h a n g von Organisations- und Legitimationsfunktion
zeigt sich besonders an der verfassungsmäßigen Rolle des Parlaments. Dieses soll im
Namen des souveränen Volkes die Regierung kontrollieren und ihr im äußersten Fall auch
das Vertrauen entziehen, d. h. sie absetzen können. Gleichzeitig initiiert das Parlament als
Repräsentant des Volkes die Gesetze und garantiert so die demokratische Mitgestaltung ge-
sellschaftlicher Prozesse. Damit wird das parlamentarische Gesetz das zentrale Instrument
der Herrschaftsausübung.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 67

die Aufnahme der E M R K als „integrierten Bestandteil" vor (Art. 3). Die Kompe-
tenzen der Gemeinschaft waren allerdings begrenzter als in den Verfassungsplänen
der Europabewegung. Der ..Rat der nationalen Minister", der dem Ministerrat der
Montanunion und EVG entsprechen sollte, konnte in zentrale Zuständigkeitsgebie-
te der Gemeinschaft eingreifen (Art. 104) Auch die Außenpolitik sollte lediglich
von der Gemeinschaft koordiniert werden, aber „durch einstimmigen Beschluß"
des Ministerrats (Art. 69).

Diese zögerlichen Formulierungen lassen eine Deutung auf den Wandel der
europapolitischen Interessen zu Ungunsten eines verfassungspolitischen Integrati-
onssprungs zu, welcher letztlich zum Scheitern des Ad-hoc-Entwurfs führte. Das
Ende der Koreakrise im Jahr 1953 nahm den Antrieb zur Gründung einer EVG
und EPG. Vor allem Frankreich erschien der Preis eines nationalen Souveräni-
tätsverlustes zugunsten einer europäischen Armee zu hoch. Der Verfassungsent-
wurf scheiterte zusammen mit der EVG in der französischen Nationalversammlung
(30. August 1954). Mit dem Entwurf wurde auch das Leitbild eines föderalen Bun-
desstaates ad acta gelegt, und die europäische Verfassungsdebatte ebbte zunächst
ab. Die Integrationsbemühungen verlagerten sich auf den wirtschaftlichen Be-
reich, in dem sich die verschiedenen Motive und Interessen der Mitgliedsstaaten
erfolgreicher bündeln ließen. Das Verfassungsmodell reduzierte sich auf eine rein
rhetorische Figur. Leitbilder wie „Vereinigte Staaten von Europa" 1 5 1 wirkten „wie
der Aufputz von Sonntagsreden" 1 5 2 .

cc) Römische Verträge (1957)

Die von der Regierungskonferenzder sechs Gründungsstaaten (Belgien. Deutsch-
land. Frankreich. Italien. Luxemburg, Niederlande) unter dem Vorsitz von P.-H.
Spaak verfassten Verträge über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG)
und die Europäische Atomgemeinschaft (EAG) betrafen - anders als bei der
EGKS - die gesamte Volkswirtschaft der Mitgliedstaaten. Die Römischen Ver-
träge 153 übernahmen im Wesentlichen die institutionelle Gestaltung der EGKS
und sahen einen Rat, eine Kommission und ein Parlament vor. Dabei war der
Rat zunächst praktisch als alleiniger Gesetzgeber der Gemeinschaft konzipiert. 154

151
Siehe aber T.R. Reid. T h e United States Of Europe: T h e New S u p e r p o w e r and the
End of American Supremacy. 2005.
152
H. Schneider, Alternativen der Verfassungsfmalität: Föderation, Konföderati-
on - o d e r was sonst?, in: Integration. 3 / 2 0 0 0 . S. 171 ff., 171; siehe auch W. Weidenfeld.
Europäische Verfassung fiir Visionäre?, in: Integration. 1/1984. S. 33 ff.. S. 38.
153
Abdruck bei A. Schäfer (Hrsg.). Die Verfassungsentwürfe zur G r ü n d u n g einer Euro-
päischen Union. Herausragende D o k u m e n t e von 1930 bis 2000. 2001, II.24.b).
154
Im Einzelnen z. B. W. Loth, E n t w ü r f e einer europäischen Verfassung. Eine histori-
sche Bilanz. 2002. 16 ff.
68 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Schon damals wurde daher ein Defizit an Handlungsfähigkeit (Einstimmigkeit im
Rat) und an parlamentarischer Kontrolle konstatiert.

e) Mythos und Ergebnis der 1950er Jahre

Gerade angesichts der gelegentlich romantisierenden und den Vergleich zu den
USA suchenden Bezeichnung „Gründerväter der Europäischen Gemeinschaften"
(bzw. überaus gewagt der „Europäischen Union") ist zu fragen, ob sich die Betei-
ligten in den 50er-Jahren des vorigen Jahrhunderts auch über die Ausgestaltung
der hoheitlichen öffentlichen Gewalt der Europäischen Gemeinschaften überhaupt
Gedanken gemacht haben bzw. machen mussten. Aufgrund der Qualifizierung der
Gemeinschaften als lediglich „funktionelle Zweckverbände wirtschaftlicher Inte-
gration" 155 . die vordergründig keine wie immer gearteten „verfassungsrechtlichen"
Probleme aufwerfen konnten -soll auch im Hinblick auf die „Verfassungsdebatte"
im Rahmen des „Europäischen Konvents" 156 dieser Fragestellung nachgegangen
werden. Tatsächlich haben sich die „europäischen Gründungsväter" sehr intensiv
mit der Thematik der Ausgestaltung und Strukturierung der hoheitlichen öffentli-
chen Verbandsgewalt beschäftigt, die sie den drei Europäischen Gemeinschaften
mitzugeben beabsichtigten. Sie fanden hierbei auch umfassende Unterstützung
durch die Lehre, wie die Fülle einschlägiger Gutachten belegt, die in der zweiten
Jahreshälfte 1952 von führenden deutschen Staatsrechtslehrern verfasst wurden. 157

Auslöser war die vorgesehene Übertragung von Hoheitsrechten der Bundesrepu-
blik Deutschland auf die geplante EVG und Gegenstand der Auseinandersetzung
war die von H. Kraus erhobene Forderung nach „struktureller Kongruenz und Ho-
mogenität" der hoheitlichen, öffentlichen Verbandsgewalt der EVG im Verhältnis
zur Staatsgewalt ihrer Mitgliedstaaten, im konkreten Fall jener der Bundesrepu-
blik. 158

155
Vgl. H.-P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972. S. 196.
156
Hierzu unten B . I V . 2 . f ) o o ) .
15
Gesammelt in den Veröffentlichungen des Institutsßir Staatslehre und Politik e. V. in
Mainz (Hrsg.), Der Kampf um den Wehrbeitrag. Bd. 2, 2. Halbband: Das Gutachtenverfah-
ren ( 3 0 . 7 . - 1 5 . 1 2 . 1952), 1953.
158
Nach der später ..Lehre" genannten These von der notwendigen ..strukturellen Kon-
gruenz und H o m o g e n i t ä t " durften gem. Art. 24 Abs. 1 GG deutsche Hoheitsrechte nur an
solche zwischenstaatlichen Einrichtungen übertragen werden, deren Struktur d e m staats-
rechtlichen. rechtsstaatlichen A u f b a u des nach dem GG verfassten bundesrepublikanischen
Staatswesens ..kongruent" ist. Die jüngste „Verfassungsdebatte" in der Europäischen Union
nahm dabei Überlegungen auf. die sich bereits 1952 im Zuge der Diskussion bezüglich der
Übertragung von Hoheitsrechten Deutschlands auf die geplante EVG entspannen (vgl. dazu
W. Hummer, Eine Verfassung für die Europäische Union - eine Sicht aus Österreich, in:
H. T i m m e r m a n n (Hrsg.), Eine Verfassung für die Europäische Union. Beiträge zu einer
grundsätzlichen und aktuellen Diskussion. 2001).
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 69

Der Ansatz von der notwendigen „strukturellen Kongruenz und Homogenität"
der Verbandsgewalt internationaler/supranationaler Organisationen im Allgemei-
nen und der EVG im Speziellen in Bezug auf die Staatsgewalt ihrer Mitgliedstaaten
wusste sich - wie soeben beschrieben - aber nicht durchzusetzen.

Im Ergebnis erscheint es nicht vermessen, die Europäischen Gemeinschaften
konzeptionell als eine „inkongruente" und „inhomogene" Verbandsgewalt „sui
generis" zu bezeichnen - und zwar nicht nur ohne Gewaltenteilung, sondern sogar
„gewaltenfusionierend" (mit einem exekutiv rekrutierten Rat als Hauptlegisla-
tor), ohne Grundrechtskatalog, ohne vertikale Kompetenzverteilung, mit einem
Europäischen Parlament ohne Legislativbefugnisse etc. -. die sich bewusst vom
staatsrechtlichen Modell ihrer Mitgliedstaaten abhob. 1 -" Hervorzuheben ist, dass
die Gründungsverträge der Europäischen Gemeinschaften in keiner der Ratifika-
tionsdebatten in den sechs Gründungsstaaten verfassungsrechtlichen Bedenken
begegneten, und die parlamentarischen Genehmigungsverfahren mit großen Mehr-
heiten erfolgten. 160

f) Stationen zur Europäischen Verfassung - eine Auswahl aus 40 Jahren

aa) Der Entwurf von Max Imboden (1963)

Unter den Ideen der 60er- und 70-er Jahre des 20. Jahrhunderts ist neben den
Fouchet-Plänen (Februar 1961) 161 und dem Davignon-Bericht (1970) 162 sowie
dem Tindemans-Bericht (1975) 161 insbesondere der Entwurf von M. Imboden 164

159
So auch W. Hummer. „Verfassungs-Konvent" und neue Konventsmethode. Instru-
mente zur Verstaatlichung der Union, in: Politische Studien, Der Europäische Verfassungs-
konvent - Strategien und A r g u m e n t e , Sonderheft 1/2003. S. 53 ff.. 55.
1611
Vgl. etwa H.-J. Küsters. Die G r ü n d u n g der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft.
1982. S. 472 ff.; S. Griller/F. MaislingerlA. Reindl (Hrsg.), Fundamentale Rechtsgrundla-
gen einer EG-Mitgliedschaft. 1991, S. 2 3 6 ff.
161
Hierzu u. a. Niedersächsischen Landeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), Eu-
ropäische Union 2004. Bilanz und Perspektive. 2004, S. 7. 1962 waren die so genannten
Fouchet-Pläne grandios gescheitert, die gleichfalls eine engere politische Zusammenarbeit
und sogar eine g e m e i n s a m e Außen- und Sicherheitspolitik beabsichtigten. Trotz allem
wurde bereits ein Jahr darauf der Dcutsch-Französische-Freundschaftsvertrag unterzeich-
net. die Initialzündung für den so genannten (bis heute nicht unumstrittenen) ..Motor der
Integration".
162
Vgl. etwa S. Petkovic, Geschichte der politischen Integration in Europa - Teil 2
(von der E P Z zum Vertrag von Nizza), 2003, S. 6 f. im Internet: cdl.niedersachsen.de/blob
/images/C4786923_L20.pdf. Siehe übrigens aus den 70cr Jahren auch den Verfassungsent-
wurf von J. Dorren (1977). a b r u f b a r unter http://www.uni-trier.de/~ievr/eu_verfassungen
/dorren.htm.
16
' Vgl. W. Wessels, Europäische Union 1980. Fragen und Thesen im Hinblick auf
den Tindemans-Bericht zur Europäischen Union. 1975: Niedersächsischen Landeszentra-
le für politische Bildung (Hrsg.) (2004), S . 8 . Tindemans ..Bericht über die Europäische
70 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

hervorzuheben. Er hielt den „funktionalen" Ansatz der EWG, bei dem die Einheit
letztlich durch gemeinschaftliche Ausübung von Funktionen erreicht werden soll,
für unzulänglich. In Anlehnung an die Verfassungen der USA, der Schweiz und
das deutsche Grundgesetz (GG) wollte Imboden versuchen, „den noch schwer
fassbaren konkreten funktionellen Inhalten ein festes politisches Gefäß zu ge-
ben." Diese Ordnung sollte der Gemeinschaft „über situationsbedingte Erfolge
und Misserfolge hinaus innere und äußere Beständigkeit sichern." 165 Er sah die
Organe ..Rat"(als Regierung), „Europäische Versammlung"-bestehend aus Abge-
ordnetenhaus (Volkswahl) und Senat (Länderkammer) - sowie einen Gerichtshof
vor. Art. 18 gewährleistete Grundrechte und in Artikel 2 2 - 2 5 ist ausdrücklich
eine Friedenspflicht der Gemeinschaft gegenüber den Mitgliedstaaten und Dritten
enthalten. 166

Seit Gründung der EWG (1958) standen Erfolge und Rückschläge im Eini-
gungsprozess in einem dynamischen Wechselspiel. Bereits 1968 war die Zolluni-
on verwirklicht. Mit dem vertragswidrigen Verzicht auf Mehrheitsentscheidungen
wurde jedoch zwei Jahre vorher ein entscheidendes Instrument supranationaler
Politik außer Kraft gesetzt. Entscheidungen waren demzufolge nur noch auf dem
kleinsten gemeinsamen Nenner der Einstimmigkeit möglich.

bb) Die Verfassungsdiskussion 1 9 8 4 -
Das Europäische Parlament als Akteur

<1) Ausgangspunkte der Debatte

Es zählt zu den bemerkenswerten, wenngleich verfassungstheoretisch stringen-
ten Begebenheiten, dass die ersten umfassenderen und inhaltlich kohärenteren
Verfassungsentwürfe parlamentarischen Ursprungs sind. Das trifft sowohl auf
den Verfassungsentwurf 1984 als auch auf den Verfassungsentwurf 1994 zu, die
jeweils vom Europäischen Parlament vorgelegt worden sind. Aufgrund offensicht-
licher Parallelen zum jüngsten Verfassungsvertrags-Entwurf soll die Darstellung
der Ansätze von 1984 und 1994 entsprechend umfassender ausfallen.

U n i o n " empfahl eine durchaus föderale Gestaltung der Union, ein „Europa der Bürger",
deren Grundrechte zu schützen seien, die Stärkung der Sozial- und der Regionalpolitik,
erhöhten Verbraucher- und Umweltschutz. Die schrittweise Weiterentwicklung der Union
könne, wenn einzelne Staaten noch nicht zu weiterer Integration bereit seien, auch mit
verschiedenen Geschwindigkeiten verwirklicht werden. Die Vorschläge fanden Zustim-
mung, verschwanden aber in den Schubladen und wurden zum Teil erst viele Jahre später
umgesetzt.
164
Abdruck bei A. Schäfer (Hrsg.). Die Verfassungsentwürfe zur G r ü n d u n g einer Euro-
päischen Union. Herausragende D o k u m e n t e von 1930 bis 2000. 2001,11.26.
165
Zitat nach R. Streinz/C. Ohlerl C. Hertmann. Die neue Verfassung für Europa. Ein-
f ü h r u n g mit Synopse. 2005, S . 4 .
166
P. Häberle. Europäische Verfassungslehre. 4. Aufl. 2006, 33 (Fn. 132) ordnet Imbo-
dens Entwurf als „Bauteil innerstaatliche[n) Europaverfassungsrecht[s]" ein.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 71

Vergleichbare Initiativen innerhalb des Europäischen Parlaments gewannen be-
reits nach dessen erster Direktwahl im Jahre 1979 an Schubkraft. Einflussreiche
Kreise hielten es nach der ersten Direktwahl für eine historische Pflicht, als ers-
tes von den europäischen Bürgern direkt gewähltes Parlament einen Entwurf für
eine Union vorzulegen, der anschließend den Mitgliedsstaaten zur Ratifizierung
vorgelegt werden sollte. Hervorzuheben ist vor allem der italienische Abgeord-
nete A. Spinelli, der vehement für diese Initiative kämpfte. Einen ersten Erfolg
und Höhepunkt konnte Spinelli mit dem Beschluss des Plenums des Europäi-
schen Parlaments vom 9. Juli 1981 erzielen, welcher vorsah, einen Institutionellen
Ausschuss im Europäischen Parlament einzurichten, der Vorschläge für die Ver-
wirklichung einer Europäischen Union erarbeiten sollte. Im September 1983 legte
der Institutionelle Ausschuss den Vorentwurf eines Vertrages vor. Unter Mitwir-
kung der so genannten Juristenkommission (vertreten durch die Professoren Hilf,
Jacobs, Jaque und Capotori) entstand schließlich ein endgültiger Entwurf, den
das Europäische Parlament am 14. Februar 1984 mit großer Mehrheit verabschie-
dete.' 6 7

(2) Grundgedanken des Verfassungsentwurfs des Europäischen Parlaments

Von anderen vorherigen und auch nachfolgenden Textentwürfen unterscheidet
sich der Verfassungsentwurf des Europäischen Parlaments aus dem Jahre 1984
sowohl hinsichtlich seiner Legitimation als auch in Bezug auf seine inhaltliche
Architektur und Geschlossenheit. Die Initiative des Europäischen Parlaments
war als Akt echter Verfassunggebung intendiert, der sich mit anderen bisherigen
Entwürfen nicht vergleichen ließ. Laut Spinelli verstand sich das erste direkt
gewählte Europäische Parlament als „verfassungsgebende Versammlung", die
den Unionsbürger legitim vertritt, gegenüber dem Ministerrat trotz zahlreicher
Initiativen aber weitgehend machtlos geblieben war.16*

A. Peters charakterisiert den Verfassungsentwurf 1984 (wie auch den aus dem
Jahre 1994) als „in dem Sinne revolutionär", als er sich als normativ diskontinu-
ierlich zum geltenden Verfassungsrecht auffasste. 169 Festzuhalten ist, dass dieser
Entwurf ausschließlich eine Initiative des Europäischen Parlaments darstellt. Die
Regierungen hatten zur Ausarbeitung dieses Verfassungsentwurfs weder einen
Auftrag erteilt noch waren sie an den Verhandlungen über die Formulierungen des
Textes beteiligt. Das Europäische Parlament hat sich diesen Aufgaben vielmehr
mit dem selbst gesetzten Anspruch eigener Legitimation und unter Inanspruch-

167
Vgl. ABl. Nr. C 7 7 / 1 9 8 4 . S. 33, abgedruckt auch in: Ausschuss für die Angelegen-
heiten der Europäischen Union (Hrsg.), Verfassungsentwürfe f ü r die Europäische Union.
Texte und Materialien. Bd. 35 (2002). S. 3 ff.
16!>
Vgl. A. Spinelli. Das Verfassungsprojekt des Europäischen Parlaments, in:
J. Schwarze (Hrsg.). Eine Verfassung für Europa. Von der EG zur EU, 1984. S. 231 ff.. 242.
169
A. Peters. Elemente einer T h e o r i e der Verfassung Europas. 2001. S . 4 9 2 f .
72 B. V e r f a s s u n g s e r w e c k u n g und V e r f a s s u n g s b e s t ä t i g u n g

nähme eines konstitutionellen Initiativrechts unterzogen. Insgesamt ein Vorgang,
der von einem beachtlichen parlamentarischen Selbstbewusstsein zeugte.

Der Verfassungsentwurf ist in vielerlei Hinsicht als bemerkenswert zu bezeich-
nen. Er legt zwei Aktionsweisen der Union fest, die im weiteren Sinne auch noch
heute deren Funktionieren zu bestimmen wissen: Einmal die vom Europäischen
Parlament so genannte gemeinsame Aktion und zum anderen die Zusammenarbeit.
Unter gemeinsamen Aktionen versteht der Verfassungsentwurf Rechtshandlungen,
die von den Institutionen der Union ausgehen und sich entweder an diese selbst, an
die Staaten oder an Einzelne richten, unter Zusammenarbeit werden die Verpflich-
tungen subsumiert, die die Mitgliedsstaaten im Rahmen des Europäischen Rates
eingehen. Ausdrücklich vorgesehen ist, dass Gegenstände, die bisher der Zusam-
menarbeit zwischen den Staaten unterliegen. Gegenstand gemeinsamer Aktionen
werden können, im Interesse der Erhaltung des europäischen Integrationsgrads
jedoch nicht umgekehrt.

Bezüglich der Politiken der Union wird in dem Verfassungsentwurf unter je-
weils enumerativer Benennung zwischen „ausschließlicher, konkurrierender und
potentieller Zuständigkeiten" unterschieden. Die Gewaltenteilung erscheint durch
die Differenzierung in supranationale, „gemeinsame Aktionen" und bloße „Zu-
sammenarbeit" gewährleistet (Art. 10). Auch berief man sich bekräftigend auf das
Subsidiaritätsprinzip. In die ausschließliche Zuständigkeit sollten etwa Bestim-
mungen über den Binnenmarkt und die Freizügigkeit sowie den Wettbewerb, in
die konkurrierende Zuständigkeit die Konjunktur- und Kreditpolitik, aber auch
weite Bereiche der Gesellschaftspolitik lallen. Hinsichtlich der internationalen
Beziehungen der Union sollte die Union teilweise durch gemeinsame Aktionen,
teilweise im Wege der Zusammenarbeit agieren können. Zentral ist die ausdrück-
liche Festlegung, dass im Falle einer ausschließlichen Zuständigkeit der Union
allein die Institutionen der Union handlungsbefugt sein sollten. Im Falle der kon-
kurrierenden Zuständigkeit waren die Mitgliedsstaaten nur insoweit zur Handlung
befugt, als die Union nicht tätig geworden wäre.

Einen gewissen Innovationsgrad besitzen in dem Verfassungsentwurf vor allen
Dingen die Bestimmungen über die gesetzgebenden Organe und das Gesetz-
gebungsverfahren. Nach Art. 36 des Entwurfs sollten nämlich das Europäische
Parlament und der Rat der Union gemeinsam unter aktiver Beteiligung der Kom-
mission die Gesetzgebungsbefugnis ausüben. Unter bestimmten Voraussetzungen
wurde auch dem Europäischen Parlament Gesetzesinitiativrecht eingeräumt. Die
zur Ausführung der Gesetze erforderlichen Verordnungen und Beschlüsse sollten
von der Kommission erlassen werden, die sich dabei an die im Gesetz vorge-
sehenen Verfahren zu halten hatte. Neu war das Instrument der so genannten
Organgesetze, die den organisatorischen Aufbau und die Funktionsweise der Insti-
tutionen regeln sollten (Art. 34 II). Dieses Verfahren würde es der Union erlauben,
wichtige Modalitäten über das eigene Funktionieren selbst zu regeln, ohne auf
die Ratifizierung durch die nationalen Parlamente angewiesen zu sein. Bezüglich
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 73

der Mehrheitserfordernisse ist festzuhalten, dass für Abstimmungen im Rat die
Beschlussfassung mit einfacher Mehrheit, das heißt mit der Mehrheit der abgege-
benen gewogenen Stimmen ohne Berücksichtigung der Enthaltungen, die Regel
sein sollte.

Beachtlich ist, wie sich der Verfassungsentwurf des Europäischen Parlaments zu
den Grundrechten verhielt. So sollte auch die Begrenzungsfunktion1" europäischer
Hoheitsgewalt gegenüber dem Unionsbürger mittels einer Verfassung erweitert
werden. Ausdrücklich erwähnt wurde in Art. 41 nur die Menschenwürde. Ansons-
ten verwies der Verfassungsentwurf auf die Grundrechte und Grundfreiheiten,
„die sich insbesondere aus den gemeinsamen Grundsätzen der Verfassungen der
Mitgliedsstaaten und der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschen-
rechte und Grundfreiheiten ergeben". Der Entwurf sah jedoch neben dem Beitritt
der Union zur E M R K vor, dass innerhalb einer Frist von fünf Jahren die Union
nach dem in dem Entwurf vorgesehenen Vertragsänderungsverfahren „ihre eigene
Grundrechtserklärung" verabschieden solle. 171

Allerdings hatte der Entwurf angesichts der Organisationsfunktion auch Defi-
zite. Gerade die Kompetenzabgrenzung wurde als unzureichend kritisiert. Weder
war der rechtliche Status der Begriffe „Zusammenarbeit" noch der „gemeinsamen
Aktion" genau definiert, noch das Verfahren der „Europäisierung" einzelner Be-
reiche eindeutig festgelegt. Diese Fülle unscharfer Festlegungen schien so kaum
praktikabel. Kritiker vermuteten, Spinelli habe eine außerordentliche Ausweitung
der Kompetenzen auf die supranationale Ebene vorzunehmen gewollt, so dass

170
Unter Begrenzungsfunktion ist in diesem Kontext (vgl. auch C. Walter, Die Folgen
der Globalisierung für die europäische Verfassungsdiskussion, in: DVB1.2(XX). S. 1 ff. 5) zu
verstehen, dass die Verfassung neben ihrer Aufgabe. Herrschaft zu legitimieren und zu orga-
nisieren. die Rechte des Einzelnen vor der von der Mehrheit errichteten Herrschaft schützt.
Sie schreibt verbindliche G r u n d - und Bürgerrechte fest, die die Freiheit des Einzelnen
garantieren und bewahren sollen und die zu diesem Zweck nicht von einer Mehrheit wider-
rufbar sind. Dabei ist essentiell, dass wesentliche Grundrechte wie etwa die im Grundgesetz
festgelegte M e n s c h e n w ü r d e , Art. 1 1 G G . ein „ u n a u f g e b b a r e s Naturrecht" (vgl. IV. Rudzio.
Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. 4. Aufl. 1996. S . 4 4 ) darstellen.
Diese von der Gesellschaft wechselseitig zuerkannten Rechte schützen somit die Minder-
heit v o r d e r ..Tyrannei der Mehrheit" und begrenzen andererseits die Freiheit des Einzelnen,
wenn er den in der Verfassung festgelegten G r u n d k o n s e n s der Gesellschaft gefährdet. Die
jeweilige Ausgestaltung der Grundrechte hängt stark von den Entstehungsbedingungen der
Verfassung selbst ab. Beispielsweise bekennen sich j e n e Verfassungen, welche nach Dik-
taturen entstanden sind, ausführlicher zum Demokratieprinzip und den Menschenrechten
(wie die deutsche, italienische, spanische und portugiesische) als andere (wie etwa die fran-
zösische). s. dazu A. Kimmel, Verfassungsrechtliche R a h m e n b e d i n g u n g e n : Grundrechte,
Staatszielbestimmungen und Verfassungsstrukturen, in: O . W . G a b r i e l / F . Brettschncider.
(Hrsg.). Die EU-Staaten im Vergleich. Strukturen. Prozesse. Inhalte. 1994. S . 2 3 f f . . 24.
1 1
Nahezu 20 Jahre später sollte der umgekehrte Weg beschritten werden, indem man
zuerst eine Grundrechte-Charta erarbeitete, um sich erst anschließend mit deren Einfügung
in eine Verfassung auseinanderzusetzen. Vgl. hierzu unten B.II.2.f)ii)-
74 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

den ..Mitgliedsstaaten kaum noch Hoheitsgewalt bleibt". Hinter der Fassade der
gemäßigten Formulierungen, mit der nationale Empfindlichkeiten geschont wer-
den sollten, verbarg sich also nicht die Fortsetzung der alten Gemeinschaft, denn
organisatorisch wurde beim Nullpunkt angefangen. 1 7 2

Insgesamt tritt in dem Verfassungsentwurf des Europäischen Parlaments aus
dem Jahr 1984jedoch der Verfassungscharakter des Vertrages sehr stark hervor. Er
ist als rechtliche Grundordnung des Gemeinwesens konstituiert, als Rahmenord-
nung politischer Einheitsbildung der Union, einer Ordnung, in der Hoheitsgewalt
begründet, begrenzt und zugeordnet, ihre Ausübung legitimiert und organisiert
wird. Der Vertrag beinhaltet schließlich einen umfassenden „Zielekatalog", unter-
streicht aber eben auch gleichzeitig den Grundsatz der Subsidiarität.

Der Verfassungsentwurf des Europäischen Parlaments aus dem Jahre 1984
wurde vom Europäischen Parlament mit großer Mehrheit angenommen.

(3) Verlauf und Ergebnisse der Diskussion

Das am 17. Juni 1984 neu gewählte Europäische Parlament wurde in der dem
Verfassungsentwurf beigefügten Entschließung aufgefordert, alle geeigneten Kon-
takte und Treffen mit den nationalen Parlamenten zu organisieren und jede andere
dienliche Initiative zu ergreifen, um die Haltungen und Standpunkte der natio-
nalen Parlamente zu berücksichtigen. Dieses Verfahren war erforderlich, weil es
sich bei dem Vertragsentwurf ja gerade nicht um einen nach völkerrechtlichen
Grundsätzen von den Regierungen erarbeiteten Text handelte, der den Parlamenten
automatisch und zwingend zur Ratifizierung zugeleitet werden musste. 173

Offensichtlich hatte Spinelli die Strategie verfolgt, von der traditionellen Me-
thode des Völkerrechts abzuweichen. Bereits eine Zwei-Drittel-Mehrheit der EG-
Bevölkerung sollte den Vertrag ratifizieren können, während die Regierungen
lediglich das Datum des Inkrafttretens beschließen sollten (Art. 82). Dementspre-
chend befürchteten die Regierungen eine „natürliche Koalition der Parlamente
gegen die Exekutiven" 74.

Letztlich waren jedoch die zentralistischen Tendenzen ausschlaggebend für das
Scheitern der Entwurfes. Sobald die Beteiligten nämlich den „Unterwerfungscha-
rakter der supranationalen Beschlüsse" erkannten hatten, rückte der erforderliche

172
Vgl. nur U. Everling. Zur Rechtsstruktur einer Europäischen Verfassung, in: Integra-
tion, 1/1984, S. 12 ff.. 13 sowie 23.
173
Die Diskussion, die zum Verfassungsentwurf geführt hatte, hat wesentlich dazu bei-
getragen. die Fronten zwischen denjenigen, die vertragsimmanente Reformen für vordring-
lich hielten und denjenigen, die auf einen vollständigen Neuansatz für die Fortentwicklung
der Integrationen eintraten, zu klären.
174
M. Garthe. Weichenstellung zur Europäischen Union? Der Verfassungsentwurf des
Europäischen Parlaments und sein Beitrag zur Ü b e r w i n d u n g der EG-Krise. 1989. S. 87.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 75

europäische Konsens in unerreichbare Ferne. 1 7 ' So lehnte etwa das dänische
Parlament die Spinelli-Initiative mit der Begründung ab. das Vetorecht und die
bisherige Kompetenzverteilung müsse erhalten bleiben. Ein wesentlicher Grund
für die Ablehnung war die Absicht, die Union mit einem eigenen Haushaltsrecht zu
versehen. Der deutsche Bundestag kritisierte den Entwurf wegen der „Tendenzen
zur Auszehrung national staatlicher Finanzautonomie". 1 7 6

Zudem: Das Ziel, staatliche Verfassungsstrukturen auf die europäische Ebene
zu übertragen, musste auch an der damals unüberbrückbar - heute banal - schei-
nenden Beobachtung scheitern, dass die Union bereits aus Staaten mit eigenen
Verfassungen besteht. So wurden die Verfassungsbestrebungen des Europäischen
Parlaments dem apostrophierten dualen Charakter der Gemeinschaft - suprana-
tional und intergouvernemental - nicht gerecht. Besonders deutlich wird dieses
Realisierungsdefizit eben an der (gescheiterten) Strategie des Europäischen Parla-
ments, die Exekutiven der Mitgliedsstaaten möglichst wenig mit einzubeziehen. 77

cc) Die Einheitliche Europäische Akte (1986)

Trotz der letztlich fehlenden Umsetzung wirkt der Spinelli-Entwurf bis in die
heutige Zeit nach. 17 * Selbst wenn im Jahre 1986 mit der Einheitlichen Euro-
päischen Akte und dem Vertrag von Maastricht aus dem Jahre 1993 wichtige

175
G. Zellentin. Überstaatlichkeit statt Bürgernähe. in: Integration. 1/1984. S . 4 5 f f . .
S. 47.
176
Vgl. W. Wessels. Die Debatte um die Europäische Union - Konzeptionelle Grundli-
nien und Optionen, in: W. W e i d e n f e l d / W . Wessels (Hrsg.), Wege zur Europäischen Union:
Vom Vertrag zur Verfassung?, 1986. S. 37 ff.. 50.
1
IV. Weidenfeld. Die Reformbilanz der Europäischen Gemeinschaft: B u n d e s r e p u b l i k
Europa" als Perspektive?, in: W. W e i d e n f e l d / W . Wessels (Hrsg.). Wege zur Europäischen
Union: Vom Vertrag zur Verfassung?. Bonn. 1986. S. 28 ff.. 29.
178
Vgl. auch M. Fuchs/S. Hartleif / V. Popovic, Einleitung, in: Deutscher Bundestag. Re-
ferat Öffentlichkeitsarbeit (Hrsg.), Der Weg zum EU-Verfassungskonvent, 2002. S. 21 ff..
32: „Noch heute ist der Enthusiasmus und die A u f b r u c h s t i m m u n g der Verfassungsväter für
denjenigen spürbar, der sich der Lektüre des Verfassungsentwurfs unterzieht. Der Entwurf
verfügt über den großen Vorteil, dass er aus einem G u s s und ohne Scheuklappen formuliert
ist. Schon daraus, aber auch aus d e m Entwurf des Europäischen Parlaments aus d e m Jahr
1994. konnte e n t n o m m e n werden, zu welchen integrationspolitischen Leistungen und zu
welchen konstitutionellen Taten parlamentarisch zusammengesetzte Gremien im Vergleich
zu exekutiv zusammengesetzten Organen in der Lage sind." Diese Erkenntnis sollte bei der
20 Jahre später stattfindenden Verfassungsdiskussion noch eine wesentliche Rolle spielen.
Denn die Erarbeitung der Grundrechte-Charta und die Vorbereitung der Regierungskon-
ferenz 2 0 0 4 durch einen mehrheitlich aus Parlamentariern zusammengesetzten Konvent
ist auch aus der Einsicht entstanden, ein europäischeres, demokratischeres, transparenteres
und nicht zuletzt effizienteres Verfahren der Vertragsänderung bzw. -fortentwicklung zu
etablieren.
76 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Vertragsfortentwicklungen, die immerhin zur Gründung der Europäischen Uni-
on führten, im Wege der herkömmlichen, schrittweisen und regierungsseitig zu
Stande gekommenen Vertragsergänzung erfolgt sind, kann doch nicht übersehen
werden, dass der Verfassungsentwurf den Prozess, der zur Unterzeichnung der
Einheitlichen Europäischen Akte geführt hatte, ins Rollen gebracht hat.

Die Einheitliche Europäische Akte hatte bekanntlich eine nennenswerte An-
zahl von Vorschlägen aus dem Spinelli-Entwurf übernommen (und etwa die
Stellung des Europäischen Parlaments durch die Einführung des Verfahrens der
Zusammenarbeit bei der Rechtsetzung deutlich verbessert). 1 7 9 Zudem hat der
Verfassungsentwurf - wie der Entwurf aus dem Jahre 1994 - die trivialen, aber
nicht minder bedeutsamen Funktionen erfüllt, den Staats- und Regierungschefs
wiederkehrend konstitutionelle Desiderata vor Augen zu führen und den Unions-
bürgern deutlich zu machen, dass die Konstitutionalisierung der Europäischen
Union und damit ihre zunehmende Demokratisierung und die Erhöhung ihrer
Legitimation und Transparenz grundsätzlich nicht am Parlament und seinen Mit-
gliedern scheitert und auf keinen Fall an den Parlamenten vorbei erfolgen kann. 180
Bis zur Umsetzung dieses ehrgeizigen Anspruches in die Wirklichkeit sollte es
jedoch noch ein langer und steiniger Weg sein - auch des Interessenabgleichs
zwischen dem Europäischen Parlament und den nationalen Parlamenten. Eine
bedeutungsvolle Etappe auf diesem Weg bildete die Verfassungsdiskussion des
Jahres 1994.

dd) Der Verfassungsvertrag der Gemeinschaft der
Vereinigten Europäischen Staaten von F. C r a m m e (1987)

Bevor die Debatte von 1994 ins Blickfeld rückt, verdient allerdings der auf
Eigeninitiative von F. Cromme entstandene Entwurf eines „Verfassungsvertrages
der Gemeinschaft der Vereinigten Europäischen Staaten" 181 Aufmerksamkeit. Er

179
Die E E A bereitete letztlich die Europäische Union vor. Eine Union wird bereits als
Ziel in der Präambel genannt. Einige wesentliche Änderungen der Gemeinschaftsverträge
bestanden in einer Verankerung der Europäischen Politischen Z u s a m m e n a r b e i t und des
Europäischen Rates, einer Ä n d e r u n g des Beschlussverfahrens des Rates für den Binnen-
markt. der E i n f ü h r u n g neue Aufgaben in den Bereichen Umweltschutz. Forschung und
Technologie. Allerdings wurden andere Ziele noch nicht erreicht: Auf das Einstimmigkeits-
prinzip wurde noch nicht vollständig verzichtet und die erweiterten Rechte des EP machten
dieses noch nicht zu einem ..klassischen" Parlament. Die zwölf damaligen Mitgliedstaaten
unterzeichneten die E E A 1986; am I.Juli 1987 trat sie in Kraft. (Abdruck bei A. Schäfer
(Hrsg.), Die Verfassungsentwürfe zur G r ü n d u n g einer Europäischen Union. Herausragende
D o k u m e n t e von 1930 bis 2000. 200.11.30).
180
Eine eingehende und umfangreiche - auch empirische - Analyse liefert auch
A.Maurer, Parlamentarische Demokratie in der Europäischen Union. Der Beitrag des
Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente, 2002.
181
Abdruck bei A. Schäfer (Hrsg.). Die Verfassungsentwürfe zur G r ü n d u n g einer Euro-
päischen Union. Herausragende D o k u m e n t e von 1930 bis 2000, 2 0 0 1 . 11.31. Vgl. für die
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 77

basierte auf den bestehenden Gemeinschaftsverträgen, auf dem eben beschriebe-
nen Spinelli-Eniwuri (1984) und der Einheitlichen Europäischen Akte und legte
Schwerpunkte auf die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union
und den Mitgliedstaaten sowie auf eine präzise Festlegung der Kompetenzen
der Organe. Er erweiterte zwar die Befugnisse des Europäischen Parlaments (im
Vergleich z u m Stand der G e m e i n s c h a f t s Verträge von 1987) wesentlich, normier-
te aber trotzdem den Rat als zentrales und entscheidungswesentliches Gemein-
schaftsorgan. Die systematische Gliederung wurde für eine zukünftige Europäi-
sche Verfassung als vorbildlich gewertet.

ee) Der Vertrag von Maastricht (1992)

Am I . N o v e m b e r 1993 ist schließlich der in Maastricht geschlossene Vertrag
über die Europäische Union (vom 7 . 2 . 1 9 9 2 ) in Kraft getreten. Über die ursprüngli-
che Wirtschaftsgemeinschaft hinaus wollten die Mitgliedstaaten mit dieser neuen
Reformübereinkunft die Integration weiter vorantreiben. Kernpunkte sind die
angestrebte Währungsunion, der Einstieg in eine Gemeinsame Außen- und Si-
cherheitspolitik und die engere Zusammenarbeit in verschiedenen Bereichen der
Innenpolitik. Die vorhergehenden Debatten lieferten ein Musterbeispiel „euro-
päischer Polyphonie", eine den „Federalist Papers" wenigstens nahe kommende
intellektuelle Begleitung war in der sich weitgehend spiegelbildlich erweisenden
wissenschaftlichen Diskussion nicht erkennbar. 1 "

80er Jahre auch den Verfassungsentwurf von R. LusterlG. PfennigIF. Fugmann. Bundes-
staat Europäische Union. Ein Verfassungsentwurf. 1988.
182
Die zuweilen gezielte Instrumentalisierung von H o f f n u n g e n und Befürchtungen
spaltete die öffentliche Meinung. Frankreich befürchtete eine Übermacht des größeren
Deutschland, die Deutschen lehnten den drohenden Verlust der DM zugunsten eines E C U
ab, Großbritannien sträubte sich gegen eine g e m e i n s a m e Sozialpolitik. Spanien. Portugal
und Griechenland erwarteten m e h r Geld aus dem Kohäsionsfonds, D ä n e m a r k plante sich
von der g e m e i n s a m e n Außenpolitik fernzuhalten. Deutschland und die Benelux-Staaten
begrüßten allerdings den weiteren Schritt hin zu engerer Z u s a m m e n a r b e i t . Die Kontro-
versen spiegelten sich in drei Volksbefragungen wider. W ä h r e n d die Dänen erst nach
einigen Kompromissen in einer zweiten Abstimmung knapp mehrheitlich zustimmten und
auch Frankreichs Referendum mit hauchdünner Mehrheit positiv ausfiel, erreichte die
Mehrheit in Irland 69 Prozent. Vgl. insgesamt zum Maastrichter Vertrag aus der ausufern-
den Literatur: P.M. Huber. Maastricht - ein Staatsstreich?, 1993; I. Pernice, Maastricht.
Staat und Demokratie, in: Die Verwaltung 26 (1993). S . 4 4 9 f f : P. Lerche. Die Europäische
Staatlichkeit und die Identität des Grundgesetzes, in: B. Bender (Hrsg.), Rechtsstaat zwi-
schen Sozialgestaltung und Rechtsschutz. Festschrift für Konrad Redeker, 1993. S. 131 ff.;
H.-J. Blanke. Der Unionsvertrag von Maastricht - Ein schritt auf d e m Weg zu einem
europäischen Bundesstaat, in: D O V 1993. S. 4 1 2 ff.; Z u m ..Maastricht Urteil" des BVerfG:
R. Steinberger. Die Europäische Union im Lichte der Entscheidung des Bundesverfassungs-
gerichtes vom 12.Oktober 1993, in: U.Beyerlin u . a . (Hrsg.), Recht zwischen U m b r u c h
und Bewahrung. Festschrift für R. Bernhardt. 1995. S. 1313 ff.; R. Streinz, Das Maastricht-
Urteil des Bundesverfassungsgerichts, in: E u Z W 1994. S. 329 ff.; V. Götz, Das Maastricht-
Urteil des Bundesverfassungsgerichts, in: JZ 1993, S. 1081 ff.
78 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Die Gründe für einen neuen Vertrag waren offensichtlich: Bereits in der Prä-
ambel des EGV von 1957 ist als Ziel angegeben, einen immer engeren Zusam-
menschluss der europäischen Völker zu schaffen. Mit der Einheitlichen Europäi-
schen Akte (1986) und der weitgehenden Vollendung des Binnenmarktes (1993)
waren erhebliche Fortschritte erreicht. Mit dem Zerfall des Ostblocks und der
Öffnung der Grenzen in Europa stellten sich neue Anforderungen an die Zwölfer-
gemeinschaft. Vor diesem Hintergrund gewann die Gipfelkonferenz im Dezember
1991 in Maastricht entscheidende Bedeutung. Der nun gültige Vertragstext I s ' ruht
auf drei „Säulen", die hier nur kursorisch wiedergegeben werden sollen:

Die erste Säule umfasst den alten EGV und entwickelt ihn weiter. Statt von
„Wirtschaftsgemeinschaft" sollte nunmehr von einer „Europäischen Union" die
Rede sein. Zu den alten Bereichen Zollunion, Binnenmarkt, Agrarmarkt und
Handelspolitik traten neue Felder der Integration: eine Währungsunion, Verbrau-
cher- und Umweltschutz, Gesundheitswesen, Bildung und Sozialpolitik, wobei
die Zuständigkeiten der Europäischen Union in den einzelnen Politikbereichen
sehr unterschiedlich ausgestaltet waren. Dazu wurde eine „Unionsbürgerschaft" 1 8 4
eingeführt. Neu aufgenommen wurden die Verpflichtungen zu größerer Bürgernä-
he, zur Bildung eines Regionalausschusses sowie zur beschränkten Stärkung der
Rechte des Europäischen Parlaments.

Die zweite Säule bezieht sich auf die Außen- und Sicherheitspolitik. Auch hier
lagen bereits Erfahrungen aus der Zusammenarbeit im Rahmen der „Europäischen
Politischen Zusammenarbeit" (EPZ) vor. Der Vertragstext spricht zurückhaltend
davon, in Zukunft eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) zu
erarbeiten und zu entwickeln. Dabei sollten auch die vorhandenen Strukturen
der Westeuropäischen Union (WEU) genutzt werden. Entscheidungen sollten
einstimmig getroffen werden.

Die dritte Säule sieht eine Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik vor.
nennt Stichworte wie Asyl- und Einwanderungsfragen, Kampf gegen Drogen und
Kriminalität und empfiehlt engere polizeiliche Zusammenarbeit. Dabei bleibt der
Einfiuss bei den Mitgliedstaaten. Die Regierungen erklärten sich aber dazu bereit,
sich gegenseitig abzusprechen und gemeinsame Regelungen zu suchen. Diese stark

183
Abdruck B G B l . Nr. 47 v.30. 12. 1992. S. 1254 ff.
184
Vgl. aus d e m Schrifttum P. Hiiberie. Europäische Verfassungslehre. 4. Aufl. 2006.
S. 353 ff. Siehe bereits E. Grabitz. Europäisches Bürgerrecht zwischen Marktbürgerschaft
und Staatsbürgerschaft. 1970; S. Magiern. Die Europäische G e m e i n s c h a f t auf d e m Weg
zu einem Europa der Bürger?, in: D Ö V 1987. S. 221 f f ; später ders., Der Rechtsstatus der
Unionsbürger, in: K. Dicke u. a. (Hrsg.), Weltinnenrecht. Liber a m i c o r u m Jost Delbrück.
2005, S. 4 2 9 ff.; vgl. auch M. Degen, Die Unionsbürgerschaft nach d e m Vertrag über die
Europäische Union, in: D Ö V 1993. S. 749 f f : .4. Randelzhofer. Marktbürgerschaft - Uni-
onsbürgerschaft - Staatsbürgerschaft, in: A. R a n d e l z h o f e r / R . S c h o l z / D . Wilke (Hrsg.),
Gedächtnisschrift für Eberhard Grabitz, 1995. S. 581 ff.; N. Kotalakidis, Von der nationalen
Staatsangehörigkeit zur Unionsbürgerschaft, 2000.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 79

geraffte, aber für den gesamten - auch rechtsvergleichenden - Kontext notwendige
Zusammenfassung lässt kaum etwas ahnen von den überaus komplexen und (nicht
nur) für den Laien schwer verständlichen Vertragsformulierungen. Der Vertrag
brachte die Gründung der Europäischen Union - nicht als supranationale Konstruk-
tion mit eigener Rechtspersönlichkeit, sondern als völkerrechtliche Einrichtung,
der die Mitgliedstaaten der Gemeinschaften angehören. Er wird durch das „Säu-
l e n m o d e i r veranschaulicht: Die erste, supranational geprägte Säule beinhaltet
die Gemeinschaftsverträge, während die zweite und dritte Säule völkerrechtlich
ausgerichtet sind.

f f ) Die Verfassungsdiskussion 1994 - der Herman-Bericht

(I) Ausgangspunkte der Debatte

Bereits im Hinblick auf die Regierungskonferenz zum Maastricht-Vertrag hatte
das Europäische Parlament mit den Entschließungen vom I I.Juli 1990 und vom
12. Dezember 1990 Leitlinien für einen Verfassungsentwurf vorgelegt. Dieser
wurde im federführenden institutionellen Ausschuss fortentwickelt, im Februar
1994 finalisiert und anschließend dem Plenum vorgelegt. 185 Dieser neuerliche
Entwurf einer europäischen Verfassung - benannt nach dem Berichterstatter des
Institutionellen Ausschusses des Europäischen Parlaments, F. Hennan - war ge-
wissermaßen eine von vielen Antworten auf die Erkenntnis neuer Strukturen und
einer etwaigen Modernisierung Europas, die nach den Umbrüchen von 1989/1990,
den wahrhaft „europäischen Momenten", deutlich geworden war. Der Zusammen-
bruch der Sowjetunion und die Wiedervereinigung Deutschlands hatten innerhalb
der EG die gelegentlich im Stolpern begriffenen Schritte in Richtung auf eine
politische Union beschleunigt, jedoch noch nicht unbedingt stabilisiert. Bereits zu
dieser Zeit waren Wirtschaft und Politik in Europa immer stärker von der Globali-
sierung geprägt, gleichzeitig aber gewannen die Regionen Europas11"6 zunehmend
an Bedeutung. Während nationalistische Kämpfe den Balkan erschütterten, griffen
im Westen Zweifel an einer gemeinsamen Zukunft um sich. Die Erweiterungs-
pläne der Union auf 16 oder mehr Mitgliedsstaaten und die damit verbundenen
Ängste offenbarten die Notwendigkeit eines institutionellen Umbaus der Union
im Hinblick auf ihre Organisation und ihre Entscheidungsverfahren. Auch der
offensichtliche Krisenzustand, in dem sich die europäische Wirtschaft, vor allem
nach dem Zusammenbruch des EWS, befand, zeigte, dass der Zeitpunkt gekom-
men war, das europäische Aufbauwerk erneut mit „Schwung" zu versehen. Doch
der Weg, der mit Maastricht beschritten wurde, stieß insbesondere in den Parla-

185
Vgl. ABl. Nr. C 6 1 / 1 9 9 4 . S. 155. abgedruckt auch in: Ausschuss für die Angelegen-
heiten der Europäischen Union (Hrsg.), Verfassungsentwürfe f ü r die Europäische Union.
Texte und Materialien. Bd. 35 (2002), S. 26 ff.
186
Z u m Regionalismus in Europa vgl. insbesondere P. Häberle, Europäische Verfas-
sungslehre. 4. Aufl. 2006. S. 431 ff. mit zahlreichen Nachweisen.
80 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

menten nicht zuletzt aufgrund der übermäßigen Komplexität des Vertragswerkes
auf unverhohlene Skepsis. 187

Nach Maastricht sollte sich auch das Legitimationsproblem intensivieren. Die
Politik der Union betraf immer mehr Lebensbereiche unmittelbar, entzog sich aber
zunehmend der demokratischen Kontrolle, da Kompetenzen sich von den nationa-
len Parlamenten zur Kommission, Ausschüssen und den Exekutiven verlagerten.
Obgleich das Europäische Parlament mit dem Mitentscheidungsrecht in einigen
Bereichen gestärkt und bei der Einsetzung der Kommission ein Bestätigungsrecht
erhielt, blieben seine gestalterischen und kontrollierenden Kompetenzen eher ge-
ring. Die Angst vor einem Souveränitätsverlust spiegelte sich in den knappen
Referenden zur Ratifikation des Maastrichter Vertrages wider.

Als weitere Argumente für den Verfassungsbedarf der Union galten die durch
den Maastricht-Vertrag eingeführte Unionsbürgerschaft und die erforderliche Stär-
kung gemeinsamer Werte sowie die Bildung eines gemeinsamen europäischen
Bewusstseins. Schließlich strebte man an, bis Ende der 90er-Jahre endlich Auf-
schluss über die Finalität der Europäischen Union und ihren Teilnehmerkreis
zu erhalten. Die Verfassungsinitiative vom Februar 1994 hatte daher zum Ziel,
die zunehmend komplexen EG-Strukturen zu systematisieren, damit neue Impul-
se für den Fortgang der europäischen Integration gesetzt und ein einheitlicher
verfassungsrechtlicher Rahmen geschaffen werden konnten. 188

(2) Grundgedanken des Verfassungsentw urfs des Europäischen Parlaments

Im Wesentlichen sollte die „Verfassung" von 1994 die Ziele der Europäischen
Union präzisieren, die Effizienz. Transparenz und demokratische Ausrichtung
der Organe verbessern, die Entscheidungsverfahren vereinfachen und veranschau-
lichen bzw. eine stärkere demokratische Legitimierung des Entscheidungsverlah-
rens gewährleisten sowie die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten
garantieren. Zu den wichtigsten Axiomen des Verfassungsentwurfs zählten dem-
zufolge u.a. die Einführung eines Zwei-Kammer-Systems (Parlament und Rat),
eines Gesetzgebungsverfahrens sowie die transparente Definition einer Rechts-
hierarchie. Darüber hinaus die Abschaffung von Einstimmigkeitsentscheidungen.
Im Hinblick auf die Begrenzungsfunktion hatte das Europäische Parlament bis
1994 auf dem Gebiet der Grund- bzw. Menschenrechte bereits so viele Vorar-
beiten geleistet, dass im Herman-Entwurf ein separater Menschenrechtekatalog
etabliert werden konnte. Weiter versah der Textentwurf den Unionsbürger mit

187
Vgl. nur die Beschlussempfehlung des Sonderausschusses ..Europäische Union
(Vertrag von Maastricht)", B T - D r u c k s . 12/3895. Der verwirrende und unverständliche
Vertragstext hatte nur mit Mühe die Nagelprobe der Referenden in Dänemark und Frankreich
bestanden.
188
Vgl. auch T. Läufer, Z u r künftigen Verfassung der Europäischen Union, in: Integra-
tion. 2 / 1 9 9 4 . S. 204 ff., 205.
II. E c k p u n k t e und G r u n d l a g e n d e r europäischen V e r f a s s u n g s e n t w i c k l u n g 81

einer direkten Klagemöglichkeit vor dem EuGH (Art. 38). und der Verstoß eines
Mitgliedsstaates gegen Menschenrechte sollte von Rat und Parlament sanktio-
nierbar sein (Art. 44).

Wie im Entwurf von 1984 nahm die Legitimationsfunktion eine zentrale Stel-
lung ein. Die Legitimität der Legislative sollte durch eine echte Beteiligung der
gewählten Volksvertreter gewährleistet sein, und das Europäische Parlament als
Zweite Kammer eine gleichberechtigte Rolle neben dem Ministerrat erhalten
bzw. das Mitentscheidungsrecht auf alle Verfahren ausgeweitet werden (1984:
Art. 37; 1994: Art. 1 7 - 2 4 ) . Das Europäische Parlament sollte das Programm des
Kommissionspräsidenten billigen, sowie - ähnlich wie im Ad-hoc-Entwurf - ein
Misstrauensvotum gegenüber dem Präsidenten aussprechen können (1984: Art. 29:
1994: Art. 22 III). Auch die Judikative sollte stärker demokratisch legitimiert
werden, indem die Richter des EuGH zur Hälfte vom Europäischen Parlament
ernannt werden sollten (1984: Art. 30, 1994: Art. 25). Im Gegensatz zu 1984
verstand sich das Europäische Parlament 1994 aber nicht als alleinige verfassungs-
gebende Versammlung, sondern betonte stärker die doppelte Legitimitätsgrund-
lage der Europäischen Union: laut der Entschließung zur Verfassung sollte ein
„Verfassungskonvent" aus nationalen und europäischen Parlamentsabgeordneten,
der Zivilgesellschaft und den Regierungsvertretern auf Grundlage des Entwurfs
eine endgültige Version ausarbeiten (Art. 2).

Der Verfassungsentwurf vermochte einerseits das bisherige EG-System mit einer
ganzen Reihe von Elementen anzureichern, die auf eine künftige Staatlichkeit der
Union wenigstens hinzudeuten wussten. Gleichzeitig sollte aber das politische
System der Union weiterhin auf der Grundlage föderaler Strukturen ausgebaut
werden, wie es in der Etablierung des Zwei-Kammer-Systems zum Ausdruck kam.

Allerdings wies der Verfassungsentwurf nicht unerhebliche Defizite auf. Bei-
spielhaft seien etwa das Fehlen einer klaren Aufteilung und Benennung der
Zuständigkeiten sowie unklare Integrationsziele genannt. Zu erheblichen Diskus-
sionen führte die geplante Aufnahme eines Rechts auf Arbeit oder auf Gründung
einer Familie in den Grundrechtekatalog. Ebenso das damals bereits erwogene
Prinzip der doppelten Mehrheit bei Abstimmungen im Ministerrat. Wie im Spinel-
li-Entwurf fehlte auch 1994 eine genauere Festlegung des Subsidiaritätsprinzips.
Die bisherige Aufteilung der Kompetenzen in gemeinschaftliche und intergouver-
nementale Bereiche blieb zwar bestehen, konnte aber durch das Verfahren der
Verfassungsänderung überwunden werden. Unklar blieb, wie eine Verfassungs-
änderung vor sich gehen sollte. Es erschien denkbar, dass gemäß Art. 31 ein
„Verfassungsgesetz" gemeint war, wonach lediglich eine Zweidrittelmehrheit im
Europäischen Parlament nötig wäre. Über die Kompetenzen in der Außen- und
Sicherheitspolitik sollte zudem schon nach fünf Jahren mit qualifizierter Mehrheit
im Rat entschieden werden (Art. 42).

Mit seinen nur 47 Artikeln erweckte der Entwurf den Eindruck, wesentlich
gestrafft zu sein und damit allen Anforderungen an Transparenz und Klarheit
82 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

gerecht zu werden. In dieser Hinsicht stand der Verfassungsentwurf von 1994 der
Verfassung der Vereinigten Staaten am nächsten. Allerdings konnte die geringe
Anzahl von Artikeln nur durch den fast vollständigen Verzicht auf eine nähere
Kompetenzbeschreibung der Union sowie durch die Verschiebung des Katalogs
der Menschenrechte in den abschließenden Schlusstitel VIII erreicht werden. Die
Verweise auf den „gemeinsamen Besitzstand" der bisherigen Verträge standen
mit dem Gebot der Transparenz nur bedingt im Einklang.

(3) Verlauf und Ergebnisse der Diskussion

Anders als 1984 verfügte das Europäische Parlament 1994 über keine eindeutige
Strategie zur Durchsetzung des Verfassungsentwurfs. Dies lag unter anderem
daran, dass der Entwurf auch in den eigenen Reihen umstritten war.

Am 10. Februar 1994 wies das Europäische Parlament mit einer Mehrheit von
155 Stimmen für die Entschließung bei 46 Stimmenthaltungen und 87 Gegenstim-
men (von insgesamt 518 Mitgliedern des Europäischen Parlaments) den bereits
zweiten Entwurf an den Institutionellen Ausschuss zurück, u. a. mit der Begrün-
dung. dass es kurz vor der Europawahl und der Auflösung des Parlaments nicht
ausreichend Zeit gebe, zu einer mehrheitsfähigen Fassung des Verfassungsent-
wurfs zu kommen. I S 9 Dabei enthielt der zweite Entwurf bereits weniger ehrgeizige
Ziele als ursprünglich festgelegt. Mit der Entschließung erging jedoch die Forde-
rung an das aus der vierten Direktwahl hervorgehende Parlament, diese Arbeiten

189
Zum Verlauf der Diskussion vgl. ausführlich: M. Fuchs/S. Hartleif /V. Popovic, Ein-
leitung. in: Deutscher Bundestag. Referat Öffentlichkeitsarbeit (Hrsg.), Der Weg zum EU-
Verfassungskonvent. 2002. S . 2 1 ff.. 3 6 f f . In seiner Sitzung am 2 . / 3 . D e z e m b e r l 9 9 3 hatte
der Institutionelle Ausschuss den ersten, so genannten Herntan-Entnurf einer Verfassung
a n g e n o m m e n . Die Behandlung des D o k u m e n t s erfolgte in der Plenarsitzung vom 9. Fe-
bruar 1994 und wurde angesichts der fehlenden Sachdebatte von einigen Abgeordneten als
Farce bezeichnet. Auch wenn sich die wichtigsten politischen Akteure im Europäischen Par-
lament an der Debatte beteiligten, so beschränkte sie sich dennoch (anders als die Debatte
um den Maastricht-Vertrag) auf einen relativ kleinen Zirkel von Fachleuten und Politikern.
In der kontrovers geführten Aussprache w u r d e zwar das Ziel, die Verfassungsgrundlagen
der Europäischen Union zu verdeutlichen, generell akzeptiert. Dennoch standen viele dem
Text eher skeptisch gegenüber. Die spürbare Zurückhaltung lag wohl vor allem daran, dass
der Entwurf weder d e m neuen Erwartungshorizont an die Wertentscheidungs- und Rege-
lungskraft einer europäischen Verfassung entgegenkam noch inhaltlich den aktuellen Stand
der politischen Diskussion widerspiegelte. Teilweise wurde bemängelt, d e m Entwurf fehle
es an einer schlüssigen Vision, die über die bestehenden Vertragsgrundlagen hinaus reiche.
Die Diskussion konzentrierte sich zu stark auf institutionelle Reformen und schwierig
zu lösende Legitimationsfragen. Der Entwurf wurde am 9. Februar g e m ä ß Art. 129 der
Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments an den Institutionellen Ausschuss zurück
überwiesen. Der Institutionelle Ausschuss prüfte seinen Entwurf erneut in seiner Sitzung
vom 9. Februar und beschloss, einen zweiten Entwurf vorzulegen. In der gleichen Sitzung
nahm er den entsprechenden Entschließungsantrag an und reichte den Text d e m Plenum
ein.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 83

zu einem Entwurf der Verfassung der Europäischen Union unter Berücksichtigung
der Beiträge der nationalen Parlamente und der Öffentlichkeit fortzusetzen. So
sollte eine breitere Basis für die Ausarbeitung einer Verfassung für die Europäische
Union vorgefunden werden, als dies bis dahin der Fall gewesen war. Zugleich be-
auftragte das Europäische Parlament seinen Präsidenten, für die breitestmögliche
Verbreitung des Entwurfs zu sorgen. Damit war die öffentliche Auseinanderset-
zung angestoßen und ein Signal vom Europäischen Parlament gesetzt, auch wenn
es sich selbst noch nicht auf eine konkrete Verfassungsperspektive festgelegt hatte.

Es wird gelegentlich übersehen, dass der Entwurf von 1994 nicht das Ziel hatte,
an die Stelle der bestehenden Verträge zu treten, sondern diesen einen Verfas-
sungsrahmen zu geben, der über seine Symbolkraft hinaus auch Erneuerungen
von großer Tragweite bringen sollte. 190 Mit seinem Text ist es dem Institutionel-
len Ausschuss gelungen, klar, kurz und prägnant darzulegen, wie die Befugnisse
der Europäischen Union aufgebaut und verteilt werden könnten, aber auch zu
beweisen, dass sich die Europäische Union in allgemein verständlicher Form orga-
nisieren ließe. Insgesamt stellte der noch nicht ausgereifte Entwurf durchaus eine
solide Ausgangsbasis für die Diskussion dar, die in den darauf folgenden Jahren,
insbesondere bei der Regierungskonferenz 1996, geführt werden sollte. Dennoch
zeigt das Schicksal des Entwurfs, dass die Mitgliedsstaaten noch nicht bereit
waren, sich auch nur ansatzweise die Verfassunggebung aus der Hand nehmen zu
lassen. Bemerkenswert ist allerdings, dass bereits in der Entschließung des Euro-
päischen Parlaments vom 10. Februar 1994 vorgeschlagen wurde, dass „vor der für
1996 vorgesehenen Regierungskonferenz ein europäischer Verfassungskonvent
aus Abgeordneten des Europäischen Parlaments und der Parlamente der Mitglieds-
staaten der Union zusammentritt, der auf der Grundlage eines im Europäischen
Parlament vorzulegenden Verfassungsentwurfs Leitlinien für die Verfassung der
Europäischen Union verabschiedet und dem Europäischen Parlament den Auftrag
zur Ausarbeitung eines endgültigen Entwurfs erteilt." 191

Es bleibt festzuhalten, dass die Verfassungsentwürfe von 1984 und 1994 nicht
folgenlos blieben, sondern im positiven, inspirierenden Sinne die Funktion „sym-
bolischer Politik" 192 erfüllten. R. Bieber bezeichnete die Verfassungsdebatte als
„integralen Bestandteil der institutionellen Dynamik" der europäischen Einigung:

190
Die beiden Entwürfe von 1984 und 1994 sahen explizit keine völlige N e u g r ü n d u n g
der EG bzw. EU vor. Die 1984 zu gründende ..Europäische U n i o n " sollte lediglich als Dach
für die E G . das Europäisches Wirtschaftssystem und E P Z gebildet werden. 1994 rückte
das Ziel in den Vordergrund, dem technokratischen Geflecht der weiter geltenden Verträge
einen verfassungsrechtlichen Rahmen zu geben, deren Ziele zu präzisieren und „Effizienz.
Transparenz und demokratische Ausrichtung zu verdeutlichen", sowie Menschenrechte
und Grundfreiheiten zu gewährleisten, vgl. F. Cramme. Der Verfassungsentwurf des Institu-
tionellen Ausschusses des europäischen Parlaments von 1994, in: Z f G 1995 (3), S. 256 ff.,
257.
191
Vgl. F. Cramme (1995). ebenda.
84 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

als Gegengewichte zur Politik der kleinen, pragmatischen Schritte dienten sie als
Orientierungs- und Kristallisationspunkt, an denen „die politischen und gesell-
schaftlichen Kräfte ihre Erwartungen und Befürchtungen ausrichten konnten". 1 9 3

gg) Der Vertrag von Amsterdam (1997)

Eine weitere Revision der Gemeinschaftsverträge führte die stufenweise Inte-
gration der Unionsbürger nochmals voran. Der Amsterdamer Vertrag 194 wurde am
2. Oktober 1997 unterzeichnet und trat nach Abschluss der Ratifizierungsverfah-
ren in den Mitgliedstaaten am 1. Mai 1999 in Kraft. Eine wesentliche Neuerung
war die Verankerung des „Europas der mehreren Geschwindigkeiten", d. h. eine
Regelung über die Flexibilität der Union. Sie ermöglicht eine individuelle engere
Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten unter genannten Voraussetzungen und
unter Nutzung der gemeinschaftlichen Organe und Verfahren. 1 9 5

hh) Verfassungsbemühungen um die Jahrtausendwende

In der Konstitutionalisierungsdebatte um die Jahrtausendwende finden sich
viele der den bisherigen Entwürfen innewohnenden Argumentationslinien wieder.
Erneut versprach man sich von einer europäischen Verfassung die Lösung struk-
tureller und substanzieller Probleme wie die mangelnde Handlungsfähigkeit der
EU-Organe (insbesondere nach der Osterweiterung), die Kompetenzverteilung
zwischen EU-Institutionen und Mitgliedsstaaten, das demokratische Defizit und
die fehlende Identifizierung des Bürgers mit Brüssel. Eine konstitutionelle Neu-
gründung wurde darüber hinaus als Antwort auf die Frage „quo vadis Europa?"

192
Zu dieser Bezeichnung siehe auch G. Zellentin. Staatswerdung Europas? Politik-
wissenschaftliche Überlegungen nach Maastricht, in: R. Hrbek (Hrsg.). Der Vertrag von
Maastricht in der wissenschaftlichen Kontroverse. Baden-Baden, 1993. S . 4 1 ff.. 48.
193
Vgl. bereits 1991 R. Bieber. Verfassungsentwicklung und Verfassungsgebung in der
Europäischen G e m e i n s c h a f t , in: R. W i l d e n m a n n , (Hrsg.), Staatswerdung Europas? Optio-
nen für eine Europäische Union. Baden-Baden 1991. S. 393 f f . 403; vgl. auch W. Wessels.
Die Debatte um die Europäische Union - Konzeptionelle Grundlinien und Optionen,
in: W. W e i d e n f e l d / W . Wessels (Hrsg.). Wege zur Europäischen Union: Vom Vertrag zur
Verfassung?, Bonn, 1986. S. 37 ff.. 66.
194
Abdruck bei A. Schäfer (Hrsg.). Die Verfassungsentwürfe zur G r ü n d u n g einer Euro-
päischen Union. Herausragende D o k u m e n t e von 1930 bis 2000. 2001,11.37.
195
Ausführt ich zum Vertrag von Amsterdam: M. Hilf IE. Packe, Der Vertrag von A m s -
terdam. in: N J W 1998. S. 705 ff.; U. Karpenstein. Der Vertrag von Amsterdam im Lichte der
Maastricht-Entscheidung des BVerfG. in: DVB1. 1998. S. 942 ff.; N.K. Riedel. Der Vertrag
von Amsterdam und die institutionelle Reform der Europäischen Union, in: BayVBl 1998.
S. 545 f f , : J . Hecker. Souveränitätswahrung durch Einstimmigkeit im Rat: Der Conseil Con-
stitutionnel zum Vertrag von Amsterdam, in: JZ 1998. S . 9 3 8 ff.: H.H. Ritpp. Ausschaltung
des Bundesverfassungsgerichts durch den A m s t e r d a m e r Vertrag?, in: JZ 1998. S. 2 1 3 ff.;
R. Streinz. Der Vertrag von Amsterdam, in: E u Z W 1998. S. 137 ff.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 85

gesehen, als Mittel, der europäischen Einigung eine neue Vision zu geben und
damit auch die - damals von vielen bereits als erschöpft bezeichnete - Erörterung
der Ungewissheit ihrer Finalität zu beantworten 1 9 6 .

Schon nach dem Beschluss über die Währungsunion im Jahr 1998 hatten Juris-
ten und einzelne Politiker den Gedanke einer europäischen Verfassung verstärkt
aufgegriffen. 1 9 7 Mit der deutschen Ratspräsidentschaft der Europäischen Union
bestätigte nun erstmals die Regierung eines Mitgliedsstaates diesen Gedanken.
Außenminister J. Fischer konstatierte am 12. Januar 1999 vor dem Europäischen
Parlament, dass sich nach Maastricht und Amsterdam die Frage nach einer euro-
päischen Verfassung viel eher stellen würde. Eine Diskussion über die Verfasstheit
Europas werde neue Impulse für die Integration bringen und wichtige Zukunftsfra-
gen klären. 19 * Auf ihrem Parteitag in Erfurt im April 1999 forderte die CDU einen
europäischen „Verfassungsvertrag" für ein „werteorientiertes, bürgernahes Euro-
pa". Am 3. Mai 1999 stellten der damalige CDU-Vorsitzende W. Schäuble und der
außenpolitische Sprecher der Bundestagsfraktion K. Lamers in Anknüpfung an
ihr Papier von 1994 ein Strategiepapier zu einem „europäischen Verfassungsver-
trag" vor. 199 Auf Länderebene forderte der Ministerpräsident Baden-W r ürttembergs
E. Teufel eine „europäische Charta, einen europäischen Verfassungsvertrag". 2 0 0

Am 18. Oktober 1999 schlug ein Expertenkomitee unter der Ägide von R. von
Weizsäcker, dem ehemaligen belgischen Premierminister J.-L. Dehaene und dem
früheren britischen Minister Lord Simon of Highbury vor, die europäischen Ver-
träge zu teilen. Im ersten Teil würde der konstitutionelle Gehalt dargestellt, im
zweiten die detaillierten Bestimmungen aufgelistet. 201

196
Die wiederkehrende Diskussion um die Finalität Europas widerspiegeln exempla-
risch die Beiträge im S a m m e l b a n d von H. Marhold (Hrsg.), Die neue Europadebatte.
Leitbilder f ü r das Europa der Z u k u n f t . 2001; vgl. aber auch H.M. Enzensberger. Ach.
Europa!. 1990: E. Morin, Penser l ' E u r o p e . 1990: T.R. Reid. T h e United States Of Europe:
The New Superpower and the End of American Supremacy, 2005; J. Rißein. T h e European
Dream. 2004: A. Szczypiorski, Europa ist unterwegs. Essays und Reden. 1996.
197
Vgl. nur den wenig bekannten Vorschlag der Arbeitsgemeinschaft sozialdemokrati-
scher Juristen. vgl. dazu Süddeutsche Zeitung. 10. August 1998. S. 4: „Wie w ä r ' s mit einem
Brüsseler Grundgesetz?".
198
Vgl. J. Fischer, Die Schwerpunkte der deutschen Ratspräsidentschaft. Rede vor
dem EP in Straßburg. 1999. a b r u f b a r unter www2.hu-berlin.de/linguapolis/ConsIV98-99
/ C o n s 9 8 - 9 9 . h t m . Bevor Fischer zum Ende der deutschen Ratspräsidentschaft erneut vor
dem Europäischen Parlament am 21. Juli 1999 an diese Formulierungen a n k n ü p f t e , hatte
das T h e m a bereits z u n e h m e n d e Bedeutung erlangt.
199
Vgl. den Beschluss des 12. Parteitages 1999 in Erfurt: „Europa muss man richtig
m a c h e n " sowie H'. Schäuble. K. Lamers. Europa braucht einen Verfassungsvertrag, in FAZ
vom 4 . 5 . 1999.
200 Ygj £ Teufel. Regierungserklärung: Die Einheit Europas - Chance und A u f g a b e
für Baden-Württemberg und Deutschland. 28. April 1999 (dazu auch J. Schwarze, Auf dem
Wege zu einer europäischen Verfassung - Wechselwirkungen zwischen europäischem und
nationalem Verfassungsrecht, in: DVB1 1999. S. 1677 ff.. 1679).
86 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

I m V o r f e l d v o n N i z z a ist d i e D i s k u s s i o n ü b e r e i n e e u r o p ä i s c h e V e r f a s s u n g d u r c h
verschiedene Diskussionsbeiträge und vorgelegte Verfassungsentwürfe erneut
angereichert worden. H e r v o r z u h e b e n sind im Wesentlichen die verschiedenen
B e i t r ä g e v o n B u n d e s p r ä s i d e n t J. Ran,102 f e r n e r d i e R e d e n v o n J. Fischer v o r d e r
H u m b o l d t - U n i v e r s i t ä t 2 0 3 , v o n J. Chirac v o r d e m D e u t s c h e n B u n d e s t a g 2 ;4
und von
205
T. Blair in W a r s c h a u E b e n s o zu n e n n e n s i n d d e r B e i t r a g v o n A. Kwasniewski206
u n d s c h l i e ß l i c h d e r g e m e i n s a m e A r t i k e l v o n G. Schröder u n d G. Amato207. F e r n e r
haben bis E n d e 2 0 0 0 verschiedene europäische Parteien Verfassungsentwürfe208

201
R.v. Weizsäcker!J.-L. Dehaene/L. Simon of Highbury, T h e Institutional Implica-
tions of Enlargement. Report to the European C o m m i s s i o n , 18. Oktober 1999. Dieser
Vorschlag löste eine Reihe von neuen Forderungen aus. Bundespräsident J. Ran sprach
sich für eine „föderale Verfassung E u r o p a s " („Die Quelle der Legitimität deutlich m a -
chen", in: FAZ vom 4 . 1 1 . 1999. S. 4) aus. Kommissionspräsident R. Prodi debattierte die
Zweiteilung der Verträge am 10. November 1999 mit d e m Europäischen Parlament, das der
Idee zustimmte. Inzwischen hatte sich im Europäischen Parlament unter d e m Vorsitz des
deutschen M d E P J. Leinen (SPD) ein Ausschuss „Europäische Verfassung" gebildet, der an
der Konstitutionalisierung der EU mitwirken und eine groß angelegte Verfassungsdebatte
in G a n g bringen sollte, vgl. European Parliament, Press Release: Founding of an Intergroup
„European Constitution". Straßburg. 16. September 1999.
202
J.Rau, Die Quelle der Legitimation deutlich machen, in: F A Z vom 4 . 1 1 . 1999:
der.v..Une Constitition pour l ' E u r o p e . in: Le M o n d e vom 4. 11. 1999: ders., W i r brauchen
eine europäische Verfassung, in: Die Welt vom 1 5 . 9 . 2 0 0 0 .
203
J. Fischer Vom Staatenverbund zur Föderation. Gedanken über die Finalität der euro-
päischen Integration. Rede v o r d e r Humboldt-Universität Berlin am 12.5. 2000. abgedruckt
u. a. in: integration 2000. S. 149 ff.
204
Abgedruckt in: IP. 8/2000. S. 126 ff.
205
T. Blair Speech to the Polish Stock Exchange. Warschau 6. Oktober 2000. a b r u f b a r
unter users.ox.ac.uk/busch/data/blair_warsaw.htmI.
206
A. Kwasniewski, Der Weg zur Politischen Union, in: FAZ vom 2. 12. 2000.
207
G. Schröder! G. Amato. Weil es uns Ernst ist mit der Z u k u n f t Europas, in: FAZ.
21.9.2000.
208
Lediglich beispielhaft und auf die ergänzende Darstellung P Häberles (Europäi-
sche Verfassungslehre. 4. Aufl. 2006. S. 6 0 0 ff.: vgl. auch ders., Die Herausforderungen
des europäischen Juristen vor den Aufgaben unserer V e r f a s s u n g s - Z u k u n f t : 16 E n t w ü r f e
auf dem Prüfstand, in: D Ö V 11/2003. S. 4 2 9 ff.) verweisend: Entwurf der französischen
Neogaullisten ( R P R ) J. Toubon/A. Juppe. Constitution de l'Union Europeenne. Contribu-
tion ä une reflexion sur les institutions futures de l ' E u r o p e . vom 2 8 . 6 . 2 0 0 0 ( a b r u f b a r
u . a . unterwww.mic-fr.org/proposition-mic-ce.rtf): Entwurf der französischen b'DF: „Pro-
jet pour une Constitution de l'Union E u r o p e e n n e " , O k t o b e r 2 0 0 0 (vgl. w w w . u d f - e u r o p e
.net/main/visu_doc.jsp?path=/notreprojet/projet_constitution..\html): Positionspapier der
CDU l CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag: „Europa vereinigen. C h a n c e n und Her-
ausforderungen der E U - E r w e i t e r u n g " ; Beschluss des Bundesfachausschusses Außen- und
Sicherheitspolitik vom 13. 11.2000, Nr. 39, sowie W. Schäuble. Europa vor der Krise?, in:
FAZ vom 8 . 6 . 2 0 0 0 . Zu den Gründen, w a r u m von sozialdemokratischer bzw. sozialisti-
scher Seite bis dahin keine E n t w ü r f e vorlagen, vgl. H. de Bresson, France-AIlemagne:
difficiles relations entre PS et S P D . in: Le M o n d e vom 7 . 1 2 . 2 0 0 0 . Allenfalls kann^bis
zu diesem Zeitpunkt auf den Antwortbrief von H. Vedrine auf die Rede von J. Fischer
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 87

oder zumindest Positionspapiere zur künftigen Entwicklung Europas vorgelegt.
Und auf einer Konferenz in Berlin im Januar 2001 hat Schröder den Appell für
eine europäische Verfassung prononciert wiederholt. 2 0 9

Auch die Kommission hatte eine europäische Forschungsgruppe 2 1 " mit der
Ausarbeitung eines Entwurfs beauftragt, dessen Inhalte schließlich den Vertrag
über die Gründung der Europäischen Union ersetzen sollten. Der im Mai 2000
vorgelegte Entwurf sah vor. die Substanz der bestehenden Verträge weitgehend
zu erhalten und nur zusammenzufassen bzw. neu zu gruppieren. Den Unions-
bürgern sollte das Primärrecht in vereinfachter und gestraffter Form zugänglich
gemacht werden. Der Vorschlag sah eine Zweiteilung vor, wobei der erste Teil
grundsätzliche Bestimmungen (d. h. eine „Staatsverfassung") und der zweite Teil
die Ausführungsregelungen enthielt. Die Kommission beabsichtigte, mit dem vor-
gelegten Basisvertrag 2 1 1 ein Symbol für die Einheit Europas und die Integration
zu schaffen, das - im Sinne einer „Verfassung" - mit einer noch auszuarbeitenden
Grundrechtecharta eine Einheit bilden sollte. Diesem Vorschlag zum Teil frappie-
rend ähnlich kürzte und vereinfachte die Bertelsmann Forschungsgruppe Politik
den Basisvertrag und veröffentlichte (ebenfalls) im Mai 2000 ihren Entwurf eines
Grundvertrages für die Europäische Union. Der Text 212 entspricht in seinem einfa-
chen Aufbau eher der Forderung nach einem übersichtlichen und für den Bürger
verständlichen Grundsatzvertrag.

ii) Konstitutionelle „Morgendämmerung" in Europa - die Grundrechtecharta

Insgesamt verstand man es. mit kleinen, gleichwohl ausdruckstarken Schritten
aus dem Schatten inhaltsleerer Rhetorik herauszutreten. Die auf dem Gipfel von
Nizza im Dezember 2000 proklamierte Grundrechtecharta bezeichnete der Vor-
sitzende des Grundrechtskonvents R. Herzog als „einen Teil einer Verfassung von
morgen" 2 1 3 . Nicht nur deshalb bedarf es im Rahmen einer entstehungsgeschichtli-
chen Betrachtung europäischer Konstitutionalisierung einer kurzen Betrachtung
jener Grundrechtecharta. Auf die vorangegangene Betrachtung der amerikani-
schen Verfassungsgeschichte und die Bedeutung der ..Bill of Rights" sei an dieser
Stelle erinnert.

verwiesen werden, vgl. IP. 8/2000. S. 108 ff., bzw. auf das Streitgespräch zwischen Fischer
und J.-P. Chevenement, in: Die Zeit vom 2 1 . 6 . 2 0 0 0 . S. 13.
209
Vgl. dazu etwa Financial T i m e s vom 2 0 . / 2 I . I. 2001.
21
" Vorgelegt vom Europäischen Hochschulinstitut. Robert Schuman Centre for Advan-
ced Studies. Mai 2000.
211
Abgedruckt in Ausschuss fiir die Angelegenheiten der Europäischen Union ( Hrsg.),
Verfassungsentwürfe für die Europäische Union. Texte und Materialien. Bd. 35 (2002).
212
Abgedruckt ebenda.
213
Zitiert nach Die Welt. Herzog schlägt Volksabstimmung über EU-Verfassung vor.
in: Die Welt, 14. September 2000. S. 5.
88 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Auf Initiative der deutschen Ratspräsidentschaft beschloss der Europäische
Rat am 4. Juni 1999 in Köln, dass „im gegenwärtigen Entwicklungszustand der
Europäischen Union die auf der Ebene der Union geltenden Grundrechte in ei-
ner Charta zusammengefasst und dadurch sichtbarer gemacht werden sollten" 2 1 4 .
Der Beschluss sah vor, „auf der Grundlage der zahlreichen Vorarbeiten | . . . 1 der
EU-Kommission, des Europäischen Parlaments, sowie vieler f . . . ] wissenschaft-
licher und politischer Arbeitsgruppen in unterschiedlichen Mitgliedsstaaten | . . . ]
die heute schon geltenden Grundrechte |zu] systematisieren, in einem Dokument
zusammenzufassen und inhaltlich [zu] erweitern" 2 1 5 . Die Entscheidung zur Grund-
rechtscharta fiel unter dem Eindruck des Inkrafttretens des Amsterdamer Vertrags
im Mai 1999: Der Vertrag institutionalisierte zwar neue Grundrechte und inten-
sivierte den Grundrechtsschutz, blieb aber ohne Systematisierung dieser Rechte.
Während der folgenden finnischen Ratspräsidentschaft in der zweiten Hälfte des
Jahres blieb die Grundrechtecharta auf der Agenda. Am 15. und 16. Oktober 1999
beschloss der Europäische Rat von Tampere die Zusammensetzung eines „Kon-
vents" 216 , welcher die Charta ausarbeiten sollte, und am 17. Dezember 1999 nahm
dieses Gremium aus Vertretern der nationalen Regierungen, der nationalen Par-
lamente, des Europäische Parlament und der Zivilgesellschaft unter Vorsitz von
R. Herzog seine Arbeit auf. 2 7

(1) Die Sachlage vordem Herzog-Konvent
Zum Zeitpunkt der Einsetzung des „Konvents" existierte noch kein eigener
Grundrechtskatalog der Europäischen Union bzw. der drei Gemeinschaften. Es
gab zwar Bestrebungen in dieser Hinsicht, etwa die gemeinsame Erklärung der
EG-Organe vom 05.04. 1977 218 , die Erklärung des Europäischen Parlaments über
Grundrechte und Grundfreiheiten vom 12.04.1989 2 1 '' und den Grundrechtsteil im

214
Europäischer Rat in Köln. 3. und 4. Juni 1999. Schlussfolgerungen des Vorsitzes,
vgl. europa.eu.int/council/off/conclu/june99/june99_de.htm.
Siehe Europäischer Rat in Köln. 3. und 4. Juni 1999. Schlussfolgerungen des Vorsit-
zes, ebenda. Vgl. auch H. Däuhler-Gmelin, Schwerpunkte der Rechtspolitik in der neuen
Legislaturperiode, in: Z f R 3 / 1 9 9 9 . S. 79 ff.. 84.
216
Freilich gab es bereits verschiedene Expertengremien zur Ausarbeitung von Ver-
tragstexten. Neu war die gleichberechtigte Teilnahme von gewählten Volksvertretern, die
bis dato auf Beratung und auf nachträgliche Z u s t i m m u n g beschränkt waren. Erstmalig
sollten die Parlamente schon bei der Entstehung einer Vertragsänderung als Vermittler
demokratischer Legitimation und Multiplikatoren in die politische Mitverantwortung ge-
n o m m e n werden. Vgl. auch W. Dix, Grundrechtecharta und Konvent - auf neuen Wegen
zur Reform der EU?, in: Integration 1/2001, S. 34 ff.
217
Z u d e m beauftragte der neue Kommissionspräsident R. Prodi am I. September 1999
eine Reflexionsgruppe, ein Gutachten über die institutionellen Auswirkungen der E U -
Osterweiterung zu erstellen, deren Verhandlungen nach dem Entschluss des Kölner Rates
bereits mit Beginn der Regierungskonferenz im Februar 2000 a u f g e n o m m e n werden sollten.
218
ABl. 1977 C 103/1
219
Abgedruckt in E u G R Z 1989. 205.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 89

bereits oben benannten Verfassungsentwurf des Europäischen Parlamentes v o m
1 4 . 0 2 . 1 9 9 4 . " ° A u ß e r d e m ist a u f A r t . I A b s . 2 E U V h i n z u w e i s e n , w o n a c h „ d i e
U n i o n d i e G r u n d r e c h t e , w i e s i e i n d e r E M R K g e w ä h r l e i s t e t s i n d u n d w i e sie s i c h
a u s d e n g e m e i n s a m e n V e r f a s s u n g s ü b e r l i e f e r u n g e n d e r M i t g l i e d s t a a t e n als a l l g e -
m e i n e R e c h t s g r u n d s ä t z e ergeben", achtet. Vor der E u r o p ä i s c h e n G r u n d r e c h t e -
charta wurden europäische Grundrechte deshalb hauptsächlich aus den Rechten
der E M R K " 1 sowie aus den so genannten „Gemeinschaftsgrundrechten"222 ab-
geleitet.

220
Vgl. auch C.O. Lenz, Ein Grundrechtskatalog für die Europäische Gemeinschaft, in:
N J W 1997. S. 3289 f. m . w . N .
221
Die E M R K (mit Zusatzprotokollen) ist im Wesentlichen von allen Mitgliedstaaten
der EU ratifiziert worden und damit verbindlich: in Deutschland hat die E M R K wegen
Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG den Rang eines einfachen Bundesgesetzes (zur „ G e s e t z e s k r a f t "
vgl. Gesetze über die Konvention ( B G B l . 1952 II 685. 953)). Trotz des formell niederen
R a n g s der E M R K im Vergleich zum Grundgesetz ist heute in Rspr. und Lehre anerkannt,
dass bei der Auslegung des Grundgesetzes Inhalt und Entwicklungsstand der E M R K zu
berücksichtigen sind. vgl. nur H. Dreier. vor Art. 1. in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz-Kommen-
tar. Bd. I (Art. I - 1 9 ) , 2. Aufl. 2004. Rdn. 22 m . w . N. auf die Rspr. des BVetfG: P Kirchhof \
Verfassungsrechtlicher und internationaler Schutz der Menschenrechte, Konkurrenz oder
Ergänzung?, in: E u G R Z 1994. S. 16 ff., 25f: E. Stäche. Die europäische Menschenrechts-
konvention und ihre Bedeutung für die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland, in:
JA 1996. S. 75 ff.. 81 m. w. N.; Sachs. VerfGH L K V 1 9 9 6 . 2 7 3 (275). Außerdem ist auch die
Rspr. der Europäischen Kommission für Menschenrechte ( E K M R ) und des Europäischen
Gerichtshofes für Menschenrechte ( E G M R ) zu beachten (BVerfG. N J W 1987. 24 (27);
Sachs. VerfGH (1996), ebenda). Zur streitigen Bindungswirkung von Urteilen des E G M R
für das BVerfG vgl. Art 53 E M R K und E u G H . E u G R Z 1997. 83ff („Kranzow"); BVerfGE
92.91, 108 (..Feuerwehrabgabe"); A. Bleckmann. Bundesverfassungsgericht versus Euro-
päischer Gerichtshof für Menschenrechte, in: E u G R Z 1995, S. 387 ff.
222
Die „ G e m e i n s c h a f t s - G r u n d r e c h t e " ergeben sich teilweise (ausdrücklich) aus d e m
primären Gemeinschaftsrecht, teilweise aus (ungeschriebenen) allgemeinen Rechtsgrund-
sätzen im Range von primärem Gemeinschaftsrecht, vgl. u. a. EuGH Slg. 1969. 419 (425)
(..Stauder") - unter B e r u f u n g auf Art 164. 2 1 5 A b s . 2 E G V ; Slg. 1970. 1125 (..Handels-
gesellschaft"); Slg. 1974. 491 („Nold"). Abgeleitet werden diese „allgemeinen Rechts-
g r u n d s ä t z e " aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der .Mitgliedstaaten sowie
aus den von den Mitgliedstaaten abgeschlossenen völkerrechtlichen Menschenrechtsver-
trägen. speziell der E M R K in der Auslegung ihrer Organe, z . B . Entscheidungen der
E K M R o d e r des E G M R : vgl. Art. F Abs. 2 E U V (Erweiterung durch Amsterdamer Vertrag
vom 16.06. 1997). Siehe auch EuGH Slg. 1991 I. 2 9 2 5 (..Elliniki"); 1975. 1219 (1232)
(,.Rutiii"). Die materielle Kompetenz des E u G H zur Entwicklung d e r „ G e m e i n s c h a f t s -
grundrechte" ergibt sich aus Art. 164 EGV. Zur Bindungswirkung von Urteilen des E u G H
vgl. EuGH Slg. 1981. 1191 (1215); Slg. 1985, 7 1 9 (747) und statt vieler B. Beutler/Bie-
ber/ J. Pipkorn/J. Srreil, Die Europäische Union. 4. Auflage 1993. Rdnr. 7 . 3 . 3 . 7 . Z u m
EG-Grundrechtsschutz vgl. T. Jiirgensen! I. Schlünder, EG-Grundrechtsschutz gegenüber
M a ß n a h m e n der Mitgliedstaaten, in: AöR 1996. S. 2 0 0 ff.; Übersicht bei J. Kokott. Der
Grundrechtsschutz im europäischen Gemeinschaftsrecht, in: AöR 1996. S. 599 ff.
90 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Es ließen sich letztlich vier Argumente herauskristallisieren, die Charta als Teil
einer Verfassung von morgen rechtsverbindlich (und von j e d e m Einzelnen vor
dem EuGH einklagbar zu machen 2 2 3 ):

- Die wachsende Macht der EU-Organe in Brüssel sollte einer Kontrolle unter-
werfen werden, die es bislang nicht ausreichend gab.
- Die Komplexität der Verträge erzeugt ein Gefühl der Rechtsunsicherheit. Dem
einzelnen Bürger sollte das Gefühl genommen werden, dieser Macht hilf- und
schutzlos ausgeliefert zu sein.
- Die Defizite des bisher durch die Verträge und den EuGH gewährleisteten
Grundrechtsschutzes sollten beseitigt werden.
- Die deutlichere Darstellung bereits bestehender Rechte, um etwa den Beitritts-
kandidaten die Werte, wofür die Union stehe, klarer zu machen.

(2) Gestaltung und Erfolg des ersten Konvents

Der Konvent sollte schließlich aus 15 Beauftragten der Staats- und Regierungs-
chefs, 16 Mitgliedern des Europäischen Parlaments, 30 Mitgliedern der natio-
nalen Parlamente - zwei aus jedem Mitgliedstaat - sowie einem Beauftragten
des Präsidenten der Europäischen Kommission bestehen."" Von den nationalen
Parlamenten konnten nicht nur die Regierungsparteien, sondern - als stellver-
tretende Mitglieder - auch die jeweilige Opposition beteiligt werden. Jeweils
ein Vertreter des Europarats, des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
(EGMR) und des Gerichtshofs der Europäischen Union sollte als Beobachter
teilnehmen. Einzelheiten seines Verfahrens und der Auslegung seines Mandats

223
Anerkanntermaßen gewährleistet die Rechtsprechung des E u G H in Luxemburg seit
Jahrzehnten weitgehenden Schutz gegen die Hoheitsgewalt der Union. Der Gerichtshof
prüft die Rechtsakte der Europäischen Union auf ihre Vereinbarkeit mit den Grundrechten,
wie sie in der E M R K gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungs-
überlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine G r u n d s ä t z e des Unionsrechts ergeben
(vgl. Art. 6 Abs. 2 EUV). Selbst Rechtsakte der Mitgliedstaaten unterliegen dieser Prüfung,
soweit sie Unionsrecht anwenden und umsetzen. Dagegen bleiben die Mitgliedstaaten in
den rein nationalen Bereichen der Gesetzgebung nur ihren eigenen Grundrechtsregelungen
unterworfen. Darin lässt sich auch schon im geltenden Unionsrecht ein föderatives Element
erkennen. Das BVerfG hat ausdrücklich anerkannt, dass der E u G H einen d e m G r u n d -
gesetz im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtschutz gewährleistet. Vgl. zu alledem
mit weiteren Nachweisen zu den relevanten Etscheidungen des E u G H und des BVerfG
Ar. Reich, Zur Notwendigkeit einer Europäischen Grundrechtsbeschwerde, in: Z R P 2000.
S. 375 ff. m.w. N. Allerdings gibt es einen wesentlichen Unterschied: W ä h r e n d das Grund-
gesetz wie die meisten staatlichen Verfassungen die G r u n d r e c h t e detailliert regelt, findet
sich in Art. 6 E U V nur der Verweis auf die vorgenannten Rechtsquellen. Für den Bürger
ist dies wenig transparent und voraussehbar. zumal in d e m g e m e i n s a m e n Rechtsraum der
Union mehr als 27 verschiedene Rechtstraditionen z u s a m m e n w a c h s e n sollen.
" 4 Zu Verfahren. Arbeitsweise und Z u s a m m e n s e t z u n g dieses ..Konvents" vgl. W. Dix,
Grundrechtecharta und Konvent - auf neuen Wegen zur Reform der EU?, in: Integration
1/2001. S. 34 ff.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 91

sollte das Gremium nach eigenem Ermessen entscheiden. Von diesem Vorgehen
versprach man sich eine ständige aktive Teilnahme des institutionellen Sachver-
standes und aller großen politischen Richtungen in den Mitgliedstaaten und auf
Unionsebene. Die Parlamente akzeptierten diese Einladung. Das Gremium einigte
sich in seiner konstituierenden Sitzung am 17. Dezember 1999 auf den früheren
Bundespräsidenten R. Herzog als Vorsitzenden und auf ein Arbeitsprogramm.
Auch über die Benennung als „Konvent" und über das Recht der stellvertretenden
Mitglieder, an den Beratungen teilzunehmen, entschied die Versammlung durch
Abstimmung selbst. Die europäischen und die nationalen Parlamentarier wählten
jeweils einen Sprecher in das Präsidium. Die gesellschaftlichen Gruppen und
die Öffentlichkeit wurden arbeitsteilig konsultiert: auf Unionsebene durch das
Präsidium des Konvents, auf nationaler Ebene durch Anhörungen der jeweiligen
Parlamente. Die Sitzungen des Konvents und seine Diskussionsgrundlagen waren
ständig öffentlich und über Medien und Internet zugänglich. Alle Interessierten
konnten sich direkt gegenüber dem Konvent oder mittelbar über seine Mitglieder
zu Worte melden. Das Beratungsverfahren des Konvents war parlamentarisch
geprägt: freie Debatte unabhängiger Persönlichkeiten nach strikten parlamentari-
schen Regeln, die sich der Konvent nach Bedarf selbst auferlegte. Bei aller Schärfe
der sachlichen Auseinandersetzung stand die Suche nach einem möglichst breiten
Konsens im Vordergrund. Abstimmungen über den Entwurf, die im Interesse eines
möglichst breit legitimierten Ergebnisses bis zuletzt vermieden werden konnten,
wären zwar möglich gewesen, jedoch hätte der Konvent die Modalitäten selber
festlegen müssen. Überdies hätte ein Ergebnis, das unter den Regierungsbeauftrag-
ten im Konvent streitig geblieben wäre, die Kontroverse in den Rat verlagert und
wegen der dort erforderlichen Einstimmigkeit den Erfolg des Konvents in Frage
gestellt. Andererseits mussten auch die Regierungsbeauftragten ein Höchstmaß
an Kompromissbereitschaft aufbringen, um isolierte Positionen im Rat und vor
allem auch gegenüber ihren eigenen Parlamenten zu vermeiden. Damit bestanden
auf Unionsebene und in den Mitgliedstaaten beste Voraussetzungen für eine breite
öffentliche Diskussion. Die Öffentlichkeit hatte es allerdings nicht leicht, dem
raschen Verhandlungsgang im Konvent und der teilweise erheblichen Weiterent-
wicklung der Vorentwürfe zu folgen. So brachte auch noch die letzte Verhandlung
am 26. September wesentliche Veränderungen und hat die fast einhellige Billigung
des Textes durch den Konvent erst ermöglicht.

