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EL CHILE DESCENTRALIZADO QUE QUEREMOS

Hacia un nuevo municipio

Diciembre 2002

SUBSECRETARIA DE DESARROLLO REGIONAL Y ADMINISTRATIVO

© MINISTERIO DEL INTERIOR SUBSECRETARIA DE DESARROLLO REGIONAL Y ADMINISTRATIVO

1ª Edición

Impreso en los Talleres de

Santiago de Chile Diciembre 2002

TABLA DE CONTENIDOS

Presentación del Presidente de la República

5

Introducción

7

Primera Parte

El Proceso de Descentralización Como Marco General de las Propuestas de Política Municipal

13

1. Evolución Histórica del Proceso de Descentralización

16

2. Alcances del Proceso de Descentralización

21

Caracterización y Diagnóstico del Municipio Chileno

23

1. Ciudadanía y Actores Locales

28

2. Autoridades y Distribución del Poder

33

3. Rol y Competencias Municipales

36

4. Finanzas Municipales

42

5. Gestión y Recursos Humanos Municipales

50

6. Dimensión de Equidad Intermunicipal

55

7. Conclusiones

63

Segunda Parte

Visión del Nuevo Municipio

71

1.

Objetivos de las Propuestas de Políticas en Materia Municipal

72

2.

Orientaciones para las Propuestas de Política según Ambito

2.1

Ciudadanía y actores locales

75

2.2 Autoridades Municipales: Distribución y Ejercicio del Poder

78

2.3 Rol y Competencias Municipales

79

2.4 Finanzas Municipales

81

2.5 Gestión Municipal y Recursos Humanos

83

2.6 Equidad Intermunicipal

85

Propuestas

87

1. Ciudadanía y Actores Locales

87

2. Autoridades Municipales y Distribución del Poder

91

3. Rol y Competencias Municipales

93

4.

Finanzas Municipales

96

5. Gestión y Recursos Humanos Municipales

100

6. Dimensión de Equidad Intermunicipal

103

7. Resumen de Propuestas

105

8. Propuesta de Agenda de Gobierno

110

Bibliografía

115

Anexos

Nº1

Metodología utilizada

 

Nº2

Talleres realizados

Nº3

Implementación,

Seguimiento

y

Evaluación de las

Nº4

Propuestas de Política Avances en Materias Municipales de los