Anlässlich des Europäischen Rates in Nizza am 7. Dezember 2000 hatten die
Unionsorgane die erarbeitete Charta der Grundrechte der Europäischen Union
feierlich proklamiert. Die Bedeutung dieses Ereignisses wurde naturgemäß in
der wissenschaftlichen Literatur, durch die Medien und Politik unterschiedlich
bewertet. 225 Während manche nach der Notwendigkeit dieser Charta fragten.

225
Einen Überblick bieten N. Bernsdorff / M. Borowsky, Die C h a r t a der Grundrechte.
2002: /. Pernice, Eine Grundrechte-Charta für die Europäische Union, in: DVB1.2000.
92 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

zumal doch die Grundrechte in der Union und ihren Mitgliedstaaten umfassend
gewährleistet wären, stärkte für die Gegenansicht die Charta den Schutz der
Grundrechte, weil sie die gemeinsamen Grundrechte für alle Unionsbürger in
einer gemeinsamen Sprache klar und verständlich formuliert und damit Vertrauen
in die gemeinsame Rechtsordnung begründet hätte. Für Andere stellte die Charta
und vor allem das neue Konventsverfahren, in dem sie entstanden war, ein Modell
für künftige Vertragsänderungen dar. Sie erhofften sich eine grundlegende Reform
der Union unter breiter Mitwirkung der Parlamente und der Öffentlichkeit. Einige
sahen in der Charta sogar den ersten Schritt zu einer föderativen Verfassung der
Union.

Die Debatte über die gemeinsame Wertebasis der Europäischen Union erreichte
im ersten Halbjahr 2000 unter dem Vorzeichen der Wahl der rechtspopulistischen
FPÖ in Österreich ihren (unrühmlichen) Höhepunkt. Im Zusammenhang mit
den juristischen Problemen, auf welche die Sanktionen der Europäischen Union
gegen Österreich stießen, forderten viele Politiker geeignetere Mechanismen, bei
möglichen Verstößen gegen Grundrechte auch schon vorbeugend tätig zu werden.

Vor diesem Hintergrund verlagerte sich die Diskussion auf den Gehalt und die
Verbindlichkeit der Grundrechtscharta. Hier zeichneten sich zwei Positionen ab:
Die Minimalisten plädierten für die Unverbindlichkeit der Charta (dies forderten
vor allem die Briten und Skandinavier), die Beschränkung auf klassische Ab-
wehrrechte und gegen die Aufnahme sozialer Anspruchsrechte. Die konservativen
Parteien und Wirtschaftsverbände fürchteten, dass die Aufnahme dieser Rechte
zu einer Kompetenzausweitung der Europäischen Union führen könnte."" Für
den maximalistischen Ansatz, welcher neben einem umfassenderen Katalog vor
allem die Verbindlichkeit und Einklagbarkeit der Rechte als ersten Schritt zu
einer Verfassung einforderte, setzten sich Sozialdemokraten und die Grünen, das
Europäische Parlament und die Kommission ein. Auf dem Gipfel von Feira am
19. und 20. Juni 2000 entschloss der Europäische Rat sich dann aber - gegen den
Willen von Deutschland und Frankreich - unter dem Einfiuss der „Minimalisten"
für die Unverbindlichkeit der Charta.

In Frankreich wurde zeitgleich der Vorschlag des ehemaligen Kommissions-
präsidenten J. Delors vom 19. Januar 2000 diskutiert, eine Kerngruppe der sechs

S. 847 ff.; PJ. Tettingen Die Charta der G r u n d r e c h t e der EU. in: N J W 2001, S. 1010 ff.
Siehe auch J. Meyer. K o m m e n t a r zur Charta der G r u n d r e c h t e der Europäischen Union.
2. Aufl. 2005; P. Häberle, Europäische Verfassungslehre. 4. Aufl. 2006. S. 634 ff. Vgl. auch
W. Dix, Eine europäische Charta der Grundrechte, in: Vertretung der Europäischen Kom-
mission. Berlin (Hrsg.). Europäische Gespräche. Berlin Heft 2/ 1999. S. 90 ff.; ders., Grund-
rechtecharta und Konvent - auf neuen Wegen zur Reform der EU?, in: Integration 1/2001.
S. 34 ff.
226
Vgl. J. Meyer, Will Europa sein Modell o p f e r n ? Die EU-Grundrechtecharta belebt
die alte Debatte über die Notwendigkeit sozialer Rechte neu, in: Frankfurter Rundschau
vom 2 8 . 4 . 2 0 0 0 .
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 93

Gründungsstaaten in der Integration schneller voranschreiten zu lassen, die durch
einen „Vertrag im Vertrag" - nicht einer Verfassung - eine „Föderation der
Nationalstaaten" bilden sollten." 7 Die ehemaligen Regierungschefs H. Schmidt
und - im Hinblick auf seine spätere Rolle nicht ohne Pikanterie - V. Giscard
d'Esiaing stimmten diesem Vorschlag z u . " 8

Die Proklamation der Grundrechtecharta ist im Rückblick, jedoch teilweise auch
im damaligen Verständnis lediglich als Vorstufe zur vertraglichen Regelung oder
Verfassung zu sehen. Sie war notwendig, weil in einigen Mitgliedstaaten weiter-
hin starke Vorbehalte gegen eine vertragliche Verankerung der Charta bestanden.
Grund hierfür war zumeist das Festhalten an einem Verfassungs- und Souveräni-
tätsverständnis, das die Verbindlichkeit der Grundrechtecharta als weiteren Schritt
zu einem staatsähnlichen Zustand der Union ablehnte. Das rechtsstaatliche Gebot,
die Grundrechte als Beschränkung von Hoheitsrechten möglichst klar und verbind-
lich zu regeln, sollte sich letztlich als das stärkere Argument erweisen. Das gilt
in besonderem Maße für eine überstaatliche Gemeinschaft, die ihre zwangsläufig
größere Bürgerferne überwinden und um Vertrauen und Zustimmung ihrer Bürger
werben muss. Dennoch offenbarten sich auch in dieser Debatte die zu erwarten-
den Widerstände, die sich regelmäßig im europäischen Kontext an Begriffen wie
„Verfassung", „Föderation" und „Souveränität" heraus kristallisieren.

Freilich wurden zu diesem Zeitpunkt - trotz gelegentlich aufflammender Ten-
denzen Unionskompetenzen zu renationalisieren - der Union bereits zahlreiche
„souveräne" Hoheitsrechte übertragen, weshalb ihre Organe allein schon des-
halb zu einem gewissen Grade handlungsfähig, demokratisch und rechtsstaatlich
„verfasst" sein müssen 2 2 9 . Die Mitgliedstaaten haben sich vertraglich verpflichtet,
diesen „Acquis" zu erhalten und seine Funktionsfähigkeit sicherzustellen. Dem-
zufolge hat bislang noch jede Vertragsänderung die gemeinschaftlichen Elemente
der Union weiterentwickelt. Als Korrektiv und Grenze dieser Entwicklung wurden
zugleich die Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten und der Grund-
satz der Subsidiarität zu fundamentalen Prinzipien der Union erhoben. Dabei gab
es immer schon die Auseinandersetzungen zwischen Befürwortern und Gegnern
einer Vertiefung der Union, zwischen „Integrationisten" und „Souveränisten", die
jedoch zumeist pragmatisch überbrückt werden konnten.

227
Vgl. nur das Interview mit J. Delors in Le M o n d e vom 19. 1.2000.
228
Vgl. J.-L.Arnaud. Die Franzosen und Europa: Der Stand der Debatte in Frankreich
bei E r ö f f n u n g der französischen Ratspräsidentschaft. Studien und Forschung Nr. 10. Notre
Europe. G r o u p e m e n t d ' E t u d e s et de Recherches. Paris, Juli 2 0 0 0 . S. 3. Die C D U hielt an
ihrem Konzept des Verfassungsvertrages fest, was sie auf ihrem Parteitag im Jahre 2000 in
Essen deutlich machte, vgl. Essener Erklärung. Beschluss des 13. C D U - Parteitages, April
2000.
229
Vgl. I. Pernice, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, in: V V D S t R L 60
(2001), S. 148 ff.
94 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Der Grundrechtekonvent hat die Frage, ob ein Schritt zu einer quasi-staatli-
chen Verfassung der Union vollzogen worden wäre, bewusst offen gelassen. Sie
spielte für seine Aufgabe letztlich auch keine fundamentale Rolle. Entscheidend
war allein, wie die Union dem Anspruch auf Rechtsstaatlichkeit ihres Handelns
am besten gerecht werden konnte. Die strikte Beschränkung auf dieses Ziel
ermöglichte schließlich auch die Einigung auf eine entsprechend umfassende
Grundrechtecharta und die Genesis eines Textes, der in Klarheit und Verständ-
lichkeit den Grundrechtskatalogen der staatlichen Verfassungen vergleichbar ist,
über die E M R K hinausgeht und für eine spätere Aufnahme in eine Verfassung
grundsätzlich geeignet war. 230

Im Ergebnis erwies sich aber insbesondere das Konventsverfahren als zukunfts-
tauglich.

jj) Mit „Humboldt" nach Nizza?

Mit der (mittlerweile vom Protagonisten selbst grundlegend revidierten) Rede
des deutschen Außenministers J. Fischer an der Berliner Humboldt-Universität am
12. Mai 2000 begann eine weitere Phase der Debatte, in der zahlreiche Spitzenpo-
litiker aus verschiedensten Mitgliedsstaaten dem Drang nachgaben, sich zu Wort
zu melden und individuelle Verfassungskonzepte der europäischen Öffentlichkeit
vorzustellen." ' Aus den Reihen der Staats- und Regierungsschefs eröffnete der
französische Staatspräsident J. Chirac den Reigen derer, die sich zu einer weiter

230
Hätte man sich auf einen Streit um Verfassung und Staatlichkeit der Union eingelas-
sen. so wäre diese Einigung zu dieser Zeit mit großer Wahrscheinlichkeit gefährdet gewesen,
so auch IV. Dix, Grundrechtecharta und Konvent - auf neuen Wegen zur Reform der EU?,
in: Integration 1/2001. S. 3 4 f f , 36. Für Dix. ebenda, ist die ..Charta ein weiteres Beispiel,
dass sich die Union auch ohne B e r u f u n g auf staatsrechtlich geprägte Zielvorstellungen
pragmatisch und schrittweise weiterentwickeln kann. H i e r f ü r genügen ihr die schon immer
anerkannten funktionalen Grundsätze der Integration: die Handlungsfähigkeit der Organe,
die demokratische Legitimation, die Rechtsstaatlichkeit und die W a h r u n g der nationalen
Identität der Mitgliedstaaten."
231
Drei Tage vor d e m 50jährigen Jubiläum des S c h u m a n - P l a n s legte Fischer seine
..Gedanken über die Finalität der europäischen Integration" als „Privatmann" dar. in der er
nicht nur ausdrücklich eine „Verfassung" bzw. einen ..Verfassungsvertrag" forderte, sondern
durchaus konkrete Inhalte und Realisierungschancen nannte, vgl. Fischer. Vom Staaten-
verbund zur Föderation. G e d a n k e n über die Finalität der europäischen Integration. Rede
vor der Humboldt-Universität Berlin am 12.5. 2000. abgedruckt u . a . in: Integration 2000.
S. 149 ff. Die Rede fand nicht nur innerhalb Deutschlands Zustimmung von den Regierungs-
und Oppositionsparteien (siehe u. a. die Darstellungen in der deutschen Tagespresse: etwa
Frankfurter Rundschau. 1 3 . 5 . 2 0 0 0 : „Mit der Schwerkraft zum Ziel"; Frankfurter Allge-
meine Zeitung. 13.5. 2000: Fischer greift nach dem europäischen Rettungsring"; sowie
Süddeutsche Zeitung. 17. Mai 2000: ..Schäuble lobt Fischers Europa-Idee"), sie provozierte
vor allem auf französischer Seite die unterschiedlichsten Reaktionen. Sowohl in der Sonder-
rolle der Ratspräsidentschaft als auch im Hinblick auf die .Kohabitation' wollte Frankreich
keine Spaltungen durch provokante Visionen hervorrufen und die für Nizza vorgesehenen
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 95

r e i c h e n d e n „ A n t w o r t " a u f d i e G e d a n k e n Fischers a u f g e r u f e n f ü h l t e n . M i t s e i n e r
R e d e vor d e m R e i c h s t a g a m 27. Juni 2 0 0 0 setzte e r sich ü b e r d i e K o h a b i t a t i o n
hinweg und bestätigte, in einigen Jahren w e r d e m a n über einen Text befinden,
den m a n d a n n als erste E u r o p ä i s c h e V e r f a s s u n g p r o k l a m i e r e n könne.232 Ä h n l i c h
a r g u m e n t i e r t e a m 6 . Juli d e r italienische S t a a t s p r ä s i d e n t C a r l o C i a m p i a n d e r
U n i v e r s i t ä t L e i p z i g . E s f o l g t e d e r b e l g i s c h e P r e m i e r m i n i s t e r G . Verhofstadt m i t
einer Rede vor d e m European Policy Center in Brüssel (21. S e p t e m b e r 2000).233
K u r z darauf legte Tony Blair vor der polnischen Börse seine Vision f ü r E u r o -
pa d a r und s p r a c h sich g e g e n e i n e V e r f a s s u n g a u s (6. O k t o b e r 2000).234 Zu den
G e g n e r n e i n e r V e r f a s s u n g z ä h l ( t ) e n n e b e n Blair d e r s p a n i s c h e M i n i s t e r p r ä s i d e n t
J.M. Aznar d i e ( s p ä t e r e r m o r d e t e ) s c h w e d i s c h e A u ß e n m i n i s t e r i n A. Lindh, s o w i e
eine Minderheit im Europäischen Parlament. Eine nicht unerkleckliche Anzahl
f r a n z ö s i s c h e r S p i t z e n p o l i t i k e r w i e d e r S o z i a l i s t J.-P. Chevenement, d e r d a m a l i g e
f r a n z ö s i s c h e I n n e n m i n i s t e r H . Vedrine u n d d e r e h e m a l i g e K o m m i s s i o n s p r ä s i d e n t
J . Delors s p r a c h e n s i c h z w a r f ü r g r u n d s ä t z l i c h e R e f o r m e n d e s S y s t e m s a u s , h a t t e n
aber bekanntlich gegen die deutschen Vorschläge einer Konstitutionalisierung
argumentiert.

institutionellen Reformen nicht gefährden, vgl. allgemein J.-L. Arnaud, Die Franzosen und
Europa: Der Stand der Debatte in Frankreich bei E r ö f f n u n g der französischen Ratsprä-
sidentschaft. Studien und Forschung Nr. 10, Notre Europe. G r o u p e m e n t d ' £ t u d e s et de
Recherches. Paris. Juli 2000. S. 3. Konservative wie sozialistische Parteien bekundeten in
der französischen Öffentlichkeit ihre Z u s t i m m u n g zu Fischers Konzept. Der Präsident der
konservativen UDF. F. Bayrou, legte - wie bereits erwähnt - mit dem grünen Europaabge-
ordneten D. Cohn-Bendit sogar einen eigenen Verfassungsentwurf vor (dazu J.-L. Arnaud.
ebenda), kurz darauf folgten die Neogaullisten A. Juppe und J. Toubon mit einem ausgear-
beiteten Konzept (..Constitution de TUnion Europeenne". 28. Juni 2000. a b r u f b a r u. a. unter
www.mic-fr.org/proposition-mic-ce.rtf). Dagegen mündete die skeptische Haltung des da-
maligen französischen Außenministers J.-P. Chevenement in ein offenes Streitgespräch mit
Fischer (dokumentiert in Die Zeit. Dossier. 7. Juni 2000). Nach d e m deutsch-französischen
Gipfel in Mainz, auf dem der französische Staatspräsident Chirac sich positiv zu Fischers
Visionen geäußert hatte, veröffentlichten der britische Premierminister T. Blair und der
spanische Staatschef J.M.Aznar am 13. Juni einen g e m e i n s a m e n Artikel in der Financial
Times und El Mundo, in dem sie sich ebenfalls skeptisch zu Fischers Rede äußerten und
ein gemeinsames Auftreten in der Wirtschaftspolitik signalisierten. Auch das Europäische
Parlament und die Kommission reagierten ambivalent. W ä h r e n d Kommissionspräsident
R. Prodi die Ideen der Rede begrüßte, befürchteten Kollegen, er wolle mit seinen Ver-
fassungsplänen die Kommission abschaffen: ähnliche Befürchtungen äußerten einzelne
Abgeordnete des Europäischen Parlaments (siehe Süddeutsche Zeitung, 16. Mai 2000. S. I:
..Prodi lobt Fischers Rede zu Europa"; sowie Süddeutsche Zeitung. 18. Mai 2 0 0 0 . S. 5:
..Beifall fürs G a n z e . Kritik am Detail").
232
J. Chirac, Rede vor dem Deutschen Bundestag am 27. Juni 2000. in: FAZ vom 28.6.
2000. S. 10 f.
233
G. Verhofstadt. A Vision for Europe, 21. September 2000. a b r u f b a r unter w w w
.theepc.be.
234
T. Blair, Speech to the Polish Stock Exchange. Warschau 6. Oktober 2000. a b r u f b a r
unter users.ox.ac.uk/busch/data/blair_warsaw.html.
96 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Wenig später folgten Reden des finnischen Premierministers P. Lipponen
(10. November 2000) 2 3 5 und - wie bereits oben erwähnt - von Bundespräsident
J. Rau, der sein konstitutionelles Konzept in Zeitungsartikeln und einer Rede
am 19. Oktober 2000 wiederholt vorstellte.2-1* Das Europäische Parlament und die
Kommission legten in diesem Zeitraum mehrere Stellungnahmen zur Verfassungs-
debatte vor. 237 Zahlreiche Anregungen und Stellungnahmen aus der Wissenschaft
begleiteten diesen Prozess. 238

Mit dem Vertrag von Nizza 239 (Inkrafttreten am 1. Februar 2003) bereitete sich
die Union auf die Aufnahme der damaligen zwölf Beitrittskandidaten vor. Er sollte
somit die Integrationsfähigkeit während der kommenden Erweiterungsphasen
stärken. Der Vertrag enthält wesentliche Änderungen der Gemeinschaftsverträge
und des Unionsvertrags, vor allem die Größe der Kommission, die gemeinsame
Außen- und Sicherheitspolitik, die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit,
die Stimmenwägung und Abstimmungsverfahren betreffend. Insgesamt sollten
Legitimität, Effizienz und Transparenz der Gemeinschaftsinstitutionen verbessert
werden. Indirekt war damit die Frage nach der politischen, d. h. der demokratischen
„Verfasstheit" der Union gestellt. 240 Oder anders formuliert: es ging (und geht

235
P. Lipponen, Speech at the College of Europe. Brügge. 10. November 2000. a b r u f b a r
unter www.vn.fi/english/speech/20001110e.htm.
236
J.Rau, Rede beim VIII Kongress der Eurochambres Berlin, 19. Oktober 2000:
vgl. ders. Die Quelle der Legitimation deutlich machen, in: FAZ vom 4 . 1 1 . 1999: Une
Constitition pour l ' E u r o p e , in: Le M o n d e vom 4. 11. 1999: ders.. W i r brauchen eine euro-
päische Verfassung, in: Die Welt vom 15.9. 2000.
237
So etwa der Bericht des konstitutionellen Ausschusses des Europäischen Parlaments
über die Konstitutionalisierung der Verträge vom 12. O k t o b e r 2000: sowie der Vorschlag
der Kommission zur Neuordnung der Verträge vom 14. Juli 2000.
238
Vgl. auch H. Wagner. Die Rechtsnatur der EU. Anmerkungen zu einer in Deutschland
stattfindenden Debatte, in: Z E u S 2006. S. 287 ff., insbesondere zu den kontraprodunktiven
Wirkungen der Rede J. Fischers.
239
Vgl. etwa die Aufsätze in: M. J o p p / B . L i p p e r t / H . Schneider (Hrsg.), D a s Vertrags-
werk von Nizza und die Z u k u n f t der Europäischen Union. 2001 sowie in: D . M e l i s s a s /
I. Pernice (Hrsg.), Perspectives of the Nice Treaty and the Intergovernmental C o n f e r e n c e
in 2004. 2001; K.H. Fischer. Der Vertrag von Nizza. 2001: R. Gnan. Der Vertrag von Niz-
za, in: BayVBl. 2001. S. 4 4 9 ff.; E. Brök. Die Ergebnisse von Nizza. Eine Sichtweise aus
dem Europäischen Parlament, in: Integration 1/2001, S . 8 6 f f . ; J. Schwarze. Europäische
Verfassungsperspektiven nach Nizza, in: N J W 2002. S. 9 9 3 ff.; T. Bender. Die verstärkte
Z u s a m m e n a r b e i t nach Nizza, in: ZaöRV 2001, S. 7 2 9 ff.; R. Streinz, (EG-)Verfassungs-
rechtliche Aspekte des Vertrages von Nizza, in: Z Ö R 58 (2003), S. 137 ff.; A. Hat je. Die
institutionelle Reform der Europäischen Union - der Vertrag von Nizza auf dem Prüfstand,
in: E u R 2001. S. 143 ff.: P. Schäfer, Der Vertrag von Nizza - seine Folgen für die Z u k u n f t
der Europäischen Union, in: BayVBl. 2001. S. 4 6 0 ff.: H.-G. Franzke. Das weitere Schicksal
des Vertrages von Nizza, in: Z R P 2001. S . 4 2 3 ff.
240
Vgl. U. Guerot. Eine Verfassung für Europa - Neue Regeln für den alten Kontinent?,
in: IP 2 / 2 0 0 1 . S. 28 ff.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 97

weiterhin) um die Frage der vertikalen und horizontalen Gewaltenteilung innerhalb
der Europäischen Union.

(1) Gründe für ein Debatten-Crescendo

Vor allem zwei politische Entwicklungen von historischem Ausmaß haben
die neuerliche Verfassungsdiskussion entfacht und befördert. Z u m einen die
„Wiedervereinigung Europas" als historische Aufgabe der Erweiterung der Eu-
ropäischen Union um die Länder Mittel- und Osteuropas sowie Maltas und Zy-
perns. 241 Als zweites politisches, im besonderen Maße auch - ungelöstes - gesell-
schaftspolitisches Ereignis, das die gegenwärtige Verfassungsdiskussion in der
Europäischen Union entscheidend befördert hat. sticht der 11. September 2001
hervor. Neben zahlreichen anderen Konsequenzen hat dieses schreckliche Ereignis
maßgeblich die Einsicht gefördert, dass innerhalb der Europäischen Union eine
offensichtliche Diskrepanz nicht mehr länger hinnehmbar ist: nämlich einerseits
die Verantwortung einer Weltmacht, andererseits jedoch das evidente Unvermögen
auf Grund ihres institutionellen Geftiges - vor allem im Bereich der Gemeinsamen
Außen- und Sicherheitspolitik, aber auch im Bereich der Zusammenarbeit Inneres
und Justiz - derzeit dieser Verantwortung gerecht zu werden. Dieses Missverhält-
nis ist innerhalb einer „europäischen Grundsatzdebatte" kaum den „europäischen
Bürgern" zu vermitteln, es untergräbt auch und vor allem die Glaubwürdigkeit
und den eigenen Anspruch der Union und trägt damit im Ergebnis mit dazu bei,
die Entfernung - zuweilen Entfremdung - zwischen den Bürgern und der Union
zu vergrößern anstatt zu verringern.

Freilich traten weitere Elemente und Überlegungen hinzu, die letztendlich die
Auffassung manifestierten, dass die Zeit für die formale Konstitutionalisierung der
Europäischen Union überreif sei. Erinnert sei in diesem Zusammenhang nur an
die Ausweitung der Gemeinschaftskompetenzen 2 4 2 , die zu einer politischen Auf-

241
Siehe zur EU-Osterweitcrung angesichts ausufernder Literatur die Bibliographie
im ..Dresdner Internetportal zur EU-Osterweiterung", a b r u f b a r unter dipo.tu-dresden.de/
browse.php?topic=Literature. Mit grundsätzlichen Erwägungen / / . Roggemann. Verfas-
sungsentwicklung und Verfassungsrecht in Osteuropa, in: Recht in Ost und West. 1996.
S. 177 ff.: A. StölzlB. Wieser (Hrsg.), Verfassungsvergleichung in Mitteleuropa. 2000. Zu
den einzelnen osteuropäischen Staaten vgl. den Literaturhinweis bei P. Häberle. Europäi-
sche Verfassungslehre. 4. Aufl. 2006. S. 217 Fn. 93. Vgl. zu den jüngsten Erweiterungs- und
Fortschritten der Länder des westlichen Balkans K.-T. zu Guttenberg. Vorsichtig in die
Unabhängigkeit, in: Die Welt vom 8. 10. 2005 sowie ders.. Eine Lösung für den Kosovo,
in: Berliner Zeitung vom 1 8 . 2 . 2 0 0 6 .
2 2
~ Dazu aus der neueren Lit.: M. Zuleeg, Der rechtliche Z u s a m m e n h a l t der EU. 2004.
S. 58 ff.; M. Nettesheim. Kompetenzen, in: A. von Bogdandy. Europäisches Verfassungs-
recht. 2003. S. 4 1 5 ff.; C. Triie. Das System der E U - K o m p e t e n z e n , in: ZaöRV 64 (2004).
S. 391 ff.; vgl. auch /. Pernice, Kompetenzregelung im Europäischen Verfassungsverbund,
in: JZ 2000. S. 8 6 6 ff.
98 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

wertung der Union führten, die Einführung einer Unionsbürgerschaft 2 4 1 und die
Herausbildung eines europäischen Bewusstseins sowie die an Resonanz gewinnen-
de Überzeugung, dass mit zunehmender Ausweitung des demokratischen Defizits
Vertragsänderungen nicht mehr wie bisher durchgeführt werden konnten. Das
Bewusstsein über die Notwendigkeit einer verfassungsgestaltenden und letztlich
verfassungsmäßigen „Generalüberholung" der Union sowie die Erkenntnis, die
Union sollte den Geboten von Transparenz, Effizienz und Demokratie wahrhaftig
genügen, reifte in den vergangenen Jahren über die Ebene einzelner Staats- und
Regierungschefs hinaus auch in der Wahrnehmung einer beträchtlichen Mehrheit
der Bürger in der Europäischen Union 244 .

Es ist müßig darüber zu debattieren, ob eine solche, mit aller Konsequenz geführ-
te Verfassungsdiskussion bereits zu Beginn der europäischen Einigung zu einer
Blockierung des Integrationsprozesses geführt hätte, noch bevor er richtig begon-
nen worden wäre. Gleichwohl war die schrittweise Integration in der Gründerphase
der europäischen Einigung, die oftmals so apostrophierte „Monnet-Methode" 2 4 5 ,
während dieses Abschnittes der europäischen Integration insgesamt die adäquate
Methode. Es wäre allerdings ein allzu offensichtliches Versäumnis, die in die-
sen evolutionären Entwicklungsschritten bereits enthaltenen verfassunggebenden
Elemente zu verschweigen 246 , weshalb in den vorangegangenen Kapiteln entspre-

24?
Siehe den 3. Bericht der Kommission Uber die Unionsbürgerschaft v. 7.9.2001
( K O M (2001) 506) sowie aus d e m S c h r i f t t u m P. Hüberle. Europäische Verfassungslehre.
4. Aufl. 2006. S. 353 ff. Siehe bereits E. Grabitz. Europäisches Bürgerrecht zwischen Markt-
bürgerschaft und Staatsbürgerschaft. 1970; S. Magiern. Die Europäische Gemeinschaft auf
dem Weg zu einem Europa der Bürger?, in: D Ö V 1987. S. 221 ff.; später ders., Der Rechts-
status der Unionsbürger, in: K. Dicke u. a. (Hrsg.), Weltinnenrecht. Liber a m i c o r u m Jost
Delbrück. 2005. S . 4 2 9 ff.; vgl. auch M. Degen. Die Unionsbürgerschaft nach d e m Vertrag
über die Europäische Union, in: D Ö V 1993, S. 7 4 9 ff.; A. Randelzhofer, Marktbürger-
schaft - Unionsbürgerschaft - Staatsbürgerschaft, in: A. R a n d e l z h o f e r / R . S c h o l z / D . Wilke
(Hrsg.). Gedächtnisschrift f ü r Eberhard"Grabitz, 1995. S . 5 8 1 ff.; Ar. Kotalakidis. Von der
nationalen Staatsangehörigkeit zur Unionsbürgerschaft. 2000.
244
Von der Notwendigkeit einer europäischen Verfassung überzeugt zeigten sich 2002
nach der 56. Ausgabe des Eurobarometers 2 / 3 der Bevölkerung, vgl. Bulletin Quotidien
Europe Nr. 8 1 9 2 v. 1 5 . / 1 6 . 4 . 2 0 0 2 . S. 7 und Nr. 8 1 9 4 v. 1 8 . 4 . 2 0 0 2 . S. 6.
245
Ein Vorgehen, das die Union schrittweise, orientiert am jeweils Machbaren und ohne
die Beteiligten zu überfordern, fortentwickelt, aber umgekehrt auch zu derjenigen Unüber-
sichtlichkeit des Vertragswerks beigetragen hat. die zu einem weiteren ernst zu nehmenden
Argument für die gegenwärtige Verfassungsdiskussion wurde. Vgl. zur sog. ..Monnet-
Methode ; " u. a. W. Wessels. Jean Monnet - Mensch und Methode. 2001.
246
Neben den grundlegenden E r w ä g u n g e n und in dieser Hinsicht Pionierwerken
PHäberles (vgl. nur ders., Europäische Verfassungslehre. 4. Aufl. 2006. S . 3 6 f f . ) hebt
diese verfassunggebenden E l e m e n t e etwa auch A. Peters. Elemente einer T h e o r i e der
Verfassung Europas. 2001 hervor, die Z ü g e einer ..Kontinuierlichen Verfassungsgebung"
konstatiert und eine „Konstitution durch Evolution" (S. 3 7 5 ff.) sowie eine ..Legitimati-
on durch B e w ä h r u n g " (S. 5 8 0 ff.) postuliert. Grundsätze, nach denen der Union bereits
heute unstreitig Verfassungsqualität zukommt; vgl. dazu lediglich noch /. Pemicef P.M. Hu-
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 99

chende Hinweise zu geben waren. Der zu Beginn des neuen Jahrhunderts dem spä-
teren Verfassungskonvent zugrunde liegende Diskussionsstand ist angesichts der
einzelnen und bereits wie im Folgenden angerissenen „verfassungshistorischen"
Stufen als bislang konkretestes und entsprechend erfolgversprechendes Szenario
zu erachten gewesen 247 (das vorübergehende Scheitern und Aussetzen des Verfas-
sungsvertrages im Dezember 2003 sowie des Vertrages von Lissabon läuft dieser
Beobachtung nicht entgegen - vielmehr hat sie durch die Intensivierung der inhalt-
lichen Auseinandersetzung eine Manifestierung erfahren). Insgesamt gestaltet sich
spätestens seit dem Vertrag von Nizza die Diskussion sehr viel politischer als zu-
vor und steht unter einem sehr viel größeren - nicht nur zeitlichen - (Erwartungs-)
Druck.

Im Vorfeld der erneuten Verfassungsdebatte rückten vier qualitativ unterschied-
liche Herangehensweisen zur Reform der Vertragsstruktur ins Blickfeld:

- Redaktionelle Vereinfachungen, wie sie in Amsterdam 2 4 8 begonnen wurden.
- Fusionsmodelle, die die wichtigsten Verträge (EUV. EGV, EGKSV, EAGV)
in einem Vertrag zusammenführen und dabei weniger wichtige Bestandteile
z. B. Protokolle ausgliedern.
- Grundvertragsmodelle, die eine rechtsqualitative Zweiteilung in einen Kernver-
trag mit den konstitutionellen Bestandteilen der Gemeinschaftsverträge sowie
in einen oder mehrere Ausführungsteile vorsehen, deren Revision dann auch
unterschiedlich strengen Anforderungen genügen muss.
- Schließlich Verfassungsmodelle, die einen neuen Text generieren, der in der
Regel von einer verfassungsgebenden Institution (z. B. Konvent) erarbeitet
wird - wobei allerdings unterschiedliche Leitmotive zu unterschiedlichen Lö-
sungsmodellen führen.

Diese vier Optionen sahen sich auch um die Jahrtausendwende mit Überlegun-
gen konfrontiert, die bereits in den vergangenen Jahrzehnten mit mehr oder minder
hoher Intensität in der Diskussion standen. So sollten redaktionelle Vereinfachun-
gen oder eine reine Fusion der vorhandenen Vertragstexte nicht ausreichen, um das
notwendige Maß an Vereinfachung und Transparenz zu schaffen. Verfassungsmo-
delle oder sogar eine damit verbundene „Neugründung" der Europäischen Union

ber/G. Lübbe-Wolff /C. Grabenwarter, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, in:
VVDStRL 60 (20Ö1) und H. SteinbergerlE. Klein! D. Thürer. Der Verfassungsstaat als
Glied einer europäischen G e m e i n s c h a f t , in: V V D S t R L 50 (1991).
247
Zutreffend diesbezüglich auch J. Schwarze, in: ders. (Hrsg.), Die Entstehung einer
europäischen Verfassungsordnung. 2000. S. 13, 182, ders., Europäische Verfassungsper-
spektiven nach Nizza, in: N J W 2 0 0 2 . S. 9 9 3 ff.; ein wenig zu skeptisch bezüglich des
politischen Willens für ..konstitutionalisierende europäische Verträge" : W. Graf Vitzthum.
Die Identität Europas, in: EuR 2002. S. 1 ff.. 16.
248
Im Einzelnen U. Karpenstein. Der Vertrag von A m s t e r d a m im Lichte der Maas-
trichtentscheidung des BVerfG. in: DVB1 1998, S. 9 4 2 ff.: R.Streinz, Der Vertrag von
Amsterdam, in: J U R A 1998. S. 57 ff.
100 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

hätten sich hingegen stets an der politischen Durchsetzbarkeit zu messen. Dies wür-
de grundsätzlich bedeuten, den notwendigen, eigenen Befindlichkeiten folgenden
Ratifikationsprozess bereits im Vorfeld im Auge zu behalten und den Mehrwert
gegenüber den bestehenden, in fünfzig Jahren ausgebildeten Vertragsgrundlagen
der „europäischen Bevölkerung" verständlich darzustellen.

(2) Die politische Dimension der Verfassungsdebatte

Der Weg zum Verfassungsvertrag ist - ebenso wie das amerikanische Vor-
bild - neben allen verfassungsrechtlichen Aspekten - ein höchst politischer, wes-
halb dieser - gerade auch angesichts des Wechselspiels zwischen Politik und
Verfassungsrecht 2 4 9 - wenigstens in Ansätzen aufgezeichnet werden soll.

Die Diskussion, ob Europa tatsächlich einer Verfassung bedarf und was deren
Vor- und Nachteile sein könnten, wurde erschöpfend geführt. 2 5 0 Aus politischer
Sicht ist allerdings hervorzuheben, dass mit einem abgeschlossenen Verfassungge-
bungsprozess auch eine Manifestierung der „Politisierung" der Europäischen Uni-
on einherginge 2 5 1 und dass dadurch ihre Legitimität erhöht würde, entsprechend

249
Dazu auch unter B . I I . 2 . f ) j j ) ( 4 ) sowie unter B . I V . 2 . b ) c c ) ( 2 ) .
250
Die Lit. ist Legion : vgl. etwa D. Grimm. Braucht Europa eine Verfassung?, in:
JZ 1995, S . 5 8 1 ff.; J.-C. Piris, Hat die Europäische Union eine Verfassung? Braucht
sie eine?, in: EuR 2000, S. 311 ff.; T. Stein, Europas Verfassung, in: Festschrift Krau-
se. 2000. S. 233 ff.: G. Hirsch. Kein Staat, aber eine Verfassung, in: N J W 2 0 0 0 . S . 4 6 f . ;
P. Häberle, Europäische Verfassungslehre in Einzelstudien. 1999: W. Hertel, Suprantiona-
lität als Verfassungsprinzip. 1999. Siehe auch G. C. Rodriguez Iglesias, Z u r „Verfassung"
der Europäischen G e m e i n s c h a f t , in: E u G R Z 1996. S. 125 ff.; ders.. Gedanken zum Ent-
stehen einer Europäischen Rechtsordnung, in: N J W 1999. S. 1 ff.: /. Pernice. Die Dritte
Gewalt im europäischen Verfassungsverbund, in: EuR 1996. S . 2 7 f f . ; T.Schilling, Die
Verfassung Europas, in: Staatswissenschaften und Staatspraxis 1996. S. 3 8 7 ff.; A. von
BogdandyIM. Nettesheim. Die Europäische Union: Ein eineheitlicher Verband mit eigener
Rechtsordnung, in: EuR 1996. S. 3 ff.; P.M. Huber. Differenzierte Integration und Flexibili-
tät als neues Ordnungsmuster der Europäischen Union?, in: EuR 1996. S. 347 ff.: R. Hrbek
(Hrsg.). Die Reform der Europäischen Union. 1997; H. Heberlein. Regierungskonferenz
1996: Eine Neue Verfassung für die Europäische Union? (Tagungsbereicht), in: BayVBl.
1997. S . 7 8 f f . Vgl. auch 1. Pernice, Vertragsrevision oder Verfassunggebung?, in: F A Z
vom 7.7. 1999; J.H.H. Weiler, T h e Constitution of Europe. 1999. Siehe auch die Sammel-
bände von J. Schwarze (Hrsg.), Die Entstehung einer euopäischen Verfassungsordnung,
2000; J. SchwarzeIP.-C. Müller-Graff (Hrsg.), Europäische Verfassungsentwicklung. EuR
Beiheft 1, 2000; R. Herzog!S. Hobe (Hrsg.). Die europäische Union auf dem Weg zum ver-
fassten Staatenverbund: Perspektiven der europäischen Verfassungsordung, 2004: M. Jopp.
S. Matl (Hrsg.), Der Vertrag über eine Verfassung für Europa - Analysen zur Konstitu-
tionalisierung der EU. 2005. Von manchen als ..klassisch" bezeichnet: P. Pescatore, Die
Gemeinschaftsverträge als Verfassungsrecht - ein Kapitel Verfassungsgeschichte in der Per-
spektive des Europäischen Gerichtshofs, in: W.G. G r e w e / H . H. Rupp. H. Schneider (Hrsg.),
Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Kutscher. 1981. S. 319 ff.
251
Vgl. auch 5. Goulard. C. Lequesne, Une Constitution europeenne. si et seulement
si . . . , in: Politique etrangere, n° 2, 2001, S. 1 ff.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 101

der Maßgabe, dass dort, wo (europäisches) Recht gilt und durch- bzw. umgesetzt
wird, auch der (verfassungsmäßige) Ursprung dieser Rechtsetzung offensichtlich
sein muss. 2 5 2 Zudem bedeutet die Realisierung der europäischen Wirtschafts- und
Währungsunion einen qualitativen Integrationsschritt, der steter politischer Be-
gleitung bedarf. Und drittens ist zu betonen, dass eine europäische Verfassung der
Europäischen Union, die sich als Staaten-, aber auch als Bürgerunion versteht, den
europäischen Bürgern die Souveränität über den europäischen Integrationsprozess
zurückgeben würde.

Denn eine europäische Verfassung bedeutet im Gegensatz zu den bestehen-
den Europäischen Verträgen insofern eine qualitative Veränderung bezüglich der
Legitimität, als dass eine Verfassung normalerweise Ausdruck von Volkssouve-
ränität und damit, in der besten Tradition von J. Bodin und T. Hobbes, Ausdruck
eines freien Volkswillen ist. 253 Idealiter würden nicht mehr seine Hoheit, der
König von Belgien, ihre Majestät, die Königin von Dänemark, noch der deutsche
Bundeskanzler oder der französische Staatspräsident dann ein Vertragsdokument
unterzeichnen, sondern die europäischen Bürger, ähnlich wie es in dem fiktiven
Verfassungsentwurf („We, the people of Europe . . . " ) , den der britische Econo-
mist veröffentlichte 2 5 4 , zum Ausdruck kam. Eine bewusst gesetzte Analogie zum
amerikanischen Verfassungstext.

Politisch sprach (und spricht) indes dagegen, dass die Diskussion über eine
Europäische Verfassung vor allem von den Gegnern einer tiefer gehenden Inte-
gration dazu genutzt werden konnte, indirekt, insbesondere über die Frage der
Kompetenzabgrenzung, eine versteckte Renationalisierungsdebatte zu führen. 2 5 '

An dieser Stelle soll nunmehr ein vertiefender Blick aus der politischen Praxis
die wissenschaftlichen Schilderungs- und Gestaltungsversuche ergänzen.

Manche (wissenschaftlichen) Protagonisten gehen in selten offener Selbstbe-
trachtung gar soweit, den Beitrag der Wissenschaft zur Verfassungsentwicklung
als eher gering einzuschätzen. D. Freiburghaus stellte lakonisch fest, die Wis-

252
Vgl. J. Rau, Die Quelle der Legitimation deutlich machen, in: Frankfurter Allgemeine
Zeitung. 4. 11. 1999: ders.,Une Constitition pour l ' E u r o p e . in: Le M o n d e . 4. 11. 1999:
ders., W i r brauchen eine europäische Verfassung, in: Die Welt, 1 5 . 9 . 2 0 0 0 sowie A. von
Bogdandy, A B i r d ' s Eye View on the Science of European Law, in: European Law Journal.
Bd. 6. Nr. 3. S e p t e m b e r 2000. S. 208 ff., 2 1 5 ff.; vgl. auch die ..Mailänder Erklärung zur
Europäischen V e r f a s s u n g " von DGAP. ifri und ISPI. 28. 11. 2000, a b r u f b a r über: w w w
.dgap.org. Stichwort: „European Constitution Watch".
253
Siehe auch U. Guerot. Eine Verfassung für Europa - Neue Regeln f ü r den alten
Kontinent?, in: IP 2 / 2 0 0 1 . S. 28 ff.
254
A Constitution for the European Union, in: T h e Economist, 28. 1 0 . 2 0 0 0 . S. 22.
255
Der luxemburgische Premierminister J.-C.Juncker formulierte in der Financial
T i m e s Deutschland vom 16. 1.2001: „Die Regierungskonferenz 2 0 0 4 darf keine Abbau-
konferenz werden".
102 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

senschaft begleite diese Prozesse wie ein Chor in der griechischen Tragödie,
habe jedoch auf die Handlung kaum Einfluss. 256 Gleichwohl: Die Juristen haben
auch unter praktischen Aspekten fraglos am meisten beigetragen. Die Ökonomen
gelegentlich. Die Politikwissenschaft leidet darunter, dass sie eigentlich nicht
Wissenschaft von der Politik, sondern zunehmend Wissenschaft des modernen
Staates ist. Soweit ..Europa" (in klaren Grenzen) staatsähnlich ist, erwuchs und
erwächst freilich überaus konstruktive Begleitung.

(3) Leitbilder und europäische Ideale in der politischen Auseinandersetzung

Es überrascht kaum, dass unterschiedliche Vorstellungen über die endgültige
Gestalt Europas auch die politische Debatte prägten. Sie sollen in der Folge syste-
matisiert werden. Es bestand weitgehend Einigkeit darüber, dass zuerst das Ziel
der Integration feststehen musste, an dem sich die verfassungsmäßige Organisation
europäischer Macht folglich ausrichten sollte. „Man kann ( . . . 1 keine institutionel-
le Architektur [ . . . ] vorschlagen, ohne zuvor über den politischen Sinn, den man
Europa zu verleihen wünscht, nachgedacht zu haben" (L. Jospin)2-'. Mit dersel-
ben Stoßrichtung äußerte sich auch K. Biedenkopf: „Man kann keine Verfassung
schaffen, ohne zu wissen, was verfasst werden soll". 258 Alle genannten Akteu-
re verfolgten letztlich die - banale - Absicht, einen „Klärungsprozess darüber
einzuleiten, wozu die Einigung Europas überhaupt gut ist" 259 .

Neben dem deutschen Außenminister J. Fischer der in einfachen Worten
betonte, die Integration sei jetzt „an einem Punkt angelangt, wo unsere Bürger
genauer wissen wollen, wohin die Reise geht und wie das Ziel aussieht" 260 und
deshalb eine Antwort auf die Frage „quo vadis Europa?" vonnöten sei 261 , stellten
andere politische Protagonisten die Frage nach einer europäischen Vision, welche

256
D. Freiburghaus, Stellungnahme, in: G. Kreis (Hrsg.), Der Beitrag der Wissenschaf-
ten zur künftigen Verfassung der EU. Interdisziplinäres Verfassungssymposium anlässlich
des 10 Jahre J u b i l ä u m s des Europainstituts der Universität Basel. Basler Schriften zur
europäischen Integration. Nr. 66, 2003, S. 60 f., 60. Anders allerdings S. Volkmann-Schluck,
Die Debatte um eine europäische Verfassung. C A P - W o r k i n g Paper. 2001.
257
L Jospin. Rede zur „ Z u k u n f t des erweiterten Europas", 2 8 . 5 . 2 0 0 1 , a b r u f b a r unter
www.franco-allemand.coni/de/de-traite-jospineurope2001.htm.
258
K. Biedenkopf. Europa vor dem Gipfel in Nizza: Perspektiven. Aufgaben und Her-
ausforderungen. Rede am Walter-Hallstein-Institut der Humboldt Universität, Berlin. 4. De-
z e m b e r 2000. S . 3 .
259
H. Schneider, Alternativen der Verfassungsfinalität: Föderation, Konföderati-
on - oder was sonst?, in: Integration 3 / 2 0 0 0 . S. 171 ff., 171.
260
J. Fischer, Zukunftsfähigkeit und Legitimität der Europäischen Union. Rede vor
der französischen Nationalversammlung, 20. Januar 1999, im Internet a b r u f b a r unter w w w
.auswaertigesamt.de/www/de/infoser\ , ice/download/pdf/reden/1999/r990120a.pdf.
261
J. Fischer, Vom Staatenverbund zur Föderation. G e d a n k e n über die Finalität der
europäischen Integration, in: Integration 3 / 2 0 0 0 . S. 149 ff. sowie in: F. Ronge (Hrsg.), In
welcher Verfassung ist Europa - welche Verfasssung für Europa?, 2001, S. 299 ff.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 103

beantworten soll, „in welchem Europa wir leben wollen", und die zu „weiteren
Anstrengungen veranlasst und diese rechtfertigt" 262 .

Weitergehende Gedanken über die „Finalität" der europäischen Einigung mach-
ten sich auch die Verfassungsskeptiker wie etwa T. Blair: „Wenn wir uns nicht
zuerst die grundlegende Frage nach der Richtung stellen, welche Europa einschla-
gen soll, verirren wir uns im Dickicht des institutionellen Wandels." 2 6 3

Die Überlegungen zur endgültigen Gestalt Europas richteten die unterschiedli-
chen Akteure letztlich an differierenden Leitbildern aus. Leitbilder oder „europäi-
sche Ideale", die nicht nur die Erwartungen der Beteiligten an die Entwicklung der
Integration ausdrückten; sie sollten auch die Rolle der Institutionen im Prozess der
Gemeinschaftsbildung ausdrücken helfen und den Grad der Kohärenz des jeweils
erreichten Entwicklungsstandes mit den jeweiligen politischen Erwartungen der
Bürger widerspiegeln. 2 "

(a) Das Ideal einer „Föderation von Nationalstaaten"

Mit dem Leitbild einer „Föderation von Nationalstaaten" suchten u. a. J. Delors,
J. Fischer, J. Rau und L. Jospin einen Abgleich mit ihren Vorstellungen über
die Finalität der Integration. Der Begriff „Föderation" erscheint zunächst als
Tabubruch, denn er erweckt den Eindruck, als würde der aus der Europapolitik
verbannte Gedanke eines Europäischen Bundesstaates als Gegenstand politischer
Gestaltungsperspektiven wiederbelebt. 2 6 5 Tatsächlich zeigte sich Fischer der den
Begriff in seiner Humboldt-Rede aufwirft, inspiriert von der bundesstaatlichen
Rhetorik der Nachkriegszeit. Er bezieht sich auf die „Europäische Föderation, die
R. Schuman bereits vor 50 Jahren gefordert hat" 266 .

262
So J. Chirac. Z u m zehnten Jahrestag der Deutschen Einheit am 3. Oktober 2 0 0 0 in
der Semperoper in Dresden. 3. Oktober 2000. a b r u f b a r unter http://www.sachsen.de/de/bf
/reden_und Jnterviews/redenOO/10-C.htm.
263
T. Blair Speech to the Polish Stock Exchange. Warschau. 6. Oktober 2000. ebenda.
264
Vgl. dazu auch J.Janning, Leitbilder der europäischen Integration, in: W. Weidcn-
f e l d / W . Wessels (Hrs^.). Europa von A-Z. Taschenbuch der Europäischen Integration. 1997.
S. 2 5 3 ff., 258.
265
So P. C. Midler-Graff. Europäische Föderation als Revolutionskonzept im europäi-
schen Verfassungsraum?, in: Integration. 3 / 2 0 0 0 . S. 157 ff., 157.
26,%
J. Fischer Vom Staatenverbund zur Föderation. G e d a n k e n über die Finalität der
europäischen Integration, in: Integration 3 / 2 0 0 0 . S. 149 ff. sowie in: F. Ronge (Hrsg.), In
welcher Verfassung ist Europa - welche Verfasssung für Europa?. 2 0 0 1 . S. 2 9 9 ff. Dieser
Logik folgend, fordert Fischer zunächst staatsähnliche M e r k m a l e f ü r diese Föderation:
..Ein europäisches Parlament und eine ebensolche Regierung, die tatsächlich die gesetz-
gebende und exekutive Gewalt [ | ausüben". Im Laufe der Rede macht Fischer j e d o c h
deutlich, dass er mit ..Föderation" schließlich etwas anderes meint: ..Die bisherige Vorstel-
lung eines europäischen Bundesstaates, der als neuer Souverän die alten Nationalstaaten
und ihre Demokratien ablöst, erweist sich als ein Konstrukt jenseits der gewachsenen
104 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

F i s c h e r s L e i t b i l d ist i n s e i n e r B e r l i n e r R e d e v o m I n t e r e s s e g e p r ä g t , d e n N a t i o -
nalstaat auch bei einer verstärkten Integration zu erhalten: „Die Nationalstaaten
w e r d e n fortexistieren und in der Föderation einen stärkeren R a n g haben als die
Bundesländer". Vor d i e s e m Hintergrund wird erklärbar, dass etwa Abgeordnete
d e s E u r o p ä i s c h e n P a r l a m e n t s Fischer v o r w a r f e n , d a s v o n i h m e n t w o r f e n e E u r o p a
sei k e i n e F ö d e r a t i o n , s o n d e r n e i n e „ l o c k e r e K o n f ö d e r a t i o n v o n N a t i o n a l s t a a t e n
im Sinne von de Gaulle"267.

Fischer b e m ü h t e s i c h m i t s e i n e r u n o r t h o d o x e n V e r w e n d u n g d e s B e g r i f f s „ F ö -
deration" um ein vermittelndes Leitbild, das über „Entweder-Oder-Sichtweisen
hinausführt"268. Bereits im Januar 1999 hatte er darauf hingewiesen, es g e h e ihm
„ n i c h t d a r u m , e i n e n e u e F ö d e r a l i s m u s - D e b a t t e z u e n t f a c h e n . E u r o p a ist b e r e i t s
zu weit entwickelt, um sich in K a t e g o r i e n wie S t a a t e n b u n d und Bundesstaat ein-

politischen Realitäten". Statt dessen definiert Fischer den Föderationsbegriff jenseits der
althergebrachten B e g r i f f s b e s t i m m u n g e n , die hinter jahrzehntelangen Auseinandersetzun-
gen um die Zielsetzung d e r Europapolitik standen, vgl. auch H. Schneider, Alternativen
der Verfassungsfinalität: Föderation. Konföderation - o d e r was sonst?, in: Integration
3 / 2 0 0 0 . S. 171 ff., 172. Seine „Föderation der Nationalstaaten" beruht auf d e m Prinzip
der „Souveränitätsteilung" zwischen Mitgliedsstaaten und Europäischen Union nach d e m
Subsidiaritätsgrundsatz, die sich aus einer doppelten Legitimation ableitet: Eine Bürger-
kammer mit direkt gewählten Abgeordneten vertritt die Bürger direkt, eine Staatenkammer
wahrt die Interessen der Nationen. Damit diese Dualität gewährleistet bleibt, baut Fischer
„ U n i t a r i s i e r u n g s b r e m s e n " ein. die „bundesstaatlichen Tendenzen einen Riegel" vorschie-
ben sollen, z. B. mit einer klaren K o m p e t e n z a b g r e n z u n g zwischen Mitgliedsstaaten und
EU-Organen. Dabei tendierte er teilweise sogar zu einer stärkeren Intergouverncmentali-
sierung: Fischer konnte sich im Streitgespräch mit seinem französischen Amtskollegen
Chevenement (vgl. D I E ZEIT. 7. Juni 2000. S. 13 ff., 18), „sehr gut vorstellen, dass bestimm-
te Aufgaben wieder [auf die Nationalstaaten) rückübertragen werden". Die von Fischer
erwogene Alternative, den Ministerrat als „echte R e g i e r u n g " der Europäischen Union zu
etablieren, würde die Kommission allerdings zu einer bloßen administrativen Körperschaft
degradieren. Vgl. dazu die vergleichsweise intellektuell klare, wenngleich durchaus streit-
bare Replik auf Fischers „ H u m b o l d t - R e d e " von C. Leben. A Federation of Nation States
or a Federation of States?, in: C . J o e r g e s / Y . M e n y / J . H . H . Weiler (Hrsg.), What Kind
of Constitution for W h a t Kind of Policy? Responses to Joschka Fischer, 2000. S. 100 ff.,
insb. 103: „ T h e C o m m i s s i o n would b e c o m e only an administrative b o d y " . Fischers ur-
sprüngliches Konzept des D o p p e l m a n d a t s in der ersten K a m m e r stellt in der Konsequenz
einen Rückschritt zu den Zeiten diu-, als das Europäische Parlament noch aus Delegierten
der Mitgliedsstaaten zusammengesetzt war. Des weiteren erwähnt Fischer entscheidende
föderationsqualifizierendc Merkmale nicht, wie etwa die Übertragung des Haushaltsrechts
auf die europäische Ebene (s. auch T.A. Börzel/T. Risse, W h o is afraid of a European
Federation? How to Constitutionalize a Multi-Level Governance System, in: C . J o e r g e s / Y .
M e n y / J . H . H . Weiler (Hrsg.) (2000), S . 4 5 f f „ 48).
267
So beispielsweise in einem Vortrag J. Voggeniwber. Das Europäische Parlament
und die konstitutionellen Reformen der Europäischen Union. 2000. Bericht von M.O. Pähl
a b r u f b a r unter www.rewi.hu-berlin.de/WHI/english/fce/fce600/bericht-voggenhuber.htm.
268
Vgl. H. Schneider, Alternativen der Verfassungsfinalität: Föderation. Konföderati-
on - oder was sonst?, in: Integration. 3 / 2 0 0 0 . S. 171 ff., 173.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 105

zwängen zu lassen. Europa ist und bleibt eine Konstruktion sui generis" 2 6 9 . Im
Streitgespräch mit Chevenement erklärte Fischer, warum er dennoch den ideo-
logisch belasteten Begriff „Föderation" gewählt hatte: „Wir haben versucht, ein
neues deutsches Wort zu finden anstatt .Föderation'. Wenn man es übersetzt,
kommt [ . . . ] immer wieder federation oder federation heraus. Sodass wir am Ende
aufgegeben und gesagt haben: Wir müssen akzeptieren, dass dies das Wort ist". 270
Gleichwohl ist Fischer mit dieser Wortwahl seiner (wiederholten) Intention gerecht
geworden, zu provozieren. 271 Dass er aber nicht gänzlich hinter dem Begriff stand,
lässt sich anhand der Tatsache vermuten, dass Fischer seinen Verfassungsgedan-
ken zwar weiterhin an den Vorstellungen der „Souveränitätsteilung" ausrichtete,
das Leitbild der Föderation in seinen späteren Europareden und Stellungnahmen
aber nicht mehr nachhaltig verfolgt hat. 272

Trotz der begrifflichen Probleme haben einige weitere Politiker dieses Leitbild
aufgegriffen. Bundespräsident J. Rau wies darauf hin, dass eine „Föderation von
Nationalstaaten" das Gegenteil eines Superstaates bedeuten würde, und schon
gar nicht ein Europa „ä la Bundesrepublik Deutschland". 273 Der Bundespräsident
betonte, dass „die wirtschaftliche Globalisierung die Souveränität der National-
staaten gravierend aushöhlt". Die Föderation sei „darauf die Antwort, weil sie
Souveränität | . . . ) wiedergewinnt, die die einzelnen Staaten, auf sich allein gestellt,
im Zuge der Globalisierung, längst verloren haben". Eine föderale Verfassung
gebe „Europa eine Gestalt, wie wir sie uns für morgen wünschen können: ein Zu-
sammenschluss von Staaten, die einen Teil ihrer Hoheitsrechte gemeinschaftlichen
Einrichtungen übertragen, damit sie durch gemeinsames Handeln Souveränität
zurückgewinnen können" 274 .

J. Fischer, Zukunftsfähigkeit und Legitimität der Europäischen Union. Rede vor
der französischen Nationalversammlung. 20. Januar 1999. Umfassend zum Föderalismus-
begriff in rechtsvergleichender Perspektive unten B.IV.3.b).
270
Siehe Die ZEIT. 7. Juni 2000. S. 13 ff.. S. 17 f.
271
Siehe auch das Interview mit Fischer in D I E Z E I T 20. Juli 2000. S . 3 . ..Europas
Werte": ..Dass meine Rede Anstoß erregen würde, davon ging ich aus. das sollte sie".
Zur d u r c h a u s kontraproduktiven Wirkung der Rede Fischers vgl. auch H. Wagner, Die
Rechtsnatur der EU. - A n m e r k u n g e n zu einer in Deutschland stattfindenden Debatte, in:
Z E u S 2006. S. 287 ff.. 2 8 8 ff.
272
In der Rede vor dem belgischen Parlament, in der Fischer seine Konzepte der
H u m b o l d t - R e d e noch einmal fast wortgetreu wiedergibt, ersetzt er das Wort ..Föderation"
durch ..Europa": „Wichtigster Ansatzpunkt muss eine klare Souveränitätsteilung zwischen
.Europa* und den Nationalstaaten sein"
273
Siehe J. Rau, Plädoyer für eine Europäische Verfassung" Rede v o r d e m Europäischen
Parlament am 4. April 2001, S. 3.
274
J. Rau. Rede beim VIII Kongress der Eurochambres Berlin. 19. Oktober 2000. Wi-
dersprüchlich ist allerdings, dass Rau den Ministerrat in eine zweite K a m m e r neben einem
gleichberechtigten Europäischen Parlament umwandeln und das nationale Vetorecht aufge-
ben wollte und noch betonte, diese K a m m e r „wahre die Souveränität der Nationalstaaten",
106 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Auch auf französischer Seite ist das Konzept aufgegriffen worden, wo in ähnli-
cher Diktion L. Jospin für eine „Föderation von Nationalstaaten" plädierte. Wie
Fischer und Rau distanzierte sich der französische Premier von einer zentralis-
tischen Auslegung: „Dieses Wort ( . . . ) deckt in Wirklichkeit vielfältige Inhalte
ab". 275 Ein Gefüge, in dem die derzeitigen Staaten lediglich den Status eines
deutschen Bundeslandes erhielten, könne Frankreich nicht akzeptieren. Verstehe
man dagegen unter „Föderation" eine „schrittweise und kontrollierte Teilung von
Befugnissen und deren Übertragung auf die Union", stimme er dem Begriff „ohne
Wenn und Aber" zu. Der Terminus traf außerdem Jospins Vorstellung des konsti-
tutiven Spannungsfeldes der europäischen Integration: die Nationalstaaten seien
„Realität", die Föderation bleibe ein „Ideal". Damit „starke und lebendige Natio-
nen. die ihre Identität wahren wollen", bestehen bleiben, solle die Union J e d e n
Einzelnen stärker machen". Auch J. Delors, der einer Verfassung grundsätzlich
skeptisch gegenüber stand, verfolgte dieses Leitbild gleichfalls in der Annahme,
„dass die Nationalstaaten bleiben müssen" 2 7 6 .

(b) Das Ideal eines „Europas der Nationen"

Der Vorstellung eines „Europa der Nationen" lassen sich die Verfassungskonzep-
te von J. Chirac und A. Juppe mit J. Toiibon zuordnen. Im Gegensatz zu J. Fischer
benannte Chirac nicht explizit ein „typisches" Leitbild im Spannungsfeld von Fö-
deration oder Konföderation. Indem er auf seine damalige Rolle als Ratspräsident
und die Kohabitation Rücksicht nahm, wich er der von Fischer aufgeworfenen
Frage der Finalität aus und gab in seiner Berliner Rede „den Pragmatiker", um
nicht zu provozieren, sondern auszugleichen. 277 Dennoch lässt sich herauskristalli-
sieren, wie er Europa sehen wollte, nämlich als „Zusammenschluss von Nationen,

vgl. ders., Plädoyer für eine Europäische V e r f a s s u n g " Rede vor dem Europäischen Parla-
ment am 4. April 2001. S . 5 .
275
L Jospin. Rede zur ..Zukunft des erweiterten Europas", 2001. ebenda. S. 7.
276
Vgl. das Interview mit J. Delors in: Le M o n d e vom 19. Januar 2000.
277
Vgl. J. Chirac. Rede vor d e m Deutschen Bundestag am 27. Juni 2000. abgedruckt
in: FAZ vom 2 8 . 6 . 2 0 0 0 . S. 10 f. Fischers Vorschlag sorgte auch in diesem Kontext für
nahezu reflexartige Abwehrreaktionen. So etwa des bereits benannten ..Souveränisten"
Chevenement auf das empfohlene Leitbild der Föderation: ..Weil Deutschland immer noch
die Nation diabolisiert. neigt es zur Flucht ins Postnationale und findet sich w i e d e r im
wehmütigen Traum einer Art von Föderation, die unterschiedliche Teile möglichst re-
gional z u s a m m e n h ä l t " . Chevenement sah den wichtigsten Bezugspunkt der Bürger in
der Nation und hielt deshalb den Begriff des ..Verfassungspatriotismus" für „oberfläch-
lich". Gleichzeitig verdächtigte er Fischers Verfassungskonzept als „verkappten deutschen
H e g e m o n i e a n s p r u c h " (zitiert nach K. »>. Beyme. Fischers Griff nach einer Europäischen
Verfassung, in: C . J o e r g e s / Y . M e n y / J . H . H . Weiler (Hrsg.), W h a t Kind of Constitution
for W h a t Kind of Policy? Responses to Joschka Fischer. 2000. S . 6 1 ff.. 6 1 ) Einerseits
neige Deutschland dazu. ..die Nation zu verteufeln" (vgl. D I E ZEIT. 7. Juni 2 0 0 0 . S. 13),
andererseits habe Fischer aber genau verstanden, d a s s die Nation ein „unentbehrlicher
Rahmen der demokratischen A u s e i n a n d e r s e t z u n g " sei. Hinter diesen . Z w e i d e u t i g k e i t e n "
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 107

die j e w e i l s ihre Seele und Identität b e w a h r e n m ö c h t e n , a b e r b e s c h l o s s e n h a b e n ,
ihre Interessen und vor a l l e m ihre W e r t e g e m e i n s a m zu verteidigen"278.

K o n k r e t e r b e k a n n t e n s i c h Juppe u n d Toubon z u e i n e m L e i t b i l d d e r „ N a t i o n a l -
s t a a t e n u n d d e r B ü r g e r " . A l s e h e m a l i g e r P r e m i e r u n d V o r s i t z e n d e r v o n Chiracs
S a m m l u n g s b e w e g u n g R P R s t a n d Juppe d e m P r ä s i d e n t e n n i c h t n u r n a h e , s o n -
dern er hatte auch seinen V e r f a s s u n g s e n t w u r f im A u f t r a g desselben ausgearbeitet.
Zielsetzung des Verfassungsentwurfes war unter anderem, den Bürgern eine ernst-
z u n e h m e n d e S t i m m e zu verleihen und Rechte der Mitgliedsstaaten zu garantieren.
D e n Verfassern ging es mit der A b s c h a f f u n g der K o m m i s s i o n , der A u f w e r t u n g

witterte Chevenement offensichtlich den Versuch. Fischer wolle den anderen „ein Konzept
aufzwingen, das ihm entspricht, aber nicht uns". In diesem Kontext ist auch das Zitat zu ver-
stehen. Deutschland müsse sich „von den Entgleisungen des Nationalsozialismus" erholen.
Dass die Deutschen den anderen einen europäischen Bundesstaat nach deutschem Vorbild
überstülpen wollen, schien auch J. Delors anzudeuten, wenn er hinter der Diskussion um
eine Verfassung „eine Arglist" vermutete (so in seiner Rede bei einem Kolloquium der
Friedrich-Ebert-Stiftung. „Die Europäische Avantgarde" in Paris, 2001. S. 1). Obwohl er
die Position Chevenements ablehnte, meinte auch H. Vedrine: „ N i e m a n d kann behaupten,
eine .Patentlösung" für Europa zu haben". Er betonte wiederholt, die Antwort auf Her-
ausforderungen könne „nur das Ergebnis einer wirklichen, loyalen 1... 1 Diskussion s e i n "
(vgl. H. Vedrine. Schreiben an den deutschen Außenminister J. Fischer, vom 8. Juni 2000.
a b r u f b a r unter i g . c s . t u - b e r l i n . d e / o l d s t a t i c / w 2 0 0 1 / e u l / d o k u m e n t e / ) . Nicht allein, weil er
sich in der Position des Ratsvorsitzes zu diesem Zeitpunkt um kurzfristigere Ziele kümmern
musste. stand Vedrine der Verfassungsidee skeptisch gegenüber. Auch bei ihm rief das
Schlagwort „Föderation" Souveränitätsverlustängste hervor: „Wenn man die Direktwahl
des Präsidenten der Föderation, der deren Außen- und Sicherheitspolitik unter der Kontrolle
des Parlaments umzusetzen hätte, in E r w ä g u n g zieht, welche Zuständigkeiten verbleiben
dann dem Nationalstaat? J . . . 1 W i e lange gäbe es in Frankreich noch einen Präsidenten
I . . . ] und in Deutschland noch einen Bundeskanzler?" (vgl. Vedrine. ebenda). Auch T. Blair
sah in Fischers Konzept ein etatistisch geprägtes Leitbild, welches er dem konföderalen
Modell der britischen Konservativen gegenüberstellte: „Zwei Modelle wurden bis jetzt
vorgeschlagen: Europa als eine bloße Freihandelszone, und das klassische föderalistische
Modell, in dem Europa seinen Kommissionspräsidenten wählt und das Europäische Parla-
ment eine echte Legislative und Europas wichtigste demokratische Kontrollinstanz wird".
Europa dürfe aber nie ein „Superstaat" werden, denn die wichtigste Quelle demokratischer
Legitimität seien die direkt gewählten nationalen Parlamente und Regierungen: „Europa ist
ein Europa freier, unabhängiger souveräner Nationen, die frei wählen, ihre Souveränität in
ihrem eigenen Interesse und zum gemeinsamen Gut zusammenschließen" (vgl. ders. Speech
to the Polish Stock Exchange. 2000. S. 5 ff.) Außerdem sei es für die Briten a u f g r u n d ihrer
eigenen Verfassungstradition „einfacher zu verstehen", d a s s eine konstitutionelle Debatte
nicht unbedingt in e i n e m einzigen D o k u m e n t enden müsse, schon gar nicht bei einer so
„dynamischen und komplexen Einheit w i e der E U " . Auch für Blair war das von Fischer
vorgeschlagene „Gravitationszentrum" mit eigenen Institutionen nicht akzeptabel. Statt
eines „Superstaates" sah (und sieht) Blair Europa als „ S u p e r m a c h t " und „wirtschaftliches
K r a f t w e r k " (vgl. ders. (2000). S. 7).
278
J. Chirac, Rede z u m zehnten Jahrestag der Deutschen Einheit am 3. Oktober 2000.
S. auch ders.. Rede v o r d e m Deutschen Bundestag: „Unser Europa", 27. Juni 2000. wonach
die wichtigsten Bezugspunkte unserer Völker „auch in Z u k u n f t die Nationen darstellen"
würden.
108 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

des Rates, der Beschränkung europäischer Kompetenzen und der übergeordneten
Position der „ S t a a t e n k a m m e r " letztendlich um eine weitgehende Renationalisie-
279
rung.

(c) Das Ideal eines „Europas der R e g i o n e n "

N e b e n den deutschen B u n d e s l ä n d e r verfolgten gerade die Regierungschefs klei-
nerer Staaten das Leitbild eines „ E u r o p a der Regionen". Es gab freilich Differen-
z i e r u n g e n . S o s e t z t e s i c h d e r s ä c h s i s c h e M i n i s t e r p r ä s i d e n t K . Biedenkopf b e w u s s t
v o n Fischers „ F ö d e r a t i o n d e r N a t i o n a l s t a a t e n " als „ E n d p u n k t d e r I n t e g r a t i o n " a b .
Die vom A u ß e n m i n i s t e r geforderte Souveränitätsteilung zwischen Nationen und
E u r o p ä i s c h e r U n i o n sei „ i n s t a b i l " : D i e „ G r ö ß e n u n t e r s c h i e d e d e r M i t g l i e d s s t a a t e n
erlaubten keine d a u e r h a f t e Struktur", da „die Idee des Nationalstaates ( . . . ] mit
einer d e m o k r a t i s c h legitimierten Föderation [ . . . ) k a u m v e r e i n b a r " sei.280 Eine
„Föderation der Nationalstaaten" befördere die B e h a u p t u n g und Durchsetzung
nationaler Interessen und die Reaktivierung der Nationalstaaten im Falle von
Krisen". Bei „ F o r t d a u e r der N a t i o n a l s t a a t e n " seien der „Steigerung der V e r b u n d -
s i n t e n s i t ä t d a u e r h a f t G r e n z e n g e s e t z t " . Fischers F ö d e r a t i o n sei k e i n „ N e u b e g i n n ,
d e r es rechtfertigen w ü r d e , d u r c h eine e u r o p ä i s c h e V e r f a s s u n g ratifiziert zu wer-
den, weil sie die T e n d e n z einer durch die nationalen Exekutiven dominierten
R e g i e r u n g s f o r m " v e r s t ä r k e . E i n „ E u r o p a d e r R e g i o n e n " k ö n n t e , s o Biedenkopf
die D e m o k r a t i s i e r u n g und Effizienz e u r o p ä i s c h e r Politik besser gewährleisten.
„Grenzüberschreitende E u r o r e g i o n e n " erlaubten die Bildung „selbstverwalteter
Einheiten", die „als Keimzellen der Integration" M e n s c h e n auch „über nationale
Grenzen hinaus verbinden". Die D o m i n a n z größerer über die kleineren Mitglieds-
staaten würde so aufgehoben und die Union w ü r d e handlungsfähiger.

W ä h r e n d Biedenkopf d i e A b s i c h t v e r f o l g t e , „ i n e i n e m P r o z e s s d e r R e g i o n a -
lisierung ( . . . ] die L ä n d e r auf Kosten der nationalen Parlamente über die Re-
gionalpolitik der E u r o p ä i s c h e n Union zu s t ä r k e n " 2 s l , hielt der g l ü c k l o s e nieder-
s ä c h s i s c h e M i n i s t e r p r ä s i d e n t S . Gabriel d e n E r h a l t d e s N a t i o n a l s t a a t e s f ü r e i n e
Vorraussetzung, „wirklich ernsthaft eine Revitalisierung des Föderalismus in
D e u t s c h l a n d d u r c h z u s e t z e n " 2 8 2 . D e s h a l b s a h Gabriel a u c h k e i n e n W i d e r s p r u c h

279
Siehe A. Juppe/J. Toubon, Constitution de 1'Union Europeenne. Contribution ä une
reflexion sur les institutions futures de l ' E u r o p e . vom 2 8 . 6 . 2 0 0 0 . a b r u f b a r unter w w w
.mic-fr.org/proposition-mic-ce.rtf. Chiracs Leitbild ist zwar moderater. doch erwähnt er
beispielsweise die Kommission auch nicht.
280
Vgl. K. Biedenkopf, Europa vor d e m Gipfel in Nizza: Perspektiven. Aufgaben und
Herausforderungen", Rede am Walter-Hallstein-Institut der Humboldt Universität, Berlin.
4. D e z e m b e r 2000.
281
So K. von Beyme. Fischers Griff nach einer Europäischen Verfassung, in: C. Joerges/
Y. M e n y / J . H . H . Weiler (Hrsg.), W h a t Kind of Constitution for W h a t Kind of Policy?
Responses to Joschka Fischer. 2000. S. 61 ff., 70.
282
S. Gabriel, Regierungserklärung am 21. Juni 2000 in Hannover, abrufbar unter w w w
.eiz-niedersachsen.de/uploads/media/ef-2000-1 .pdf.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 109

zwischen dem Erhalt der Nationalstaaten und der Stärkung der Regionen: Ein
„Verfassungsvertrag, der die Souveränitäts- und Kompetenzverteilung zwischen
Europa und den Nationalstaaten horizontal und vertikal regelt", sollte nämlich
gleichzeitig „den Regionen und Ländern Spielräume verschaffen, auf der Grund-
lage ihrer jeweiligen Verfassungen die Kompetenzen mit ihren Nationalstaaten zu
regeln".

Allen Konzepten der Bundesländer ist die zentrale Forderung nach einer verfas-
sungsmäßigen Kompetenzabgrenzung zwischen den Regionen und der Europäi-
schen Union gemeinsam, um der „Erosion regionaler Handlungsspielräume" 2 8 3
durch immer weitere Kompetenzerweiterung der europäischen Ebene entgegenzu-
wirken und diese wiederzugewinnen. So forderte im trivialen Duktus der rheinland-
pfälzische Ministerpräsident K. Beck: „Die Rechte der Bundesländer müssen in
die EU-Verfassung". 2 8 4

(d) Ein offenes Leitbild mit Gemeinschaftsansatz

In diese Kategorie fallen jene Akteure, die in ihren Reden und Äußerungen
keinem fest definierten Muster folgten, aber mit einer Verfassung die Einbeziehung
der supranationalen Institutionen garantieren wollen. Dazu sind die Kommission,
das Europäische Parlament (bereits aufgrund der Heterogenität der immanenten
Ansätze), sowie G. Verhofstadt (bis 2005) und P. Lipponen als Vertreter kleinerer
Mitgliedsstaaten zu zählen. Auch C. Ciampi wollte sich nicht an „starre Schemata
gebunden fühlen". 2 8 5

Die Kommission. Lipponen und Verhofstadt richteten ihr Leitbild im Wesentli-
chen am Gemeinschaftsmodell aus. So zeigte sich Kommissionspräsident R. Prodi
fest davon überzeugt, dass die „Gemeinschaftsmethode" unter der Prämisse ihrer
„Rationalisierung, Vereinfachung und Erweiterung die Zukunft der Union" wä-
re. Der Gipfel von Nizza hätte die Schwächen der zwischenstaatlichen Methode

283
So der damalige Ministerpräsident Nordrhein-Westfalens W. Clement. Europa ge-
stalten - nicht verwalten. Die Kompetenzordnung der EU nach Nizza, Rede in Berlin.
12. Febr. 2001, a b r u f b a r unter w w w . p r e s s e a r c h i v . n r w . d e / 0 l _ t e x t d i e n s t / 1 2 _ r e d e n / 2 0 0 l
/mskr20010212_l.htm.
284
Interview mit K.Beck in der FAZ. 2 . J u l i 2 0 0 0 . S . 5 . Auch E.Stoiber sah den
Kernpunkt eines Verfassungsvertrags Europas in der Frage: „Welche Kompetenzen be-
halten die Nationen und Regionen?", vgl. ders., Rede am 13. November 1999 in München,
a b r u f b a r unter www.bayem.de/Presse-Info/Regierungserklaerun^en/pdf/reg_(K)0322.pdf
?PHPSESSID.
285
C. Ciampi. Rede anlässlich der Verleihung der E h r e n d o k t o r w ü r d e der Universi-
tät Leipzig. 6. Juli 2000. a b r u f b a r unter www.quirinale.it/ex_presidenti/Ciampi/Discorsi
/Discorso.asp?id=12718, mit dem weiteren Hinweis, dass „ [ . . . ] die Begriffe Bundesstaat.
Staatenbund oder Staatenverbund unterschiedliche Hypothesen (verkörpern], die in neuen,
kombinierten Formen allesamt brauchbar sind".
110 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

gezeigt. Nur einheitliches Handeln, welches auf dem institutionellen Dreieck der
Gemeinschaftsmethode beruhe, würde auch in Zukunft zu Ergebnissen führen. 2 8 6

Das Parlament verfolgte wohl eine ähnliche Absicht, als es ein Leitbild der „Uni-
on der Staaten und Bürger" benannte, die den Ministerrat und das Parlament als
wirklich gleichberechtigte Legislativen vorsehen sollte. 2 " Gleichzeitig betonten
die meisten der genannten Akteure, dass sie damit weder für die „Staatswerdung
Europas" noch etwa für einen „europäischen Superstaat" plädierten. 2 8 8 Einmal
mehr sollte der Hinweis folgen, die Europäische Union sei eine Rechtsordnung
sui generis.

(e) Zwischenfazit

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass keiner der benannten Spitzenpoliti-
ker - unabhängig von seiner Meinung zur Konstitutionalisierung der Europäischen
Union - einen ,Superstaat Europa' errichten wollte. Zumal die vehementesten
Befürworter einer Verfassung wie Fischer oder Ran sich ausdrücklich von einem
Europa ä la Bundesrepublik distanzierten und mittels der Staatenkammer und
dem Kompetenzkatalog Zentralisierungshindernisse in ihr Konzept mit einbau-
ten bzw. sogar die Renationalisierung einzelner Politiken befürworteten. 2 " 9 Die
Bedeutung des Begriffs „Föderation" wurde vor diesem Hintergrund nicht mehr
ausschließlich von Verfassungsbefürwortern benutzt, sondern beispielsweise auch
von kritischen Stimmen wie J. Delors. Die Ablehnung des Verfassungsbegriffs ist

286
R. Prodi, Rede vor d e m Europäischen Parlament am 17. Januar 2001. a b r u f b a r un-
ter europe.eu.int/comm/igc2000/dialogue/info/offdoc/index_de.htm. Nach G. Verhofstadt.
Welche Z u k u n f t für welches Europa? Rede am 24. Juni 2001. a b r u f b a r unter www.europa-
digital.de/aktuell/dossier/reden/verhofstadt.shtml. könnten ..Transparenz. Effizienz. Legiti-
mität" nur mit der G e m e i n s c h a f t s m e t h o d e gewährleistet werden. ..Eine .starke Kommission*
müsse ihre Kraft aus einem .neuen Verhältnis mit den anderen Institutionen* schöpfen,
mit e i n e m Rat. der die Prioritäten d e r Union festlege und z u s a m m e n mit d e m Parlament
als Gesetzgeber fungiere (vgl. ders. A Vision of Europe. Rede vom 2 1 . 9 . 2 0 0 0 . a b r u f b a r
unter w w w . t h e e p c . b e / A b o u t _ T h e _ E P C / E P C _ D o c u m e n t s / C o m m u n i c a t i o n s _ D o c / 3 0 5 . a s p
?ID=305). Für P. Lipponen. Speech at the College of Europe. Brügge. 10. November 2000.
a b r u f b a r unter www.vn.fi/english/speech/20001110e.htm.. war die Kommission von „aus-
schlaggebender Bedeutung", damit in Z u k u n f t nicht mehr die größeren über die kleineren
Staaten dominieren könnten. Dies würde auch die Gleichberechtigung j e d e s Mitglieds im
Ministerrat nötig machen.
287
So im Bericht des Europäischen Parlaments zu der Konstitutionalisierung der
Verträge. 2000. S. 17.
288
Vgl. G. Verhofstadt. A Vision of Europe. Rede des belgischen Ministerpräsidenten
v. 2 1 . 9 . 2 0 0 0 . ebenda sowie K. Hänsch. Ziel und Z u k u n f t der Einigung Europas. Rede auf
der Landestagung der Europa-Union Hessen. 3. Juni 2000. a b r u f b a r unter w w w . e u r o p a -
web.de/europa/01 lvkvjf/102LY7haensch.htm.
289
Vgl. umfassend auch 5. Volkmann-Schluck, Die Debatte um eine europäische Ver-
fassung, CAP-Working Paper. 2001. S. 30 f.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 111

daher zum Teil durch „institutionalisierte Wirklichkeitskonstruktionen 4 ' 290 bedingt:
Gerade euroskeptische Regierungen verbanden mit den Begriffen „Verfassung"
und „Föderation" immer noch die althergebrachte Vorstellung eines europäi-
schen Superstaates. Andererseits forderten die meisten Verfassungsbefürworter
die Vertiefung der politischen Integration, während die Verfassungsskeptiker die
Europäische Union vorrangig als Wirtschaftsgemeinschaft sahen.

(4) Das Wechselspiel zwischen Verfassungsfunktionen
und politischer Diskussion

Maßgeblich für diese Untersuchung ist die Feststellung, dass bisher alle politi-
schen Verfassungsentwürfe der Integrationsgeschichte gescheitert sind, sich aber
gleichzeitig die juristische Auffassung durchsetzen konnte, der rechtliche Rahmen
der Europäischen Union habe sich bereits weitgehend zur Verfassung entwickelt.
Um diesen Widerspruch zu erklären, sind vier essentielle Funktionen und Merk-
male einer modernen Verfassung anzusetzen und auf den europäischen Kontext
zu übertragen, nämlich die Legitimationsfunktion (Berufung auf eine verfassungs-
gebende Gewalt und Garantie von Partizipationsrechten), Organisationsfunktion
(vertikale und horizontale Gewaltenteilung), Begrenzungsfunktion (individuelle
Bürger- und Menschenrechte) sowie die Integrations- und Identifikationsfunktion
(klare Festlegung von Normen und Werten).

(a) Die Legitimationsfunktion als Gradmesser der (politischen)
Verfassungsdebatte - das US-Modell als Vorbild?

Alle Beobachter und Politiker betonten während der Debatte um eine künftige
Verfassung, dass die Legitimationsquelle der Europäischen Union nicht allein
aus dem bisherigen Europäischen Parlament entspringen könne. J. Fischer griff
hier - wenn auch nicht explizit - die These auf. dass das Europäische Parlament
nie die Rolle der nationalen Parlamente übernehmen könne, denn ein „Faktum
der europäischen Realität sind ( . . . ) die unterschiedlichen politischen National-
kulturen und deren demokratische Öffentlichkeiten, getrennt zudem noch durch
die auffälligen Sprachgrenzen" 2 9 1 . Ähnlich argumentierte auch J. Chirac: Wegen
ihrer „politischen, kulturellen und sprachlichen Traditionen" würden „auch in
Zukunft die Nationen die wichtigsten Bezugspunkte unserer Völker darstellen". 292
Laut C. Ciampi sollte eine europäische Verfassung erforderlich sein, um zu „de-

290
K. v. Bewne. Fischers Griff nach einer Europäischen Verfassung, in: C . J o e r g e s /
Y. M e n y / J . H . H . Weiler (Hrsg.), W h a t Kind of Constitution for W h a t Kind of Policy?
Responses to Joschka Fischer. 20(X). S. 61 f f . 67.
291
J. Fischer. Vom Staatenverbund zur Föderation - Gedanken über die Finalität der
Europäischen Integration. Rede an der Humboldt-Universität Berlin. 12. Mai 20(X).
292
J. Chirac. Rede vor d e m Deutschen Bundestag am 27. Juni 20(X). in: FAZ Nr. 147
v. 2 8 . 6 . 2 0 0 0 . S. 10 f.
112 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

monstrieren, dass die letztliche Quelle für die Legitimität der Institutionen der
Europäischen Union bei den Bürgern liegt", ohne dass sie dabei „die Identität
der einzelnen Nationen auslöscht". 29 - Eine europäische Verfassung sollte deshalb
die Souveränität der EU-Bürger auf beiden Ebenen, der europäischen wie der na-
tionalen. garantieren. Fischer folgerte daraus: „Ein europäisches Parlament muss
deswegen immer ein Doppeltes repräsentieren: Ein Europa der Nationalstaaten
und ein Europa der Bürger". 2 ^ Diese „Souveränitätsteilung" sollte sich in einem
Zwei-Kammer-System manifestieren, von dem eine Kammer die Bürger und die
andere die Staaten vertritt.

Das US-Vorbild des Kongresses schimmerte hierbei erst schüchtern hindurch.
Lediglich wenige Politiker - wie Ciampi, Lipponen und Chirac - erwähnten das
Zwei-Kammer-System indes nicht ausdrücklich. Andere Befürworter einer Ver-
fassung hatten ihre Ideen über die Zusammensetzung dieser beiden Kammern
im Laufe der Debatte wiederholt modifiziert. So auch J. Fischer der in seiner
Humboldt-Rede das Zwei-Kammer-System nach eigenen Angaben als erster aus
der politischen Szenerie auf die Agenda gebracht haben wollte 295 und diesen
institutionellen Ansatz gleichwohl bald zu relativieren wusste, nachdem dieser
Vorschlag auf heftige Kritik in vielen Fraktionen des Europäischen Parlaments
gestoßen war. Zahlreiche Abgeordnete warfen Fischer vor, er stelle die Eigen-
ständigkeit des Europäischen Parlaments in Frage. 2 '' 6 Dem entsprang schließlich
ein weiteres Konzept Fischers, welches er vor dem Europäischen Parlament am
6. Juli 2000 darstellte. Ähnlich wie in den USA sollten in der ersten Kammer
die direkt gewählten Europa-Abgeordneten sitzen, die Zweite Kammer dafür aus
Delegierten der nationalen Parlamente bestehen. : ' 7

293
C. Ciampi, Rede anlässlich der Verleihung der E h r e n d o k t o r w ü r d e der Universität
Leipzig, 6. Juli 2000.
294
J. Fischer (2000).
295
Tatsächlich hatte J. Kau in den Namensartikeln in Le Monde und der FAZ schon
im November 1999 für dieses System plädiert, es fand aber nicht ein vergleichbares Echo:
vgl. FAZ. 4. November 1999. S. 8: ..Die Quelle der Legitimation deutlich m a c h e n " . Nach
Fischers ursprünglicher Auffassung sollten die Abgeordneten der ersten K a m m e r zunächst
..zugleich Mitglieder d e r Nationalparlamente" sein, denn nur so sei gewährleistet, dass
das EP die „unterschiedlichen nationalen Öffentlichkeiten tatsächlich z u s a m m e n f ü h r t " ,
vgl. ders. In seiner H u m b o l d t - R e d e (2000). ebenda.
296
Da es zeitlich nicht möglich sei, gleichzeitig zwei M a n d a t e ..auch nur annähernd
sachgerecht a u s z u ü b e n " , f ü h r e ein solches Doppelmandat zu einer ..Schwächung des
Europäischen Parlaments und seiner Kontrollfunktion", vgl. dazu den Bericht über das Dis-
kussionsforum am Walter-Hallstein-Institut vom 22. Juni 2000 mit Johannes Voggenhuber.
M d E P und Vorsitzender des Ausschusses für konstitutionelle Fragen (Grüne): „Umfassen-
de Demokratisierung gefordert. Gegenposition zu Joschka Fischer aus d e m Europäischen
Parlament".
297
Dazu SZ. 7. Juli 2 0 0 0 . S. 8: „Rede vor d e m Europäischen Parlament in Straßburg:
Fischer fordert Entscheidungen über die Z u k u n f t der E U " . Das Redemanuskript des Aus-
wärtigen A m t e s entspricht der im Wesentlichen frei gehaltenen Rede nur in Grundzügen.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 113

Hatte Fischer in seiner Humboldt-Rede noch zwei Alternativen zur Stimmen-
verteilung dieser „Staatenkammer" vorgeschlagen - das Senats- und Bundesrats-
modell - setzte sich ersteres in der Debatte durch. Auch Andere befürworteten in
späteren Reden das Senatmodell mit je zwei Abgeordneten pro Mitgliedsstaat. 298
Vor allem die kleineren Länder wie Belgien und Finnland warben aus offensicht-
lichen Gründen für das US-Modell. Die Kommission äußerte sich nicht explizit
zu diesem Modell, betonte aber mehrfach, die kleinen Staaten müssten gleichbe-
rechtigt mit den großen Staaten repräsentiert werden. Während Fischer wederein
konkretes Rollenverhältnis zwischen beiden Kammern definierte, noch deutlich
machte, ob die zweite Kammer den Ministerrat ersetzen würde, hatten sich die
Positionen zwischen den Verfassungsbefürwortern mittlerweile polarisiert: Am
einen Ende der Skala standen die Befürworter von mehr Supranationalität. Am
anderen Ende waren die Intergouvernamentalisten auszumachen, die dem Eu-
ropäischen Parlament nur eine untergeordnete Rolle gegenüber dem Ministerrat
zuweisen wollten. Diese Vorschläge kamen vor allem von französischer Seite. 2 " 9

Im Zuge von Nizza plädierten auch Regierungschefs verstärkt dafür, den Rat
und das Europäische Parlament zu den Kammern einer einzigen Legislative
zu entwickeln, wobei ein ständiger Rat als Beauftragter der Mitgliedsstaaten
fungieren sollte, und das Europäische Parlament als Vertreter der europäischen
V ö l k e r . E i n drittes Modell zielte darauf ab, die Partizipationsmöglichkeiten der
Bürger durch mehr Mitspracherechte der Regionen auszuweiten. 301

298
So beispielsweise J. Rau. der f ü r die gleichberechtigte Repräsentation mit einer
..gleichen Anzahl von S t i m m e n " in der zweiten K a m m e r warb (vgl. ders., Rede beim VIII
Kongress der Eurochambres Berlin, 19. Oktober 2000).
299
Verfechter von mehr Supranationalität forderten ein Zwei-Kammer-System, in dem
das Europäische Parlament und d e r Ministerrat gleichberechtigt Gesetze erlassen könnte.
Teile des Europäischen Parlaments sahen vor, dass die „Komposition, das Funktionieren
und die Balance zwischen den Institutionen der U n i o n " die „doppelte Legitimität als
eine Union der Völker und eine Union der Staaten" reflektieren müsse, und zwar durch
den „Ministerrat und das Europäische Parlament" (Konstitutioneller Ausschuss: Bericht
über die Vorschläge des Europäischen Parlaments für die Regierungskonferenz. Dok. Nr.:
A 5 - 0 0 8 6 / 2 0 0 0 , 27. M ä r z 2000. S . 5 : ..An overall equilibrium must be Struck between
the small and large States [ . . . ] therefore [ . . . ] the constitutional principle that the Union
of Peoples is represented by the European Parliament and the Union of the States is
represented by the Council"). Zahlreiche Abgeordnete forderten in A n l e h n u n g an die
früheren Verfassungsentwürfe aus der Mitte des Europäischen Parlamentes ein „echtes
Z w e i - K a m m e r - S y s t e m " , in d e m „alle Gesetzgebung doppelt legitimiert sein muss: Durch
eine Mehrheit der gewichteten Stimmen der Mitgliedsstaaten im Rat und durch eine
Mehrheit im Parlament" (Vgl. dazu etwa die Rede von K. Hänsch auf der Landestagung der
Europa-Union Hessen. 3. Juni 2000: sowie das Papier von W. Görlach/J. Leinen/R. Linkohr.
Europa als demokratischer Staat, in: H. Mahrhold. Die neue Europadebatte. 2001, S. 298 ff.).
Der konstitutionelle Ausschuss modifizierte diese Forderung, indem er die „Aufteilung in
zwei Gruppen von Rechtsakten" verlangte, „in denen das Parlament oder der Rat das letzte
Wort h a b e n " sollten (ebenda. S. 17).
100
Laut G. Verhofstadt sollte im Rat die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit
gefasst werden, und das Europäische Parlament ein generelles Mitentscheidungsrecht erhal-
114 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

(b) Organisations- und Begrenzungsfunktion in der Verfassungsdebatte

Die wissenschaftliche und politische Debatte um die Berücksichtigung der
Organisationsfunktion ist z w a r m i t Blick auf die W e c h s e l w i r k u n g e n dieses Prin-
zips e h e r dürr302, gleichwohl h a b e n sich zahlreiche Beiträge mit d e r Frage nach
horizontaler Gewaltenteilung zwischen den Institutionen, der vertikalen Gewal-
tenteilung, s o m i t a u c h b e z ü g l i c h d e r S t i c h w o r t e . . E u r o p ä i s c h e R e g i e r u n g " und
„Kompetenzkatalog" befasst.303

ten ( vgl. ders.. Rede in Göttweig am 24. Juni 2001, S. 9). Das gleiche Konzept schlug auch
J. Rau vor: ..Der Ministerrat soll zur S t a a t e n k a m m e r werden, in der j e d e r Staat, vertreten
durch seine Regierung, abstimmt". Das Europäische Paralment würde zur ..Bürgerkam-
m e r " werden. Beide K a m m e r n sollten ..gleichwertig und gleichberechtigt entscheiden"
(J. Rau, Plädoyer für eine Europäische Verfassung. Rede vor dem Europäischen Parla-
ment am 4. April 2001. S. 5). Auch W. Clement forderte, dass das Europäische Parlament
..als Bürgerkammer in allen Bereichen mit d e m Rat gleichberechtigt entscheiden" sollte
(vgl. ders, Europa gestalten - nicht verwalten. Die Kompetenzordnung der EU nach Nizza.
12. Febr. 2001). Ahnlich argumentierte auch E.Stoiber, der beiden - Rat und Europäi-
schem Parlament - ein Initiativrecht zubilligte (ders., Reformen für Europas Z u k u n f t . Rede
in Berlin. 27. S e p t e m b e r 2000, a b r u f b a r unter w w w . b a y e r n . d e / B e r l i n / V e r a n s t a l t u n g e n
/ R e d e n a r c h i v / ? P H P S E S S l D = e b 0 6 8 7 5 d 9 0 a 3 4 0 f 2 d 3 8 d 4 9 7 6 ) . Am weitesten ging Bundes-
kanzler G. Schröder. Er plädierte nicht nur für den „Ausbau des Rates zu einer europäischen
S t a a t e n k a m m e r " und für die „weitere Stärkung der Rechte des Europäischen Parlamentes
mittels Ausweitung der Mitentscheidung", sondern forderte d a m a l s als einziger Regie-
rungschef die „volle Budgethoheit" für das Europäische Parlament (hier G. Schröder in
seiner Funktion als SPD-Parteichef, zitiert nach dem SPD-Leitantrag „Verantwortung
für Europa", 30. April 2001, S. 2). Überlegungen auf französischer Seite waren diesen
bundesstaatlichen Tendenzen entgegengesetzt. Die Neogaullisten A. Juppe und J. Toubon
verorteten Legitimität und Kompetenzkompetenz hauptsächlich bei den Nationalstaaten. In
ihrem Verfassungsentwurf vom Juni 2000 ist die „ C h a m b r e des Nations" der K a m m e r der
europäischen Abgeordneten deutlich übergeordnet, vgl. eingehender 5. Volkmann-Schluck,
Die Debatte um eine europäische Verfassung, C A P - W o r k i n g Paper. 2001. S. 34 ff.
301
So argumentierten etwa K. Biedenkopf in seiner Rolle als Ministerpräsident, sowie
die Regierungschefs der kleineren Staaten. W ä h r e n d vor allem in den bevölkerungsrei-
cheren Mitgliedsstaaten der Nationalstaat nur einen „geringen Bezug zur Bevölkerung"
herstellen würden, erlaube die „kleinere, überschaubare Einheit" der Region den Bür-
gern mehr Partizipationsmöglichkeiten. Die Regionen wären d e m n a c h „angesichts ihrer
besseren Vergleichbarkeit nach äußerer G r ö ß e und innerer Homogenität eine geeignetere
Basis staatlicher Repräsentanz in E u r o p a " als die „größeren, sehr verschiedenen Natio-
nalstaaten" (K. Biedenkopf. Europa vor d e m Gipfel in Nizza: Perspektiven. Aufgaben und
Herausforderungen. Rede am Walter-Hallstein-Institut der Humboldt Universität Berlin.
4. D e z e m b e r 2000. S . 8 ) . Auch R Lipponen und G. Verhofstadt betonten die „wachsende
Bedeutung der Regionen" (P. Lipponen, Speech at the College of Europe in Brügge. 10. No-
vember 2000. S . 4 ; G. Verhofstadt. A Vision for Europe. Rede vor d e m European Policy
Center in Brüssel, 21. September 2000. S . 7 ) . Biedenkopf schlug sogar vor. dass die Zwei-
te K a m m e r überhaupt nicht die Nationalstaaten vertreten solle, sondern sich aus d e m
Ausschuss der Regionen entwickeln könnte (ebenda (2000)).
302
Vgl. aber aus der politikwissenschaftlichen Lit. mit zahlreichen Nachweisen
5. Volkmann-Schluck. Die Debatte um eine europäische Verfassung. C A P - W o r k i n g Pa-
per. 2001. S. 38 ff.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 115

Die Forderung nach einer eindeutigeren Zuständigkeitsverteilung zwischen
Europäischer Union und Mitgliedsstaaten bzw. Regionen stand und steht bis
heute in zahlreichen Überlegungen an zentraler Stelle. Ein Kompetenzkatalog
stellte - neben der Grundrechtecharta - für viele die Konkretion des Verfas-
sungsgedankens dar. Mit einem Kompetenzkatalog sollte das Prinzip funktional
definierter Handlungsbefugnisse zugunsten rechtsgebietlich definierter Zuständig-
keiten überwunden werden. Statt der Vielzahl von Regelungen auf EU-Ebene als
Ergebnis der induktiven Vergemeinschaftung sollten bereits in Fischers Humboldt-
Rede die Kompetenzen nach dem Prinzip der horizontalen (zwischen den Institu-
tionen), besonders aber der vertikalen Gewaltenteilung zwischen EU-Ebene und
Mitgliedsstaaten geordnet werden.

Während die früheren Entwürfe des Europäischen Parlamentes darauf abzielten,
zunehmend mehr Macht auf die europäische Ebene zu übertragen, gestaltete sich
die Organisationsfunktion der Verfassungsentwürfe um die Jahrtausendwende
tatsächlich anders. Sowohl Befürworter als auch Gegner einer Verfassung waren
sich weitgehend einig, dass das Subsidiaritätsprinzip durch einen klaren Kom-
petenzkatalog gesichert werden sollte und der Übertragung von Kompetenzen
verfassungsmäßige Schranken entgegengesetzt werden müssten. So sollte die hori-
zontale Gewaltenteilung besser organisiert werden, indem die Kommission klarer
der Exekutive zugeordnet würde und der Ministerrat sich auf legislative Aufga-
ben konzentriert hätte. Die vertikale Gewaltenteilung, d. h. auf welcher Ebene
die unterschiedlichen Politikbereiche ausgeübt werden sollen, hing jedoch - wie
historisch erwartbar - von den Interessen der einzelnen Akteure ab.

Überlegungen zur verfassungsmäßigen Begrenzungsfunktion politischer Macht
gegenüber dem Einzelnen in Form von Menschen- und Bürgerrechten bildeten
neben der Frage der Kompetenzabgrenzung den zweiten Kernpunkt der Verfas-
sungsdiskussion. Nicht zufällig trieb demnach die auf dem Kölner Rat vom Juni
1999 beschlossene Ausarbeitung einer „Grundrechtecharta" 3 0 4 , welche die in den
Verträgen verstreuten Grundrechte sichtbar machen sollte, die Verfassungsdiskus-
sion in allen Mitgliedsstaaten an. Die meisten Akteure versprachen sich von dem

303
Aus der Lit. P.Häberle, Europäische Verfassungslehre. 4. Aufl. 2006, S. 137 f..
4 0 6 ff.; M. Brenner. Der Gestaltungsauftrag der Verwaltung in der Europäischen Union.
1996. S. 157 ff.. R.A. Lorz, Der gemeineuropäische Bestand von Verfassungsprinzipien zur
Begrenzung der A u s ü b u n g von Hoheitsgewalt - Gewaltenteilung. Föderalismus, Rechts-
bindung, in: P.-C. M ü l l e r - G r a f f / E . Riedel (Hrsg.), G e m e i n s a m e s Verfassungsrecht in der
Europäischen Union. 1998. S. 99 ff.; P. Kirchhof. Die Gewaltenbalance zwischen staatlichen
und europäischen Organen, in: JZ 1998. S. 9 6 5 ff.: H.-D. Horn, Ü b e r den Grundsatz der
Gewaltenteilung in Deutschland und Europa, in: JöR 49 (2001). S. 287 ff. Aus der Perspek-
tive der amerikanischen Bundesstaatskonzeption bereits E. Fraenkel. Das amerikanische
Regierungssystem. 2. Aufl. 1962, S. 106. Siehe des weiteren M. Simm. Der Gerichtshof der
Europäischen Gemeinschaften im föderalen Kompetenzkonflikt. 1998. Z u m ..institutionel-
len Gleichgewicht" R. Streinz. Europarecht. 6. Aufl. 2003, S. 217.
304
Vgl. unter B.II.2.0").
116 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Menschen- und Bürgerrechtskatalog auch eine Verbesserung der Akzeptanz der
Europäischen Union, weil jene als „Wertegemeinschaft" 3 0 5 identifizierbar würde.

(c) Integrations- und Identifikationsfunktion: Transparenz und Bürgernähe,
EU-Skepsiskultivierung

Alle diskutierten Verbesserungen im Bereich der Legitimations-, Begrenzungs-
und Organisationsfunktion sollten letztlich dazu beitragen, dass Europa kein „ab-
straktes Großprojekt mehr ist, das sich hinter verschlossenen Türen im fernen
Brüssel oder in den Köpfen einiger Technokraten abspielt" 306 . Zahlreiche Beiträge
zielten darauf ab. mittels der Verbürgung von mehr Bürgernähe durch Subsi-
diarität, der Personifizierung von EU-Politik durch die Wahl eines Präsidenten,
der klareren Nachvollziehbarkeit von Verantwortlichkeiten, sowie der Verständi-
gung über grundlegende und identitätsstiftende Werte des Zusammenlebens die
Identitätskrise zu beseitigen. Die mangelnde Identifizierung des Bürgers mit Brüs-
sel war (und ist) für nahezu alle Verfassungsbefürworter ein zentrales Problem:
Zwischen der Europäischen Union und ihren Bürgern besteht eine derart bemer-
kenswerte Kluft, die sich seit Maastricht nicht verringert hat. Als Indikatoren
dieser Identitätskrise nannten die Politiker die steigende Europa-Verdrossenheit
und die sinkende Beteiligung an den Wahlen zum Europäischen Parlament. Die
negativen dänischen und irischen Referenda zum Euro und zum Vertrag von Nizza
wurden als Folge einer Identitätskrise gewertet. Das spätere französische „Non"
und das niederländische „Nee" zum Verfassungsvertrag sind beredter Ausdruck
einer „EU-Skepsiskultivierung".

Ein weiterer wichtiger Grund für die fehlende Akzeptanz der Europäischen
Union bleibt freilich - auch praekonstitutionell - die Undurchsichtigkeit der Ver-
träge. Zudem sind die „Wahrnehmungsmängel" der bereits in den EU-Verträgen
und durch die Rechtssprechung garantierten europäischen Grundrechte wohl auch
entscheidende Gründe für wachsende Unzufriedenheit, Desinteresse und „Euro-
Müdigkeit" der Bürger, die in den letzten Europawahlen in nahezu allen Mitglieds-
staaten in bisher kaum für möglich gehaltene Wahlverweigerung umgeschlagen
sind.

Das Problem hatte spätestens mit der Erweiterungswoge im Jahre 2(K)4 noch
an Dringlichkeit und Umfang zugenommen. Nachdem die Vergrößerung der

305
Kritisch zur „ W e r t e g e m e i n s c h a f t " R. Streinz, Der europäische Verfassungspro-
zess - Grundlagen. Werte und Perspektiven nach dem Scheitern des Verfassungsvertrages
und nach dem Vertrag von Lissabon, aktuelle analysen Nr. 46 der A k a d e m i e für Politik
und Zeitgeschehen der Hanns-Seidel-Stiftung. 2008. S. 13 ff. Vgl. auch M. Herdegen. Die
Europäische Union als Wertegemeinschaft: aktuelle Herausforderungen, in: Festschrift für
Rupert Scholz. 2007. S. 139 ff.
306
So Bundeskanzler G. Schröder in seiner Regierungserklärung vom 19. Januar 2001
(vgl. Plenarprotokoll des Deutschen Bundestages).
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 117

Europäischen Union von 15 auf 27 (plus x) Mitglieder die Auflösung zuordnungs-
fähiger Verantwortlichkeiten noch verstärkt und somit potentiell zu europäischen
„Erosionsprozessen" führt, muss es auch aus diesem Grunde einen strukturellen
Neuanfang geben. Selbst J. Fischer warnte (sie!), dass die Erweiterung „bei den
Bürgern Sorgen und Ängste auslösen würde, unter anderem, weil die EU noch
undurchsichtiger und un verstehbarer" 3 0 7 würde.

Als vordergründig banalste (und in der Umsetzung offensichtlich unerreich-
bare) Lösung dafür, dass sich die Bürger wieder als Teilnehmer des europäi-
schen Gemeinwesens verstehen, galt deshalb die Vereinfachung der bestehenden
Verträge. Analog zu den Erfahrungen in der Bundesrepublik, aber eben auch
der Vereinigten Staaten von Amerika könnte sich auf diesem Wege ein euro-
päischer „Verfassungspatriotismus" entwickeln. Auch unter diesem Vorzeichen
stand die Forderung nach einer Zweiteilung der Verträge in Artikel mit kon-
stitutionellem Charakter (in einem Grundvertrag) und solche mit detaillierten
Ausführungsbestimmungen. 3 0 8

Selbst eine „europäische Verbundsverfassung" wäre dem Bürger nur schwer
vermittelbar, weil die konstitutionellen Garantien und Grundsätze in dem über
Jahrzehnte gewachsenen, immer komplexer gewordenen Vertragswerk und den
Urteilen des EuGH für den Bürger nicht erkennbar sind. Dem theoretisch nicht
reizlosen Ansatz eines „Verfassungsverbunds" (/. Pernice™) sind bereits damit
messbare Grenzen gesetzt. Damit können die Verträge nicht die integrative Kraft

307
J. Fischer; Vom Staatenverbund zur Föderation- Gedanken über die Finalität der euro-
päischen Integration. Abdruck seiner Rede vor der Humboldt Universität Berlin (2000). Die
..für die Europapolitik unverzichtbare Akzeptanz" würde sich auch laut Fischer deshalb nur
dann einfinden, wenn der ..Zugang der Bürger zum Recht" verbessert wird (vgl. auch ders.,
Rede zu den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere, 28. Oktober 1999).
M8 D j e s e Ü b e r l e g u n g resultierte aus dem Bericht der ..Drei Weisen", den die Kom-
mission im Oktober 1999 in Auftrag gegeben hatte (vgl. European University Insti-
tute. A Basic Treaty for the European Union, 2 0 0 0 sowie Centrum für angewand-
te Politikforschung. Ein Grundvertrag f ü r die Europäische Union. 2000). Die Kom-
mission stieß deswegen die Diskussion um die ..Neugestaltung der vorhandenen Tex-
te"(vgl. die Rede von R. Prodi, Nizza - und danach. 29. November 2000. a b r u f b a r un-
ter www.europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.gettxt=gt&doc=SPEECH/00
/ 4 7 5 % 7 C 0 % 7 C R A P I D & l g = D E ) bereits in der ersten Phase der Debatte an.
""' /. Pernice. Die Dritte Gewalt im europäischen Verfassungsverbund, in: EuR 1996.
S. 27 ff. Die von /. Pernice entwickelte Konzeption des Verfassungsverbunds hat inzwischen
hohen Bedeutungsgrad in der deutschen Debatte erlangt. Danach stehen Verfassung und
Rechtsordnung des Verbands ..Europäische Union" und der mitgliedstaatlichen Verbände in
einem so engen Verhältnis der gegenseitigen Verweisung, der gegenseitigen Anhängigkeil
und der Verflechtung, dass man die klassisch-völkerrechtliche Sichtweise (unabhängiger
Staat und internationaler Z u s a m m e n s c h l u s s ) überwinden müsse. Europäische Union und
Mitgliedstaaten sind danach rechtsnormativ in einer Weise z u s a m m e n g e w a c h s e n , dass
man sie als Bestandteile eines miteinander z u s a m m e n g e w a c h s e n e n Verbundes betrachten
müsse. Die zwischen der EU und den Mitgliedstaaten bestehende Trennung werde durch
den Prozess des konstitutiven Z u s a m m e n Wachsens aufgehoben. E U - R e c h t s o r d n u n g und
118 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

einer Verfassung entfalten, weil die Bürger sich nicht als Träger des europäischen
Gemeinwesens verstehen. Die Verträge können also die Identifikations- und In-
tegrationsfunktion einer Verfassung kaum erfüllen. Die Komplexität führte aber
nicht nur zu mangelnder Akzeptanz und Entfremdung von der Europäischen Uni-
on. sondern auch zu Koordinationsproblemen im politischen System selbst, womit
auch die mangelhafte Organisationsfunktion der Verträge erneut angedeutet wäre.

Unter dem Strich trugen alle Defizite im Bereich der Legitimation, Organisation
und Begrenzung europäischer Macht zur mangelnden Identifizierung der Bürger
mit Brüssel bei. Dramatisch (und fälschlicherweise gerne gleichgesetzt mit dem
vorangegangenen Gedanken) war in der Folge auch der Identitätsverlust seitens
der Europäischen Union.

kk) Folgerungen aus vier Jahrzehnten Verfassungsentwicklung

Insgesamt hat sich herausgestellt, dass das ursprünglich zwischenstaatlich kon-
zipierte europäische Recht der anfänglichen Wirtschaftsgemeinschaft im Laufe
des Integrationsprozesses immer mehr konstitutionelle Funktionsnormen entwi-
ckelt hat. So legitimieren die Verträge europäische Macht, indem sie dem Bürger
Wahlmöglichkeiten und Petitionsrechte einräumen. Die Verträge begrenzen Macht,
indem sie die individuellen Menschenrechte der EU-Bürger schützen. Es hat sich
gezeigt, dass diese Konstitutionalisierung maßgeblich vom EuGH forciert wurde,
welcher bereits in den sechziger Jahren europäischem Recht Vorrang vor natio-
nalem Recht zusprach und ein Garant individueller Rechte wurde, indem er dem
Einzelnen Klagemöglichkeiten gegen Vertragsverstöße durch die Mitgliedsstaaten
gab. Gleichzeitig ist aber auch offensichtlich geworden, dass die Verträge und die
EuGH-Rechtssprechung wesentliche Funktionen einer Verfassung nicht erfüllen
können, denn sie leiten sich nicht vom pouvoir constituant eines souveränen Vol-

nationale Rechtsordnung w ürden miteinander verschmolzen. Die Verflechtung hätte einen
Grad erreicht, der es konzeptionell nicht mehr sinnvoll erscheinen ließe, zwischen zwei
verschiedenen Rechtsordnungen zu unterscheiden (vgl. I. Pernice, Art. 23, in: H. Dreier
(Hrsg.), Grundgesetz Kommentar. 1998. Rdnr. 20). Die in der Vergangenheit i m m e r wie-
der a u f t a u c h e n d e n Konflikte zwischen d e m Geltungsanspruch beider Rechtsordnungen
wären damit hinfällig. Im Hinblick auf das Z u s a m m e n w a c h s e n der Verfassungen m ü s -
se auch von einer einheitlichen „Verfassung E u r o p a s " gesprochen werden, in der E U -
Verfassungsrecht und nationale Verfassungen aufgegangen seien. Dies m ü n d e t in ein Ver-
fassungsverständnis, in dessen Mittelpunkt die europäische Verfassungsgesamtheit steht,
in der die mitgliedstaatlichen Verfassungen und die unionale Verfassung als „Teilverfas-
s u n g e n " (P. Hüberle) aufgehen (..Mehrebenen Verfassungsverbund", vgl. nur I. Pernice,
Multilevel Constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: European Constitution-Making
Revisited?, in: 3 6 C M L R e v . 1999. S . 7 0 3 ff.). Im Übrigen steht nicht die Frage nach der
Souveränität bzw. nach d e m Ausnahmefall im Zentrum des Denkens von Pernice, sondern
der Regelfall der Kooperation, vgl. auch M. Nettesheim. EU-Recht und nationales Verfas-
sungsrecht, Deutscher Bericht für die XX. FIDE-Tagung 2002. (zu finden im Internet unter
www.fide2002.org/reportseulaw.htm).
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 119

kes 310 ab und bieten dem Bürger nur unzureichende Möglichkeiten, die Politik
der Union demokratisch mitzugestalten. Erschwerend kommen die Sprachbarrie-
ren zwischen den Mitgliedsstaaten hinzu, die verhindern, dass eine europäische
Öffentlichkeit 3 " zustande kommt, die für das Funktionieren einer Verfassung
unerlässlich ist. Auch aus diesem Defizit lässt sich schließen, dass eine europäi-
sche Konstitution nicht die staatlichen Verfassungen ersetzen kann, weil sie nicht
gänzlich über die nötigen demokratischen Strukturen und Voraussetzungen, wie
sie üblicherweise vom Staat gewährleistet werden, verfügen würde.

Die Verfassungspläne, die während der Integrationsgeschichte vom Europäi-
schen Parlament entworfen wurden, hatten zum Ziel, diese Defizite zu lösen und
die unübersichtlichen Verträge durch ein einzelnes, übersichtliches Dokument zu
ersetzen. Initiativen zur Konstitutionalisierung der Europäischen Union entstan-
den immer dann, wenn eine innere Krise diese Probleme sichtbar machte oder
wenn die europäische Integration durch Einflüsse von außen sich qualitativ verän-
derte. So war der Entwurf der Ad-hoc-Versanunhmg eine Reaktion auf die Korea-
Krise und sollte den Übergang zu einer politischen Gemeinschaft markieren.
Ähnlich versuchte der Herman-Entwurf von 1994. ein neues Selbstverständnis
der Europäischen Union nach dem Ende des Kalten Krieges zu definieren. Die
beiden neueren Entwürfe des Europäischen Parlamentes von 1984 und 1994
entstanden, um die Handlungsfälligkeit der Europäischen Union auch nach ei-
ner Erweiterung ihrer Mitgliederzahl zu sichern. Der Entwurf des Parlamentes
von 1994 reagierte auf die Akzeptanzkrise nach dem Maastrichter Vertrag, der
zwar immer mehr politische Befugnisse auf die Gemeinschaft übertragen, dem
Bürger aber kaum Gestaltungsmöglichkeiten europäischer Politik gegeben hatte.
Obgleich die Akzeptanz- und Handlungsprobleme der Europäischen Union, die
sie zu lösen versuchten, sich im Laufe der Integration verschärften und spätestens
seit Maastricht auch zur gelegentlich offenen Verweigerung der Europäischen
Union (Wahlen!) umschlugen, waren die Verfassungsentwürfe des Europäischen
Parlamentes zum Scheitern verurteilt, da sie die besonderen Bedingungen einer
europäischen Konstitutionalisierung nicht genügend berücksichtigten.

Die Verfassungsentwicklung der Europäischen Union stellt keinen „eindeutig
abgrenzbaren linearen" Prozess dar. sondern ein „mehrpoliges System", in dem
„zwischen den Mitgliedsstaaten und der Gemeinschaft sowie zwischen den Orga-
nen der EG ein sich fortwährend neu definierendes Gleichgewicht gesucht wird". 312

310
Z u m ..Volksbegriff* aus der Lit: A. Augustin, D a s Volk der Europäischen Union. Zu
Inhalt und Kritik eines normativen Begriffs, 2()(X): vgl. P. Hüberle, Europäische Verfas-
sungslehre. 4. Aufl. 2006. S. 306 f.
311
Grundlegend P. Hüberle, „europäische Öffentlichkeit"?. 2001 zuvor schon in: Fest-
schrift Hangartner. 1998. S. 1007 ff.
312
Zitate nach R. Bieber. Verfassungsentwicklung und Verfassungsgebung in der E G .
in: R. W i l d e n m a n n (Hrsg.): Staatswerdung Europas? Optionen für eine Europäische Union.
1991. S. 393 ff.. 4 1 2 f.
120 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Laut I. Pernice ist eine „geschachtelt konstituierte europäische Gesamtordnung"
entstanden, die „ein einheitliches, föderal strukturiertes System bildet, in dem
die nationalen Verfassungen und das europäische Primärrecht Teilelemente eines
Europäischen Verfassungsverbundes bilden". 3 1 3

11) Die Verfassungsqualität der G e m e i n s c h a f t s Verträge

In der Literatur ist man sich inzwischen weitgehend einig, dass das Primärrecht
der Europäischen Union Verfassungsqualität 3 1 4 hat. dass aber unter Zugrundele-
gung eines substantiell angereicherten Verfassungsbegriffs Defizite bestehen.

Die rechtsdogmatische Qualifikation der Europäischen Gemeinschaften berei-
tete hingegen schon zur Zeit ihrer Gründung erhebliche Schwierigkeiten. 3 1 5 Im
Zuge ihrer weiteren Entwicklung und Ausgestaltung zu einer politischen Union
und „Werte-Gemeinschaft" haben sich diese noch erheblich verstärkt.

Zwar charakterisierte schon W. Hallstein die EWG als „Rechtsgemeinschaft"
und nicht lediglich als ein Bündel völkervertraglicher Rechte und Pflichten der
verbundenen Staaten. 3 ' 6 Bemerkenswert äußerte sich auch der EuGH - bereits in
diesem Kontext - , der in seiner berühmten Les Verts-Entscheidung bestätigte,
„dass die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft eine Rechtsgemeinschaft der Art
ist. dass weder die Mitgliedstaaten noch die Gemeinschaftsorgane der Kontrolle

313
/. Pernice. Der europäische Verfassungsverbund auf d e m W e g der Konsolidierung,
in: J ö R . Bd. 48 (2000). S. 205 ff., 210.
314
Grundsätzlich zur Frage eines konstitutionellen Europas: PHäberle, Europäi-
sche Verfassungslehre in Einzelstudien, 1999; ders.. Europäische Verfassungslehre.
4. Aufl. 2006; A. Peters, Elemente einer Theorie der Verfassung Europas. 2001: M. Zuleeg,
Die Vorzüge der europäischen Verfassung, in: Der Staat 41 (2002), S. 359 ff.: R. Scholz. We-
ge zur Europäischen Verfassung, in: ZG 2002. S. I ff.; A. von Bogdandy. Europäische Prinzi-
pienlehre, in: ders. (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht. 2003. S. 149 ff.; I. Pernice. Die
Europäische Verfassung, in: Festschrift Steinberger, 2002. S. 1319 ff.: H.H. Rupp. Anmer-
kungen zu einer Europäischen Verfassung, in: JZ 2003, S. 18 ff.; E. Pache. Eine Verfassung
für Europa - Krönung oder Kollaps der Europäische Integration?, in: EuR 2002. S. 767 ff.
' 1 5 Vgl. dazu allgemein A. Riklin, Die Europäische G e m e i n s c h a f t im System der Staa-
tenverbindungen. 1972.
316
W. Hallsrein. Die Europäische G e m e i n s c h a f t , 1. Aufl. 1973, S . 4 9 : H. P.lpsen, Eu-
ropäisches Gemeinschaftsrecht, 1972. S. 197 ff., sieht in der G e m e i n s c h a f t einen Zweck-
verband und unterstreicht damit auch den Unterschied zur „Staatlichkeit als u m f a s s e n d e r
geistig-sozialer Wirklichkeit, potenziell unbeschränkter Kompetenzfülle von Gebiets- und
Personalhoheit". Zu \V. Hallstein: M. Kilian, Der Visionär, in: C . D . C l a s s e n u . a . (Hrsg.),
..In einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen . . . " . Liber a m i c o r u m T h o m a s
O p p e r m a n n . 2001. S. 119 ff. Hallsteins Werke dürfen zu den Klassikern des gemeinschafts-
rechtlichen S c h r i f t t u m s gezählt werden, vgl. auch ders., Der unvollendete Bundesstaat.
Europäische Erfahrungen und Erkenntnisse. 1969. Zur Europäischen Union als ..Rechtsge-
m e i n s c h a f t " R. Streinz, Die Europäische Union als Rechtsgemeinschaft. Rechtsstaatliche
Anforderungen an einen Staatenverbund, in: Festschrift für Detlev Merten. 2007. S. 395 ff.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 121

darüber entzogen sind, ob ihre Handlungen im Einklang mit der Verfassungsur-
kunde der Gemeinschaft, dem Vertrag, stehen". 3 1 7 Unentschieden blieb jedoch
die grundlegende Frage, ob die Gemeinschaften bzw. die Union (noch) mit dem
herkömmlichen begrifflichen Instrumentarium des Staatsrechts oder des Völker-
rechts qualifiziert werden können 3 1 8 oder ob sie sich einer solchen Einordnung
konzeptuell bereits entziehen. 3 1 9

317
E u G H Slg. 1986. 1339 (1365 f.).
318
Vgl. auch W. Hummer. ..Verfassungs-Konvent" und neue Konventsmethode. Instru-
mente zur Verstaatlichung der Union, in: Politische Studien. Der Europäische Verfassungs-
konvent - Strategien und Argumente. Sonderheft 1/2003, S. 53 ff. 55 f.: umfassend bereits
VV. Meng, Das Recht der internationalen Organisationen - eine Entwicklungsstufe des
Völkerrechts. Zugleich eine Untersuchung zur Rechtsnatur des Rechts der Europäischen
G e m e i n s c h a f t e n , 1979.
319
Zur rechtlichen Natur der Europäischen Union sei noch ergänzt, dass die Union
zunächst auf mehreren, in der Art der Z u s a m m e n a r b e i t zwischen den Staaten abgestuften
Gemeinschaften basiert. Diese „drei Säulen E u r o p a s " umfassen die Europäischen Gemein-
schaften als erste Säule (Die Europäischen G e m e i n s c h a f t e n (die E G . die E G K S - im Jahr
2 0 0 2 in die Anwendungsbereiche des E G V überführt - sowie die Euratom) bilden seit
dem am 0 1 . 1 1 . 1 9 9 3 in Kraft getretenen Vertrag von Maastricht Untereinheiten der Euro-
päischen Union und wurden durch diesen Vertrag ergänzt um PJZ und GASP. vgl. etwa
M. Herdegen, Europarecht. 8. Aufl. 2006. S . 3 8 f . ) , die G e m e i n s a m e Außen- und Sicher-
heitspolitik ( G A S P ) als zweite Säule sowie die Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit
in Strafsachen (PJZ) als dritte Säule. W ä h r e n d es sich bei der zweiten und dritten Säule
um Strukturen mit rein intergouvernementaler Z u s a m m e n a r b e i t handelt, die teilweise auf
die Organe der Europäischen G e m e i n s c h a f t e n zurückgreifen, bilden die Europäischen Ge-
meinschaften eine besondere Form völkerrechtlicher Verträge durch Ihren Charakter als
„supranationale Organisationen" und sind in ihrer rechtlichen Gestalt weltweit einzigartig
(so auch M. Heintzen, Vom Dickicht der Verträge zur europäischen Verfassung? Vortrag
vom 27. 11.2000 im Rahmen des Studienganges Journalisten-Weiterbildung der Freien Uni-
versität Berlin. www.fu-berlin.de/jura/netlaw/pubikationen/beitraege/ssOO-heintzen.html).
Wesentlich f ü r die B e g r ü n d u n g dieses supranationalen S t a a t e n z u s a m m e n s c h l u s s e s ist die
Übertragung von Teilen nationaler Hoheitsgewalt durch die Mitgliedstaaten auf die Europäi-
schen Gemeinschaften. Dadurch liegt sowohl legislative als auch judikative Entscheidungs-
und Regelungsgewalt gegenüber den Völkern dieser Staaten in den Händen der Europäi-
schen Gemeinschaftsorgane, die beispielsweise im Fall der Europäischen Kommission und
des E u G H auch unabhängig von nationaler Willensbildung tätig werden. Das Primärrecht
der Europäischen Union setzt sich z u s a m m e n aus d e m primären Gemeinschaftsrecht (das
durch die vertraglichen Grundlagen der Europäischen G e m e i n s c h a f t e n gebildet wird) und
den Grundlagenverträgen der Europäischen Union, das Sekundärrecht besteht aus allen
Rechtsakten, die auf der G r u n d l a g e des Primärrechtes gesetzt werden und ebenfalls mit-
telbare als auch unmittelbare W i r k u n g a n n e h m e n können. Die sog. intergouvernementale
Z u s a m m e n a r b e i t wirkt insbesondere in den Bereichen der zweiten und dritten Säule der
Europäischen Union, in denen die Staaten auf d e r G r u n d l a g e völkerrechtlicher Verträge,
die j e d o c h auf das jeweilige nationale Recht nur mittelbaren Einfluss haben, kooperieren.
Nur die Europäischen G e m e i n s c h a f t e n sind sowohl im völkerrechtlichen Sinne als auch
im innerstaatlichen Rechtsverkehr im Rahmen der Kompetenzen der EG rechtsfähig. (Aus-
drücklich anerkannt in den drei Gründungsverträgen: Art. 281 und 282 EGV. Art. 6 E G K S
122 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

In die Verfassungstheorie lassen sich nichtstaatliche Verbände dadurch dogma-
tisch einbeziehen, dass man innerhalb eines weiter gefassten Verfassungsbegriffs
verschiedene Verfassungstypen unterscheidet. Bisher sind nach der Art des Ver-
bandes drei Verfassungstypen zu unterscheiden, nämlich die Staatsverfassung,
die bundesstaatliche Gliedstaatsverfassung und - ggf. - die Unionsverfassung.
T. Schmitz ist zuzustimmen , dass die essentiellen Lehren der Verfassungstheo-
rie auf alle Verfassungstypen anwendbar sind, während weitere Lehren nur für
bestimmte Verfassungstypen gelten und allenfalls nach umsichtiger Anpassung
auf andere übertragen werden können. 120 Die Einbeziehung staatsähnlicher Ver-
bände bedeutet demnach also keine vollständige Gleichstellung einer etwaigen
Unionsverfassung mit der eines Staates.

Unübersehbare Parallelen zwischen den Gründungsverträgen der Europäischen
Gemeinschaften und einer Verfassung haben im europarechtlichen Schrifttum
allerdings schon früh zu einer verfassungsrechtlichen Interpretation der Verträge
geführt. Bereits Ophüls verwies darauf, dass sie eine Grundordnung enthielten,
ein in sich geschlossenes System, das im Gemeinschaftsrecht ähnlich herrsche
wie die staatliche Verfassung im nationalen Bereich. 121 Hinsichtlich der teils
erst für spätere Zeitpunkte festgelegten Integrationsschritte sprach er von „Pla-
nungsverfassungen". Ipsen benannte sie später angesichts der bereits mehrfach
erfolgten Vertragsänderungen als „Wandelverfassungen". 322 In den achtziger Jah-
ren ging die Lehre zunehmend dazu über, die Verträge unter Hinweis auf ihre
zum Teil verfassungstypischen Regelungsinhalte und Funktionen als Verfassung
zu charakterisieren; dabei war durchaus an eine Verfassung i . S . d . normativen
Verfassungsbegriffs der Verfassungstheorie gedacht.

(I) Ausgewählte Verfassungsattribute

Die Verträge sind Verträge zwischen Mitgliedstaaten, welche sich ursprüng-
lich auf die Schaffung eines gemeinsamen Marktes und die damit verbundenen
Wirtschaftspolitiken beziehen (sollten). Als „Zweckverband" ist ihr Geltungsbe-
reich im Gegensatz zur Verfassung also nicht universal, sondern auf einzelne
Politikbereiche begrenzt. 3 2 3 Anders als eine Verfassung im „klassischen" Sinne

sowie Art. 184 und 185 Euratom). Die EU sollte dagegen bisher augenscheinlich keine auf
völkerrechtlicher Ebene rechtsfähige Organisation sein (vgl. M. Herdegen (2006). S . 6 5 ) .
320
T. Schmitz, Integration in der Supranationalen Union. 2001. S. 398 ff.
321
C. F. Ophüls, Die Europäischen Gemeinschaftsverträge als Planungsverfassungen, in:
J. H. Kaiser (Hrsg.), Planung 1. Recht und Politik der Planung in Wirtschaft und Gesellschaft.
1965. S. 229 ff.
322
Vgl. H.P. Ipsen, Die Verfassungsrolle des Europäischen Gerichtshofs f ü r die Inte-
gration. in: J. Schwarze (Hrsg.). Der Europäische Gerichtshof als Verfassungsgericht und
Rechtsschutzinstanz, 1983, S. 29 ff. Siehe bereits ders., Europäisches Gemeinschaftsrecht.
1972, S. 64. wo vom ..Inbegriff des P r i m ä r r e c h t s " als der ..materiellen Verfassung der
G e m e i n s c h a f t " die Rede ist.
323
Vgl. H.P. Ipsen. Fusionverfassung Europäische G e m e i n s c h a f t e n , 1969. S. 54.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 123

konstituieren sich die EU- und EG-Verträge eben auch nicht aus einem - beispiels-
weise revolutionären - Gründungsakt einer politischen Gemeinschaft, sondern
leiten sich aus dem Vertragsabschluss souveräner Staaten ab. Laut Art. 48 EUV
muss deshalb jede Änderung der EU-Verträge an den Anforderungen der nationa-
len Verfassungen gemessen und von den nationalen Parlamenten ratifiziert werden,
und theoretisch können die Mitgliedsstaaten (in einer besonderen Ausdrucksform
jenes Attributes) als „Herren der Verträge" 324 die Mitgliedschaft wieder aufkün-
digen.

Gleichwohl existieren Merkmale, die den Verträgen partiell Verfassungsqualität
verleihen. Demzufolge sei mit einigen Stichpunkten und freilich unvollständig auf
einige Attribute hingewiesen.

Was die EG- und EU-Verträge zunächst von internationalen Verträgen unter-
scheidet. ist der teilweise Souveränitätsverzicht der Mitgliedsstaaten durch die ver-
traglich festgelegte Errichtung einer supranationalen Behörde und eines Gerichts-
hofs. Die Kommission hat das alleinige Initiativrecht für Gesetze (Art. 211 EGV)
und kontrolliert die Implementierung dieser Gesetze auf nationaler Ebene. 325 Die
funktionale Ausweitung der Verträge auf immer neue Wirtschafts- und Politik-
bereiche und die damit verbundene Übertragung ursprünglich nationalstaatlicher
Kompetenzen auf die supranationale Ebene hat dazu geführt, dass die Verträge
wesentliche Funktionen übernommen haben, die im staatlichen Bereich von einer
Verfassung erwartet und erfüllt werden. In Bezug auf die Legitimationsfunktion
haben die Verträge dem ursprünglichen „Marktbürger" 3 2 6 im Integrationsprozess
immer mehr Partizipationsrechte gewährleistet. Dazu zählt seit 1979 das aktive
Wahlrecht zu den Direktwahlen des Europäischen Parlaments, was seit „Maas-
tricht" mit der Unionsbürgerschaft auch auf das aktive und passive Wahlrecht
bei Kommunalwahlen in j e d e m Mitgliedsstaat ausgeweitet wurde. Mit der Uni-
onsbürgerschaft erhielt der Einzelne auch das Recht, Eingaben und Beschwerden
an das Europäische Parlament zu richten. Dazu gibt es einen Bürgerbeauftrag-

324
Kritisch freilich P. Häberle, Europäische Verfassungslehre. 4. Aufl. 2006. S. 192. da
die Staaten „im EU-Europa ohnehin nicht m e h r .Herren der Verträge' sind." Im demokrati-
schen Europa könne es keine „ H e r r e n " geben. Die auf der würde des Menschen a u f b a u e n d e
..Bürgergemeinschaft E u r o p a s " m a c h e die Herrenideologie gegenstandlos (vgl. ebenda.
Fn. 21). P.Häberles Bezug zur ..Herrenideologie" erscheint j e d o c h ein wenig konstru-
iert - bei aller zugestanden unglücklichen Wortwahl.
Bei der G r ü n d u n g der Europäischen G e m e i n s c h a f t f ü r Kohle und Stahl ( E G K S ) im
Jahr 1950 eröffnete sich durch diesen Souveränitätsverzicht für Frankreich die Möglichkeit,
auf friedliche Weise den Kern des deutschen Wirtschaftspotentials zu kontrollieren, und
für den Kriegsverlierer Deutschland die gleichberechtigte A u f n a h m e in eine internatio-
nale Organisation. Ausgehend von diesem „kleinsten g e m e i n s a m e n N e n n e r " sollten die
Mitgliedsstaaten dazu gebracht werden, auf weiteren Gebieten „gemeinsame Lösungen zu
suchen", vgl. C. Giering. Europa zwischen Zweckverband und Superstaat, 1997. S . 4 5 .
326
Zu diesem Begriff siehe auch S. Hobe. Die Unionsbürgerschaft nach d e m Vertrag
von Maastricht, in: Der Staat. Nr. 32 (1993). S. 2 4 5 ff.. 246.
124 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

ten, der im Interesse der Bürger die Organe zu Stellungnahmen auffordern kann
(Art. 195 EGV). Gleichzeitig haben sich im Laufe der Integrationsgeschichte im-
mer mehr allgemein als „demokratisch" bezeichnete Rechtsgrundsätze entwickelt,
wie das Verhältnismäßigkeitsprinzip und die Rechtssicherheit.

Die verfassungsmäßige Begrenzung von Hoheitsgewalt zum Schutz des Ein-
zelnen in Form von Grund- und Bürgerrechten ist im Prozess der schrittweisen
Vertragsänderungen ebenfalls ausgebaut worden. Laut Art. 6 E U V achtet die Uni-
on die Grundrechte, welche in der EMRK „gewährleistet sind" und die sich aus den
„gemeinsamen Verfassungen der Mitgliedsstaaten ergeben". Dazu gehören seit
„Amsterdam" auch der Schutz vor ..Diskriminierung aus Gründen des Geschlechts,
der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion" oder „der Weltanschauung", ei-
ner „Behinderung", des „Alters" oder der „sexuellen Ausrichtung" (Art 13 EGV).
In Art. 136 EGV werden zudem grundsätzliche soziale Rechte bestimmt, sowie in
Art. 3 Abs. 2 EGV die „Gleichstellung von Männern und Frauen". Mit dem Ver-
trag von Nizza ist außerdem ein Frühwarnsystem eingebaut worden: Art. 7 E U V
wurde so geändert, dass der Ministerrat auch vorbeugend tätig werden kann, wenn
90 Prozent des Rates feststellen, dass die Gefahr einer schwerwiegenden Verlet-
zung grundlegender gemeinsamer Werte besteht. Der in Maastricht geschaffene
„status activus" der Unionsbürgerschaft soll dem Bürger durch Petitions- und Ap-
pellationsrechte ein gewisses „Nähe- und Akzeptanzverhältnis" zur Europäischen
Union ermöglichen und so zur Integration und Identifikation beitragen. Auch das
Subsidiaritätsprinzip 3 2 7 (Art. 5 EGV) soll garantieren, dass Entscheidungen „mög-
lichst bürgernah getroffen werden sollen" (Präambel EUV). 3 2 8 Gleichzeitig ist die
Unionsbürgerschaft aber nur als Ergänzung zur nationalen Staatsangehörigkeit
gedacht: ..Die Union achtet die nationale Identität ihrer Mitgliedsstaaten" (Art. 6,
Abs. 3 EUV).

(2) Die Qualifikation der Verträge durch den EuGH -
ein „europäisches Marbury vs. Madison"

Die konstitutionellen Merkmale des bisherigen Gemeinschaftsrechts erschlie-
ßen sich nicht nur aus dem Wortlaut der Verträge, sondern auch aus höchstrich-
terlichen Leitentscheidungen. 3 2 9 In seiner Rolle als unabhängige permanente Ge-

327
Die Lit. zum ..Subsidiaritätsprinzip" ist uferlos. Vgl. etwa H. Lecheler, Das Subsidia-
ritätsprinzip - Strukturprinzip einer europäischen Union. 1993: P. Häberle, Das Prinzip der
Subsidiarität aus Sicht der vergleichenden Verfassungslehre, in: AöR 118 (1994). S. 169 ff.:
A.Riklin/G. Batline r (Hrsg.). Subsidiarität. 1994: D.Merten (Hrsg.), Die Subsidiarität
Europas. 1993.
328
Gleichzeitig ist die Unionsbürgerschaft aber nur als Ergänzung zur nationalen Staats-
angehörigkeit gedacht: ..Die Union achtet die nationale Identität ihrer Mitgliedsstaaten"
(Art. 6. Abs. 3 EUV).
329
Die diesbezüglichen Ansätze des französischen Conseil Constitutionnel beleuch-
tet J. Dutheil de la Roche re, T h e French Conseil Constituionnel and the constitutional
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 125

richtsinstanz für die Wahrung des Gemeinschaftsrechts hat der EuGH als „Mark-
stein" rechtsschöpferischer Gerichtsbarkeit das Gemeinschaftsrecht von der völ-
kerrechtlichen Grundlage der Verträge gelöst und seine Prinzipien in Richtung
auf eine Verfassung entwickelt. 3 3 0

Dieser Konstitutionalisierungsprozess durch den EuGH ist gekennzeichnet
durch zwei Grundprinzipien: Die direkte Wirkung des EG-Rechts auf den Bürger
und der Vorrang der europäischen Rechtsordnung gegenüber den Mitgliedstaaten.

development of the European Union, in: M. K l o e p f e r / I . Pernice (Hrsg.), Entwicklungs-
perspektiven der europäischen Verfassung im Lichte des Vertrags von Amsterdam. 1999.
S . 4 3 f f . Das BVerfG hat verschiedentlich untechnisch von einer Gemeinschaftsverfassung
gesprochen, zur verfassungstheoretischen Einordnung der Verträge aber bislang nicht Stel-
lung g e n o m m e n . Gleichwohl ist (trotz inflationärer Literatur) in diesem Z u s a m m e n h a n g die
„Maastricht"-Entscheidung des BVerfG vom 12. Oktober 1993 zu nennen, in welchem das
BVerfG den Gründungsvertrag d e r Union sowie die Europäische Union selbst mit folgen-
den Worten qualifiziert: ..Der Vertrag begründet einen europäischen Staatenverbund, der
von den Mitgliedstaaten getragen wird und deren nationale Identität achtet; er betrifft die
Mitgliedschaft Deutschlands in supranationalen Organisationen, nicht eine Zugehörigkeit
zu einem europäischen Staat [ . . . ] . Der Unions-Vertrag begründet [ . . . J einen Staatenver-
bund zur Verwirklichung einer i m m e r engeren Union der - staatlich organisierten - Völker
Europas, keinen sich auf ein europäisches Staatsvolk stützenden Staat [ ]. Wohin ein
europäischer Integrationsprozess nach weiteren Vertragsänderungen letztlich fuhren soll,
mag in der Chiffre der .Europäischen U n i o n ' zwar im Anliegen einer weiteren Integration
angedeutet sein, bleibt im gemeinten Ziel letztlich jedoch o f f e n . Jedenfalls ist eine G r ü n -
dung ,Vereinigter Staaten von Europa', die der Staatswerdung der Vereinigten Staaten von
A m e r i k a vergleichbar wäre, derzeit nicht beabsichtigt" ( B V e r f G E 89. S. 155 ff. (Rdnr. 33.
51. 53). Damit verwirft das BVerfG nicht n u r ( f ü r den damaligen Integrationsstand) j e d -
weden Staatsbezug, sondern sieht auch für die weitere Ausgestaltung der G e m e i n s c h a f t e n
bzw. der Union - nicht einmal für die Verwirklichung der Wirtschafts- und W ä h r u n g s u -
nion - ..keinen in seinem Selbstlauf nicht m e h r steuerbaren , A u t o m a t i s m u s " ' (BVerfGE
ebenda. Rdnr. 88). der unter Umständen zu Formen föderaler Staatlichkeit führen könnte.
In der vom BVerfG gewählten Beschreibung der Europäischen Union als „Staatenverbund"
drückt sich allerdings die ganze Hilflosigkeit nicht nur der Doktrin, sondern auch der
höchstrichterlichen Judikatur mitgliedstaatlicher Gerichte aus. die hybride Rechtsnatur der
Europäischen Union auch nur einigermaßen exakt zu beschreiben. Der Begriff ..Staaten-
verbund" stellt in diesem Z u s a m m e n h a n g (und bis zur wegweisenden Ausgestaltung durch
/. Pernice, vgl. statt vieler Aufsätze ders.. Die Dritte Gewalt im europäischen Verfassungs-
verbund. in: EuR 1996. S. 27 ff.) geradezu den Schulfall einer ..semantischen L e e r f o r m e l "
dar. täuscht er doch - allerdings nur auf der semantischen Ebene - einen (vermeintlichen)
Konsens in der (völkerrechtlichen) Lehre der Staatenverbindungen über die rechtliche
Qualität der Europäischen Union vor, der als solcher aber nicht existiert.
330
Vgl. auch M.A.Dauses, Die Rolle des E u G H als Verfassungsgericht der EU, in:
Integration. 4 / 1 9 9 4 . S. 215 ff.. 215. Zu ebendieser Rolle des E u G H als „Verfassungsgericht"
siehe bereits G. C. Rodriguez Iglesias, Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften
als Verfassungsgericht, in: EuR 1992. S. 2 2 5 ff.; T. Hitzel-Cassagnes, Der Europäische
Gerichtshof: Ein europäisches .Verfassungsgericht'?, in: A P u Z . B. 5 2 - 5 3 / 2 0 0 0 . Siehe
auch F. G. Jacobs, A new Constitutional Role for the European Court of Justice in the next
decade?, in: M. K l o e p f e r / I . Pernice (Hrsg.), Entwicklungsperspektiven der europäischen
Verfassung im Lichte des Vertrags von Amsterdam. Baden-Baden 1999. S. 56 ff.
126 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Der EuGH entschied bereits 1963 in der berühmten Rs. Van Gend & Loos, dass EG-
Recht anders als in internationalen Organisationen nicht nur für Staaten, sondern
auch unmittelbar für deren Bürger gilt, indem er den Bürgern die Möglichkeit gab.
Gemeinschaftsrecht vor ihren jeweiligen nationalen Gerichten einzuklagen. 1 ' 1 Die
nationalen Gerichte müssen demnach EG-Recht unabhängig von der jeweiligen
Gesetzgebung in den Mitgliedsstaaten anwenden. Mit der Ausweitung der Kla-
gemöglichkeit auf Einzelpersonen und Unternehmen ist der EuGH nicht mehr
nur ..Kontrollorgan der Staaten und der Gemeinschaftsorgane", sondern - wie ein
Verfassungsgericht - auch ein „Gralshüter" jener Rechte und Freiheiten der EG-
Bürger, die in den Vertragstexten begründet sind. 112 Den übergeordneten Charak-
ter des EG-Rechts vor nationalem Recht bestätigte der EuGH kurz darauf in der
Rs. Costa/ENEL:
„Mit d e r Übertragung von Hoheitsrechten [ . . . ] auf die G e m e i n s c h a f t [ . . . ] haben die
Mitgliedsstaaten ihre [ . . . ] Souveränitätsrechte beschränkt und so einen Rechtskörper
geschaffen, der für sie und ihre Angehörigen verbindlich i s t . " 3 "

Mit dieser Rechtssprechung wurde den Verträgen Vorrang vor nationalem
Recht verliehen, indem spezifischen europäischen Freiheiten des Einzelnen gegen
Eingriffe der Mitgliedsstaaten Schutz erwuchs. Um dieser verfassungsmäßigen
Begrenzungsfunktion von Hoheitsgewalt auch auf der Ebene der Europäischen
Union gerecht zu werden, integrierte der EuGH eine „Grundrechtsdoktrin" in seine
Rechtssprechung, welche über die im EWG-Vertrag vorgesehenen wirtschaftli-
chen Freiheiten und den Schutz vor Diskriminierung aufgrund der Nationalität
hinausreichte. Weil die Verträge selbst keinen Grundrechtskatalog besitzen, be-
rief sich der EuGH seit 1970 (Rs. Internationale Handelsgesellschaft) auf die
gemeinsamen Überlieferungen der Mitgliedsstaaten und der EMRK. 1 - 14

Ebenfalls in der Rs. Van Gend & Loos hatte sich der EuGH 1963 mit der Rechts-
natur der EWG und deren Gründungsvertrag auseinander zu setzen gehabt 335 und
dabei statuiert, dass der EWG-Vertrag „mehr ist als ein Abkommen, das nur wech-
selseitige Verpflichtungen zwischen den vertragsschließenden Staaten begründet"
sowie „dass die Gemeinschaft eine neue Rechtsordnung des Völkerrechts darstellt,
zu deren Gunsten die Staaten, wenn auch in begrenztem Rahmen, ihre Souve-

331
Vgl. E u G H . Rs. 2 6 / 6 2 . Van Gend & Loos. Slg. 1963, S. 1 ff.. 24.
332
So auch M.A. Dauses (1994). S. 215.
333
E u G H . Rs. 6 / 6 4 . C o s t a / E N E L , Slg. 1964. S. 1141 f f „ 1251.
334
Die Organe müssen d e m n a c h bei der Gesetzgebung, die Mitgliedsstaaten bei der
Umsetzung von EG-Recht diese Menschenrechte beachten. Auch ohne Grundrechtskatalog
gab es also genügend M e c h a n i s m e n , die sicherstellen, „dass die Organe und Mitglieds-
staaten die Grenzen der ihnen übertragenen öffentlichen Autorität nicht überschreiten" (so
U.K. Preuß. Auf der Suche nach Europas Verfassung, in: Transit 1999 (17). S. 154 ff.. 155).
335
Vgl. hierzu sowie zu den weiteren relevanten Ansätzen des E u G H W. Hummer.
..Verfassungs-Konvent" und neue Konventsmethode, in: Politische Studien. Sonderband
1/2003. S. 54 ff.. 57 f.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 127

riinitätsrechte eingeschränkt haben, eine Rechtsordnung, deren Rechtssubjekte
nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch die Einzelnen sind'*.336 Ein Jahr später
entwickelt der EuGH in der benannten Rs. Costa! EN EL diesen Gedanken der
Eigenständigkeit der Rechtsordnung der EWG weiter fort:

. Z u m Unterschied von gewöhnlichen internationalen Verträgen hat der EWG-Vertrag ei-
ne eigene Rechtsordnung geschaffen [ . . . J Denn durch die G r ü n d u n g einer G e m e i n s c h a f t
für unbegrenzte Zeit, die mit eigenen Organen, mit der Rechts- und Geschäftsfähigkeit,
mit internationaler Handlungsfähigkeit und insbesondere mit echten, aus der Beschrän-
kung der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten oder der Ü b e r t r a g u n g von Hoheitsrechten
der Mitgliedstaaten auf die G e m e i n s c h a f t herrührenden Hoheitsrechten ausgestattet ist.
haben die Mitgliedstaaten, wenngleich auch auf einem begrenzten Gebiet, ihre Souverä-
nitätsrechte beschränkt und so einen Rechtskörper geschaffen, der für ihre Angehörigen
und für sie selbst verbindlich i s t . " " '

Dieser von ihm selbst benannte völkerrechtliche Ursprung der Europäischen
Gemeinschaften hinderte den EuGH hingegen nicht, wiederholt deren Gründungs-
verträge als „Verfassungen" zu bezeichnen und damit (gewollt oder ungewollt)
eine staatsrechtliche Analogie zu ziehen. So bediente sich der EuGH erstmals der
Begrifflichkeit „Verfassung" - wenngleich zunächst noch in Form eines bloßen
obiter dictum - in seinem Gutachten I/7633*, wo er von der „inneren Verfas-
sung der Gemeinschaft" spricht, im Anschluß aber bereits pointiert in der Rs. Les
Verts, in der er den EWG-Vertrag explizit als „die Verfassungsurkunde der Ge-
meinschaft" bezeichnet. 339 Diese Formulierung nimmt der EuGH in der Folge
in der Rs. Zwartveld wieder auf und postuliert, dass weder die Mitgliedstaaten
noch die Gemeinschaftsorgane der Kontrolle darüber entzogen sind, „ob ihre
Handlungen im Einklang mit der Verfassungsurkunde der Gemeinschaft, dem
Vertrag, stehen". 3 4 0 Im Gutachten 1/91 qualifiziert der EuGH den EWG-Vertrag
(kontrastierend zum EWR-Vertrag) wie folgt:

..Dagegen stellt der EWG-Vertrag, obwohl er in der Form einer völkerrechtlichen Über-
e i n k u n f t geschlossen wurde, nichtsdestoweniger die Verfassungsurkunde einer Rechts-
gemeinschaft dar." 541

336
E u G H . Rs. 2 6 / 6 2 , Van Gend & Loos. Slg. 1963. S. I ff., 25.
337
E u G H . Rs. 6 / 6 4 . C o s t a / E N E L , Slg. 1964. S. 1141 ff.
338
E u G H . Gutachten 1/76 vom 26. April 1977, Stilllegungsfonds für die Binnenschiff-
fahrt.
Slg. 1977, S. 741 ff.
339
In der französischen Fassung: ..Charte constitutionnclle de base", vgl. insge-
samt E u G H . Rs. 2 9 4 / 8 3 . Parti'ecologiste ..Les Verts"/Europäisches Parlament. Slg. 1986.
S. 1339 ff.
340
E u G H . Rs. C - 2 / 8 8 . J.J. Zwartveld u . a . . Beschluss vom 13.Juli 1990. Slg. 1990.
S. 1-3365. Rdnr. 16.
341
E u G H . Gutachten 1/91 vom 14. Dezember 1991, E W R . Slg. 1991 S. 6 0 7 9 ff.
128 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Schließlich sucht der EuGH in der Rs. Beate Weber wieder den Kontext zu seiner
Formulierung in der Rs. Zwartveld, indem er die Zulässigkeit einer Nichtigkeits-
klage damit begründet, dass „weder die Mitgliedstaaten noch die Gemeinschaftsor-
gane der Kontrolle daraufhin entzogen sind, ob ihre Handlungen im Einklang mit
der Verfassungsurkunde der Gemeinschaft, dem Vertrag, stehen'*. 342 Im Übrigen
stellte auch das EuG in der Rs. Martfnez fest, dass der Gründungsvertrag der EG
als „Verfassungsurkunde" der Gemeinschaft zu erachten ist. 341

Im Ergebnis hat der EuGH die verfassungsrechtliche Sichtweise zunächst durch
seine kontinuierlich rechtsstaatlich-staatsanaloge und systembildende Rechtspre-
chung gefördert und schließlich mit der Entscheidung Les Verts von 1986 und
dem I.Gutachten zum EWR-Abkommen von 1991 übernommen, ohne sie aller-
dings näher zu begründen oder zu erläutern. Andererseits ist sich der EuGH aber
durchaus der Grenzen einer solchen staatsrechtlichen Analogie bewusst, vor allem
was einen eventuellen „föderalen" Charakter der vertikalen Kompetenzverteilung
zwischen den Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten betrifft. 3 4 4

Insgesamt lässt sich mit Blick auf die Leitentscheidungen des EuGH (insbeson-
dere 1963 und 1964) und angesichts der Parallelen zu den US-Entwicklungen von
einem „europäischen Marbury vs. Madison" 3 4 5 sprechen.

342
E u G H . Rs. C - 3 1 4 / 9 1 . Beate W e b e r / E u r o p ä i s c h e s Parlament. Slg. 1993. S. I-1093 ff..
Rdnr.8.
343
E u G . verb. Rs. T - 2 2 2 . 327 und 3 2 9 / 9 9 . Jean Claude M a r t f n e z u a / E u r o p ä i s c h e s
Parlament. Slg. 2001, S. 11-2823, Rdnr. 48.
344
So weist er zu d e m Vorbringen der deutschen Bundesregierung in der Rs. C-359/
92 - die der Kommission in Art. 9 der allgemeinen Produktsicherheitsrichtlinie (1992)
eingeräumte B e f u g n i s stehe „in Widerspruch zu der Verteilung der Befugnisse zwischen
den Gemeinschaftsorganen und den Mitgliedstaaten" und gehe damit ..über die Befugnisse
hinaus, die in einem Bundesstaat wie der Bundesrepublik Deutschland d e m Bund gegen-
über den Ländern z u s t ü n d e n " - darauf hin, ..dass die Vorschriften, die die Beziehungen
zwischen der G e m e i n s c h a f t und ihren Mitgliedstaaten betreffen, nicht die gleichen sind wie
diejenigen, die den Bund und die Länder miteinander v e r b i n d e n " ( E u G H . Rs. C - 3 5 9 / 9 2 ,
Deutschland / R a t . Slg. 1994. S. 1-3681 ff., S. 1-3712, Rdnr.38). Auch der Generalanwalt
F.G.Jacobs weist in seinen Schlussanträgen in dieser Rechtssache darauf hin. dass „mir
eine solche Analogie zur Verteilung der Befugnisse nach der deutschen Verfassung jedoch
neben d e r Sache zu liegen [scheint]" (vgl. die Schlussanträge des GA Jacobs in der Rs.
C - 3 5 9 / 9 2 (Fn. 34). S. 1-3694. Rdnr.39). Damit erkennen sowohl der E u G H als auch der Ge-
neralanwalt. dass die „vertikale Kompetenzverteilung" im Sinne einer (bloßen) „begrenzten
E i n z e l e r m ä c h t i g u n g " mit final ausgerichteten Organkompetenzen zwischen den Mitglied-
staaten der G e m e i n s c h a f t e n bzw. der Union mit der bundesrepublikanischen föderalen
Kompetenzverteilung nichts gemein hat. sondern anderen Gesetzmäßigkeiten - außerhalb
des Staatsrechts - folgt. Vgl. auch W. Hummer (2003), S. 57 f.
345
Zur zitierten Entscheidung des U S - S u p r e m e Courts unter B . I V . 2 b ) a a ) .
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 129

(3) Völkerrechtliche Qualifikationen
Neuerdings wird der herrschenden Qualifikation' 4 6 einer zwischen den beiden
Polen eines völkerrechtlichen Staatenbundes bzw. eines staatsrechtlichen Bun-
desstaates 3 4 angesiedelten gegenwärtigen Hybridform als Gebilde „sui generis"
insoweit entgegengetreten, als dies nicht schlüssig die Existenz einer eigenen au-
tonomen Rechtsordnung im Sinne einer „lex contractus" 3 4 8 nach sich ziehen muss.
Vielmehr seien die Kategorien der Allgemeinen Staatslehre sowie der Lehre von
den völkerrechtlichen Staatenverbindungen 3 4 9 flexibel genug, um auch eine Ein-
ordnung der Europäischen Union nach herkömmlicher Terminologie vornehmen
zu können. 350

Selbst das Abgrenzungskriterium der „Kompetenz-Kompetenz" stellt keine
plausible Trennlinie dar. Denn völkerrechtlich ist die souveräne Selbstbestim-
mung, also die Unabhängigkeit von Dritten entscheidend, nicht aber, ob innerhalb
der Staatenverbindung die „Kompetenz-Kompetenz" bei der zentralen oder bei
den dezentralisierten Einheiten liegt. Letzteres ist wiederum maßgeblich für die
föderale Ausgestaltung und die Gewaltenbalance in diesem Verbund, nicht aber
für die Selbstständigkeit gegenüber Dritten, die aus völkerrechtlicher Sicht das
Kriterium für den Bestand einer „Staatsgewalt" darstellt. 351

Bezug nehmend auf die klassische „Drei-Elemente-Lehre" des Völkerrechts
für das Vorliegen eines souveränen Staates wird behauptet, dass der EU eben jene
drei Elemente fehlen würden:

346
Im Sinne eines „dualistischen Rechtsdenkens*'.
147
Einem sehr allgemeinen Ansatz folgend liegt der Unterschied zwischen Staatenbün-
den und Bundesstaaten grundsätzlich im A u s m a ß der Zentralisierung bzw. Dezentralisie-
rung der A u f g a b e n w a h r n e h m u n g , wobei die Grenzen aber fließend sind.
348 Ygj p f j s c i J e r D i e EU - eine a u t o n o m e Rechtsgemeinschaft? Gleichzeitig ein
..Verfassungs-Konvent" und neue Konventsmethode. Beitrag zur Problematik des d u a -
listischen Rechtsdenkens in der internationalen Jurisprudenz, in: W. H u m m e r (Hrsg.),
Paradigmenwechsel im Europarecht zur Jahrtausendwende. Ansichten österreichischer
Völkerrechtler zu aktuellen Problemlagen. 2003. S. 3 ff.
149
Klassiker etwa G. Jellinek, Die Lehre von den Staatenverbindungen. 1882; J. L. Kunz,
Die Staatenverbindungen. 1929; H.Kelsen, General T h e o r y of Law and State, 1949;
R. Bindschedler; Rechtsfragen der europäischen Einigung. Ein Beitrag zu der Lehre von
den Staatenverbindungen, 1954.
350
Diese Beobachtung und Differenzierung stützt sich auf W. Hummer, „Verfassungs-
Konvent" und neue Konventsmethode. Instrumente zur Verstaatlichung der Union, in:
Politische Studien. Der Europäische Verfassungskonvent - Strategien und Argumente.
Sonderheft 1/2003. S. 53 ff. 56. Vgl. auch 5. Griller, Der ..Sui G e n e r i s - C h a r a k t e r " der EU
und die Konsequenzen für die Verfassungsoptionen. Ein Versuch der Entmythologisie-
rung des Verfassungsstreits, in: W. H u m m e r (Hrsg.). Paradigmenwechsel im Europarecht
zur Jahrtausendwende. Ansichten österreichischer Europarechtler zu aktuellen Problemla-
gen. 2()03. S. 23 ff.; siehe auch A. Riklin, Die Europäische G e m e i n s c h a f t im System der
Staatenverbindungen. 1972. S. 3 3 0 ff.
351
Vgl. auch S. Griller (2003), S. 26 ff.
130 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

- So habe sie bereits kein Staatsvolk, sondern gem. Art. 17 EGV nur Unionsbürger
und es existierten gem. Art. 189 EGV nur die „Völker der in der Gemeinschaft
zusammengeschlossenen Staaten", aber kein einheitliches europäisches Staats-
volk.
- Des Weiteren sei der Europäischen Union kein Staatsgebiet zuzuordnen, sondern
nur ein gem. Art. 299 EGV über die territoriale Souveränität ihrer Mitgliedstaa-
ten umschriebener räumlicher Geltungsbereich ihres Gründungsvertrages.
- Zuletzt fehle ihr auch die Staatsgewalt, da das Gewaltmonopol nach wie vor bei
den Mitgliedstaaten liege.

Alle diese Einwände lassen jedoch nicht zwingende Argumentationslinien
erkennen. 352

Hinsichtlich der Existenz eines „europäischen Volkes" verlangt das Völkerrecht
kein homogenes Staatsvolk bzw. eine „subjektive Bekenntnisgemeinschaft" im
Sinne einer „Nation", sondern rekurriert auf die Bevölkerung als Anzahl sess-
hafter Menschen. Bezüglich des Staatsgebietes stellt das Völkerrecht nur auf
den Bestand eines gesicherten Raumes ab, auf dem das Staatsvolk seine Herr-
schaft ausüben kann. 353 Und betreffs der fehlenden Staatsgewalt wurde vorstehend
schon ausgeführt, dass es nur auf die souveräne Selbstregierung und rechtliche
Unabhängigkeit ankommen könne, nicht aber darauf, wie die Wahrnehmung der
Staatsgewalt in der Staatenverbindung intern aufgeteilt ist.

Im Wesentlichen ist die noch fehlende „Staatsqualität" des (völkerrechtlichen)
Staatenbundes Europäische Union auf den mangelnden Staatsgründungswillen
ihrer Mitgliedstaaten zurückzuführen und weniger auf die fehlende hinreichende
Staatsgewalt oder die in den Gründungsverträgen enthaltenen Garantien für die
einzelstaatliche Identität (Art. 6 Abs. 3 EUV) und Selbstständigkeit. 354

352
Die folgenden völkerrechtlichen B e g r ü n d u n g s a n s ä t z e lehnen sich an W. Hummer,
..Verfassungs-Konvent" und neue Konventsmethode. Instrumente zur Verstaatlichung der
Union, in: Politische Studien. Der Europäische Verfassungskonvent - Strategien und Argu-
mente. Sonderheft 1/2003. S. 53 ff., 56 an.
353
Hierzu auch S. Griller, Ein Staat o h n e Volk? Z u r Z u k u n f t der Europäischen Union.
I E F Working Paper Nr. 21. 1996. S. 14: „Warum die Festlegung dieses Gebiets in der
.Staatsverfassung* nicht unter B e z u g n a h m e auf die räumliche A b g r e n z u n g seiner territo-
rialen Untergliederungen, etwa der Länder einer bundesstaatlichen Organisation, möglich
sein soll - etwa in Form von Art. 3 B-VG: . D a s Bundesgebiet umfasst die Gebiete der
Bundesländer' - bleibt unerfindlich".
354
Bezüglich der damit z u s a m m e n h ä n g e n d e n , dogmatisch ebenfalls bestrittene Völ-
kerrechtssubjektivität der Europäischen Union unterscheidet W. Hummer (2003), ebenda,
zwischen einer ..Innensicht" im Sinne einer ..Autostereotypisierung" und einer ..Außen-
sicht" im Sinne einer ..Heterostereotypisierung". Im Inneren wachse ..der Union implizit vor
allem über den bereits durch sie selbst mehrfach erfolgten Vertragsschluss mit Drittstaaten
gem. Art. 24 E U V m e h r und m e h r Handlungsfähigkeit und damit (partielle) Rechtsper-
sönlichkeit im Völkerrecht zu. hinsichtlich des , A u ß e n a s p e k t e s ' muss ein in der Literatur
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 131

(4) Konstitutionelle Defizite der Verträge

Der „Komplementärverfassungscharakter" der Verträge birgt jedoch auch kon-
stitutionelle Mängel, von denen einige in der gebotenen Kürze dargestellt werden
sollen.

Unzureichend ist zunächst die Legitimationsfunktion der Verträge. Der EuGH
stützte seine Urteile wie zitiert auf die Annahme, dass die Gemeinschaft eine „neue
Rechtsordnung des Völkerrechts" darstellt, „zu deren Gunsten die Staaten | . . . )
ihre Souveränitätsrechte eingeschränkt haben". 3 5 5 Aus einer engen, verfassungs-
theoretischen Perspektive ist dies nicht unproblematisch, da sich die Souveränität
der europäischen Rechtsordnung nicht auf den vorrechtlichen pouvoir constituant
einer politischen Gemeinschaft, sondern letztlich auf die Rechtssprechung eines
durch Verträge geschaffenen Gerichtshofes stützt. Auch das Europäische Parla-
ment als schwächstes Organ der Gemeinschaft kann wegen seiner mangelhaften
Gestaltungs- und Kontrollmöglichkeiten nur unzureichend die konstitutionelle
Legitimationsfunktion übernehmen. Der Bürger bleibt durch seine rudimentären
Mitwirkungs- und Kontrollrechte eher ein „Zaungast des eigenen Schicksals", der
es schwer hat. die „neue Formation öffentlicher Gewalt zu verstehen und sich
selbst als Subjekt dieser Entwicklung zu erkennen". 3 5 6 Auf dieses vielbeklagte
Demokratiedefizit" 7 stützt sich die Meinung, die Europäische Union sei generell
nicht verfassungsfähig 3 5 8 , da der Bürger zwar immer mehr an die Hoheitsge-
walt der Gemeinschaft gebunden ist, seine demokratischen Mitwirkungsrechte
aber primär im jeweiligen Mitgliedsstaat ausübt. Demzufolge kann die materielle
„Verfassung" der Europäischen Union bereits ihre integrative Kraft nicht vollends

völlig vernachlässigtes Kriterium erwähnt werden, nämlich der Umstand, wie denn die
Staatengemeinschaft als solche die EU als „internationalen A k t e u r " sieht. Diese ..Heteros-
tereotypisierung" der EU als eigenständige Rechtsperson durch dritte Völkerrechtssubjekte
wird mit z u n e h m e n d e r Verdichtung der Außenbeziehungen der EU immer wahrscheinlicher
und würde die EU diesbezüglich „von a u ß e n " in Z u g z w a n g bringen, ihre Handlungs- und
damit auch Rechtsfähigkeit „nachzujustieren".
355
E u G H . Rs. 2 6 / 6 2 , Van Gend & Loos. Slg. 1963. S. 1 ff.. 25.
356
Zitiert nach U. Di Fabio, Eine europäische Charta. Auf dem Weg zur Unionsverfas-
sung. in: JZ 2(KM), S. 7 3 7 ff.. 738.
357
Vgl. n u r A Blecknumn. Das europäische Demokratieprinzip, in: JZ 2001. S. 53 ff., 57:
D. Tsatsos, Die Europäische Unionsgrundordnung im Schatten der Effektivitätsdiskussion,
in: JöR 49 (2001). S. 63 ff.. 69 ff. Vgl. auch J. Drexl u. a. (Hrsg.), Europäische Demokratie.
1999: D. Thürer. Demokratie in Europa. Staatsrechtliche und europarechtliche Aspekte, in:
O. D u e u. a. (Hrsg.), Festschrift f ü r U. Everling, 1995, Band 2, S. 1561 ff.: M. Kaufmann.
Europäische Integration und Demokratieprinzip. 1997. Siehe auch P.M. Huber. Die Rolle
des Demokratieprinzips im europäischen Integrationsprozess. in: Staatswissenschaften
und Staatspraxis 1992, S. 3 4 9 ff.; I. Pernice. Maastricht. Staat und Demokratie, in: Die
Verwaltung 29 (1993), S . 4 4 9 ff.: H.H. Rupp, Europäische Verfassung und Demokratische
Legitimation, in: AöR 120 (1995), S. 269 ff.
358
Zur Frage der ..Verfassungsfähigkeit" der Union m.w. N. unter B . I I . 2 . f ) n n ) ( 2 ) ( c ) .
132 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

entfalten, weil die Bürger sich nicht als Mitträger des durch sie konstituierten
Gemeinwesens verstehen. 359

Als größtes Hemmnis der Bildung eines europäischen öffentlichen Raumes,
in dem die Bürger ihre Konflikte austragen könnten, bezeichnet unter Anderen
D. Grimm das Fehlen einer gemeinsamen Sprache, durch das der öffentliche poli-
tische Diskurs an nationale Grenzen gebunden bleibe, während im europäischen
Raum abseits der Öffentlichkeit geführte Fach- und Interessensdiskurse domi-
nieren. 360 Deshalb könne der zum Funktionieren einer Verfassung unerlässliche
demokratische Willensbildungsprozess nicht zustande kommen. Eine konstitutio-
nelle Neugründung der Europäischen Union würde zwar den Organen die Fähigkeit
geben, neue Hoheitsbefugnisse zu schaffen. Da diese Kompetenz-Kompetenz aber
nicht von einer Art europäischem Staatsvolk legitimiert wäre, wäre die durch eine
europäische Verfassung vermittelte Legitimation nur eine „Scheinlegitimation". 361

Hiergegen ließe sich anführen, dass ein Grundaxiom der europäischen Idee
gerade nicht die Homogenität eines Staatsvolks, sondern auf der Basis eines der
Pluralität verhafteten Europabildes das „Recht zum Anderssein", die „Garantie
für Vielfalt" und die „Selbstbestimmung des Individuums" die erforderlichen Prä-
missen bilden. Die Legitimität einer solchen primär funktionellen, heterogenen
Gemeinschaft erfolgt weniger durch eine politische Gesamtwillensbildung nach
parlamentarischem Muster, sondern durch die Bereitstellung verschiedener Betei-
ligungsmöglichkeiten auf den politischen Prozess wie Interessensgruppen, politi-
sche Parteien. EU-Organe, Bundesländer und jeweiligen nationalen Parlamente.
Da die supranationale Gemeinschaft gerade ihrer dem Nationalstaat gegenüber
höheren Problemlösefähigkeit wegen gegründet wurde, ist das wichtigste Legi-
timitätskriterium der Europäischen Union nicht wipM/-definiert, also z. B. durch
Wahlen, sondern ergibt sich aus ihrem Output, d. h. der Leistungsfähigkeit und Ef-
fektivität, Probleme zu lösen. Wichtig wäre es deshalb, die Union handlungsfähig
und Kanäle zur Interessensdurchsetzung nutzbar zu machen. Ziel einer europäi-
schen Verfassung wäre deshalb nicht, den Nationalstaat zu ersetzen, sondern das

359
Vgl. D.Grimm. Braucht Europa eine Verfassung?, in: JZ 1995. S . 5 8 1 ff.. 581.
Unter dieser Prämisse könnte selbst die Stärkung der legislativen Rechte des Europäischen
Parlaments dieses Defizit nicht verringern. Denn die Unionsbürger orientieren sich bei der
Wahl der Abgeordneten an Präferenzen, die sich ..sachlich in den nationalen nach w i e vor
segmentierten öffentlichen Meinungen widerspiegeln" (so C. Koenig, Ist die europäische
Union verfassungsfähig?, in: D Ö V 1998. S. 268 ff., 271).
360
D. Grimm (1995), S. 587. 591.
161
In die gleiche Richtung zielte auch das BVerfG in seiner „Maastricht"-Entscheidung
vom 12. Oktober 1993 (BVerfGE 89. S. 155 ff.). Nur innerhalb der Mitgliedsstaaten könne
sich das „Staatsvolk in einem von ihm legitimierten und gesteuerten Prozess politischer
Willensbildung entfalten und artikulieren", um so dem. was es „relativ homogen - geistig,
sozial und politisch - v e r b i n d e t I . . . J rechtlichen Ausdruck zu geben".
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 133

Ineinandergreifen von nationalem und europäischem Verfassungsrecht und einer
auf verschiedenen Ebenen ruhenden geteilten Souveränität. 362

Ein weiteres Defizit der Verträge ist bei der Organisationsfunktion zu sehen.
Zwar sind in Art. 7 und Art. 189 ff. EGV die Organe und Ausschüsse der Ge-
meinschaft, sowie deren Befugnisse und Aufgaben festgelegt. Ein wesentliches
Organisationsprinzip der Europäischen Union, die Subsidiarität, ist im Vertrag von
Maastricht sogar in die Präambel aufgenommen worden. Eine klare Abgrenzung
der Kompetenzen und Normenhierarchie legen die Verträge allerdings nicht fest.
Zwar wird die vorrangige Stellung des Vertragsrechts in Art. 10 EGV deutlich, laut
dem die Mitgliedsstaaten alle zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen beitragenden
Maßnahmen ergreifen müssen. Die Kompetenzen innerhalb der Europäischen
Union sind allerdings willkürlich aufgelistet (vgl. Art. 3 EGV) und stimmen nicht
mit der Systematik der Art. 2 3 - 1 8 8 EGV überein. Es wird weder klargestellt,
welche Normen Verfassungsrang haben und welche sich davon ableiten, noch
wird eine qualitative Unterscheidung der einzelnen Politiken vorgenommen. Es
bleibt unklar, in welchen Politiken die Union tatsächlich verantwortlich und ent-
scheidungsbefugt ist, welche Bereiche nur teilweise zur Union gehören oder nur
von dieser koordiniert werden und welche Politiken noch rein zwischenstaatlich
gemacht werden. 363

Auch die tatsächliche Begrenzungsfunktion der in den Verträgen festgelegten
Grundrechte ist beschränkt. Vordem EuGH haben Einzelpersonen kein Klagerecht,
und erst seit Amsterdam gibt es einen sehr schwerfälligen Sanktionsmechanis-
mus. 364 Weil der EuGH sich in Bezug auf die Menschenrechte gerade nicht auf
die autonome Rechtsordnung der Europäischen Union, sondern auf die Verfas-
sungstraditionen der Mitgliedsstaaten beruft, kann es hier zu Konflikten mit die-
sen Grundrechtskatalogen kommen, denn die Verfassungen der Mitgliedsstaaten
verbürgen wegen ihrer kulturellen und geschichtlichen Entstehungsbedingungen
unterschiedliche Grundrechte. Würde der EuGH beispielsweise das in der irischen
Konstitution vorgesehene Abtreibungsverbot in seine Rechtssprechung mit ein-
beziehen. käme es zum Konflikt mit allen anderen Verfassungen. 3 6 5 Der Beitritt
der Europäischen Union zur E M R K kann dieses Problem formell und in enger

162
Vgl. I. Pernice, Der europäische Verfassungsverbund auf dem Weg der Konsolidie-
rung. in: JöR 48 (2000), S. 205 ff. sowie die Aufsatzsammlung bei J. Schwarze (Hrsg.), Die
Entstehung einer europäischen Verfassungsordnung. Das Ineinandergreifen von nationalem
und europäischem Verfassungsrecht. 2000.
363
Vgl. zu alledem Centrum für angewandte Politikforschung, Ein Grundvertrag für die
Europäische Union. 2000. S. 13.
' 6 4 Art. 13 EGV: Der Rat kann auf Vorschlag der Kommission und nach A n h ö r u n g
des Parlaments einstimmige Vorkehrungen treffen, um diese Diskriminierungen [ . . . ] zu
bekämpfen.
365
Hierzu G. De Bürca, Fundamental Rights and the Reach of EC-Law. in: Oxford
Journal of Legal Studies. 3 / 1 9 9 3 . S. 2 8 3 f f . 301.
134 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Auslegung auch nicht lösen, da der Konvention nur Staaten beitreten können, und
die Europäische Union ist - wie der EuGH 1994 bestätigte - kein Staat.

Das markanteste Defizit der Verträge liegt allerdings bei der Integrations- und
Identifikationsfunktion. So sind die demokratischen Rechte des Bürgers nur schwer
in den Verträgen erkennbar, da sie in einem Jahrzehnte langen Prozess an ver-
schiedensten Stellen immer wieder eingefügt und ergänzt worden sind. Ähnliches
gilt für die vom EuGH entwickelte ungeschriebene Grundrechtsdoktrin, welche
selbst für Fachleute gelegentlich diffus erscheint. Zudem kommt erschwerend die
komplizierte Sprache des Rechts und die geringe Präsenz des EuGH im Bewusst-
sein der Bürger im Vergleich mit anderen EU-Institutionen hinzu. J.H.H. Weiler
spricht in diesem Zusammenhang von einem .,selfreferential legal universe". 3 6 6
Dem Einzelnen ist es bereits deshalb nicht möglich, seine vertraglich verbürgten
Rechte umfassend wahrzunehmen, weil er sie kaum erkennen kann.

Der Streit um die Verfassung der Europäischen Union erhält durch eine unver-
meidliche Nebenfolge der Integration, die in Europa zu erheblichen Teilen bereits
eingetreten ist, besonderes Gewicht: Zwangsläufig büßt die nationale Verfassung
einen Teil ihrer politischen Steuerungsfähigkeit ein, denn in ihrem territorialen
Wirkungskreis entfalten sich Kräfte, die nicht mehr ihrer Autorität unterworfen
sind; zudem wird ihre Autorität gegenüber den ihr unterstellten Akteuren durch ab-
weichende Vorgaben aus einer anderen Rechtsordnung punktuell durchbrochen. 1 * 7
Dieser ..graduelle Bedeutungsverlust der Verfassungen der Mitgliedstaaten" zeigt
sich insbesondere auf dem Gebiet der Grundrechte, aber auch bei materiellen
Verfassungsgrundsätzen und sogar bei nationalen Verfassungsspezifika. die als
solche nicht in einem Zusammenhang mit der Tätigkeit der Union stehen. Durch
diese Entwicklung wird die Integrationsfunktion der Verfassungen beeinträchtigt,
auf die sich gerade der moderne Verfassungsstaat der zweiten Hälfte des 20. Jahr-
hunderts gestützt hat. Um heute in dem um die Union erweiterten politischen
Gesamtsystem das sicherzustellen, was früher in den Mitgliedstaaten gegeben
war, müssen die nationalen Verfassungen durch ein Pendant auf der Ebene der
Union ergänzt werden, welches ihre Funktionsdefizite ausgleicht. Die derzeiti-
gen Gründungsverträge der Europäischen Union erfüllen diese Anforderungen
offensichtlich nicht.

366
J.H.H. Weiler. The Constitution of Europe. 1999. S. 190.
3*7 Ygi hier/u ausführlich T. Schmitz. Integration in der Supranationalen Union. 2001.
S. 3 7 4 ff.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 135

mm) Aus der Nizzastarre zum Konvent

(1) Der Post-Nizza-Prozess™ - parlamentarische Einflusssphären

Im Lichte der wenig überzeugenden Reformergebnisse des Vertrags von Nizza
wurde wiederkehrend der Vorteil eines konventsähnlichen Verfahrens themati-
siert. Ein wesentliches Argument für die Forderung nach einer offenen und trans-
parenten Methode jenseits der nationalen Interessensgräben der Regierungskon-
ferenzen war dabei regelmäßig der Hinweis auf die positiven Erfahrungen mit
dem Konvent zur Erarbeitung der Grundrechtecharta, der in nur 18 Sitzungen
eines der modernsten Menschenrechtsdokumente und ein deutliches Bekenntnis
der Europäischen Union zum europäischen Grundrechte- und Wertemodell ent-
worfen hatte.

Im ersten Halbjahr nach Nizza kristallisierte sich heraus, wie die Debatte über
die Zukunft der Europäsche Union und ihre Verfassung strukturiert werden sollte.
Die Ratspräsidentschaft übernahm mit Schweden im ersten Halbjahr 2001 ein
EU-kritischer ..Kleinstaat", der sich eher mit dem euroskeptischen Großbritan-
nien verbündet sah. die Verfassungsfrage stand nicht explizit auf der Agenda.
Dennoch förderte Schweden die „Debatte über die Zukunft Europas", in der es
einmal mehr um die bessere Verständlichkeit der Verträge und Strukturen der
Europäischen Union, das Gleichgewicht zwischen Mitgliedsstaaten und Union
sowie um die Stärkung des demokratischen Selbstverständnisses gehen sollte. Am
17.1.2001 stellte Kommissionspräsident R. Prodi einen dreistufigen Plan über die
Strukturierung der Debatte über die Zukunft der Europäischen Union vor. 369 EU-
Kommissar M. Bamier konkretisierte diesen Plan in einer Rede in Brüssel und
bekannte sich ausdrücklich zu dem Wort „Verfassungsvertrag". 370 Am 9 . 3 . 2 0 0 1
eröffneten Kommissionspräsident Prodi, der Kommissar für institutionelle Fragen
Bamier und der schwedische Ministerpräsident G. Persson eine insgesamt breiter
angelegte und eingehendere Debatte, welche auch im Internet verstärkt geführt
werden sollte. 371

368
Hierzu etwa M. Kotzur, Ein nationaler Beitrag zur Europäischen Verfassungsdiskus-
sion: deutsche Erfahrungen im Post-Nizza-Prozess, in: P. H ä b e r l e / M . M o r l o k / W . Skouris
(Hrsg.). Festschrift Festschrift für D i m i t r i s T h . Tsatsos. Z u m 70. Geburtstag am 5. Mai 2003.
2003, S. 257 ff.; C. Do rau. Die Verfassungsfrage der EU - Möglichkeiten und Grenzen der
europäischen Verfassungsentwicklung nach Nizza. 2001; M. Stolleis. Europa nach Nizza.
Die historische Dimension, in: N J W 2002. S. 1022ff.: P.C. MiUler-Graff, Der Post-Nizza-
Prozess. Auf dem Weg zu einer neuen europäischen Verfassung, in: Integration 2 / 2 0 0 1 .
S. 208 ff.
369
Vgl. R. Prodi. Rede vor d e m Europäischen Parlament am 17. 1.2001: „Es ist an der
Zeit, die Debatte über die Z u k u n f t Europas zu strukturieren", s. Protokolle der Sitzungen
des Europäischem Parlaments.
370
M. Bamier. Rede vor Vertretern der Region Aquitaine und Emilia-Romagna und des
Landes Hessen: ..Die Perspektiven der EU nach Nizza", Brüssel. 18. Januar 2001. a b r u f b a r
unter www.europe.eu.int/comm/igc2000/dialogue/info/offdoc/indcx_de.htm.
136 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

E i n ..Rat d e r W e i s e n " d e r z w i s c h e n z e i t l i c h a u f R a t s e b e n e a l s A l t e r n a t i v e z u m
Konvent thematisiert w u r d e , genügte nach fester Ü b e r z e u g u n g vieler Fachaus-
schüsse nationaler Parlamente der Forderung nach mehr Demokratie und Trans-
parenz der M e i n u n g s - und Entscheidungsprozesse in der Europäischen Union
nicht.372

Jedoch gelang es auf der XXIV. C O S A C am 2 1 . / 2 2 . 5 2001 in Stockholm, die
Unterstützung der Vertreter aller nationalen Parlamente für die neue M e t h o d e
zu gewinnen.373 Hinsichtlich der Z u s a m m e n s e t z u n g und Arbeitsweise des Gremi-

371
Vgl. Mitteilung von Ministerpräsident G.Persson anlässlich der Debatte über die
Z u k u n f t der Union. M ä r z 2001. Brüssel 2001; siehe dazu SZ. 9. M ä r z 2001, S . 2 , ..Die
EU tritt vor das Volk"; die Debatte im Internet unter: http://europa.eu.int/futurum.htm.
Auch die Regierungschefs setzten ihre Grundsatzreden kontinuierlich fort. Bei seiner Re-
gierungserklärung vor dem Bundestag zu den Ergebnissen von Nizza am 1 9 . 1 . 2 0 0 1 sagte
Bundeskanzler G. Schröder, dass in Nizza die T ü r zum neuen Europa aufgestoßen worden
sei. welches über eine verfassungsmäßige Grundlage verfügen werde (Regierungserklärung
vom 19. Januar 2001. vgl. die Protokolle der Sitzungen des Deutschen Bundestages). Diese
Vision wiederholte Schröder vor d e m Internationalen Bertelsmann Forum in Berlin (im
Rede-Manuskript ist zwar von ..Verfasstheit" die Rede. Seinen Wunsch nach einer europäi-
schen Verfassung äußerte er aber spontan, vgl. dazu SZ. 22. 1.2001. S. 1: „Wenn Schröders
Herz spricht"). Aufsehen und kritische Stimmen erntete ein Leitantrag der S P D vom April
2001. in dem Schröder in seiner Funktion als Parteichef seine Vorstellungen über die Aus-
gestaltung der europäischen Verfassung konkretisierte (SPD-Leitantrag ..Verantwortung
für Europa", 3 0 . 4 . 2 0 0 1 . Berlin 2001). Kurz zuvor erntete Bundespräsident J. Rau vor dem
Europäischen Parlament Beifall für sein bereits erwähntes ..Plädoyer für eine Europäische
Verfassung" (Rede am 4 . 4 . 2 0 0 1 . Straßburg). Am 2 8 . 5 . 2 0 0 1 hielt schließlich auch der
französische Ministerpräsident L. Jospin seine lang erwartete Grundsatzrede zur Z u k u n f t
Europas, in der er sich u. a. für eine europäische Verfassung aussprach (..Zur Z u k u n f t des
erweiterten Europa").
372
Die ablehnende Haltung des Ausschusses für Europäische Angelegenheiren des Deut-
schen Bundestages (Beschluss vom 4. April 2001 bzw. Bericht vom 6. J u l i 2 0 0 1 ) ist bei
\ f . Fuchs/ S. Hartleif / V. Popovic, Einleitung, in: Deutscher Bundestag. Referat Öffentlich-
keitsarbeit (Hrsg.), Der Weg zum EU-Verfassungskonvent. 2002. S . 2 4 I ff. dokumentiert.
373
Trotz deutlicher Zurückhaltung des Gastgeberlandes Schweden sprachen sich im
Verlauf der Beratungen i m m e r m e h r Delegierte für ein konventsähnliches Verfahren in
Anlehnung an den Grundrechtekonvent aus. Nachhaltig unterstützt wurde die Bundestags-
delegation in ihrer Forderung nach einer Verfahrensreform von d e r COSAC-Delegation
der A s s e m b l e e Nationale und des französischen Senats sowie den Abgeordneten des Eu-
ropäischen Parlaments. Am Ende der zweitägigen Konferenz verabschiedete die C O S A C
einstimmig bei einer Stimmenthaltung einen Beitrag, in d e m die Einrichtung einer am
Vorbild Grundrechtekonvent orientierten Konferenz zur Vorbereitung der Regierungskon-
ferenz 2 0 0 4 gefordert wurde, vgl. M. Fuchs/S. Hartleif IV. Popovic (2002), S . 6 3 I . Nach
dem ersten Schulterschluss mit den anderen mitgliedsstaatlichen Parlamenten blieb der
Europaausschuss des Bundestages in engem Kontakt mit der Bundesregierung über die
Frage der weiteren Verfahrensschritte im Rahmen des Post-Nizza-Prozesses. Am 4. Ju-
li 2001 fasste er mit den Stimmen aller Fraktionen einen weiteren Konventsbeschluss,
vgl. M. Fuchs!S. Hartleif / V. Popovic (2002), S. 245, in dem er unter anderem forderte, das
Mandat des Konvents zur Vorbereitung der Regierungskonferenz 2 0 0 4 auf Vorschläge zur
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 137

u m s betonten die Delegationen die Notwendigkeit einer starken und frühzeitigen
parlamentarischen Beteiligung.

E b e n s o wie in den Parlamenten der Mitgliedsstaaten g e w a n n die Diskussion
um den Post-Nizza-Prozess auch innerhalb des Rates immer deutlichere Kon-
turen. Insbesondere die belgische EU-Ratspräsidentschaft vertrat die Idee des
Konventmodells während des 2. Halbjahres 2001 mit großem Nachdruck.374 Im
O k t o b e r 2001 konnten im Allgemeinen Rat und beim informellen Treffen der
E U - A u ß e n m i n i s t e r in Genval auf belgische Initiative erste F e s t l e g u n g e n auf die
Konventmethode zur Vorbereitung der Regierungskonferenz 2 0 0 4 erreicht werden.
Einig waren die Außenminister über die Z u s a m m e n s e t z u n g des zweiten Konvents
nach d e m Vorbild d e s G r u n d r e c h t e k o n v e n t s - und d a m i t über die starke p a r l a m e n -
tarische Komponente -. die gleichberechtigte Einbeziehung der Beitrittsländer
sowie den Beginn der Arbeiten unter der folgenden spanischen Ratspräsidentschaft
im 1. Halbjahr 2002. Weitere wichtige Verfahrensfragen wie der U m f a n g des Kon-
ventmandats, die Frage eines Gesamttextes oder einer O p t i o n s l ö s u n g sowie die
Einrichtung eines Präsidiums blieben allerdings mangels Konsens noch in der
D i s k u s s i o n . P a r a l l e l d a z u b e r i e t e n seit S e p t e m b e r 2 0 0 1 d i e E u r o p a a u s s c h ü s s e d e s
Deutschen Bundestages3 5
und der Assemblee Nationale über einen gemeinsamen
Text z u r Z u s a m m e n s e t z u n g u n d A r b e i t s w e i s e d e s n e u e n Konvents.376

zukünftigen Rolle der Organe der EU sowie ihr Verhältnis zueinander, zur Abgrenzung der
Zuständigkeiten zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedsstaaten, zur Verein-
fachung der Verträge, zur künftigen Rolle der nationalen Parlamente sowie zur Integration
der Europäischen Grundrechtecharta in die Verträge auszuweiten. Um den Ergebnissen
eines zweiten Konvents in der anschließenden Regierungskonferenz Gewicht zu verleihen,
betonte der Ausschuss die Bedeutung der Erarbeitung eines einzigen Ergebnisentwurfs mit
der Möglichkeit, in A u s n a h m e f ä l l e n bei kontroversen Meinungen alternative Optionen in
Form von Mehrheits- und Minderheitsvoten anzuzeigen. Mit diesem Beschluss. der nach
den geschäftsordnungsrechtlichen S o n d e r b e f u g n i s s e n des Europaausschusses stellvertre-
tend für den Deutschen Bundestag gefasst w urde, vgl. § 93a Abs. 4 G O - B T . sprach sich der
Bundestag klar für die Ausdehnung des Konventmandats auf die künftige Gewaltenteilung
zwischen den europäischen Institutionen aus. die in der Erklärung Nr. 23 zur Z u k u n f t der
EU von den Staats- und Regierungschefs als T h e m a der Zukunftsdebatte noch nicht explizit
genannt worden war.
374
Z u m Auftakt seiner Ratspräsidentschaft erklärte der belgische Premierminister
G. Verhofstadt. dass der Post-Nizza-Prozess in „die Konstitutionalisierung der U n i o n "
m ü n d e n müsse. Vgl. ders., Rede am 24. Juni. „Welche Z u k u n f t f ü r welches Europa?",
2001.
' ? So befasste sich der Deutsche Bundestag bereits in einer Sondersitzung des Eu-
ropaausschusses am 15. D e z e m b e r 2 0 0 0 (vgl. M. Fuchs/S. Hartleif /V. Popovic (2002).
S. 49 ff.) mit der Initiative der Bundesregierung zum Anstoß der europaweiten Z u k u n f t s d e -
batte; die Abgeordneten machten mehrheitlich deutlich, dass die Ausgestaltung des Prozes-
ses zur Z u k u n f t der EU und die Vorbereitung der Regierungskonferenz 2 0 0 4 einen neuen
Verfahrensansatz erfordere. Dabei wurde das Konventsmodell „als kreative, transparente
und unmittelbar demokratisch legitimierte Methode zur Vorbereitung der nächsten Vertrags-
revisionsverhandlungen". vgl. M. Fuchs usw. (2002). ebenda, angesehen. Die Bundestags-
abgeordneten stellten sich damit auf den gleichen Standpunkt, den auch das Europäische
138 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Mit Blick auf den Stand der Konventsdiskussion im Rat wurde eine gemeinsame
Erklärung an den Europäischen Rat von Laeken verabschiedet 377 , in der sich die
Abgeordneten dafür aussprachen, das Mandat des Konvents auf die Vorlage eines
einzigen Textentwurfs für den neuen Grundvertrag der Europäischen Union zu
richten und Optionslösungen nur in unvermeidlichen Fällen zu formulieren. Beide
Parlamente vertraten die Überzeugung, dass das inhaltliche Mandat des Konvents
außerdem die Prüfung weiterer Integrationsschritte in den Bereichen der 2. und 3.
Säule umfassen müsse. Die bilaterale Parlamentsinitiative unterstützte damit vor-
behaltlos die gemeinsame Erklärung der Bundesregierung und der französischen
Regierung auf dem deutsch-französischen Gipfel von Nantes vom November 2001,
die ehrgeizige Initiativen im Bereich der inneren und äußeren Sicherheit wie die
Einsetzung einer europäischen Polizei zur Überwachung der EU-Außengrenzen,
die Stärkung von Europol mit dem Ziel einer integrierten Polizei zur Bekämpfung
von internationalem Terrorismus und organisierter Kriminalität, den Ausbau von
Eurojust, den Aufbau einer europäischen Staatsanwaltschaft, die Perspektive einer
gemeinsamen europäischen Verteidigung und die Terrorismusbekämpfung als
Aufgabe der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik gefordert hatte.
Gleichzeitig lag den Parlamenten besonders an der Ausstattung des Konvents mit
einem weit gefassten und seine Autonomie wahrenden Mandat.

Parlament auf europäischer Ebene gegenüber den Staats- und Regierungschefs in seiner Be-
wertung zu Nizza einnahm, vgl. M. Fuchs usw. (2002). S. 561 ff. Mit dem Fortschreiten der
Ausschussberatungen und im Anschluss an eine öffentliche Anhörung zur Zukunftsdebatte
in der EU mit nationalen Verfassungsexperten fasste der Europaausschuss des Bundestages
im April 2001 zur Vorbereitung der XXIV. C O S A C , der gemeinsamen Konferenz der Euro-
paausschüsse der nationalen Parlamente und des Europäischen Parlaments einen von allen
Bundestagsfraktionen getragenen Beschluss, vgl. M. Fuchs/S. Hartleif IV. Popovic (2002).
S. 241 ff., in dem er forderte, dass die Vorbereitungen zur Ausarbeitung einer Verfassung
im Rahmen des in Nizza beschlossenen Prozesses zur Z u k u n f t der Europäischen Union
verstärkt durch das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente, einschließlich
der Parlamente der Beitrittsländer, w a h r g e n o m m e n werden müssten. Gleichzeitig regten
die Ausschussmitglieder an. dass zur Vorbereitung der für 2004 geplanten Regierungskon-
ferenz eine an den Konvent angelehnte Konferenz z u s a m m e n g e r u f e n werden sollte, um
Vorschläge für die Reform der EU zu erarbeiten. Damit hatte der Europaausschuss seine
Position zur Vorbereitung der Regierungskonferenz 2 0 0 4 frühzeitig festgelegt.
376
Im unmittelbaren Vorfeld des Europäischen Rats von Laeken trafen am 10. Dezem-
ber 2001 die beiden Europaausschüsse z u s a m m e n mit den Auswärtigen Ausschüssen und
unter Leitung der Parlamentspräsidenten W. Thierse und R. Forni in Paris erstmalig in der
Geschichte beider Parlamente zu einer gemeinsamen Sitzung z u s a m m e n .
377
Vgl. M. Fuchs IS. Hartleif IV. Popovic (2002), S. 263 f.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 139

(2) Die Erklärung von Laeken -
eine „stille Revolution" der Integrationsgeschichte

Die Staats- und Regierungschefs haben mit der dem Vertrag von Nizza beige-
fügten Erklärung Nr. 23 378 zur Zukunft der Union dies unterstrichen, indem sie
unter anderem folgende Fragen formulierten, die es zu klären galt:

- Zum einen wie eine genauere, dem Subsidiaritätsprinzip entsprechende Ab-
grenzung der Zuständigkeiten zwischen der Europäischen Union und den Mit-
gliedsstaaten hergestellt und danach aufrechterhalten werden kann;
- sodann der Status der in Nizza verkündeten Charta der Grundrechte der Eu-
ropäischen Union gemäß den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von
Köln;
- eine Vereinfachung der Verträge mit dem Ziel, diese klarer und verständlicher
zu machen, ohne sie inhaltlich zu ändern:
- die Rolle der nationalen Parlamente in der Architektur Europas.

Neben der Forderung nach einer Vereinfachung und Neuorganisation des euro-
päischen Vertragswerks und der Integration der Grundrechtecharta in die Verträge
wurden konkrete Reformkomplexe wie die Wahl des Präsidenten der Europäi-
schen Kommission, die Frage der Beibehaltung der halbjährlichen Rotation des
EU-Ratsvorsitzes, die Verteilung der Zuständigkeitsbereiche zwischen der europäi-
schen und der nationalstaatlichen Ebene, die Stärkung der Rolle der Europäischen
Union in den Bereichen Verteidigung, Außenpolitik. Zuwanderung. Kriminalitäts-
bekämpfung, und der Anstoß zu Veränderungen der Gesetzgebungsinstrumente
der Europäischen Union formuliert.

Die der Einsetzung des Europäischen Konvents zugrunde liegende Entschei-
dung der EU-Staats- und Regierungschefs im belgischen Laeken, die Debatte über
die künftige Gestalt der Europäischen Union im Rahmen eines Konvents unter
maßgeblicher Beteiligung der nationalen Parlamente der EU-Mitgliedsstaaten und
des Europäischen Parlaments zu führen, wurde zu Recht als historischer Schritt
bezeichnet und verdiente sich angesichts der weitgehend zustimmenden Reaktio-
nen in großen Teilen der „europäischen Öffentlichkeit" den Begriff einer „stillen
Revolution" der europäischen Integrationsgeschichte.

Mit der Festlegung auf einen überwiegend aus Parlamentariern zusammenge-
setzten Konvent hatten die Staats- und Regierungschefs die Unzulänglichkeit der
„Methode Regierungskonferenz" für die gewünschte europaweite Zukunftsdebatte
erkannt. Gleichzeitig entsprach der Europäische Rat in Laeken dem begründeten
Ringen der Parlamente in der Europäischen Union um mehr und direkten Einfluss
bei der Fortentwicklung der Europäischen Verträge.

178
Dazu R. Wagenbauer, Zur Z u k u n f t der EU: Was bringt die Erklärung von Laeken?,
in: Z R P 2002. S. 94 f.
140 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Mit der Erklärung von Laeken war ein tatsächlich zukunftsgerichteter Aus-
gangspunkt für die Diskussion über die Effizienz eines neuen Verfahrens zur
Vorbereitung künftiger Vertragsrevisionen gefunden.

Die intensive Einbeziehung der nationalen Parlamente sowie des Europäischen
Parlaments bildete schon relativ früh den gedanklichen Ausgangspunkt für den
Wunsch nach Einrichtung eines Konvents. So hatte etwa der Deutsche Bundes-
tag durch den Ausschuß für Europäische Angelegenheiten, der in Wahrnehmung
seiner verfassungsmäßigen Rechte gemäß Art. 45 GG i.V. m. § 9 3 a Abs 3 S a t z 2
G O - B T am 4. Juli 2001 einen entsprechenden plenarersetzenden Beschluß fass-
te 379 , unter Rückgriff auf das Konvents-Modell für die Vorbereitungsphase der
„Regierungskonferenz 2004" eine umfassende Einbeziehung der nationalen Par-
lamente sowie des Europäischen Parlaments gefordert. Bereits zuvor hatte der
Bundesrat in einer Entschließung zu den Verfahrensaspekten der „Erklärung zur
Zukunft der Europäischen Union" vom 11. Mai 2001 ein Gremium aus Vertretern
der nationalen Parlamente unter Einschluss eines Vertreters des Bundesrates, der
mitgliedstaatlichen Regierungen, der Organe in der Europäischen Union sowie von
Sachverständigen und Vertretern der Beitrittsländer gefordert. Das Europäische
Parlament hatte sich in einer Entschließung diesen Forderungen im Wesentlichen
angeschlossen. Auch die Kommission hatte sich bereits zu einem recht frühen Zeit-
punkt für ein Konventmodell unter Anlehnung an das im Rahmen der Erarbeitung
der Grundrechts-Charta praktizierte Prozedere ausgesprochen.

nn) Inkurs: Verfassungsbegriff und Verfassungsverständnis

In derZeit um die Erklärung von Laeken spitzte sich die (nicht neue) europäische
Debatte über die Verfassungsfähigkeit der Europäischen Union in entsprechen-
der Intensität zu. Eine nähere Betrachtung des Konventverfahrens und seiner
Zielsetzung erfordert die Klärung einer elementaren, gleichwohl inflationär abge-
handelten Vorfrage: von welchem Verfassungsbegriff und Verfassungsverständnis
ist innerhalb der heutigen Europäischen Union auszugehen? 3 8 0

Auch mit Blick auf die späteren Vergleiche mit der US-amerikanischen Verfas-
sungsordnung soll dieser Aspekt eingehender abgehandelt und durch einige, die
bisherige Debatte ergänzende Überlegungen angereichert werden. Zudem bedarf
es einer zielführenden Einordnung, um im Rahmen der späteren Betrachtung

379
Vgl. M. Fuchs usw. (2002). S. 245 ff.
380
Aus der unüberschaubaren Lit. insbesondere W. Hertel. Supranationalität als Ver-
fassungsprinzip. 1999: P. Häherle. Europäische Verfassungslehre. 4. Aufl. 2 0 0 6 . S. 32 ff..
69 ff.; C.Koenig, Ist die Europäische Union verfassungsfähig?, in: D Ö V 1998. 2 6 8 ff.
Siehe auch D. Tsatsos, Die Europäische Unionsgrundordnung, in: E u G R Z 1995. S. 287 ff.;
I. Pernice. Der Europäische Vervassungsvcrbund auf dem Weg der Konsolidierung, in: JöR
48 (2000), S. 205 ff.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 141

des europäischen „Verfassungsänderungsverfahrens" oder einer „Europäischen
Verfassungsgerichtsbarkeit" gesicherte Grundlagen aufweisen zu können.

(1) Das Verfassungsverständnis - allgemeine Überlegungen

Der Facettenreichtum einer Verfassung legt den Schluss nahe, ein Verfassungs-
verständnis gründe sich auf der geglückten gedanklichen Verbindung ihrer vielfäl-
tigen Elemente. Das Verfassungsverständnis kann nun mittels Begriffen bestimmt
werden, die ihrerseits allesamt einer „gemischten" 3 8 1 Definition innewohnen dürf-
ten. Nun geht es hier nicht um die Frage, was überhaupt Verfassung ist 382 , sondern
wie sich Verfassung in ihrem jeweiligen Umfeld darstellt. So unscharf zuweilen
zwischen Verfassungsbegriff und Verfassungsverständnis unterschieden wird 383 ,
so vordergründig unvereinbar (einige, wie C. Schmitt gegen R. Smend bestäti-
gen diese Einschätzung) scheinen sich gewisse Thesen gegenüberzustehen, die
eine Annäherung an das Verfassungsverständnis unternehmen. Wenn allerdings
das Verfassungsverständnis etwa als Grundlage eines Verständnisses von Verfas-
sungsgerichtsbarkeit und deren Methodik zu begreifen ist, das ersteres wiederum
ausgestaltet, so wird man sich nicht auf formale Gesichtspunkte beschränken
können.

Ähnliches gilt auch für den Verfassungsvergleich: es bietet sich ein ..gemischtes
Verfassungsverständnis" an, da eine Gegenüberstellung sich nicht lediglich am
Gestaltungswillen des Gesetzgebers (N. Achterberg)3*4, am jeweiligen Entschei-
dungsmoment (C. Schmitt)385 oder an der Akzentuierung planmäßigen, bewussten

381
Ein „gemischtes Verfassungsverständnis" betont P. Hiiberle. Verfassungslehre als
Kulturwissenschaft. 2. Aufl. 1998. S . 3 9 7 , 399 ff.: ders., Europäische Verfassungslehre.
4. Aufl. 2 0 0 6 . S. 187 ff. Ähnlich K. Hesse, G r u n d z ü g e des Verfassungsrechts der Bundes-
republik Deutschland. 20. Aufl. 1995. S . 3 f f „ der in A b g r e n z u n g zur Verfassungstheorie
für die Verfassungsrechtslehre auf einen vielseitig beeinflussten Verfassungsbegriff zu-
rückgreift und diesen wohl mit d e m Verfassungsverständnis gleichsetzt. Vgl. aber auch
P. Hiiberle z u m (erweiterten) Ansatz eines „gemischten, kulturwissenschaftlichen Verfas-
sungsverständnisses", ders., Europäische Verfassungslehre. 4. Aufl. 2006. S . 9 .
' s 2 Auch um dieser Problemstellung b e i z u k o m m e n wird allgemein auf ..Hilfsmittel"
zurückgegriffen, sei es dass auf die dem Begriff zugrundeliegenden Aufgaben und Zielset-
zung abgestellt wird. vgl. K. Hesse. Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik
Deutschland. 20. Aufl. 1995, S. 3. oder auf ihre Funktionen, vgl. etwa R. Smend. Staatsrecht-
liche Abhandlungen. 3. Aufl. 1994. S. 187 ff.. H. Heller. Staatslehre. 1934 (Neudr. 1963),
5. 249 ff.
383
Dass mehrere Begriffe zumeist erst ein Verständnis ausbilden können, beweist
sich bereits bei den Versuchen, sich sowohl einem Verfassungsverständnis als auch d e m
angestrebten Verfassungsbegriff mit m e h r oder weniger langatmigen Umschreibungen
anzunähern.
' s 4 Vgl. N. Achterberg. Die Verfassung als Sozialgestaltungsplan. in: ders. (Hrsg.), Recht
und Staat im sozialen Wandel. Festschrift für H.U. Scupin. 1983. S. 2 9 3 ff.
385
Siehe C. Schmitt. Verfassungslehre. 8. Aufl. 1993. S. 23.
142 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

organisierten Zusammenwirkens (H. Heller)38* orientieren muss. Einem umfassen-
den Vergleich ist ebenso wenig eine Verengung der Sichtweise auf den materiellen
oder formellen Sinn zuträglich , s wie eine Begriffsbestimmung durch die Betonung
einer „Hauptfunktion", sei es die Verfassung als grundlegende normative Ordnung
und Sinnorientierung, in deren fortlaufenden Vollzug sich die politische Gemein-
schaft „integriert" (R. Srnend, H. Heller)2** oder die intendierte Freiheitssicherung
durch Machtbeschränkung (//. Ehmke, K. Loewenstein)389. Die unterschiedlichen
Ansätze einer Begriffsbestimmung aus dem deutschen Sprachraum werfen so-
mit bereits ein vorauseilendes Licht auf die Schwierigkeiten, die im Rahmen der
Rechtsvergleichung zu erwarten wären. Gleichwohl wird auch diese Untersuchung
auf Versuche eingehen, die einen europäischen (bzw. im späteren Rechtsvergleich
den US-amerikanischen) Verfassungsbegriff zu prägen glauben, indes nur als
eine der Komponenten eines übergreifenden Verfassungsverständnisses. Nach-
dem dieses auch durch seine stete Fortentwicklung geformt wird, ist die hier
getätigte Auswahl bestimmender Faktoren unweigerlich fragmentarisch. Dennoch
soll unter Berücksichtigung der Bedeutung einzelner Verfassungsprinzipien und
der rechtskulturellen Perspektive für die jeweilige Ausprägung einer Verfassungs-
entwicklung dem Leitbild eines „gemischten Verfassungsverständnisses" gefolgt
werden.

Letztlich würde selbst ein befürwortetes einheitliches Verfassungsverständnis
der tatsächlichen Vielfalt einer mehr als zwei Jahrhunderte erprobten amerikani-
schen Verfassung und der Bandbreite eines Regelwerks, die den Anforderungen
eines vergleichsweise jungen Europas entspringt, kaum gerecht.

(2) Der „ europäische " Verfassungshegriff

Die Frage nach der Konstitutionalisierung der Europäischen Union hat ihren
Bezugspunkt in der Problematik des Gemeinwesens der Europäischen Union
in ihrer (gegenwärtigen) Verfasstheit. Derzeit ist die Europäische Union eine
„Komposition" aus drei Europäischen Gemeinschaften und zwei Formen der
Zusammenarbeit. Hinzu kommen gemeinsam verfasste Grundaufgaben und mate-
rielle (z. B. wirtschafts- und sozialpolitische) Ziele (Art. 2 EUV), ein einheitlicher,
institutioneller Rahmen (Art. 3 - 5 E U V ) sowie eine gemeinsame Grundwerteori-
entierung (Art. 6 - 7 EUV und Europäische Grundrechtecharta). Dies allerdings

386
Vgl. H. Heller (1934).
387
So gibt es Staaten - wie beispielsweise Großbritannien -, die durchaus eine Verfas-
sung im materiellen Sinne, jedoch keine Verfassungsurkunde besitzen, die die tragenden
Verfassungsgrundsätze z u s a m m e n f a ß t .
388
Vgl. H.Heller (1934); R. Smend, Staatsrechtliche Abhandlungen, 3. Aufl. 1994.
S. 187 ff.
389
Siehe K. Loewenstein. Verfassungslehre. 3. Aufl. 1975. S. 127 ff.. H. Ehmke, Grenzen
der Verfassungsänderung, 1953.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 143

legt nahe, dass die Europäische Union, auch wenn sie als Gemeinwesen sui generis
ohne „Staatsqualität" gelten muss, grundsätzlich ein verfassungsbedürftiges Ge-
meinwesen darstellt. Als eigene Rechtspersönlichkeit 390 mit eigener legislativer 391 ,
administrativ-exekutiver 3 9 2 und judikativer Gewalt 3 9 3 übt die Europäische Union
kraft ihrer Organe letztlich (quasi-)staatliche Gewalt aus, wobei sie laut Art. 213
Abs. 2 EGV auf ein Gemeinschaftswohl verpflichtet ist. Juristisch könnte man
daraus ein „Verfassungserfordernis" für die Europäische Union ableiten bzw. die
Notwendigkeit, das politische Ziel, zu einer Gesamtverfassung von Gemeinschaf-
ten und Union zu kommen.

(a) Zwei Vorfragen

Bei allen Qualifizierungen der bisherigen europäischen Rechtsordnung rich-
tete sich eine breite Hoffnung auf eine „echte" Verfassung. Die Banalität der
Begrifflichkeit „echt" verschleiert jedoch die Klärung zweier Grundfragen, die
neben den weiteren (sogleich angerissenen) vielschichtigen Debatten - etwa um
die „Staatlichkeit" der Europäischen Union - oftmals unterzugehen drohen. 394

Erstens: gibt es den idealen Typus der Verfassung, den absoluten, platonistisch
konzipierten Begriff der Verfassung? Zweitens: selbst wenn die Konstitutionalisie-
rung Europas ein „Sonderweg" 3 9 5 ist, soll sie ein Sonderweg zur Normalität sein,
also die „Konstitutionalisierung" Europas seine „Normalisierung" bedeuten?

Hinsichtlich der ersten Fragestellung sind weiterhin latente Tendenzen einer
gewissen Art der „Begriffsjurisprudenz" zu beobachten, die sich jedoch nicht
offenbart, sondern oft unauffällig in den Diskurs hineinzugelangen vermag. Die
scheinbare Notwendigkeit stets fester Begrifflichkeiten bietet hierbei eine - wenn
auch gelegentlich schwankende - Plattform für Begriffsrealismus. Die juristischen
Begriffe müssten danach metahistorische Größe sein. Um mit R. von Ihering zu
sprechen, gäbe es einen „juristischen Begriffshimmel", wohin der inszenierte
Romanist nach seinem Tod endlich kommt:

390
Vgl. die Texte von Art. 6 EGKSV, 281 f. EGV. 188 f. EAGV.
391
Siehe etwa die Ermächtigung zum Erlass von Verordnungen im Sinne von Art. 249
Abs. 2 EGV.
392
Vgl. nur die B e f u g n i s zur Aufsicht über staatliche Beihilfen, zur A h n d u n g von
Verstößen gegen die Wettbewerbsregeln etc.
393
Vgl. insb. Art. 220 ff. EGV.
394
Vgl. aber den Redebeitrag von O.Jouanjan, Stellungnahme, in: G . K r e i s (Hrsg.),
Der Beitrag der Wissenschaften zur künftigen Verfassung der EU. Interdisziplinäres Ver-
fassungssymposium anlässlich des 10 Jahre Jubiläums des Europainstituts der Universität
Basel. Basler Schriften zur europäischen Integration. Nr. 66. 2003. S. 12 ff.
395
So J.H.H. Weiler. Federalisme et constitutionnalisme: le S o n d e r w e g de 1'Europe.
in: R. Dehousse (Hrsg.). Une Constitution pour 1'Europe?, 2002. S. 151.
144 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

„In ihm findest Du alle die juristischen Begriffe, mit denen Du Dich auf Erden so
viel beschäftigt hast, wieder. Aber nicht in ihrer unvollkommenen Gestalt, in ihrer
Verunstaltung, die sie auf Erden durch Gesetzgeber und Praktiker erfahren haben,
sondern in ihrer vollendeten, fleckenlosen Reinheit und idealen Schönheit." 3 * 6

Das Heraklit'sche rcdvra pei entfaltet jedoch auch im Hinblick auf juristische
Grundbegriffe Geltungskraft. Bereits G. Jellinek hatte Anfang des 20. Jahrhun-
derts diese „im Fluss des historischen Geschehens" gesehen. 397 Auch angesichts
eines erforderlichen Schutzes gegen wissenschaftlich vertarnten Essentialismus
sollte alles in allem nicht von einem „idealen Wesen der Verfassung", sondern
höchstens von einem geschichtlichen Typus ausgegangen werden.

Das Flussprinzip gilt im Übrigen auch für die zweite Voraussetzung der Frage
nach der „echten" Verfassung, nämlich die angedachte „Normalisierung" Europas.
Zwar könnte man in der kongruenten Wandelbarkeit bereits einen Hinweis hierauf
erkennen. Die Europäische Union bleibt jedoch trotz unübersehbarer Parallelen zu
verfassungsschöpferischen Vorgängen in der (nationalstaatlichen) Verfassungsge-
schichte auch im Hinblick auf seine Konstitutionalisierung ein Ansatz sui generis.
Zudem ist „Normalisierung" in diesem Kontext und unabhängig vom Ergebnis
nicht lediglich mit „Verstaatlichung" gleichzusetzen. Schon die Erklärung von
Laeken vom 15. 12.2001 weist in diese Richtung. 398

In diesem Kontext ist festzuhalten, dass neben den genannten Gründen die
bisherige etatistische Ausrichtung europäischer Verfassunggebung schon deshalb
zum Scheitern verurteilt war. weil im Gegensatz zur gelegentlich idealisierten Ver-
fassunggebung nach dem Muster der französischen Revolution eine europäische
Verfassung kein Machtvakuum füllen soll, sondern im Gegenteil bereits vorhan-
denen staatlichen Macht- und Verfassungsstrukturen entgegentritt. So wurde der
Begriff „europäische Verfassung" lange Zeit auch tabuisiert, weil er reflexartige
Abwehrreaktionen vieler Mitgliedsstaaten hervorrief, da er in den Argumenta-
tionslinien auch die „Staatswerdung" Europas und damit Souveränitätsverluste
implizierte. So verblieben die Verfassungsentwürfe der Integrationsgeschichte
weitgehend im Bereich der symbolischen Politik.

396
R. von Ihering, Scherz und Ernst in der Jurisprudenz. Neudruck. Darmstadt 1992.
S. 249 f.
397
Vgl. G. Jellinek. Allgemeine Staatslehre. 3. Aufl.. 1914. S. 39.
398
Siehe den Text der Erklärung, u. a. abgedruckt in E u G R Z 2001, S. 662, wonach der
Bürger „ m e h r Ergebnisse, bessere Antworten auf konkrete Fragen (erwartet), nicht aber
einen europäischen Superstaat o d e r europäische Organe, die sich mit allem und j e d e m
befassen."
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 145

(b) Allgemeine Eingrenzungsversuche des Verfassungsbegriffes

Seine normative Bedeutung gewann der Verfassungsbegriff erst im 18. Jahrhun-
dert. 399 Vorher handelte es sich nicht um einen - im heutigen Sinne - normativen,
sondern um einen empirischen Begriff, in den Normen im Wesentlichen lediglich
als zustandsbestimmende Elemente eingingen. Wo das Wort „Verfassung" oder
ein fremdsprachliches Äquivalent normativ verwendet wurde, meinte es dagegen
bestimmte von Herrscher erlassene Gesetze, aber gerade nicht ein Gesetz, das die
Herrschaft selbst betreffen sollte. 400

Seit der Wende vom 18. zum 19. Jahrhundert manifestierten sich in zahlreichen
Staaten der Gedanke und die Forderung, ein Staat müsse eine Verfassung haben,
um die Staatsgewalt rechtsstaatlich zu begrenzen und insbesondere Grundfreihei-
ten der Bürger zu sichern. In vielen Staaten entstanden politische Bewegungen
und teilweise innere Kämpfe um die Frage, ob der Staat eine Verfassung erhalten
oder ob es beim „verfassungslosen" Zustand verbleiben sollte. So ist die Idee der
geschriebenen Verfassung als Grundgesetz des „modernen" Staates eine Frucht
des ausgehenden 18. Jahrhunderts, als sich der Gedanke von der Notwendigkeit
die staatliche Herrschaft ordnender und begrenzender Normen sowie das Prinzip
der Kodifikation durchsetzte. 4<>1

Im allgemeinen Sprachgebrauch wird der Ausdruck „Verfassung" mit verschie-
denen Bedeutungen verbunden. 402 Über einige grundlegende Wesensmerkmale be-
steht jedoch Einigkeit. So wird der Begriff „Verfassung" zumeist als die rechtliche

399
Vgl. M. Nettesheim. EU-Recht und nationales Verfassungsrecht. Deutscher Bericht
für die XX. F I D E - T a g u n g 2 0 0 2 . S. 10 ( a b r u f b a r unter w w w . f i d e 2 0 0 2 . o r g / r e p o r t s e u l a w
.htm).
400
Vgl. D. Grimm. Braucht Europa eine Verfassung?, in: JZ 1995. S. 581 ff., 582.
401
Vgl. K.Stern. Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. 2 . A u f l a g e , 1984
B a n d l . S . 4 8 . Gleichwohl wird es als fraglich erachtet, ob es ausschließlich das sich in
dieser Zeit f o r m e n d e Ideengut der A u f k l ä r u n g , der Emanzipation der bürgerlichen G e -
sellschaft von religiösen Vorstellungen, o d e r das Gedankengut der Volkssouveränität, des
Liberalismus und der Demokratie gewesen sind, die Verfassungen hervorbrachten, o d e r ob
es nicht auch eine A n k n ü p f u n g an ältere, namentlich griechische o d e r römisch-rechtliche
sowie mittelalterliche Vorstellungen gewesen ist, vgl. auch instruktiv aus den S a m m e l -
werken P. Bachira, Verfassung, in: R. Herzog u. a. (Hrsg.), Evangelisches Staatslexikon.
Band II. 3. Auflage, 1987. Spalte 3738: D.Grimm. Verfassung, in: G ö r r e s Gesellschaft
(Hrsg.). Staatslexikon. Band 5. 7. Auflage. 1989 und 1995. S . 6 3 4 . W i e bereits oben be-
schrieben wurden diese auf S c h a f f u n g eines Verfassungsstaates abzielenden Bestrebungen
zuerst auf dem amerikanischen Kontinent in die politische Wirklichkeit umgesetzt, bevor
sich in Europa im Jahre 1791 Frankreich seine erste Verfassung schuf. W a s Deutschland
anbelangt, gaben sich in A n l e h n u n g an die französische Verfassung von 1814 zahlreiche
deutsche Staaten eine Verfassung, so Sachsen-Weimar-Eisenach (1816), dann Bayern und
Baden (1818), W ü r t t e m b e r g (1819). Im Jahre 1871 trat eine gesamtdeutsche Verfassung,
als staatsrechtliche Grundlage des neu geschaffenen deutschen Bundesstaates, in Kraft.
Den Anforderungen demokratischer Verfassunggebung genügte aber erst die Weimarer
Verfassung von 1919.
146 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Grundordnung des Gemeinwesens umschrieben. Auch besteht Übereinstimmung
darüber, dass in der Verfassung die Leitprinzipien für die Organisation des Staat-
verbundes und die Funktionsweise der Staatsgewalt und damit die wesentlichen
Entscheidungsstrukturen festgelegt werden. 4 0 3

Wie man die begrifflichen Voraussetzungen der Verfassung definiert, hängt
ebenso wie bei den Voraussetzungen der Verfassungsfähigkeit und vielen anderen
Fragen der Verfassungstheorie zu einem erklecklichen Teil von Wertungen ab.
Demzufolge lassen sich kaum zwingende Aussagen treffen, wie sie bei logischen
Fragestellungen möglich sind. An dieser Stelle soll sich auf diejenigen Merkmale
konzentriert werden, die für die Wirkung der „Verfassung als rechtliche Institu-
tion" 41 " erforderlich sind. Das sind im Wesentlichen formelle, aber auch einige
materielle Merkmale (da es eine Verfassung in einem nur formellen oder nur
materiellen Sinne faktisch nicht geben kann - auch deswegen ist vieles, was in
der europäischen Verfassungsdiskussion als „Verfassung" bezeichnet wird, nicht
wirklich als Verfassung i. S. d. Verfassungstheorie anzuerkennen).

Gleichwohl bleibt die Unterscheidung von Verfassung im formellen und mate-
riellen Sinne grundlegend. Dabei versucht der formelle Verfassungsbegriff eine
Antwort auf die Frage zu geben, welche äußerlichen Kriterien (Form, Bestands-
kraft, einheitliche Urkunde) eine Verfassung kennzeichnen, während der materi-
elle Verfassungsbegriff nach dem Regelungsgehalt eine Zuordnung bestimmter
Normen zum Verfassungsrecht vornimmt. Bedeutung und Inhalt beider Verfas-
sungsbegriffe sind in den Einzelheiten freilich sehr umstritten. 405 Nach verbreiteter
Meinung wird im formellen Sinne unter Verfassung das Verfassungsgesetz als das
„Grundgesetz" eines Staates verstanden, das besondere Formqualitäten kennzeich-
nen 406 : der höchste Rang innerhalb der staatlichen Normenhierarchie (Vorrang
der Verfassung), erschwerte Abänderbarkeit, erhöhte Bestandskraft. Die höchs-
te Norm der staatlichen Rechtsordnung, die allen anderen Normen die Regeln
der Erzeugung vorgibt und den Geltungsmaßstab bildet, ist die einzige Norm,
welche Zulässigkeit und Verfahren der eigenen Abänderbarkeit regelt. Sie lässt
sich auf keine Normenzeugungsregel zurückzuführen. Sie entspringt außerhalb

402
Vgl. P.Badura (1987), Spalte 3737 und M.Sachs, Grundgesetz. Kommentar.
3. Aufl. 2003, S. 51 ff. Beachtenswert sind die B e g r i f f s b e s t i m m u n g e n der Verfassung von
G. Jellinek und C. Schmitt, die einen nicht unerheblichen Einfiuss auf die Verfassungsrechts-
lehre ausgeübt haben. Vgl. dazu K. Stern (1984). S. 51 ff. und W. Hertel. Supranationalität
als Verfassungsprinzip. 1998. S. 77 ff.
4l
" Vgl. etwa J. Schwarze. Die Entstehung einer europäischen Verfassungsordnung. Das
Ineinandergreifen von nationalem und europäischem Verfassungsrecht, 2000. S. 109
404
Dazu T. Schmilz (2001), S. 415.
405
Vgl. J. Schwarze. Verfassungsentwicklung in der Europäischen G e m e i n s c h a f t , in:
J. S c h w a r z e / R . Bieber (Hrsg.), Eine Verfassung für Europa. 1. Aufl. 1984. S. 15 ff.. 17.
406
Vgl. nur./. Isensee. Staat und Verfassung, in: J. I s e n s e e / R Kirchhof, Handbuch des
Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. B a n d l . 1987, S . 6 4 4 .
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 147

des Systems staatlich verfasster Legalität im Legitimitätsgrund der Staatlichkeit,
der, nach demokratischem Verständnis, im Willen des Volkes liegt. Verfassung
im materiellen Sinne ist dagegen die rechtliche Grundordnung des Staates. Sie
ist die rechtliche Substanz, auf der das Staatsgrundgesetz als die rechtliche Form
angelegt ist. Materien der Verfassung müssen über die des einfachen, disponiblen
Gesetzes durch ihre Bedeutung für die staatliche Einheit hinausreichen. Zur ma-
teriellen Verfassung gehören die Staatsform, Grundlagen der Staatsorganisation,
der Legitimationsursprung, die Machtverteilung durch die Kompetenzordnung,
das Recht der höchsten Staatsorgane sowie Ziele und Grenzen der Staatsform.
Als wesentliche Charakteristika der Verfassungsordnung eines modernen Staates
werden die Staatsorganisation, das Demokratieprinzip, die Rechtsstaatlichkeit und
der Schutz der Grundrechte betrachtet. 407

(c) Verfassungsfähigkeit und deren Voraussetzungen

Die zentrale Frage in der europäischen Verfassungsdiskussion war die, ob der
europäische Herrschafts- und Integrationsverband in seiner damaligen (und gegen-
wärtigen) Gestalt überhaupt eine Verfassung haben kann 408 , das heißt im Sinne der
Verfassungstheorie zu einer Verfassung fähig ist („Verfassungsfähigkeit"). Diese
Debatte hat sich auch nach dem Verfassungskonvent nicht gänzlich erschöpft.
Obgleich man annehmen könnte, dass mit dem schließlich vorgelegten Verfas-
sungsvertrag der Streit um die Verfassungsfähigkeit obsolet geworden ist, gewann
diese Diskussion beispielsweise bei der Qualifikation des Konventsentwurfs (Ver-
fassung, Vertrag bzw. Verfassungsvertrag 4 0 9 ) oder einer etwaigen („klassischen"
Verfassungs(?)-)Interpretation erneut Aktualität.

Über die Voraussetzungen der Verfassungsfähigkeit ist in der Verfassungstheo-
rie bisher keine tiefgreifende Diskussion geführt worden, weil der Begriff der

4117
Vgl. w i e d e r u m J. Schwarze, Die Entstehung einer europäischen Verfassungsordnung.
Das Ineinandergreifen von nationalem und europäischem Verfassungsrecht. 2(XM). S. 115 ff.
408
Vgl. statt vieler etwa D.Grimm. Braucht Europa eine Verfassung?, in: JZ 1995.
S. 581 ff.; I. Pernice, Multilevel Constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: Euro-
pean Constitution-Making Revisited?, in: 3 6 C M L R e v . 1999. S. 7 0 3 ff.; P. Hiiberle, G e -
meineuropäisches Verfassungsrecht, in: ders.. Europäische Rechtskultur. 1994. S . 3 3 f f . ;
E.-W. Böckenförde, Welchen Weg geht Europa?, in: ders., Staat. Nation. Europa. Studi-
en zur Staatslehre. Verfassungstheorie und Rechtsphilosophie. 1999. S . 6 8 f f . ; T.Bruhaf
J.J.Hessel C.Nowak (Hrsg.), Welche Verfassung für Europa? Erstes interdisziplinäres
. . S c h w a r z k o p f - K o l l o q u i u n f z u r Verfassungsdebatte in der Europäischen Union, 2001;
J. Habermas, Die postnationale Konstellation und die Z u k u n f t der Demokratie, in: ders..
Die postnationale Konstellation. Politische Essays, 1998. S . 9 1 ff.; ders., Braucht Europa
eine Verfassung? Eine Bemerkung zu Dieter G r i m m , in: D. G r i m m . Die Einbeziehung des
Anderen. Studien zur politischen Theorie, 1996. S. 185 ff.; G. Frankenberg, T h e Return of
Contract: Problems and Pitfalls of European Constitutionalism. in: 6 ELJ 2000. S. 257 ff.;
E.-U. Petersmann. Proposais for a Constitutional Theory and Constitutional Law of the EU.
in: 3 2 C M L R e v . 1995. S. 1123 ff.
409
Dazu unter B . I I . 2 . 0 q q ) ( D .
148 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

„Verfassungsfähigkeit" dort noch nicht entsprechend breit eingeführt ist. 410 Es
kann daher nur allgemein auf Sinn und Zweck der Verfassung und die unter die-
sem Gesichtspunkt wichtigen Eigenschaften des Staates abgestellt werden. Dabei
müssen das zentrale Anliegen und der Kerngedanke der Verfassungstheorie im
Mittelpunkt stehen. Primäre Voraussetzung ist, dass es sich um einen Verband,
eine Körperschaft handelt. Außerdem ist jede Verfassung auf einen einzigen, be-
stimmten Verband beschränkt, der allerdings auch ein Gesamtverband sein kann.
Eine „europäische Verfassung" im Wortsinne, die unmittelbar an das Territorium
anknüpft oder die rechtlich unverbundenen europäischen Verbände Europäische
Union, Europarat und O S Z E unter einer Ordnung vereint, erscheint also nicht
möglich. Weitere Voraussetzungen sind ein hoher Organisationsgrad und weitrei-
chende Kompetenzen, denn Verfassungen kommen nach der hier vertretenen Auf-
fassung nur für hoch entwickelte Verbände mit politischem Gewicht in Betracht.
Außerdem muss es sich um einen allgemeinen politischen Zusammenschluss
handeln, denn die Institution der Verfassung ist für die rechtliche Ordnung po-
litischer Gemeinschaften von Menschen und nicht als Steuerungsinstrument für
Zweckverbände entwickelt worden. Ferner bedarf es einer nicht unerheblichen
Autonomie bei der Aufgabenerfüllung, soll die Institution der Verfassung doch der
Selbstkontrolle selbständiger Machtapparate und nicht der Beaufsichtigung von Er-
füllungsgehilfen dienen. Zu dieser Autonomie gehört bei einem völkerrechtlichen
Verband auch eine Verselbständigung des politischen Willens gegenüber den
einzelnen Willen der Mitgliedstaaten und ihrer Regierungen. Deswegen muss
zumindest ein erheblicher Teil der wesentlichen Entscheidungen unitarischen Or-
ganen überantwortet oder dem Mehrheitsprinzip unterstellt sein. Verstände man
den Luxemburger Kompromiss von 1966 als rechtlich bindend, müsste man da-
her die Verfassungsfähigkeit der Europäischen Gemeinschaften bis in die späten
achtziger Jahre verneinen. Schließlich muss ein verfassungsfähiger Verband von
einer engen Verantwortungs- und Solidargemeinschaft getragen sein, die eine Par-
allele zur staatlichen Schicksalsgemeinschaft erkennen lässt. denn die Funktion
einer Verfassung ist auch die eines grundlegenden rechtlichen Dokumentes, das
dem Bürger den Schutz und Beistand der Gemeinschaft garantiert. - Bei einer
Supranationalen Union 411 sind diese Voraussetzungen grundsätzlich erfüllt. Im
Einzelfall kann die Verfassungsfähigkeit allerdings daran scheitern, dass den Re-
gierungen der Mitgliedstaaten eine so weitgehende Kontrolle über die Politik der

410
Vgl. aber grundlegend und zu den nachfolgend a u f g e f ü h r t e n Gesichtspunkten aus-
führlich T. Schmitz, Integration in der Supranationalen Union. 2001. S. 4 0 4 ff.
411
Der Verf. versteht in dieser Arbeit unter „Supranationaler U n i o n " eine von mehreren
Staaten zum Z w e c k e der Integration gegründete, auf ständige Fortentwicklung angelegte,
konzeptionell f ü r Aufgaben aller Art o f f e n e internationale Organisation, welche ihrer In-
tegrationsfunktion vor allem dadurch n a c h k o m m t , d a s s sie in erheblichen U m f a n g durch
Ausübung von Hoheitsgewalt in den Mitgliedstaaten selbst öffentliche Aufgaben wahr-
nimmt. vgl. auch die Definition von T. Schmitz (2001), S. 168. Die Europäische Union und
die Europäischen G e m e i n s c h a f t e n fallen somit hierunter.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 149

Union eingeräumt ist, dass letztlich nicht mehr von autonomer Aufgabenerfüllung
gesprochen werden kann.

(d) Staat und Verfassung im „wechselseitigen Korsett"?

Geboren und durchgesetzt in der Epoche der Nationalstaatlichkeit, ist die In-
stitution der Verfassung traditionell mit der Organisationsform des Staates ver-
bunden. Ihre Theorie wurde für den Staat entwickelt, die historischen Verfas-
sunggebungen, die als Referenz dienten, landen in den Staaten statt. Nach die-
sem vielfach als „klassisch" bestimmtem Verständnis werden die Funktionen und
Vorraussetzungen der Verfassung auf das Bild eines in sich geschlossenen, in völ-
liger Selbständigkeit handelnden Staates bezogen. 4 1 2 Auch C. Schmitt wählte in
seiner „Verfassungslehre" eine ähnliche, vergleichbar enge Formulierung, indem
er „Verfassung" (kontrastierend zum „Verfassungsgesetz") als Dezision über die
Form und Grundstruktur eines schon vorgegebenen Staates bezeichnete. 413 Dieses
auf die Heger sehe Staatsphilosophie zurückgehende 4 1 4 staatszentrierte Verständ-
nis von Verfassung lässt die Annahme, es existiere bereits eine europäische
Verfassung, ebenso wenig zu wie die Behauptung, die Europäische Union könne
sich in näherer Zukunft eine Verfassung zulegen.

Der Staatsbezug ist darauf zurückzuführen, dass lange Zeit nur der Staat als ter-
ritorial gebundene, allein zu allgemeinverbindlicher Entscheidung und zu zwangs-
weisem Vollzug legitimierte Einrichtung durch seine Souveränität, d . h . sein
ausschließliches Recht, über ein definiertes Gebiet einem Geltungs- und Anwen-
dungsbefehl konstitutiv zur Wirkung zu verhelfen, die Effektivität der Verfassung
garantieren konnte. 415 Bezeichnet man nun den souveränen Staat als Rechtsvoraus-
setzungsbegriff und die Konstituente, den „pouvoirconstituant", als nur aus diesem
Grund frei, besteht nach dem so genannten „normativen staatsbezogenen Verfas-
sungsbegriff* folglich eine Konnexität von souveränem Staat und Verfassung 4 1 6 ,
wenn nicht sogar eine wechselseitige korsettartige Verbindung.

412
Vgl. W. Wessels, Die europäischen Staaten und ihre Union - Staatsbilder in der
Diskussion, in: H. S c h n e i d e r / D . B i e h l / W . Wessels (Hrsg.), Föderale Union - Europas
Z u k u n f t ? , 1994. S. 51 ff.. 53.
413
C. Schmitt, Verfassungslehre. 1928. S. I lff sowie zur Differenzierung von Verfas-
sung und Verfassungsgesetz, ebenda S. 3: „ D a s Wort .Verfassung* muss auf die Verfassung
des Staates, d. h. der politischen Einheit eines Volkes beschränkt werden, wenn eine Ver-
ständigung möglich sein soll".
414
Für Hegel ist der Staat als „die Wirklichkeit der Sittlichen Idee" das „an und für sich
Vernüftige", vgl. G.W.F. Hegel, Grundlinien der Philosophie des Rechts, 1821. S . 3 9 8 f .
( § § 2 5 7 ff.): Z u m modernen sittlichen Staat vgl. W. Pauly, Hegel und die Frage nach d e m
Staat, in: Der Staat 200(). S . 3 8 1 ff., vor allem 392 ff.. E.-W. Böckenförde, Der Staat als
sittlicher Staat. 1978.
415
Herleitung nach D. Nohlen/R.-O. Schtdtze. Lexikon der Politik. Band I: Politische
Theorie, 1995. S . 6 0 5 .
150 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Auch hinsichtlich der europäischen Dimension wurde der Begriff der Verfas-
sung zunächst h e r k ö m m l i c h und ü b e r w i e g e n d auf den Staat b e z o g e n gedacht.417
In der K o n s e q u e n z k ö n n e nach dieser A u f f a s s u n g die Europäische Union keine
V e r f a s s u n g h a b e n , d e n n sie sei k e i n S t a a t . 4 1 8 D a sie a u c h k e i n V o l k i m t r a d i t i o n e l -
len S i n n e v o r z u w e i s e n h a b e , g e b e e s n o c h n i c h t e i n m a l e i n e v e r f a s s u n g s g e b e n d e
Gewalt. Dieser weiterhin von d e n früheren Richtern am Bundesverfassungsgericht
P. Kirchhof u n d D. Grimm v e r t r e t e n e n V o r s t e l l u n g h a t I. Pernice e i n e n „ p o s t n a -
t i o n a l e n " V e r f a s s u n g s b e g r i f f e n t g e g e n g e s t e l l t . 4 1 9 E r ist f u n k t i o n a l b e s t i m m t u n d
b e g r ü n d e t s i c h a u f d e m v o n P . Häherle f o r m u l i e r t e n G e d a n k e n , d a s s e s n i c h t m e h r
„ S t a a t " g e b e n k a n n , als d i e V e r f a s s u n g k o n s t i t u i e r t . 4 2 0 D e r S t a a t ist d e m z u f o l g e d e r
V e r f a s s u n g n i c h t v o r g e l a g e r t , w i r d v o n ihr n i c h t v o r a u s g e s e t z t , s o n d e r n d u r c h s i e
konstituiert. Mit d e m Wandel des Staates und seinen Funktionen wird nach dieser
A u f f a s s u n g das Bedürfnis nach e i n e m „offenen Verfassungsbegriff" evident.421

416
So D. Blumenwitz, Wer gibt die Verfassung Europas?, in: Politische Studien. Der
Europäische Verfassungskonvent - Strategien und Argumente. Sonderheft I / 2 0 0 3 . S. 44 ff..
47 f.
41
Vgl. nur P. Kirchhof. Europäische Einigung und der Verfassungsstaat der Bundes-
republik Deutschland, in: J. Isensee (Hrsg.). Europa als politische Idee und als rechtliche
Form. 1993. S. 63 ff., 82.
4.8
In diesem Sinne auch U. di Fabio. Ist die Staatswerdung Europas unausweichlich?
Die S p a n n u n g zwischen Unionsgewalt und Souveränität der Mitgliedstaaten ist kein Hin-
dernis für die Einheit Europius, in: F A Z v . 2 . 2 . 2 0 0 1 . S. 8. „ [ . . . ] d a s s es eine europäische
Verfassung im herkömmlichen Sinne staatlicher verfassungsgebender Gewalt nicht gibt,
wohl aber einen funktionellen Verfassungsvertrag, den m a n . um Missverständnisse auszu-
schließen. die Europäische Charta nennen könnte". Allerdings auch ders.. Eine europäische
Charta. Auf d e m Weg zu einer Unionsverfassung, in: JZ 2000. S. 7 3 7 ff., 7 3 9 . wonach
. . ! . . . ] wir uns längst im Strudel des Epochenwechsels befinden, der die Konnexität von sou-
veränem Staat und Verfassung auflöst", und es nicht m e h r erlaubt ist, ..auf der klassischen
Idee von der Verfassung als Ausdruck staatlicher Selbstherrschaft zu beharren".
4.9
/. Pernice. Europäisches und nationales Verfassungsrecht, Bericht, V V D S t R L 60
(2001), Z i f f . II. (i.E.); vgl. auch ders., Die Europäische Verfassung. Grundlagenpapier,
in: Herbert Quandt-Stiftung (Hrsg.), 16. Sinclair-Haus Gespräch. Europas Verfassung-
Eine O r d n u n g für die Z u k u n f t der Union. 2001, S. 18 ff., 20 f. Grundsätzlich J. Habermas.
Die postnationale Konstellation. Politische Essays, 1998. S. 105 ff. sowie speziell zur
Entwicklung in der Europäischen Union D. H. Scheuing. Zur Europäisierung des deutschen
Verfassungsrechts, in: J. Drexl u. a. (Hrsg.), Die Europäisierung der mitgliedstaatlichen
Rechtsordnungen in der Europäischen Union, 1997. S. 87 ff.
420
Vgl. P. Haberle. Verfassungslehre als Kulturwissenschaft. 2. Aufl. 1998. S. 6 2 0 : ders..
Europäische Verfassungslehre - Ein Projekt, in: ders.. Europäische Verfassungslehre in
Einzelstudien. 1999. S. 16. Ihm letztlich folgend: H. Hofmann. Von der Staatssoziologie
zur Soziologie der Verfassung?, in: JZ 1999. S. 1065 ff., 1066; vgl. auch K. Sobotta, Das
Prinzip Rechtsstaat. 1997. S. 30 ff.
421
Dies umfasst eine „ O f f e n h e i t " für die rechtliche Erfassung supra- und internationaler
Strukturen gleicher Ziel- und Zwecksetzung, vgl. /. Pernice, Die Europäische Verfassung.
Grundlagenpapier, in: Herbert Quandt-Stiftung (Hrsg.), 16. Sinclair-Haus Gespräch. Euro-
pas Verfassung-Eine Ordnung für die Z u k u n f t der Union. 2001. S. 18 ff.. 20. Für einen vom
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 151

Mit der Supranationalen Union existiert nunmehr eine völkerrechtliche Or-
ganisationsform. die dem Staat nahe kommt, doch wird bis heute vielfach in
Zweifel gezogen, ob dies schon eine Übertragung der eigentlichen Verfassungs-
idee zulässt. Zwar bedarf die Union ebenso wie der Staat eines festen Rahmens,
der sie bei aller Entwicklungsoffenheit verlässlich in bestimmte Bahnen lenkt
und so die vom Verfassungsstaat bekannte Grundsicherheit schafft, doch bleibt
eine „Unionsverfassung" vordergründig sowohl in ihrer Legitimität als auch in
ihrer normativen Wirkung hinter der eines Staates zurück, da zum einen kei-
ne Zurückführbarkeit auf ein Staatsvolk, z u m anderen zunächst lediglich eine
„Komplementärverfassung", also kein umfassend normhierarchischer Vorrang
gegenüber dem mitgliedstaatlichen Recht gesehen werden könnte.

Die Debatte war in ihrem Kern letztlich eine um Folgeprobleme, die aller-
dings oftmals unbenannt blieben. Akzeptierte man nämlich die Möglichkeit einer
Verfassung für die Union, verknüpfte sich dies mit der Gefahr einer Verwäs-
serung des Verfassungsbegriffs und damit einer schleichenden Entwertung des
Konzepts der Verfassung. Verneinte man sie, drohte je nach den unmittelbar
daraus gezogenen Konsequenzen eine vorübergehende Stagnation der Integra-
tion mit anschließendem Zentralisierungsschub, ein unzureichend vorbereiteter
vorzeitiger Übergang in den „geo-regionalen Vereinigungs-Staat", eine allmäh-
liche Untergrabung der Herrschaft der Verfassung durch immer ausgedehntere
„verfassungsfreie Z o n e n " oder eine weitere Komplizierung der Supranationalen
Union durch eine erst noch einzuführende, in ihrer Wirkung schwer berechenbare
verfassungsähnliche Institution. 422 Nicht nur die Verfassungslehre sah und sieht
sich hierbei mit einer grundlegenden Weichenstellung konfrontiert, die man als
das „Verfassungsdilemma supranationaler Integrationsverbände" 4 2 3 umschreiben
kann.

Staat gelösten Verfassungsbegriff siehe auch G. Biaggini. Die Idee der Verfassung - Neu-
ausrichtung im Zeitalter der Globalisierung, in: Z S R 119 (2000), S. 4 4 5 ff.. 463.
422
So T. Schmilz, Integration in der Supranationalen Union. 2001. S. 388 ff.
423
T. Schmitz spricht ähnlich, jedoch in einem etwas zu weitgehendem Ansatz, vom
..Verfassungsdilemma der supranationalen Integration". Als Ausweg aus dem Verfassungs-
d i l e m m a schlägt ders. (2001), S. 393 ff., die ..vorsichtige Einbeziehung einzelner nichtstaat-
licher Organisationsformen in die Verfassungstheorie' - vor. Es müsse unterschieden werden
zwischen den gewöhnlichen nichtstaatlichen Verbänden, die aus vielfachen Gründen nicht
für eine Verfassung geeignet sind, und den wenigen herausragenden Typen, bei denen sich
a u f g r u n d einer besonderen Staatsähnlichkeit die Ü b e r n a h m e des Konzepts der Verfassung
trotz der damit verbundenen Probleme rechtfertigen lässt. Auf diese Weise lasse sich das
zentrale Anliegen der Verfassungstheorie, für eine verlässliche grobe O r d n u n g der politi-
schen Verhältnisse und eine Grundausrichtung und Mäßigung der öffentlichen Gewalt zu
sorgen, in das Zeitalter der relativierten und integrierten Staatlichkeit weitertragen, o h n e
dass dabei der Kern dieser Theorie, der G r u n d g e d a n k e der Bindung j e d e s Machtträgers
in einem Herrschaftsverband an übergeordnete rechtliche Vorgaben, verändert würde. Es
handelt sich nach Schmitz also um eine Fortschreibung, nicht Verfälschung. Es ist richtig:
Dieser Lösungsansatz erlaubt eine möglichst weitgehende Verfassungsgebundenheit öffent-
licher Gewalt auch unter den Bedingungen der Globalisierung und Georegionalisierung und
152 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Insgesamt stößt jedoch der enge Verfassungsbegriff (wie etwa bei C. Schmitt)
- nicht nur qua definitionein - rasch auf Grenzen, die der Wirklichkeit geschuldet
sind. Visionär im gewissen Sinne ist bereits der Ansatz P. Häberles. der - gleich-
wohl (aber eben nicht nur) mit Staatsbezug - einen ähnlich weiten Verfassungs-
begriff angelegt hat:
..Verfassung meint rechtliche G r u n d o r d n u n g von Staat und Gesellschaft, schließt also
die - verfasste - Gesellschaft ein. - freilich nicht im Sinne von Identitätsvorstellungen .
d. h.: nicht nur der Staat ist verfasst (Verfassung ist nicht nur .Staats-'Verfassung)."* 2 4

Angesichts der ökonomischen und politischen Potenziale, die in einer Gesamt-
bevölkerung von mehr als 350 Millionen Menschen stecken und wenn es gelingen
sollte, diese über demokratische Repräsentation einheitlich zu artikulieren, werden
theoretische Einwände, einen „postnationalen Verfassungsbegriff" gebe es nicht,
für eine Verfassung brauche man ein „Staatsvolk", der Übergang vom Vertrag auf
die Verfassung sei verfrüht oder der Wechsel von der Legitimation durch die Staa-
ten (im Ministerrat) zur Legitimation durch ein echtes Parlament sei noch nicht
(oder nie) gangbar, kaum Widerhall finden. Diese Einwände artikulieren Sorgen
vor einem wachsenden Defizit an demokratischer Legitimation, manchmal aber
lediglich Irritationen, weil der gewohnte nationalstaatliche Verfassungsrahmen
und die damit verbundene Begriffiichkeit dahinschwinden. Ähnlich verhält es sich
mit der zögernden Formel „staatlicher Verbund" 425 . Die Politik der „Kernländer"
der Europäischen Union ist längst festgelegt; sie kann sich wegen der normativen
Kraft des Faktischen einem noch weiter verdichteten und rechtlich verfassten
Europa nicht mehr entziehen.

„Verfassung" kann also auch in einem weiteren Sinne als rechtliche Grundord-
nung eines nichtstaatlichen Gemeinwesens, einer Rechtsgemeinschaft oder einer
supranationalen öffentlichen Gewalt verstanden werden. Demgemäß können die
Gründungsverträge internationaler Organisationen, die formal als multilaterale
völkerrechtliche Verträge erscheinen, Verfassungscharakter 426 haben.

Der Verfassungsfähigkeit der Europäischen Union als eines supranationalen
Herrschaftsgebildes eigener Art steht damit auf den ersten Blick zumindest begriff-
lich nichts entgegen.

berücksichtigt außerdem den Bedarf an vorstaatlichen Verfassungserfahrungen im multina-
tionalen Integrationsverband, auf die sich später bei der Erarbeitung einer Staatsverfassung
zurückgreifen lässt. Er vermeidet die negativen Folgen einer Integration ohne Verfassung,
vernachlässigt aber nicht die Gefahren, die mit einer Ö f f n u n g der Verfassungstheorie
einhergehen.
424
P. Hiiberle. Verfassungslehre als Kulturwissenschaft. 2. Auflage. Berlin 1998.
S. 118 f.
425
So das Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 89. 155 11811.
426
Hierzu unter B.II.2.011).
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 153

(e) Fazit

Im Zuge der Integration hat sich schließlich ein Hoheitsträger herausgebildet,
der Recht setzt, ohne Staat zu sein. Der überkommene, seit nunmehr dreihundert
Jahren gültige und nahezu zum Dogma erhobene Konnex von Staat und Recht,
von Staatsgewalt und Rechtsetzung wird hiermit relativiert, wenn nicht durch-
brochen. Regierungsgewalt und Rechtsetzung dürfen nunmehr als Erscheinungen
begriffen werden, die auch jenseits der Staatlichkeit erfolgen. Nettesheim ist zuzu-
stimmen, wenn die damit verbundenen Schwierigkeiten - entgegen gelegentlich
geäußerter Befürchtungen - nicht überzeichnet werden sollten: „Kategorien wie
Kompetenz. Zwang, Recht etc. lassen sich ohne Probleme auch außerhalb staat-
licher Kontexte denken. Das Völkerrecht bietet hierfür seit Herausbildung des
Konzepts der internationalen Organisation in der zweiten Hälfte des neunzehnten
Jahrhunderts genügend Beispiele. Insbesondere w a r d e r Rechtsbegriff zu keiner
Zeit ausschließlich auf den Staat bezogen." 4 2 7

Insbesondere die deutsche Verfassungsrechtswissenschaft bedient sich nicht
eines eindeutigen Verfassungsbegriffs. Einige weisen zu Recht darauf hin. dass
je nach Erkenntnisinteresse, verfassungstheoretischem Standpunkt und norma-
tivem Anliegen man sich des Begriffs in deutlich unterschiedlicher Bedeutung
bedient. 428 Insofern könne es nicht verwundern, dass sich die Diskussion um Stand
und Entwicklung der europäischen Integration, um Richtung und Finalität des
Prozesses auch und zuerst auf begrifflicher Ebene abspielt(e).

Weitgehend hat sich die Auffassung durchgesetzt, die eine Verwendung eines
angereicherten, wenngleich nicht legitimistischen Verfassungsbegriffs als sinnvoll
erscheinen lässt. Es muss sich demnach um einen Verfassungsbegriff handeln,
der auf die Problematik zugeschnitten ist, die sich mit der Einbindung und Legiti-
mierung von Herrschaft im 21. Jahrhundert jenseits des Nationalstaates verbindet
(konkreter, aber abstrahierender normativer Verfassungsbegriff). 4 2 9

427
M. Nettesheim. Die konsoziative Föderation von EU und Mitgliedstaaten, in: Z E u S
5 (2002), S. 507 ff. Staatliches Recht genoss zwar vor d e m Hintergrund d e r staatlichen
Zwangsgewalt eine besonders prägnante Normativität: an seiner Seite stand aber i m m e r
auch Recht, hinter dem diese Gewalt nicht stand, das aber gleichwohl in seiner Existenz und
Wirksamkeit als Recht nicht in Zweifel gezogen werden konnte. Insofern bedarf es eines
Hinweises, dass die Durchsetzung des Unionsrechts in den Händen d e r Mitgliedstaaten
liegt, nicht.
428
So etwa M. Nettesheim, EU-Recht und nationales Verfassungsrecht. Deutscher Be-
richt für die X X . FIDE-Tagung 2002. (zu finden im Internet unter w w w . f i d e 2 0 0 2 . o r g
/reportseulaw.htm).
429
Z u m G a n z e n P. Craig, Constitutions. Constitutionalism and the European Union,
in: 7 ELJ 2001. S. 125 ff. Zur Begriffsbildung vgl. z u s a m m e n f a s s e n d etwa M. Nettesheim
(2002). mit zahlreichen Nachweisen sowie R. Bieber, Verfassungsfrage und institutionelle
Reform, in: T. Bruha u. a. (Hrsg.), Welche Verfassung f ü r Europa?. 2001, S. 111 ff.
154 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Ergänzend und die vorherigen Verfassungs-Prämissen aufgreifend wären für
eine „Unionsverfassung" zunächst als einzelne formelle Voraussetzungen zu nen-
nen:

- der durch normativen Gesamtakt erlassene Normenkomplex (was allerdings
eine allmähliche Verfassungsherausbildung und Verfassungsbegründung durch
richterliche Rechtsfortbildung ausschließen würde);
- die Schriftform; der Vorrang (mit der Konsequenz, dass die Unionsverfassung
nur in einem Verfassungsvertrag liegen kann 430 );
- die erschwerte Abänderbarkeit und schließlich
- die Selbstkennzeichnung als Verfassung.

Materielle Voraussetzungen einer „Unionsverfassung" wären etwa:

- die organisatorische Ausgestaltung der Union;
- die Bestimmung des Verhältnisses zu den Mitgliedstaaten (bis hin zum Bereit-
stellen von Sanktionsinstrumenten für den Krisenfall, dass ein Mitgliedstaat
aus der Verfassungsordnung ausbricht);
- die Schaffung der verbandsbezogenen rechtlichen Voraussetzungen für die
Entstehung der supranationalen öffentlichen Gewalt und schließlich
- die politisch-philosophische Grundausrichtung der Union.

Im „Streit um die Verfassung der Europäischen Union" ging es allerdings nicht
nur um Begrifflichkeiten: Er dreht sich bis heute auch allgemein um die politische
und staatstheoretische Bedeutung des Primärrechts der Union auf der einen und
des nationalen Verfassungsrechts auf der anderen Seite, und damit auch um die
Bedeutung der Institutionen Union und Staat.

(3) Das Verfassungs-Vorverständnis in anderen EU-Ländern

Von C(arlo) Schmid stammt das geflügelte Wort, es sei ganz leicht, eine eu-
ropäische Verfassung zu schreiben. Man brauche nur jeweils das Beste aus den
nationalen Verfassungen der Mitgliedstaaten zu nehmen. Richtig an dieser Aussage
ist. dass es in Demokratien allgemein gültige Wirkungsmechanismen gibt. Politi-
sche Verantwortlichkeit, demokratische Legitimation und Gewaltenteilung finden
sich auch in den verschiedenen instititutionellen Ausprägungen und Grundrechten
der EU-Mitgliedstaaten. Der Rekurs auf nationale Verfassungsvorverständnisse
erfordert Umsicht. Das Originäre an der Europäischen Union ist - wie bereits
aufgezeigt - ihr nichtstaatlicher Charakter, ihr ..Doppelcharakter als Staaten- und
Bürgerunion", wie er z. B. in einer Föderation von Nationalstaaten zum Ausdruck
käme. Nationalstaatliche Verfassungstraditionen sind infolgedessen nicht eins zu
eins übertragbar. Eine europäische Verfassung kann nur eine nicht-staatliche Ver-
fassung darstellen, die die nationalen Verfassungsordnungen ergänzt. Es gibt auch

430
Vgl. zu der Abgrenzung ..Verfassung" - „Verfassungsvertrag" unten B . I I . 2 . f ) q q ) ( l ) .
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 155

noch keinen komplementären europäischen Demos 4 1 1 und erst ansatzweise eine
komplementäre europäische Öffentlichkeit.

Eine Analyse nationaler Verfassungs-Vorverständnisse kann gerade auch im
Hinblick auf das Konventsergebnis dreierlei leisten:

- eine Hilfestellung zur Wahrnehmung der eingeflossenen „europageeigneten"
Strukturen und Institutionen; 412
- einen Beitrag zum besseren Verständnis vorheriger Verfassungsprojekte für
die Europäische Union - mit ihrer z. B. eher supranational-föderalen oder eher
intergouvernemental - souveränistischen Ausrichtung;
- eine Verdeutlichung der Grenzen für die Übertragung von nationalen Modellen
im Rahmen der europäischen Verfassunggebung. 4 3 3
Alle konstitutionellen Sonderwege, die in den alten (insbesondere in Großbri-
tannien), neuen und zukünftigen Mitgliedstaaten bestehen, verdeutlichen: Eine
Verfassung ist eine Existenzbedingung eines modernen demokratisch organisier-
ten Gemeinwesens. Sie kann dazu beitragen, eine historische Ausnahmesituation
zu bewältigen.

Die italienische Verfassung (1947) wurde wie das Grundgesetz (GG) und die
späteren Verfassungen von Griechenland (1975), Portugal (1976) und Spanien
(1978) nach dem Ende eines diktatorischen Regimes ausgearbeitet. Ein vergleich-
barer Umstand prägt z. B. auch die polnische Verfassung von 1997. Den Schöpfern
der Verfassung der V. Französischen Republik ging es 1958 dagegen darum, einen

431
Vgl. aber J.H.H. Weiler, Der Staat „über alles". Demos. Telos und die Maastricht-
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, in: JöR 44 (1996). S. 91 ff. (gemeinsam mit
A. Ballmann und F. Mayer).Aus der nationalstaatlichen Sphäre vertraute Baumuster kön-
nen beim Bürger eher ein G e f ü h l der Transparenz und Verständlichkeit vermitteln als eine
,.sui generis" - Konstruktion. Eine zu ausgeprägte Verwendung nationaler Verfassungs-
vorstellungen kann aber z u m .Missverständnis führen, dass über eine E U - V e r f a s s u n g eine
Staatlichkeit der Union angestrebt wird („Superstaat").
432
So gibt es bei den existierenden, nationalstaatlichen Z w e i k a m m e r - S y s t e m e n durch-
aus „ M o d e l l e " für echte supranationale zweite K a m m e r n , vgl. nur den deutschen Bundesrat
oder den US-Senat - und solche, die lediglich mit einer stärkeren Einbeziehung nationaler
Parlamentarier arbeiten: bei den Exekutivmodellen stehen sich z. B. das Modell eines par-
lamentarisch-verantwortlichen Regierungschefs und das einer direkt gewählten exekutiven
Spitze gegenüber. Vgl. allgemein sowie für die beidseitige Wechselwirkung auch W. Kluih,
Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union als Gestalter und Adressaten des Integrations-
prozesses - Grundlagen und Problemaufriss, in: ders. (Hrsg.), Europäische Integration und
Verfassungsrecht. Eine Analyse der Einwirkungen der Europäischen Integration auf die
mitgliedstaatlichen Verfassungssysteme und ein Vergleich ihrer Reaktionsmodelle, 2007,
S. 9 ff.
433
Aus d e m Doppelcharakter der Staaten- und Bürgerunion folgt z. B. - dass anders als
in den meisten nationalen Verfassungen - in einem EU-Verfassungsvertrag ein „Staaten-
Legitimationsstrang" im Rat und ein „Unions-Legitimationsstrang" über das Europäische
Parlament und die Kommission notwendig ist.
156 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

ineffizienten Parlamentarismus zu überwinden und eine starke Exekutive zu schaf-
fen.

Das Grundgesetz (GG) hatte in der (alten) Bundesrepublik Deutschland einen
besonderen historischen Stellenwert. In einer geteilten Nation bot es die Mög-
lichkeit, über einen „Verfassungspatriotismus" einen Identifikationspunkt für den
verlorenen Nationalstaat zu bilden. Aus deutscher Perzeption hat dabei das Grund-
gesetz vor allem auch abwehrenden Charakter gegenüber Übergriffen des Staates.
Die Verfassungen anderer Mitgliedstaaten stehen nicht in gleichem Maße für
diesen positiv besetzten Abwehrgedanken. Während der europäischen Verfas-
sungsdebatte durfte man deshalb außerhalb von Deutschland nicht die gleichen
Konnotationen beim Begriff einer etwaigen EU-Verfassung erwarten. Vielmehr
überwogen (allerdings auch letztlich in Deutschland) die Befürchtungen einer
Staatswerdung Europas. 434

Betrachtet man nun die Strukturen der am Konvent beteiligten Staaten, so er-
gibt sich insgesamt ein eher heterogenes Bild. 435 Aus deutscher Sicht sind die
naheliegendsten Vergleichsparameter f ü r Verfassungen die des Grundgesetzes
von 1949 und der Nachkriegs-Länderverfassungen, wobei für die Struktur des
Grundgesetzes wie für die Verfassungen der Länder die Zusammenfassung der
Verfassungsbestimmungen in einer Urkunde 4 3 6 und im Grundgesetz - kontrastie-
rend zur Struktur der Weimarer Verfassung - die Akzentuierung der (meisten 437 )
Grundrechte durch ihre „Position" an der Spitze der Verfassung, in einem Teil I
(„Die Grundrechte" - Art. I bis 19 GG) kennzeichnend sind. 438

Der deutschen Verfassungsstruktur ist die Italiens (Verfassung von 1947) nicht
unähnlich. Diametral unterschiedlich erweist sich hingegen die Verfassungsord-
nung Großbritanniens. Großbritannien verfügt mit der Magna Charta von 1215

434
Dies galt freilich i m m e r weniger in Frankreich (vgl. die Rede von Staatspräsident
J. Chirac vor dem Deutschen Bundestag vom 2 7 . 0 6 . 2 0 0 0 , in: FAZ vom 2 8 . 6 . 2 0 0 0 . S. 10 f..
in der der Verfassungsbegriff zentral f ü r die B e s t i m m u n g der französischen Rolle in der
und durch die EU ist).
435
Zu diesem Ergebnis kommt auch F.C. Mayen Verfassungsstruktur und Verfassungs-
kohärenz - M e r k m a l e europäischen Verfassungsrechts?, in: Integration 4 / 2 0 0 3 . S. 398 ff..
4 0 5 f.
436
Vgl. auch Art. 79 Abs. 1 G G .
437
Siehe aber die justiziellen Grundrechte in Art. 101 ff. G G .
438
Eine Besonderheit bildet die Einbeziehung der Art. 136 bis 141 der Weimarer Ver-
fassung in das Grundgesetz durch Verweis. Materiell besteht grundsätzlich eine Gleichran-
gigkeit der Grundgesetzbestimmungen, allerdings ergibt sich durch die ..Ewigkeitsklausel"
des Art. 79 Abs. 3 GG eine A b s t u f u n g in der Änderungsfestigkeit der Verfassungsartikel.
Insgesamt verwundert es nicht, dass aus deutscher Sicht die Struktur des Konventsentwurfs
eines Verfassungsvertrages vor allem unter zwei Aspekten Kritik fand: zum einen wegen
der Positionierung der Grundrechtecharta lediglich in Teil II des Entwurfs, z u m anderen
a u f g r u n d des unklaren Verhältnisses zwischen Teil I und insbesondere Teil III des Entwurfs.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 157

zwar über das vergleichsweise älteste geschriebene Verfassungsdokument, hat
aber bekanntlich kein einheitliches, geschriebenes Verfassungsrecht. Dieses setzt
sich zum einen aus kodifizierten Texten, wie eben der Magna Charta oder der
Bill of Rights von 1689 bis zum Human Rights Act (1998) zusammen, zum
anderen aber aus den nicht kodifizierten Grundsätzen des Common Law wie dem
Grundsatz der „Parliamentary Sovereignty". Bemerkenswert ist darüber hinaus,
dass die kodifizierten Rechte mit Verfassungsrang keine hervorgehobene Stellung
innerhalb des Rechtssystems einnehmen. 4 3 9

Die Verfassungen der anderen Mitgliedstaaten lassen sich innerhalb der bei-
den „Pole" - einerseits Konzentrierung aller Verfassungsbestimmungen in einer
Urkunde, andererseits weitgehend ungeschriebene, nur in Einzelaspekten auf be-
stimmte Urkunden zurückgreifende Verfassung-ansiedeln. Am nächsten kommen
der ersteren Erscheinungsform mit übersichtlichen, einheitlichen Verfassungsur-
kunden die Verfassungen von Belgien (1831 r 4 0 , Luxemburg (1868), Griechenland
(1975) und Portugal (1976). Ebenso sind die verfassungsrechtlichen Grundlagen
in Polen (Verfassung von 1997), der Slowakei (1992), Slowenien (1991), Li-
tauen (1992) und beim Konventsteilnehmer Bulgarien (1991) in einer Urkunde
zusammengeführt. In Zypern beanspruchte während des Konventsverfahrens die
Verfassung von 1960 nur für den griechischen Teil der Insel Geltung, weshalb zu
einem gewissen Grade von „ungeklärten Verfassungsverhältnissen" gesprochen
werden kann. 441

In manchen Verfassungsordnungen ist allerdings nicht unmittelbar erkennbar,
dass das als Verfassung apostrophierte Dokument nicht alle geltenden „Verfas-
sungsbestimmungen" widerspiegelt, ja wiedergibt. So finden sich etwa in der
Verfassungsurkunde Verweise auf frühere Normschichten oder auf ergänzende

439
Sie stehen vielmehr auf derselben Rangstufe wie andere Parlamentsgesetze. D e m -
zufolge könnten durch entgegenstehende ..Statutes" Verfassungsrechte aufgehoben werden,
vgl. insgesamt auch P. Birkinshaw, Britischer Landesbericht, in: J. Schwarze (Hrsg.), Die
Entstehung einer europäischen Verfassungsordnung. Das Ineinandergreifen von nationalem
und europäischem Verfassungsrecht, 2000. S. 208 ff.
440
Zur Vorbildfunktion der belgischen Verfassung allgemein H. Hauenhauer, Europäi-
sche Rechtsgeschichte. 1992. S. 5 6 5 ff. Die belgische Verfassung, die bis heute Bestand
hat. verbriefte die bedeutendsten Freiheitsrechte als geltendes Recht und stellte erstmals in
Europa die Staatsordnung auf eine demokratische Grundlage, ohne allerdings das Beste-
hen der Monarchie anzutasten, vgl. ebenso IV. Skouris, Die kontinentale(n) europäische(n)
Verfassungskultur(en), in: M . M o r l o k (Hrsg.), Die Welt des Verfassungsstaates. 2001.
S. 85 ff.. 90. Der Verfassungstext von 1831 war Vorbild für zahlreiche späteren europäi-
schen Verfassungsurkunden, insbesondere für die griechische Verfassung von 1864 (deren
Grundentscheidungen auch den Kern der heutigen griechischen Verfassung von 1975
bilden).
441
In der Türkei galt zu diesem Zeitpunkt noch die Verfassung von 1982 (die im Zuge
der EU-Beitrittsbemühungen grundlegende Ä n d e r u n g e n erfahren sollte). Eine Reihe von
kemalistischen Reformgesetzen bleiben allerdings gegen diese Verfassung abgeschirmt
(Art. 174 der türkischen Verfassung).
158 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Normen. Beispielhaft ist hierbei Frankreich zu nennen, wo mit der Verfassung
der V.Republik von 1958 zwar eine einheitliche Verfassungsurkunde existiert;
jedoch verweist diese in ihrer Präambel auf die Präambel der Verfassung von
1946. die wiederum die Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 mit
Verfassungsrang ausstattet. Daneben bestehen sogenannte „Lois organiques", die
die Verfassung weiter konkretisieren.

Eine vergleichbare Normenkategorie findet sich in Spanien zur Ausgestaltung
der Verfassung von 1978. In der Verfassung der Niederlande von 1983 stehen
Verweise auf einzelne Bestimmungen der Verfassung von 1972, die somit weiter
Geltungskraft entfalten. In Ungarn gilt die Verfassung von 1949. die 1989/90
umfassend revidiert wurde. Die Verfassung von Lettland lässt sich auf einen Text
aus dem Jahre 1922 zurückführen, der 1998 umfängliche Änderungen erfahren
durfte. 4 4 2 Wie die Beispiele von Irland und Dänemark zeigen, können verfassungs-
ergänzende Bestimmungen durchaus unterschiedlicher Natur sein. 443 Während in
Schweden vier „Grundgesetze" mit Verfassungsrang bestehen 4 4 4 , beruhte auch
die Verfassungsordnung Finnlands (gewissermaßen als Relikt aus den Zeiten der
Zugehörigkeit Finnlands zum schwedischen Königreich) bis in die jüngste Zeit
auf mehreren Verfassungsgesetzen mit Verfassungscharakter. Nach einer umfas-
senden Verfassungsreform wurde 1999 eine Verfassung für Finnland verkündet,
die im Jahre 2000 in Kraft trat. Eine Eigentümlichkeit des finnischen Verfas-
sungsrechts besteht allerdings dahingehend fort, als materielle Abweichungen von
der Verfassung durch „Verfassungsausnahmegesetze" zugelassen werden können
(Paragraph 73 (1) der finnischen Verfassung). 445 Die Verfassung von Malta ist

442
Davor bestand ein eigenes Verfassungsgesetz über Bürgerrechte von 1991. Diese
finden sich n u n m e h r im Schlusskapitel der Verfassung.
443
Die Verfassung von D ä n e m a r k (1953) wird etwa durch das ..Thronfolgegesetz"
ergänzt. In Irland sind alle Verträge, auf die sich die europäische Integration gründet,
explizit in den Wortlaut der derzeitigen Verfassung (Ausgangsfassung aus d e m Jahre
1937) a u f g e n o m m e n und damit gleichsam in das irische Verfassungsrecht einbezogen,
vgl. auch F.C. Mayer. Verfassungsstruktur und Verfassungskohärenz - M e r k m a l e europäi-
schen Verfassungsrechts?, in: Integration 4 / 2 0 0 3 . S. 398 ff.. 404f: ..Damit genügt es nicht,
zur Ermittlung des geltenden irischen Verfassungsrechts den Verfassungstext von 1937
aufzuschlagen, vielmehr muss man auch das europäische Primärrecht heranziehen."
444
Neben der Verfassung (..Regeringsformen") aus d e m Jahre 1975, und dem ..Thron-
folgegesetz" sind dies Gesetze mit Verfassungsrang, die jeweils grundrechtliche Gewähr-
leistungen zur Pressefreiheit („Tryckfrihetsförordningen") und zur Meinungsfreiheit („Yt-
trandefrihetsgrundlagen") enthalten.
445
Demzufolge kann der Gesetzgeber unter denselben Voraussetzungen, wie sie für eine
förmliche Verfassungsänderung erforderlich sind. Gesetze verabschieden, die nicht mit der
Verfassung vereinbar sind. Der Unterschied zu einer Verfassungsänderung besteht darin,
dass die „Verfassungsausnahmegesetze" zwar in e i n e m qualifizierten Verfahren zustande
k o m m e n , j e d o c h durch ein einfaches Parlamentsgesetz z u r ü c k g e n o m m e n werden können
(allein in den Jahren 1919 bis 1995 ist in 8 6 9 Fällen ein Verfassungsausnahmegesetz
verabschiedet worden). In diesem Kontext ist beachtenswert, dass nach der Verfassung des
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 159

gekennzeichnet durch die Besonderheit, dass sie durch sogenannte „Schedules"
ergänzt wird.

Auch in Österreich ist eine „Streuung" von Normen mit Verfassungsrang über
die gesamte Rechtsordnung zu beobachten. Obgleich mit dem Bundes-Verfas-
sungsgesetz von 1920 in der Fassung von 1929 (zurückgehend auf den großen
Verfassungsrechtler H. Kelsen) ein hervorgehobener und allgemein als „österrei-
chische Verfassung" identifizierter Text vorliegt, finden sich doch mehr als zwei-
hundert Verfassungsbestimmungen in über hundert Bundesgesetzen, die letztlich
alle - als „Bundesverfassungsgesetze" - im gleichen Rang stehen und mit dem Bun-
des* Verfassungsgesetz die eigentliche „Verfassung" bilden. Gewisse Parallelen zu
einem „Ensemble von Teilverfassungen" (P. Häberle) im europäischen Kontext
sind nicht zu übersehen. In der Tschechischen Republik gilt die Verfassung von
1992. Diese bezieht neben weiteren „Verfassungsgesetzen" in ihrem Art. 3 eine
„Grundrechtecharta" (ebenfalls 1992) als Bestandteil der Verfassungsordnung mit
ein - bemerkenswert im Hinblick auf die europäische Struktur.

(a) Nationale Erfahrungswerte in der Verfassunggebung

Hinsichtlich des originären Verfassunggebungsprozesses offenbarten zum Zeit-
punkt der Einberufung des Verfassungskonvents alle vierzehn (geschriebenen)
Verfassungen der Mitgliedstaaten - in der unterschiedlichsten Form - Anschau-
ungsmaterial für demokratische, legitimitätsstiftende Verfahren des Zustandekom-
mens.

Die „Verfassungsschöpfung" erfolgte teilweise durch ein „normales" Parlament,
häufiger aber durch eine eigens gewählte verfassunggebende Versammlung. Zu-
sätzlich ist das Instrument des Volksentscheids zu nennen oder sogar, wie 1958
in Frankreich, ein Referendum ohne vorherige parlamentarische Beratung und
Verabschiedung. Das Grundgesetz (GG) bildet insofern eine Ausnahme, als der
Parlamentarische Rat nicht direkt gewählt war, sondern sich aus Vertretern der
Landtage der westdeutschen Länder zusammensetzte. 4 4 6 Nach den Erfahrungen
des Europäischen Rates in Nizza lag es nahe, an nationale Erfahrungen der Ver-
fassunggebung anzuknüpfen. Fragen von derart grundsätzlicher Tragweite, wie
sie im Post-Nizza-Prozess (teilweise erneut) anstehen sollten 447 , ließen sich al-
leine durch das herkömmliche Verfahren der Regierungskonferenz kaum lösen.
Nach den positiven Erfahrungen bei der Ausarbeitung mit der Grundrechte-Charta
sprach deshalb viel dafür, diese mit der Konvent-Methode zu nutzen. 448

Konventsteilnehmers Rumäniens von 1991 mit Zweidrittelmehrheit verfassungswidrige
Gesetze bestätigt werden können (Art. 145 der Verfassung).
Die Ratifizierung erfolgte durch die - allerdings demokratisch gewählten - Landtage.
447
Vgl. unter B . I I . 2 f ) m m ) .
448
Hierzu umfassend unter B . I I . 2 f ) p p ) und B.V. I.
160 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

(b) Das Vorverständnis von Demokratie,
Gewaltenteilung und Kompetenzverteilung

Hinsichtlich der Axiome Demokratie und Gewaltenteilung sowie bezüglich
„direkter Mitwirkungsrechte" offenbaren die Verfassungen aller Mitgliedstaaten
einheitliche Elemente: Alle begründen die Legitimation der Staatsgewalt im Wil-
len des Volkes, das sich in regelmäßig stattfindenden freien Wahlen äußert. Das
Volk, d. h. die Summe aller Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates, ist der letzte
legitimatorische Ableitungspunkt für die politische Herrschaft. 4 4 9 Der „Staats-
Legitimationsstrang" bildet sich in den nationalen Arenen (nationalen Parlamen-
ten und nationaler Öffentlichkeit) und wird für den europäischen Kontext im
Rat formuliert. Er bleibt jedoch ein national-vermittelter Legitimationsstrang, der
mit fortschreitender Integration nicht ausreicht. Das Demokratieprinzip kommt
zwar in den Nationalstaaten ungeschmälert zur Geltung, aber den Nationalstaaten
schwinden die Entscheidungsbefugnisse. Diese wachsen auf europäischer Ebene
an. mit der Folge, dass sich auch dort ein immer stärkeres Bedürfnis nach einer
unmittelbaren, nicht von den Mitgliedstaaten abgeleiteten demokratischen Sub-
stanz ausgebildet hat. Für mehr Akzeptanz von Entscheidungen der Europäischen
Union bildet sich deshalb das Erfordernis eines „Unions-Legitimationsstrangs"
heraus, der besonders in den Organen Europäisches Parlament und Kommission
seinen Ausdruck zu finden hat.

In allen Verfassungen findet sich - bei unterschiedlichen Lösungen im Einzel-
nen - eine Aufteilung der exekutiven, legislativen und judikativen Funktionen
der Staatsgewalt auf verschiedene Organe, ebenso wie die Unabhängigkeit der
Justiz. Die gleichzeitige Exekutiv- und Legislativtätigkeit des Europäischen Rates
ist in dieser Hinsicht systemfremd (wenngleich in der „sui generis" Architektur
der Europäischen Union das klassische Montesquieu'sehe Prinzip der Gewalten-
teilung wahrscheinlich nicht streng anwendbar sein mag). 45 " Kennzeichnend für
den modernen europäischen Verfassungsstaat ist eine Interdependenz zwischen
Regierung und Parlament. Dabei sind die Regierungen dem Parlament politisch
verantwortlich. 451

449
Vgl. etwa Art. 20 Abs. II G G : „Alle Staatsgewalt geht vom Volk aus."
450
A. Juppe und J. Toubon forderten d a h e r in ihrem Verfassungsentwurf vom
2 8 . 0 6 . 2 0 0 0 (ganz in der französischen Verfassungstradition) exekutive und legislative Tä-
tigkeiten klarer voneinander zu trennen, vgl. A. Juppe/J. Toubon. Constitution de l'Union
Europeenne. Contribution ä une reflexion sur les institutions futures de l'Europe, vom
2 8 . 6 . 2 0 0 0 . a b r u f b a r unter www.mic-fr.org/proposition-mic-ce.rtf. Ein anderer Mangel der
Gewaltenteilung zwischen europäischer Exekutive und europäischer Legislative könnte
darin zu sehen sein, dass das Europäische Parlament, z u n e h m e n d in die administrative
Umsetzung von Ratsbeschlüssen durch die Kommission (im Ausschuss- /..Komitologie"-
Verfahren) eingreifen möchte. Kritisch ist ebenfalls zu erwähnen, dass das Europäische
Parlament wiederholt den Anspruch erhebt, über sein Haushaltsrecht die exekutive G A S P
mitzugestalten.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 161

Im Allgemeinen ist die Stellung der Parlamente in den Mitgliedstaaten stark (ins-
besondere in Mitgliedstaaten und Beitrittsländern mit Diktaturerfahrung). Einzig
die Stellung der französischen Nationalversammlung, die noch nicht einmal über
volle Geschäftsordnungsautonomie verfügt, ist eher schwach. Korrespondierend
zu dieser Schwäche des Parlaments verfügt die französische Exekutive über ein
hohes Maß an autonomen Normsetzungskompetenzen. Die Demokratien in den
Mitgliedstaaten sind repräsentativ verfasste Demokratien. Das Element direkter
Demokratie tritt ergänzend hinzu.

Direkte Mitwirkungsrechte bei der Gesetzgebung - in Form von Volksbegehren
und Volkentscheiden - sind im mitgliedstaatlichen Verfassungsrecht die Regel
(nicht aber in Deutschland, dessen Demokratie - auf Bundesebene - wohl die
repräsentativ ausgeprägteste in den Mitgliedstaaten ist). Bei Fragen des EU-Bei-
tritts, der Vertragsänderung oder der Euro-Einführung können diese Volksrechte
bekanntlich eine gewichtige Rolle spielen. 452

Die Mitgliedstaaten weisen unterschiedliche Erfahrungen auf, was den Wert
eines Zwei-Kammersystems für die Parlamentarisierung der Europäischen Uni-
on anbelangt (das britische Oberhaus ist beispielsweise relativ einllusslos und
auch nicht in indirekter Form demokratisch legitimiert). In Dänemark. Finnland.
Griechenland. Luxemburg, Portugal und Schweden besteht das Parlament nur
aus einer Kammer. Die anderen Staaten besitzen Zweite Kammern, die die Ge-
bietskörperschaften in den Mitgliedstaaten repräsentieren. In Frankreich vertreten
etwa die Abgesandten der Gebietskörperschaften im Senat das „tiefe Frankreich".
Diese zweiten Kammern weichen nach Struktur- und Kompetenzen erheblich
voneinander ab (der französische Senat verfügt in der Gesetzgebung nur über
ein suspensives Veto gegenüber der Nationalversammlung). Nur im Falle von
Deutschland. Belgien und Österreich spielen die zweiten Kammern eine traditio-
nelle föderale Rolle im Gesetzgebungsprozess. 4 5 3

451
Im Rahmen einer weiteren Ausbildung der EU-Exekutive stellt sich die Frage,
inwieweit diese aus einer Mehrheit im Europäischen Parlament hervorgehen sollte.
452
Siehe nur die Regelungen in D ä n e m a r k . Frankreich. Großbritannien. Irland. Finn-
land und Österreich. Aus der eigenen verfassungsrechtlichen Tradition heraus schlugen
A. Juppe und J. Toubon (2000) ein Gesetzesinitiativrecht für europäische Bürger vor. ebenso
die A n n a h m e oder das Außerkraftsetzen („referendum d ' a b r o g a t i o n " ) durch Bürgerrefe-
renden. So interessant dieser Vorschlag erscheint: grundsätzlich setzt er eine europäische
Öffentlichkeit voraus, die sich erst noch entwickeln muss.
451
Bislang gibt es in der Europäischen Union eine institutionelle Dreiecksbeziehung
zwischen Rat. Europäischen Parlament und Kommission. Die europäische Legislative wird
aus Rat und Europäischen Parlament gebildet, die europäische Exekutive aus Kommission
und Rat (mit einer dominierenden Rolle des letzteren in weiten Bereichen), die europäische
Judikative aus d e m E u G H . Wann i m m e r es um die E i n f ü h r u n g einer föderalen zweiten
E U - K a m m e r neben d e m Europäischen Parlament ging, war eine Bikameralisierung der
Europäischen Union gemeint, in der ein stärker repräsentatives Europäisches Parlament
162 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Im H i n b l i c k auf die E x e k u t i v e e r ö f f n e n sich z w e i G r u n d m o d e l l e in d e n M i t g l i e d -
s t a a t e n . D e r N o r m a l f a l l ist e i n e p o l i t i s c h e R e g i e r u n g , d i e a u s d e n M a c h t r e l a t i o n e n
i m Parlament hervorgeht (etwa mit e i n e m B u n d e s k a n z l e r , e i n e m M i n i s t e r p r ä s i d e n -
ten o d e r e i n e m P r e m i e r m i n i s t e r m i t R i c h t l i n i e n k o m p e t e n z a n d e r S p i t z e ) . D i e s e
E x e k u t i v e ist g e g e n ü b e r d e m P a r l a m e n t v e r a n t w o r t l i c h . H i e r b e i ist d i e M ö g l i c h k e i t
des Misstrauensvotums zu erwähnen, wobei der Regierungschef in Deutschland.
S p a n i e n und Belgien b e s o n d e r s durch ein „konstruktives M i s s t r a u e n s v o t u m s " ge-
s c h ü t z t ist. D a n e b e n e x i s t i e r t d i e „ E i n r i c h t u n g " e i n e s r e p r ä s e n t a t i v e n S t a a t s o b e r -
hauptes mit begrenzten, e b e n überwiegend repräsentativen Befugnissen. A n d e r s
stellt sich die Situation in F r a n k r e i c h dar. H i e r besteht e i n e e x e k u t i v e D o p p e l -
spitze a u s Staatspräsident und Premierminister. Der P r e m i e r m i n i s t e r geht als
Regierungschef a u s d e m Parlament hervor und unterliegt dessen Misstrauens-
v o t u m . D i e s g i l t n i c h t f ü r d e n f r a n z ö s i s c h e n S t a a t s p r ä s i d e n t e n : e r ist z u g l e i c h
oberstes Repräsentations- und Exekutivorgan (insbesondere in der A u ß e n - und
S i c h e r h e i t s p o l i t i k , i n d e r e r ü b e r e i n e A r t R i c h t l i n i e n k o m p e t e n z v e r f ü g t ) . E r leitet
s e i n e A u t o r i t ä t a u s d e r D i r e k t w a h l d u r c h d i e B e v ö l k e r u n g a b u n d ist d a m i t a u s
französischer Sicht unmittelbar und souverän legitimiert wie das Parlament - und
deshalb diesem auch nicht verantwortlich. Ausfluss dieser besonderen direkten
L e g i t i m a t i o n ist d a s R e c h t , d i e N a t i o n a l v e r s a m m l u n g a u f z u l ö s e n . 4 5 4

mit europaw^it einheitlichen Wahlrecht die erste K a m m e r der EU bilden und der Rat sich
in Richtung einer Staatenkammer entwickeln sollte. Die Kommission wäre tendenziell zur
Exekutive geworden (einschließlich einer Aufgabe des Prinzips der nationalen Repräsenta-
tion dort). Zu entscheiden wäre in diesem Modell, ob die Vertreter in der S t a a t e n k a m m e r
ernannt oder direkt gewählt werden sollen (siehe die Beispiele Deutscher Bundesrat oder
US-Senat) bzw. ob und wie das d e m o g r a p h i s c h e Gewicht zum Tragen zu bringen wäre
(z. B. von drei bis sechs Stimmen w i e im Bundesrat oder je zwei Stimmen wie im US-Senat).
Bei dieser Bikameralisierung der Europäischen Union darf aber nicht übersehen werden,
dass auch die im Rat vertretenen mitgliedstaatlichen Regierungen durch ihren nationalen
Parlamente demokratisch legitimiert sind. Als solche haben sie einen demokratisch her-
geleiteten Anspruch, gestaltende Akteure im europäischen Organsystem zu sein. Insofern
erscheint es in einer ..Staaten- und Bürgerunion" problematisch, den Rat in eine rein nachge-
ordnete legislative zweite K a m m e r herabzustufen. Für viele Mitgliedstaaten stand deshalb
während des Konventsprozesses bei der etwaigen Einrichtung einer zweiten K a m m e r nicht
der Rat im Vordergrund, sondern die stärkere Einbeziehung der nationalen Parlamente
(vgl. insofern die Vorschläge von Kommissar C. Patten und Premierminister T. Blair für die
Einrichtung einer zweiten P a r l a m e n t s - K a m m e r aus nationalen Parlamentsangehörigen, in
ihren Reden vom 26. 1 0 . 2 0 0 0 bzw. 06. 10.2000). Die französischen Vorschläge für eine aus
nationalen Parlamentariern beschickten zweiten Parlaments-Kammer dürften sich - neben
Souveränitätsvorbehalten - auch aus den schwachen parlamentarischen Kontrollmöglich-
keiten der Assemblee nationale in der Europapolitik erklären. Eine zweite K a m m e r würde
diese Kontrollrechte verbessern (während der deutsche Bundestag bereits nach Art. 2 3 G G
über breite Mitwirkungsmöglichkeiten verfügt). Juppe und Toubon (2000) schlugen vor
diesem Hintergrund ein Z w e i - K a m m e r - S y s t e m vor. mit e i n e m Europäischen Parlament
(dessen exklusive Gesetzgebungszuständigkeit allerdings durch die Tagesordnung der euro-
päischen Regierung bestimmt wird) sowie eine „ K a m m e r der Nationen" (aus Mitgliedern
der nationalen Parlamente). Die K a m m e r ist gedacht als Garant des Subsidiaritätsprinzips
und vitaler nationaler Interessen eines Mitgliedstaates.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 163

Effizienz (über starke Gemeinschaftsorgane mit Mehrheitsentscheidungen im
Rat) und demokratische Legitimation (über verstärkte parlamentarische Kontroll-
rechte) sind auch das Ergebnis einer nachvollziehbaren Aufgabenteilung zwischen
Union und Mitgliedstaaten. Die Mitgliedstaaten bringen hier sehr unterschiedliche
verfassungsrechtliche Vorerfahrungen ein. Wenn der Föderalismus eine politische
Organisationsform darstellt, in der jede staatliche oder regionale Ebene in einer
Reihe von Aufgabenbereichen endgültige Entscheidungen treffen kann, dann wird
man neben Deutschland und Österreich nur noch Belgien als einen föderalen
Staat bezeichnen können. 455 Im deutschen Verbund-Föderalismus fallen die Ge-
setzgebungszuständigkeiten grundsätzlich den Ländern zu. Der Bund nutzt seine
speziellen Gesetzgebungs-Kompetenzen allerdings so extensiv, dass für die Län-
der derzeit 456 „unter dem Strich" nur wenige Bereiche übrig bleiben. Der Bund
ist dabei allerdings fast immer auf eine Mehrheit im Bundesrat und auf eine
Umsetzung über die Verwaltungen der Länder angewiesen.

Die anderen mitgliedstaatlichen Verfassungsordnungen kennen keine bundes-
staatlichen Strukturen (in der Verfassung der V. Republik Frankreichs gibt es
beispielsweise keine hierarchischen Kompetenzbestimmungen). Es lässt sich ledig-
lich eine allmähliche Entwicklung weg vom Unitarismus beobachten (allerdings
von oben nach unten und nicht von unten nach oben). Spanien hat 1978 - mit noch
offenem Ausgang - eine Dezentralisierung begonnen. Ähnliches gilt ansatzweise
für Polen. Italien hat durch die Einführung der Direktwahl des Präsidenten des
Regionalausschusses zwar die Legitimität der Regionen gestärkt, ihre Zuständig-
keiten und Finanzausstattung freilich nicht erweitert.

In Frankreich ist ein (schüchterner) Dezentralisierungsprozess eingeleitet, der
inzwischen aber - trotz aller Auflockerung des Einheitsstaates - ins Stocken gera-
ten ist (vgl. nur das „Problemfeld" Korsika). Dieser Prozess soll erklärtermaßen
nicht in einen Föderalismus münden. Großbritannien schließlich hat 1998 Gesetze
beschlossen, die Schottland, Wales und Nordirland eine - begrenzte - Regional-
autonomie geben sollen.

Insgesamt ist und war es beim Herangehen an die europäische Verfassungs-
debatte entscheidend, die nationalen Verfassungsvorverständnisse mitzuberück-
sichtigen. Die bislang vorliegenden Verfassungsentwürfe zeig(t)en, welche große
Rolle die nationalen Ausprägungen demokratischer Wirkungsprinzipien spielen.

454
Die Stellung des US-Präsidenten ist insofern noch stärker, als er Regierungschef ist
und ebenfalls direkt - über Wahlmänner - gewählt wird.
455
Der schweizerische Wettbewerbsföderalismus ist insoweit nochmals eine Besonder-
heit. da er den Gliedstaaten z. B. auch a u t o n o m e Steuererhebungskompetenzen einräumt;
nach d e m US-Trennungsföderalismus umfassen dagegen die jeweils der Bundesebene zu-
gewiesene Sachkompetenz alle Funktionen: Gesetzgebung, Exekutive und Gerichtsbarkeit.
456
Belastbare Bewertungen der ..Föderalismus-Reform I" sowie der laufenden ..Födera-
l i s m u s - K o m m i s s i o n " stehen noch aus.
164 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

oo) Begleitend zum Verfassungskonvent vorgestellte (Privat-)Entwürfe

Begleitend zum seit Februar 2002 tagenden „Konvent zur Zukunft Europas"
erarbeiteten verschiedene Politiker und Juristen eine Vielzahl eingehender Verfas-
sungsentwürfe. 4 5 7

Zu nennen sind hierbei (P\ Häberle zitierend 458 und ergänzend) der „Budapes-
ter Entwurf für eine Europäische Verfassung" der Arbeitsgruppe an der Staats-
und Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Budapester Eötvös-Loränd-Universität
vom Juni 2003 4 5 9 , der Entwurf von The Young Christian Democrats ofDenmark
(KFU) vom März 200346<>, der Arbeitsgemeinschaft sozialdemokratischer Juris-
tinnen und Juristen (ASJ) vom Februar 2003 4 6 ! sowie aus demselben Monat der
„Trierer Verfassungsentwurf für die Europäische Union" 462 .

Weiterhin sollen in diesem Kontext hervorgehoben werden: Die EVP - Kon-
ventsgruppe und ihr Diskussionspapier vom November 2002 461 sowie die überar-
beitete Fassung vom Januar 2003 4 M ; der (überarbeitete) Entwurf eines „Verfas-
sungsvertrages der Europäischen Union" von F. Cromme465; der Vorentwurf des
VerfassungsVertrages von Kommissionspräsident R. Prodi (4.12.2002) 4 6 6 .

457
17 dieser E n t w ü r f e werden von P Hüberle, Europäische Verfassungslehre.
4. Aufl. 2006. S. 6 0 0 ff. ( vgl. auch ders., Die Herausforderungen des europäischen Juristen
v o r d e n Aufgaben unserer Verfassungs-Zukunft: 16 Entwürfe auf dem Prüfstand, in: D Ö V
11/2003. S . 4 2 9 ff.) vorgestellt und profund (gelegentlich streitbar - etwa d e r sog. ..Berli-
ner Entwurf* vom November 2 0 0 2 ) analysiert. Auf eine Darstellung dieser Ansätze wird
daher verzichtet, gleichwohl darauf verwiesen, dass eine nicht unerhebliche Anzahl der
Entw ürfe einflussreiche Wegmarken für die Debatte zu setzen w ussten (bzw. noch w issen).
Einige Verfassungsentwürfe, die von P. Hüberle nicht a u f g e n o m m e n wurden, sind bereits
oben benannt worden. Vgl. auch T. Oppermann. Vom Nizza-Vertrag 2001 zum Europäi-
schen Verfassungskonvent 2 0 0 2 / 2 0 0 3 . in: DVBI. 2003. S. 1 ff. J. Schwarze. Europäische
Verfassungsperspektiven nach Nizza, in N J W 2002. S. 9 9 3 ff.
458
P. Häberle. Europäische Verfassungslehre. 4. Aufl. 2006. S. 604 ff.
459
Vgl. www.cap.uni-muenchen.de/konvent/entwuerfe.htm.
460
Young Cristian Democrats Of Denmark (B. Langdahl. T.N. W. Pedersen). A Danish
Proposal on a European federal Constitution. 25. März 2003, a b r u f b a r unter http://kfu.dk
/rtf/108.pdf.
461
Der Entwurf: Verfassungsgrundsätze der Europäischen Union. 14. Februar 2003.
vgl. www.bundestag.de/internat/eu_konvent/verf_ent.html.
462
H. W. Maull. R. Kirt (Hrsg.), Eine Verfassung für Europa. Trierer Verfassungsentw urf
für die Europäische Union. Ergebnis eines Projektseminars Trierer Studentinnen und
Studenten. 2003.
463
„The Constitution of the European Union" (Discussion Paper). 10. November 2002.
Text of the E P P Convention Group meeting in Frascati. abrufbar unter http://www.cap.uni-
muenchen.de/konvent/download/EPP-Constitution2.pdf.
464
„Die Verfassung der Europäischen U n i o n " (Diskussionspapier), überarbeitete Fas-
sung einschl. des 2. Teils. 2 7 . 0 1 . 2 0 0 3 . vgl. C O N V 6 1 6 / 0 3 vom 0 1 . 0 4 . 2 0 0 3 .
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 165

D e r „ B e r l i n e r E n t w u r f ' v o n G. Gloser u n d M. Roth ( N o v e m b e r 2 0 0 2 ) 4 6 7 u n d d e r
„ F r e i b u r g e r E n t w u r f ' d e s Europa-Instituts Freiburg e. V. ( N o v e m b e r 2 0 0 2 ) 4 6 s ver-
dienen ebenso eine Erwähnung wie der „Entwurf einer Neufassung des Vertrages
ü b e r d i e E u r o p ä i s c h e U n i o n f ü r d e n V e r f a s s u n g s k o n v e n t d e r E U " v o n R . Scholz
(2002)469, der Vorentwurf des Verfassungsvertrages vom Konventspräsidium (Ok-
tober 2002)470 und der Vorschlag einer „Verfassung der Europäischen U n i o n " an
d e n K o n v e n t v o n J. Leinen ( O k t o b e r 2 0 0 2 ) 4 7 1 .

Auf Widerhall stießen zudem der Entwurf von A. Dashwood, M. Dougan,
C. Hillion. A. Johnston u n d E. Spavent ( O k t o b e r 2 0 0 2 ) 4 7 2 s o w i e d i e A n s ä t z e d e r
K o n v e n t s m i t g l i e d e r E. O. Paciotti47\ E. Brök474, R. Badinter475 u n d A. Duff476.

N e b e n d e m i n m a n c h e r l e i H i n s i c h t g e g l ü c k t e n E n t w u r f v o n F . Dehousse u n d
W. Coussens ( E u r o p e n P o l i c y C e n t e r ) 4 7 7 ist in m e s s b a r e n G r e n z e n b e a c h t e n s w e r t
auch d e r „First G r e e n D r a f t for a E u r o p e a n C o n s t i t u t i o n " d e r j u n g e n Grünen-Politi-

465
F. Cromme, Verfassungsvertrag der Europäischen Union. Entwurf und Begründung.
2. Aufl. 2003, S. 27 ff.
466
A b r u f b a r unter http://europa.eu.int/futurum/documents/offtext/const051202_en.pdf
467
A b r u f b a r unter http://www.eloser-spd.de/berliner_entwurf-verfassung_fuer_die_eu
.pdf.
468
Europa-Institut Freiburg e. V. ( Hrsg.). Freiburger Entwurf für einen europäischen
Verfassungsvertrag, 2002.
46
" R. Scholz, Entwurf einer Neufassung des Vertrages über die Europäische Union für
den Verfassungskonvent der EU. in: Zeitschrift für Gesetzgebung. Vierteljahresschrift für
staatliche und k o m m u n a l e Rechtsetzung, 17. Jahrgang. Sonderheft 2002.
470
Vgl. C O N V 3 6 9 / 0 2 sowie http://register.consilium.eu.int/pdf/de/02/cv00/00369d2
.pdf
471
A b r u f b a r unter http://www.joleinen.de/dokumente.html.
47:
..Draft Constitutional Treaty of the European Union and related d o c u m e n t s " ,
vgl. C O N V 3 4 5 / 0 2 R E V I sowie hUp://register.consilium.eu.int/pdf/de/02/cv00/00345-
rid2.pdf
473
„Progetto di Costituzione d e l l ' U n i o n e E u r o p e a " (ital.), ..Projet de Constitution de
f Union E u r o p e n n e " (franz.), vgl. C O N V 3 3 5 / 0 2 vom 10. Oktober 2002 sowie http://register
.consilium.eu.int/pdf/de/02/cv00/00335d2.pdf
474
„Constitution of the European U n i o n " (Discussion Paper) neuere Version zum
Entwurf vom 10. S e p t e m b e r 2002 ( a b r u f b a r unter http://www.weltpolitik.net/texte/policy
/verfassung/brok.pdf). vgl. C O N V 3 2 5 / 0 2 vom 8 . O k t o b e r 2 0 0 2 ( C O N T R I B I I I ) sowie
http://register.consilium.eu.int/pdf/de/02/cv00/00325d2.pdf
475
„Eine Europäische Verfassung. Une Constitution Europenne", vgl. C O N V 3 1 7 /
02 vom 30. September 2002 sowie http://register.consilium.eu.int/pdf/de/02/cv00/003l7d2
.pdf
476
„A Model Constitution for a Federal Union of Europe", vgl. C O N V 2 3 4 / 0 2 vom
3. September 2002 sowie http://register.consilium.eu.int/pdf7dc/02/cv00/00234d2.pdf:
477
Constitution of the European Union. 17. S e p t e m b e r 2 0 0 2 . vgl. http://www.cap.uni-
muenchen.de/konvent/download/EPC-DehousseCoussens.pdf.
166 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

ker Seifen, Liihrmann und Nouripour (September 2002) 478 sowie „La Constitution
Europeene de Cluny" der Convention Europiene de Cluny (Juli 2002) 479 .

pp) Der Europäische Konvent 480

(I) Auftrag und Zusammensetzung - das innovative Konventsmoment

Der „EU-Konvent zur Zukunft Europas" wurde von den europäischen Staats-
und Regierungschefs am 14./15. Dezember 2001 beauftragt, „die wesentlichen
Fragen zu prüfen, welche die zukünftige Entwicklung der Europäischen Union
a u f w i r f t . " Dazu wurden in der benannten „Erklärung von Laeken" jene knapp
60 Fragen aufgelistet, mit denen sich der Konvent beschäftigen sollte. Praktisch
war damit der Auftrag für eine Generalrevision der Europäischen Union gegeben.
Der Konvent hat seine Arbeit so angelegt, dass praktisch das gesamte europäische
System auf den Prüfstand kam.

Im Unterschied zu Regierungskonferenzen, die bisher die Verträge ausgear-
beitet hatten, setzte sich der Konvent nicht aus Diplomaten der Mitgliedstaaten
zusammen, sondern in erster Linie aus Parlamentariern. Darin lag das „inno-
vative M o m e n t " des EU-Konvents für die europäische Verfassunggebung. Der
Konvent versammelte 105 Mitglieder und die gleichen Zahl von Stellvertretern.
Auch Vertreter der Beitrittsstaaten nahmen teil. Neben dem Präsidenten und zwei
Vizepräsidenten bestand der Konvent aus

- 28 Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten,
- 16 Mitgliedern des Europäischen Parlaments,
- 56 Vertretern der nationalen Parlamente und
- zwei Vertretern der EU-Kommission.

Zwar hatten die Mitglieder der Beitrittsstaaten kein Stimmrecht, doch wirkte
sich das in der Praxis mangels Abstimmungen nicht aus. Die stellvertretenden
Mitglieder waren im Status den Mitgliedern praktisch gleichgestellt. 481

478
Vgl. http://www.cap.uni-muenchen.de/konvent/download/Young_Greens.pdf.
479
Vgl. http://pictel.cluny.ensam.fr/Europe/textes/const_2001 .htm.
4S
" Aus der Lit: T. Oppermann. Vom Nizza-Vertrag 2001 zum Europäischen Verfas-
sungskonvent 2 0 0 2 / 2 0 0 3 , in: DVB1.2003. S. 1 ff.: F.C.Mayer. Macht und G e g e n m a c h t
in der Europäischen Verfassung. Z u r Arbeit des Europäischen Verfassungskonvents, in:
ZaöRV 63 (2003). S. 59 ff.: I. Pernice. Eine neue K o m p e t e n z o r d n u n g für die Europäische
Union, in: P. H ä b e r l e / M . M o r l o k / W . Skouris (Hrsg.), Festschrift Festschrift für Dimitris
Th. Tsatsos. Z u m 70. Geburtstag am 5. Mai 2003. 2003. S . 4 7 7 ff.: 5. Magiern. Die Arbeit
des europäischen Verfassungskonvents und der Parlamentarismus, in: D Ö V 2003. S. 578 ff.;
D. Tsatsos. Der Europäische Konvent, in: Festschrift für T. Fleiner. 2 0 0 3 . S. 7 4 9 ff. Siehe
insb. auch die Bibliographie des Verf. (2006).
481
Aus Deutschland gehörten zuletzt d e m Konvent an: Bundesminister J. Fischer (Grü-
ne), und Staatsminister H.M. Bury als Vertreter der Bundesregierung. Ministerpräsident
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 167

Ein bedeutender Vorteil des Konventsverfahrens lag im Beginn der „Politisie-
rung" des europäischen Interessenausgleichs.

Grundsätzlich ist eine Abstimmung von 25 (plus x) nationalen Interessen nahe-
zu unmöglich. Unhabhängig von einer aktuellen Bewertung steht einem Konvent
dagegen grundsätzlich die Möglichkeit zur Interessenformulierung innerhalb der
vier Institutionengruppen und der „politischen Familien" offen. So erfolgte bei-
spielsweise zum Ende des Grundrechtekonvents der politische Interessenausgleich
nicht mehr entlang der nationalstaatlichen Linien, sondern zwischen den politi-
schen Gruppen. Die Zusammenkünfte der „politischen Familien" im Vorfeld der
Plenarsitzungen führten so schon beim ersten Konvent zu einer Abstimmung über
die nationalen Grenzen hinweg. 482

(2) Die Gestaltung der Konventsarbeit

Der Konvent konnte freilich auf zahlreiche neue Vorschläge für eine Reform
bzw. Ersetzung der geltenden Verträge zurückgreifen. Die jeweiligen Vorarbeiten
spielten in der Konsequenz aber eine vergleichbar marginale Rolle.

Die Zusammenarbeit zwischen dem Plenum und dem Präsidium bzw. seinem
Präsidenten gestaltete sich von Beginn an nicht reibungs- und konfliktfrei. 483 So
wurden etwa Arbeitsgruppen mit einer realistischen Zeitvorgabe erst auf Druck
des Plenums eingesetzt, ohne dass dabei tatsächlich plausible Strukturüberlegun-
gen erkennbar waren. Zu einem zentralen Punkt der Reform, den Institutionen,
hat es keine Arbeitsgruppe gegeben. Von Vielen wurde beklagt, dass die „Grund-

E. Teufel (CDU) und W. Gerhards (SPD), als Vertreter des Bundesrates, J. Meyer (SPD)
und P. AI mutier ( C D U ) als Vertreter des Bundestages. E. Brök ( C D U ) . K. Hansell (SPD),
S. Kaufmann ( P D S ) und J. Wuermeling ( C S U ) in der Delegation des Europäischen Parla-
ments.
482
Der zweite Konvent hat daraus zumindest vordergründig seine Konsequenzen gezo-
gen: Bereits vor der Eröffnungssitzung am 28. März 2002 fanden sowohl die ersten Treffen
der Institutionengruppen als auch Koordinierungssitzungen der ..politischen Familien"
statt.
483
Bereits der Auftakt der Konventsberatungen war in diesem Sinne misslungen. da das
Präsidium den Versuch u n t e r n o m m e n hatte, eine ausschließlich von ihm selbst entworfene,
sehr präsidiallastige G e s c h ä f t s o r d n u n g zur Grundlage der Konventsarbeit zu machen,
vgl. auch J. Meyer/S. Hölscheidt. Die Europäische Verfassung des Europäischen Konvents,
in: E u Z W 2003. S . 6 I 3 ff. Um die Verfassung zu entwerfen, wurden 27 Plenarsitzungen
zwischen dem 2 8 . 2 . 2 0 0 2 und dem 1 0 . 7 . 2 0 0 3 durchgeführt, in denen es 1802 Redebeiträge
gab. die als Folge der Beschränkung der Redezeit ..nur" 5 4 3 6 Minuten in Anspruch
g e n o m m e n haben. Das Präsidium hat 50mal getagt. Es gibt 848 Konventsdokumente: 5995
Änderungsanträge wurden gestellt. Elf Arbeitsgruppen gab es. die insgesamt 86 Sitzungen
durchgeführt haben: hinzu k o m m e n drei Arbeitskreise, die insgesamt z w ö l f m a l getagt
haben, vgl. C O N V 851 / 0 3 v. 18. 7 . 2 0 0 3 ; Agence Europe v. 1 0 . 7 . 2 0 0 3 : die letzte C O N V -
Nr. ist zwar 8 5 4 / 0 3 v. 2 9 . 7 . 2 0 0 3 , doch wurden gem. C O N V 8 3 5 / 0 3 v. 2 9 . 7 . 2 0 0 3 6 C O N V -
Nr. nicht vergeben.
168 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

r e c h t e c h a r t a " v o m P r ä s i d i u m als „ S t e i n b r u c h " g e n u t z t w o r d e n w ä r e , i n d e m e s
ihre N o r m e n in anderen Teilen d e r V e r f a s s u n g untergebracht und d a d u r c h u n n ö -
tigerweise h u n d e r t e von Ä n d e r u n g s a n t r ä g e n provoziert hätte. Ein allzu üblicher
Verfahrensfehler ließ sich ebenfalls nicht vermeiden: die anfänglich geführte
G e n e r a l d e b a t t e w a r viel z u l a n g w i e r i g , s o d a s s d e m Konvent g e g e n E n d e nicht
g e n ü g e n d Z e i t b l i e b , d e n u m f a n g r e i c h e n Teil III i n d e r g e b o t e n e n A u s f ü h r l i c h k e i t
zu erörtern.484

Der Konvent tagte im P l e n u m an 52 Sitzungstagen zwischen M ä r z 2 0 0 2 und
Juni 2003. Dies g a b Gelegenheit zu 1802 mündlichen Beiträgen. Arbeitsgruppen
wurden eingerichtet u.a. zu den T h e m e n Subsidiarität, nationale Parlamente,
Zuständigkeiten, Ordnungspolitik. Inneres und Justiz, Gesetzgebungsverfahren.
Außenbeziehungen und Verteidigungspolitik.

In d e m Konvent h a b e n sich d i e M i t g l i e d e r sowohl n a c h politischer Z u g e h ö r i g k e i t
w i e n a c h D e l e g a t i o n e n (z. B . E u r o p ä i s c h e s P a r l a m e n t o d e r n a t i o n a l e P a r l a m e n t e )
z u s a m m e n g e f u n d e n . I n d i e s e m R a h m e n f a n d e n j e w e i l s K o o r d i n i e r u n g e n statt.
Die Fraktion der Europäischen Volkspartei (EVP), umfasste etwa 40 Prozent der
Mitglieder, die der Sozialisten 30 Prozent. Die E V P - G r u p p e hatte in vielen Punkten
aufgrund (damalig) weitgehender Homogenität eine Führungsrolle übernommen
bis hin zur Vorlage des bereits e r w ä h n t e n kompletten Verfassungsentwurfs.4S?

484
J. Meyer!S. Höheheidt. Die Europäische Verfassung des Europäischen Konvents, in:
E u Z W 2003. S. 6 1 3 ff., 6 1 3 stellen zu Recht fest, dass dies ein „wichtiger G r u n d für manche
Ungereimtheiten der Verfassung" gewesen sei: „Theoretisch wäre es sinnvoll und möglich
gewesen, die Konventsarbeit weiter zu verlängern, praktisch nicht. Europa benötigt generell
Zeitdruck, um Fortschritte zu erzielen. Speziell für den Konvent als neuartigem parlamenta-
rischen Gremium war die Mitgliedersituation zu berücksichtigen, weil persönliche Kontakte
jenseits starrer Delegationsgrenzen, w i e sie Regierungskonferenzen kennen, eine große
Rolle gespielt haben. In den Konvent brachten lediglich 14 Mitglieder durchgängig ihre
Erfahrungen aus dem Grundrechtekonvent ein; von den ursprünglichen 105 Mitgliedern
waren am Schluss nur noch 69 vertreten, mehr als ein Drittel ist also ausgetauscht worden.
Eine Verlängerung hätte zwangsläufig eine weitere Fluktuation mit sich gebracht und das
Konventsgeflecht beeinträchtigt. A u ß e r d e m erschöpft sich die D y n a m i k und Produktions-
kapazität eines solchen G r e m i u m s zu einem bestimmten Zeitpunkt. E r f a h r u n g s g e m ä ß ist
er nach ca. zwei Jahren erreicht." Dies belegen auch die Prozesse der Verfassunggebung
in den 7 0 e r Jahren in Griechenland. Spanien und Portugal auf der Staatenebene, die Ver-
fassungskommissionen der fünf neuen Bundesländer auf der innerstaatlichen Ebene und
zuletzt der Grundrechtekonvent auf der europäischen Ebene.
4S?
Die deutschen Vertreter von „ R o t - G r ü n " hätten im Konvent eine maßgeblichere
Rolle spielen können. Das Potential Deutschlands als größtem Mitgliedstaat wurde bei aller
gebotenen Zurückhaltung auch angesichts gegebener Wirkkräfte nur bedingt genutzt. Einen
Akzent brachte zumindest die deutsch-französische Initiative im Frühjahr 2003 (wobei die
..Vertretungsregelung" Deutschlands d u r c h / Chirac zu den traurigen Kapiteln tatsächlicher
„Interessensvertretung" zu zählen ist). Die Auswechslung des Regierungsvertreters P. Glotz
durch Außenminister J. Fischer erfolgte zu spät. Z u d e m gehörte Fischer als Grüner keiner
der großen politischen G r u p p e n an. in der die Linien verabredet wurden.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 169

Der Konvent wurde „gesteuert" durch den Präsidenten V. Giscardd'Esiaing, das
Präsidium und das Generalsekretariat. Der Präsident war zunächst auf viele Vorbe-
halte der Mitglieder gestoßen. Er hat jedoch den Konvent laut Aussagen zahlreicher
Mitglieder durch eine weitsichtige, pragmatische und konziliante Amtsführung
überzeugen können. Seine Autorität hat in der Schlussphase gelitten durch das
Beharren auf Vorschlägen, die das Plenum mit breiter Mehrheit abgelehnt hatte.

(3) Inkurs: Der Konvent als Zentralisierungsplattform?

Eine grundsätzliche Überlegung: die Verfassung ist ein klassisches Mittel, die
Macht des Staates zu begrenzen. Sie kann aber auch dazu missbraucht werden, die
Machtfülle, die staatliche Institutionen angesammelt haben, ex post zu legitimieren
und weiter auszubauen. Der Europäische Verfassungskonvent hatte vorgeschlagen,
die Kompetenzen der Europäischen Union zu erweitern, anstatt sie zu beschränken.

Der Konvent wurde im Dezember 2001 vom Europäischen Rat eingesetzt, auch
weil der französische Präsident J. Chirac in Nizza offensichtlich eine weitere
Zentralisierung der Europäischen Union in wichtigen Punkten zu blockieren
vermocht hatte. Nicht zuletzt um ihn - auch in seinem eigenen Land - unter Druck
zu setzen" 86 , beschloss die Ratsmehrheit, auf öffentlichkeitswirksame Weise an
die Spitze des Verfassungskonvents einen bürgerlichen Politiker aus Frankreich
zu stellen, der als besonders zentralisierungsfreudig bekannt war.

Die offizielle Begründung lautete freilich anders: Der Konvent sollte erstmals
den Parlamenten - dem Europaparlament und den nationalen Parlamenten - die
Möglichkeit geben, schon im Vorfeld einer Regierungskonferenz Einfluss auf die
Reformdiskussion zu nehmen. Tatsächlich besaßen die Europaparlamentarier (16)
und die nationalen Parlamentarier (30) im Konvent - allerdings nicht in seinem
Präsidium - zusammen eine Mehrheit der 66 Stimmen. Hierbei ist jedoch die
unterschiedliche Interessenlage zwischen den nationalen und europäischen Parla-
mentariern zu berücksichtigen, wenn es um die Zentralisierung Europas geht. Das
Kooperationspotential erschien zunächst eingeschränkt. Versucht man die verschie-
denen Gruppen des Konvents nach ihrem jeweiligen Zentralisierungsinteresse zu
ordnen, so standen die Vertreter der Kommission (2) und des Europaparlaments
(16) an der Spitze. Es folgten der Präsident, die beiden Vizepräsidenten Ama-
to und Dehaene (zusammen 3) sowie die Vertreter der nationalen Regierungen
(15). Für eine Mehrheit bedurfte es 34 der 66 Stimmen. Damit wurde deutlich:
Die Mehrheitskoalition, die einer stärkeren Zentralisierung grundsätzlich befür-
wortend gegenüberstand, besteht aus den Vertretern der Kommission und des
Europaparlaments, der Leitung des Konvents und 13 (von 15) Regierungsvertre-
tern (2+16+3+13=34). Der Repräsentant der französischen Regierung und die

486
Vgl. nur R. Vaubei Weshalb das Defizit an Demokratie bestehen bleibt, in: N Z Z am
Sonntag vom 1 6 . 2 . 2 0 0 3 .
170 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

nationalen Parlamentarier konnten beliebig überstimmt werden. Im zwölfköpfigen
Präsidium gestaltete sich dies noch leichter.

Dem Präsidium gehörten - in der Rangfolge ihrer vordergründigen Zentrali-
sierungsneigung - j e zwei Vertreter der Kommission und des Europaparlaments,
die dreiköpfige Konventsleitung, drei Vertreter der Regierungen und zwei nationa-
le Parlamentarier an. Den Ausschlag gab daher weitgehend die Konventsleitung.
Zehn Mitglieder des Konvents kritisierten den Zentralisierungskurs. Diese Gruppe
war nicht im Präsidium vertreten.

Nunmehr in Fortführung der oben angestellten grundsätzlichen Überlegung:
Die Zusammensetzung des Konvents könnte gegen die klassischen Maxime der
Verfassungstheorie verstoßen haben, wonach Verfassungsregeln nicht von denen
aufgestellt werden dürfen, die sie später einhalten sollen. Andernfalls bestünde
die Gefahr, dass sich die Verfassunggeber mehr Macht einräumen, als für das
Gemeinwesen „gut" ist. Demzufolge hatte beispielsweise die erste französische
Verfassunggebende Versammlung (Assemblee Constituante) in der Verfassung
von 1791 ihren Mitgliedern verboten, für das daraufhin zu wählende Parlament
(Assemblee Legislative) zu kandidieren. 487 Tatsächlich haben die europäischen In-
stitutionen den benannten verfassungstheoretischen Grundsatz bereits früher miss-
achtet. So war der erste Präsident der Kommission mit W. Hallstein der Mann, der
den EWG-Vertrag für die Bundesrepublik Deutschland ausgehandelt hatte. Unter
Berücksichtigung dieser Erwägungen hätte der Europäische Verfassungskonvent
im Grunde nur aus Mitgliedern der nationalen Parlamente bestehen dürfen, denen
für die Zukunft alle Ämter in den EU-Institutionen verwehrt worden wären. Dann
hätte der Verfassungskonvent auch ganz an die Stelle der Regierungskonferenz
treten können. Alle Änderungen der Verträge wären vom Konvent ausgehandelt
und dann den Parlamenten der Mitgliedstaaten zur Ratifizierung vorgelegt worden.
Das wäre bereits insoweit vorzugswürdig gewesen, als die Regierungen oft allein
deshalb an der Zentralisierung interessiert sind, um sich der extensiven parlamen-
tarischen Kontrolle zu entziehen. Die Parlamentarier der Mitgliedstaaten haben
jedoch kein Interesse an ihrer eigenen Entmachtung, und auch ein internationales
Regulierungskartell hat für sie wenig Wert.

Interessant wird in diesem Gesamtzusammenhang und mit Blick auf den Ver-
fassungsvertrag bzw. den Vertrag von Lissabon die zukünftige Rechtsprechung
des EuGH sein. Zwar sollen die nationalen Parlamente die Möglichkeit erhalten,
im Vorfeld der EU-Gesetzgebung ihre Bedenken anzumelden und im Nachhin-
ein beim EuGH gegen Kompetenzüberschreitungen zu klagen. Jedoch ist bislang

4S
In diesem Kontext entwickelt der G e d a n k e eines R e f e r e n d u m s in der Regel be-
sondere Anreize, vgl. dazu A. MaurerlS. Schunz, Ratifikation durch Referendum. Europas
Verfassung nach der Regierungskonferenz. SWP-Papier. 2003. S. Hol scheidt. /. Putz. Re-
ferenden in Europa, in: D Ö V 18 (2003), S. 737 ff.; K. Schmitt (Hrsg.), Herausforderungen
der repräsentativen Demokratie. 2003.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 171

nicht erkennbar, w e s h a l b der E u G H d a s Zentralisierungsinteresse der anderen
e u r o p ä i s c h e n Institutionen nicht teilen sollte. Je m e h r K o m p e t e n z e n die E u r o p ä i -
sche Union erhält, desto w i r k u n g s m ä c h t i g e r sind die Fälle, die die europäischen
Richter zu e n t s c h e i d e n haben. Es w ü r d e zu weit f ü h r e n zu postulieren, d a s s sich
insbesondere d e s h a l b der E u G H in der Vergangenheit als „ M o t o r der Integration"
b e t ä t i g t h ä t t e 4 8 S . A l l e r d i n g s ist i n e i n e r v e r g l e i c h e n d e n B e t r a c h t u n g d e r G e s c h i c h t e
unterschiedlicher Bundesstaaten festzustellen, dass die Verfassungsgerichte k a u m
gegen Z e n t r a l i s i e r u n g s t e n d e n z e n v o r z u g e h e n tendierten und diese nicht selten
durch ihre R e c h t s p r e c h u n g verstärkten.489 D e m z u f o l g e und a u f g r u n d d e r b e k l a g -
ten C h a n c e n l o s i g k e i t d e r n a t i o n a l e n P a r l a m e n t e v o r d e m E u G H w u r d e b e r e i t s i n
den 90er Jahren des vergangenen Jahrhunderts wiederholt die Forderung a u f g e -
stellt, d i e n a t i o n a l e n P a r l a m e n t e ü b e r e i n e z w e i t e K a m m e r d e s E u r o p a p a r l a m e n t s
oder direkt an der europäischen G e s e t z g e b u n g zu beteiligen. Auch w u r d e erwogen,
d e m E u G H z u m i n d e s t ein „Subsidiaritätsgericht" an die Seite zu stellen, das aus
Vertretern der höchsten nationalen Gerichte bestünde und ausschließlich über
Kompetenzstreitigkeiten zu entscheiden hätte.490

488
Siehe nur G. G. Saner. Der Europäische Gerichtshof als Förderer und Hüter der Inte-
gration, 1988. Zur bisherigen Rolle des E u G H J. Schwarze, Der Europäische Gerichtshof
als Verfassungsgericht und Rechtsschutzinstanz. 1983: O. Dörr/U. Mager, Rechtswahrung
und Rechtsschutz nach A m s t e r d a m - Zu den neuen Zuständigkeiten des E u G H , in: A ö R
125 (2000). S. 3 8 6 ff.; P Häherle. Europäische Verfassungslehre. 4. Aufl. 2006. S. 4 7 8 ff.:
W. Graf Vitzthum, Gemeinschaftsgericht und Verfassungsgericht - rechtsvergleichendc
Aspekte, in: JZ 1998. S. 161 ff. vgl. auch den Sammelband von J. Schwarze (Hrsg.), Verfas-
sungsrecht und Verfassungsgerichtsbarkeit im Zeichen Europas, 1998: P. Pernthaler. Die
Herrschaft der Richter im Recht o h n e Staat. Ursprung und Legitimation der rechtsgestal-
tenden Funktionen des E u G H , in: Juristische Blätter 2000. S. 691 ff.; A Wolf-Niedermaier..
Der Europäische Gerichtshof zwischen Recht und Politik. 1997.
489
Eine A u s n a h m e bildet etwa das schweizerische Bundesgericht, da es nicht für
Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Kantonen und dem Bund zuständig ist.
490
Solche Vorschläge, w i e sie die ,.European Constitutional Group" (ECG) in einem
Entwurf f ü r eine europäische Verfassung im Sinne einer liberalen O r d n u n g 1993 vorge-
stellt hatte, stießen jedoch bei der Mehrheit des Verfassungskonvents auf wenig Widerhall.
Die ECG ist im Juni 2 0 0 2 in Berlin m e h r oder weniger neu lanciert worden, um das
Vorhaben des EU-Verfassungskonvents kritisch zu begleiten; Zielsetzung w a r u . a . so-
zusagen als Schatten-Konvent zu arbeiten, um bei der Veröffentlichung des offiziellen
Verfassungsentwurfs des EU-Konvents mit einem liberalen Gegenvorschlag a u f z u w a r t e n .
Die wiedererweckte ECG umfasste 18 Ö k o n o m e n und Rechtsexperten. Der Entwurf der
ECG war naturgemäß viel schlanker als die D o k u m e n t e des EU-Konvents, inhaltlich aber
radikaler. Die Autoren waren der Meinung, dass für eine wachsende Europäische Union in
gewissem minimalem A u s m a ß eine föderale Union nötig sei. um deren Funktionsfähigkeit
zu sichern. Gesucht wurden deshalb Spielregeln für eine demokratische, föderal aufgebaute
Europäische Union mit klarer Kompetenzaufteilung zwischen den verschiedenen Staats-
ebenen: Verfassungsregeln, die die Rechte der Bürger schützen, nicht - wie es eher E U -
Tradition ist - die Rechte von Staaten. Als Grundrechte sollten die in der Konvention von
1950 umschriebenen Freiheitsrechte gelten und nicht - w i e es der EU-Konvent letztlich
vorsah - die im D e z e m b e r 2 0 0 0 verkündete Grundrechte-Charta der Europäischen Union.
172 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

(4) Zeitgemäße Aspekte der Öffentlichkeitsarbeit?

Der Konvent tagte öffentlich und alle D o k u m e n t e waren über das Internet
j e d e r m a n n zugänglich. Ziel war eine u m f a s s e n d e Debatte aller Bürgerinnen und
Bürger zur R e f o r m der Europäischen Union. D a z u w u r d e ein „ F o r u m " geschaffen,
d a s allen O r g a n i s a t i o n e n der Zivilgesellschaft o f f e n stand. Hier sind 1264 Beiträge
von Nichtregierungsorganisationen eingegangen, die beispielsweise im R a h m e n
einer A n h ö r u n g der Zivilgesellschaft am 2 5 . / 2 6 . Juni 2002 durch den Konvent
in die D e b a t t e eingeflossen sind. D e r Vorsitzende hat die M i t g l i e d s t a a t e n d a z u
aufgerufen, auch auf nationaler E b e n e Foren zur Bürgerbeteiligung einzurichten.
In einem „Jugendkonvent" wurde am 10. J u l i 2 0 0 2 d e r B e i t r a g v o n ü b e r 2 0 0
Jugendlichen gehört.

E i n e b r e i t e r e Ö f f e n t l i c h k e i t n a h m t r o t z d i e s e r B e m ü h u n g e n erst g e g e n E n d e d e s
M a n d a t s von den Arbeiten Notiz. Umfragen zufolge hatten z u m Schluss gerade
einmal die H ä l f t e der E U - B ü r g e r von d e m Konvent gehört. Dies, obwohl der
Verfassungstext gerade Übersichtlichkeit, Einfachheit und Bürgernähe vermitteln
sollte. U m f a s s e n d informiert w u r d e n allerdings die nationalen Parlamente durch
ihre Vertreter.491

Die K e r n t h e m e n , mit denen der Konvent sich zu befassen hatte - Transparenz,
D e m o k r a t i e , Effizienz und Effektivität politischer E n t s c h e i d u n g s v e r f a h r e n - sind
w e s e n s m ä ß i g weitgehend identisch mit j e n e n , die auch im nationalen Kontext

Begründet wurde dies damit, dass die Charta zur verfassungsmäßigen Beschränkung der
Staatsgewalt ungeeignet sei, da sie neben Freiheitsrechten viele Stellen enthalte, aus denen
zahlreiche Schutz- und Umverteilungs-Versprechen ableitbar wären. Im ECG-Worschlag
w ird die zweite K a m m e r nicht aus dem Europäischen Rat gebildet; dieser bleibt näher bei
seiner heutigen Rolle. Die Zuständigkeit der europäischen Regierung beschränkt sich auf
Verteidigung. Außenpolitik. Außenhandelspolitik, die Gewährleistung des freien Verkehrs
von Waren. Dienstleistungen, Personen und Kapital innerhalb der Europäischen Union,
auf Wettbewerbspolitik sowie Umweltpolitik mit Blick auf EU- weite Umweltprobleme.
All dies soll nur an die oberste Ebene delegiert werden, wenn unter den Mitgliedstaaten
darüber Konsens herrscht und ein Referendum darüber die Volks- und Ländermehrheit
findet. Der Haushalt der europäischen Regierung muss über die Legislaturperiode hinweg
ausgeglichen sein. Die europäische Regierung wird durch eine speziell bezeichnete Steuer
finanziert, etwa durch eine proportionale indirekte Steuer. Steueränderungen sind nur bei
Zweidrittelmehrheit in beiden K a m m e r n und Z u s t i m m u n g des Volkes möglich. Für wichti-
ge G e s c h ä f t e gilt ein obligatorisches, für andere Vorlagen bei bestimmten Unterschriften-
Quoren ein fakultatives R e f e r e n d u m . Vorlagen bedürfen zur A n n a h m e einer Volks- und
Ländermehrheit. Jeder Staat hat das Recht, aus der Europäischen Union auszutreten, wobei
das Volk mit qualifizierter Mehrheit zustimmen muss und Verfahren mit Übergangszeiten
festzulegen sind. Schliesslich ist das Verfahren bei Entwurf und Verabschiedung einer
Verfassung von zentraler Bedeutung, zumal diese eine Art G r u n d k o n s e n s der EU-Bürger
darstellen sollte. Eine Verfassung nach d e m Geist der ECG müsste wohl d e m Volk vorgelegt
werden, und zwar in der ganzen Europäischen Union.
491
So haben etwa C D U / C S U - K o n v e n t s m i t g l i e d e r der Führungsspitze, den Europa-
politikern. Bundestagsabgeordneten und weiteren Mandatsträgern der Partei nach j e d e r
Plenartagung schriftlich Bericht erstattet.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 173

vieler EU-Länder bestehen, während die EU-Kandidatenländer in der zurück-
liegenden Dekade einem intensiven Reformprozess unter diesen Perspektiven
unterzogen wurden: gelegentlich drängt sich der Eindruck auf, dass sie dadurch
besser auf die Europäische Union vorbereitet sind und waren als manches bisherige
EU-Mitglied auf die gemeinsame europäische Zukunft.

Der Verfassungstext ist zwar nicht gerade über Nacht, aber doch in der ver-
gleichsweise kurzen Zeitspanne von weniger als zwei Jahren entstanden. Gewiss,
auch Verfassungen von Staaten kamen zum Teil sehr schnell zustande. So bei-
spielsweise die gaullistische Verfassung der Fünften Republik in Frankreich. Sie
wurde 1958 unter der Leitung von \1. Debre in wenigen Monaten redigiert und in
Kraft gesetzt.

Alte Staatsverfassungen wie diejenige der Vereinigten Staaten von 1787 aber
waren meist Produkte langer, intensiver Diskussionsprozesse. In der Schweiz
nahm die Tagsatzung 1848 die neue Bundesverfassung zwar nach nur einigen
Wochen dauernden Kommissionsverhandlungen an. Sie griff - so der Kommen-
tar (des US-Schweizers) W. Rappard - zwar so lustlos zum neuen Text wie ein
ermüdeter Patient zum rettenden Medikament. Doch waren der Errichtung des
Bundesstaates von 1848 während fünfzig Jahren zum Teil erbitterte Auseinander-
setzungen zwischen Zentralisten und Föderalisten. Liberalen und Konservativen
vorausgegangen. Der EU-Verfassungskonvent hat zügiger und diskreter gearbeitet
als die meisten staatlichen Verfassunggeber. Er war nicht umlagert von einem
nachrichtenbegierigen Publikum. Er produzierte definitiv keine „Federalist Pa-
pers", wenn man einmal von (verstreuten und eher unkohärenten) öffentlichen
Stellungnahmen aus den Federn von U. Eco, J. Habermas, J. Derrida, A. Mtischg
und anderen Intellektuellen absieht. Der Prozess vollzog sich - im Gegensatz
zu klassischen Fällen des staatlichen „constitution-making" - in einer gewissen
Abgeschiedenheit vom politischen und intellektuellen Leben.

Trotzdem war niemals zuvor in der Verfassungsgeschichte ein Verfassung-
gebungsprozess im Angebot so öffentlich, demokratisch und transparent. Ein
entscheidender Unterschied zur „Geheimniskrämerei von Philadelphia oder Her-
renchiemsee" 4 9 2 . Es wird allerdings abzuwarten und manche Analyse bestritten
sein, bevor eine klare Festellung gewagt werden kann, ob das allgemeine Inter-
esse wenigstens an den Ergebnissen des Konvents und seinen Folgen höher war
als bei Verfassungsprozessen früherer Zeiten. Verfassungsfragen sind oftmals
prozeduraler Natur und interessieren daher neben den naturgemäß Betroffenen
und Beteiligten in den Institutionen regelmäßig Minderheiten. Es ist demzufolge
ein bedauernswerter Umstand, dass die europäische Verfassungsdebatte am Ende
wieder auf eine Institutionendebatte reduziert wurde, gerade in dem Augenblick.

492
So L. Kidmhardt, Der Verfassungsentwurf des EU-Konvents. Bewertung der Struk-
turentscheidungen. ZEI Discussion-Paper. 2003.
174 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

wo sie in das Blickfeld der Medien gelangte. Es wäre beispielsweise zielführender
gewesen, unter Beteiligung einer tatsächlich einbezogenen europäischen Öffent-
lichkeit 491 darüber zu streiten, warum die Charta der Grundrechte nicht an eine
prominentere Stelle in der Verfassung gesetzt wurde, denn sie weiß eine hervor-
gehobene Facette politischer Identität zu verkörpern, die aus der Europäischen
Union neben der Staatenunion auch eine Union der Unionsbürger macht.

(5) Beratung der Verfassungstexte, die Rolle des einzelnen Mitglieds

Auf der Grundlage der ersten Diskussionen und der Ergebnisse der Arbeits-
gruppen erarbeitete das Präsidium im Oktober 2002 ein Rohgerüst für den Ver-
fassungsvertrag. Sodann wurden sukzessive Vertragsartikel für die diversen Teile
des Entwurfs vorgelegt. Nach Vorstellung dieser Artikel im Plenum konnten die
Mitglieder (und auch die Stellvertreter) binnen einer Woche schriftliche Ände-
rungsanträge zu den Texten einreichen (1. Lesung). Insgesamt wurden fast 8000
solcher Änderungsanträge gestellt. In der folgenden Plenartagung wurden die
Texte und die Änderungsanträge diskutiert.

Auf dieser Grundlage überarbeitete das Präsidium den Entwurf und legte eine
neue Fassung vor. Zu dieser konnten wiederum Änderungsanträge eingebracht
werden (2. Lesung). Nach einer erneuten Überarbeitung und Diskussion im Ple-
num (3. Lesung) wurden noch geringfügige Änderungen vorgenommen, bevor
man den Konsens feststellen konnte.

Dieses Verfahren räumte dem Präsidium des Konvents eine starke Stellung
ein. Es traf sich zu insgesamt 50 Sitzungen und unterbreitete dem Plenum 52
Arbeitspapiere. Kein einziger Text kam in den Verfassungsvertrag, der nicht zuvor
die Billigung des Präsidiums erhalten hatte. Dies war in dem Mandat des Gipfels
von Laeken angelegt, nach dem das Präsidium die Aufgabe der Ausarbeitung
der Texte hatte. Im Konvent konnte nicht abgestimmt werden, denn er war nicht
repräsentativ zusammengesetzt. Bei Abstimmungen hätte auf die Sensibilität von
einzelnen Mitgliedstaaten nicht Rücksicht genommen werden können. Wären
aber deren Vertreter regelmäßig überstimmt worden, hätte der Entwurf keinerlei
Chance gehabt, die Regierungskonferenz zu passieren.

In den Plenardebatten konnte sich das einzelne Mitglied in auf drei Minuten
beschränkten Wortbeiträgen zu den vorgegebenen Themen äußern. Nach einem
Block von fünf Redebeiträgen konnten Kurzreaktionen von einer Minute abgege-
ben werden.

493
Den Begriff ..europäische Öffentlichkeit" beleuchten und definieren P. Häberle,
Europäische Verfassungslehre. 4. Aufl. 2(X)6. S. 163 ff. mit zahlreichen Nachweisen; siehe
auch den S a m m e l b a n d von C. Franzius!U. K. Preuß (Hrsg.) Europäische Öffentlichkeit.
2004. Vgl. bereits P Häberle. Öffentlichkeit und Verfassung, in: Z I P 1969. S. 2 7 3 ff.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 175

Die Beratungen in den Arbeitsgruppen waren wesentlich ergebnisorientierter.
Sie tagten nur während eines kurzen Zeitraums von zwei oder drei Monaten
und hatten das Ziel, Orientierungen zu Einzelthemen wie etwa den ergänzenden
Zuständigkeiten oder der Verteidigungspolitik zu erarbeiten. Da sich die Präsenz
der Mitglieder hier meistens auf ein Dutzend beschränkte, war eine intensive und
produktive Diskussion der einzelnen Themen möglich. Die meisten Reformansätze
in dem Vertrag beruhen auf Vorarbeiten in den Arbeitsgruppen.

Darüber hinaus konnten die Mitglieder wie eben erwähnt Änderungsanträge
und „schriftliche Beiträge" einbringen. 1159 solcher Beiträge sind zum Plenum
und zu den Arbeitsgruppen eingegangen. 4 **

(6) Schlussphase der Konventsarbeit, Abstimmung(sprobleme)
im Europäischen Rat

Allerorten entwickelten sich in der Schlussphase der Arbeit des Konvents
überbordende Plattformen für europafreundliche Schriften und Reden. Vielfach
wurden der Wert und das Ziel einer Balance zwischen den Institutionen der Euro-
päischen Union angerufen. Gleichwohl aber war an vielen Orten auf subtile Weise
eine wachsende Stimmung gegen Europa zu spüren. Man hatte nicht selten den
Eindruck, dass Europa dort geschwächt werden sollte, wo es funktioniert (Bin-
nenmarkt), und dass es dort trotz aller Rhetorik schwach bleiben könnte, wo die
Bürger eindeutig und ausweislich aller demoskopischen Befunde „mehr Europa"
wünschen (Außen-, Justiz-, Innenpolitik). In Nizza waren die Vetokapazitäten
zwischen den Staaten gefestigt worden, bis am Ende die Einsicht Platz griff, dass
das System insgesamt nicht mehr funktionieren würde. Nicht selten entstand in
der Schlussphase des Konvents der Eindruck, als sollten dieses Mal die Veto-
kapazitäten gegenüber den gemeinschaftsbildenden Prozessen und Institutionen
gestärkt werden. Erneut - wie im Umfeld von Nizza - wurde intensiver über
Kompromissspielräume bei den Institutionenfragen als über Maßstäbe. Ziele und
Folgen des Verfassungsprozesses debattiert.

Nach der Übergabe des Entwurfs durch den Konvent im Juli 2003 begannen
im Oktober 2003 die Vorbereitungen zur Regierungskonferenz im Dezember. Die
Zeit der Vorverhandlungen zur endgültigen Verabschiedung war knapp bemes-
sen - ein Großteil der Verantwortung lag hierbei in den Händen der italienischen
Ratspräsidentschaft. Der Vorsitz selbst arbeitete darauf hin, die außen- und si-
cherheitspolitischen Kapitel des Entwurfs zu modifizieren und für alle anderen
Fragen differenzierte Lösungsmöglichkeiten zu präsentieren. 495 Ein sehr kontro-

494
Die Beiträge sind auf der Web-Site des Konvents (http://europeanl-lconvention.eu
.int) zugänglich.
495
Vgl. A. Maurer, Aufschnüren oder D y n a m i s i e r e n ? C h a n c e n und Risiken der Regie-
rungskonferenz zum EU-Verfassungsvertrag, SWP-Aktuell Nr. 38. 2003. S. 1.
176 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

verser Verhandlungsverlauf war zu erwarten. Z u r Effizienzsteigerung hatte man
eine Vorgehensweise festgelegt: Stellte ein Mitgliedsstaat eine partielle Regelung,
einen einzelnen Punkt des G e s a m t k o n s e n s u s in Frage, trug er die Verantwortung
f ü r d a s F i n d e n e i n e s n e u e n K o n s e n s u s . A . Maurer s i e h t h i e r i n e i n e n F o r t s c h r i t t
zum herkömmlichen „ B a r g a i n i n g " n a c h d e r T h e o r i e A . Moravcsiks.4%

Nicht alle Teilnehmer sahen diese Vereinbarung als verbindlich und konsensual
getroffen an.497

In der Praxis sollte sich zeigen, dass im Zweifelsfall nationale Interessen stärker
die Vorgehensweise der Konferenzteilnehmer bestimmten, als dieser edle Vorsatz.

Auf verschiedenen Foren der Regierungskonferenz, darunter der Außenminis-
terkonferenz in Neapel E n d e November, hatten sich bereits einige institutionelle
Fragen in der Vorbereitungsphase des Abschlussgipfels klären lassen.498 Bei den
Diskussionen um den turnusmäßigen Wechsel des Vorsitzes im Ministerrat wurde
als endgültige Lösung die „gleichberechtigte Rotation" im Vertrag festgehal-
ten - e i n e p r ä z i s e A u s g e s t a l t u n g s o l l t e z u e i n e m s p ä t e r e n Z e i t p u n k t e r f o l g e n . 4 9 9

496
Vgl. A. Maurer!S. Schunz, Auf d e m Weg zum Verfassungsvertrag. Der Entwurf einer
Europäischen Verfassung in der Regierungskonferenz. 2003. S. 3. Bezug zu.: A. Moravcsik.
Preferences and Power in the European C o m m u n i t y : A Liberal Interngovernmentalist
Approach, in: Journal of C o m m o n Market Studies, Nr 4. 1993.
497
Der „ E c o n o m i s t " äußerte sich hierzu wie folgt: „ T h e G e r m a n s , for instance. think
that so broad a c o n s e n s u s was reached in the Convention that any government wishing
to fiddle with the text must find an alternative broad c o n s e n s u s - which is unlikely",
vgl. Economist vom 04. 10.2003.
498
Darunter waren die Funktion und Flexibilität des durch den Konvent vorgeschlagenen
Legislativrates im Verhältnis zu den anderen Ratsformationen wie auch die Frage nach Sta-
tus und Rolle des künftigen Außenministers. Die Außenministerkonferenz kam hier überein.
dass kein eigenständiger Legislativrat gebildet werden sollte, vielmehr sollten die einzelnen
Fachräte immer dann als ein solcher zusammentreten, wenn sie ein Gesetzgebungsverfahren
durchführen und in diesem Z u s a m m e n h a n g öffentliche Beratungen stattfinden, vgl. Artikel
I - 24. Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europa. Fassung vom 0 6 . 0 8 . 2 0 0 4 .
C I G 8 7 / 0 4 . Zur näheren Definition der Rolle des künftigen Außenministers der EU verein-
barte man einen den anderen Kommissionsmitgliedern gleichberechtigten Status (Artikel
I - 28. Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europa. Fassung vom 0 6 . 0 8 . 2 0 0 4 .
C I G 8 7 / 0 4 ) . Gegenstände der Einigung waren die Klärung seines Stimmrechtes außer-
halb der Bereiche der G e m e i n s a m e n A u ß e n - und Sicherheitspolitik und die Frage, ob ein
Misstrauensvotum des Parlaments gegen die Kommission auch eine Amtsniederlegung
des Außenministers zur Folge haben sollte (vgl. Artikel 1-25. Vermerk des Vorsitzes der
Ratspräsidentschaft an die Delegationen C I G 6 0 / 0 3 A D D 1).
499
Der italienische Vorsitz zielte auf die Diskussion achtzehn monatig wechselnder
Vorsitze. Neben der Dauer des Vorsitzes musste auch die Anzahl der Mitglieder inner-
halb einer Gruppenpräsidentschaft diskutiert werden: Laut italienischem Konscnpapier
C I G 6 0 / 0 3 A D D I sollten dies drei Staaten sein. Diese Regelung ging schließlich in den
Vertragstext ein. Die Alternative wäre gewesen, dass j e d e r Ministerrat in j e d e r seinerZu-
sammensetzungen den eigenen Vorsitz autonom wählt. Die Formulierung des Artikel 1-24
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 177

Am 24. November 2003 verständigten sich schließlich die EU-Botschafter der
25 Mitgliedsstaaten über die Neuordnung der Ratspräsidentschaft: In einem Turnus
von 18 Monaten sollte im Regelfall ein jeweils größerer EU-Staat gemeinsam mit
einem kleineren bisherigen Mitgliedsstaat sowie mit einem „neuen" Mitglied die
Teampräsidentschaft stellen. Gleichwohl: in den meisten Auseinandersetzungen
standen sich die sechs Gründungsstaaten und die kleineren Mitgliedsstaaten,
darunter die Beitrittsstaaten, gegenüber.

Die Zusammensetzung und Beschlussfassung der Europäischen Kommission
war bereits im Konvent Gegenstand kontroverser Diskussionen gewesen. 500 Die
Kommission sollte laut Konventsentwurf ab dem 1. November 2009 nur noch 15
stimmberechtigte Kommissare („innerer Kreis") umfassen, die nach einem System
der gleichberechtigten Rotation ausgewählt würden. Neben dem Präsidenten und
dem Vizepräsidenten sollten weitere 13 Kommissare („äußerer Kreis") vertreten
sein. Der Kommissionspräsident würde einen Kommissar aus einer Dreier-Liste
jedes Mitgliedsstaats wählen. 501

Der Verzicht auf einen Kommissar bedeutet für einen Mitgliedsstaat einen nicht
geringen Einflussverlust. Die Kommissare gelten als Mittler zwischen „Brüssel"
und ihren Herkunftsländern, daher möchte jeder Staat mit der Person des Kom-
missars über ein „symbolisches Vertretungsdispositiv" verfügen. Es wurde vorge-
zogen, eine Einigung in dieser Frage zunächst auf einen Folgegipfel zu vertagen,
da die kleinen Staaten ihr Interesse hier massiv geltend machten. Die Ablehnung
von Sanktionen gegen Deutschland und Frankreich wegen ihres Verstoßes gegen
die Defizitkriterien verschlechterte das Klima zusätzlich. Beide Staaten stellten
sich einer im Konventsentwurf vorgesehenen Vergrößerung der Kompetenzen
der Kommission im Bereich des Stabilitäts- und Wachstumspaktes entgegen. Die
eigennützige Interessenlage beider Defizitsünder trug nicht gerade zu einer af-
fektfreien Diskussion bei. Diese Frage wurde ebenso wenig geklärt wie die der
Rechte des Europäischen Parlaments im Haushalt der Europäischen Union und die
Neustrukturierung der Parlamentssitze. Der Besetzungsmodus der Europäischen
Kommission war wie die folgenden Diskussionsgegenstände keiner der Gründe,
die unweigerlich zum Abbruch der Verhandlungen hätten führen müssen - da
aber aufgrund der großen Streitfrage um die Gestaltung der Mehrheitsverhältnisse
im Ministerrat ohnehin ein Scheitern absehbar war, bevorzugte man die Klärung
jener Fragen unter Sondierung durch die folgende irische Ratspräsidentschaft.

in der endgültigen Fassung ermöglicht eine Ä n d e r u n g des M o d u s durch das im Vergleich
zur Verfassungsänderung einfachere Verfahren des Europäischen Beschlusses.
5<M)
Die kleinen Staaten wollten auch weiterhin einen eigenen stimmberechtigten K o m -
missar stellen, während Großbritannien und die Gründungsstaaten für eine Verkleinerung
der Kommission eintraten.
501
Vgl. Artikel 25. Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europa. Fassung
vom 1 8 . 0 7 . 2 0 0 3 . C O N V 8 5 0 / 0 3 .
178 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Die Ausweitung der Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit zur Verbesse-
rung der Handlungsfähigkeit und Effizienz war bereits auf den letzten Regierungs-
konferenzen vorrangiges Ziel gewesen. Da die Einführung eines Mehrheitsvotums
regelmäßig national als Abtretung souveräner Kompetenzen wahrgenommen wird,
wohnte diesem Thema hohes Konfliktpotential innerhalb der Mitgliedsstaaten in-
ne. Einige Staaten waren nicht bereit, ihre Vetomöglichkeit in für sie sensiblen
Bereichen aufzugeben. 5 0 2

Die Konventsregelung für die Gewichtung der Stimmen im Ministerrat stellte
die Streitfrage dar. die letztlich eine Einigung unmöglich machte. Die Formu-
lierung von Artikel 24 des Konventsentwurfs wollte dem Doppelcharakter der
Europäischen Union als „Union der Staaten" und „Union der Bürger" Rechnung
tragen. Der Abstimmungsmodus berücksichtigte im Vergleich zur Stimmengewich-
tung im Vertrag von Nizza 5 '" die tatsächlichen Bevölkerungsverhältnisse. Laut
Konventsentwurf sollten zum Zustandekommen einer qualifizierten Mehrheit 50
Prozent der Stimmen der Mitgliedsstaaten repräsentiert werden und gleichzeitig
hätten 60 Prozent der Bevölkerungszahl darin vertreten sein müssen. Die relative
Gestaltungsmacht bevölkerungsreicher Staaten wie Deutschland gegenüber den
anderen großen Staaten im Rat wäre begünstigt worden. Polen und Spanien lehnten
dies als Herabstufung ihrer im Nizza-Vertrag entstandenen Sperrminorität ab. Die
Regierungen Polens und Spaniens argumentierten, dass sie auf diese Weise Mehr-
heitsbeschlüsse nicht mehr blockieren und folglich von den bevölkerungsreichsten
Staaten der Europäischen Union dominiert werden könnten. Der Einsatz der Ver-
handlungspartner zielte hier folglich nicht auf direkten eigenen Machtzuwachs

? 2
" Die E i n f ü h r u n g des A b s t i m m u n g s m o d u s der qualifizierten Mehrheit sollte in den
Politikfeldern Steuern, A u ß e n - und Sicherheitspolitik. Innen- und Justizpolitik wie auch
Sozialpolitik und Haushalt erfolgen. Die große Konfliktlinie bestand zwischen Großbri-
tannien. Irland. Tschechien. Malta und Slowenien einerseits - und den anderen Staaten
andererseits. Während erstere für Einstimmigkeit plädierten, hätten vor allem Deutschland.
Belgien und Niederlande gerne künftig in diesen Bereichen mit qualifizierter Mehrheit
abgestimmt. Großbritannien erwies sich in dieser Hinsicht als unbeirrbar in seiner Positi-
on: Die vergleichsweise niedrige Steuerquote sollte nicht durch H a r m o n i s i e r u n g s z w ä n g e
modifiziert werden müssen. Vor allem aber im Bereich der Außenpolitik gelten Kompetenz-
abtretungen an die supranationale Ebene als Souveränitätsverluste. Das von K. D. Putnam
(Diplomacy and Domestic Politics: T h e Logic of Two-Level-Games. In: International Or-
ganization. Nr. 3, 1988) umrissene Vcrhandlungsparadigma ließe sich auf diese Situation
anwenden: Die Kompromissbereitschaft und der Spielraum der Diskussionspartner sind in
dem vorliegenden Konfliktfall stark von ihrer europapolitischen Grundposition zur Integra-
tion abhängig. Im britischen Fall kann davon ausgegangen werden, dass Verhandlungshärte
nicht zur Erreichung von Zugeständnissen an den Tag gelegt wurde. Vielmehr lassen sich
von den ..roten Linien" abweichende Ergebnisse innenpolitisch nicht rechtfertigen. Die
..red lines" der britischen Regierung waren der Vorsatz, Mehrheitsentscheidungen in den
Feldern Steuer-. Sozial- und Außenpolitik zu verhindern, vgl. etwa T h e International Harald
Tribüne vom 13. 12.2003.
503
J.A. Emmanouilidis/T. Fischer, Die .Machtfrage europäisch beantworten. Die Ab-
stimmungsregeln von Nizza und Konvent im Vergleich. 2003.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 179

ab, sondern vielmehr auf die Verhinderung eines als Bedrohung empfundenen
„Übergewichts" der großen Staaten. Die deutsche und die französische Delega-
tion fühlten sich zu Unrecht angegriffen. Es sei ihnen um die Einführung eines
einfachen, transparenten und effizienten Abstimmungsverfahrens gegangen, das
Gestaltungsmöglichkeiten eröffne und keine Blockadehaltung konserviere. 5 0 4

Da sich die Diskussion zunehmend im Kreise drehte, versuchte die Ratsprä-
sidentschaft im „Beichtstuhlverfahren", also bilateralen Einzelgesprächen, die
Fronten aufzuweichen. In Ermangelung weiterer Verhandlungsmasse verkündete
der italienische Premierminister schließlich den Abbruch der Verhandlungen.

Der gescheiterte EU-Gipfel vom Dezember 2003 ist in eine weitere Perspektive
zu rücken. So bemerkenswert die konsensuale Übereinstimmung im Verfassungs-
konvent gewesen war - am Ende stand keine formelle Abstimmung. Am Vorabend
der größten Erweiterung in der Geschichte der Europäischen Union schien der
größte mögliche Absturz der Hoffnung auf eine Verstärkung des politischen
Charakters der Europäischen Union zu stehen. 505 Die Gründe für das Scheitern
des Gipfels vom Dezember 2003 waren - wie geschildert - mannigfach. Vor
allem mangelte es an einem „esprit europeenne" bei vielen der beteiligten Ak-
teure. Die Ursachen dafür ließen sich nicht auf die besonders kontroverse Frage
der Abstimmungsmodalitäten im Europäischen Rat reduzieren. Machtfragen und
psychologische Verstimmungen hatten sich vermischt - Folge einer Kette von
Ereignissen und Tendenzen, die seit dem Gipfeltreffen des Jahres 2000 in Nizza
ruchbar geworden waren und spätestens im internen kalten Krieg des Westens
über die richtige Politik gegenüber der irakischen Diktatur und über die Weisheit
des amerikanischen Krieges gegen das Regime von S. Hussein eskalierten. Auch
in dieser Hinsicht wurde eine alte Erfahrung bestätigt: Wann immer die transat-
lantischen Beziehungen in einem schlechten Zustand sind, befindet sich auch der
Prozess der europäischen Einigung in einem schlechten Zustand.

Anders als im Dezember 2003 war es den Staats- und Regierungschefs jedoch
bei ihrem zweitägigen EU-Gipfeltreffen am 18. Juni 2004 in Brüssel gelungen, sich
auf einen Verfassungsvertrag für die Union zu einigen. Von vornherein stand dieser
Erfolg nicht fest. Allerdings w a r d e r Druck für eine Verständigung außerordentlich
groß. Zum einen wollten die Konferenzteilnehmer ihre Entscheidungsfähigkeit
nach der niedrigen Stimmbeteiligung an den Europawahlen und dem Vormarsch
der EU-kritischen Parteien in vielen Mitgliedstaaten eindrücklich unter Beweis
stellen. Zum andern standen die Regierungsverantwortlichen im Wort, denn sie
hatten sich im März verpflichtet, bis Ende Juni die Beratungen über die EU-

•' u Vgl. Regierungserklärung von Bundesaußenminister J. Fischer z u m Europäischen
Rat v o r d e m Deutschen Bundestag am 1 1 . 1 2 . 2 0 0 3 , abrufbar unter www.auswaertiges-amt
.de/www/de/ausgabe_archiv?archiv_id=5179.
505
Vgl. L. Kühnhardt. Auf d e m Weg zu einem europäischen Verfassungspatriotismus,
in: N Z Z . 16. Juli 2004.
180 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Vertrags-Reform abzuschließen. Noch bedeutsamer war wohl die zielstrebige und
effiziente Verhandlungsführung der irischen EU-Präsidentschaft, die es in allen
Phasen der Debatte verstanden hatte, scheinbar unüberbrückbare Differenzen mit
kreativen Kompromissvorschlägen zu überwinden.

qq) Einige Gedanken zum Ergebnis des Verfassungskonvents

Eine umfassendere Bewertung des Verfassungsvertrages befindet sich im An-
hang 506 , weshalb an dieser Stelle lediglich einige beifolgende (und gegebenenfalls
von der „Parteilinie** abweichende) Gedanken sowie „wertende Bruchstücke" die
bunte Fassade der Kommentierungen ergänzen sollen.

(I) Systematische Ergänzungen zur Frage: Verfassung oder Verfassungsven rag?

Bei der Verwendung des Begriffs „Verfassung" waren im Debattenverlauf um
die Jahrhundertwende auch unter den politischen Akteuren einige zurückhaltender
als andere. Während J. Fischer in seiner Humboldt-Rede ganze zehn mal auf eine
„Verfassung**- bzw. einen „Verfassungsvertrag" Bezug nimmt, taucht der Aus-
druck in J. Chiracs Rede vor dem Deutschen Bundestag (2000) nur einmal auf,
und dann auch sehr vage: „Nach diesen Arbeiten, die sicherlich einige Jahre in
Anspruch nehmen werden, hätten zunächst die Regierungen und dann die Völker
über einen Text zu befinden, den wir dann als erste .Europäische Verfassung'
proklamieren könnten" 507 . Auch Bundeskanzler G. Schröder sprach zunächst von
einer „verfassungsmäßigen Grundlage" oder „Verfasstheit" und erst später von
„Verfassung". 508 Nahezu alle politischen Protagonisten betonten unterdessen den
Verlaufcharaktereines „Konstitutionalisierungsprozesses". Zudem war auffallend,
dass manche Akteure, so die Kommission und die C D U / C S U , fast ausschließ-
lich von einem „Verfassungsvertrag" bzw. „Grundvertrag" sprachen, während

"" Bewertungen (unter Mitarbeit des Verf.) der C S U - L a n d e s g r u p p e sowie der C D U /
C S U Fraktion im Deutschen Bundestag. Eine tiefergehender Bericht sowie eine entspre-
chende Bewertung (die unter d e m Namen des damaligen Staatsministers R. Bockler der
bayerischen Staatsregierung vorgelegt wurde) des ersten E n t w u r f e s vom Juli 2003. fin-
det sich unter www.bayern.de/.../content/stk/allgemein/ergebnisse_eu_konvent_030911
. p d f ? P H P S E S S l D = e b ( ) 6 8 7 5 d 9 0 a 3 4 0 f 2 d 3 8 d 4 9 7 6 " Vgl. z u d e m zu den Inhalten des Verfas-
sungsvertrages die Bibliographie des Verf. (2006): dazu die bei P. Hiiberle. Europäische
Verfassungslehre. 4. Aufl. 2006. S. 661 f.. 666 ff. angegebene Lit. Vgl. zur Genesis auch die
Aufsätze in H.-J. Blanke/S. Mangianieli (Hrsg.), Governing Europe under a Consitution.
T h e Hard Road from the European Treaties to a European Constitutional Treaty, 2006.
507
J. Chirac. Rede vor dem Deutschen Bundestag am 27. Juni 2 0 0 0 . in: FAZ vom
2 8 . 6 . 2 0 0 0 . S. 10 f.
508
So im Redemanuskript beim Internationalen B e r t e l s m a n n - F o r u m 2001: „ D a s ent-
grenzte Europa**. 19. Januar. 2001, mit G. Amato in der FAZ. 2 1 . 9 . 2 0 0 0 : „Weil es uns ernst
ist mit der Z u k u n f t Europas", sowie in der Regierungserklärung zu Nizza, 19. Januar 2001
(vgl. das entsprechende Sitzungsprotokoll des Deutschen Bundestages).
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 181

etwa Fischer beide Begriffe benutzte. Dem Europäischen Parlament dagegen er-
schien „die Wahl des Ausdruckes ( . . . ] von zweitrangiger Bedeutung. Der Begriff
,Verfassung' bringt unser europäisches Engagement stärker zum Ausdruck" 5 0 9 .

Die Debatte um die (Richtigkeit der) Bezeichnung des Ergebnisses des Ver-
fassungskonvents 5 1 " ist auf den ersten Blick ein Scheingefecht. Wenn von einem
idealen und metahistorischen Begriff der Verfassung sowie von der traditionellen
Verbindung zwischen Staat und Verfassung - wie unten dargelegt 5 " - abgerückt
werden muss, wenn also die Entwicklung der Europäischen Union auf ihrem
„Sonderweg" zur Konstitutionalisierung ohne die gängigen Vorurteile, die der
Begriff „Verfassung" mit sich bringt, bewertet werden soll, dann ist immerhin
auch zu fragen, welche qualitative Änderung der ,.Verfassungs"-text für die Eu-
ropäische Union induzieren würde. Erst dann würde die Einführung des Wortes
„Verfassung" eine eigentliche Bedeutungskraft entwickeln und eine zielführende
Betrachtung, nämlich in welcher Beziehung die künftige Verfassung Europas
zur historischen Typologie der Verfassung steht, Sinn machen. Andernfalls könn-
te die Begrifflichkeit über einen verordneten Symbolcharakter nur schwerlich
hinausreichen.

Ein „Verfassungsvertrag" hat aus theoretischer Perspektive grundsätzlich eine
schwächere Bedeutung als eine Verfassung. Er leitet sich nicht allein von der
Volkssouveränität ab, sondern stellt in der Regel eine Vereinbarung zwischen selb-
ständigen Staaten zur Begründung und Ausgestaltung einer bundesstaatlichen oder
bundesstaatsähnlichen Einheit dar. Wird innerhalb eines Staates ein Verfassungs-
vertrag abgeschlossen, ist meist von einer Abmachung zwischen der Exekutive und
Volk auszugehen. Im 19. Jahrhundert sollte dieser konstitutionelle Kompromiss
die Souveränitätsfrage überflüssig machen, da keine von beiden konstituierenden
Gewalten im Konfliktfall das letzte Wort hatte. 5 ' 2 Der Terminus „Grundvertrag"
ist im Übrigen noch enger gefasst und bezieht sich nur auf die Bündelung der
Artikel der Verträge, die bereits Verfassungscharakter tragen.

Gleichwohl soll als unverzichtbare interpretatorische Grundlage im Rahmen
einer „Textstufenanalyse" 5 1 3 zunächst der eigentliche, vorliegende Text selbst
einer Prüfung unterzogen werden. Das Wort „Verfassung" findet sich bereits in der

509
Europäisches Parlament. Ausschuss für konstitutionelle Fragen: ..Bericht über die
Konstitutionalisierung der Verträge", 12. Oktober 20(X).
510
Dieser Frage widmet sich auch P. Hüberle. Europäische Verfassungslehre. 4. Auflage
2006. S. 6 4 7 f.
511
Vgl. unter B . I I . 2 . f ) n n ) ( 2 ) ( d ) .
512
So E.-W. Böckenförde, Staat. Verfassung. Demokratie. Studien zur Verfassungstheo-
rie und zum Verfassungsrecht. 1991. S. 36.
51
' Begriff und Methodik der ..Textstufenanalyse" beruhen auf P. Hüberle. Verfassungs-
lehre als Kulturwissenschaft, 2. Aufl. 1998. S. 342 ff. m.w. N.; zum „Textstufenparadigma"
im europäischen Kontext ders., Europäische Verfassungslehre. 4. Aufl. 2006. S . 4 f f .
182 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Präambel, wonach den „Hohen Vertragsparteien" eine „dankende Anerkennung
der Leistung der Mitglieder des Europäischen Konvents" dafür zugeschrieben
wird, dass diese Mitglieder „diese Verfassung im Namen der Bürgerinnen und
Bürger und der Staaten Europas ausgearbeitet haben". 5 1 4 In den drei ersten Teilen
bezeichnet sich der Text ausnahmslos mit dem Wort „Verfassung". Dagegen ist
im 4. Teil (Schlussbestimmungen) nur noch die Rede von einem „Vertrag" („le
traite instituant la Constitution" in der französischen Fassung), dem „Vertrag
über die Verfassung". Dies mag sich unter anderem daraus erklären, dass die
Schlussbestimmungen formelle Fragen behandeln. Eine gewisse vertragsrechtliche
Form des Textes zeigt sich auch dadurch, dass er mit mehreren Protokollen
versehen ist. 515

Nun könnte man dazu neigen, dass es sich vorliegend materiell um eine Verfas-
sung handelt, formell aber um einen Vertrag. Zumindest im Falle des Entwurfs
wird die Form des Vertrags gebraucht, um über die Verfassung zu entscheiden (in
der deutschen Sprachfassung heißt es „Vertrag über die Verfassung"). Durch die
Vertragsform wird die Verfassung letztlich gegründet (worauf die französischen
Fassung hin deutet: „Traite instituant la Constitution").

Offensichtlich wird aber auch ein „Vertragsmoment" in diesem Sinne fort-
dauern. was sich mit Art. IV-6 des Textes bestätigen lässt. In der Bestimmung
wird das im Art. 48 EUV vorgeschriebene und vereinheitlichte Verfahren der Ver-
tragsänderung modifiziert. An dieser Stelle 516 sei lediglich die Notwendigkeit der
Ratifizierung jeder Änderung durch alle Staaten nach ihren eigenen nationalen
Verfassungsbestimmungen benannt, was zur Folge hat. dass der die Verfassung
gründende Vertrag also auch formell ein Vertrag bleibt. Der IV. Teil des Textes
untermauert schließlich diese These.

Im Ergebnis erweist sich die europäische Integration als weiterhin zwischen-
staatlich gegründet. Diese in der „Verfassung" zu lesende Zwischenstaatlichkeit
der Europäischen Union wird durch das in Art. 1-59 niedergelegte Recht auf „frei-
willigen Austritt aus der Union" noch verstärkt. Sezessionsrecht war stets der
neuralgische Punkt, an den die Interpretation föderaler Verfassungsordnungen
angestoßen ist. Mit Blick auf die amerikanische Verfassungsgeschichte sei nur an
Calhorni und seine „States Rights"-Doktrin erinnert, womit er die Stellung der
Südstaaten vor dem Sezessionskrieg begründete. 517

514
Bemerkenswert an diesem Satz ist zudem das seitens des Konvents formulierte
..Selbstlob durch Dritte".
515
Ein Umstand, der die „Lesbarkeit" des Gesamtwerkes - einer der wichtigen Aufträge
des Konvents nach der Erklärung von Laeken - nicht unbedingt fördert.
516
Ausführlich zum Änderungsverfahren unten B.IV.2.b).
517
Vgl. dazu C. Schmitt. Verfassungslehre. 7. Aufl., 1989. S. 374 f. Die vertragsmäßige
G r ü n d u n g des Deutschen Reichs 1 8 6 6 - 1 8 7 1 sollte auch bei d e m bayerischen Staats-
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 183

I n s g e s a m t ist m i t d e r A n e r k e n n u n g e i n e s A u s t r i t t s r e c h t s e i n e g e w i s s e S c h w ä -
chung der integrativen Symbolik verbunden, die m a n d e m Terminus „Verfassung"
beimisst.

Eine weitere A k z e n t u i e r u n g erfährt der derivative Charakter der EU-Zuständig-
k e i t e n i n d e r F o r m u l i e r u n g v o n A r t . 1-9, a u c h i m L i c h t e v o n A r t . 5 E G V . I n L e t z -
t e r e m ist d a s s o g e n a n n t e P r i n z i p d e r E i n z e l e r m ä c h t i g u n g w i e f o l g t a u s f o r m u l i e r t :
„ D i e G e m e i n s c h a f t w i r d i n n e r h a l b d e r G r e n z e n d e r ihr i n d i e s e m V e r t r a g z u g e w i e -
s e n e n B e f u g n i s s e u n d g e s e t z t e n Z i e l e t ä t i g . " A r t . 1-9 A b s . 2 l a u t e t ( m i t t l e r w e i l e 5 1 8 ) :
„Nach d e m G r u n d s a t z der begrenzten E i n z e l e r m ä c h t i g u n g wird die Union inner-
h a l b d e r G r e n z e n d e r Z u s t ä n d i g k e i t e n t ä t i g , d i e i h r die Mitgliedstaaten519 i n d e r
V e r f a s s u n g z u r V e r w i r k l i c h u n g d e r i n ihr n i e d e r g e l e g t e n Z i e l e z u g e w i e s e n h a b e n .
Alle der Union nicht in der Verfassung zugewiesenen Zuständigkeiten verbleiben
bei den Mitgliedstaaten." H i e r m i t wird o f f e n k u n d i g , dass die Verfassung keine
originäre Macht, s o n d e r n eine begrenzte Zahl an Zuständigkeiten gestaltet, die
von den Staaten zugewiesen s i n d / 1 1

rechtler M. von Seydel das Sezessionsrecht der Länder gewähren. Umgekehrt w u r d e das
vom sowjetischen Föderalismus immer formell anerkannte Austrittsrecht der a u t o n o m e n
Republiken schon von Lenin so interpretiert, dass seine Ausübung auf j e d e n Fall durch
die unwahrscheinliche Bewilligung d e r Union bedingt und folglich faktisch unmöglich
war (vgl. S.M. Mouskhely, Les contradictions du federalisme sovietique. in : Centre de
recherches sur l'URSS et les Pays de l'Est (Hrsg.), L ' U R S S : Droit, economie, sociologie,
politique, culture. t. 1. Paris 1962, S. 25.). Für eine Auslegung der Sowjetverfassung als
zwischenstaatlich abgeschlossenen Vertrag war schließlich kein Raum.
5,8
Im Konventsentwurf lautete Art. 1-9 Abs. II S. 1 noch: „Nach dem G r u n d s a t z der
begrenzten Einzelermächtigung wird die Union innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten
tätig, die ihr von den Mitgliedstaaten in der Verfassung zur Verwirklichung der in ihr
niedergelegten Ziele zugewiesen werden." Die z u k u n f t s o f f e n e Formulierung bezüglich der
Zuständigkeiten, die der Union „zugewiesen werden", änderte sich bemerkenswerterweise
in eine engere Fassung (nunmehr: „zugewiesen haben").
519
Kursivsetzung erfolgte durch den Verf.
Dieses Prinzip wird in Art. l-5a im Kontext des Grundsatzes vom Vorrang des E U -
Rechts wiederholt: „Die Verfassung und das von den Organen der Union in Ausübung
der ihnen zugewiesenen Zuständigkeiten gesetzte Recht haben Vorrang vor d e m Recht
der Mitgliedstaaten". Eine solche klare Begrenzung des dem EU-Recht z u k o m m e n d e n
Vorrangs steht im Übrigen der vom deutschen Bundesverfassungsgericht in seiner Maas-
tricht-Entscheidung behaupteten Prüfungskompetenz nicht entgegen, vgl. BVerfGE 89. 155:
„Würden etwa europäische Einrichtungen oder Organe den Unions-Vertrag in einer Weise
handhaben oder fortbilden, die von dem Vertrag, wie er dem deutschen Zustimmungsgesetz
zugrundeliegt. nicht m e h r gedeckt wäre, so wären die daraus hervorgehenden Rechtsakte
im deutschen Hoheitsbereich nicht verbindlich. Die deutschen Staatsorgane wären aus
verfassungsrechtlichen G r ü n d e n gehindert, diese Rechtsakte in Deutschland a n z u w e n d e n .
Dementsprechend prüft das Bundesverfassungsgericht, ob Rechtsakte der europäischen
Einrichtungen und Organe sich in den Grenzen der ihnen eingeräumten Hoheitsrechte
halten o d e r aus ihnen ausbrechen." M a n kann auch eine gewisse Zurückhaltung in den
vorgesehenen Garantien erkennen, die den Rückgriff auf die neu gestaltete Flexibilitäts-
klausel einrahmen (Art. 1-17). Damit soll die viel diskutierte G e f a h r einer durch diese
184 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Auch im Hinblick auf die Ausgangslage des Konvents ist einer unreflektierten
Bezeichnung des Textes als „Verfassung" mit Skepsis zu begegnen. Der Konvent
tagte, wie bereits angedeutet, nicht in einer „revolutionären" Situation, die einen
Bruch mit dem bestehenden Recht oder eine Staatsgründung gestattet hätte. Er
sollte auf der Basis eines Mandats der Mitgliedstaaten der Europäischen Union
sowie geltender internationaler Verträge arbeiten, die es zu ersetzen gilt, was
wiederum die Zustimmung aller Mitgliedstaaten erfordert. Mehr als ein „Vertrag
über eine Verfassung für Europa" konnte daraus als Gesamtwerk nicht erwachsen.
Auch war es dem Konventspräsidium laut K. Hänsch durchaus bewusst, dass der
Begriff „Verfassungsvertrag" in der öffentlichen Diskussion zur „Verfassung"
verkürzt werden würde. 521

Ein Text mit lediglich (wenngleich zahlreichen) verfassungscharakteristischen
Bestandteilen ist ebenso nur partiell „Verfassung", wie die bisherigen „Verträge"
entgegen ihrer Benennung und angesichts unbestreitbarer Verfassungselemente
nur zu einem (wenngleich großen) Teil „Verträge" im engeren Sinne sind.

Die Diskussion um die Bezeichnung des Konventstextes spiegelt im Ergebnis
eine mittlerweile „typisch" zu nennende, europäische Debatte wider. Auch hier
mit unterschiedlichen Traditionshintergründen, unterschiedlichen Verfassungsver-
ständnissen und unterschiedlichen Wahrnehmungen. Ist das Verfassungsprojekt
ein Turm zu Babel, der wegen seiner überrissenen Dimension und der Sprach-

Flexibilität ins System möglicherweise einfliessenden Kompetenz-Kompetenz der Euro-
päischen Union abgewandt werden. Nach wie vor wird die Geltung und die A n w e n d u n g
von Europarecht in Deutschland „von dem Rechtsanwendungsbefehl des (zur Ratifizierung
der .Verfassung* verabschiedeten) Zustimmungsgesetzes" abhängen. Die Bezeichnung des
Vertrags als „Verfassung" kann an dieser vom Bundesverfassungsgericht in seiner Maas-
tricht-Entscheidung ausgesprochenen Behauptung nichts ändern. Interessant ist in diesem
Z u s a m m e n h a n g auch der Blick nach Frankreich. In Art. 55 der nationalen Verfassung
heißt es: „Die o r d n u n g s g e m ä ß ratifizierten oder genehmigten Verträge oder A b k o m m e n
erlangen mit ihrer Veröffentlichung höhere Rechtskraft als die Gesetze, vorausgesetzt, dass
die A b k o m m e n oder Verträge von den Vertragspartnern angewandt werden" (Übersetzung
des Verf.). Nach der französischen Rechtsprechung ist diese B e s t i m m u n g der Geltungs-
grund des primären sowie des sekundären EG Rechts in der nationalen Rechtsordnung.
Die ratifizierte EU-Verfassung könnte auch diesen Weg zur nationalen Rechtsordnung über
den Art. 55 der französischen Verfassung n e h m e n . Damit ist aber auch ein Vorbehalt zum
Vorrangsanspruch des EU-Rechts verbunden: nach der höchstrichterlichcn Rechtsprechung
in Frankreich gilt diese „höhere Rechtskraft" der internationalen Verträge den Verfas-
sungsbestimmungen gegenüber nicht (vgl. Conseil d ' E t a t , 30. Oktober 1998. M Sarron,
iVf. Levacher et autres, Les G r a n d s Arrets de la Jurisprudcnce Administrative, 13. Aufl..
2001, Nr. 113 ; C o u r de Cassation. 2. Juni 2000. Mademoiselle Fraisse, 2000. S. 865. Anm.
Mathieu et Verpeaux). Anders gesagt: über den Weg des Art. 55 der französischen Verfas-
sung wird eine Unions-Verfassung aus d e r französischen nationalen Perspektive nie vor
der nationalen Verfassung Vorrang haben, sondern umgekehrt. Diese Tatsache ließe sich
auch durch das Wort „Verfassung" nicht korrigieren.
521
Vgl. K. Hänsch, Der Konvent - unkonventionell, in: Integration 4 / 2 0 0 3 , S. 331 ff.,
334.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 185

Verwirrung zwar formell fertig gestellt erscheint, aber faktisch nie diesen Status
erreichen wird? Redeten letztlich alle vom Gleichen, meinten jedoch Grundver-
schiedenes? Es wird stets Stimmen geben, denen das Verabschiedete entweder
des Guten zuviel oder zu wenig ist. Unausgesprochen oder lediglich schüchtern
erwähnt blieb bislang der Umstand, dass das Produkt gerade nicht für die Ewigkeit
gemacht und revidierbar ist, sondern prinzipiell gegen, vielleicht für die Zukunft
offensteht.

Die unterschiedlichen Vorstellungen können, vereinfachend und zusammenfas-
send. drei Ausgangsverständnissen 5 " zugeordnet werden. Zum einen das (natio-
nal) staatszentrierte Verfassungsverständnis, das der Europäischen Gemeinschaft
grundsätzlich die Verfassungsfähigkeit abspricht. Daneben ein lediglich formales
Verfassungsverständnis, das mit einem einheitlichen, kohärenten und einprägsa-
men Dokument zufrieden ist. Zum dritten ein funktionelles Verfassungsverständnis
(als insgesamt problemadäquatestes), das sich nicht in der Frage verliert, ob mit
der Organisation der Dinge zugleich eine wie immer geartete Staatlichkeit entstehe
oder diese voraussetze. Es ergänzt vielmehr in einem Mehrebenen-Modell die
nationalen Verfassungen um eine supranationale ..Hausordnung" - unabhängig
von den Ansichten um die Beschaffenheit des „Hauses Europa". Welche Be-
zeichnung man dem Papier schließlich gibt, ist dann von sekundärer Bedeutung.
Das Mischwort „Verfassungsvertrag" dürfte auch unter diesem Blickwinkel die
angemessene Konsenslösung sein.

(2) Inhaltliche Anmerkungen. Präambel und Leitmotto",
Plädoyer für eine ,.Europäische Gesprächskultur"

Obgleich Beethoven mit - von vielen als „Europa-Hymne" apostrophierter -
„Freude schöner Götterfunken" bemüht wurde, zur Entflammung europäischer
Herzen genügt das Dokument nicht. Die „Finalität" der Union - ob Vereinigte
Staaten von Europa 5 2 3 oder etwas anderes „sui generis" - bleibt auf der Grundlage
des Textes unbeantwortet. Immerhin sind Fortschritte gemacht worden, solche,
die das eher lamentable Ergebnis des Gipfeltreffens von Nizza hinter sich lassen.
Mehr war realistischerweise nicht zu erwarten. Die „Vertiefung" der Europäischen
Union entwickelt sich weiter auf ihre traditionelle Weise, langsam, mühsam,
Schritt für Schritt, unsicher über das Ziel, während die „Erweiterung" weiterhin
(und bei aller politischen Ermüdung etwa angesichts des in mancherlei Hinsicht
ernüchternden Beitritts Rumäniens und Bulgariens) große Sprünge macht.

Die Verfassung(svertrag)surkunde 5 2 4 unterscheidet sich freilich erheblich von
früheren Verträgen der Europäischen Union und in vielerlei Hinsicht auch von

5:2
Z u m Verfassungsbegriff und Verfassungsverständnis ausführlich unter B . I I . 2 . f ) n n ) .
523
Vgl. T. R. Reid. T h e United States Of Europe: T h e New Superpower and the End of
American Supremacy. 2005.
186 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

nahezu allen Verfassungen, die man landläufig als historische Vorbilder heranzie-
hen könnte. Sie entsteht nicht nach einer historischen Katastrophe 525 , nach einem
verheerenden Krieg oder nach einer Revolution, sondern sie rekurriert auf das,
was ist und was die Nationen, die Regionen, die Kulturen und die Religionen
bewahren und zukünftig leisten wollen. Die Aufgabe der eigenen Staatlichkeit
der Mitgliedsländer ist keine Bedingung zur Erreichung dieser Ziele (und kann
deshalb auch kein - und schon gar nicht das einzige - Kriterium für die Durch-
führung einer Volksabstimmung sein). Darüber hinaus: in seinem evolutionären
Charakter ist der Prozess der europäischen Integration einzigartig. Der nunmehr
vorliegende Entwurf einer europäischen Verfassung setzt hier keinesfalls einen
Endpunkt. Im Gegenteil: es ist abzusehen, dass sich die europäische Verfassung
in den kommenden Jahren und Jahrzehnten mit viel höherer Frequenz verändern
wird 526 als wir dies von anderen Verfassungen gewohnt sind.

Ein weiterer Punkt: auf den ersten Blick ist das Argument einleuchtend, dass die
politische Bereitschaft, sich auf eine Europäische Verfassung einzulassen, um so
größer wäre, je klarer und unzweifelhafter durch einen eindeutigen Kompetenzka-
talog festgelegt wäre, welche Kompetenzen die Europäische Union ausschließlich,
und welche sie in Form einer mit den Mitgliedstaaten geteilten (oder konkurrieren-
den) Kompetenz wahrnehmen soll. 527 Damit sollte einer bisher „schleichenden""
Kompetenzaushöhlung regionaler und nationaler Kompetenzen durch die Europäi-
sche Union vorgebeugt werden. Im deutsch-französischen Dialog über diese Frage
wurden zwischenzeitlich auch Teile des politischen Spektrums in Frankreich von
der Notwendigkeit eines Kompetenzkatalogs überzeugt. 5 2 8

Doch Überzeugung allein führt in dieser Frage bis heute nicht weiter. Ver-
schiedene Versuche, beispielsweise von deutschen Landesregierungen, eindeutige
Kompetenzabgrenzungskataloge zu entwickeln, sind bisher angesichts der imma-
nenten Komplexität wenig fruchtbar gewesen.

Eine optimierte Organisation der „geteilten" Kompetenzen zwischen europäi-
schen und nationalen Behörden bleibt unabhängig von den Regelungen, die im

524
Z u m Verfassungsvertrag ist ein vollständiger K o m m e n t a r erschienen, nämlich
C. Vedder/W. Heintschel von Heinegg (Hrsg.), Europäischer Verfassungsvertrag. Hand-
kommentar, 2007.
5:5
Sofern man den Beginn des Verfassungsschöpfungsprozesses nicht bereits in den
50er Jahren des vergangenen Jahrhunderts sehen will. Ein insgesamt abwegiger G e d a n k e ,
nachdem der aktuelle Konvent ein originärer Vorgang ist. der zwar auf den Gedanken sowie
einem Ensemble von Teilverfassungen (P. Hiiberle) und Errungenschaften des vergangenen
halben Jahrhunderts aufzubauen weiß, jedoch letztlich die gesamte Verfassungsgeschichte
zur Grundlage nehmen müsste.
526
Möglichkeiten und Wege der Verfassungsänderung werden unter B . I V . 2 . b ) aufge-
zeigt.
527
Siehe bereits W. Schäuble. Europa vor der Krise?, in: FAZ vom 8 . 6 . 2000.
528
Vgl. J.-P. Picaper. Le RPR et l ' U D F se rapprochent sur l ' E u r o p e . in: Le Figaro vom
15. 12.2000.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 187

Verfassungsvertrag gefunden wurden ein wichtiges Thema. Erforderlich ist im
Wesentlichen eine klare Vereinbarung von Grundsätzen und Instrumenten für
die Wahrnehmung politischer Verantwortung und für die Mitgestaltungsmöglich-
keiten von nationalen (und subnationalen) Einheiten in der Europa-Politik. Die
Gefahr aber lag und liegt stets darin, den Kompetenzkatalog dazu zu nutzen, ver-
loren geglaubte Kompetenzen zurück zu gewinnen bzw. noch vorhandene „gegen
Europa"' zu verteidigen, und dies relativ unabhängig von der eigentlich wichtigen
Frage, wo die politische Verantwortung themenbezogen am geeignetsten ausgeübt
würde. 529

Einige Worte zur Präambel des Verfassungsvertrages: Ist die fehlende Nen-
nung der Bürger in der Präambel nun ein rückschrittliches Element, die Abkehr
von mittlerweile gewohnten Verfassungselementen? Wohl nicht. Eher ist hierin
eine Aufforderung zur konkreten Ausgestaltung und Neubestimmung durch die
europäische Bevölkerung zu sehen. Die Akzentuierung der Repräsentativorgane
(Könige?) ist weniger Endstadium als Einleitung eines erwünschten Devolutiv-
effekts. Ein europäisches „We the People . . . " wird auf absehbare Zeit kaum am
Schluss einer evolutiven Stufenleiter stehen.

Die Präambel ist im Vergleich zu manch anderen Verfassungstexten wenig ein-
drucksvoll ausgefallen. Nicht nur erscheint der Bezug zum religiösen und geistigen
Erbe Europas dürr 530 , wenngleich die Diskussion über die fortwirkende Bedeutung
des religiösen Erbes für die europäische Identität bemerkenswert lebendig und
substantiell gewesen ist. Auch die formulierten „Ziele der europäischen Einigung"
werden eher in trockener Sprache, entsprechend dem Kommunique-Stil von EU-
Gipfeltreffen abgehandelt.

Was der Dank an die „Verfassungsschöpfer" in einer Präambel zu suchen meint,
bleibt das - uneitlen Erwägungen wohl nicht gänzlich ferne - (Er-)Schöpfungsrät-
sel der Konventsmitglieder. 531 Der Präambeltext bewegt sich auffällig fern allen
(auch literarischen) Schwunges sowie des gerne belächelten Pathos und Zielori-
entierung der amerikanischen Verfassung. In der Konsequenz einen Verzicht auf
die Präambel zu erwägen und den Verfassungstext stattdessen unmittelbar mit der
Evokation der Grundrechte in der Europäischen Union beginnen zu lassen, würde
freilich zu weit führen. 532

529
Vgl. auch U. Guerot. Eine Verfassung für Europa - Neue Regeln für den alten
Kontinent?, in: IP 2 / 2 0 0 1 . S. 28 ff.
530
Vgl. hierzu unter C.II.
531
Vgl. auch L Kühnhardt. Der Verfassungsentwurf des EU-Konvents. Bewertung
der Strukturentscheidungen. ZEI Discussion-Paper. 2003. S . 6 f . : ..Dass den Verfassungs-
schöpfern Dank gebührt, ist wohl wahr. Aber was hat dieser Dank in der Präambel einer
Verfassung zu suchen, die nicht nur politischen Akteuren als Referenzpunkt dienen soll,
sondern die von Schülern und Studenten in ganz Europa studiert wird, um A u s k u n f t über
die Frage zu b e k o m m e n , was die politische Identität Europas bedeutet?"
532
Siehe aber L. Künhardt, ebenda.
188 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Gelungen ist allerdings das Motto, das Konventspräsident Giscard d'Estaing in
letzter Minute für den Text der Präambel einbrachte: „In Vielfalt geeint" (es wird
in Artikel IV-1 VerfV: ..Die Symbole der Union" wiederholt). Diese Floskel besitzt
durchaus Chancen, zum (wenngleich stets zu überprüfenden und höchstens im Hin-
blick auf eine erfolgreiche Implementierung des Verfassungsvertrages geltenden)
Leitmotto der Europäischen Union auf Jahre und Jahrzehnte hinweg zu werden.
Der Verfasser dieser Zeilen erhebt den bislang vereinzelten und schüchternen Ruf,
die Devise „In Vielfalt geeint" eines Tages - in lateinischer Fassung - auch auf
den EURO-Geldscheinen lesen können, zur Forderung. Als das neue Deutsche
Reich am 9 . 7 . 1873 ein Münzgesetz erließ und dort erklärte „An die Stelle der in
Deutschland geltenden Landeswährungen tritt die Reichsgoldwährung . . . " war
einer der wichtigsten Punkte der „inneren Reichsgründung" erreicht. Zumindes-
tens in der Perzeption der Bevölkerung kann die Etablierung einer Währung - wie
auch der Verzicht - den „Verfassungsbestätigungsprozess" begleiten. Allein das
„ D o g m a " der Integration, deren zentrale Stellung innerhalb der Verfassungsde-
batte lassen angesichts der integritätsstiftenden Wirkung einer W ä h r u n g diese
Beobachtung umso evidenter erscheinen. Weshalb sollte man also nicht auch die
Währung als „Transporteur" von Kernbotschaften nutzen? Das Beispiel der USA
(„In God We Trust" - auf allen Geldscheinen) ist diesbezüglich wegweisend.

Es stellt sich freilich die Frage, ob Europa bereits reif ist, sich eine Verfassung zu
geben. In den einzelnen Staaten sind noch durchaus Mangelerscheinungen an der
erforderlichen politischen Substruktur, insbesondere an den Voraussetzungen für
eine echte politische Kommunikation auf europäischer Ebene zu beobachten. 5 "

Um die Kommunikationshemmnisse zu überwinden, gilt es im besonderen
Maße, die „Europäische Gesprächskultur" nachhaltig zu fördern. Die vordergrün-
digen Barrieren der Vielsprachigkeit und gelegentlich diametraler Interessen in
nahezu allen Politikbereichen müssen dabei weniger als unüberwindbare Begren-
zung denn vielmehr als Sprungbrett zu einem ehrlichen interkulturellen Dialog mit
dem Ziel einer auf gemeinsamen Werten basierenden Verfassungsgemeinschaft
empfunden werden.

rr) Elemente einer Ratifikationskrise

Ein vordergründig trivialer Vorgang entwickelte sich nunmehr zur nahezu un-
überwindbar erscheinenden Hürde: der Verfassungsvertrag, der alle derzeitigen
europäischen Verträge durch einen einzigen Rechtsakt ersetzen sollte, konnte erst
in Kraft treten, wenn er von den Unterzeichnerstaaten angenommen beziehungs-
weise ratifiziert wurde. Der Ratifizierungsprozess sollte ursprünglich in allen
Mitgliedsstaaten bis November 2006 abgeschlossen sein.

533
Siehe zu dieser Argumentation auch D. Grimm. Die Verfassung und die Politik.
2001.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 189

Zunächst gab es lediglich differierende Annahmeverfahren und einige Unklar-
heiten zu konstatieren: während in zehn Mitgliedsstaaten die Ratifizierung per
Referendum stattfinden sollte, konnten in weiteren zwölf Ländern grundsätzlich
die nationalen Parlamente die Verfassung ratifizieren. Iii drei Mitgliedsstaaten
stand die Methode der Annahme noch nicht fest. Darüber hinaus traf der Verfas-
sungsvertrag in zahlreichen Ländern weiterhin auf Widerstand und Ablehnung
in Gesellschaft und Politik. Dies kulminierte schließlich in den ablehnenden
Referenda in Frankreich und den Niederlande. 5 3 4

Referenda zu Fragen der europäischen Integration sind freilich kein Novum. 5 3 5
Unterschieden werden muss dabei zwischen verschiedenen Typen: bindende und
nichtbindende Referenda; Referenda, die von Regierungen, und solche, die von
der jeweiligen Opposition eingebracht worden sind; Referenda mit Wirkung auf
das Land, das das Referendum durchführt, und Referenda mit Wirkung auf den
EU-Prozess insgesamt. 5 3 6 Bisher haben über 40 Referenda über Aspekte der
Weiterentwicklung der europäischen Integration stattgefunden. Einige betrafen
die Frage des Beitritts - oder der Fortsetzung der Mitgliedschaft - eines Landes
zum europäischen Einigungsprozess in seiner jeweiligen Form oder zur verstärkten
bilateralen Kooperation mit der Europäischen Union. Ein Referendum entschied
über den Beitritt anderer Länder. Eine Reihe von Referenda wurde über Aspekte
der konstitutionellen Vertiefung der europäischen Integration abgehalten.

Seit dem Abschluss der Einheitlichen Europäischen Akte 1986 ist dies ein
Indikator dafür geworden, dass die europäische Integration auf die Identität ihrer
Mitgliedsstaaten zurückwirkt. Die Frage nach der konstitutionellen Legitimität
einer vertieften Integration stellt sich überhaupt nur dort, wo der nächste politische
Schritt tatsächlich eine Vertiefung des Integrationsprozesses bedeutet. 537

534
Vgl. Zu d e r Diskussion in den Niederlande A. Pijpers, Neue Nüchternheit und
kritische Öffentlichkeit - die Niederlande und die europäische Integration, in: integration
30/2(X)7. S. 4 4 9 ff. Vgl. auch S. Goulard. Europäische Paradoxien - ein K o m m e n t a r zur
Lage der EU. in: integration 3 0 / 2 0 0 7 . S. 503 ff.
535
Vgl. hierzu IKI Europa (Hrsg.), IRI Europe C o u n t r y Index on Citizenlawmaking.
A Report on Design and Rating of the I&R Requirements and Practices of 32 Euro-
pean States. 2 0 0 3 sowie 2004: S. Höl Scheidt 11. Putz, Referenden in Europa, in: D Ö V 18
(2003), S. 737 ff. sowie L LeDuc, T h e Politics of Direct Democracy. R e f e r e n d u m s in
Global Perspective. 2003, S. 2 0 f . ; A. MaurerlS. Schunz, Ratifikation durch Referendum.
Europas Verfassung nach der Regierungskonferenz. SWP-Papier. 2003: K. Schmitt (Hrsg.),
Herausforderungen der repräsentativen Demokratie, 2003.
536
In einem ..europäischen Verfassungsreferendum" müsste verfahrensmäßig der föde-
rale Aspekt z u m Tragen k o m m e n . Es d ü r f t e nicht nur auf die Z u s t i m m u n g der gesamten
europäischen Bürgerschaft a n k o m m e n , sondern es wäre auch die regionale Verteilung der
Z u s t i m m u n g zu berücksichtigen, um die Majorisierung von Bürgern kleiner .Mitgliedstaa-
ten (deren auch-nationale Identität zu respektieren ist) zu verhindern. Die bloß parallelen
nationalen, auf Europa bezogenen Referenden können diesen Minderheitenschutz nicht leis-
ten. Allerdings: ein gesamteuropäisches Referendum (gar mit dem geschilderten föderalen
Mechanismus) bleibt utopisch.
190 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Über den Ausgang der Referenda über den Verfassungsvertrag ließen sich
anfangs nur schwerlich klare Prognosen anstellen (was für das „französische Re-
ferendum" 2005 nur beschränkt galt), vor allem nicht mit Blick auf Länder mit
einer europaskeptischcn Grundströmung wie Großbritannien oder Dänemark, das
in den frühen neunziger Jahren schon einmal den Aufstand geprobt und zunächst
den Vertrag von Maastricht abgelehnt hatte. In den als integrationsfreundlich
geltenden Ländern wiederum bestand die berechtigte Gefahr, dass der Urnengang
für innenpolitische Zwecke instrumentalisiert würde (Frankreich. Niederlande!).
Dies geschah bereits in Irland, wo im ersten Anlauf der Vertrag von Nizza ver-
worfen wurde. 5 ' 8 Schließlich sollte der weitere ..Abstimmungskampf" 4 um die EU-
Verfassung weiterhin maßgeblich von der „Türkei-Frage" beeinfiusst werden.

Die Debatte über die Ratifikationsprozedur war und ist in sich selbst ein Teil
des Diskurses zur europäischen Verfassung. Sie rückt Prognosen in das Licht
der Öffentlichkeit, die mit gewisser stereotypischer Kontinuität über die Haltung
einzelner Völker zum europäischen Einigungswerk gemacht werden. Der Prozess
der Ratifizierung einer europäischen Verfassung ist ebenso Teil der Formierung
einer europäischen Öffentlichkeit, wie die Erarbeitung des nun zur Abstimmung
stehenden Textes selbst es gewesen ist. 539

Die Architekten des EU-Verfassungsvertrags haben mögliche Pannen beim
Ratifizierungsprozess nicht wirklich bedacht. Was in einem solchen Fall konkret

537
Vgl. L. Kühnhardt, Auf d e m Weg zu einem europäischen Verfassungspatriotismus,
in: N Z Z , 16. Juli 2004: ..Wo dies der Fall ist, geht es um die Übertragung nationalstaatlicher
Souveränität auf die EU. Es ist nicht verwunderlich, dass in einer solchen Situation in
einigen Ländern der EU die R e f e r e n d u m s f r a g e virulent wurde - und bei der europäischen
Verfassung wieder virulent geworden ist. Andere Staaten votierten schon in früheren
Fällen - und auch jetzt w ieder - für die primäre Verantwortung ihrer frei gewählten und
dadurch entsprechend zur A b s t i m m u n g mandatierten Parlamente."
538
Die zweifachen Abstimmungen in Dänemark (1992 und 1993) und Irland (2001
und 2003) über den konstitutionellen Fortgang des Integrationsprozesses ragten bis zu den
„schwarzen T a g e n " in Frankreich und den Niederlande tatsächlich aus d e m Kontext der
Erfahrungen mit Referenden zu Fragen der europäischen Integration heraus: In beiden Fäl-
len hatte das Votum eines Mitgliedslandes Auswirkungen für alle anderen Mitgliedsländer
und ihren Integrationswillen. Dies war letztlich d e r - sowohl integrationstheoretisch wie
auch demokratietheoretisch nachvollziehbare - G r u n d , warum in beiden Fällen ein zweites
Referendum angesetzt wurde. Im Falle Dänemark geschah dies nach Konzessionen an die
dänischen Kritiker des Maastricht-Vertrages („opting out"-Klauseln). Im irischen Fall - bei
dem doppelten Votum d e r Iren zum Vertrag von Nizza - wurde das zweite Votum nach
einer Periode des Wartens angesetzt, verbunden mit deutlichen Worten von außen, dass ein
Land nicht die ganze Europäische Union zur Geisel nehmen dürfe. Im dänischen Fall wurde
die integrationspolitische Logik des erzielten K o m p r o m i s s e s kritisiert, im irischen Fall
die demokratietheoretische Logik des zweiten Referendums. In beiden Fällen obsiegte ein
gewisser Sinn für Pragmatismus, der in der Europäischen Union offenbar vor j e d e r Form
von Purismus immer dann obwaltet, wenn das Einigungswerk insgesamt in eine Sackgasse
zu geraten droht.
539
Vgl. L. Kühnhardt (2004).
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 191

geschehen sollte, stand gänzlich offen. Entschieden (und mittlerweile revidiert)
war lediglich, dass sich die Staats- und Regierungschefs bei „Schwierigkeiten"
in einem oder mehreren Mitgliedstaaten und unter der Voraussetzung, dass zwei
Jahre nach Unterzeichnung, also im Oktober 2006, mindestens 80 Prozent der
L ä n d e r d e n Verfassungsvertrag ratifiziert haben, der „Frage" annehmen würden.
Fazit: Der Europäischen Union stand eine Zitterpartie bezüglich ihrer Verfassung
bevor, bestenfalls keine Periode integrationspolitischer Wirrnis und Konfusion
(was angesichts des Beginns der Beitrittsverhandlungen mit der Türkei (sowie mit
Kroatien) am 3. Oktober 2005, der Debatte um Rumänien und Bulgarien sowie
der Perspektive des restlichen westlichen Balkans („Thessaloniki goals") eher
illusionär sein sollte).

Nach dem Scheitern der Referenda in Frankreich und den Niederlanden sprachen
sich viele Politiker. Kommentatoren und Wissenschaftler für eine „Rettung" des
Vertrages aus, dessen baldiges Inkrafttreten realistischerweise unwahrscheinlich
war. Sowohl die französische wie die niederländische Regierung häten bei einer
zeitnahen neuen Abstimmung „politischen Selbstmord" begangen. Der Vorwurf
des Ignorierens des Wählerwillens wäre allenfalls dann überwindbar, wenn das
unbedingte Festhalten am Verfassungsvertrag innerhalb der Europäischen Union
eine breite Unterstützung fände. Diese ist bis heute weder auf EU-Ebene noch in
den Mitgliedstaaten auszumachen. Zudem war insbesondere in Großbritannien
und Irland ein klares „Ja" nicht zu erwarten. Folglich dachten Viele über mögliche
Alternativen nach.

Es wurde eine ganze Reihe von „Plan B-Optionen" diskutiert 540 : eine umfassende
Neuverhandlung, der „cherry-picking-Ansatz" (sog. Nizza-Plus), ein Zusatzvertrag
zum geltenden Vertrag von Nizza in der Form eines Verfassungsvertrages Ii gilt oder
eines Änderungsvertrages, ein Europa der zwei Geschwindigkeiten mit den beiden
Optionen eines freiwilligen Austritts der Nichtratifizierer oder der Gründung einer
neuen Union, die Beibehaltung des primärrechtlichen Status quo sowie die erneute
Reform der europäischen Verträge in einigen Jahren im Sinne einer „Verfassung
II". Einige der Alternativvorschläge stellten keine reelle Option dar. Aber auch die
übrigen konnten nur ,jecond-best-Lösungen" anbieten, da sie stets mit gewissen
Einschränkungen oder Hindernissen verbunden sind. Welcher der diskutierten

540
Vgl. umfassend und m.w. N. B. Thalniaier. Nach den gescheiterten Referenden: Die
Z u k u n f t des Verfassungsvertrages, C.A.P.-Analyse, 2005: siehe auch C. Closa, Ratifying
the EU-Constitution: R e f e r e n d u m s and their Implications, 2 0 0 4 . Vgl. auch D. Gölerl
H. Marhold, Die Z u k u n f t der Verfassung - Überlegungen zum Beginn der Reflexionsphase,
in: integration 2 8 / 2 0 0 5 . S. 332 ff.: D. GölerlM. Jopp. Die europäische Verfassungskrise und
die Strategie des „langen A t e m s " , in: integration 2 9 / 2 0 0 6 . S. 91 ff.: B. Laffanll. Sudbury,
Zur Ratifizierungskrise des Verfassungsvertrages - drei politikwissenschaftliche Lesarten
und ihre Kritik, in: integration 2 9 / 2 0 0 6 . S. 271 ff.: D. Thym, Weiche Konstitutionalisie-
rung - Optionen der Umsetzung einzelner Reformschritte des Verfassungsvertrages o h n e
Vertragsänderung, in: integration 2 8 / 2 0 0 5 , S. 307 ff.
192 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Plan B-Optionen auch immer im Rahmen des Vertrages von Lissabon zum Tragen
käme, die Ratifikation sollte nur gestoppt werden, wenn eine klare Alternative
vorhanden ist. die ambitioniert genug ist, die EU-27 demokratischer und effizienter
zu gestalten. Der Ausgang der Referenden belegt ein „So geht es nicht weiter!".
Ein schlichtes Einstellen der Bemühungen um Reformen und ein Weitermachen
wie bisher kommen nicht in Betracht. Den Verfassungsvertrag bzw. nunmehr den
Vertrag von Lissabon zu ..begraben", ist daher keine tragfähige Option.

Die Staats- und Regierungschefs hatten schließlich auf dem EU-Gipfel am
16./17. Juni 2005 in Brüssel beschlossen, bis zum Ende der österreichischen
Ratspräsidentschaft im Juni 2006 eine ..Phase der Reflexion" im Prozess der
Ratifizierung des Vertrages über eine Verfassung für Europa einzulegen. 541 Die
Fortsetzung des Ratifikationsprozesses wurde dadurch nicht Frage gestellt, zeit-
lich ist er aber zunächst bis Mitte 2007 verlängert worden. Infolgedessen hatten
Großbritannien. Portugal, Polen, die Tschechische Republik, Dänemark, Irland.
Schweden und Finnland ihre nationalen Ratifikationsverfahren auf unbestimmte
Zeit ausgesetzt.

Schließlich ein grundsätzlicher Gedanke: Ein einmaliger, punktueller Akt kann
eine Verfassung ohnehin nicht legitimieren. Denn dieser bezieht sich immer nur
auf den Status quo. Wenn sich Verfassungsinhalte nicht bewähren oder wenn
sich die Umstände ändern, dann bringt die vergangene einmalige Zustimmung
letztlich nichts. Für die nachfolgenden Generationen, die unter dieser Verfassung
leben müssen, hat dieser Akt - wenn es auf die Zustimmung der Bürger an-
kommen soll - ohnehin keine Legitimationswirkung. Ein Umstand, der bereits
Ende des 18. Jahrhunderts von Republikanern und Jakobinern erkannt worden
ist. Demzufolge wird eine Verfassung weniger durch die Art und Weise ihrer
„Erzeugung" legitimiert als über ihre - nur ex post feststellbaren - Leistungen
und kontinuierliche Akzeptanz. 542

3. Drei Folgerungen

In der Absicht, abschließend die Geschichte Europas als Ganzes in den Blick zu
nehmen, ergeben sich aus dieser (limitierten) tour d'horizon einige Folgerungen,
die gleichzeitig einer weitergehenden interdisziplinären Bearbeitung bedürften.

Zum einen: Die Geschichte Europas ist in weiten Teilen ihre eigene Rezeptions-
geschichte. Die longue dürfe ist ein Zivilisationsprozess, der in hohem Maße aus

Diese Reflexionsphase wurde auf dem Gipfel Ende Juni 2006 n u n m e h r erneut
verlängert.
Die unbestrittene Legitimität des deutschen G G . das bekanntlich an diversen „Ge-
burtsmakeln" litt, illustriert diese These, vgl. zu alledem auch A Peters, Stellungnahme, in:
G. Kreis (Hrsg.). Der Beitrag der Wissenschaften zur künftigen Verfassung der EU. Inter-
disziplinäres Verfassungssymposium anlässlich des 10 Jahre Jubiläums des Europainstituts
der Universität Basel. Basler Schriften zur europäischen Integration. Nr. 66. 2003. S. 24 ff.
II. Eckpunkte und Grundlagen der europäischen Verfassungsentwicklung 193

Traditionswahrnehmungen gespeist wird. Für Europa gilt, was B. Anderson über
die Nationen gesagt hat: Es ist eine „imagined Community", besteht also, wenn es
besteht, vor allem in den Köpfen der Menschen. 5 4 3

Möglicherweise, das wäre das zweite Ergebnis, ließe sich das analytische Instru-
mentarium für eine Verfassungsgeschichte Europas verfeinern. Das oft genutzte
Begriffspaar Rationalisierung und Modernisierung als Leitfaden einer europäi-
schen Geschichte ist für sich alleine eine zu grobe und übrigens auch zu vieldeutige
Kategorisierung, um zur Beschreibung einer Langen Dauer der abendländischen
Zivilisation zu taugen. Hilfreicher als ein lineares Fortschrittsmodell wäre ei-
nes, das an j e d e m Zeitpunkt der Entwicklung auch die dazugehörige Reflexion
über diese Entwicklung einbezöge: welche historischen Weltbilder liefern den
W a h r n e h m u n g s - und Urteilsrahmen, innerhalb dessen sich die Entwicklungs-
schritte vollziehen? Welche kollektiven Erinnerungen, welche Vorbilder, welche
Mythen, welche Metaphern, welche rückwärtsgewandten Utopien bilden die „Fo-
lie", auf deren Hintergrund der Prozess der Zivilisation abläuft? Erst wenn der
Z u s a m m e n h a n g zwischen L o g o s und Mythos, zwischen Z u k u n f t s e n t w u r f und
Vergangenheitsbild hergestellt sein wird, kann m a n die lange Renaissance Euro-
pas, die Verwestlichung des Abendlandes angemessen beschreiben und damit der
Verfassungsgeschichte einen tatsächlich würdigen Rahmen ermöglichen.

Im übrigen wird - drittens und letztens - ersichtlich, dass es nicht ausreicht,
einzelne Epochen der europäischen Geschichte jeweils f ü r sich zu betrachten
und zu analysieren. In jeden Zeitpunkt ist die ganze europäische Vorgeschichte
mit eingeschlossen und m u s s jeweils mitgedacht werden, und z w a r zugleich auf
zwei Ebenen: Als Realgeschichte wie als mythisch vermittelte Vergangenheits-
wahrnehmung, als welche sich Geschichte in dauernder Verwandlung ständig
wiederholt. 5 4 4 Der tiefste Grund für den Aufstieg wie auch für die G e f ä h r d u n g
Europas liegt vielleicht in dieser immerwährenden Suche nach der verlorenen, der
geahnten und erhofften ciureci aetas.

543
B. Anderson, Imagined C o m m u n i t i e s . Reflections on the Origin and Spread of
Nationalism, 1983.
544
Namentlich Letzteres spricht übrigens gegen das Verfahren n a m h a f t e r Historiker, die
Antike aus der europäischen Geschichte auszugrenzen und Europa irgendwann zwischen
Spätantike und Hochmittelalter entstehen zu lassen, vgl. n u r / / . Pirenne, Geschichte Euro-
pas. Von der V ö l k e r w a n d e r u n g bis zur Reformation. 1956: D. Gerhard. Das Abendland
8 0 0 - 1 8 0 0 . U r s p r u n g und Gegenbild unserer Zeit. 1981; F. Heer. Europäische Geistesge-
schichte. 1953; A. Mirgeler, Revision der europäischen Geschichte. 1971. Tatsächlich reicht
die Antike als historisch wirkende Kraft bis in unserer Gegenwart, ist also auch Neueste
Geschichte, und zwar in erster Linie in Gestalt ihrer Verwandlungen, die sie im Laufe der
Zeit in den Köpfen und Herzen der Menschen durchgemacht hat.
194 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

III. Der Einfluss der amerikanischen Verfassung
und des Verfassungsverständnisses auf europäische
Rechtskultur(en), Rechtskulturzusammenhänge

Amerikanische Verfassungsprinzipien und -elemente waren in den vergangenen,
annähernd zweieinhalb Jahrhunderten einer weitreichenden Rezeption in Europa
unterworfen. 5 4 5

Durch Rousseau waren im vorrevolutionären Frankreich demokratische Ide-
en lebendig geworden. Die Physiokraten erhoben die Forderung nach Freiheit
wirtschaftlicher Betätigung und Niederhaltung staatlicher Einmischung. 5 4 6 Zeit-
gleich war in Amerika die Verbriefung solcher Freiheiten in Grundrechtskatalogen
nur eine Kodifizierung von bereits weitgehend geltenden Grundsätzen in der da-
maligen Verfassungswirklichkeit. Das revolutionäre Frankreich stand angesichts
der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte vor einer gänzlich unterschiedli-
chen politischen wie verfassungsrechtlichen Situation. 547 Lafayette wurde jedoch
maßgeblich durch die Bill of Rights of Virginia angeregt, in der französischen
Constituante den Antrag für eine Erklärung der Menschenrechte zu erlassen. Und
wieder führt die Spur zu Jefferson, der angesichts seiner Mitwirkung an dem
eingebrachten Entwurf 5 4 8 tatsächlich zum Grenzgänger zweier Verfassungswelten
wurde und wohl als der eigentliche ..Pionier transatlantischer Verfassungsrezepti-
on*' bezeichnet werden muss.

In Frankreich betonte man im kosmopolitischen Geist der Aufklärung die Ge-
meinsamkeiten zwischen den beiden „Revolutionen". Die amerikanischen Verfas-
sungen erschienen in französischen Übersetzungen und Lafayette verehrte seinem
Freund Washington in einer symbolischen Geste den Schlüssel der Bastille. 549

545
Dazu etwa H. Steinberger,; 200 Jahre amerikanische Bundesverfassung. 1987, S. I ff.,
23 f.; B.Pieroth, A m e r i k a n i s c h e r Verfassungsexport nach Deutschland, in: N J W 1989.
S. 1333 ff.
546
Vgl. D. Klippel. Der Einfluss der Physiokraten. in: Der Staat 1984. S. 205 ff.
547
Dazu umfassend W.Rees, Die Erklärung der M e n s c h e n - und Bürgerrechte von
1789. 1912 (Neudr. 1968): S.-J. Samwer, Die französische Erklärung der Menschen- und
Bürgerrechte von 1789/91. 1970.
548
Diese Konstellation beschreibt O. Vossler. Studien zur Erklärung der Menschenrech-
te. in: R . S c h n u r (Hrsg.), Z u r Geschichte der Erklärung Menschenrechte und G r u n d f r e i -
heiten. 1964 (2. Aufl. 1974), S. 166 ff., S. 193 ff. Die amerikanischen Revolutionsideale in
ihrem Verhältnis zu den europäischen beschreibt ebenfalls O. Vossler in seiner gleichnami-
gen M o n o g r a p h i e (1929).
Zu den wechselseitigen Wirkungen der Französischen Revolution und d e r Ameri-
kanischen Revolution auf das Frankreich und A m e r i k a des ausgehenden 18. und frühen
19. Jahrhunderts vgl. J. Heuleking. Geschichte der USA. 2. Aufl. 1999. S. 79 ff.
III. Der Einfiuss der amerikanischen Verfassung 195

Insbesondere das US-amerikanische Prinzip der Verfassungskontrolle ist im Eu-
ropa des 19. Jahrhunderts stellenweise rezipiert worden. Portugal, Griechenland
und Norwegen übernahmen sogar die Grundzüge des amerikanischen Vorbilds. 550
Das Präsidialsystem hat - in Konkurrenz zum System mit Premierminister - welt-
weite Verbreitung gefunden. Ebenso die Verfassungsgerichtsbarkeit.
,,[T|he Federalist Constitution has proved to be a brilliant success. which unitary nation
states and parliamentary democracies all over the world would do well to copy. I give it
most of the credit for the fact that ours is the wealthiest, most technologically advanced.
and most socially just society in human history. not to mention the fact that we have with
ease become a military superpower. 1... | T h e rest of the world is quite rightly impressed
with us. and it is thus no accident that the United States of A m e r i c a has b e c o m e the
biggest Single exporter of public law in the history of humankind. Almost wherever
one looks. written constitutions. federalism. Separation of powers, bills of rights, and
judicial review are on the ascendancy all over the world right now - and for a good
reason. T h e y work better than any of the alternatives that have been tried."" 1

Die triumphalen und schwerlich bescheiden zu nennenden Zeilen Calabresis
sind beredtes Zeugnis für ein amerikanisches Selbstverständnis, dass neben al-
ler gelegentlichen Hybris doch in einem tatsächlich fruchtbaren „Verfassungs-
Nährboden" wurzelt. 552

Freilich: Die Unabhängigkeitserklärung von 1776 und die amerikanische Bun-
desverfassung von 1787 zählen zu den wichtigsten Innovationen für den westlichen
Staatsbildungsprozess überhaupt. Uralte Gegenseitigkeitsprinzipien fanden auf
der Grundlage allgemeiner Volkssouveränität eine Transformation in modernes
Selbstbestimmungsrecht. Eine Nation gründete sich mittels einer Verfassungs-
urkunde erstmalig selbst, einer Verfassung, die wie oben kursorisch ausgeführt
auch inhaltlich innovativ war - eigentlich weniger durch die Verankerung der
Gewaltenteilung als in der Errichtung eines Bundesstaates mit klar aufgeteilter
Souveränität. 553

Die - regelmäßig in einem fundamentalen Verfassungsgesetz rechtlich fixier-
te - Verfassung ist konstitutives Merkmal des modernen politischen Gemeinwe-
sens. Der moderne Konstitutionalismus wiederum erwächst den großen Revolu-
tionen des ausgehenden 18. Jahrhunderts. In vielerlei Gestalt hat die „Konstitutio-

5511
Vgl. M. Fromont. La justice «institutionelle dans la m o n d e . 1996. S. 15: R. Grote,
Rechtskreise im öffentlichen Recht, in: AöR 126 (2001), S. lOff, 49.
551
S.G. Calabresi, An Agenda for Constitutional Reform, in: W.N. E s k r i d g e / S . Levin-
son (Hrsg.), Constitutional Stupidities. Constitutional Tragedies, 1998. S . 2 2 .
552
Etwas nüchterner in der Betrachtung B. Acker man. T h e New Separation of Powers,
in: 113 Harvard L. Rev. (2000), S. 6 3 3 ff.
553
Tatsächlich gelang es mit der North West Ordinance 1787, das weitere Wachstum
der Nation verbindlich vorzuprogrammieren, eine gänzlich neuartige, rationale Planung
des politischen Prozesses.
196 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

nalisierung der Herrschaft" (D. Grimm)**4 seither die historisch-politische Welt
geprägt und darüber hinaus im Zuge der Globalisierung der Politik die nicht-
westlichen Gesellschaften erfasst. Dort, wo seiner Grundidee nach der moderne
Begriff der Verfassung als „Ordnung des Politischen" 5 5 5 konzipiert wird, wird
gleichzeitig ein zentraler Sinngehalt der politischen Kultur ausgedrückt.

In diesem Kontext entspringt der modernen Verfassung eine Mehrfachfunktion:
zum einen deutet sie ihrer symbolischen Funktion entsprechend die Ordnungsge-
halte der politischen Kultur der Gesellschaft und normiert dieselben. Gemäß ihrer
instrumentellen Funktion liefert sie zudem das (Spiel-)Regelwerk für die politi-
schen Prozesse des politischen Systems. Als „quasi-kanonischer Text" steht sie
einmal für eine Hermeneutik der gesellschaftlichen Existenz mit einem Verbind-
lichkeit fordernden Geltungsanspruch. Z u m anderen ist sie Anker- und Kristalli-
sationspunkt für einen permanenten hermeneutischen Prozess der Interpretation
der durch sie verbürgten Prinzipien im Medium der politischen Deutungskultur
der Gesellschaft. Wo ein Interpretationsmonopol der Verfassungsgerichtsbarkeit
zukommt, hat sich eine in sich stets kontroverse Tradition der Verfassungsherme-
neutik herausgebildet, die unter modernen kulturhermeneutischen Vorzeichen zu
analysieren ist bzw. wäre. 556

554
Vgl. D. Grimm. Die Z u k u n f t der Verfassung, 1991.
555
Dazu weitergehend in U.K. Preuß (Hrsg.), Z u m Begriff der Verfassung, 1994.
556
Es entspricht der hier vorgeschlagenen Problemstellung, dass sowohl an die Resulta-
te der historisch und vergleichend ausgerichteten Forschungen zum Konstitutionalismus als
auch an die jeweilige nationale Verfassungsgeschichtsschreibung anzuknüpfen ist. Hierbei
liegt das Gewicht in der Regel auf der Behandlung des westlichen Konstitutionalismus.
Bezeichnend ist, dass der von K. Löwenstein in seiner Verfassungslehre (1959) konzipierte
historisch-vergleichende Ansatz erst in den vergangenen Jahrzehnten wiederaufgenommen
wurde. Ein G r u n d h i e r f ü r m a g darin zu sehen sein, dass der Strukturfunktionalismus
als dominante Richtung der „comparative politics" die Verfassungsfragen marginalisierte.
Die Arbeiten von J. Elster!R. Slagstat (Hrsg.), Constitutionalism and Democracy. 1988.
D. Grimm. Die Z u k u n f t der Verfassung. 1991. U. K. Preuß (Hrsg.), Z u m Begriff der Verfas-
sung, 1994. J. Gebhardt! R. Schmalz-Bruns (Hrsg.), Demokratie, Verfassung und Nation.
1994. A. Kimmel (Hrsg.), Verfassungen als F u n d a m e n t und Instrument der Politik. 1995
und H. Vorländer, Die Verfassung. Idee und Geschichte. 1999. haben in unterschiedlicher
Perspektive die Bedeutung des Konstitutionellen für die m o d e r n e Staatlichkeit erneut the-
matisiert. Die Problemstellung der Hybridisierung und Indigenisierung konstitutioneller
Formen wurde erst in der neueren Forschung als ein eigenständiger Untersuchungsge-
genstand begriffen (K Meny (Hrsg.), Le Politiques du m i m e t i s m e institutionel, 1993;
W. Reinhard (Hrsg.), Verstaatlichung der Welt, 1998). Hier ist insbesondere auf die regio-
nalspezifische verfassungsgeschichtliche Forschung zu islamischen (aus der Lit. M. Bayat.
T h e Constitutionalization of Power in Shia Iran, in: J. Gebhardt (Hrsg.), Verfassung und
politische Kultur. 1999; dies., Iran's First Revolution, S h i ' i s m . and the Constitutional
Revolution. 1991: H.G.Ebert, Die Interdependenz von Staat. Verfassung und Islam im
Nahen und Mittleren Osten in der Gegenwart. 1991; A Schirazi, T h e Constitution of Iran.
1997) und ostasiatischen (K.J. Antoni, Der himmlische Herrscher und sein Staat. 1991;
W.Seifert. Verfassung und Politische Kultur am Bespiel der Meiji-Verfassung von 1889.
III. Der Einfiuss der amerikanischen Verfassung 197

Der in der amerikanischen Revolution formulierte Katalog konstitutioneller
Ordnungsprinzipien wurde schon im Verlauf des „westlichen" Konstitutionalisie-
rungsprozesses jeweils unterschiedlichen historisch-politischen Formensprachen
unterworfen, woraus durch Verschmelzung von Eigenem und Fremdem eine Viel-
falt der Verfassungskulturen resultierte. Letztlich ein dynamischer Prozess der
Übernahme, Umformung. Anpassung und Umdeutung konstitutioneller Paradig-
mata.' 5 Diese verschmolzenen, hybriden Formen des institutionellen Mimetismus
erwiesen sich durchaus als exemplarisch für Staaten Lateinamerikas, Afrikas und
Osteuropas. 558 Im Iran, in Japan und der Türkei bedienten sich unterschiedliche
Reformbewegungen aus dem Fundus des westlichen Konstitutionalismus, um
indigene politische Ausprägungen der gesellschaftlichen Existenz zu entwickeln.

Die Rezeption des Konstitutionalismus in den „nicht-westlichen" Zivilisationen
resultierte im Wesentlichen jedoch nicht in einer Modernisierung durch Verwest-
lichung, sondern in einer Entfaltung pluraler Formen der Modernität, in denen
die jeweiligen eigenen historischen Traditionen oftmals in der Begegnung mit
westlichen konstitutionellen Formen eine indigenisierte konstitutionelle Politik
generierten, die in den Strukturen analog, aber nicht identisch zu bzw. mit dem
westlichen Modell sind.

1. Die Vereinigten Staaten von Amerika - ein
Faktor des europäischen Einigungsprozesses

Es wäre trotz aller (regelmäßig wiederkehrender) Friktionsfelder falsch, die
historisch fördernde Rolle der USA im europäischen Einigungsprozess wegzudis-
kutieren und die strategische wie gesellschaftliche Bedeutung eines gut funktio-
nierenden, transatlantisch partnerschaftlichen Verhältnisses zu unterschätzen. 559

in: J. Gebhardt (Hrsg.). Verfassung und politische Kultur. 1999. S. 139 ff.: M. Schmiegelow,
Democracy in Asia. 1997) Gesellschaften zu verweisen.
557
Von Y. Xteny (Hrsg.), Le Politiques du mimetisme institutionel - La greffe et le rejet.
1993 im Vorwort als „ m i m e t i s m e constitutionel" bezeichnet.
558
Während Hybridisierung für jeden Fall der Verfassungsübernahme charakteristisch
ist. gilt für den Fall eines gelungenen Konstitutionalisierungsprozesses. dass die mimeti-
sche Anverwandlung der institutionellen Form an die geschichtlich-kulturellen Vorgänge,
d. h. die Indigenisierung des Konstitutionalismus in einer politischen Kultur gebunden ist.
559
Z u s t i m m u n g verdient G. Burghardt, Die Europäische Verfassungsentwicklung aus
dem Blickwinkel der USA. Vortrag an der Humboldt-Universität zu Berlin am 6. Juni 2002.
abgedruckt in: Walter Hallstein-Institut für Europäisches Verfassungsrecht (Hrsg.), Die
europäische Verfassung im globalen Kontext, 2004, S . 4 1 ff., 4 1 , der hinsichtlich des
derzeitigen transatlantischen Verhältnisses feststellt: „Indessen gleicht das Verhältnis der
USA und der EU einer langjährigen partnerschaftlichen Beziehung, die beide Partner als so
selbstverständlich ansehen, dass sie sich über den Grad der Belastbarkeit beim Austragen
von Streitigkeiten keine Sorgen zu machen glauben. Das .taking for granted* aber ist ein
schleichendes Gift, das die soliden Grundlagen in Vergessenheit geraten lassen und den
Blick für die g e m e i n s a m e Bewältigung zukünftiger Aufgaben trüben k a n n . "
198 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Ein nüchterner Blick bleibt angebracht: Die Einigung Europas ist in erster Linie
eine Verantwortung und gestalterische „Hausaufgabe" der Europäer selbst. Gleich-
wohl ist die Haltung der Vereinigten Staaten - unterstützend, kritisch wohlwollend
begleitend oder skeptisch abwartend - stets auch ein Faktor der Beschleunigung
oder der Verzögerung gewesen. Die Reden W. Churchills in Fulton/Missouri
(1946)5*° und G \jars/,alls in Harvard (I947) 5 6 1 konnten inspirierende Wirkkraft
entfalten.

Persönliche Bindungen mit „transatlantisch prägender Dimension" fristen in
der rechts- und politikwissenschaftlichen Betrachtung ein eher kümmerliches Da-
sein. Umso erstaunlicher, da etwa jeder grenzüberschreitende, „rechtskulturelle"
Ansatz auf personalisierte Bindeglieder, zumal „Transporteure" angewiesen sein
müsste. Beispielhaft darf angeführt werden, dass drei amerikanische Nachkriegs-
präsidenten. Truman. Eisenhower und Kennedy, mit J. Monnet in persönlicher
Freundschaft und gegenseitigem Respekt verbunden waren. G. Ball war J. Monnets
engster amerikanischer Berater.

J.F. Kennedys Konzept der Partnerschaft von Gleichen, sein Einfluss auf Mac
Millans Beitrittsgesuch zur Europäischen Gemeinschaft 1961 und die frühe Be-
schäftigung amerikanischer Universitäten mit der Theorie und Praxis europäi-
scher Integration sind weitere Beispiele konstruktiven amerikanischen Interesses.
W. Hallstein hat diese Interaktion zwischen amerikanischem Interesse und not-
wendiger Erklärung komplexer europäischer Vorgänge prägend mitgestaltet. In
Teilen ungebrochen aktuell lesen sich Hallsteins Clayton-Vorlesungen mit dem
Titel ..Die Einheit Europas - Herausforderung und Hoffnung" im April 1962
in Boston 5 ' 0 oder die (selbst verfassten) Berichte über seine regelmäßigen Ge-
spräche mit Präsident Kennedy sowie seine Reden in Washington und New York
aus den Jahren 1961 - 6 3 5 6 3 . Ernst Haas hat schon Anfang der 50er Jahre an der
Universität Berkeley eine Vorlesung über die Rechtsnatur der EGKS eingerichtet.
Heute beherbergen mehr als 15 amerikanische Universitäten ein „European Union
Center", zahlreiche Institute und Forschungseinrichtungen mit dem Schwerpunkt
„Europäische Union" wurden und werden etabliert.

560
A b r u f b a r unter www.nato.int/docu/speech/1946/s460305a_e.htm.
561
A b r u f b a r unter www.georgecmarshall.org/lt/speeches/marshall_plan.cfm.
562
W. Hallstein. United Europe: Challenge and Opportunity. T h e William L . C l a y t o n
Lectures on International E c o n o m i c affairs and Foreign Policy. 1962.
563
Die Reden sind a b r u f b a r unter www.ena.lu/europe/19571968-successes-crises
/indexEN.html.
III. Der Einfiuss der amerikanischen Verfassung 199

2. Die konkrete Rolle der USA ini europäischen Einigungspro zess 5W

Es wird im Folgenden darum gehen, die grundlegende Unterstützung der USA
für den Prozess der supranationalen Integration Europas in den verschiedenen
Phasen nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs noch genauer nachzuzeichnen.
Dabei wird zu zeigen sein, dass es sich um eine Unterstützung handelte, die in
Abhängigkeit von den jeweils dominanten Motiven und Interessenlagen sowie
den spezifischen Kontexten und Problemen unterschiedlich intensiv ausfallen und
verschiedenartige Ausprägungen annehmen konnte.

a) Eine neue amerikanische Europapolitik nach dem zweiten Weltkrieg?

Bereits unmittelbar nach Kriegsende setzte das amerikanische Engagement
für den Wiederaufbau des vom Krieg zerstörten (West-) Europa ein. Dabei stan-
den zunächst die „Notwendigkeiten der Nachkriegszeit" im Vordergrund. Seinen
sichtbarsten Ausdruck fand das europapolitische Engagement der USA in der
Verabschiedung des so genannten „Marshallplans" durch den US-Kongress im
Jahre 1948. Bekanntlich hat dieses nach dem amerikanischen Außenminister
G. Marshall benannte Europäische Wiederaufbauprogramm (ERP) mit seinen
materiellen und finanziellen Hilfen und Dienstleistungen erheblich zum Wie-
deraufbau der europäischen Länder nach 1945 beigetragen. Auch wenn dem
Marshallplan die primäre Zielsetzung zugrunde gelegen hat. die materiellen Nöte
der vom Krieg geschundenen Bevölkerung zu lindern und langfristig den ökono-
mischen Wiederaufstieg der westeuropäischen Staaten zu fundieren, war bereits
dieses frühe europapolitische Engagement der USA auch mit der Absicht ver-
knüpft, die politische, wirtschaftliche und militärische Integration Westeuropas
zu befördern. Die 1953 vom amerikanischen Außenminister J. F. Duttes v o r d e m
National Security Council vorgetragene These, „There was no hope for Europe
without integration" 565 , lag bis in die sechziger Jahre als eine Art Leitmotiv der
Europapolitik aller amerikanischen Nachkriegs-Administrationen zugrunde. Die
Hintergründe und Motive dieser gegenüber der Vorkriegszeit grundlegend ver-
änderten handlungsleitenden Grundmaxime der amerikanischen Europapolitik
waren vielfältig. Ohne Frage hat die destruktive und destabilisierende Wirkung
der von permanenten, gefährlichen Krisen erschütterten zwischenstaatlichen Be-
ziehungen der europäischen Nationalstaaten in der Vorkriegszeit, die schließlich

564
Die nachfolgenden Thesen stützen sich auf einen Vortrag des Verf. am 17. 11.2005
in Washington, zu dem eine vom Verf. in Auftrag gegebene Ausarbeitung der Wissen-
schaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages (vom 25. 10.2005) wesentliche Impulse
zu setzen wusste.
565
Zitiert nach B. Neuss, Der ..gütige H e g e m o n " und Europa. Die Rolle der USA bei der
europäischen Einigung, in: R . C . Meier-'Walser/B. Rill (Hrsg.), Der europäische Gedanke.
Hintergrund und Finalität. 2001. S. 155 ff., 155.
200 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

in der Katastrophe des Zweiten Weltkrieges mündeten, bei den außenpolitischen
Eliten in Washington eine gründliche Revision der tradierten Denkmuster und
Handlungsstrategien hervorgerufen. Nur eine Abkehr von der herkömmlichen
Nationalstaatspolitik und eine weit reichende supranationale Integration der eu-
ropäischen Staaten bei einem mehr oder weniger großen Verzicht auf nationale
Souveränitätsrechte konnte nach einer in den maßgeblichen amerikanischen Füh-
rungskreisen weithin verbreiteten Überzeugung eine stabile friedliche sowie eine
politisch wie ökonomisch gedeihliche Entwicklung garantieren. Dagegen sah man
bei einer Restauration des traditionellen europäischen Nationalstaatensystems das
Wiederaufleben schwerer internationaler Krisen und kriegerischer Auseinander-
setzungen als geradezu unvermeidlich an.

Die amerikanische Führung unterstützte daher alle Ansätze, die darauf abziel-
ten, die westeuropäischen Staaten zu einem der USA ebenbürtigen Verbund von
Staaten zusammenzuschließen, selbst auf die Gefahr hin, dass den Vereinigten
Staaten hieraus eines Tages ein potentieller Konkurrent erwachsen könne, der
international seine eigenen Ziele und Interessen verfolgen würde. In der poli-
tischen Praxis der ersten Nachkriegsjahre kam dieser neuen Ausrichtung der
amerikanischen Europapolitik zugute, dass eine Reihe von führenden westeuro-
päischen Staatsmännern der Wiederaufbauzeit wie R. Schunian, A. de Gasperi,
J.Monnet und K.Adenauer ebenfalls eine stärkere Einbindung ihrer Staaten in
übernationale westeuropäische Strukturen befürwortete. Die Übereinstimmung in
der grundsätzlichen Ausrichtung erleichterte die amerikanisch-westeuropäische
Zusammenarbeit in der Integrationspolitik sehr und zeitigte in den - angesichts
der Komplexität und Reichweite der Materie - überraschend zügig zum Abschluss
gebrachten Verhandlungen über die Verträge zur Errichtung der EGKS, der EVG
sowie der beide Organisationen überwölbenden EPG mit föderativer Struktur erste
konkrete Ergebnisse. 566

In Abgrenzung zur älteren idealistischen Sicht der Integrationsgeschichtsschrei-
bung wird in der jüngeren Forschung allerdings geltend gemacht, dass die Grün-
dungsväter Europas auf beiden Seiten des Atlantiks nicht (oder zumindest nicht
allein) aus visionärer Einsicht das bisherige nationalstaatliche Paradigma zurück-
drängten sowie gänzlich selbstlos und ohne handfeste ökonomische und nationale

W ä h r e n d die 1952 beschlossene EVG e b e n s o w i e das EPG-Projekt 1954 definitiv
scheiterte, erwies sich die von den Beneluxstaaten. Frankreich. Italien und Deutschland im
April 1951 begründete E K G S als erster entscheidender Schritt im europäischen Integrati-
onsprozess und kann als „Keimzelle" der späteren Europäischen G e m e i n s c h a f t betrachtet
werden, vgl. auch R. Hrbek. Europa in der internationalen Politik, in: U. A l b r e c h t / / / . Vogler
(Hrsg.), Lexikon d e r internationalen Politik. 1997. S. 131 ff.. 132 f.; im größeren Kontext
XI. J. Hillenbrand. Die U S A und die EG. Spannungen und Möglichkeiten, in: K. K a i s e r / H . -
P. Schwarz (Hrsg.), A m e r i k a und Westeuropa. Gegenwarts- und Z u k u n f t s p r o b l e m e . 1977.
S. 288 ff.
III. Der Einfiuss der amerikanischen Verfassung 201

Interessen handelten. 567 Während aus europäischer Perspektive nur ein bestimmtes
Maß an supranationaler Integration und ein damit einhergehender Teilverzicht auf
Souveränitätsrechte das Überleben der Nationalstaaten und deren wirtschaftlichen
Wiederaufstieg garantieren sollten und überdies militärische Schutzinteressen
und die Aussicht auf ökonomische Hilfsleistungen eine enge Anlehnung an die
USA ratsam erscheinen ließen, sollte es für die Amerikaner schon bald nach
Kriegsende klar gewesen sein, dass sich ihre Hoffnungen auf eine friedliche
Nachkriegsordnung in Europa und anderen Teilen der Welt zerschlagen hätten. In
ihren strategischen Überlegungen für den heraufziehenden Kalten Krieg wiesen
die Amerikaner Europa die gewichtige Rolle eines starken und geeinten Partners
bei der Herstellung des globalen Gleichgewichts zwischen den beiden Militärblö-
cken zu. Voraussetzung hierfür war nach amerikanischer Überzeugung allerdings
die Errichtung eines Systems zwischenstaatlicher Strukturen in Westeuropa, das
den Ausbruch neuer europäischer Kriege wirksam unterband, deshalb vor al-
lem Deutschland als den größten Unruheherd der zurückliegenden Jahrzehnte
und voraussichtlich stärksten Machtfaktor der Zukunft wirksam einband sowie
die Grundlagen für eine positive Entwicklung der westeuropäischen Staaten in
wirtschaftlicher, politischer und militärischer Hinsicht schuf. 568

Selbst wenn das amerikanische Interesse an einer europäischen Einigung somit
primär sicherheitspolitisch begründet war, bleibt dennoch anzuerkennen, dass die
amerikanischen Regierungen unter H. Truman und D. Eisenhower mit der Ein-
flussnahme auf Verhandlungen und der Ausübung von Druck als Antreiber und
Vermittler im europäischen Einigungsprozess gewirkt haben, ohne den suprana-
tionale Integration keineswegs so schnell und in dieser Form vorangeschritten
wäre. Insofern lässt sich durchaus mit einer gewissen Berechtigung konstatieren,
dass die USA tatsächlich als „Geburtshelfer Europas" 5 6 9 gewirkt haben. Diesem
Befund widerspricht nicht, dass die USA mit ihrem auf Integration ausgerichteten
Europakurs durchaus eigene politische Interessen verfolgten. Denn eine Stabili-
sierung und wachsende Integration der westeuropäischen Staaten versprach nicht

567
Vgl. etwa K.K. Patel, Rezension zu G. Lundestad. T h e United States and Europe
since 1945. From ..Empire by Invitation" to Transatlantic D r i f t . 2003, in: H-Soz-u-Kult.
21. 10.2004. S. 6. a b r u f b a r unter http://hsozkult.geschichte.huberlin.de/rezensionen/2004
-4-049.
568
Vgl. G. Lundestad, ..Empire" by Integration. T h e United States and European Integra-
tion 1 9 4 5 - 1 9 9 7 , 1998. S. 13 f.: K. K. Patel (2004): ähnlich auch B. Neuss, Der ..gütige Hege-
m o n " und Europa. Die Rolle der USA bei der europäischen Einigung, in: R . C . Meier-Wal-
s e r / B . Rill (Hrsg.), Der europäische Gedanke. Hintergrund und Finalität. 2001. S. 155 ff.,
155.
569
So der Titel einer M o n o g r a p h i e von B. Neuss, G e b u r t s h e l f e r Europas? Die Rolle
der Vereinigten Staaten im europäischen Integrationsprozess 1 9 4 5 - 1 9 5 8 . 2000. Siehe
auch dies., Der „gütige H e g e m o n " und Europa. Die Rolle der U S A bei der europäischen
Einigung, in: R . C . M e i e r - W a l s e r / B . Rill (Hrsg.), Der europäische Gedanke. Hintergrund
und Finalität. 2001. S. 155 ff., 155.
202 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

nur einen Zugewinn an äußerer Sicherheit und damit eine Stärkung der amerika-
nischen Positionen in der Konfrontation der Blöcke, sondern eröffnete langfristig
auch die Aussicht, die gewaltigen Kosten, die die Wahrnehmung der weltpoliti-
schen Rolle der USA mit sich brachte, durch Lastenverteilung („bürden sharing")
mit den in Zukunft auch wirtschaftlich erstarkten europäischen Staaten zu sen-
ken. Ebenso dürften die US-Administrationen in ihren integrationspolitischen
Bemühungen für Westeuropa auch von der Hoffnung auf das Entstehen lukrativer
neuer Märkte in den zukünftig stärker verflochtenen Volkswirtschaften Europas
angetrieben und bestärkt worden sein. 57 " Dies ändert freilich nach Ansicht einer
Reihe von Historikern und Politikwissenschaftlern nichts an der Tatsache, dass
die sicherheitspolitischen Ziele in der amerikanischen Europapolitik gerade in
den ersten Nachkriegsjahren gegenüber den ökonomischen Erwägungen eindeutig
im Vordergrund gestanden haben und die Amerikaner für die Durchsetzung ihrer
Sicherheitsbedürfnisse sogar bereit waren, auch ökonomische Nachteile in Kauf
zu nehmen. 5 7 1

Im Gegensatz zu älteren Forschungspositionen, die dem europapolitischen Enga-
gement der Amerikaner hauptsächlich ökonomischen Eigennutz und hegemoniale
Absichten bei nur geringem Interesse an einem föderalen Europa unterstellten 572 ,
besteht nach neuerer Ansicht weitgehend Konsens darüber, dass die Europäer die
amerikanische Einflussnahme nicht nur mehr oder weniger zustimmend akzeptiert
haben, sondern die Vereinigten Staaten nachgerade aufgefordert haben, sich an
der Lösung der innereuropäischen Probleme zu beteiligen. Nach einer inzwischen
weithin akzeptierten These suchten die westeuropäischen Staaten nach dem Krieg
die enge Anlehnung an die Vereinigten Staaten, da sie sich alleine weder im Stande
sahen, ihre zerstörten Volkswirtschaften wieder aufzubauen, noch sich gegen die
äußere Bedrohung vor allem durch die sowjetischen Expansionsgelüste in Europa
zur Wehr zu setzen, noch die Einflüsse und Machtansprüche der kommunistischen
Parteien in ihren eigenen durch den Krieg sozial zerrütteten und wirtschaftlich
schwachen Staaten zurückzudrängen. 5 7 3

In diesem Kontext ist allerdings festzuhalten, dass die USA ihre Vorstellungen
keinesfalls eins zu eins durchsetzen konnten. Vielmehr zeigten sich die Europäer
durchaus in der Lage, amerikanische Vorhaben abzuändern und eigene Akzen-
te zu setzen, was sich unter anderem an der erfolgreichen Zurückweisung der

5
" Dazu etwa D. Krüger. Sicherheit durch Integration? Die wirtschaftliche und politi-
sche Integration Westeuropas 1947 bis 1957, 2003, S. 17 f.
571
Vgl. K K Patel (2004), S. 7.
572
Siehe etwa noch J. Heideking, Die Vereinigten Staaten, der Marshall-Plan und
die A n f ä n g e der europäischen Integration, in: R. D i e t l / F . Knipping (Hrsg.). Begegnungen
zweier Kontinente. Die Vereinigten Staaten und Europa seit dem Ersten Weltkrieg. 1999.
S. 17 ff.. 17 m.w. N.
573
G. Lundestad. T h e United States and Europe since 1945. From ..Empire by Invitation"
to Transatlatic Drift. 2003. hebt diesen Aspekt wiederholt hervor.
III. Der Einfiuss der amerikanischen Verfassung 203

immer wieder vorgetragenen amerikanischen Forderungen nach größeren Rüs-
tungsanstrengungen seitens der Europäer, aber auch an der Einflussnahme vor
allem Frankreichs und Großbritanniens auf die integrationspolitischen Vorstel-
lungen Washingtons belegen lässt. 574 Vor diesem Hintergrund charakterisiert
G. Lundestad die Position der USA in Westeuropa als „empire by invitation",
womit er zum Ausdruck bringt, dass die amerikanische Einflussnahme auf West-
europa keineswegs gegen den Widerstand der betroffenen Länder erfolgte, sondern
im Gegenteil vielfach auf deren erklärten Wunsch hin zustande kam. Dabei ver-
steht Lundestad „empire" in Abgrenzung zu älteren Formen direkter Herrschaft
wertneutral als hierarchisches System mit einem Zentrum, das auch und vor allem
mit Hilfe seiner integrationspolitischen Bemühungen seine Einflusssphäre auf
eine Reihe unabhängiger Staaten ausdehnt. 5 7 5

Das insgesamt einigende Bekenntnis zu demokratischen und rechtsstaatlichen
Prinzipien setzt der Einflussnahme seitens der amerikanischen Vormacht freilich
messbare Grenzen und lässt Kritik und Gegenvorschläge der abhängigen Staa-
ten nicht von vorneherein aussichtslos erscheinen. 5 7 6 Bei allem Einsatz für eine
stärkere Integration der europäischen Staaten in den fünfziger Jahren war die
amerikanische Politik nicht frei von Brüchen und Widersprüchen. Hatten die USA
zunächst noch von den Europäern initiierte supranationale Initiativen unterstützt,
als die Europäer sich bereits zurückgezogen hatten, ließen seit etwa 1954 auch
die Amerikaner in ihren Integrationsbemühungen nach und konzentrierten sich
mehr auf ihr Verhältnis zu Großbritannien und zur NATO. Überhaupt scheint die
NATO, nachdem sie sich als leistungsfähiges und erfolgreiches Instrument zur
Lösung der inneren und äußeren Sicherheitsprobleme erwiesen hatte, die Westeu-
ropäer der Notwendigkeit enthoben zu haben, gegenüber der Herausforderung des
Ostblocks eine politisch voll integrierte Gemeinschaft aufzubauen. Die transat-
lantische Einbindung garantierte größtmögliche Sicherheit (wenngleich auch eine
allzu eingeschränkte Sicht- und Empfindungslage) und machte einen weiteren

574
So z. B. bei der gescheiteren supranationalen Umorganisation der O E E C . der Errich-
tung der E G K S oder beim Scheitern von EVG und EPG. Siehe auch H. R. Hümmerich. Jeder
für sich und A m e r i k a gegen alle? Die Lastenteilung der N A T O am Beispiel des Temporary
Council Comittee 1949 bis 1 9 5 4 . 2 0 0 3 sowie B. Neuss, Der ..gütige H e g e m o n " und Europa.
Die Rolle der USA bei der europäischen Einigung, in: R.C. M e i e r - W a l s e r / B . Rill (Hrsg.),
Der europäische Gedanke. Hintergrund und Finalität, 2001, S. 155 ff., 157 f., 159 ff.
575
G. Lundestad. „Empire" by Integration. T h e United States and European Integration
1 9 4 5 - 1 9 9 7 , 1998. S. 2 ff. sowie umfassend ders, The United States and Europe since 1945.
From ..Empire by Invitation" to Transatlatic Drift. 2003.
576
Insbesondere in Situationen, in denen einzelne europäische L ä n d e r sich in ihren
existenziellen Grundlagen bedroht sahen, wie dies etwa bei Frankreich angesichts der bei
Umsetzung der EVG-Pläne befürchteten militärischen Aufwertung der Bundesrepublik der
Fall war. kann auch noch so großer Druck der USA die betroffenen europäischen Staaten
nicht zum Einlenken bewegen, vgl. M.J. Hillenbrand, Die USA und die EG. S p a n n u n -
gen und Möglichkeiten, in: K. Kaiser/H.-P. Schwarz (Hrsg.), A m e r i k a und Westeuropa.
Gegenwarts- und Z u k u n f t s p r o b l e m e , 1977. S. 288 ff., 2 8 8 . "
204 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Souveränitätsverzicht der auf ihre nationalstaatliche Eigenständigkeit bedachten
westeuropäischen Staaten zugunsten eines stärker integrierten, föderalen Europas
(vordergründig) überflüssig.

Angesichts der Verlagerung der europapolitischen Anstrengungen der Ameri-
kaner kann es kaum verwundern, dass auch die beiden gegen Ende der fünfziger
Jahre ausgehandelten und für den weiteren europäischen Einigungsprozess be-
sonders erfolgreichen Projekte, die Euratom und die EWG auf rein europäischen
Initiativen basierten und hinsichtlich ihrer Realisierungschancen von Washington
äußerst skeptisch beurteilt wurden. Gleichwohl unterstützte die amerikanische
Regierung auf Drängen der Europäer beide Projekte und vermittelte hinter den
Kulissen zwischen den Verhandlungspartnern, da sie zu der Überzeugung gelangt
war, dass die zu erwartenden Vorteile - unter anderem das Erreichen einer weiteren
europäischen Integrationsstufe. Sicherung der Energieversorgung. Kontrolle der
militärisch orientierten Atomforschung. Vertiefung der Anbindung Deutschlands
an den Westen. Schaffung eines großen europäischen Binnenmarkts (mit neuen
Marktchancen auch für die amerikanische Wirtschaft) - die befürchteten Nachteile
vor allem für die amerikanische Wirtschaft (durch Subventionen oder Schutzzölle
im Agrarbereich sowie Erhöhung des Konkurrenzdrucks und Exporteinbußen für
die amerikanische Industrie) unter allgemein- wie sicherheitspolitischen Gesichts-
punkten rechtfertigten.

Wie oben bereits dargestellt konnten nach langwierigen, aber letztlich erfolg-
reichen Verhandlungen im Frühjahr 1957 die EWG und die Euratom mit der
Ratifizierung der „Römischen Verträge" ins Leben gerufen werden. Während die
politische Bedeutung von Euratom insgesamt gering blieb und ihre integrationspo-
litischen Wirkungen bescheiden ausfielen, erwies sich die EWG als entscheidender
Kristallisationspunkt für alle weiteren europäischen Einigungsbestrebungen. 5 7 7

b) Die 60er Jahre: amerikanische Europapolitik im doppelten
Spannungsfeld zwischen Kooperation und Ambivalenz

Etwa ein Jahrzehnt nach Beginn der Bestrebungen, die westeuropäischen Staaten
in supranationale Strukturen einzubinden und damit die politische, wirtschaftli-
che und militärische Integration Europas voranzutreiben, war mit amerikanischer
Unterstützung vor allem im wirtschaftlichen Bereich ein enges organisatorisches
Beziehungsgeflecht in Kontinentaleuropa entstanden, das in den beteiligten Staa-
ten neben einer gedeihlichen wirtschaftlichen und insgesamt stabilen inneren
Entwicklung auch das friedliche Zusammenleben beförderte. Die nun einset-
zende Dynamik des europäischen Integrationsprozesses und die wieder erlangte

577
Umfassend B. Neuss (2001) S. 163 f.; siehe auch R. Hrbek. Europa in der internatio-
nalen Politik, in: U. A l b r e c h t / H . Vogler (Hrsg.). Lexikon der internationalen Politik. 1997.
S. 131 ff., 133.
III. Der Einfiuss der amerikanischen Verfassung 205

wirtschaftliche Stärke und politisch-gesellschaftliche Stabilität der europäischen
Staaten hatte auch Auswirkungen auf die europäische Rolle der USA und die trans-
atlantischen Beziehungen. Auch wenn die USA die grundlegenden Leitlinien ihrer
Europapolitik nicht veränderten und nach wie vor fördernd in den europäischen
Einigungsprozess eingriffen, entwickelten sich nun mehr und mehr Frankreich
und Deutschland zum eigentlichen Motor der europäischen Einigung.

Trotz eines zunehmend selbstbewussten Auftretens der europäischen Staaten
verstanden sich die USA weiterhin als Förderer der europäischen Einigung, mehr
noch: in ihren strategischen Konzepten wiesen sie Europa eine zentrale Rolle zu.
In dem von der /fe/i/t^dy-Administration entwickelten „Grand Design" für die
transatlantische Gemeinschaft sollte ein ökonomisch, militärisch und politisch
starkes und geeintes Europa eine tragende Rolle als zweite gleichberechtigte
Säule neben der amerikanischen einnehmen. 5 7 8 In seiner weithin beachteten Rede
vom 4. Juli 1962 in Philadelphia, in der er das neue NATO-Konzept vorstellte,
bekannte sich J. F. Kennedy daher auch ausdrücklich zur europäischen Integration:
..Die Vereinigten Staaten sehen auf dieses große neue Unterfangen mit Hoffnung
und Bewunderung. Wir betrachten ein starkes und vereintes Europa nicht als
Rivalen, sondern als Partner. Seinen Fortschritt zu unterstützen, war siebzehn
Jahre lang das Hauptanliegen unserer Außenpolitik." 579

Trotz allem: jenseits derartiger langfristiger strategischer Überlegungen nahm
im politischen Alltag die Zahl der Differenzen und Konflikte zwischen Amerika-
nern und Europäern zu. Insbesondere die französische Regierung unter Präsident
de Gaulle forderte mit seinen Versuchen, autonome, von den amerikanischen He-
gemonialinteressen unabhängige europäische Strukturen und mit den USA eine
gleichberechtigte und gleichgewichtige Partnerschaft aufzubauen (Konzept einer
europäischen dritten Kraft), die amerikanische Führungsrolle in Europa ein ums
andere Mal heraus. 5S0 Ein Umstand, der bis heute durchzuscheinen, gelegentlich
Platz zu greifen vermag.

578
J. F. Kennedv, T h e Goal of an Atlantic Partnership. Rede in Philadelphia am
4. Juli 1962, /.it. nach M.J. Hillenbrand (1977), S . 2 8 9 : vgl. auch E.-O. Czempiel/C.-
C. Schweitzer. Weltpolitik der USA nach 1945. E i n f ü h r u n g und D o k u m e n t e . 1989. S. 254.
579
J.F. Kennedy, ebenda.
Anlass zu Irritationen und Konflikten boten unter anderem der G e m e i n s a m e Markt,
vor allem die von Frankreich vorangetriebene Ausgestaltung des gemeinsamen Agrarmark-
tes, der mit seinen protektionistischen Praktiken amerikanischen Wirtschaftsinteressen
tendenziell zu schaden drohte; die durch den Übergang von der Strategie der „massiven
Vergeltung" zur Strategie der „flexiblen A n t w o r t " bei den Europäern ausgelöste Sorge
vor einer A u f w e i c h u n g des atomaren Schutzschilds der U S A f ü r Europa: der deutsch-
französische Freundschaftsvertrag von 1963, den de Gaulle im Sinne der europäischen
Führungspläne Frankreichs gegen die USA auszuspielen beabsichtigte: der - auf Betreiben
Frankreichs erfolgte - Ausschluss Großbritanniens aus dem G e m e i n s a m e n Markt; der - auf-
grund amerikanischer Bevorzugung Großbritanniens eingeleitete - atomare Alleingang
der Franzosen: der Rückzug Frankreichs aus der Verteidigungsorganisation der N A T O im
206 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Auf wirtschaftlichem Gebiet war der amerikanischen Einflussnahme in Europa
nur bedingt Erfolg beschieden. So gelang es den USA, durch Gründung der O E C D
die aufstrebende EWG in den größeren Z u s a m m e n h a n g der (westlichen) Industrie-
staaten z u m Zwecke der Koordinierung der Wirtschaftspolitik und Kooperation
bei der Auslandshilfe einzubetten. Auch war es noch unter der Kennedy-Adminis-
tration gelungen, Zoll Vereinbarungen mit der E W G auf den Weg zu bringen und
durch S e n k u n g der Zölle auf Industrieprodukte eine erhebliche Liberalisierung
des Handels zwischen den Industriestaaten herzustellen. Dagegen scheiterte der
amerikanische Plan, durch Errichtung einer europäischen Freihandelszone mit
der EWG, Großbritannien und dem Commonwealth eine kontinentaleuropäische
Blockbildung zu verhindern. 5 8 1

Differenzen und Fehlschläge dieser Art verstärkten eine bereits Anfang der
sechziger Jahre unter amerikanischen Führungsgruppen spürbare ambivalente
Haltung gegenüber d e m europäischen Einigungsprozess: Einerseits gab es eine
breite Unterstützung für die europäischen Einigungsbemühungen, deren geopoliti-
sche Bedeutung nach wie vor unumstritten war. Auch erkannte die amerikanische
Wirtschaft die neuen ökonomischen Chancen der E W G und nutzte den durch
diese hergestellten größeren Markt für eine Steigerung ihrer Direktinvestitionen in
Europa (was dort Ängste vor „amerikanischer Ü b e r f r e m d u n g " auslöste). Anderer-
seits empfand man insbesondere die EWG-Agrarpolitik und die Bevorzugung des
Mittelmeerraums und Afrikas durch die E W G als Diskriminierung mit negativen
Auswirkungen auf den eigenen Export. Vor allem aber tat man sich jenseits des
Atlantiks schwer damit anzuerkennen, dass die aus der Einigung resultierende
machtpolitische Stärkung Europas zwangsläufig eine Relativierung, wenn nicht
sogar auf kurz oder lang eine Beendigung der amerikanischen Führungsrolle in
Europa zur Folge haben musste. Auch wenn der amerikanische Führungsanspruch
sich mit dem bereits von Kennedy propagierten Partnerschaftsmodell schwer ver-
einbaren ließ, konnten ihn die Amerikaner aber vor allem mit Verweis auf die
fehlende politische Einheit und großen militärtechnischen Defizite der Europäer
zumindest auf sicherheitspolitischem Gebiet weiterhin geltend machen.

März 1966: die Weigerung, sich in die Rüstungskontrollgespräche mit der Sowjetunion
einbinden zu lassen, vgl. hierzu W. Link. Historische Kontinuitäten und Diskontinuitäten
im transatlantischen Verhältnis - Folgerungen für die Z u k u n f t , in: M. K a h l e r / W . Link
(Hrsg.). Europa nach der Z e i t e n w e n d e - die Wiederkehr der Geschichte, 1995, S . 4 9 f f . .
117, 120 sowie j ü n g s t /. Wallerstein. Die USA und Europa - 1945 bis heute, im Internet
unter: www.uni-kassel.de/fb5/frieden/themen/Europa/wallerstein.html.
581
Vgl. E.-O. Czetnpiel/C.-C. Schweitzer, Weltpolitik der USA nach 1945. E i n f ü h r u n g
und D o k u m e n t e , 1989. S. 256 f.
III. Der Einfiuss der amerikanischen Verfassung 207

c) Die 70er Jahre: Das Abfedern von
transatlantischen Rivalitäten und Friktionsfeldern

Nachdem sich bereits in den sechziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts
andeutete, dass die Amerikaner auf europapolitische Misserfolge, Ausweitung
des transatlantischen Konfliktpotentials und wachsenden Gestaltungswillen der
zu neuem Selbstbewusstsein gelangten Europäer mit nachlassendem Interesse
an der europäischen Integration reagierten 582 , scheint sich diese Haltung in der
Europapolitik in den siebziger Jahren weiter verfestigt zu haben; zumindest zeich-
nete sich damals der europapolitische Kurs der USA durch wachsende Distanz
gegenüber den europäischen Partnern und ihren Integrationsbemühungen sowie
durch eine insgesamt veränderte weltpolitische Prioritätensetzung aus. Dass dieser
Kurswechsel auch einen Reflex auf die bisherigen Misserfolge in der Europapoli-
tik darstellte, lässt sich an der Kongressrede Präsident Nixons vom Februar 1970
ablesen, in der er die Grundlinien seines neuen Ansatzes in der Europapolitik
vorstellte:

..Die Struktur Europas [ . . . ] ist grundsätzlich die A u f g a b e der Europäer. W i r können
Europa nicht vereinigen, und wir glauben nicht, dass es nur einen Weg zu diesem
Ziel gibt. Wenn die Vereinigten Staaten sich in früheren Regierungsperioden zum
eifrigen Anwalt machten, dann schadete dies mehr dem Fortschritt, als es ihm half.
Wir glauben, dass w i r den Prozess der europäischen Einigung nicht nur durch unsere
Rolle in der Nordatlantischen Allianz und durch unsere Beziehungen zu europäischen
Institutionen unterstützen können, sondern ebenso durch unsere bilateralen Beziehung zu
den verschiedenen Staaten Europas. Für die weitere Z u k u n f t werden diese Beziehungen
die wesentlichen transatlantischen Bindungen darstellen f . . . ) " 5 "

Dies bedeutete nichts anderes, als dass die Administration der Vereinigten
Staaten zwar weiterhin das Ziel einer europäischen Vereinigung unterstützte, sich
aber von ihrer einstmaligen Rolle als Antreiber und Impulsgeber des europäischen
Integrationsprozesses nunmehr endgültig verabschiedet hatte. Stattdessen zogen
sie es vor, die innereuropäischen Entwicklungen nur noch indirekt über ihre
bilateralen Beziehungen zu den einzelnen Mitgliedsländern der Gemeinschaft
mehr zu begleiten als zu beeinflussen.

Die Wendung in der Europapolitik der USA war Ausfluss eines sich seit En-
de der sechziger Jahre abzeichnenden grundlegenden Richtungswechsels in der
amerikanischen Außenpolitik, der in hohem Maße ökonomisch motiviert war.
Während die US-Wirtschaft stagnierte bzw. in eine Rezession fiel, stiegen die

582
Siehe auch J. G. Giauque. Grand Designs and Visions of Unity. T h e Atlantic Powers
and the Reorganization of Western Europe. 1 9 5 8 - 1 9 6 3 , 2002.
583
R.M. Nixon. U.S. Foreign Policy for the 1970's. A New Strategy for Peace. Bericht
des Präsidenten an den Kongress. Washington 1970. zit. nach M.J. Hillenbrand. Die USA
und die EG. Spannungen und Möglichkeiten, in: K. Kaiser/H.-P. Schwarz (Hrsg.), A m e r i k a
und Westeuropa. Gegenwarts- und Z u k u n f t s p r o b l e m e . 1977. S. 288 ff.. 300.
208 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Kosten des weltpolitischen Engagements der USA ins Unermessliche. Die amerika-
nischen Militärausgaben im Ausland (insbesondere während des Vietnamkriegs),
umfangreiche Auslandshilfen sowie beträchtliche wirtschaftliche Investitionen der
Amerikaner in Europa hatten den US-Staatshaushalt arg strapaziert. Kapitalab-
flüsse ins Ausland und eine dramatische Abnahme der Goldreserven brachten
die amerikanische Währung zunehmend in Schwierigkeiten, was schließlich dazu
führte, dass die Regierung Nixon im August 1971 völlig überraschend die Gold-
bindung und Konvertibilität des Dollars aufhob (und damit das von den USA
etablierte Weltwährungssystem von Bretton Woods beendete). 5 8 4

Ausbildungen dieser Art signalisierten augenfällig, dass sich zumindest im wirt-
schaftlichen Bereich die überragende Position der USA zu relativieren begann.
Auch wenn die dominante Weltmachtstellung der Vereinigten Staaten weiterhin
unangetastet blieb, war nicht mehr zu übersehen, dass die westeuropäischen Staa-
ten wirtschaftlich inzwischen weit fortgeschritten sich im Aufholprozess befanden
und sich anschickten, das globale wirtschaftliche Kräfteverhältnis zu verändern.
Vor allem die Staaten der Europäischen Gemeinschaft entwickelten ein der US-
Wirtschaft nahezu ebenbürtiges Wirtschaftspotential. Es war deshalb wenig ver-
wunderlich. dass die Europäer nun versuchten, die neu gewonnene wirtschaftliche
Stärke dazu zu nutzten, ihre Unabhängigkeit gegenüber der „hegemonialen Füh-
rungsmacht" jenseits des Atlantiks auszuweiten. 5 8 5

Erwartungsgemäß reagierte die US-Administration auf derartige Bestrebungen
äußerst verstört. Dies lässt sich unter anderem an den Reaktionen der amerikani-
schen Regierung auf das Streben der EG-Mitglieder nach Harmonisierung ihrer
Außenpolitik im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ)
erkennen. So hatte der von diesem Vorhaben eher verunsicherte US-Außenmi-
nister H. Kissinger zwar stets eine stärkere außenpolitische Zusammenarbeit der
Europäer eingefordert und bei diesen moniert, dass er nicht wisse, welche „Te-
lefonnummer" er in Europa bei einer Verständigung im Krisenfall anrufen solle,
andererseits machte er aber keinen Hehl daraus, dass ihm eine „freischwimmende

5S4
Ausführlicher G. Lundestad, „ E m p i r e " by Integration. T h e United States and Euro-
pean Integration 1 9 4 5 - 1 9 9 7 . 1998, S . 9 6 f f . : W. Link. Historische Kontinuitäten und Dis-
kontinuitäten im transatlantischen Verhältnis - Folgerungen für die Z u k u n f t , in: M. K a h l e r /
W . L i n k (Hrsg.). Europa nach der Zeitenwende - die Wiederkehr der Geschichte, 1995,
S. 49 ff., 122 f.: E.-O. CzempieUC.-C. Schweitzer. Weltpolitik der USA nach 1945. Einfüh-
rung und D o k u m e n t e , 1989. S. 257, 3 1 3 f.
?s5
Neben dem Bestreben, sich etwa durch währungspolitische Koordinierungsbemü-
hungen (europäische Währungsschlange, Block-Floating gegenüber d e m Dollar) von den
gravierenden Problemen der U S - W i r t s c h a f t abzukoppeln, zielten die europäischen E m a n -
zipationsversuche auch auf eine größere Eigenständigkeit des sich vereinigenden Europa
in der Weltpolitik - ohne allerdings die enge A n l e h n u n g an die westliche Vormacht in
Sicherheitsfragen sowie die feste Einbindung in die N A T O in Frage zu stellen (ohne poin-
tierte „ A u s b r u c h s v e r s u c h e " Frankreichs außer Acht zu lassen), vgl. auch W. Link (1995),
S. 123 ff.
III. Der Einfiuss der amerikanischen Verfassung 209

europäische Außenpolitik" überaus suspekt war. 586 Nixon stufte die auf politische
Eigenständigkeit und Gleichberechtigung mit den USA zielenden Bestrebungen
der EPZ in seiner Chicagoer Rede von April I974 ? s 7 gar als „ganging up" der
Europäer gegen die Vereinigten Staaten ein und stellte angesichts der auch auf
anderen Feldern 588 sichtbar gewordenen Differenzen in aller Öffentlichkeit die
Bündnisfrage. Rigoros lehnte er eine weitere Kooperation auf sicherheitspoli-
tischem Gebiet für den Fall ab. dass die Europäer ihren wirtschaftlichen und
politischen Konfrontationskurs weiterhin fortsetzten. Statt den Europäern größere
politische Unabhängigkeit zuzugestehen, verfolgten die USA unter dem Eindruck
der geschilderten ökonomischen Probleme seit Anfang der siebziger Jahre das Ziel,
die Kosten für ihr weltpolitisches Engagement zu reduzieren, ohne international
an Einfluss zu verlieren und die hegemoniale Grundstruktur des transatlantischen
Bündnissystems aufzugeben. In diesem Sinne ist auch der Entwurf Kissingers
für eine Atlantik-Charta von 1973 zu verstehen, in der er eine Neuordnung der
transatlantischen Beziehungen vorschlug, in der die bisherige Aufgabenteilung
(globale Rolle der USA, regionale Zuständigkeiten der europäischen Staaten) zwar
grundsätzlich beibehalten, die Europäer aber als Gegenleistung für die amerika-
nische Sicherheitsgarantie wirtschaftliche Zugeständnisse machen und einen Teil
der gewaltigen militärischen Lasten übernehmen sollten.

Die amerikanische Strategie, die sicherheitspolitische Abhängigkeit der euro-
päischen Staaten von der westlichen Schutzmacht gegen die wirtschaftlichen und
politischen Eigenständigkeitsbestrebungen der Europäer auszuspielen, erwies sich
schließlich als erfolgreich - nicht zuletzt auch deshalb, weil die im Zuge der Ent-
spannungspolitik forcierten bilateralen amerikanisch-sowjetischen Verhandlungen
die Gefahr einer Durchlöcherung des amerikanischen Schutzschilds für Europa
heraufzubeschwören drohten. Auf Vermittlung der Bundesrepublik Deutschland,
die als Frontstaat im Kalten Krieg existenziell auf den militärischen Schutz der
USA angewiesen war, lenkten die Europäer schließlich ein.

Ein Schlüsselmoment ereignete sich auf der Konferenz auf Schloss Gymnich
bei Bonn im April 1974: dort sicherten die Europäer zu. dass die USA bei EPZ-Be-
schlussfassungen. die amerikanische Interessen berühren, zu konsultieren sind. Die
im Juni 1974 in Brüssel unterzeichnete „Atlantische Deklaration" verpflichtete die
europäischen Bündnispartner als Gegenleistung für die amerikanische Sicherheits-

5S6
Ein Umstand, den H. Kissinger n u n m e h r in persönlichen Gesprächen mit d e m Verf.
mehrfach dementiert hat.
587
Zitiert nach W. Link (1995). S. 124f; vgl auch B. Neuss, Der ..gütige H e g e m o n " und
Europa. Die Rolle der USA bei der europäischen Einigung, in: R.C. M e i e r - W a l s e r / B . Rill
(Hrsg.). Der europäische Gedanke. Hintergrund und Finalität. 2001. S. 155 ff.. 165.
588
S o z . B. in der Diskussion über die als Folge der ersten Ölkrise notwendig gewordenen
Änderungen der energiepolitischen Strategie des Westens.
589
Dazu E.-O. Czempiel/C.-C. Schweitzer, Weltpolitik der USA nach 1945. E i n f ü h r u n g
und D o k u m e n t e , 1989. S. 257. 313.
210 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

garantie zur Übernahme eines angemessenen Anteils an den Verteidigungslasten.
Zudem verständigten sich die NATO-Partner darauf, die „Sicherheitsbeziehungen
durch harmonische Beziehungen auf politischem und wirtschaftlichem Gebiet"
zu stärken. 590

Obgleich es den Amerikanern somit aufgrund ihres in der Blockkonfrontation
nicht zu kompensierenden militärischen Potentials gelungen war. die geopoliti-
schen Eigenständigkeitsbestrebungen der europäischen Staaten einzulangen und
machtstrategisch ihre hegemoniale Vorherrschaft im Atlantischen Bündnis weiter-
hin zu behaupten, entwickelte sich dank der organisatorischen Ausweitung und
institutionellen Verfestigung der europäischen Wirtschaftmacht in der EG eine
Dynamik, die die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den USA und Westeu-
ropa im Sinne einer weitgehend gleichrangigen Partnerschaft umformte. 5 9 1 Auch
die währungspolitischen Koordinierungsbestrebungen der europäischen Staaten,
die 1978/79 mit der Errichtung eines Europäischen Währungssystems ihren vor-
läufigen Höhepunkt erreichten, widerspiegelten deren Bestreben, die Rahmenbe-
dingungen ihrer wirtschaftlichen Entwicklung autonom zu gestalten. Dass das
Wirtschaftspotential des nunmehr zur „ökonomischen Supermacht" aufgestiege-
nen Westeuropa auf kurz oder lang auch das weltpolitische Gewicht der Europäer
stärken musste, ließ sich schon gegen Ende der siebziger Jahre absehen. So gab
es in der zweiten Hälfte des Jahrzehnts auch von amerikanischer Seite verstärk-
te Bemühungen, die europäischen Partner in wichtigen internationalen Fragen
zu konsultieren und mit ihnen bei der Lösung anstehender Probleme zu koope-
rieren. Die damit verbundene zunehmende Anerkennung des machtpolitischen
Gewichts Westeuropas durch die USA ließ sich unter anderem an der relativ
unabhängigen europäischen Rolle während der KSZE-Verhandlungen seit Ende
der siebziger Jahre sowie an der gemeinsam von den USA und den drei europäi-
schen Führungsmächten Großbritannien, Frankreich und Deutschland getroffenen
Grundsatzentscheidung über den NATO-Doppelbeschluss im Januar 1979 erken-

d) Die 80er Jahre: Konflikt und Kooperation

Die wesentliche Prägung des transatlantischen Verhältnisses zu Beginn der
achtziger Jahre erwuchs aus den Auseinandersetzungen um ein angemessenes

590
Vgl. G e r m a n Chancellor Schmidt and French P r i m e Minister Chirac at the North
Atlantic Council Meeting in Brüssels. 1974 06 26 - F O T -. in: H . G . L e h m a n n (Hrsg.),
Deutschland-Dokumentation. 1. Januar 1 9 4 5 - 3 1 . Januar 2004. 2005.
591
Ihren sichtbarsten Ausdruck fand der Aufstieg Westeuropas als gleichberechtigter
Partner in der Weltwirtschaft in den seit 1975 jährlich tagenden Weltwirtschaftsgipfeln,
an denen neben den USA, Japan und Kanada auch die vier europäischen F ü h r u n g s m ä c h t e
(Frankreich. Großbritannien. Italien und Deutschland) teilnahmen.
592
Vgl. auch E. Forndran, Der NATO-Doppelbeschluß - oder: Die Diskussion über die
Nachrüstung, in: Gegenwartskunde 3 / 1 9 8 1 . S. 2 9 3 ff.
III. Der Einfiuss der amerikanischen Verfassung 211

Vorgehen angesichts der seit Ende der siebziger Jahre wieder einsetzenden Hoch-
rüstung der beiden Militärblöcke. Obwohl zwischen Westeuropäern und Ameri-
kanern Einigkeit darüber bestand, dass eine Verschiebung des militärischen und
machtpolitischen Gleichgewichts, das sich aus der massiven sowjetischen Aufrüs-
tung im eurostrategischen und interkontinentalen Bereich sowie der militärischen
Intervention der Sowjetunion in Afghanistan ergab, nicht hingenommen werden
durfte, stritten die westlichen Verbündeten dies und jenseits des Atlantiks heftig
über die richtige Antwort auf die neuen Herausforderungen.

Während die westeuropäischen Staaten, insbesondere die Bundesrepublik, an
der Entspannungspolitik festhalten wollten, zogen die Vereinigten Staaten einen
strikten Konfrontationskurs vor, der auch Sanktionen gegen die Staaten des War-
schauer Paktes nicht ausschloss. Auch befürchteten die Europäer erneut, dass die
in dieser Phase aufgenommenen bilateralen Abrüstungsverhandlungen zwischen
der Sowjetunion und den USA eine Durchlöcherung des amerikanischen Schutz-
schildes für Europa zum Ergebnis hätten. 591 Die Amerikaner begriffen vor allem in
der Amtszeit von Präsident R. Reagan die Notwendigkeit, die militärische Stärke
des Westens wiederherzustellen, als Chance, anstelle des eben erst eingeführten
kooperativen Führungsstils ihre frühere hegemoniale Vormachtstellung in der
Allianz wiederherzustellen und ihre transatlantischen Partner zur Gefolgschaft
und stärkeren Beteiligung an den sicherheitspolitischen Kosten zu verpflichten. 594

Die Europäer reagierten auf die neuerlichen hegemonialen und unilateralen
Neigungen der Amerikaner mit einer Intensivierung und Ausweitung der westeu-
ropäischen Kooperation und eigenständigen Initiativen gegenüber dem Ostblock.
Ihre Bemühungen, die während der Entspannungspolitik der siebziger Jahre auf-
gebauten Wirtschafts- und Handelsbeziehungen zum Osten fortzuführen und die
rüstungspolitischen Konflikte mit dem Warschauer Pakt durch Kompromisslösun-
gen auf dem Verhandlungsweg zu lösen, widersprachen zwar der amerikanischen
Kon fron tat ions- und Sanktionsstrategie (und stießen daher ein ums andere Mal auf
den energischen Widerspruch der USA). Die transatlantischen Gegensätze und
Rivalitäten in diesen wie in anderen Fragen bestärkten aber in Europa die Einsicht,
dass die europäischen Interessen nur durch ein einiges und starkes Europa wirk-

Vgl. m.w. N. W. Link. Historische Kontinuitäten und Diskontinuitäten im transatlan-
tischen Verhältnis - Folgerungen für die Z u k u n f t , in: M. K a h l e r / W . Link (Hrsg.). Europa
nach der Zeitenwende - die Wiederkehr der Geschichte, 1995, S. 49 ff., 132 f.
594
Unter anderem drohten sie ihren europäischen Bündnispartnern für den Fall, dass
diese nicht ihr konventionelles Verteidigungspotential deutlich stärkten (was den sofortigen
Rückgriff auf die nukleare Option im Verteidigungsfall unnötig machen sollte), eine
drastische Reduzierung der amerikanischen T r u p p e n in Europa an. Auch die von den
A m e r i k a n e r n vorgelegten neuen Konzepte für einen auf Europa beschränkten Krieg mit
konventionellen und nuklearen W a f f e n widersprachen angesichts der damit verbundenen
riesigen Zerstörungen (vor allem in der Bundesrepublik) den existenziellen Interessen der
europäischen Verbündeten, vgl. ausführlich W. Link (1995), S. 135 f.
212 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

sam vertreten werden können, und forcierten somit die integrationspolitischen
Bemühungen der westeuropäischen Staaten. In Anlehnung an die von H. Schmidt
formulierte Devise „Europa muss sich selbst behaupten" 5 9 5 , revitalisierten die
Europäer auf verteidigungspolitischem Gebiet die W E U , bekundeten mit der Un-
terzeichnung der Einheitlichen Europäischen Akte den Willen, bis 1993 einen
einheitlichen Binnenmarkt zu schaffen (was bei den Amerikanern sogleich Be-
fürchtungen vor einer sich abschottenden „Festung Europa" heraufbeschwor), und
weiteten die deutsch-französischen Kooperation im militärischen Bereich aus,
was auf erhebliches Misstrauen in Washington stieß. Auch ihre Anstrengungen.
Westeuropa wirtschafts- und währungspolitisch von den negativen Auswirkungen
der Reagan sehen Wirtschaftspolitik abzukoppeln, bestätigten die bereits in den
siebziger Jahren erkennbare Tatsache, dass die Fortschritte bei der europäischen In-
tegration weniger von den Konsultationen und der Zusammenarbeit mit den USA
bewirkt wurden als vielmehr von den Reaktionen der Europäer auf Gegensätze
und Konflikte mit der Vormacht des transatlantischen Bündnisses. 5 9 6

Allerdings: das Verhältnis zwischen den Vereinigten Staaten und Westeuropa
war auch in den achtziger Jahren nicht lediglich von Gegensätzen und Streit be-
stimmt. So erfolgte etwa die Stationierung der Mittelstreckenraketen (Pershing
II, Marschflugkörper) in Westeuropa zu Beginn des Jahrzehnts mit einhelliger
Zustimmung der europäischen Regierungen (jedoch gegen den Widerstand großer
Teile der Bevölkerung in den europäischen Staaten), da hiermit eine Abkoppelung
der interkontinentalen von der europäischen Abschreckung wirksam unterbunden
wurde. Insgesamt war es der atlantischen Allianz mit der Nachrüstung gelun-
gen, ihre militärstrategische Handlungsfälligkeit unter Beweis zu stellen und ihr
machtpolitisches Gewicht zu stärken. Überhaupt ist festzustellen, dass die Kon-
fliktbereitschaft gegenüber den Amerikanern unter den europäischen Regierungen
sehr unterschiedlich ausgeprägt war. Insbesondere die deutsche Regierung unter
Bundeskanzler H. Kohl und Außenminister H.-D. Genscher hatte an ihrer un-
unumstößlichen Loyalität zur NATO und zu den Vereinigten Staaten nie einen
Zweifel aufkommen lassen und war deshalb als Vermittler und Balancefaktor bei
Streitigkeiten innerhalb der Allianz geradezu prädestiniert.

Die 1985 erfolgte Übernahme des Amts des Generalsekretärs der KPdSU durch
M. Gorbatschow und die von ihm eingeleitete Entspannungspolitik gegenüber dem
Westen hatte dann auch eine spürbare Klimaaufbesserung innerhalb des westlichen
Bündnisses zur Folge. In den nun einsetzenden Abrüstungsverhandlungen mit
den Warschauer-Pakt-Staaten griffen die Bündnispartner wieder verstärkt auf
kollektive Beratungs- und Entscheidungsmechanismen zurück. Auf dieser Basis

595
Eine wiederkehrende These des Altkanzlers; zuletzt H. Schmidt. Die Selbstbehaup-
tung Europas. 2002.
596
So auch G. Lundestad, T h e United States and Western Europe since 1945. From
..Empire" by Integration to Transatlantic Drift, 2003, S. 232.
III. Der Einfiuss der amerikanischen Verfassung 213

gelang es im Rahmen der KSZE-Verhandlungen, den Osten durch Abbau seiner
überlegenen konventionellen Streitkräfte zur Aufgabe seiner Invasionsfähigkeit zu
bewegen und die Grundlagen für eine gesamteuropäische Friedensordnung nach
dem Ende des Ost-West-Konflikts zu schaffen.

Zudem schuf das einheitliche Auftreten der transatlantischen Allianz im Umfeld
der Verhandlungen über eine Vereinigung der beiden deutschen Staaten nach dem
annus mirabilis (Häberle) mit dem Fall der Mauer, insbesondere die (mit Ein-
verständnis der Bundesrepublik) gegenüber der Sowjetunion letztlich erfolgreich
erhobenen Forderung nach einer unbedingten Einbindung eines wiedervereinigten
Deutschlands in das westliche Bündnis (als wirksamer Schutz vor möglichen deut-
schen Sonderwegen oder einer kontinentalen deutsch-russischen Blockbildung)
eine der wesentlichen Voraussetzungen für die internationale Zustimmung zur
Wiedervereinigung Deutschlands am 3. Oktober 1990. 597

e) Die Folgejahre nach 1989/90 sowie ein Ausblick

Auch nach Ende des OstAVest-Konflikts setzte sich die bereits seit den sechziger
Jahren konstatierte ambivalente Haltung der USA gegenüber den europäischen
Integrationsbestrebungen weiter fort. Zwar haben die USA die Gleichberechtigung
der Europäischen Union auf wirtschaftlichem Gebiet grundsätzlich akzeptiert und
die gewachsene europäische Wirtschaftskraft für eigene ökonomische Interessen
zu nutzen gewusst, aber allzu häufig münden wirtschaftlicher Konkurrenzdruck
und Rivalitäten in politische Streitigkeiten, die sich etwa in politisch forcier-
ten Handelskriegen (Hähnchen- und Bananenkrieg, Genmais-Konflikt etc.) oder
Streitigkeiten über die Besetzung von Führungspositionen in Weltwirtschaftsin-
stitutionen äußern. 5 9 8

Im Bereich der internationalen Politik haben die globalen Entwicklungen seit
1990 gezeigt, dass der transatlantischen Gemeinschaft bei der internationalen
Konfliktregulierung und Aufrechterhaltung einer stabilen internationalen Ord-
nung nach wie vor eine gewichtige Rolle zukommt und dass für eine angemessene
Funktionswahrnehmung dieser internationalen Rolle das machtpolitische Gewicht
der Europäer noch stärker anwachsen muss. Die Ansicht wird auch von den Ame-
rikanern geteilt, die deshalb bei den Europäern stets geeignete Maßnahmen zur
effektiveren Wahrnehmung ihrer internationalen Aufgaben und Verpflichtungen
angemahnt haben. Gerade weil die USA angesichts der neuen weltpolitischen
Herausforderungen auf einen starken handlungsfähigen Partner angewiesen sind.

597
Hierzu mit d e m interessanten norwegischen Blickwinkel G. Lundestad (2003),
S. 228 ff.
598
Ausführlicher B. Neuss, Der ..gütige H e g e m o n " und Europa. Die Rolle der USA
bei der europäischen Einigung, in: R . C . M e i e r - W a l s e r / B . Rill (Hrsg.), Der europäische
Gedanke. Hintergrund und Finalität, 2001, S. 155 ff., 165.
214 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

haben sie sich immer wieder darüber beklagt, dass die Europäer weder über
wirksame Entscheidungsmechanismen noch über die richtigen außenpolitischen
Instrumente verfügten, um zügig und konsequent auf internationale Krisen rea-
gieren zu können. Andererseits haben die USA in den internationalen Krisen der
jüngsten Vergangenheit den Europäern deutlich zu verstehen gegeben, dass sie im-
mer dann. wenn es ernst wird und ihre vitalen Interessen betroffen sind, sich nicht
das Heft aus der Hand nehmen lassen. Gerade die Administration von G. W. Bush
hat mehrfach deutlich gemacht, dass die amerikanische Supermacht allenfalls bei
Konflikten im regionalen Umfeld der Europäischen Union zur Kooperation bereit
ist, ansonsten aber einer aktiven Rolle der Europäischen Union (etwa jüngst die
„Kongo Mission EU FOR") eher reserviert, oftmals offen skeptisch gegenüber
steht.

Die EU-Staaten haben ihrerseits zunehmend deutlich gemacht, dass sie die
traditionelle Rollenverteilung im Bündnis, wonach die USA die großen Leitlinien
vorgeben und den Europäern lediglich unterstützende Funktionen, z. B. bei der
Finanzierung friedensstabilisierender Maßnahmen, zufallen, nicht mehr länger ge-
willt sind hinzunehmen. Trotz der traditionellen Reserviertheit der USA gegenüber
eigenständigen verteidigungspolitischen Vorstößen der Europäer, haben sie daher
in den neunziger Jahren verstärkt (und gelegentlich allzu brachial - Stichwort
„Pralinen Gipfer 2003) damit begonnen, ein eigenes geostrategisches Potenzial,
weniger durch Belebung und Ausweitung der WEU als durch den Auf- und Aus-
bau einer Gemeinsamen Europäischen Außen und Sicherheitspolitik (GASP) und
insbesondere einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP),
aufzubauen. Auch für die internationale Entwicklung nach dem Ende der Block-
konfrontation gilt somit, dass die Differenzen mit den Vereinigten Staaten über
die Ausrichtung der Politik der westlichen Welt und die Erfahrung, (noch) nicht
über ein ausreichendes außen- und sicherheitspolitisches Instrumentarium zur
angemessenen und eigenständigen Bewältigung der wachsenden an Europa her-
angetragenen internationalem Aufgaben und Herausforderungen zu verfügen, die
Europäer zu verstärkten Integrationsanstrengungen und damit zur Stärkung ihres
eigenständigen Gewichts in der Welt angespornt haben. Temporär aufkeimende
Gegengewichtsphantasien haben sich zuletzt relativiert (insbesondere durch die
wachsende Schwäche der Regierung Chirac in Frankreich und durch die Abwahl
des deutschen Bundeskanzlers Schröder die beide als Haupttriebfedern einer
„neuen" transatlantischen Emanzipationsbewegung zu sehen sind). 599

Die immer häufiger und immer offener zu Tage tretenden Auseinandersetzun-
gen und Brüche in den transatlantischen Beziehungen sind unter anderem auch

599
Vgl zu alledem umfassend die Bundestagsreden des Verf. vom 5. 1 2 . 2 0 0 2 . vom
2 0 . 3 . 2 0 0 3 . vom 15. 1 0 . 2 0 0 3 . vom 23. 1 0 . 2 0 0 3 . vom 4 . 3 . 2 0 0 4 . v o m 2 5 . 3 . 2 0 0 4 . vom
2 7 . 5 . 2 0 0 4 . vom 17.6. 2004. vom 26. 11.2004. 17.3. 2005 sowie vom 2 7 . 5 . 2 0 0 5 (hierzu
die jeweiligen BT-Plenarprotokolle des Sitzungstages).
III. Der Einfiuss der amerikanischen Verfassung 215

Kennzeichen dafür, dass die internationale Ordnung auch 15 Jahre nach Ende des
Kalten Krieges immer noch von bedeutenden Umwälzungsprozessen erfasst wird
und die Re-Definition von Positionen und Rollen in der internationalen Politik
immer noch nicht zu einem Abschluss gekommen ist. Ein nicht unbeträchtlicher
Teil der politischen wie wissenschaftlichen Kontroversen (auf beiden Seiten des
Atlantiks!) befasst sich mit der Frage, welche Rolle ein sich vereinigendes Europa
zukünftig im internationalen Mächtekonzert spielen wird. Während eine Richtung
angesichts der großen Zukunftsaufgaben des 21. Jahrhunderts auch für ein stärker
integriertes und machtpolitisch gewichtigeres Europa keine Alternative zur engen
Anlehnung an das „amerikanische Empire" sieht, sprechen andere Positionen bis
heute einem vereinigten Europa das Potential zu, ein partnerschaftliches Verhält-
nis auf gleicher Augenhöhe zu den Vereinigten Staaten aufzubauen oder sich eben
als Gegengewicht oder Konkurrent zu der derzeit einzigen „Supermacht" 6 0 0 zu
etablieren.

Bislang war Amerika eine europäische Macht, nicht lediglich eine Macht in
Europa. Zukünftig wird dieser Umstand nur in dem Maße Geltung besitzen können,
wie Europa für die Vereinigten Staaten so unentbehrlich ist wie umgekehrt. 601 Die
Europäer bedürfen, solange sie, mit oder ohne Verfassung keine real tragfähige
Konstruktion (auch im militärischen Bereich) ausbilden, der USA unverändert
als Schutz- und Garantiemacht. Ebenso als Gleichgewichtsstifter, wenngleich die
Europäische Union zunehmend in diese Rolle selbst hineinzuwachsen scheint. 602

3. Europäische Einflusssphären im
amerikanischen Rechtsdenken - Schlaglichter

Eine wesentliche Ursache des Verkennens politischer wie rechtlicher Realitäten
der USA liegt eventuell darin, dass sich Europäer wiederkehrend von vorder-

600
Die Entwicklungen Chinas und Indiens sind in diesem Kontext politisch wie wis-
senschaftlich a u f m e r k s a m e r zu begleiten.
601
Ähnlich auch M. Stürmer. Europas Sicherheitsarchitektur wankt, in: DIE WELT.
11. Dez. 2001. S. 8.
" i : Beispielhaft seien nur die Friedens- und Vermittlungsbemühungen unter „euro-
päischer F l a g g e " im Nahen Osten oder etwa in Bosnien-Herzegowina genannt. Gleich-
wohl ist es mittelfristig nicht ausgeschlossen, dass ein Verschieben der europäischen
(Gleich?-)Gewichte eintritt. G r u n d h i e r f ü r ist zum einen die neue weltpolitische Bedeu-
tung Russlands - u. a. wegen amerikanischer strategischer Bedürfnisse bei Raketenabwehr
( N M D ) , Proliferation und in Innerasien - zum anderen aber die europäische Energielage.
Diese wird umso unsicherer, je mehr sich der Nahe Osten in unvereinbaren Interessen und
Konflikten verzettelt. Sollten die Vereinigten Staaten in Reaktion auf weltpolitische Erfor-
dernisse und europäische Selbstmarginalisicrung einmal aufhören, tatsächlich europäische
Macht zu sein, ist auch in diesem Kontext die neue Rolle Russlands zu beachten, das sich
in einer solchen Situation Deutschland annähern könnte. Letzteres ließe Distanzierungen
von Paris und London befürchten.
216 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

gründigen Identitäten und formalen Parallelen der Herrschaftssysteme diesseits
und jenseits des Atlantiks täuschen lassen. Sie neigen dazu, Varianten desselben
Herrschaftsmodus zu identifizieren, wo tatsächlich Struktur- und Funktionsunter-
schiede der politischen Institutionenordnungen vorhanden sind.

Ableitbar ist dieses Fehlurteil auch aus einer gewissen Ambivalenz mit der
die amerikanischen Verfassungsväter die Schaffung ihrer Republik ins Werk setz-
ten. Sie gingen einerseits von weithin bekannten Ideen und Einrichtungen des
„abendländisch-europäischen Kulturkreises" aus. So nutzten sie sowohl exakte
Kenntnisse der politischen Philosophie seit den Tilgen der Antike oder der po-
litischen Aufklärungsliteratur des siebzehnten und achtzehnten Jahrhunderts in
Europa sowie ihr Wissen über die Strukturen und Funktionsweisen des britischen
Regierungssystems, die mannigfaltig die politischen Ordnungsverhältnisse in den
amerikanischen Kolonien geprägt hatten. Man arbeitete mit politischen Begriffen,
die aus dem Fundus der Tradition stammten und die sie teilweise auch über den
Atlantik in die „Neue Welt" übernahmen. Gleichwohl nutzten sie all diese Kennt-
nisse. Vorgaben und Begriffiichkeiten nicht lediglich zur Imitation europäischer
Modelle, sondern kreativ zur Schaffung neuer, durchaus revolutionärer Institutio-
nen. An dieser Stelle sei nur - und undifferenziert hinsichtlich sprachlicher wie
inhaltlicher Unterschiede - auf den Föderalismus als amerikanische Erfindung im
Bereich des Staatsrechts erinnert.

Und selbst wo die Verfassungsväter Ideen und Einrichtungen aus Europa über-
nahmen (etwa den Gedanken der Repräsentation), gewannen diese in einer völlig
neuartigen Umgebung spezifisch amerikanische Charakteristika, die mit europäi-
schen Modellen kaum noch zu vergleichen waren. A. de Tocqiieville hat in seinem
klassischen Werk „Über die Demokratie in Amerika" (1835) an zahlreichen Bei-
spielen den Nachweis geführt, wie die eigentümliche „Ausgangslage" der „Neuen
Welt", wie ihre Glaubensbekenntnisse das Überkommene selbst dort veränderten,
wo man es zu bewahren suchte, wie etwa allein schon das „Dogma der Volks-
souveränität" und das Gleichheitsprinzip überkommene Herrschaftseinrichtungen
grundlegend veränderten. Der US-Historiker F.J. Turner meinte ähnliches, als er
um die Wende zum 20. Jahrhundert die offene Grenze, das Erlebnis der Weite
des Westens und die Erfahrung der Ungewißheit für die gesamte politisch-soziale
Entwicklung der USA (mit)verantwortlich machte:

„Vom Beginn der Besiedlung A m e r i k a s an hat die Region der Grenze ständig ihren
Einfluß auf die amerikanische Demokratie ausgeübt [ . . . ] Die amerikanische D e m o -
kratie ist im G r u n d e das Ergebnis der E r f a h r u n g e n des amerikanischen Volkes in der
Auseinandersetzung mit d e m Westen. Die westliche Demokratie fördert während der
ganzen früheren Zeit die Entstehung einer Gesellschaft, deren wichtigster Zug die Frei-
heit des Individuums zum Aufstieg im R a h m e n sozialer Mobilität und deren Ziel die
Freiheit und das Wohlergehen der Massen war. Diese Vorstellungen haben die gesamte
amerikanische Demokratie mit Lebenskraft erfüllt und sie in scharfen Gegensatz zu den
Demokratien der Geschichte gebracht und zu den modernen Bemühungen in Europa, ein
künstliches demokratisches Ordnungssystem mit Hilfe von Gesetzen zu errichten." 6 0 '
III. Der Einfiuss der amerikanischen Verfassung 217

Viele Europäer haben die Eigentümlichkeiten des amerikanischen Herrschafts-
systems missverstanden, da sie ihm, von vordergründigen Parallelen der Regie-
rungsweisen diesseits und jenseits des Atlantiks getäuscht, mit Vorstellungen
und Begriffen begegneten, die ihren eigenen Verfassungsordnungen entstamm-
ten. Die Strukturprinzipien der parlamentarischen Regierungssysteme europäisch-
deutscher Prägung unterscheiden sich allerdings erheblich von jenen der amerika-
nischen Präsidialdemokratie.

Unabhängig davon, dass in diesen politischen Systemen Parlamente an den staat-
lichen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen teilhaben, trennt sie doch
vieles 61 ": im Rahmen der polity. der Institutionen. Strukturen und konstitutiven
Normen ebenso wie im Bereich derpolitics, wie im anglo-amerikanischen Rechts-
und Kulturkreis die politischen Prozesse umschrieben werden. Diese Unterschiede
schlagen sich notwendigerweise auch in der Sphäre der policy, bei der Planung
und Durchführung konkreter politischer Gestaltungsaufgaben, nieder.

Allerdings: Lousiana übernahm kurz nach seiner Aufnahme in die Union Ge-
setzbücher nach französischem Vorbild, u.a. den Code Civil aus dem Jahre
1808. Erfolglos blieb dagegen ein Versuch deutschstämmiger Siedler 1794/95 in
Pennsylvania und Virginia, die Gesetze der Union auch in deutscher Sprache zu
veröffentlichen. 605

4. Inkurs: Teilaspekte einer Europäischen
Rechtskultur, Europaverständnis

Europas Werteordnung ist im Besonderen von drei Grundgedanken bestimmt:
Personalität, Solidarität und Subsidiarität. Diese drei Faktoren verstehen sich aus-

603
Zitiert nach der Website der US-Amerikanischen Botschaft in Deutschland, vgl. usa
.usembassy.de/etexts/gov/bpb/body_i_l99_l .html. Vgl. auch F.J. Turner. T h e Significance
of the Frontier in A m e r i c a n History. 1893 sowie ders. T h e Frontier in A m e r i c a n History.
1920.
" u Bei der Definition des parlamentarischen Regierungssystems k o m m t es nicht in
erster Linie darauf an. dass in dieser Herrschaftsordnung ein Parlament existiert, das ver-
fassungsmäßig festgelegte Befugnisse bei der politischen Willensbildung hat. Andernfalls
würde Verschiedenes zu einer künstlichen Einheit z u s a m m e n g e f ü g t - die Präsidialdemo-
kratie der USA ebenso wie das Direktorialsystem der Schweiz oder die parlamentarischen
Regierungsformen westeuropäischer Staaten.
605
Vgl. hierzu D. Blumenwitz, E i n f ü h r u n g in das anglo-amerikanische Recht. 6. Aufl.
München 1998. S.20 Fn. 32, mit Verweis auf American State Papers. Miscellaneous,
Washington D . C . 1834. I. S. 114. 222. N a c h d e m sich zwei Kongressausschüsse für den
Antrag ausgesprochen hatten, wurde er im P l e n u m mit 42 zu 41 S t i m m e n abgelehnt.
Laut Blumenwitz (1998). soll „die entscheidende S t i m m e der Speaker of the House, der
deutschstämmige F. A.C. Mühlenberg, abgegeben haben ( . . . ) . Dies w a r d e r A n l a ß für die
in Deutschland immer wieder hochgespielte Legende, Deutsch sei nur wegen des Votums
eines Deutschen nicht die Amtssprache der Vereinigten Staaten geworden."
218 B. V e r f a s s u n g s e r w e c k u n g und V e r f a s s u n g s b e s t ä t i g u n g

drücklich als Säulen der Werteordnung, sie ziehen sich aber gleichzeitig (neben
anderen Axiomen) durch alle Bestimmungsversuche einer europäischen Rechts-
kultur. Vereinfacht ist unter Personalität zu verstehen, dass der Mensch als ein mit
Würde ausgestattes Einzelwesen zu sehen ist, das zunächst für sich verantwortlich
ist. Der Gedanke der Solidarität knüpft an das Verständnis des Menschen als Sozi-
alwesen an, das in der Gemeinschaft lebt und Verantwortung trägt für diejenigen,
die sich aus eigener Kraft nicht helfen können. Schließlich bedeutet Subsidiarität
in diesem Kontext, dass die jeweils kleinere Einheit selbstverantwortlich alle die
Herausforderungen erledigt, die sie selbst schultern kann und erst dann die nächst
größere zu Hilfe kommt. Um dieses Werte- und Gedankengerüst dem Reich der
Ideen zu entreißen, bedarf es jedoch der Verflechtung mit dem Recht. Auch im
21. Jahrhundert bleiben die Garanten des Rechts primär die Staaten. Sie allein
können, bevor nicht ein stabiles, insbesondere vom einzelnen Bürger anerkanntes
supranationales „Gebilde" etabliert ist, die latent drohende Gefahr einer Unter-
höhlung des legitimen und friedensstiftenden Gewaltmonopols abwenden. Sie
können dies umso besser, je mehr sie von einem Gemeinschaftsbewusstsein ihrer
Bürger getragen werden. Ein Umstand im übrigen, der nicht anstrebenswertes Ziel
einer überstaatlichen Vereinigung sondern bereits Grundlage hierfür sein muss
und nirgends besser wachsen kann als aus den Staaten selbst heraus - von einem
Gemeinschaftsbewusstsein ihrer Bürger getragen.

Die Vereinigten Staaten lieferten nach dem 11. September 2001 ein beeindru-
ckendes Beispiel für den Willen, mit großem Selbstbewusstsein die notwendigen
Aufgaben nach dem gewaltigen Schock gemeinsam zu erledigen. Auch im verein-
ten Europa haben die Nationalstaaten ihre Berechtigung nicht verloren. Sie sind im
Gegenteil gerade unentbehrlicher Bestandteil einer zu vermittelnden europäischen
Kultur. Im positiv gemäßigten, wohlverstandenen Patriotismus der europäischen
Nationen bündeln sich die gemeinsame Geschichte und Kultur unseres Kontinents.
Die nationale Prägung ist für die Menschen dabei sowohl stabiles Bindeglied zu
sich selbst wie zu den Nachbarländern (im wechselseitigen Verständnis) als auch
Teil ihrer unverwechselbaren Identität. Kulturelle Verwurzelung und nationale
Identität stehen dabei zur Weltoffenheit oder zu einem gemeineuropäischen Ver-
ständnis nicht im Widerspruch. Im Gegenteil: Europa erfährt seine Prägung durch
seine Nationen mit den ihnen eigenen Besonderheiten, aber Europa war auch
immer gekennzeichnet vom gegenseitigen Durchdringen der Kulturen. Dieser
ständige Prozess des Austausches - ohne Verlust der eigenen Identität - war nur
möglich, weil er in ein gesamteuropäisches Wertesystem eingebunden war.

Die europäischen Völker und Staaten sind sich auch nicht annähernd so fremd,
wie es die Vielfalt der Sprachen und die Unterschiede der Kulturen, des Alltags
und der sozialen Standards vermuten lassen. Sie haben eine seit dem frühen Mittel-
alter auf engem Raum und in ständiger Auseinandersetzung entwickelte (letztlich
gemeinsame) Geschichte, und zwar nicht lediglich eine Kriegsgeschichte, sondern
auch eine des ständigen Austauschs durch Handel, Migrationen, Missionierung
III. Der Einfiuss der amerikanischen Verfassung 219

und Kulturtransfer. Zum Kulturtransfer gehört auch die seit dem 12. Jahrhundert
sich ausbreitende Schulung professioneller Juristen am wiederentdeckten römi-
schen Recht sowie an dem für alle Lebensverhältnisse maßgeblichen Recht der
römischen Kirche. Die Einübung der Rechtssprache, der Grundfiguren rechtlicher
Ordnung und gewaltfreien Güteraustauschs, der differenzierten Verfahren und
der typischen Verfahrensfehler bedeuteten eine außerordentliche, im Alltag kaum
noch bewusste Zivilisationsleistung. Das Gleiche gilt für die Entwicklung des
neuzeitlichen Völkerrechts, das sich aus Theologie und Naturrecht. Gewohnheits-
recht und Doktrin langsam verfestigte und schrittweise positiviert wurde. Mit
anderen Worten: Eine künftige Verfassung Europas kann auf einem durch lange
Erfahrungen gesicherten Fundament aufbauen. 606

5. Ein historisch gewachsenes
„transatlantisches Verfassungsfundament"

Insgesamt ist ein transatlantisches „Verfassungsfundament" zu konstatieren.
Dieses besteht zunächst aus internalisierten Sätzen einer vielfach gemeinsamen,
in den Anfängen noch europäischen Rechtskultur. 607 Es gibt nicht nur positives Ver-
fassungsrecht. sondern auch unübersehbare historische Prinzipien. Diese besagen
zum einen, dass die regierende Macht bei ihren Handlungen fundamentalen Be-
schränkungen unterliegt. Sie hat sich ihnen anfangs durch Eide und Verträge, dann
durch Fundamentalgesetze, Bills of Rights, Constitutions-Akte und schließlich
durch jeweils moderne Verfassungen unterworfen. Zum anderen sind Verfassungs-
gerichte geschaffen worden, die diese Beschränkungen kontrollieren.Mit anderen
Worten: Die Idee der Bindung der Staatsgewalt an Grundrechte und die effektive
Kontrolle durch gerichtsförmige Verfassungsorgane oder funktionale Äquivalente
gehören heute zum Standard. Zudem erkennen die Staaten Grundprinzipien des
Rechtsstaats an. also die Bindung an demokratisch zu Stande gekommene Nor-
men. faires Verfahren und ausgebauten Rechtsschutz durch unabhängige Gerichte,
Verhältnismäßigkeit von Anlass und Eingriff. 608

Im 19. und 20. Jahrhundert ist die „egalitäre Demokratie" hinzugekommen.
Es entstanden Sicherungen der politischen Partizipation aller mündigen Bürge-
rinnen und Bürger, Verfahren der politischen und staatlichen Willensbildung,

606
E b e n s o M. Stolleis, Europa nach Nizza. Die historische D i m e n s i o n , in: N J W 2002.
S. 1022 ff., 1023.
607
Es gibt bislang nur zaghafte Versuche, Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen
der europäischen und der amerikanischen ..Rechtskultur" zu erarbeiten, vgl. allerdings
R. Zimmermann (Hrsg.). Amerikanische Rechtskultur und europäisches Privatrecht. 1995;
ders., Roman Law, C o n t e m p o r a r y Law. European Law, 1991 mit Blick auf die römisch-
rechtliche Tradition.
608
So im Hinblick auf die europäische Verfassungsgeschichte auch M. Stolleis. Europa
nach Nizza. Die historische Dimension, in: N J W 2002. S. 1022 ff., 1023.
220 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

einschließlich der Anerkennung von Parteien. So differierend die Reaktionen auf
das mittelalterliche Postulat „quod omnes tangit ab omnibus approbetur" auch
ausfallen mögen, es gibt auch hierfür „Leitsätze", die in der transatlantischen
Verfassungsgeschichte der letzten zweihundert Jahre eingeübt worden sind: Jeder
gesunde Erwachsene soll ohne Ansehung von Rang und Stand eine periodisch
wiederkehrende Chance der politischen Mitbestimmung haben, und zwar durch
allgemeine, freie, gleiche und geheime Abstimmung nach Mehrheitsprinzip, sei
es über die Sachfrage selbst, sei es über die Wahl von Repräsentanten. 609

Die institutionellen Arrangements, die den so ermittelten Volkswillen in einen
annähernd handlungsfähigen Regierungswillen überführen, sind überaus vielfäl-
tig, folgen jedoch weitgehend einem Grundmuster: Parteien als „Agenturen" zur
Bündelung des Volkswillens, die Regierung als Exekutivorgan des Mehrheitswil-
lens, die Opposition als politischer Gegner, das Parlament als Beschlussorgan und
politische „Schaubühne". Unterschiedlich ist auf beiden Seiten des Atlantiks frei-
lich das Verständnis von der Notwendigkeit einer Trennung von Staatsoberhaupt
und Regierungschef. Wie eingespielt diese allgemeine Funktionsteilung mittler-
weile auch auf europäischer Ebene ist, offenbaren bei aller Dringlichkeit einer
neuen Gewichtsverteilung die dort gebildeten Organe (Parlament, Kommission,
Ministerrat, Gerichte).

Zu den kraft historischer Langzeiterfahrung internalisierten Sätzen atlantischer
Rechtskultur gehört nicht nur die vertikale Funktionsteilung, sondern auch die
horizontale Ausgliederung von Aufgaben zur selbst verantwortlichen Erledigung.
Dies hat seinen Ausgangs- (oder End-)punkt bei den Kommunen, gewinnt aber
seine größte Bedeutung auf der mittleren Ebene semiautonomer „Teilstaaten", die
zwar wesentliche Aufgaben dem Zentralstaat überlassen, aber doch im Bereich
ihrer Kompetenzen als „Staaten" auftreten, mögen sie im europäischen „Gewand"
Provinzen (Belgien. Niederlande), Regionen (Italien) oder Länder heißen. Gewiss
sind die englischen Grafschaften, die französischen Departements und „Regio-
nen", die spanischen Comunidades Autönomas. die schwedischen Provinzen (län),
die ungarischen Komitate und die polnischen Wojewodschaften keine „Länder" im
Sinne der deutschen oder „Staaten" (states) gemäß der amerikanischen Tradition.
Was aber alle verbindet, ist der letztlich banale Grundgedanke, dass in größeren
Staaten nicht alle Fragen am grünen Tisch in der Hauptstadt entschieden werden
können. Für regionale, kulturelle, sprachliche oder ethnische Besonderheiten muss
es Legitimationsstrukturen vor Ort geben, die sich in überschaubaren Einheiten
aufbauen lassen. Das hat den geschichtlich unzählige Male bestätigten Vorteil,
dass diejenigen Politiken, die traditional geformte Räume, spezifische Mentali-

609
Das schließt Minderheitenschutz durch intelligente Verfahren ein. etwa durch
Garantien von Mandaten. Vetorechten. Wechsel im Vorsitz. A u s k l a m m e r u n g streitiger
T h e m e n und „ H e r u n t e r z o n e n " , F o r m e l k o m p r o m i s s e und „praktische Konkordanzen",
vgl. M. Stolleis (2002). S. 1023.
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 221

täten. Bedürfnisse von ganzen „Landschaften", konfessionelle oder sprachliche
Besonderheiten den Betroffenen zur eigenverantwortlichen Regelung überlassen,
letztlich die effektiveren sind. So haben sich in den letzten Jahrzehnten auch alte
europäische Zentralstaaten zu einer gewissen Diversifizierung ihrer Verwaltung
bereitgefunden.

IV. Die Bestätigung und Festigung des
Verfassungsstaates (USA) bzw. der Verfassungsgeineinschaft (EU)
durch Verfassunggebung, Verfassungsinterpretation
und Verfassungsprinzipien

Das Unterfangen einer (verkürzten) historischen Betrachtung der amerikani-
schen und europäischen Verfassungsentwicklung erlaubt (und erfordert) die Her-
vorhebung dreier Standpunkte, die mit unterschiedlichem Blickwinkel, aber einem
Zielpunkt, der sich unter den Begriff „amerikanische bzw. europäische Verfas-
sungskultur" fassen lässt, die Verfassungsgeschichte zu prägen wußten. Zum
einen sind im Kontext der amerikanischen Verfassunggebung die Amendments
als Zeugnis eines sich wandelnden gesellschaftlichen und politischen, gleichwohl
fortentwickelnden kulturellen Umfelds zu nennen. Vollzogener Wandel und Fort-
entwicklung sind in diesem Kontext nicht gleichzusetzen; vielmehr ist die stete
Wandlungsfähigkeit erst Voraussetzung einer blühenden Kultur. Mit Blick auf
die Europäische Union sind die Instrumente zur Änderung der Verträge sowie
des Verfassungsvertrages näher zu betrachten. Als zweite Säule der Verfassungge-
bung und Standpunkt im obigen Sinne lässt sich als eigentlicher Impulsgeber und
Kontrolleur amerikanischer Verfassungswerdung der US-Supreme Court als „stän-
diger Verfassungskonvent" 61 " und bedeutsamster Verfassungsinterpret ausmachen,
auf europäischer Ebene ist die diesbezügliche Rolle des EuGH in einzelnen Punk-
ten zu prüfen. Beide Gerichte nehmen gleichzeitig eine bedeutende Rolle für
Entfaltung und Fortgang der jeweils verankerten Verfassungsprinzipien ein, die
drittens als Grundgedanken und Strukturelemente eines Verfassungsstaates (USA)
und einer Verfassungsgemeinschaft 6 " (Europäische Union) in einer Auswahl ei-
nem Vergleich unterzogen werden. Zwischen Amendments, Gerichtshöfen und
Verfassungsprinzipien findet sich schließlich eine höhere Schnittmenge, als dies
die Verfassungstexte zunächst erahnen lassen.

61
" Diese Bezeichnung wird Präsident W. Wilson zugeschrieben: „ T h e S u p r e m e C o u r t
is a constitutional Convention in continuous session" (zitiert nach E.S. Corwin/J. Peltason.
Understanding the Constitution. 11. Aufl. 1988. S. 125: wiederkehrend auch in D. Kyvig,
Explicit and Authentic Acts: A m e n d i n g the U . S . C o n s t i t u t i o n . 1 7 7 6 - 1 9 9 5 , 1996; in der
deutschsprachigen Literatur bereits: W. Haller, S u p r e m e Court und Politik in den U S A .
Fragen der Justiziabilität in der höchstrichterlichen Rechtsprechung. 1972, S. 12.
611
Vgl. nur P. Häberle, Europäische Verfassungslehre. 4. Aufl. 2006. S. 645.
222 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

1. Gebundene Verfassunggebung - Wege zur
Verfassungsergänzung und Verfassungsänderung

a) USA: Die Amendments als Abbilder einer
Verfassungsergänzung - Spiegelung amerikanischer Kulturgeschichte

Die Gründungsväter schufen bewusst eine Verfassung, die schwer zu verändern,
revidieren oder ergänzen sein sollte. Im festen Glauben an eine eherne Verfas-
sungsstruktur. die ihrerseits den verankerten und sich entwickelnden Prinzipien
den gebührenden Respekt sichern würde, gingen sie von einem lediglich begrenz-
ten Spielraum für Änderungen aus. J. Madison unterstrich dieses Bewußtsein
in The Federalist No.49, indem er die Verfassung nur anlässlich „certain great
and extraordinary ocassions" irgendwelcher Modifikationen unterwerfen wollte.
Tatsächlich vereinten seit der Verfassungsratifikation in mehr als zweihundert
Jahren lediglich 27 vorgeschlagene Amendments die erforderlichen Mehrheiten
im Kongress und den Staaten auf sich, wobei den ersten zehn Amendments, der
Bill of Rights, insoweit ein Sonderstatus einzuräumen ist, als sie als untrenn-
barer Bestandteil der Gründungsverfassung gesehen werden müssen und deren
Aufnahme von Anfang an vorgesehen war. 612

Die Amendments sind das Abbild unmittelbarer Verfassunggebung in Amerika,
ihrer mehr als 200-jährigen Verfassungsgeschichte 613 und lassen sich am ehes-
ten als „Verfassungsergänzung" begreifen. Der Terminus „Verfassungsergänzung"
ist angesichts des Umstandes, dass die Urfassung der amerikanischen Bundes-
verfassung bislang keine Wortlaut-Änderungen, sondern vielmehr textliche Er-
weiterungen erfuhr, sachgerechter als der inflationär gebrauchte Begriff der
„Verfassungsänderung". Freilich wurden mit Hilfe der Amendments Anwendungs-
bereiche einzelner Artikel geändert, die Gültigkeit einzelner Bestimmungen ge-
gebenenfalls aufgehoben. Trotzdem wirkt in einer Gesamtschau jede Änderung
letztlich solange ergänzend bis es tatsächlich zu einer Totalrevision kommt.

Die amerikanische Verfassung bleibt angesichts des Festhaltens an ihren Be-
stimmungen damit Spiegelung ihrer Kulturgeschichte - im Gegensatz zu vielen
anderen Verfassungen, die das Ringen um eine Fortentwicklung angesichts des
revidierten Textes selten erkennen lassen. T. Hobbes sah bereits den Akt der Ver-

612
Vgl. a u c h . K. Locwenstein, Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der Vereinigten
Staaten. 1959, S. 35.
613
Zur Geschichte der A m e n d m e n t s in großer Ausführlichkeit R. K. Newman (ed.), The
Constitution and its A m e n d m e n t s , 4 Vol., 1999. Den Bezug zum politikwissenschaftlichen
Ansatz arbeitet J. R Vile, T h e Constitutional A m e n d i n g Process in A m e r i c a n Political
T h o u g h t . 1992. heraus. Siehe auch die Q u e l l e n s a m m l u n g von ders.(cd.), T h e T h e o r y and
Practice of Constitutional C h a n g e in A m e r i c a : a Collection of Original Source Materials,
1993.
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 223

fassunggebung in Kulturstaaten eher als einen Akt der Verfassungweitergebung. 6 1 4
Diese These wurde in den Vereinigten Staaten von Amerika auch in formeller
Hinsicht erfüllt.

aa) Artikel V der Bundesverfassung -
ein Faktor der Stabilität und Flexibilität

Darüberhinaus wurde mit dem Instrument der Amendments ein Gerüst geschaf-
fen. das den so gegensätzlich erscheinenden, tatsächlich jedoch einander streng
bedingenden Säulen jeder Rechtsordnung - rechtliche Stabilität und notwendige
Anpassungsfähigkeit zum gesellschaftlich bedeutsamen Wechsel - die Balance
und Beständigkeit gab, die in der vorhergegangenen Geschichte oftmals erstrebt
und letztlich nie im erforderlichen Maße erreicht wurde. Was also bereits im
alten Testament im Buch Esther und beim Propheten Daniel angesichts der kaum
intendierten Auswirkungen unabänderlicher Gesetze von Medern und Persern
angedeutet worden war 615 , was schon Plutarch bezüglich des schnellen Wandels
der ursprünglich für hundert Jahre niedergelegten Gesetze Solons festgehalten
hatte 616 und was schließlich Zeitgenossen der amerikanischen Verfassungsväter in
philosophischen und politischen Schriften forderten 6 7 - die Liaison von Tradition

614
Vgl. T.Hobbes. Leviathan. 1651, chap. 26. P.Kirchhof greift diesen Gedanken
ebenfalls auf in ders., Die Steuerungsfunktion von Verfassungsrecht in Umbruchsituationen,
in: J.J. Hesse u. a. (Hrsg.), Verfassungsrecht und Verfassungspolitik in Umbruchsituationen.
1999. S. 31 ff.. 49.
615
Siehe das Buch Esther Kap. 1. 19; 2 ff. sowie Daniel. Kap. 6. 9.
616
Vgl. in englischer Übersetzung Plutarch. T h e Rise and Fall of Athens: Nine Greek
Lives. 1960. S. 67 ff.
617
Einen profunden Überblick über die amerikanischen Ansätze im 18. Jahrhundert gibt
J.R. Vile. Ideas of Legal Change: Precursors of the Constitutional A m e n d i n g Process. in: 9
Midsouth Pol. Sei. Journal (1988). S. 64 ff. Bemerkenswert sind in diesem Kontext auch die
frühen Gedanken des Q u ä k e r s W. Penn, dessen Entwurf der Charter of Delaw are (1701)
unter dem Eindruck der Forderungen nach Religions- und Gewissensfreieit sowie angesichts
der banalen E r f a h r u n g von der Sterblichkeit der Menschen bereits einen „amending-
process" vorsah. Penn formulierte, dass .,no Act, L a w or Ordinance whatever" shall
„alter, change or diminish the Form or Effect of this Charter [ . . . ] without the Consent
of the Governor [ . . . ] and Six Parts of Seven of the Assembly I . . . ] . " Darüberhinaus
fand sich in der Charter eine Garantie, dass „the First Article of this Charter relating to
liberty of Conscience. and every Part and Clause therein I . . . ] shall be kept and remain.
without any Alteration, inviolably for ever", zitiert nach F. Thorpe. T h e Federal and
State Constitutions. Colonial Charters and O t h e r Organic L a w s of the States. Territories,
and Colonies Now or Heretofore Forming the United States of America, 1909. S . 5 6 0 .
In einigen der einzelstaatlichen Verfassungen, die nach der Unabhängigkeitserklärung
geschaffen wurden, war die Möglichkeit zukünftiger Modifizierungen auf Änderungen der
staatsorganisatorischen Struktur beschränkt, wohingegen die meist separat verabschiedeten
„Bill of Rights" meist für unabänderlich erklärt wurden, vgl. R. Taylor. A N e w Look at
Article V and the Bill of Rights, in: 6 Ind. L. Rev. (1973). S. 6 9 9 ff.
224 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

und Moderne, die Verbindung eines erhaltenden mit einem wandlungsfähigen Ele-
ment - fand mit der Möglichkeit der Verfassungsergänzung mittels Amendments
in Art. V der Verfassung von 1787 erstmalig Einzug in eine Rechtsordnung:
„ T h e Congress, whenever two thirds of both Houses shall deem it necessary. shall
propose A m e n d m e n t s to this Constitution, or. on the Application of the Legislatures of
two thirds of the several States, shall call a Convention for proposing A m e n d m e n t s , which.
in either C a s e , shall be valid to all Intents and Purposes. as Part of this Constitution,
whcn ratified by the Legislatures of three fourths of the several States, or by Conventions
in three fourths thereof. as the o n e or the other M o d e of Ratification may be proposed
by the C o n g r e s s : Provided that no A m e n d m e n t which may be made prior to the Year
One thousand eight hundred and eight shall in any M a n n e r affect the first and fourth
Clauses in the Ninth Section of the first Article; and that no State, without its Consent,
shall be deprived of its equal S u f f r a g e in the Senate."

Über dem Verfassungskonvent von Philadelphia schwebte - wie erwähnt - ste-
tig der Geist des Kompromisses. Hinsichtlich der Amendmentregelung wurde der
Wille zur „aurea medioeritas" schließlich exemplarisch umgesetzt, indem man
einen Mittelweg fand zwischen einer „fließenden", leicht zu ändernden Verfas-
sung. die beispielsweise keinerlei Schutz vor unerwünschtem politischen Wandel
geboten hätte, und einer allzu rigiden Ordnung ohne jegliche Möglichkeit zur gele-
gentlich notwendigen Neuorientierung. Art. V übernahm hierbei eine bedeutsame
Rolle.

So konnten noch die Anicles of Confederation nicht ohne die Zustimmung der
Legislaturen 6 1 " aller Einzelstaaten geändert werden - ein System, das sich nach
überwiegender Meinung als unpraktikables Mittel zu Stillstand und potentieller
Separation instrumentalisieren ließ 619 . Die Unzufriedenheit mit den Regelungen
der Anicles und die daraus zu ziehenden Konsequenzen brachte Madison im
Federalist No. 40 zum Ausdruck, als er das Vorhaben der Verfassungsväter auch
insoweit rechtfertigte,
„ [ . . . ] that. in all great changes of established governments, forms ought to give way
to substance, that a rigid adherence in such cases to the f o r m e r would render nominal
and nugatory the transcendent and precious right of the people to .abolish or alter their

6.8
Der Begriff „legislatures" in Artikel V bezeichnet „deliberative, representative
bodies of the type which in 1789 exercised the legislative power in the several States. It
does not comprehend the populär referendum which has subsequently b e c o m e a part of the
legislative process in many of the States, nor may a State validly condition ratification of a
proposed constitutional a m e n d m e n t on its approval by such a referendum", vgl. Das Urteil
des US-Supreme Court in Hawke v. Smith. 253 U.S. 221,231 (1920)sowie Leser v. Garnett,
2 5 8 U.S. 130. 137 (1922): „lt]he funetion of a State legislature in ratifying a proposed
a m e n d m e n t to the Federal Constitution, like the funetion of Congress in proposing the
a m e n d m e n t , is a federal funetion derived from the Federal Constitution: and it transcends
any limitations sought to be imposed by the people of a State."
6.9
Siehe Art. XIII der Articles of Confederation. Dazu VV. Solberg. T h e Federal C o n -
vention and the Formation of the Union of the American States. 1958. S. 51.
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 225

governments as to them shall seem most likely to effect their safety and happiness,'
since it is impossible for the people spontaneously and universally to move in concert
toward their object; and it is therefore essential that such changes be instituted by s o m e
informed and unauthorized propositions, made by some patriotic and respectable Citizen
or n u m b e r of Citizens."

N a c h d e m sich das Prinzip der Einstimmigkeit also als u n t a u g l i c h e s Mittel für
den u n u m g ä n g l i c h e n Wandel erwiesen hatte, brachten die Verfassungsväter eine
neuartige Alternative auf d e n Weg.62" Verglichen m i t d e n Articles of Confedera-
tion s t e h t A r t . V f ü r e i n h ö h e r e s M a ß a n F l e x i b i l i t ä t , d a e r z w a r h o h e H ü r d e n
im A m e n d m e n t p r o z e s s vorschreibt621, gleichwohl j e d o c h (unterschiedliche) Mehr-
heiten i m V e r f a h r e n g e n ü g e n lässt. N a c h d e m die rechtlichen Z w ä n g e g e g e n ü b e r
d e n e n d e r Articles v e r g l e i c h s w e i s e g e l o c k e r t w a r e n , g l a u b t e n n u n e i n i g e K o n v e n t s -
mitglieder. die gegebenen „legal constraints" seien durch eine selbst auferlegte
Zurückhaltung („self-restraint") zu ergänzen. Andere forderten in regelmäßigen
Abständen Überprüfungen der Verfassung („periodically scheduled reviews").
Freilich erfolglos auf B u n d e s e b e n e - wobei j e d o c h nicht verschwiegen werden
soll, dass diese Idee i m m e r h i n in einige einzelstaatliche Verfassungen inkorporiert
wurde.622

620
Obgleich alle Aufzeichnungen des Verfassungskonvents wiederholt Gegenstand in-
tensiver Untersuchungen im Hinblick auf Hintergründe des A m e n d m e n t - P r o z e s s e s waren,
hatte es innerhalb des Konvents kaum Diskussionen über die Notwendigkeit der neuen
Verfahrensform gegeben, vgl. S. Gaugush, Principles Governing the Interpretation of Exer-
cises of Article V Powers, in: 35 T h e Western Pol. Q. (1982), S. 213 ff. Der Delegierte Col.
Mason aus Virginia meinte etwa, d a s s A m e n d m e n t s vonnöten seien und es wäre ..better
to provide for t h e m . in an easy. regulär and Constitutional way than to trust chance and
violence", zitiert nach M. Farrand. T h e Records of the Federal Convention. Bd. 1. rev.ed.
1937 sowie 1966 (hier zitiert). S. 202.
621
Bei den Anti-Federalists war die B e f ü r c h t u n g , das A m e n d m e n t - V e r f a h r e n sei zu
schwierig (siehe die Kritik von P. Henry v o r d e m Ratifizierungskonvent in Virginia, zitiert
bei J. Ellion. T h e Debates in State Conventions on the Adoption of the Federal Constitution.
Bd. 3 , 1 8 8 8 . S. 48 sowie die Einschätzung von W. Livingston, Federalism and Constitutional
Change. 1956, S. 242 ff.) eng mit der Auffassung verknüpft, dass die grundsätzlich notwen-
dige A u f n a h m e und Garantie einer Bill of Rights eines zweiten Verfassungskonvents vor
der eigentlichen Verfassungsratifizierung bedürfte, vgl. E. P. Smith. T h e Movement Towards
a Second Constitutional Convention in 1788. in: J.F. Jameson, Essays in the Constitutional
History of the United States in the Formative Period. 1 7 7 5 - 1 7 8 9 . 1889. S . 4 6 f f . Madison
freilich vertröstete die Anhänger dieser Idee auf den Zeitraum nach der Ratifizierung und
versicherte die anschließende A u f n a h m e einer Bill of Rights. Die ..amending articles" ver-
teidigte er im übrigen als ein ..neither wholly national nor wholly federal" (The Federalist
No. 39) Heilmittel gegen alle erdenklichen Fehler in der Verfassung, versehen mit der
Funktion ..equally against that extreme facility. which would render the Constitution too
mutable, and that extreme difficulty, which might perpetuate its discovered faults" (The
Federalist No. 43) zu wachen. Vgl. dazu auch J. R. Vile, A m e r i c a n Views of the Constitutio-
nal A m e n d i n g Process: An Intellectual History of Article V. in: 25 A J L H (1991), S . 4 4 f f . ,
49 f.; P. Weher. M a d i s o n ' s Opposition to a Second Convention, in: 20 P O L I T Y (1988),
S. 498 ff.
226 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

bb) „Self-Restraint" in der Verfassunggebung

Insgesamt gedieh, besser glückte die Selbstverpflichtung zum „self-restraint"
in den ersten zwei Jahrhunderten nach dem Gründungsakt. Obwohl in diesem
Zeitraum mehr als 11.000 Amendment-Vorschläge für die Verfassung in den
Kongress eingebracht wurden, vereinten lediglich 33 die erforderlichen Kongress-
mehrheiten auf sich, wovon letztlich nur die benannten 27 auch von den Staaten
ratifiziert wurden. Die nach allgemeiner Ansicht bedeutsamsten Amendments,
etwa die Hälfte, entstammen zwei bahnbrechenden Perioden amerikanischer Ge-
schichte - dem Zeitraum der Verfassungschöpfung 6 2 3 , die 1791 ihre Vollendung
mit der Bill of Rights gefunden hatte, sowie der umwälzenden Phase des Bür-
gerkrieges. die Ausschlag für die sogenannten ..Reconstruction Amendments" 6 2 4
geben sollte. Daneben bleiben lediglich dreizehn „sonstige" Amendments der
Verfassung, die größtenteils dazu dienten, entweder das Wahlrecht auszuweiten 6 2 5
oder die Amtszeit des Präsidenten zu regulieren. Vier Amendments blieb es vor-
behalten. höchstrichterliche Entscheidungen de facto aufzuheben. So verbietet
das 11. Amendment (1798) entgegen der Entscheidung Chisholm v. Georgia626
Klagen von Bürgern eines Einzelstaates gegen einen anderen Einzelstaat. Mit dem
16. Amendment (1913) wurde im Widerspruch zu Pollock v. Farmers Loan &
Trust Co.'-2' die Einkommenssteuer ermöglicht. Das 14. Amendment (1868) aus
der Reconstruction-Ära ermöglicht allen in den USA geborenen oder eingebür-
gerten Personen die amerikanische Staatsbürgerschaft und setzte sich damit über
Dred Scott v. Sandfordb28 ebenso klar hinweg wie das 26. Amendment aus dem
Jahre 1971 eine Beschränkung des Wahlrechts von Personen über achtzehn und

622
Vgl. J.K. Vile (1991), S. 50. In Pennsylvania gab es für die „reviews"die Institution
eines „Council of C e n s o r s " ; d a z u S.P. Xleador, T h e Council of Censors, in 22 Penn-
sylv.Mag. of Hist.and Bio. (1898). S. 265 ff. Z u m A m e n d m e n t - P r o z e s s in den Einzelstaaten
bereits J. W. Garner. A m e n d m e n t of State Constitutions. 1907; sowie A. L Sturm. Methods
of State Constitutional Reform. 1954; M.L Kendrigan, Constitutional Revision in O t h e r
States. 1965.
623
Hierzu zählt kurioserweise auch das letzte, 27. A m e n d m e n t , das ursprünglich bereits
Bestandteil des d e m ersten Kongress 1791 zugegangenen Amendment-..Pakets" war. jedoch
erst im Jahre 1992 ratifiziert wurde.
624
Dies sind das 13.(1865), 1 4 . ( 1 8 6 8 ) u n d 15. A m e n d m e n t (1870). Siehe auch A.Avins,
T h e Reconstruction A m e n d m e n t s ' Debates. T h e Legislative History and C o n t e m p o r a r y
Debates in Congress on the 13th. 14th. and 15th A m e n d m e n t s , 1967. Zu den Schwierig-
keiten im Z u s a m m e n h a n g mit d e m 14. A m e n d m e n t J.E. Bond. No Easy Walk to Freedom.
Reconstruction and the Ratification of the Fourteenth A m e n d m e n t . 1997.
625
Das amerikanische Wahlrecht haben das 17. (1913), 19. (1920). 23. (1961). 24.
(1964) und 26. A m e n d m e n t (1971) sowie die ..Reconstruction A m e n d m e n t s " 14 (1868)
und 1 5 ( 1 8 7 0 ) zum Gegenstand.
626
Chisholm v. Georgia, 2 U.S. (2 Dali.) 419 (1793).
627
Pollock v. Farmers Loan & Trust Co., 157 U.S. 429 (1895).
628
Dred Scott v. Sandford 60 U.S. (19 How.) 393 (1857).
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 227

damit das Urteil Oregon v. Mitchell™ obsolet machte. Die einzigen Amendments,
die nicht diesen Kategorien unterfallen - die sogenannten Prohibition Amend-
ments63°- bilden zudem das bislang einmalige Beispiel einer Aufhebung eines
Amendents durch ein weiteres Amendment.

In der amerikanischen Verfassung gibt es lediglich eine Vorschrift, die nicht
geändert werden darf' 3 1 , nämlich laut Art. V letzter Halbsatz die Bestimmung,
die jedem Staat das gleiche Stimmrecht im Senat gewährt. Tatsächlich wurde mit
Erlaubnis des beeinrächtigten Staates diese Regelung mit dem 17. Amendment
(1913) schließlich auch dahingehend geändert, dass nicht mehr wie ursprüng-
lich in Artikel I § 3 par. 1 der Verfassung vorgesehen die Staatsparlamente ihre
Senatoren ernennen sollten, sondern das Volk diese in Direktwahl zu bestim-
men hätte. Die grundsätzliche Änderungsbefugnis unterstrich der Supreme Court
ausdrücklich in den 20er Jahren des 20. Jahrhunderts. 6 3 2 Vor allem aber die er-
forderliche Beteiligung der Einzelstaaten stellte sich in der Vergangenheit als
schwer zu überwindendes Hindernis gegen häufige und übereilte Ergänzungen
des Verfassungstextes dar.

In den letzten Jahren waren jedoch im Hinblick auf Amendment-Bemühungen
Anzeichen eines weniger strengen „self-restraint"-Bewußtseins zu beobachten.
Obgleich seit 1971 kein neu vorgeschlagenes Amendment (das 27. aus dem Jahre
1992 hatte man. wie bereits erwähnt, schon im Zuge der Inkorporierung der Bill
of Rights initiiert) mehr angenommen wurde, ergab sich ein plötzlicher Anstieg
vorgeschlagener Ergänzungen, die den Verfahrensweg bereits ungewöhnlich weit
beschritten haben und die. sollten sie in Kraft treten, für fundamentale Prinzipien
wie das Recht der freien Meinungsäußerung, die Religionsfreiheit, den strafrecht-
lichen Schutz der Bill of Rights und die Methodik, auf die der Kongress für die
Zuweisung von Mitteln zurückgreift, einschneidende Veränderungen zur Folge
hätten. 633 Darüber hinaus ist im Zuge der terroristischen Anschläge vom 11. Sep-
tember 2001 eine Potenzierung von Amendment-Vorhaben zu erkennen, wobei

629
Oregon v. Mitchell. 400 U.S. 112 (1971).
630
Das 18. (1919) und 21. (1933) A m e n d m e n t . Dazu W.D.Guthrie, Constitutional
Aspects of National Prohibition: a Review of the Antecedents of the Eighteenth A m e n d m e n t ,
the Objections to its Repeal. and the Advisability of its Modification. 1932.
631
Im Gegensatz etwa zum deutschen Grundgesetz, vgl. Art. 79 III GG. Das Problem der
..unabänderlichen Verfassungsnormen", wie beispielsweise die „Ewigkeit" der republikani-
schen Regierungsform in den Verfassungen der französischen dritten bis f ü n f t e n Republik
oder in der italienischen Verfassung, besteht also in dieser Form in den Vereinigten Staaten
nicht.
632
Vgl. die National Prohibition Cases, 253 U.S. 350 (1920) sowie Leser v. Garnett.
258 U.S. 1 3 0 ( 1 9 2 2 ) .
633
Innerhalb weniger Jahre haben etwa in den 1990er Jahren sechs vorgeschlagene
Verfassungsergänzungen ( u . a . einen ausgeglichenen Haushalt. W a h l k a m p f f i n a n z i e r u n g .
Religionsfreiheit. Verfahren zur Erhebung neuer Steuern, aber auch Flaggenentweihung
(„flag desecration") betreffend) das P l e n u m einer der beiden o d e r beider K a m m e r n des
228 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

aber weitgehend davon ausgegangen wird, dass die Unmittelbarkeit der Reaktion
(ein Wesensmerkmal von politisch gesteuertem Aktionismus) über die Momentauf-
nahme hinaus ihre Grenzen in der bisherigen Verfassungs-Ergänzungs-Tradition
finde dürfte. Zwar haben Bemühungen um die amerikanische Verfassunggebung
seit der Declaration of Independence nicht mehr Anlass zur Vermutung gegeben,
äußeren Einflussfaktoren geschuldet zu sein, gleichwohl ist nicht zuletzt aufgrund
des a m e r i k a n i s c h e n Verfassungsselbstverständnisses und -Patriotismus' gerade
dieser Umstand eher Hemmnis denn Antrieb für allzu extensive Amendment-
Absichten. 634 Jedoch gab es bereits vor dem 11. September 2001 - insbesondere
in der Parteienlandschaft - Tendenzen, das politische Klima zugunsten weiterer
Amendments zu verändern. So fanden Vorschläge, die Verfassung um ein „victim's
rights - amendment" 6 3 5 zu ergänzen ebenso politische Unterstützung wie Konzep-
te, die amerikanische Staatsbürgerschaft neu zu definieren oder die Erfordernisse
für zukünftige Amendments zu e r l e i c h t e r n . D i e Gründe für dieses neu erweckte
politische Amendment-Interesse sind vielfältig. Für manchen Republikaner spiel-
te gewiß der Umstand, seit mehreren Generationen erstmals wieder die Mehrheit
in beiden Häusern des Kongresses zu stellen, eine nicht unbedeutende Rolle.
Unter den Demokraten gibt es bis heute nicht wenige, die ihrer Frustration über

Kongresses erreicht. Dabei wurden zwei („balanced budged a m e n d m e n t " und ..flag dese-
cration a m e n d m e n t " ) vom Repräsentantenhaus verabschiedet, eine Version des ..balanced
budged a m e n d m e n t " verfehlte die erforderliche Senatsmehrheit zweimal jeweils nur um
eine Stimme, vgl. United States, Congress, Senate-Committee on the Judiciary, Subcommit-
tee on the Constitution, Balanced-Budget Amendment to the Constitution. Hearings before
the Subcommittee on the Constitution of the C o m m i t t e e on the Judiciary, United States
Senate, One Hundred Third Congress. second session. on S.J. Res. 41. February 15,16. and
17. 1994. 1995; United States Congress, Senate - Committee on the Judiciary, Balanced-
Budget A m e n d m e n t . Hearings before the Committee on the Judiciary, United States Senate.
One Hundred Fifth Congress. first session on S. J. Res. 1, a bill proprosing an a m e n d m e n t to
the Constitution of the United States to require a balanced budget. January 17 and 22, 1997,
1997. Zum „flag desecration amendment": United States, Congress, House - Committee
on the Judiciary. Subcommittee on the Constitution. Flag Desecration Amendment to the
Constitution. Hearing before the Subcommittee on the Constitution of the C o m m i t t e e on
the Judiciary, One Hundred Fourth Congress, first session. on H.J. Res. 79. May 24. 1995.
1995.
634
Freilich hatte der 11. September in den Vereinigten Staaten (wie in vielen Ländern
Europas) eine Flut von Gesetzgebungsinitiativen zur Folge, die insbesondere verschärfte
M a ß n a h m e n im Rahmen d e r inneren Sicherheit ermöglichen sollten, vgl. dazu n u r die
breite Berichterstattung etwa zum sog. ..Patriot Act".
635
Vgl. dazu die Stellungnahmen der Senatoren R. Feingold und P.J. Leahy vor d e m
Senate Judiciary Committee. Executive Business Meeting: „ T h e Victims' Rights A m e n d -
m e n t " (S.J. Res. 3) September 30. 1999. www.judiciary.senate.gov/93099rf.htm bzw. judi-
ciary.senate.gov/93099pl2.htm.
636
Allein im 106. Kongress wurden im Repräsentantenhaus bis D e z e m b e r 2001 f ü n f -
zig „proposals of an a m e n d m e n t " (vgl. die Auflistung im Einzelnen unter http://thomas
.loc.gov/cgil-lbin/quer\7L?cl06:71ist/cl06hj.lst:l), im Senat dreizehn solche Vorschläge
( h t t p : / / t h o m a s . l o c . g o v / c g i - b i n / q u e r y / L ? c l 0 6 : . / l i s t / c I 0 6 s j . I s t : 1) behandelt.
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 229

ein in ihren Augen durch umfangreiche Walkampfspenden korrumpiertes System
mit einer Änderung des Verhältnisses „between money and speech" Ausdruck
verleihen wollen. 637 Insbesondere sind aber parteiübergreifend Bestrebungen aus-
zumachen, die auf eine Beschränkung des höchstrichterlichen ,judicial activism"
und eine Rückbesinnung auf den ursprünglich in der Verfassung vorgesehenen
Amendment-Prozess abzielen. Letzteres geschieht vorwiegend unter Berufung auf
die sogenannte „original meaning" des Verfassungsdokuments. 6 , s Die Fülle der
eingebrachten Amendment-Vorschläge sollte allerdings nicht darüber hinwegse-
hen lassen, dass der überwiegende Teil der intendierten Verfassungsergänzungen
Problemstellungen betrifft, die richtigerweise Gegenstand der „normalen" Gesetz-
gebung sein müssten.

Auch darf der Umstand, dass seit 1791 lediglich siebzehn eigentliche Verfas-
sungsergänzungen erfolgreich durchgeführt wurden, nicht den Blick auf die Flut
in den Kongress eingebrachter und letztlich gescheiterter Amendment-Vorschlä-
ge verschleiern. Der grundsätzlichen Bedeutung gescheiterter Empfehlungen zur
Verfassungsergänzung oder -änderung für die Verfassungsentwicklung wird an
späterer Stelle noch eingehender gedacht.

cc) Initiative und Ratifikation - das Verfahren

(1) Das Modell „congressionalproposal" - der Regelfall

Das Verfessungsergänzungsverfahren teilt sich in zwei Abschnitte: der Initiative
(„proposal") folgt die Ratifikation, wobei die Initiative entweder vom Kongress
oder den Staaten eingeleitet werden kann. 6 3 9 Ersteres erfordert einen gemeinsamen
Beschluss ( J o i n t resolution") von Senat und Repräsentantenhaus mit Zweidrittel-

637
Siehe zu dieser Problematik D. Donnelly, Are Elections for Sale?, 2001. Ein inter-
essanter Vergleich zwischen amerikanischer und europäischer Methodik der W a h l k a m p f -
und Parteienfinanzierung wird im S a m m e l b a n d von A.B. Gunlicks (ed.), C a m p a i g n and
Party Finance in North A m e r i c a and Western Europe. 1993. angestellt.
638
Z u m Stellenwert der ..original m e a n i n g " bzw. des ..original intent" in der Ver-
fassungsinterpretation siehe einen der prominentesten Vertreter des sog. „originalism"
R.H. Bork. Tradition and Morality in Constitutional Law. in: W.F. M u r p h y / C . H . Pritchett
(eds.), Courts. Judges & Politics. An Introduction to the Judicial Process. 4. Aufl. 1986.
S. 6 3 5 ff.; ders.. Neutral Principles and S o m e First A m e n d m e n t Problems, in: 47 Indiana
Law Journal (1979), S. 1 ff.: ders.. T h e Tempting of America. T h e Political Seduction of
the Law. 1990.
639
Bereits im Verfassungskonvent von 1787 wurde die Ausgestaltung eines Änderungs-
verfahrens kontrovers diskutiert. Zunächst wurde erwogen, dass „provision ought to be
made for the a m e n d m e n t [of the Constitution] whensoever it shall seem necessary" - ohne
jegliche Beteiligung des Kongresses, vgl. M. Farrand, T h e Records of the Federal Conventi-
on of 1787. Bd. I,rev.ed. 1937 (hier zitiert) sowie 1966. S. 2 2 . 2 0 2 f., 237; Bd. 2. S. 85. Auf
dieser Grundlage gestaltete die Detailkommission einen Absatz, der vorsah, dass der Kon-
gress auf Antrag von zwei Dritteln der gesetzgebenden Körperschaften der Einzelstaaten
einen Konvent zur Änderung der Verfassung einzuberufen hätte, vgl. Farrand (1937), Bd. 1.
230 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

mehrhcit. In den bislang eingebrachten dreiundreißig Verfassungsergänzungsini-
tiativen w u r d e in allen Fällen auf die g e n a n n t e Alternative d e s V e r f a h r e n s ü b e r
den Kongress zurückgegriffen. Da das „proposal of an A m e n d m e n t " nicht als G e -
s e t z g e b u n g s a k t e i n z u s t u f e n ist, b e s i t z t d e r a m e r i k a n i s c h e P r ä s i d e n t g e g e n ü b e r d e r
J o i n t r e s o l u t i o n " d e s K o n g r e s s e s w e d e r e i n V e t o r e c h t n o c h ist s e i n e Z u s t i m m u n g
erforderlich.640

Bislang haben sich hinsichtlich dieses Initiativrechtes nur vereinzelt verfas-
s u n g s r e c h t l i c h e P r o b l e m e e r g e b e n . A l s e t w a Madison d e m R e p r ä s e n t a n t e n h a u s
d e n V o r s c h l a g z u r A u f n a h m e e i n e s G r u n d r e c h t e k a t a l o g e s . d e m l e t z t l i c h d i e Bill o f
Rights entsprang, unterbreitete, beabsichtigte er eigentlich eine Inkorporation der
entsprechenden B e s t i m m u n g e n in den Verfassungstext.f>il D a s Repräsentanten-
h a u s entschied sich d a h i n g e g e n b e k a n n t l i c h f ü r die bis h e u t e praktizierte M e t h o d e .
Ergänzungen in F o r m zusätzlicher Artikel vorzuschlagen.642 Schlicht ignoriert wur-
de dabei eine Empfehlung, zunächst beide K a m m e r n des Kongresses beschließen

S. 188. was freilich zu heftigen Kontroversen führte. Z u m einen wurde die G e f a h r einer
subversiven D o m i n a n z von zwei Dritteln der Staaten über die Minderheit befürchtet, so
der Delegierte Gerry, siehe Farrand (1937). Bd. 1. S. 557 f. Andere prophezeiten, dass der
Kongress wohl als Erster ein A m e n d m e n t für notwendig erachten würde, eine Übertragung
der ..Verfahrenshoheit" auf die Einzelstaaten hingegen bedeuten könnte, dass lediglich
Veränderungen, die die Machtposition der Staaten festigen würden, begründete Aussicht
auf Erfolg hätten, vgl. das Votum Hamiltons bei Farrand (1937). S. 558. Schließlich wurde
der Vorschlag Madisons a n g e n o m m e n , der ein Amendment-Initiativrecht sowohl des Kon-
gresses als auch von den gesetzgebende Körperschaften von zwei Dritteln der Einzelstaaten
vorsah.
640
Vgl. Hollingsworth v. Virginia. 3 Dali. (3 U.S.) 378 (1798). Den Gouverneuren
der Staaten steht ebensowenig ein Veto zu. Allerdings sind dem Präsidenten indirekte
Handhaben der Einflussnahme auf den Kongress gegeben, um gegebenenfalls gegen eine
Verfassungsergänzung einzuschreiten. Am Beispiel des sog. Bricker-Amendments, das die
außenpolitische Bewegungsfreiheit der Präsidialgewalt einschränken wollte, erläutert dies
K. Loewenstein Verfassungsrecht und Verfassungspraxis in den Vereinigten Staaten. 1959.
S. 41, 310 ff.
f>il
Siehe Annais of Congress, Bd. 1 (1789). S. 4 3 3 ff. Gleichzeitig war bei den Anti-
Federalists die Befürchtung, das Amendment-Verfahren sei zu schwierig, e n g mit der Auf-
fassung verknüpft, dass die grundsätzlich notwendige B e i f ü g u n g und Garantie einer Bill
of Rights eines zweiten Verfassungskonvents vor der eigentlichen Verfassungsratifizierung
bedürfte, vgl. E. P. Smith. T h e Movement Towards a Second Constitutional Convention in
1788. in: J.F. J a m e s o n . Essays in the Constitutional History of the United States in the
Formative Period, 1 7 7 5 - 1 7 8 9 , 1889. S . 4 6 f f . Madison freilich vertröstete die Anhänger
dieser Idee auf den Zeitraum nach d e r Ratifizierung und versicherte die anschließende
A u f n a h m e einer Bill of Rights. Die ..amending articles" verteidigte er im übrigen als ein
„neither wholly national nor wholly federal" (The Federalist No. 39) Heilmittel gegen alle
erdenklichen Fehler in der Verfassung, versehen mit der Funktion „equally against that ex-
treme facility. which would render the Constitution too mutable, and that extreme difficulty,
which might perpetuate its discovered faults" (The Federalist No. 4 3 ) zu wachen, vgl. auch
J.R. Vile. American Views of the Constitutional A m e n d i n ? Process: An Intellectual History
of Article V. in: 25 A J L H (1991). S . 4 4 ff.. 49 f.
M2
Vgl. Annais of Congress. Bd. I (1789). S. 717.
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 231

zu lassen, ob A m e n d m e n t s überhaupt notwendig („necessary") seien, bevor de-
taillierte Vorschläge in Betracht g e z o g e n würden.64- D e r S u p r e m e C o u r t entschied
s c h l i e ß l i c h i n d e n National Prohibition Cases, d a s s d i e z w e i Kammern des Kon-
gresses durch den Vorschlag eines A m e n d m e n t s konkludent die Notwendigkeit
einer Revision z u m Ausdruck brächten.644

(2) Das Modell „constitutional Convention " - Option zur Totalrevision?

Das zweite v e r f a s s u n g s m ä ß i g vorgesehene Modell, der „constitutional Conven-
tion" w u r d e bislang noch nicht erfolgreich b e m ü h t . Hierbei m ü s s e n zwei Drittel
d e r G e s e t z g e b u n g s k ö r p e r s c h a f t e n aller Einzelstaaten die E i n b e r u f u n g eines Ver-
fassungskonvents beschließen, d e r d a n n die Freiheit besäße, alle erdenklichen
Ergänzungen sowie de facto Änderungen der Verfassung vorzunehmen. Selbst
die A n n a h m e einer gänzlich neuen Verfassumg wäre im R a h m e n des Möglichen.
Eine solche Totalrevision, w i e sie beispielsweise in der S c h w e i z e r V e r f a s s u n g
vorgesehen ist"5, w u r d e in der Vergangenheit m e h r f a c h vorgeschlagen."" Die
B u n d e s v e r f a s s u n g unterscheidet nicht ausdrücklich z w i s c h e n Teil- und G e s a m t ä n -
derungen der Verfassung, sondern spricht in Art. V lediglich von „ A m e n d m e n t s

M3
Ebenda S . 430.
644
Siehe National Prohibition Cases 253 U.S. 350. 3 8 6 (1920): „ T h e adoption by
both Houses of Congress. each by a two-thirds vote, of a joint resolution proposing an
a m e n d m e n t to the Constitution, sufficiently shows that the proposal was deemed necessary
by all w h o voted for it. An express declaration that they regarded it as necessary is not
essential. None of the resolutions whereby prior a m e n d m e n t s were proposed contained such
a declaration." Im selben Fall wurde im übrigen auch das bereits oben genannte Q u o r u m ,
wonach für das ..proposal" die Zweidrittelmehrheit der anwesenden Kongressmitglieder
ausreichend sein sollte, vom Supreme C o u r t festgestellt.
645
Art. 138 der Schweizer Bundesverfassung. Am 18. April 1999 kam in der Schweiz
eine zweite große Totalrevision nach 1874 zur A b s t i m m u n g und wurde trotz niedriger
Stimmbeteiligung (35.4%) deutlich a n g e n o m m e n . Die neue Verfassung trat am 1.1.2000
in Kraft. Ausschnitte der langen Diskussion um eine Totalrevision der Schweizer Ver-
fassung bieten etwa M. Imboden, Die Bundesverfassung, wie sie sein könnte (1959), in:
ders.. Staat und Recht, 1971. S. 2 1 9 ff.: L. Wildhaber, D a s Projekt einer Totalrevision der
schweizerischen Bundesverfassung, in: J ö R 26 (1977), S. 2 3 9 ff. ( z u m Bericht der Exper-
tenkommission für die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung. 1977) und
B. Ehrenzeller, Die Totalrevision der schweizerischen Bundesverfassung. Der gegenw ärtige
Stand des Vorhabens, in: ZaörV 47 (1987), S. 699 ff. N u n m e h r R.J. Schweizer Die erneu-
erte schweizerische Bundesverfassung, in: JöR 48 (2000), S. 2 6 3 ff. Den wichtigen Bezug
schweizerischer Verfassungsstrukturen zu Europa stellt P. Häberle, „Werkstatt Schweiz":
Verfassungspolitik im Blick auf das künftige Gesamteuropa, in: ders.. Europäische Rechts-
kultur (1994). Taschenb. 1997, S. 355 ff. her.
646
Eine große Auswahl verschiedener Vorschläge findet sich bei D. Robinson (Hrsg.),
R e f o r m i n g American Government. T h e Bicentennial Papers of the C o m m i t t e e on the
Constitutional System. 1985. Für eine genauere Beschreibung und Analyse der einzel-
nen Vorschläge: J. R. Vile, Rewriting the United States Constitution. An Examination of
Proposais from Reconstruction to the Present, 1991.
232 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

to this Constitution". Soweit die Verfassungsrechtslehre gleichwohl an diese Un-
terscheidung anknüpft, gehen die Meinungen darüber auseinander, welches Organ
die Obliegenheit einer Totalrevision wahrzunehmen befugt ist. Nach einer entste-
hungszeitlich argumentierenden Richtung ist der Kongress ausschließlich ermäch-
tigt. Teiländerungen der Verfassung vorzuschlagen, während das Unternehmen
einer Totalrevision von dem als Pouvoir constituant eingesetzten Verfassungs-
konvent durchzuführen ist. 647 Im Unterschied dazu lehnt eine verbreitete, das
„geltungszeitliche" Auslegungselement betonende Auffassung solche organspezi-
fischen Kompetenzzuweisungen ab und räumt Kongress und Verfassungskonvent
gleichermaßen die Befugnis zur Vornahme von Total- und Teilrevision ein.

Da die Alternative des Konvents nie erfolgreich durchgeführt wurde, ist die-
se Methode mit etlichen rechtlichen Fragen behaftet. 6 4 8 Wann und wie ist ein
Verfassungskonvent einzuberufen? Müssen die Amendment-Anträge der erforder-
lichen Anzahl von Einzelstaaten identisch sein, inhaltlich das gleiche Amendment
erstreben oder lediglich eine ähnliche Angelegenheit betreffen? Kommt es bei
dem notwendigen Quorum auf ein gleichzeitiges Einreichen der Petitionen an
oder können diese gar über mehrere Jahre gestreckt werden? 64 '' Kann ein Konvent
nur auf die Beratung eines Amendments oder auf den materiellen Gehalt des
Amendments begrenzt werden? Diese Fragen sind eine bloße Facette des unüber-
schaubar erscheinenden Problemkataloges, der dem „constitutional Convention"
anhaftet. 6 5 0 In der amerikanischen Politikwissenschaft und Staatsrechtslehre üben
wenige Themenkreise eine ähnlich - kontrovers diskutierte - Faszination aus
wie die Möglichkeit der Einberufung eines weiteren Verfassungskonvents, sei
es um das Dokument von 1787 einer Totalrevision zu unterziehen oder sei es
„nur" einzelner Amendments willen. Die Konvents-Alternative scheiterte einige

647
Vgl. zu diesem Streit mit einer Darstellung der unterschiedlichen Positio-
nen W.S. Livingston, Federalism and Constitutional Change, 1956. S . 2 1 8 : D.P.Lacyl
P.L. Martin. A m e n d i n g the Constitution: the Bottleneck in the Judiciary Comniittees, in: 9
Harvard Journal on Legislation ( 1 9 7 1 / 7 2 ) . S. 6 6 6 ff.. 671 f.; W.A. Platz. Article V of the
Federal Constitution, in: 3 T h e George Washington L. Rev. (1934), S. 17 ff., 24 f.
f>:8
Eine umfängliche Studie d e r „Convention m e t h o d " gibt C. BrickfieUl. Problems
Relating to a Federal Constitutional Convention. 85th Congress, Ist sess., 1957. Siehe
auch R. Caplan. Constitutional Brinksmanship. A m e n d i n g the Constitution by National
Convention, 1988.
,vi y
' Diese Frage ist nicht mit der Problemstellung zu verwechseln, wie lange ein vom
Kongress den Staatenlegislaturen zur Ratifikation überwiesener Vorschlag in Umlauf
bleiben kann oder soll, ehe er als überholt gelten kann. vgl. K. Loewenstein, Verfassungsrecht
und Verfassungspraxis der Vereinigten Staaten. 1959. S . 4 I .
650
Eine gründliche Analyse der einzelnen Fragestellungen mit einigen bemerkenswerten
Lösungsansätzen geben Brickfield (1957) und Caplan (1988). Siehe auch Federal Consti-
tutional Convention. Hearings before the Senate Judiciary Subcommittee on Separation of
Powers. 90th Congress. Ist sess. (1967); W. Edel. A Constitutional Convention: Threat or
Challenge?, 1981: American Bar. Association (Hrsg.), A m e n d m e n t of the Constitution by
the Convention Method under Article V, 1974.
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 233

Male nur knapp. So fehlte ein einziger Staat für die Einberufung eines Konvents,
nachdem der Senat die lang diskutierte Verabschiedung eines Amendments, das
die Direktwahl der Senatoren gestatten sollte, zugelassen hatte. 651 In den 60er
Jahren des 20. Jahrhunderts missglückte aufgrund nur eines fehlenden Staates
zur erforderlichen Zweidrittel-Mehrheit der Versuch, ein Konvent zur Revision
der umstrittenen Supreme Court Entscheidungen zur Anpassung der Wahlbezir-
ke („reapportionment decisions") zu initiieren. 652 Zwei Staaten fehlten zu einer
erfolgreichen Petition für eine Begrenzung der Einkommenssteuerraten 6 5 3 sowie
für ein ..balanced budget amendment" 6 5 4 .

Während in der amerikanischen Verfassungslehre einige die Auffassung vertre-
ten, zahlreiche Sicherungshebel würden einen Konvent als risikolose politische
Option erscheinen lassen 655 , setzen andere in zuweilen dramatischen Worten eher
warnende Akzente 6 5 6 . Letztere verweisen unter anderem auf den Umstand, dass
bislang nicht einmal ein Gesetz zur Regelung eines solchen Konvents verabschie-
det wurde. 657

Unter dem Strich haben wohl zwei Fragestellungen die Debatten um einen Kon-
vent dominiert. Z u m einen wurde der Problematik einer etwaigen Begrenzung
der Verhandlungspunkte in einem Konvent viel Aufmerksamkeit geschenkt. Zum

651
Dazu Brickfiekl (1957). S. 7, 89.
652
Vgl. G. Rees. T h e A m e n d m e n t Process and Limited Constitutional Conventions, in:
2 Benchmark (1986). S. 66 f.; Caplan (1988). S. 73 ff.
653
Vgl. Brickfield (1957), S. 8 f.. 89.
654
Gründliche Diskussionen zu diesem ..proposal" finden sich in: W. M o o r e / R . Penner.
The Constitution and the Budget. 1980; American Enterprise Institute. Proposais for a
Constitutional Convention to Require a Balanced Federal Budget, 1979. Siehe aber auch
W.T. Barker. A Status Report on the .Balanced B u d g e t ' Constitutional Convention, in:
20 T h e J. Marshall L. Rev. (1986). S. 29 ff., der viele der einzelnen Petitionen f ü r diesen
Konvent für rechtsunwirksam hält.
655
Siehe nur Caplan (1988): P. Weber. T h e Constitutional Convention: A Safe Political
Option, in: 3 T h e J. of L a w & Politics (1986), S . 5 1 ff.. J.T.Noonan, T h e Convention
Method of Constitutional A m e n d m e n t - Its Meaning. Usefulness and W i s d o m . in: 10 Pac.
L.J. (1979). S. 641 ff.
656
Vgl. etwa L. Kean. A constitutional Convention Would Threaten Rights We Have
Cherished for 200 Years. in: 4 Det.Col. of L. Rev. (1986), S. 1087 ff.; A. Sorenson. T h e
Quiet C a m p a i g n to Rewrite the Constitution, in: Sat. Rev. vom 15. Juli 1967, S. 17 ff.;
G. Gunther. Constitutional Brinkmanship. Stumbling Toward a Convention, in: 65 Amer.
Bar A s s o c . J . (1979). S. 1046 ff.
657
Freilich unternahmen einige, insbesondere der ehemalige Senator S. Ervin. den
Versuch, einen Gesetzentwurf zu formulieren mit d e m Vorsatz, den wissenschaftlichen
Spekulationen um die Einzelheiten eines ungenutzten Instruments ein Ende zu bereiten,
vgl. S. Ervin, Proposed Legislation to Implement the Convention Mechanism of A m e n d i n g
the Constitution, in: 66 Michigan L. Rev. (1968), S. 8 7 5 ff.; siehe auch ders., Proposed
Legislation on the Convention Method of A m e n d i n g the United States Constitution, in: 85
Harvard L. Rev. (1977), S. 1612 ff.
234 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

anderen stand immer wieder das Thema, welche Kontrolle entweder der Kongress
oder die Justiz über das Konventsverfahren ausüben könnten, im Vordergrund.
Die Option einer „limited constitutional Convention" untersuchte insbesondere
W. Dellinger, um schließlich festzustellen, dass eine inhaltliche Begrenzung des
Konvents abzulehnen und jede gliedstaatliche Petition, die auf eine solche Be-
grenzung abzielte demnach unwirksam sei. 658 Diese Position gründet auf der
Überzeugung, dem Kongress ebensowenig ein exklusives Vorschlagsrecht für
Amendments zu gewähren wie den Legislaturen der Einzelstaaten einzuräumen,
Amendments, die die gliedstaatlichen Befugnisse auf Kosten der Bundesregierung
ausweiten würden, vorzuschlagen und zu ratifizieren. 65 ' Würde nun einem von
beiden die Berechtigung zur Begrenzung zugebilligt, liefe man Gefahr die eben
genannten Grundsätze auszuhöhlen. Dies gelte dann auch entsprechend hinsicht-
lich einer Kontrollkompetenz des Kongresses über einzelne Punkte des Konvents.
Auf Widerstand stieß diese Auffassung unter anderem bei G. Rees, der es den
Gliedstaaten durchaus selbst überlassen will, inwieweit ein Konvent eine Begren-
zung erfährt. 6 6 0 Die einzelstaatlichen Befugnisse, Amendments vorzuschlagen
würden nach Artikel V zumindest „ungefähre" Parallelen zu den dort genannten
Kompetenzen des Kongresses aufweisen, dessen Aufgabe es im Wesentlichen sei,
„housekeeping rules" 661 zu erlassen, was zur Folge habe, dass der Konvent viele
seiner kennzeichnenden Angelegenheiten selbst zu erledigen habe und den Gerich-
ten allgemeine Aufsichtsfunktionen zugewiesen werden müssten. Sowohl Rees als
auch Dellinger koppelten also die Problemstellungen der Organkompetenz und der
Begrenzungsoption. Allerdings unter diametralen Prämissen. Während Dellinger
das gesamte Amendment-Verfahren als eine „series of formalities" beziehungs-
weise ein „set of formal rules rather than as the embodiment of vague policy
objectives" 662 einschätzt, stellt Rees den Gedanken des „contemporary consensus"

658
Siehe W. Dellinger, T h e Recurring Question of the .Limited* Constitutional C o n -
vention. in: 88 Yale L. Rev. (1979). S. 1623 ff. Eine ähnliche Sichtweise offenbart auch
C.L. Black. Amending the Constitution: A Letter to a C o n g r e s s m a n . in: 82 Yale L.J. (1972),
S. 189 ff. Eine Begrenzung des Verfassungskonvents auf lediglich ..stückweise Ä n d e r u n -
g e n " („piecemeal changes") schlägt A. Diamond. A Convention for Proposing A m e n d -
ments. T h e Constitution*s Other Method, in: 11 P U B L I U S (1981), S. 1113 ff. vor. Dagegen
J.R. Vile. Ann D i a m o n d on an Unlimited Constitutional Convention, in: 19 P U B L I U S
(1989), S. 177 ff. sowie ders.. A m e r i c a n Views of the Constitutional A m e n d i n g Process:
An Intellectual History of Article V. in: 25 A J L H (1991). S . 4 4 f f „ 65.
659
Dellinger (1979), S. 1630.
660
Vgl. G. Rees. T h e A m e n d m e n t Process and Limited Constitutional Conventions, in:
2 Benchmark (1986). S. 66 ff. Obgleich sich auch Rees selbst nicht als B e f ü r w o r t e r eines
erneuten Verfassungskonvents sieht, vgl. ebenda. S. 80. so widerspricht er doch Dellinger
insoweit als er keinen Anlass erkennt, den Staaten lediglich die Wahl zwischen einem von
allen Fesseln befreiten oder eben keinem Konvent zu geben.
661
Ebenda S. 86.
662
Siehe W. Dellinger. T h e Legitimacy of Constitutional Change: Rethinking the A m e n -
ding Process. in. 97 Harvard L. Rev. (1983). S. 386 ff., 4 1 8 . 432.
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 235

in den Vordergrund. Letzterer nimmt diesen Gedanken auch zum Maßstab eines
gerichtlichen Eingreifens in Amendment-Angelegenheiten, das er grundsätzlich
befürwortet. Für Dellinger kommt dagegen höchstens eine Justiziabilität der for-
mellen Kriterien durch die Gerichte in Betracht. Ihm ist im Ergebnis zuzustimmen,
da er zum einen nicht den konstruiert erscheinenden Weg über eine sehr weite Aus-
legung von Artikel V gehen muss und letztlich konsequenter in den Folgefragen
bezüglich der Stellung des Kongresses, der Gerichte und Einzelstaaten und deren
klarer Abgrenzung untereinander im gesamten Amendment-Verfahren ist. 663

(3) Versuche zur Begrenzung von „amending power"

Obgleich die beiden vorgesehenen Methoden der Verfassungsergänzung einer
weitreichenden, bundesweiten Einbeziehung der Regionen und Einzelstaaten be-
dürfen. um die erforderlichen qualifizierten Mehrheiten zu erlangen, mangelte
es in der Vergangenheit nicht an Versuchen, die vorgebenen Barrieren noch zu
verschärfen. Bereits dem Verfassungskonvent von 1787 wurde der letztlich ge-
scheiterte Vorschlag unterbreitet, Art. V um die Klausel ,.no State shall without its
consent be affected in its internal policy" zu ergänzen. 6 " Ein weiterer Anlauf, die
„amending power" einer verstärkten Begrenzung auszusetzen wurde 1861 unter-
nommen, als der Kongress den Staaten nahelegte, alle zukünftigen Amendments
zu blockieren, die den Kongress autorisieren würden, „to interfere, within any
State, with the domestic institutions thereof f...]" 6 6 5 . Nachdem bereits drei Staa-
ten einen diesbezüglichen Entwurf ratifiziert hatten, beendete der Ausbruch des
amerikanischen Bürgerkriegs vorzeitig den Fortgang dieses Vorhabens. 666 Wenig
später versuchten einige Kongressmitglieder vergeblich die Verabschiedung des
13. Amendments (Verbot der Sklaverei) zu verhindern, indem sie d a r a u f h i n w i e -
sen. dass der „amending process" nicht für eine derart große Veränderung innerer
Angelegenheiten der Einzelstaaten missbraucht werden dürfte. 6 6 7

Jahre später befanden sich die formelle und materielle Rechtsgültigkeit des
18. und 19. Amendments (das bundesweite Alkoholverbot sowie die Ausdeh-

663
Dazu zählen etwa die zahlreichen Streitpunkte bezüglich der Ratifikation (siehe
sogleich), die Dellinger durch seine stringente Haltung mit klaren Kompetenzabgrenzungen
bewältigt, vgl. ders. (1983), S . 4 1 9 f f . Kritisch allerdings LH. Tribe. A Constitution We
Are A m e n d i n g : In Defense of a Restrained Judicial Role. in: 97 Harvard L. Rev. (1983),
S. 4 3 3 ff. Siehe auch J.R. Vile. Judicial Review of the A m e n d i n g Process: the Dellinger-
Tribe Debate. in: 3 J. of Law & Politics (1986), S. 21 ff.
664
Vgl. M. Farrand. T h e Records of the Federal Convention of 1787. Bd. 1, Revised
Edition 1937 (hier zitiert) sowie 1966. S . 6 3 0 .
665
Siehe 57 Cong. G l o b e 1 2 6 3 ( 1 8 6 1 ) .
666
Dazu ausführlich H. Arnes, T h e Proposed A m e n d m e n t s to the Constitution of the
United States Düring the First Century of Its History. H. Doc. 353, pt. 2. 54th Congress, 2d
sess., 1897. S. 363.
667
Vgl. 6 6 Cong. G l o b e 921, 1 4 2 4 - 1 4 2 5 , 1 4 4 4 - 1 4 4 7 , 1 4 8 3 - 1 4 8 8 ( 1 8 6 4 ) .
236 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

nung des Wahlrechts auf Frauen) auf dem Prüfstand. In der Diskussion wurde
hinsichtlich der Reichweite der Amendments betont, dass ihr eigentlicher Anwen-
dungsbereich die Korrektur von Fehlern der ursprünglichen Verfassungsversion
sei und dass insbesondere nicht die Annahme zusätzlicher oder ergänzender Vor-
schriften von Art. V der Verfassung umfasst sei. 668 Zudem habe der Kongress
keine verfassungsmäßige Kompetenz, Amendments vorzuschlagen, welche die
Wahrnehmung souveräner Gewalt der Gliedstaaten oder deren Verzicht darauf
berühren würde. Gegen das 19. Amendment wurde unter anderem vorgebracht,
einem Gliedstaat, der das Amendment nicht ratifiziert habe, würde das Recht auf
„equal suffrage" im Senat vorenthalten/'" Die Berücksichtigung „überpositiver"
Grundsätze, die auch den Verfassungsgesetzgeber binden würden, ist dem ame-
rikanischen Rechtsdenken fremd. Diesbezügliche Gedankengänge wurden vom
Supreme Court als unerheblich eingestuft, die beiden Amendments entgegen aller
Einwände letztlich aufrechterhalten. 6 7 "

(4) Rcitifikationserfordernisse und Problemlagen -
das Kuriosum 27. Amendment

Die Ratifikation 671 erfordert laut Art. V S. 1 der Verfassung bei beiden Initia-
tiv-Modellen eine Mehrheit von drei Vierteln der einzelstaatlichen Legislaturen.
Allerdings steht es im freien Ermessen des Kongresses, im Anschluß an die
Wahrnehmung seines Initiativrechts die Ratifizierung entweder durch die ge-
setzgebenden Körperschaften der Staaten oder durch speziell von den Staaten
einzuberufende Verfassungskonvente vorzuschreiben. 672

Zur großen Überraschung der amerikanischen Bevölkerung wurde 1992 das
bereits erwähnte 27. Amendment ratifiziert. 203 Jahre nach seinem „proposal".
Dies warf freilich die Frage nach der erlaubten zeitlichen Anhängigkeit eines
Amendments auf. Grundsätzlich wurde dem Kongress das Recht zugestanden,
mit dem „amendment-proposal" ein angemessenes („reasonable") Zeitlimit zu
verbinden. 6 7 1 Seit dem 18. und mit der Ausnahme des 19. Amendments hatte der
Kongress allen Ergänzungsvorschlägen eine Formulierung beigefügt, wonach das

668
Vgl. National Prohibition Cases, 253 U.S. 350 (1920).
669
Vgl. Leser v. Garnett. 258 U. S. 130 (1922).
670
Vgl. National Prohibition Cases und Leser v. Garnett, ebenda
61
Zur Ratifikation der G r ü n d u n g s v e r f a s s u n g und der Bill of Rights C.R.Smith. To
Form a More Perfect Union. T h e Ratification of the Constitution and the Bill of Rights.
1 7 8 7 - 1 7 9 1 , 1993.
672
Die zweite Alternative wurde nur einmal, nämlich anlässlich des 21. A m e n d m e n t s
( A u f h e b e n der Prohibition) bemüht, da man sich hiervon eine raschere Umsetzung ver-
sprach.
671
In B l a c k ' s Law Dictionary wird „reasonable t i m e " definiert als „such length of
time as may fairly, properly, and reasonably be allowed or required, having regard to the
nature of the act or duty. or of the subject-matter. and to the attending circumstances",
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 237

jeweilige Amendment nach einer Ratifikationsfrist von sieben Jahren ungültig sein
sollte. In den früheren Vorschlägen war diesbezüglich nichts zu lesen; zwei „pro-
posals" aus dem Jahre 1789, die schließlich 18I0beziehungswei.se 1861 vorgelegt
wurden, gingen im Verfahren bereits an die Gliedstaaten, wurden jedoch nicht
ratifiziert. In seiner berühmten und heftig umstrittenen Entscheidung Coleman
v. Miller weigerte sich der Supreme Court darüber zu befinden, ob das den Staa-
ten 1924 vorgelegte „child labor amendment" 13 Jahre später ratifiziert werden
könnte. 67,1 Dies sei eine „political question" 6 7 5 , die der Kongress zu lösen habe,
wenn die erforderlichen Dreiviertel der Gliedstaaten dem Amendment-Vorschlag
zugestimmt hätten. Eine Fristsetzung seitens des Gerichtshofs komme daher nicht
in Betracht. 676

Bereits 1921 hatte der Supreme Court in Dillon v. Gloss das Recht des Kongres-
ses unterstrichen, zeitliche Begrenzungen für die einzelstaatlichen Ratifikationen
zu setzen. 677 Zudem deutete der Gerichtshof bereits an, dass deutlich zeitferne
„proposals" nicht länger einer Ratifikation zugänglich gemacht werden dürf-
ten. Obgleich der Supreme Court zugestand, der Wortlaut von Artikel V der
Bundesverfassung enthalte tatsächlich keinen Hinweis auf etwaige zeitliche Be-
schränkungen. so wies das Gericht doch nachdrücklich auf den Umstand hin, dass
ein funktionierender „amending process" als solcher das gewichtigste Argument
gegen eine grenzenlose Ausweitung des Ratifizierungsverfahrens liefere. 67 * Drei
logisch miteinander verknüpfte Gesichtspunkte sollten die Ansicht des Supreme
Court untermauern:

..First, proposal and ratification are not treated as unrelated acts but as succeeding steps
in a Single endeavor. the natural inference being that they are not to be widely separated
in time. Secondly. it is only when there is d e e m e d to be a necessity therefor that
a m e n d m e n t s are to be proposed. the reasonable implication being that when proposed

vgl. H.C.Black. B l a c k ' s Law Dictionary. 6 , h edition 1990. S. 1483 (vgl. auch die achte
Neuauflage von B.A. Garner (ed.). 2006). Den wahren Bezugspunkt dieser Definition hat
der S u p r e m e C o u r t in Twin Lick Oil Co. v.Marbury, 91 U . S . 5 8 7 . 591, 23 L . E d . 3 2 8
hergestellt, indem er feststellte: .Jiow long a .reasonable t i m e ' ought to be is not defined in
law, but is left to the discretion of the j u d g e s . "
674
Coleman v. Miller 307 U.S. 433 (1939).
675
Hierzu kursorisch unter B . I V . 2 . b ) c c ) ( 2 ) .
676
In Coleman v. Miller, e b e n d a , wurde auch der Frage nachgegangen, inwieweit ein
Staat, der bereits einmal einen Ergänzungsvorschlag abgelehnt hat, sich nachträglich anders
entscheiden und ihn doch annehmen kann. Der Supreme Court erklärte diese Konstellation
für zulässig mit der etwas seltsam a n m u t e n d e n Begründung, dass damit eine S t i m m e
mehr für das Z u s t a n d e k o m m e n der Dreiviertelmehrheit gegeben sei. Umgekehrt ist es
aber einem Staat, der ein ..proposal" bereits a n g e n o m m e n hat. nicht ermöglicht, diesen
wieder wirksam abzulehnen. Vgl. dazu auch kritisch K. Loewenstein. Verfassungsrecht und
Verfassungspraxis der Vereinigten Staaten. 1959. S . 4 2 .
677
Dillon v. Gloss 256 U. S. 368 (1921).
678
Ebenda 374.
238 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

they are to be considered and disposed of presently. Thindly, as ratification is but
the expression of the approbation of the people and is to be effective when had in
three-fourths of the States, there is a fair implication that that it must be sufftciently
contemporaneous in that n u m b e r of States to reflect the will of the people in all sections
at relatively the same period. which of course ratification scattered through a long series
of years would not do." 6TO

Weiter führte das Gericht diese Lösung deshalb als die tragfähigste an, als sie
entgegen der anderen Ansicht nicht die Konsequenz jahrhundertelanger schwe-
bender „proposals" mit sich brächte. Vier Amendmentvorschläge, wozu die zwei
zu zählen wären, die im Jahre 1789 den Staaten zugeleitet wurden „are still pen-
ding and in a Situation where their ratification is some of the States many years
since by representatives of generations now largely forgotten may be effectively
supplemented in enough more States to make three-fourths by representatives of
the present or some future generation. To that view few would be able to subscribe,
and in our opinion it is quite untenable." 6 8 0

Was also dem Supreme Court 1921 ohne Gegenstimme untragbar („untenable")
erschien, erwies sich 1992 in Exekutive und Kongress als durchaus vertretbar.
Angesichts der Kampagne zum 27. Amendment zeigte sich auch, wie eng das
verfassungsrechtliche Instrument Verfassungsergänzung an die politische Wirk-
lichkeit gebunden ist. Die Korrelation zwischen Verfassungsrecht und Politik, die
die amerikanische Geschichte wechselvoll prägte, wird auch an diesem Beispiel
offenkundig. Inwieweit eim 27. Amendment noch von einer „reasonable time peri-
od" die Rede sein konnte, war heftig umstritten. 6 * 1 Das Office of Legal Counsel des
Justizdepartments legte damals dem Weißen Haus ein Memorandum vor, das die
wesentlichen Bezüge zur D/7/ö/i-Entscheidung des Supreme Courts herstellte. 682
Dabei wurden die drei oben genannten „considerations" des Gerichtshofs als nicht
überzeugend qualifiziert. So setze der Supreme Court zwar voraus, das Verfahren
müsse eher kurz denn ausgedehnt sein, da Vorschlag und Ratifikation als Schrit-
te in einem einzigen Verfahren zu sehen seien. Allerdings sage das Argument,
ein Amendment solle seine Notwendigkeit widerspiegeln gerade nichts über die
Länge des verfügbaren Zeitraums aus. Dies umso mehr als die Staaten, die erst
kürzlich ratifiziert hatten, offensichtlich von der Notwendigkeit des Amendments
ausgegangen wären. Auch deute der Umstand, dass ein Amendment das Resultat

679
Ebenda 374 f.
680
Ebenda.
f>sl
So schrieb beispielsweise LH. Tribe. T h e 27th A m e n d m e n t Joins the Constitution,
in: Wall Street Journal. 13. Mai 1992. S. A I 5 : ..Article V says an a m e n d m e n t .shall be valid
to all Intents and Purposes. as part of this Constitution' when .ratified' by three-fourths
of the states - not that it might face a veto for tardiness. Despite the Supreme C o u r t ' s
suggestion. no speedy ratification rule may be extracted f r o m Article V ' s text, strueture or
history."
682
Vgl. 16 Ops. of the O f f i c e of Legal Counsel (1992). S. 102 ff.
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 239

eines Konsenses sein sollte, nirgends auf eine Zeitgleichheit der Übereinstimmung
hin. 683 Schließlich wurde in besagtem Memorandum der Hinweis gewagt, die ein-
zig angebrachte Form der Auslegung von Art. V sei „ to provide a clear rule that is
capable of mechanical application, without any need to inquire into the timeliness
or substantive validity of the consensus achieved by means of the ratification
process. Accordingly, any interpretation that would introduce confusion must be
disfavored." 684 Dieser Ansicht ist unter Berufung auf eine enge Wortlautauslegung
der Verfassung grundsätzlich zuzustimmen. Artikel V enthält keinerlei Hinweis
auf etwaige Fristen, wohingegen die Verfassung an anderen Stellen sehr wohl
Fristsetzungen aufweist. 685

Die Verabschiedung des 27. Amendments wirft indessen die Frage auf, ob
einem Amendmentvorschlag eine „Ewigkeitsgarantie" innewohne. 686 Dies kann
jedoch höchstens für „proposals" gelten, die selbst nach vielen Jahren noch eine
tatsächliche Aktualität beinhalten. Freilich ist - mit Ausnahme von Regelungen,
die an eine Bedingung oder Frist gebundenen sind - den meisten Verfassungs-
vorschriften der Wille der jeweiligen „Verfassungsväter" zugrunde zu legen, die
Inhalte mögen auf Dauer Geltungskraft besitzen. Die Bemühungen um Flexibi-
lität im Wortlaut unterstreichen diese Bemühungen. Allerdings zeigt eben auch
gerade die amerikanische Bundesverfassung, dass selbst unbedingte Vorschriften
Ergänzungen und Veränderungen erfahren mussten. 687

683
Ebenda. S. 111 f.
684
Ebenda. S. 113.
685
Vgl. etwa Art. I §7 par. 2; Art. II § I par. 3 („immediately"); Art. II § 2 par. 3.
6S6 Ygl. dazu Congressional Research Center. Analysis and Interpretation. Annotations
of Cases Decided by the S u p r e m e Court of the United States. 1992 Edition: Cases Decided
to June 29. 1992. Senate D o c u m e n t No. 1 0 3 - 6 and 1998 S u p p l e m e n t : Cases Decided to
June 26. 1998. Senate D o c u m e n t No. 1 0 6 - 8 . S . 9 0 4 .
6S7
Es würde auch zu weit führen, das Z u s t a n d e k o m m e n des 27. A m e n d m e n t gleichzeitig
einen Präzedenzfall (und als solcher wird es in den unterschiedlichsten Z u s a m m e n h ä n g e n
gerne bezeichnet) für die etwaige Unwirksamkeit vom Kongress gesetzter Umsetzungsfris-
ten zu nennen - sei es mittels des Textes selbst o d e r a u f g r u n d der den Vorschlag begleitenden
Resolution. Bereits die in Artikel V der Verfassung vorgesehene hervorgehobene Stellung
des Kongresses während des A m e n d m e n t - V e r f a h r e n s legt eine solche Sichtweise nahe.
Die Problematik, ob nun der Kongress eine bereits gesetzte Ratifikationsfrist ohne Hinzu-
ziehung der Staaten, die bereits ratifiziert haben, verlängern darf, verwickelte schließlich
angesichts des vorgeschlagenen ..Equal Rights A m e n d m e n t " sowohl Kongress als auch
die Staaten und Gerichte in eine anhaltende Diskussion. B e f ü r w o r t e r und G e g n e r dieser
ausschießlichen B e f u g n i s des Kongresses zur Fristsetzung und etwaigen -Verlängerung
bemühten mit unterschiedlicher Stoßrichtung jeweils die ..political question doctrine", um
ihren Standpunkt zu untermauern, vgl. nur: Equal Rights A m e n d m e n t Extension. Hea-
rings before the Senate Judiciary Subcommittee on the Constitution. 95th C o n g r e s s , 2d
sess. (1978); Equal Rights A m e n d m e n t Extension. Hearings before the House Judiciary
Subcommittee on Civil and Constitutional Rights. 95th Congress. l s t / 2 d sess. ( 1 9 7 7 - 7 8 ) .
240 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Im Kontext des Ratifikationsverfahrens stellte sich wiederkehrend die Frage, ob
ein Staat, der bereits ratifiziert hat. diesen Schritt wieder mit der Folge rückgängig
machen kann, dass der Kongress diesen Staat nicht der erforderlichen Mehrheit zu-
rechnen darf. Insgesamt legt die bisherige Praxis den Schluss der Unwirksamkeit
eines solchen Vorgehens einzelner Staaten nahe. Andeutungen des Supreme Court
in Coleman v. Miller688 und die Maßnahmen des Kongresses bei der Ratifikati-
on des 14. Amendments 6 8 9 stützen diese Einschätzung. Ebenso könnte insoweit
von einer ausschließlichen Kompetenz des Kongresses ausgegangen werden. Es
handelt sich letzlich um eine „political question", die, wenn überhaupt, lediglich
einer eingeschränkten Justiziabilität zugänglich ist. Eine andere Ansicht in dieser
Angelegenheit vertrat das Office of Legal Counsel des Justizdepartments erneut
im Verfahren des 27. Amendments. Die Coleman-Entscheidung wurde als nicht
bindend, das Vorgehen des Kongresses bezüglich des 14. Amendments als „ab-
erration" bezeichnet. 6 '" Als Begründung wurde unter anderem vorgebracht, der
Kongress werde durch Artikel V der Verfassung nur zum Vorschlag eines Amend-
ments und zu Empfehlungen bezüglich der „Mode of Ratification" ermächtigt.
Zudem sei eine derartige Ausdehnung der Befugnisse des Kongresses schwer
mit d e m G r u n d g e d a n k e n der „Separation of p o w e r s " und des Föderalismus zu
vereinbaren. 691

Will man sich einer Lösung dieses Problems annähern, so gilt es zunächst
festzustellen, dass der Kongress im Gegensatz zu den amerikanischen Gerichten

688
307 U.S. 4 3 3 . 4 4 8 . (1939): „Thus, the political departments of the Government dealt
with the effect of previous rejection and of attempted withdrawal and determined that both
were ineffectual in the presence of an actual ratification."
689
Nach den Widerrufen der Ratifikation des 14. A m e n d m e n t s seitens der Staaten Ohio
und N e w Jersey und insbesondere nach Ratifikation - durch neu eingesetzte Regierun-
gen - dreier Staaten (Georgia. North Carolina. South Carolina), die im Vorfeld bereits
die Ratifikation versagt hatten, entbrannte ein Streit sowohl über die Wirksamkeit der
W i d e r r u f e als auch der Gültigkeit einer Ratifikation nach bereits erfolgter Zurückweisung.
Der Kongress selbst stellte schließlich die Wirksamkeit der Ratifikation fest, indem er die
W i d e r r u f e O h i o s und New Jerseys schlicht überging. Erneut debattiert wurden diese Fra-
gen im Kontext des bereits genannten, vorgeschlagenen „Equal Rights A m e n d m e n t " , siehe
Equal Rights A m e n d m e n t Extension. Hearings before the Senate Judiciary Subcommittee
on the Constitution. 95th Congress, 2d sess. (1978); Equal Rights A m e n d m e n t Extension.
Hearings before the House Judiciary Subcommittee on Civil and Constitutional Rights.
95th Congress, l s t / 2 d sess. ( 1 9 7 7 - 7 8 ) . Allerdings konnte angesichts des gescheiterten
..amendment-proposal" keine Klärung der Angelegenheit erzielt werden, vgl. dazu insge-
samt ausführlich Congtressional Research Center. Analysis and Interpretation. Annotations
of Cases Decided by the S u p r e m e Court of the United States. 1992 Edition: Cases Decided
to June 29. 1992. Senate D o c u m e n t No. 1 0 3 - 6 and 1998 Supplement: Cases Decided to
June 26. 1998. Senate Document No. 1 0 6 - 8 , S. 905. Siehe auch E.S. Corwin!M. L Ramsey,
T h e Constitutional Law of Constitutional A m e n d m e n t , in: 27 Notre D a m e Lawyer (1951),
S. 185 ff.. 201 ff.
690
Vgl. 16 Ops. of the O f f i c e of Legal Counsel (1992), S. 102 ff.. 125.
691
Ebenda. S. 121 ff. mit weiteren A r g u m e n t e n .
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 241

nicht unter dem Diktat des Prinzips der „stare decisis" 692 handeln muss. Entschei-
dungen des Kongresses binden also keineswegs spätere Zusammensetzungen der
Kammern. Gleichwohl ist auch der Kongress aufgerufen, gewisse Grundregeln im
Umgang mit verfassungsrechtlichen Problemen einzuhalten. Die Beantwortung
von Fragen, die letztlich einer Verfassungsinterpretation bedürfen, aber gleichzei-
tig „political questions" darstellen, obliegt grundsätzlich zunächst den „politischen
Gewalten" Legislative und Exekutive. Allerdings werden beide per Eid an eine Ver-
fassung gebunden 6 9 3 , welche naturgemäß nicht immer die Klärung eines Problems
bereits inhaltlich liefern kann. Wenn aber die Verfassung die Entscheidung in einer
Sache etwa dem Kongress auferlegt und keinerlei Regelungen über das Zustande-
kommen dieser Entscheidungen zu erkennen gibt, so wird man annehmen dürfen,
dass der Kongress die Freiheit besitzt, autark zu beschließen und im Ergebnis
die Maßnahme „politisch" zu nennen, was wiederum die Einflussmöglichkeiten
der Gerichte beschneidet. 6 9 4 Auch wenn die Entscheidungen Dillon v. Gloss™5
und Coleman v. Miller696 nicht als Präzedenzfälle in dieser Gegebenheit erachtet
werden können, da ihnen ein anderer Sachverhalt zugrundelag. so lässt sich doch
auf einige grundsätzliche Erwägungen des Supreme Courts, beziehungsweise
einzelner Richter in Sondervoten zurückgreifen.

Die Einlassungen des Gerichts, wie lange ein Amendment-Vorschlag „rea-
sonably" schweben dürfe bevor er unwirksam würde, sind auch auf die Frage
einer späteren Ratifikationsrücknahme übertragbar. Dazu zählen insbesondere
die oben genannten drei Schritte der Begründung, die der Supreme Court in
Dillon v. Gloss angestellt hatte. Indes muss eine Bezugnahme auf diese Entschei-
dung nicht bedeuten, dass der Kongress einen Widerruf der Ratifikation nicht
auch - stillschweigend - hinnehmen könnte, wenn er etwa zu der Einsicht ge-
langte, der Widerruf würde nicht die erforderliche „contemporaneous expression

692
Eingehender zu diesem Prinzip aus der deutschsprachigen Lit. mit zahlreichen Nach-
weisen M. Leder. Die sichtbare und die unsichtbare Hand in der Evolution des Rechts, 1998
sowie G. Seyfarth. Die Ä n d e r u n g der Rechtsprechung durch das Bundesverfassungsgericht,
1998. insb. Teil I. Siehe bereits H.A. Oliphanr, A Return to Stare Decisis. in: American Bar
Ass. Journal 1928, S . 7 1 ff.; R. Laim. Stare Decisis. T h e Fundamentals and the Significance
of Anglo-Saxon Case Law. 1947.
693
Siehe Artikel VI § 3 der Bundesverfassung.
694
Ähnlich Chief Justice Hughes in Coleman v. Miller, 307 U.S. 433, 4 5 0 ff. (1939),
der „no basis in either Constitution or Statute" fand, der Gerichtsbarkeit entsprechende
Eingriffsbefugnisse zuzusprechen. „Article V. speaking solely of ratification. contains no
Provision as to rejection." Hinsichtlich einer etwaigen Fristsetzungskompetenz des Supreme
Courts befand Hughes: „Where are to be found the criteria for such a judicial determination?
None are to be found in Constitution or Statute", vgl. ebenda 4 5 3 f. Siehe insgesamt zur
Fragestellung, inwieweit es sich hierbei um eine „political question" handelt L Henkin, Is
There a .Political Q u e s t i o n ' Doctrine?, in: 85 Yale L.J. (1976), S. 597 ff.
695
256 U.S. 368 (1921).
696
307 U.S. 4 3 3 (1939).
242 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

of the people's will" untergraben. Eine solche Sichtweise würde dem Kongress
gerade die „Handlungshoheit" hinsichtlich Erfolg und Scheitern einer Ratifikation
erhalten. 6 '' 7 Überdies unterstrich der Supreme Court in derselben Entscheidung,
Artikel V überlasse dem Kongress die Autorität „todeal with subsidiary matters of
detail as the public interest and changing conditions may require." 698 In Coleman
v. Miller vertiefte Chief Justice Hughes den Gedanken, indem er diese „matters of
detail" ausdrücklich dem Kompetenzbereich des Kongresses zuordnete und den
Gerichten diesbezüglich jegliche Zuständigkeit absprach. 6 9 9

Ferner lässt Artikel V. dessen Wortlaut lediglich die „Ratifikation" und dies-
bezüglich keine weitergehenden Optionen nennt, darauf schließen, dass ein Staat
nach dem Akt der Ratifikation keine weitere rechts wirksame Beurteilung mit der
Folge der Rücknahme der Ratifikation des Amendments vornehmen kann. Das
gelegentlich vorgetragene Argument, bereits Madison habe darauf hingewiesen,
ein Gliedstaat könne nicht bedingt ratifizieren, denn eine Annahme habe „in toto
and for ever" zu erfolgen 7 0 0 lässt sich dagegen kaum auf die Frage einer späteren
Rücknahme übertragen.

(5) Beendigung des Amendment-Verfahrens

Das Amendment-Verfahren endete früher mit der offiziellen Unterrichtung des
von dem Amendment betroffenen Ministers durch die einzelstaatliche Legisla-

697
Nach der G e g e n a u f f a s s u n g musste diese Kompetenz auf einen „executive official"
(heute den sog. ..Archivist") übertragen werden, der bei Fragen etwa nach der Gültigkeit
eines W i d e r r u f s der Ratifikation w i e d e r u m das Justizdepartment konsultieren könnte.
Diese Konstruktion ist jedoch weder mit den vorgesehenen ministeriellen Funktionen des
..Archivist" zu vereinen noch leistet sie einen Beitrag zur Lösung einer ..political question",
über die letztlich erneut nur der Supreme Court entscheiden könnte, nachdem der Kongress
bei diesem Ansatz keinerlei Entscheidungsautorität besäße. Vgl. auch 16 Ops. of the Office
of Legal Counsel (1992). S. 102 ff.. 116 ff.
698
Ebenda 375 f.
699
Coleman v. Miller 307 U.S. 433. 4 5 2 ff. (1939). Differenzierend in diesem Kontext
das Sondervotum von Justice Black, ebenda 4 5 6 . 4 5 8 . der sowohl den Kongress als auch
den Gerichtshof in gewissen Fragestellungen im Z u s a m m e n h a n g von Artikel V lur berufen
hält. Z u d e m forderte Black die Formulierung „reasonable t i m e " aus Dillon v. Gloss zu
verwerfen.
Hierauf wird u. a. in Congressional Research Center, Analysis and Interpretation.
Annotations of C a s e s Decided by the Supreme Court of the United States. 1992 Edition:
Cases Decided to June 29. 1992. Senate D o c u m e n t No. 1 0 3 - 6 and 1998 Supplement:
Cases Decided to June 26, 1998. Senate D o c u m e n t No. 1 0 6 - 8 . S. 908, Bezug g e n o m m e n .
Im Wortlaut befand J. Madison. als in N e w York die Ratifizierung der Verfassung unter
der Bedingung einer Berücksichtigung gewisser A m e n d m e n t s diskutiert wurde: „ T h e
Constitution requires an adoption in toto and for ever. It has been so adopted by the other
States. An adoption for a limited time would be as defective as an adoption of some of the
articles only. In short any condition whatever must viciate the ratification", zitiert nach:
H. Syrett (Hrsg.). T h e Papers of Alexander Hamilton. Bd. 5. 1962, S. 184.
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 243

turen. die bestätigten („authenticate"), dass sie das vorgeschlagene Amendment
ordnungsgemäß ratifiziert hatten. So bindend dieses Amendment für den Minister
war, so endgültig war dessen Bestätigung durch Verkündung („proclamation")
für die Gerichte sowohl im Hinblick auf etwaige folgende Einwände als auch
angesichts der vermuteten Richtigkeit des legislativen Ratifikationsverfahrens. 701
Diese ministerielle Aufgabe war sodann auf einen Funktionär, den sogenannten
Administrator of General Services10' übertragen worden, bevor man zuletzt den
Archivist of the United States für zuständig erklärte 703 . In der Entscheidung Dillon
v. Gloss erklärte der Supreme Court, dass das 18. Amendment mit dem Zeit-
punkt der Ratifikation des (damals für die erforderliche Mehrheit entscheidenden)
36. Staates in Kraft getreten sei und nicht erst mit dem Datum der Proklamation
des Ministers. 704 Auf die deckungsgleiche heutige Verkündung durch den Archivist
ist diese Regelung zweifellos entsprechend anwendbar.

dd) Möglichkeit der Interpretation von Amendments

Inwieweit Artikel V der Bundesverfassung tatsächlich richterlicher Auslegung
zugänglich ist, gehört wie bereits mehrfach erwähnt zu den umstrittendsten Fra-
gen im Kontext des Amendment-Verfahrens. Vor 1939 erklärte sich der Supreme
Court (trotz der Erkenntnis von der Endgültigkeit einer Ratifikation nach der
offiziellen Bekanntmachung durch die jeweiligen Gliedstaaten 705 ) bei einigen Ein-
sprüchen gegen die Gültigkeit von Amendments zwar für zuständig, ließ jedoch
alle Begehren an der Begründetheit scheitern. Die in vielerlei Hinsicht unbefriedi-
gende Entscheidung Coleman v. Miller bedeutete schließlich einen Wendepunkt
in der Haltung des Gerichtshofs, 7 0 6 der nicht weniger als vier unterschiedliche
Meinungen in seinen Reihen vereinte, wovon keine von mehr als vier Richtern

701
Vgl. Act of April 20. 1818. See. 2, 3 Stat. 4 3 9 sowie Leser v. Garnett, 258 U.S. 130.
137(1922).
702
Siehe 65 Stat. 7 1 0 - 7 1 1 . See. 2: Reorg. Plan No. 20 of 1950. See. l ( c ) . 6 4 S t a t . 1272.
703
National Archives and Records Administration Act of 1984, 98 Stat. 2291, 1
U . S . C . See. 106b.
704
Dillon v. Gloss, 256 U.S. 368. 376 (1921).
705
User v. Garnett. 258 U.S. 130 (1922).
706
Vgl. Coleman v. Miller, 307 U. S. 4 3 3 (1939). Streitpunkt war die erfolgte Bestätigung
einer Ratifikationsresolution des Staates Kansas, die sieh aus dreierlei Gründen Angriffen
ausgesetzt sah: zum einen sei das A m e n d m e n t („child labor a m e n d m e n t " ) bereits ein-
mal zurückgewiesen worden: darüberhinaus sei für die Ratifikation ein „ u n r e a s o n a b l e "
Zeitraum, nämlich dreizehn Jahre verstrichen: zum dritten seien die Kompetenzen des
Vizegouverneurs im Ratifikationsverfahren überschritten worden, indem seine S t i m m e
als die entscheidende zugunsten der Ratifikation gewertet w u r d e . Ausführlich zu dieser
Entscheidung statt vieler H.H. Clark. C o l e m a n v. Miller: A m a j o r reduetion of the Juris-
diction of the Supreme C o u r t . 1942: R.F. Fairchild Cushman/B.S. Koukoutchos, C a s e s in
Constitutional Law. 9. Aufi. 1999. Ch. 11. Siehe aber auch bereits Fairchild v. Hughes, 258
U.S. 126 (1922), als der S u p r e m e C o u r t konstatierte, eine private Person könne nicht vor
244 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

unterstützt wurde. D i e Mehrheit urteilte, dass die Kläger - Mitglieder des Senats
von K a n s a s - j e d e n f a l l s ein ausreichendes Interesse geltend m a c h e n konnten, um
die Zuständigkeit der Bundesgerichte zu b e g r ü n d e n . Materiell ging es freilich wie
o b e n bereits a n g e d e u t e t stets um d i e Frage, i n w i e w e i t es sich bei den strittigen
P u n k t e n u m ..political q u e s t i o n s " h a n d e l e u n d , w e n n d i e s z u b e f ü r w o r t e n sei, o b
diese überhaupt G e g e n s t a n d richterlicher Kontrolle sein dürften.707 Letzten E n d e s
s t e h t Coleman v. Miller f ü r d i e E r k e n n t n i s , d a s s e i n i g e E n t s c h e i d u n g e n h i n s i c h t -
lich „ p r o p o s a l " u n d R a t i f i k a t i o n v o n A m e n d m e n t s a u s s c h l i e ß l i c h d e m K o n g r e s s
v o r b e h a l t e n s i n d - sei e s a n g e s i c h t s d e s k l a r e n W o r t l a u t s d e r w e s e n t l i c h e n B e s t i m -
m u n g ( A r t . V ) o d e r sei e s a u f g r u n d f e h l e n d e r E n t s c h e i d u n g s k r i t e r i e n s e i t e n s d e r
Gerichte, um abschließend und angemessen über A m e n d m e n t s zu befinden. Der
S u p r e m e C o u r t a k z e n t u i e r t e d i e s e n G e d a n k e n i n Baker v . Carrim, i n d e m e r s i c h
e r n e u t - a u c h u n t e r B e z u g n a h m e a u f Coleman v. Miller - d e r . . p o l i t i c a l q u e s t i o n
doctrine" annäherte:

„ ( C o l e m a n ] held that the questions of how long a proposed a m e n d m e n t to the Federal
Constitution remained open to ratification. and what effect a prior rejection had on a
subsequent ratification, were committed tocongressional resolution and involved criteria
of decision that necessarily escaped the judicial grasp."™'

Beide g e n a n n t e n A s p e k t e h o b d e r Gerichtshof erneut als „political q u e s t i o n s "
hervor.710 Eine Überzeugung, die in späteren Entscheidungen bestätigt werden
sollte.7"

den Bundesgerichten eine indirekte Entscheidung über die Gültigkeit und A n n a h m e eines
A m e n d m e n t s erstreiten.
707
Dazu neben den Sondervoten in Coleman v. Miller der bereits oben im Z u s a m m e n -
hang mit d e m Steit um Einzelfragen des Konvents erwähnte G. Rees. T h r o w i n g Away
the Key: T h e Unconstitutionality of the Equal Rights A m e n d m e n t Extension, in: 58 Texas
L. Rev." (1980). S. 8 7 5 ff.. 886 ff.: ders. C o m m e n t . Rescinding Ratification of Proposed Con-
stitutional A m e n d m e n t s . A Question for the Court, in: 37 La. L. Rev. (1977). S. 896ff. der
eine generelle Befugnis des Supreme Court zum J u d i c i a l review" befürwortet. Im Ergebnis
ähnlich, j e d o c h mit klaren Einschränkungen auf lediglich „formale Fragen" W. Dellinger.
T h e Legitimacy of Constitutional Change: Rethinking the A m e n d m e n t Process. in: 97
Harvard L.Rev. (1983), S. 3 8 6 f f . . 4 1 4 f f . Siehe weiterhin LH. Tribe. A Constitution We
Are A m e n d i n g : In Defense of a Restrained Judicial Role. in: 97 Harvard L. Rev. (1983),
S. 4 3 3 ff., 4 3 5 ff. Eine Vielzahl von Argumenten zu dieser T h e m a t i k findet sich auch in
den ..Hearings" zur Equal Rights A m e n d m e n t Extension. Hearings before the Senate Ju-
diciary S u b c o m m i t t e e on the Constitution. 95th Congress. 2d sess. (1978); Equal Rights
A m e n d m e n t Extension. Hearings before the House Judiciary Subcommittee on Civil and
Constitutional Rights, 95th Congress. l s t / 2 d sess. ( 1 9 7 7 - 7 8 ) . Z u d e m befassten sich zwei
gliedstaatliche Gerichte mit der Problematik, um zu d e m Schluß einer zumindest einge-
schränkten Justiziabilität zu k o m m e n . Dyerv. Blair. 390 F. Supp. 1291 ( D . C . N . D . III., 1975);
Idaho v. Freeman. 529 F. Supp. 1107 ( D . C . D . Idaho, 1981). aufgehoben und „remanded to
d i s m i s s " durch den Supreme Court. 4 5 9 U.S. 809 (1982).
708
Baker v. Carr. 369 U. S. 186. 2 1 4 (1962).
709
Ebenda.
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 245

ee) Die generellen Wirkkräfte des Amendment-Verfahrens

Auch nicht ratifizierte Vorschläge für eine Verfassungsänderung oder -ergän-
zung können eine Verfassungskultur prägen. Dieser Aspekt gerät allzu leicht
in Vergessenheit. Dabei scheint sich zunächst eine unterschiedliche Betrach-
tungsweise aufzudrängen, je nachdem wie weit ein Amendment-Vorschlag im
Verfahren fortgeschritten ist. Allerdings kann dieser Gesichtspunkt nicht derart
pauschal bewertet werden, da auch (bereits im Kongress) gescheiterte „propo-
sals" durchaus zu hitzigen Debatten in der Öffentlichkeit geführt haben 7 2 und
andere fast unbemerkt zuletzt sogar ratifiziert wurden 7 1 3 . Allein die Diskussion
einer etwaigen Verfassungsergänzung - oder Verfassungsänderung außerhalb der
Vereinigten Staaten - leistet mehr als lediglich einen Beitrag zur Fortentwick-
lung eines gewachsenen Verfassungsverständnisses; sie ist Ausdruck. Bestandteil
und - insbesondere wenn sie öffentlich ausgetragen wird - Mittlerin einer lebendi-
gen Verfassungskultur. Gleichzeitig werden unverzichtbare Fundamente für j e d e
erfolgreiche Verfassunggebung errichtet. Das Ausschlußprinzip wird somit zwar
an der Verfassung ausgerichtet, jedoch nicht an ihr vollzogen.

Neben den 27 durch die erforderliche Dreiviertelmehrheit der Staaten ratifizier-
ten Amendments wurden den Staaten sechs weitere Vorschläge zur Entscheidung
vorgelegt, die jedoch nie ratifiziert wurden. 7 1 4 Von den zwölf vorgeschlagenen
Amendment-Artikeln aus dem Jahre 1789 wurden die Artikel III bis XII rati-

7I
" E b e n d a 2 1 7 : „a textually d e m o n s t r a b l e constitutional c o m m i t m e n t of the issue to
a coordinate political department; or a lack of judicially discoverable and manageable
Standards for resolving it."
7.1
Siehe Powell v.McCormack, 395 U.S. 486 (1969); O'Brien v. Brown, 409 U.S. I
(1972); Gilligan v. Morgan,413 U.S. 1 (1973). Vgl. aber auch einschränkend Uhler v. AFL-
CIO. 468 U. S. 1310(1984) und das Sondervotum von Justice Powell in Goldwater v. Carter,
444 U.S. 996, 1001 (1979).
7.2
Siehe beispielsweise im Kontext des Bürgerkrieges die ..Amendments Proposed in
Congress by Senator John J. Crittenden. D e c e m b c r 18. 1860" bzw. ..Amendments Proposed
by the Peace C o n f e r e n c e . February 8 - 2 7 . 1861" (im Wortlaut abgedruckt bei PL Ford,
T h e Federalist. A c o m m e n t a r y on the Constitution of the United States by Alexander
Hamilton. J a m e s M a d i s o n and John Jay edited with notes, illustrative d o c u m e n t s and a
copious index by Paul Leicester Ford. 1898).
713
Die Ratifizierung des zunächst letzten, bereits geschilderten 27. A m e n d m e n t über-
raschte selbst Kenner des amerikanischen Verfassungslebens: das über 200-jährige Verfah-
ren trug unterdessen nicht wesentlich zur Prägung der amerikanischen Verfassungskultur
bei, vgl. dazu bereits vor der erfolgten Ratifikation S. Slavin, (ed.), T h e Equal Rights
A m e n d m e n t . T h e Politics and Process of Ratification of the 27th A m e n d m e n t to the
U.S. Constitution. Vol. 2. 1982.
714
Da diese sechs ..proposals" bislang in der deutschsprachigen Literatur nicht zu
finden sind (vgl. aber G.Anastaplo, T h e Constitution of 1787. 1989. S . 2 9 8 f . ) . werden
sie im Originaltext im A n h a n g abgebildet. Zu d e m prominenten, gescheiterten ..Equal
Rights A m e n d m e n t " vgl. M. Berry, W h y E R A Failed: Politics. W o m e n ' s Rights, and the
A m e n d i n g Process of the Constitution. 1986: J. Manbridge. Why we lost the E R A . 1986.
246 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

fiziert und gingen als die ersten zehn Amendments unter dem Begriff „Bill of
Rights" in die Bundesverfassung ein. Der zunächst vorgesehene Artikel II mündete
schließlich im schon mehrfach genannten 27. Amendment (1992).

Obgleich die Option einer formalen Verfassungsergänzung mittels des Amend-
ment-Prozesses nie grundsätzlich in Frage gestellt wurde, tauchten doch in der
amerikanischen Verfassungsgeschichte, wie an den obigen Beispielen illustriert,
wiederkehrend Spannungen und heftige Kontroversen über Einzelheiten und Leit-
gedanken des Amendmentverfahrens auf. Einigen Problemstellungen ist aller-
dings eine gewisse Konstanz, auch in der unerbittlichen Haltung der konträr
vertretenen Positionen nicht abzusprechen. Zu nennen ist etwa der Grundkonflikt
zwischen dem Bedürfnis nach einem formalen Verfahren nach Artikel V. das be-
reits T. Jefferson pointierte 715 , und dem Favorisieren einer Verfassungsanpassung
durch eine starke Gerichtsbarkeit, was wiederum Äußerungen von Chief Justi-
ce J. Marshall1* und später W. Wilson717 oder C. Tiedeman7!K deutlich werden
lassen. 719

Periodisch traten offen kundgetane Sorgen um die eigentliche Angemessenheit
und die anti-demokratischen Wesenszüge des Amendment-Prozesses zutage. 720
Naturgemäß waren diese Bedenken stets am Ende langer Zeitspannen zu konsta-

7,5
So bereits T. Jefferson im Briefwechsel mit J. Madison, vgl. P.L. Ford (ed.), The
Works of T h o m a s Jefferson. Vol. 6. 1904 - 5 , S. 3 ff.
716
Marshall sah sogar breit angelegte Konstruktionen durch die Gerichtsbarkeit als
erstrebenswerte Alternative zu konstanten Textänderungen der Verfassung oder zu späteren
Verfassungskonventen, vgl. dazu mit Textbeispielen N. Cahn. An A m e r i c a n Contribution.
S u p r e m e Court and Supreme Law. 1954, S . 2 5 . Neben den A n m e r k u n g e n Marshalls zur
Rechtfertigung einer Stärkung der Gerichtsbarkeit in der bahnbrechenden Entscheidung
Marbttry v. Madison, 5 U.S. 137, 176 (1803) ist seine Charakterisierung von Artikel V der
Verfassung als „unwieldly and cumberous m a c h i n e r y " in Barron v. Baltimore, 7. Pet. 242.
150 (1833) bemerkenswert.
71
Siehe insbesondere W. Wilson, Congressional Government, in: A.S. Link (ed.), T h e
Papers of Woodrow Wilson. Vol. 4. 1968. S. 134 f., wo er die Rolle des Supreme Court für
eine Fortentwicklung der Verfassung prägnant hervorhebt.
718
C. Tiedeman. T h e Unwritten Constitution of the United States. 1890. S . 4 3 : ,,|the]
flesh and blood of the Constitution [are found] in the decisions of the courts and acts of
legislature. which are published and enacted in the enforcement of the w ritten Constitution."
Das Werk kann als ..Klassiker" amerikanischer Verfassungsliteratur bezeichnet werden.
19
Fundierte Einblicke in das Wechselspiel zwischen Artikel V und der Rolle der
Gerichtsbarkeit gibt B. Acker man. T h e Storrs Lectures: Discovering the Constitution, in: 93
Yale L.J. (1984)". S. 1013 ff.: ders.. Transformative Appointments. in: 101 Harvard L. Rev.
(1988), S. 1164 ff.
720
So beispielsweise in den Schriften von S.G. Fisher, der in ders.. T h e Trial of the
Constitution. 1972 (Neudruck der Ausgabe von 1862), S. 55 die berühmt gewordenen
rhetorischen Fragen stellte: „Why should they not be m a d e by Congress. if d c m a n d e d by
necessity, as they would be by an English Parliament? Should they be approved and ratified
by the people, what is the difference, whether their consent be expressed by a Legislature
or by a Convention which they have elected. or before or after the alteration be m a d e it
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 247

tieren - wie von 1804 bis 1865 und von 1870 bis 1913 -, während derer keine
Amendments in die Verfassung Einzug hielten. Wohingegen in Zeiten höchster
Amendment-Kreativität 7 2 1 diesbezüglich höchstens gedämpfte Kassandrarufe zu
vernehmen waren. 722

Die Rechtsfragen im Zusammenhang mit der formalen, gebundenen Verfassung-
gebung in den Vereinigten Staaten legen einige Grundsätze des amerikanischen
Verfassungsverständnisses offen. Einerseits bestimmen Gerichtshof und Kongress
letztlich das „Uhrwerk" der Verfassung. Zeit und Verfassung findet in ihrer inne-
ren Bedingtheit eine Kontrolle. 723 Der Gerichtshof hat trotz der selbst auferlegten
Zurückhaltung allein schon in der Begründung derselben gewichtige Argumen-
te für gewisse zeitliche Regelungen und Fristen getroffen. 7 : 4 Weiterhin ist die
unbestrittene Aufmerksamkeit der amerikanischen Öffentlichkeit gegenüber der
grundsätzlichen Option. Verfassungsergänzungen im Zuge eines formalen Verlah-
rens durchzuführen, eindrucksvolles Zeugnis ihres tief verwurzelten Engagements
um einen funktionierenden „Konstitutionalismus". Dabei entspricht es einer ver-
breiteten Ansicht, tiefgreifende Regierungsprobleme seien gegebenenfalls durch
eine Revision der Verfassung zu lösen. 725 Derlei Bestrebungen stehen in einem
steten Spannungsfeld zu den ebenso „geistreichen" Empfehlungen „moderner Ma-
disons", die einen Verschleiß des Amendment-Instruments befürchten und daher
gewisse verfassungsrechtliche Fragen ohne Rückgriff auf die Verfassung lösen

would still be the wishes of the same people carried into effect. If the people should be
dissatisfied, they can say so through another Congress. If they continue to be satisfied
after the alteration is tried, it would be thus established as a precedent to be engrafted on
the Constitution, as is the case in England." Weiter bekräftigte Fisher, „ | t | h e Constitution
belongs to the people of 1862, not to those of 1787", woraus er schließlich folgert: „|i]t
must and will be modified to suit the wishes of the former. by their representatives in
Congress, just as the English Constitution has been modified by Parliament". vgl. ebenda.
S . 9 6 f . Ähnlich später H. Croly, Progressive Dcmocracy. 1909. S. 130. der Artikel V als
..the most formidable legal obstacle in the path of progressive democratic fulfilment" zu
portraitieren wußte.
721
Eine Darstellung auffälliger ..amendment Clusters" bietet A. Grimes, D e m o c r a c y
and the A m e n d m e n t s to the Constitution. 1978. S. 157 f.
722
Bei J.R. Vile. A m e r i c a n Views of the Constitutional A m e n d i n g Process: An Intel-
lectual History of Article V, in: 25 A J L H (1991), S . 4 4 f f . . 67 f. findet sich eine historische
Zusammenstellung aller Bedenkenträger. die mit unterschiedlichen Argumenten Artikel V
der ..Büchse der P a n d o r a " gleichstellen.
723
Grundsätzlich zu ..Zeit und Verfassung": P. Hüberle, Zeit und Verfassung, in: Z I P 21
(1974), S. 111 ff., wiederabgedruckt in: R. D r e i e r / F . S c h w e g m a n n (Hrsg.). Probleme der
Verfassungsinterpretation. 1976. S. 293 ff. Siehe auch ders., Zeit und Verfassungskultur,
in: A. P e i s l / A . Möhler (Hrsg.), Die Zeit. 1983. S. 289 ff.
724
Vgl. erneut die Entscheidungen Dillon v.Gloss, 256 U . S . 3 6 8 , 376 (1921) und
Coleman v. Miller, 307 U.S. 433 (1939).
725
Wobei gelegentlich selbst eine neue Verfassung vorgeschlagen wurde, siehe nur den
Ansatz von R. G. Tugwell, T h e Emerging Constitution. 1974.
248 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

wollen. 726 Letztlich ist es aber auch gerade den „stabilen" Gegensätzlichkeiten in-
nerhalb der endlosen Diskussion zuzuschreiben, dass neben den bereits genannten
Gründen die Urfassung der amerikanischen Verfassung vergleichsweise unberührt
blieb. Die amerikanische Bundesverfassung entspringt einer emotional aufgela-
den Stimmung Ende des 18. Jahrhunderts und sie lebt in der Aufrechterhaltung
emotionaler Bindungen zu ihr fort. Die genannten Konflikte allein im Amendment-
Verfahren leisten hierzu durch aus ihren Beitrag.

Trotz fundamentaler Umwälzungen innerhalb der letzten zwei Jahrhunderte
im gesellschaftlichen, sozialen, wirtschaftlichen, ethischen und politischen Um-
feld 27 erscheint das parallele „Wachstum" der amerikanischen Verfassung um
zehn plus siebzehn Amendments nur auf den ersten Blick dürr. Die beispielhafte
Anpassungsfähigkeit der amerikanischen Verfassung hat neben der Möglichkeit
der formalen Verfassungsergänzung also weitere Gründe. Die wesentlichen Ver-
änderungen - und eben nicht lediglich Ergänzungen - sind demzufolge auch auf
anderen Wegen als dem der gebundenen Verfassunggebung durchgesetzt worden.

Die Geschichte der amerikanischen Revisionspraxis zeichnet sich insgesamt
und in föderativer Hinsicht durch zwei Merkmale aus: Formell wie gesehen
dadurch, dass bislang alle Verfassungsergänzungen auf Vorlagen des Kongresses
beruhten, die Gliedstaaten ihr Recht auf Einberufung eines Verfassungskonvents
somit noch nie durchgesetzt haben, und materiell schließlich dadurch, dass die
im 20. Jahrhundert gewachsenen Kompetenzverlagerungen auf den Bund weniger
eine Folge förmlicher Anpassungen des Verfassungstextes, sondern vielmehr
Ergebnis richterlicher Verfassungsinterpretation sind. 72 "

b) Europäische Union: von der Vertragsänderung
zur Verfassungs(Vertragsänderung

Aus der verfassungshistorischen Betrachtung der heutigen Europäischen Union
ergaben sich bereits unterschiedliche Entwicklungsschritte, die verfassungsschöp-
fenden wie verfassungsändernden Charakter hatten. Es drängt sich daher auch

72l>
Vgl. dazu auch kritisch m . w . N J.R. Vile. American Views of the Constitutional
A m e n d i n g Process: An Intellectual History of Article V. in: 25 A J L H (1991), S . 4 4 f f . ,
61 ff.
27
Einen Einblick in den A m e n d m c n t - P r o z e s s und dessen Konnexität zur amerikani-
schen politischen Realität gewährt R. Bernstein. A m e n d i n g A m e r i c a . 1993.
28
Es ist d a h e r durchaus schlüssig, dass die unter bundesstaatlicher Sichtweise beson-
ders wichtigen A m e n d m e n t s allesamt noch vor den sogenannten „New D e a l " - R e f o r m e n
a n g e n o m m e n wurden: so die „Bill of Rights", die Abschaffung der Sklaverei (13. Amend-
ment), das Recht auf „ d u e process" (14. A m e n d m e n t ) , die E i n f ü h r u n g einer Bundesein-
kommenssteuer (16. A m e n d m e n t ) und die Volkswahl der Senatoren (17. A m e n d m e n t ) ,
vgl. auch mit Betonung der gliedstaatlichen Aspekte J. Annaheim. Die Gliedstaaten im
amerikanischen Bundesstaat. 1992. S . 2 2 0 mit F n . 4 .
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 249

ein Blick auf die „gebundene Verfassunggebung" in Europa auf, der sowohl die
Verträge als auch den Verfassungsvertrag und die jeweiligen Verfahrensschritte
umfassen soll.

aa) Verfassunggebung in der Supranationalen Union

Von Interesse ist zunächst die generelle Frage nach den Voraussetzungen der
Verfassunggebung in der Supranationalen Union. Dabei erscheint die Unterschei-
dung zwischen einer verfassunggebenden und einer verfassungsändernden Gewalt
in der Supranationalen Union nicht unproblematisch, insbesondere da ein völker-
rechtlicher Vertrag üblicherweise von denselben Beteiligten, nämlich den Staaten,
auf demselben Wege geändert wie geschlossen wird, und seine Änderung keinen
Einschränkungen unterliegt. Jedoch erlaubt es das Recht der völkerrechtlichen
Verträge, andere Verfahren der Vertragsänderung zu vereinbaren (vgl. Art. 4 0 1
WVRK), etwa die Änderung durch eine qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten
oder die autonome Vertragsänderung durch die Unionsorgane. In diesem Falle ist
die Unterscheidung ohne Schwierigkeit zu bewerkstelligen; die vertragsändernde
ist eine begrenzte, erst mit dem Vertrag geschaffene Gewalt.

Im Übrigen: jede Vertragsänderung bewirkt zugleich eine materielle Verfas-
sungsänderung auf nationaler Ebene, ohne dass der Text etwa des Grundgesetzes
(GG) geändert würde: Art.23 Abs. 1 GG verweist konsequent auf Art.79 Abs. 2
und 3, nicht aber auf Absatz 1, in dem für jede Grundgesetzänderung eine aus-
drückliche Änderung des Textes vorgeschrieben wird. 729

In der Supranationalen Union bestimmt sich bereits der Verfassunggeber an-
ders als im Staat und die Institution der Verfassung ist zunächst nicht auf einen
bestimmten Anwenderkreis festgelegt. Verfassunggeber im weiten Sinne ist, wem
es gelingt. Normen zu erlassen, die sich innerhalb des von ihnen betroffenen
Herrschaftsverbandes mit der Autorität einer Verfassung im normativen Sinne
durchsetzen. Im Staat soll das beispielsweise das Volk, es kann aber auch grund-
sätzlich ein anderer Machtträger sein.

Nach T. Schmitz, ist in der Supranationalen Union hingegen die verfassungge-
bende Gewalt bei den Mitgliedstaaten fixiert, denn die Verfassung könne als die
höchstrangige Rechtsquelle in einem völkerrechtlichen Verfassungsverband nur
in einem als Verfassung ausgestalteten Gründungsvertrag (Verfassungsvertrag)

7:9
Vgl. auch I. Pernice. Grundlagenpapier. Die Europäische Verfassung, 16. Sinclair-
Haus-Gespräch. 1 1 . / 1 2 . Mai 2001. Wenn beispielsweise in Österreich der Beitritt zur Eu-
ropäischen Union als G e s a m t ä n d e r u n g der Bundesverfassung behandelt wurde (vgl. dazu
T. Oldinger. Verfassungsfragen einer Mitgliedschaft zur Europäischen Union. 1999). ver-
deutlicht dies, in welchem M a ß e allein die Mitgliedschaft in der Europäischen Union auf
nationaler Ebene materielle Verfassungsänderungen mit sich bringt, ohne dass dies im
Verfassungstext zum Ausdruck k o m m e n muss.
250 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

liegen, und die Rechtsmacht, völkerrechtliche Verträge zu schaffen, sei nach dem
Völkerrecht den Staaten vorbehalten. 7 '" Selbst wenn diese Andere beteiligen, ist
die Verfassunggebung selbst, nämlich der Vertragsschluss als die Maßnahme,
welche die Verfassungsnormen entstehen lässt. ausschließlich ihnen zuzurechnen.
Demzufolge kann es eine verfassunggebende Gewalt des Volkes i. S. d. demokra-
tischen Verfassungstheorie in einem völkerrechtlichen Verfassungsverband nach
dieser Darstellung nicht geben.

Dieser Ansatz bedarf allerdings einer wichtigen Ergänzung: Eine Ausblendung
bzw. Nicht- Einbeziehung des Volkes in das Verfahren der Verfassunggebung ist
damit keineswegs verbunden. Im Lichte der demokratischen Verfassungstheorie
muss die Unionsverfassung in ihrer Legitimität der vom Volk gegebenen Verfas-
sung wenigstens weitmöglichst angenähert werden. Aus Sicht der Allgemeinen
Staatslehre kommt es zudem auf eine entsprechend weit gehende Integrationskraft
der Unionsverfassung an, um die Verfassungen der Mitgliedstaaten in ihrer bereits
beeinträchtigten Integrationsfunktion effektiv zu ergänzen.

Beides würde freilich eine besondere Ausgestaltung des Verfahrens nahe legen,
bei dem der völkerrechtliche Vertragsschluss durch begleitende Legitimitäts- und
Integrationskraft vermittelnde Verfahrensschritte ergänzt wird oder (aus heutiger
Sicht mit Blick auf den zunächst gescheiterten Verfassungsvertrag) worden wä-
re. Einen dieser Schritte könnte neben einem öffentlich hinreichend begleiteten
Konvent ein „duales Plebiszit" darstellen, in dem die Bürger gleichzeitig als Uni-
onsbürger über die Billigung der Unionsverfassung und als Staatsbürger über die
Ratifizierung des Verfassungsvertrages durch ihren Mitgliedstaat entscheiden. 731
Sie würden dabei als Angehörige zweier „Völker" im demokratietheoretischen
Sinne auftreten: des nationalen Staatsvolkes und eines „Unionsvolkes", das zwar
kein Staatsvolk ist, aber nach der hier vertretenen Auffassung als allgemeine po-
litische Gemeinschaft von Menschen wenigstens für seinen Herrschaftsverband
demokratische Legitimation vermitteln kann.

730
So T. Schmitz, Integration in der Supranationalen Union. Das europäische Organi-
sationsmodell einer prozesshaften geo-regionalen Integration und seine rechtlichen und
staatstheoretischen Implikationen. 2001, S. 4 3 2 ff.
731
T. Schmitz (2001), S. 4 4 0 ff. spricht mit ähnlicher Ausrichtung von einem ..Doppel-
r e f e r e n d u m " und schlägt weitere ..Schritte" w i e etwa eine ..vorbereitende Verfassungs-
v e r s a m m l u n g " deren notwendige Unterstützung „durch eine breite öffentliche Diskussion
durch flankierende M a ß n a h m e n zur Förderung einer unionsweiten öffentlichen Verfas-
s u n g s d i s k u s s i o n " gesichert würde. Solche Schritte ließen es z u d e m „sinnvoll erscheinen,
zunächst einen Vorvertrag über die Modalitäten der Verfassunggebung zu schließen".
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 251

bb) Europäische Rechtsetzung als Spiegelbild der institutionellen
Ordnung, der dynamische Charakter des Unionsrechts

Die europäische Rechtsetzung ist das Spiegelbild der institutionellen Ordnung
der Europäischen Union. Die Organisationsstruktur der Union kann (noch) nicht
als in sich geschlossenes institutionelles System verstanden werden. Das Bild einer
supranationalen Gemeinschaftsebene, die der nationalen Ebene übergeordnet
ist und auf diese durch ein-seitige Hoheitsakte einwirkt, blendet die in nicht
unwesentlichen Teilbereichen weiterhin dominierende nationale Ebene aus und
ist eher zu ersetzen durch das Bild eines interdependent-kooperativen Systems.

Europäische Rechtsetzung wird durch die Kooperation der Mitgliedstaaten
mit den Organen der Europäischen Union geprägt. Diese Zusammenarbeit be-
stimmt alle Phasen des umfassend zu verstehenden Normgebungsprozesses: Ne-
ben der vorlegislatorischen Politikformulierung sowie der Umsetzungs- bzw. An-
wendungskontrolle im nachlegislatorischen Stadium bestimmt sie vor allem die
Entscheidungsfindung in der legislatorischen Phase und die Normpräzisierung
im Rahmen der Komitologie („tertiäre Rechtsetzung"). Damit wird nicht nur
das Primärrecht, sondern auch das Sekundärrecht durch die Regierungen der
Mitgliedstaaten geprägt. Die überstaatliche Kooperation entspricht den Erforder-
nissen des fortgeschrittenen Entwicklungsstandes der Europäischen Union. Die
ursprünglichen Vorgaben des EG-Vertrags zur Durchsetzung der Gemeinschafts-
ziele waren vorrangig auf eine Beseitigung der Behinderungen innerhalb des Ge-
meinsamen Marktes gerichtet. Angesichts des gegenwärtigen Entwicklungstands
werden weitere Integrationsfortschritte vor allem durch eine aktive Ausweitung
gemeinschaftlicher Politikbereiche erreicht. Auf diesen Tätigkeitsfeldern gibt es
entsprechend und mittlerweile fast traditionell stärkere Beharrungstendenzen der
Mitgliedstaaten.

Mit einer schrittweisen Reduzierung der Legislativfunktion der Kommission
nimmt das Gemeinschaftssystem Abschied von der ursprünglichen Konzeption
einer spezifischen, auf die Durchsetzung des Gemeinschaftsinteresses ausgerichte-
ten Funktionenteilung zwischen Parlament. Rat und Kommission und entwickelt
sich zu einer Gewaltenteilung nationalstaatlicher Prägung mit einem Zweikammer-
system. Die Einbußen der Kommission verringern die Durchsetzungsmöglichkeit
genuiner Gemeinschaftsinteressen und ermöglichen eine verstärkte Einflussnah-
me seitens der nationalen Exekutiven auf die Organe der Gemeinschaft. An die
Stelle des Gemeinschaftsinteresses treten die koordinierten nationalen Partikular-
interessen. Eine Rückbesinnung auf die tradierte gemeinschaftsspezifische Funk-
tionenteilung ist angesichts gefestigter Verfahrenspraktiken weder normativ noch
faktisch gangbar. In Einklang mit der konstatierten Verfassungsentwicklung und
-praxis steht nur eine Lösung, welche die Interpretation des Primärrechts auf der
Grundlage der tatsächlichen Entwicklung fortschreibt. Das Gemeinschaftssystem
ist durch weitere Aufwertung des Europäischen Parlaments und Ausrichtung auf
eine ebenenübergreifende Kooperation fortzuschreiben.
252 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Dieses Ergebnis entspricht dem dynamischen Charakter des Unionsrechts. Noch
stärker als die nationalen Verfassungen sind die Verfahrensregeln der Europäischen
Union ständigem Wandel unterworfen. Ihre Ausgestaltung wird durch die vertrags-
ändernde und vertragsergänzende Verfassungsentwicklung im Zuge der Vertrags-
revisionen sowie durch die verfassungsimmanenten Formen einer gestaltenden
Fortbildung fortlaufend verändert. Die Entwicklung zu einer Gewaltenteilung natio-
nalstaatlicher Prägung wird begleitet von dem erkennbar zunehmenden politischen
Druck seitens der Mitgliedstaaten, die europäischen Rechtsetzungsverfahren in
Analogie zu den vertrauten Paradigmata nationaler Normgebungsverfahren auszu-
gestalten. Gleichzeitig sind die Regierungen und die nationalen Interessenverbände
bestrebt, die europäische Rechtsetzung intergouvernemental, also auf unmittelba-
re Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, auszurichten. Trotz der durch
zunehmende Kompetenzübertragung auf die Union herbeigeführten zentripetalen
Entwicklung bleiben die Mitgliedstaaten bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben
auf europäischer Ebene die zentralen Akteure. Angesichts kooperativer Steue-
rungsmechanismen haben ihre Regierungen verstärkt Mitwirkungsmöglichkeiten
bei der Gestaltung öffentlicher Aufgaben zurückgewonnen. Unvereinbar mit dem
derzeitigen Integrationsverlauf erscheint deshalb eine Sichtweise, nach der die Mit-
gliedstaaten im Zuge der weiteren Integration künftig in einer neuen „staatlichen
Einheit" aufgehen oder von ihr überlagert werden. Das kooperative europäische
Regelungssystem hebt den Nationalstaat nicht auf, sondern stärkt ihn letztlich.

Mit zunehmender (und eigentlich wünschenswerter) Vertiefungsdebatte der
Union wurde es schwieriger, die noch bestehenden Defizite in der Verwirklichung
der funktionalen Grundsätze zu überwinden. Ursache waren die in vergleichbarem
Maße wachsenden Befürchtungen, die Mitgliedstaaten könnten dabei zuviel von
ihrer Souveränität und Identität einbüßen. Solche Befürchtungen manifestierten
sich auch in den Exekutiven der Mitgliedstaaten. Abhilfe verspricht bis heute des-
halb wohl nur eine breite öffentliche Debatte unter Einbeziehung der Parlamente
und aller gesellschaftlichen Gruppierungen. 7 ' :

cc) Die Abänderbarkeit der Europäischen Verträge

Fraglich war freilich, ob das Verfahren der Vertragsänderung für eine solche
öffentliche Debatte Raum lässt.

Die Abänderbarkeit der derzeitigen europäischen Verträge, die den Kern des
europäischen Primärrechts ausmachen 7 3 3 , durch explizite Vertragsänderung ist
in Art. 48 EUV geregelt. Danach kann die Regierung jedes Mitgliedstaates oder

732
So W. Dix. Grundrechtecharta und Konvent - auf neuen Wegen zur Reform der EU?,
in: Integration 1/2001. S. 34 ff.
733 Nicht weiter thematisiert wird im Folgenden die Kategorie des ungeschriebenen
Primärrechts.
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 253

die Kommission dem Rat Entwürfe zur Änderung der Verträge, auf denen die
Union beruht, vorlegen. Nach einem unionsinternen Verfahren, in das sowohl das
Europäische Parlament, die Kommission als auch der Rat einbezogen sind, werden
die geplanten Änderungen auf einer vom Präsidenten des Rates einzuberufenden
Regierungskonferenz von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten
beraten und beschlossen. Sie bedürfen, um endgültig in Kraft zu treten, der (völ-
kerrechtlichen) Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten nach deren jeweiligen
verfassungsrechtlichen Vorschriften. In Deutschland bemisst sich der Ratifizie-
rungsprozess nach Art. 23 GG.

Dieses Verfahren sichert zwar den Regierungen größtmögliche Handlungs-
freiheit für die Aushandlung der Vertragsänderungen. Andererseits begünstigt
es eine Fortschreibung des vertraglichen Acquis, die sich möglichst eng an den
bisherigen Texten orientiert, schon um die spätere Zustimmung in den Parla-
menten und Volksabstimmungen nicht zu gefährden. Auch deshalb haben sich
die vertraglichen Grundlagen der Union zu einem sehr komplexen Gebilde von
Kompromisslösungen entwickelt.

Dieses Verfahren für die Weiterentwicklung der Union, die zunehmend supra-
nationale Hoheitsrechte der Gesetzgebung ausübt und nicht nur völkerrechtliche
Verpflichtungen ihrer Mitgliedstaaten begründet, erwies sich als kaum ausrei-
chend. Vielmehr erforderte der Entwicklungsstand der Union neue Verfahren, die
eine stärkere Einbeziehung der Parlamente und der Öffentlichkeit schon während
Verhandlungen ermöglichen. Bereits den Regierungskonferenzen von Maastricht
und Amsterdam wurde der Vorwurf gemacht, ihre Ergebnisse seien ohne breite
politische Debatte und über die Köpfe der Parlamente und der Bevölkerung hinweg
zustande gekommen.

Änderungen des Primär rechts können jedoch auch außerhalb des Verfahrens
nach Art. 48 EUV erfolgen. Hier ist zunächst das in Art. 49 EUV geregelte Verfah-
ren des Beitritts neuer Mitgliedstaaten zu nennen, welches in Gestalt der jeweiligen
Beitrittsverträge neues bzw. geändertes Primärrecht zum Gegenstand hat. Auch
hier greift jedoch letztendlich der Ratifizierungsvorbehalt aller Mitgliedstaaten
nach ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften.

Daneben bestehen jedoch weitere Mechanismen der Änderung von Primär-
recht außerhalb des Verfahrens des Art. 48 EUV. In diesem Zusammenhang ist
zwischen „vereinfachten" und „autonomen" Verfahren der Vertragsänderung zu
unterscheiden. 734 Das sog. „vereinfachte" Verfahren unterscheidet sich von dem in
Art. 48 EUV vorgesehenen regulären Vertragsänderungsverfahren dadurch, dass

734
Dazu ausführlich H.-H. Herrnfeld, in: J. Schwarze (Hrsg.), E U - K o m m e n t a r . 2000.
Art. 4 8 . Rn. 11, mit umfangreichen Nachweisen; vgl. auch eine Ausarbeitung der Wis-
senschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages (vom 24. 1 0 . 2 0 0 3 ) im Auftrag des
Verf.
254 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

an Stelle einer Regierungskonferenz Vertragsänderungen durch den Rat mit ein-
stimmigem Votum vorgenommen werden. Ein mitgliedstaatliches Ratifizierungs-
erfordernis nach den jeweiligen Vorgaben der nationalen Verfassungen besteht
jedoch auch im Rahmen dieses Verfahrens. 735 Demgegenüber fehlt es an diesem
Ratifizierungserfordernis im Rahmen des „autonomen" Vertragsänderungsverfah-
rens, das eine - in der Regel vom Rat einstimmig auszuübende - Vertragsände-
rungsbefugnis der EU-Organe, zumeist für technische Anpassungen, vorsieht. 736

Das EU-Recht kennt hinsichtlich der gemäß Art. 48 EU-Vertrag vorzunehmen-
den Abänderung von Primärrecht keine vergleichbaren inhaltlichen Schranken,
wie sie etwa für den deutschen (Verfassungs-)Gesetzgeber bzgl. der Abände-
rungsmöglichkeiten des Grundgesetzes in Art. 79 Abs. 3 GG niedergelegt sind. 737
Dementsprechend sind die Mitgliedstaaten nach dem Wortlaut der Verträge frei,
ohne inhaltliche Begrenzung jede Art von Änderungen oder Ergänzungen der Ver-
träge, auf denen die Union beruht, vorzunehmen. Gleichwohl wird im Schrifttum
der Standpunkt vertreten, es gebe einen (ungeschriebenen) änderungsfesten Kern
des Unions- bzw. Gemeinschaftsrechts. Dazu werden etwa die in der Union zu-
grunde liegenden Strukturprinzipien des Bekenntnisses zu den Menschenrechten
und zu Demokratie und Rechtstaatlichkeit gezählt. 738 Nicht hierzu zählt aber etwa
der bereits erreichte Stand der Integration.

Eine „Umgehung" der genannten ausdrücklichen Vertragsänderungsverfahren
durch implizite Vertragsänderungen hält der EuGH nach ständiger Rechtspre-

735
Beispielhaft seien an dieser Stelle die folgenden Anwendungsgebiete dieses Verfah-
rens genannt: Art. 17 A b s . 1 E U V (Festlegung einer g e m e i n s a m e n Verteidigungspolitik):
Art. 42 E U V (Überführung von Teilen der bisherigen dritten Säule des E U V in den EG-Ver-
trag): Art. 190 Abs. 4 E G V (einheitliches Wahlverfahren f ü r das Europäische Parlament);
Art. 22 EGV (Begründung neuer Rechte im Rahmen der Unionsbürgerschaft).
736
H i e r / u zählen etwa die Bereiche: Art. 187 (Verfahren der Assoziierung); Art. 2 1 3
Abs. 1 (Änderung der Zahl der Kommissionsmitglieder); Art. 2 4 5 Abs. 2 ( Ä n d e r u n g der
Satzung des E u G H ) ; Art. 7 Abs. 3 E U V (Aussetzung des Stimmrechts bestimmter Mitglied-
Staaten); Art. 67 Abs. 2 (Übergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit im
Bereich Justiz und Inneres). Vgl. zu den umfangreichen weiteren Anwendungsgebieten
dieses Verfahrens nur die Auflistung bei H.-H. Herrnfeld (2000). Art. 4 8 . Rn. 12.
H.-J. Cremen in: C . C a l l i e s s / M . Ruffert (Hrsg.), K o m m e n t a r zu EU-Vertrag und
EG-Vertrag. 2. Aufl. 2002. Art. 48 EUV. R n . 4 , mit ausführlichen weiteren Nachweisen aus
dem Schrifttum.
738
In diesem Sinne m . w . N . C. Vedder/H.P. Folz, in: E. G r a b i t z / M . Hilf (Hrsg.), Das
Recht der Europäischen Union. Kommentar. 2 0 0 3 (Stand: 21. Erg.Lieferung), Art. 48.
Rn. 20. die diese Aussage auf eine angebliche völkerrechtliche Verpflichtung bzw. verfas-
sungsrechtliche Selbstbindung der Mitgliedstaaten stützen. Im Ergebnis ebenso, allerdings
mit abweichender B e g r ü n d u n g H.-H. Herrnfeld (2000), Art. 48, Rn. 8. der dies damit
begründet, dass die Strukturprinzipien als allen Mitgliedstaaten g e m e i n s a m e , ihrer Verfü-
gungsgewalt entzogene Grundsätze auch d e m Unionsvertrag bereits vorgegeben seien und
damit nicht erst durch diesen gewährt, sondern durch diesen lediglich anerkannt werden (in
diesem Sinne auch W. Meng, in: H. von der G r o e b e n / J . T h i e s i n g / C . D . Ehlermann (Hrsg.),
Kommentar zum E G V / E U V . 5. Aufl. 1999. Art. N. Rn. 59 0-
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 255

chung für ausgeschlossen. Danach seien Änderungen der Verträge grundsätzlich
nur im Wege der vertraglich vorgesehenen Änderungsverfahren möglich. 7 * 9 Nach
dieser Auffassung ist eine implizite Änderung der Verträge, etwa durch konklu-
denten. gleichzeitig mit einem Organakt von den Mitgliedstaaten abgeschlossenen
Änderungsvertrag oder durch Erzeugung von Gewohnheitsrecht, selbst bei einem
Einverständnis aller Mitgliedstaaten nicht möglich. 740 Daneben kommt auch eine
implizite Abänderung von Vertrags Vorschriften durch bloßes Organhandeln, wie
etwa durch eine schlichte Praxis des Rates nicht in Betracht. 741

Demgegenüber soll nach überwiegender Auffassung im wissenschaftlichen
Schrifttum die ausdrückliche Änderung bzw. Aufhebung von Primärrecht durch
die Mitgliedstaaten nach Maßgabe des allgemeinen Völkerrechts grundsätzlich
auch außerhalb des Verfahrens des Art. 48 EUV möglich sein. 742 Diese Befugnis
der Mitgliedstaaten folgt aus ihrer Eigenschaft als „Herren der Verträge" und
der Tatsache, dass das Unions- bzw. Gemeinschaftsrecht nach wie vor auf den
zwischen den Mitgliedstaaten geschlossenen völkerrechtlichen Verträgen beruht.
Aufgrund der grundsätzlichen Gleichrangigkeit aller Akte des Völkerrechts wäre
demzufolge eine Abänderbarkeit dieser Verträge auf die dargestellte Art und Wei-
se grundsätzlich möglich. Gleichwohl greifen auch bei derartigen, außerhalb von
Art. 48 EUV erfolgenden Änderungen von Primärrecht die verfassungsrechtlichen
Ratifizierungsanforderungen an den jeweiligen völkerrechtlichen Änderungsakt,
so dass sich an der parlamentarischen Mitwirkungsbefugnis der nationalen Parla-
mente in diesem Fall nichts ändern würde.

739
E u G H . Rs. 4 3 / 7 5 . Slg. 1976. 4 5 5 . rn. 5 6 / 5 8 (Defrenne / Sabena); vgl. hierzu auch
H.-H. Herrnfeld (2000), Art. 48. Rn. 16.
740
Dazu ausführlich H.-J. Cremer, in: C. C a l l i e s s / M . Ruffert (Hrsg.). K o m m e n t a r zu
EU-Vertrag und EG-Vertrag, 2. Aufl. 2002. Art. 48 EUV. Rn 4 f. Anden; aber BVerfGE 68.
1 (82), das eine konkludente Vertragsänderung durch einen sonstigen Änderungsvertrag
für möglich hält. /. Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, 8. Aufl. 1994. Rn. 529 hält auch eine
nachträgliche Änderung durch Erzeugung von Gewohnheitsrecht für denkbar.
741
In d i e s e m Sinne E u G H Rs. 6 8 / 8 6 . Slg. 1988. 855, Rn. 24 (Vereinigtes K ö n i g r e i c h /
Rat).
42
Diese völkerrechtlich wirksame Vorgehensweise kann aber zu e i n e m Konflikt mit
Unions- bzw. Gemeinschaftsrecht führen. Vgl. zur hierzu geführten, wissenschaftlich kom-
plexen Debatte nur C. VedderfH.P. Folz, in: E . G r a b i t z / M . H i l f (Hrsg.). Das Recht der
Europäischen Union. Kommentar. 2 0 0 3 (Stand: 21. Erg.Lieferung). Art. 4 8 . R n . 4 6 f f . S o
auch etwa H.-J. Cremer, in: C. C a l l i e s s / M . Ruffert (Hrsg.), K o m m e n t a r zu EU-Vertrag
und EG-Vertrag, 2. Aufl. 2002. Art. 48 EUV. Rn. 5: differenzierend aber H.-H. Herrnfeld.
(2000). Art. 48. Rn. 16. d e r e i n e (unionsrechtliche) Bindung der Mitgliedstaaten annimmt,
das Verfahren des Art. 48 E U V zu respektieren. Die allgemeinen Regelungen des Völ-
kerrechts sollen d e m g e g e n ü b e r durch Art. 48 E U V verdrängt worden sein. Jedoch stehe
dieser unionsrechtlichen Selbstverpflichtung der .Mitgliedstaaten die in diesen verbliebene
völkerrechtliche Kompetenz gegenüber, sich durch eine gegenteilige Ü b e r e i n k u n f t von
dieser Selbstverpflichtung zu lösen.
256 B. V e r f a s s u n g s e r w e c k u n g und V e r f a s s u n g s b e s t ä t i g u n g

Zusammenfassend kann deshalb festgehalten werden, dass alle bisherigen, ex-
pliziten oder impliziten Verfahren der Änderung von Vertragsprimärrecht, sieht
man einmal von den beim Verfahren der „autonomen" Vertragsänderung gelten-
den Besonderheiten ab. durch ein mitgliedstaatliches Ratifizierungserfordernis
flankiert werden.

dd) Verfassungsänderung n a c h d e m
Verfassungsvertrag - die neuen Verfahren

Ein Schlüssel dafür, ob eine europäische Verfassung auf Dauer handlungsstei-
gernd sein wird, liegt in dem Mechanismus, der für künftige Verfassungsände-
rungen gefunden wird. Verfassungsergänzungen werden unvermeidlich sein und
sind fraglos Ausdruck einer gewissen Normalität. Hierfür werden aber in Zukunft
nicht mehr einstimmige Totalrevisionen erforderlich sein. Verfassungsergänzun-
gen und Verfassungsänderungen im Sinne amerikanischer Amendments könnten
im Prinzip mit qualifizierter Mehrheit möglich werden. Die Ausnahmetatbestände,
bei denen Einstimmigkeit erforderlich ist, sind selbstredend.

Aber nur mit Hilfe einer klaren Trennung von fundamentalen und eher tech-
nischen Fragen der Verfassungsentwicklung kann europäische Verfassungskon-
tinuität mit dem lebendig sich weiterentwickelnden politischen Erfahrungs- und
Anforderungsprozess der Europäischen Union in Einklang gebracht werden. Nach
Art. IV-7 VerfV (Allgemeine und Schlussbestimmungen) wird die Konventsme-
thode als Mechanismus häufiger Verfassungsänderungsdebatten eingeführt.

Bei technischen Änderungen kann der Rat mit einfacher Mehrheit beschließen,
den Konvent nicht einzuberufen, „wenn seine Einberufung aufgrund des Umfangs
der geplanten Änderungen nicht gerechtfertigt ist."

Obschon am Ende wiederum eine Regierungskonferenz stehen soll, „um die an
dem Vertrag wahrzunehmenden Änderungen zu vereinbaren", ist der vorgesehe-
ne Modus für Verfassungsergänzungen eine bedeutende Stärkung des föderalen
Unionsprinzips, sofern der Europäische Rat am Ende im Normalfall mit quali-
fizierter Mehrheit entscheiden kann. Jedenfalls darf Zwang zur Einstimmigkeit
bei künftigen Verfassungsergänzungen nicht die faktische Unveränderbarkeit der
Verfassung in einer Europäischen Union mit 27 oder mehr Staaten bedeuten, so
als müsste dem derzeit möglichen Verfassungsergebnis eine Ewigkeitsgarantie
gewährt werden.

(I) Das FünfstufenmodeII des Verfassungsvertrages
Durch den Verfassungsvertrag wird eine fünfgliedrige Verfahrenskette zur Ände-
rung und Anpassung des gesamten Vertrages sowie einzelner verfahrensrechtlicher
und substantieller Aspekte normiert: 7 4 3
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 257

Die erste Stufe bilden nunmehr zwei „ordentliche" Verfahren zur Änderung des
Verfassungsvertrages gemäß Art. IV-443 VerfV. Dieses Verfahren beinhaltet zwei
Varianten, wobei in der ersten Variante „Konvent plus Regierungskonferenz" der
Präsident des Europäischen Rates einen Konvent einberufen muss, sollte der Eu-
ropäische Rat nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Kommission
mit einfacher Mehrheit die Prüfung der vorgeschlagenen Änderungen beschlie-
ßen. Dem Konvent ist es vorbehalten, die Änderungsentwürfe zu prüfen und im
„Konsensverfahren" eine Empfehlung für die nachfolgende Regierungskonferenz
abzugeben.

In der zweiten Variante ..Regierungskonferenz ohne Konvent" kann der Euro-
päische Rat jedoch mit einfacher Mehrheit nach Zustimmung des Europäischen
Parlaments beschließen, auf die Einberufung eines Konvents zu verzichten, wenn
das Konventsverfahren aufgrund „des Umfangs der geplanten Änderungen nicht
gerechtfertigt ist". Für den Fall, dass die Zustimmung des Europäischen Parla-
ments hierzu vorliegt, wird auf der Grundlage eines Mandats des Europäischen
Rates eine Regierungskonferenz zur Prüfung und zu etwaigen Änderungen des
Vertrages einberufen. Verweigert hingegen das Parlament die Zustimmung, hat
die Regierungskonferenz auf der Grundlage der dann im Konsensverfahren von
einem Konvent angenommenen Empfehlungen zu arbeiten.

Auf der zweiten (übergeordneten) Stufe bestimmt Art. IV-444 VerfV die Re-
geln für ein vereinfachtes Vertragsänderungsverfahren. Hierbei lassen sich zwei
„Reformfelder" ausmachen, um die Substanz des Verfassungsvertrages ohne not-
wendige Einberufung einer Regierungskonferenz oder eines Konvents zu ändern:
So kann der Europäische Rat zum einen in Bereichen, in denen der Rat nach den
Bestimmungen des Verfassungsvertrages einstimmig entscheiden muss, einstim-
mig eine Überführung in den Entscheidungsmodus der qualifizierten Mehrheit
beschließen. Und zum zweiten kann der Europäische Rat in den Bereichen, in
welchen er europäische Gesetze und Rahmengesetze nicht nach dem ordentlichen
Gesetzgebungs-, sondern nach „besonderen Gesetzgebungsverfahren" annimmt,
einstimmig beschließen, diese europäischen Gesetze oder Rahmengesetze in das
„ordentliche Gesetzgebungsverfahren" zu überführen.

Beide genannten Beschlüsse unterliegen freilich der Zustimmung des Europäi-
schen Parlaments sowie einem Vorbehaltsrecht der jeweiligen nationalen Parla-
mente. Das vereinfachte Vertragsänderungsverfahren scheitert, wenn auch nur ein
einziges nationales Parlament innerhalb von sechs Monaten nach Übermittlung
einer entsprechenden Vertragsänderungsinitiative sein Veto einlegt. Allerdings
entfällt im Gegenzug die Verpflichtung zur Ratifikation der Vertragsänderungsbe-
schlüsse.

7J3
Vgl. A. Maurer. Der Vertrag über eine Verfassung für Europa. Die neuen Handlungs-
ermächtigungen der Organe. SWP-Diskussionspapier, 2005.
258 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Art. IV-444 VerfV findet seine weitgehende Entsprechung in der Passerelle
innerhalb der ehemaligen, durch den Maastrichter Vertrag festgelegten Justiz-
und Innenpolitik (Art. 42 EUV): Durch dieses Verfahren wird die Möglichkeit
eröffnet, über einen längerfristigen Zeitraum auch diejenigen Politikfelder und
Bereiche in die qualifizierte Mehrheit zu übertragen, bei denen es im Konvent
bzw. in der Regierungskonferenz (zum Teil erwartbar) nicht gelungen ist. Durch
die Einstimmigkeit der Übergangsentscheidung behält somit jeder Staat die Ent-
scheidungshoheit über diesen signifikanten Schritt. 744

Der Verfassungsvertrag sieht nunmehr auf einer dritten Stufe vor, dass gemäß
Art. IV-445 VerfV der Europäische Rat eine „Änderung aller oder eines Teils
der Bestimmungen von Teil III Titel III erlassen" kann. 745 Der entsprechende
Änderungsbeschluss des Europäischen Rates erfolgt einstimmig nach Anhörung
des Europäischen Parlaments und der Kommission. Die nationalen Parlamente
verfügen im Gegensatz zu den ersten beiden Fällen nicht über ein Vetorecht.
Jedoch treten Vertragsänderungen erst nach Zustimmung der Mitgliedstaaten im
Einklang mit ihren jeweiligen Verfassungsbestimmungen in Kraft. Allerdings
beschränkt Art. IV-445 VerfV auch die Eingriffstiefe der jeweiligen Reformen,
weshalb die nach diesem Verfahren angenommenen Vertragsänderungen nicht
zu einer Ausdehnung der der Union übertragenen Zuständigkeiten führen dürfen.
Konsequenterweise ist hierzu letztlich wieder der Rückgriff auf das ordentliche
Vertragsänderungsverfahren vonnöten.

Die vierte Stufe beinhaltet gem. Art. 1-18 VerfV schließlich eine Bestätigung
der schon länger geltenden Flexibilitätsklausel zur einstimmigen Ergänzung be-
reits vertraglich sanktionierter Politiken. Sind im Verfassungsvertrag die zur
Erreichung eines bestimmten Ziels notwendigen Befugnisse nicht vorgesehen,
obgleich „ein tätig werden der Union im Rahmen der in Teil III festgelegten Poli-
tikbereiche erforderlich" erscheint, dann kann der Rat einstimmig auf Vorschlag
der Europäischen Kommission nach Zustimmung des Europäischen Parlaments
die geeigneten Maßnahmen erlassen. Eine Änderung des Verfassungsvertrags
gestattet Art. 1-18 VerfV hingegen nicht, sondern lediglich eine auf den Einzel-
fall begrenzte Präzisierung bzw. Befugniserweiterung der Union. Hieraus ergibt
sich die Voraussetzung, dass der Verfassungsvertrag ein entsprechend konkretes
Unionsziel bestimmt, das durch die spezifischen Kompetenznormen selbst nicht

744
Andererseits stellt die Passerelle als B e f u g n i s e r w e i t e r u n g des Europäischen Rates
einen Schritt dar. der die institutionelle Balance z w i s c h e n den Organen Parlament. Rat
und K o m m i s s i o n deutlich zugunsten des Rates bzw. des Europäischen Rates verändert.
In der Umsetzung von Art. IV-444 werden sich d a h e r wohl auch grundsätzlichere Fragen
der demokratischen Kontrolle des Europäischen Rates und seines Vorsitzenden stellen,
vgl. auch A. Maurer (2005), S. 25.
745
Diese Formulierung bezieht alle internen Politiken der Union vom Binnenmarkt
über die Wirtschafts-, W ä h r u n g s - . Innen- und Justizpolitik bis hin zur Gesundheits- und
Bildungspolitik mit ein.
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 259

gedeckt ist. Ausgenommen sind hiervon jedoch explizit Maßnahmen, die auf ei-
ne Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten
abzielen würden, obwohl die betroffene Vertragsbestimmung jedwede Harmonisie-
rung ausschließt. Demzufolge sind flexible Vertragsergänzungen ausgeschlossen,
die auf eine Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften bei der
Diskriminierungsbekämpfung, der Beschäftigungspolitik, der Sozialpolitik, der
Gesundheitspolitik, der Forschungspolitik, der Kultur-, Bildung-, Ausbildungs-,
Jugend- und Sportpolitik, der Tourismuspolitik, sowie im Katastrophenschutz und
der Zusammenarbeit der Verwaltungen hinauslaufen würden. 7 4 6

Zuletzt benennt und etabliert der Verfassungsvertrag auf einer fünften Stufe so
genannte „Notbremsen" für die sekundärrechtliche Weiterentwicklung bestimm-
ter Politikfelder. So wird etwa im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs
für Maßnahmen zur sozialen Sicherheit der Arbeitnehmer festgehalten, dass ein
Mitgliedstaat im laufenden, ordentlichen Gesetzgebungsverfahren einen Vorbe-
halt geltend machen kann, wenn und weil der geplante Rechtsstaat „die Kosten
oder die Finanzstruktur seines sozialen Systems verletzen oder dessen finanzielles
Gleichgewicht beeinträchtigen" könnte (Art. III-136.2 VerfV). Auch im weiten
Bereich der Justiz- und Innenpolitik eröffnete erst eine solche, vom irischen Rats-
vorsitzenden vorgeschlagene Option den Weg für eine Konsenslinie zwischen
jenen Regierungen, die weitere Integrationsschritte zugunsten der strafrechtli-
chen Kooperation forderten, und denjenigen (vor allem Großbritannien), die sich
in Zurückhaltung übten. Im Kontext der sozialen Sicherheitspolitiken wird das
Entscheidungsverfahren nach einem Staatsvorbehalt zunächst angehalten. Der
Europäische Rat muss sich mit der Frage befassen und kann den geplanten Rechts-
akt entweder an den Rat zur Weiterbehandlung zurück überweisen oder aber
die Kommission um die Vorlage eines neuen Vorschlags ersuchen. Jeder Staat,
der ein europäisches Rahmengesetz als mit den grundlegenden Prinzipien seiner
Strafrechtsordnung für unvereinbar hält, verfügt im Bereich der Strafrechtszu-
sammenarbeit ebenfalls über ein suspensives Vetorecht, um das jeweils laufende
Ratsverfahren zu stoppen. 747 Sodann muss sich der Europäische Rat mit der Fra-
ge befassen und innerhalb einer Frist von vier Monaten entscheiden. Lässt sich
analog zu den Bestimmungen aus Art. III-136 VerfV keine Einigung erzielen,
kann automatisch eine verstärkte Zusammenarbeit eingeleitet werden, an der sich
mindestens ein Drittel der Mitgliedstaaten beteiligen muss (Art. III-270.4 VerfV).
Im Bereich der sozialen Sicherheit zeitigt die „Notbremse" wohl keine weiteren
Konsequenzen für die faktische Fortentwicklung der Integration. 74s Dahingegen
eröffnet das Vetoverfahren in der Strafrechtszusammenarbeit de facto eine Fort-

746
Dazu A Maurer (2005). S. 26.
747
Art. III-270.3 VerfV'.
748
Bei entsprechend extensiver Praxis würde Art. 136 VerfV wohl eher den ..Rückbau"
der Integration sanktionieren.
260 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

entwicklung dieses Politikfelds unterhalb der Schwelle der Vertragsreform. Mit
Blick auf beide „Notbremsen" mag sich die Unbestimmtheit des Verfahrenszeit-
punkts als problematisch erweisen. So wird es sich gegebenenfalls nur im Rahmen
eines Interinstitutionellen Abkommens zwischen Europäischem Parlament und
Rat klären lassen, ob Staaten die „Notbremse" in jeder Phase des Gesetzgebungs-
verfahrens oder nur in einer bestimmten Phase der ratsinternen Vorabstimmung
ziehen dürfen.

(2) Gemeinschaftsautonome Verfassungsänderung betreffend
einen Übergang in die Mehrheitsentscheidung

Der Europäische Rat entscheidet nach dem Entwurf des Verfassungsvertrages
künftig ohne Ratifikationserfordernis, ob für einen Politikbereich zur Mehrheits-
entscheidung übergegangen wird. Der Deutsche Bundestag und der Bundesrat
müssen nur unterrichtet werden. Damit wird die Stellung von Deutschem Bundes-
tag und Bundesrat erheblich geschwächt, da das in Art. 23 GG bei Hoheitsübertra-
gungen vorgesehene 2/3-Erfordernis entfällt. Die Parlamente und insbesondere
die Opposition werden dadurch nicht unerheblich geschwächt. Dies ist besonders
problematisch, wenn die sich aus der betroffenen Rechtsgrundlage ergebenden
Kompetenzen nicht klar abgegrenzt sind.

2. Kreative Verfassunggebung - Verfassungsinterpretation,
insbesondere die Rolle der Obersten Gerichte

..In the Performance of assigned constitutional duties each branch of the Government
must initially interpret the Constitution, and the interpretation of its powers by any
branch is d u e great respect from the others." 7 4 9

Besser hätte der Supreme Court kaum seiner eigenen Rolle als auch der al-
ler Verfassungsorgane bei der zweiten „Alternative" der Einflussnahme auf die
Entwicklung der amerikanischen Bundesverfassung Ausdruck verleihen können.
Diese Funktion ist zunächst nur insoweit an eine gesetzliche Grundlage gebunden
als man letztere zum Gegenstand der Tätigkeit bestimmt. Gilt es nun eine ver-
fassungsrechtliche Frage zu beantworten, die sich nicht zweifelsfrei mittels der
Verfassung selbst lösen lässt, wird die Interpretation der Verfassung erforderlich.

Die spezifische „Gestimmtheit des Verfassungsrechts" (K. Stern) führt zu Be-
sonderheiten bei der Interpretation. „We must never forget that it is a Constitution
we are expounding", hat der Supreme Court der USA bereits 1819 dekretiert. 750

749
United States v. Nixon. 4 1 8 U. S. 683. 7 0 3 (1974).
750
MeCulloch vs. Maryland 17 U.S. 3 1 6 (407). Der Richter hat innerhalb des Inter-
pretationsrahmens durch Auslegung die normative Aussage zu finden, die den konkreten
Fall löst. H i e r f ü r steht ihm etwa in Deutschland eine gefestigte Methodik zur V e r f ü g u n g ,
IV. Die Bestätigung und Festigung des Verfassungsstaates 261

D e m g e m ä ß h a t s i c h d i e W i s s e n s c h a f t seit l a n g e m b e m ü h t , „ P r i n z i p i e n d e r V e r -
fassungsinterpretation" - so das T h e m a der Freiburger Tilgung der Vereinigung
Deutscher Staatsrechtslehrer von 1961 - h e r a u s z u a r b e i t e n , w i e ü b e r h a u p t ein
Großteil der jüngeren Arbeiten z u m T h e m a Auslegung der Verfassungsauslegung
g e w i d m e t sind.751 D a b e i wird e r s c h ö p f e n d die „ K o m p l e x i t ä t der Interpretationsauf-
g a b e " o d e r ihre „Unerschöpflichkeit", der sich j e d e E p o c h e unter ihren jeweiligen
B e d i n g u n g e n neu zu stellen hat, betont.

U n z w e i f e l h a f t führt vor allem die Rechtsbildung zu S p a n n u n g e n , zuweilen
auch zu Konflikten, zwischen den nach der Gewalten- und Funktionenordnung
der Verfassung zur generellen Rechtserzeugung berufenen Parlamenten und den
Verfassungsgerichten.

Vielfach wird etwa die Besorgnis zu zunehmender Nebenordnung und Annä-
herung von parlamentarischer und verfassungsgerichtlicher Rechtsbildung betont.
D a h i n t e r steht eine d e m a n g e l s ä c h s i s c h e n Rechtskreis vertraute T e n d e n z . G e s e t z e s -
recht und Richterrecht z u n e h m e n d als sich wechselseitig ergänzende, arbeitsteilige
Modalitäten im Rechtsfindungsprozess zu sehen.

die mit den Stichworten „Wortlaut der N o r m " , „Wille des Gesetzgebers" und „Teleologie"
angedeutet sei, insbesondere durch die ..Rechtsvergleichung" anzureichern ist (P. Hiiberle).
Noch i m m e r gilt der klassische Ansatz von Savigny, wonach Auslegung ..die Rekonstruk-
tion des klaren o d e r unklaren G e d a n k e n s ist. der im Gesetz angesprochen wird, insofern
er aus dem Gesetz erkennbar ist." Die Aufgabe des Richters. Recht zu sprechen, verbietet
ihm grundsätzlich, die Entscheidung einer Streitfrage zu verweigern. Dieses insbeson-
dere im französischen Recht entwickelte Verbot der Rechtsverweigerung („deni de justi-
ce") gibt dem Richter die Kompetenz, das Recht erforderlichenfalls fortzuentwickeln und
Lücken zu füllen, etwa durch Analogien. Diese Kompetenz versteht sich nicht von selbst.
Scheint es doch auf den ersten Blick durchaus paradox, dass Richter, die d e m gesetzten
Recht unterworfen sind, zugleich die Kompetenz haben sollen, dieses Recht fortzubilden
und d a m i t in gewissem Sinne selbst die N o r m e n zu schaffen, an die sie gebunden sind.
Diesen Zwiespalt brachte der Richter am U S - S u p r e m e C o u r t Hughes treffend auf den
Punkt: ..We. the j u d g e s , we are under the Constitution, but the Constitution is, what the
j u d g e s say, it i s " (zitiert nach en.thinkexist.com/quotation/we_are_under_a_constitutionl-
lbut_the_constitution/158023.html). Der Richter war - entgegen der Forderung von Mon-
tesquieu - in Europa niemals lediglich ..la bouche qui prononce les paroles de la loi"(der
Mund, der die Worte des Gesetzes verkündet). Im kontinentaleuropäischen Recht ist deshalb
die Kompetenz des Richters zur Fortentwicklung des geschriebenen Rechts feste Praxis.
Anders im angelsächsischen Recht.
751
Vgl. insbesondere die umfangreiche Lit.-Darstellung bei P. Hiiberle. Europäische
Verfssungslehre. 4. Aufl. 2 0 0 6 . S. 247 ff. mit den Fn. 165 ff. und dessen wichtige eigene
Analyse des Themenfeldes. Zu den ..Prinzipien der Verfassungsinterpretation" ders., eben-
da. S. 258 ff. Siehe auch K. Hesse, G r u n d z ü g e des Verfassungsrechts der Bundesrepublik
Deutschland. 20. Aufl. 1995 (Neudr. 1999). S. 1 9 f f . : R. Dreierl F. Schwegmann (Hrsg.),
Probleme der Verfassungsinterpretation. 1976.
262 B. Verfassungserweckung und Verfassungsbestätigung

Ein kurzes Wort zur verfassungskonformen Auslegung. 7 5 2 Sie ist ein ebenso
unentbehrliches und - in nicht ganz leicht zu definierenden Grenzen 7 5 3 - auch all-
gemein anerkanntes Instrument der Normerhaltung (wie etwa im amerikanischen
Rechtskreis bereits treffend von Justice Brandeis festgestellt wurde 7 5 4 ), birgt aber
durchaus auch die Gefahr von Funktionsverwischungen. Unrichtig ist es allerdings
anzunehmen, durch eine verfassungskonforme Auslegung würde der Handlungs-
spielraum des Gesetzgebers stärker als durch eine Kassation beschnitten. Erweist
sich unter mehreren möglichen eine bestimmte Auslegung einer Norm als verfas-
sungswidrig, bestehen aber neben der in diesem begrenzten Umfang aufrechterhal-
tenen Norm andere Möglichkeiten zur Regelung des ihren Gegenstand bildenden
Sachverhalts, so hindert den Gesetzgeber nichts, diesen Sachverhalt nach seinen
Vorstellungen neu zu gestalten: nur die eine - verfassungswidrige - Lösung bleibt
ihm verwehrt.

a) Allgemeine Erwägungen zur Verfassungsinterpretation

Die juristische Hermeneutik teilt grundsätzlich die Probleme der allgemeinen
Hermeneutik 7 5 5 , die vor allem in der Frage kulminieren, ob das Sinnverstehen
ein rational kontrollierbares, intersubjektiv prüfbares Verfahren ist. K. Hesse sieht

752
Dazu etwa K.Stern. Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. l . B d . .
2. Aufl. 1984. § 4 III 8 d. S. 135 ff.: K. Hesse. Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundes-
republik Deutschland. 20. Aufl. 1995, Rdnr. 79 ff., jeweils m . w . N.
753
Vgl. auch BVerfGE 54. 277 (299 f.).
754
Justice Brandeis in seiner Dissenting Vote zu Ashwander v. Tennessee Valley Autho-
rity, 297 US 288. 346 ff.( 1936).
755
Eine „allgemeine H e r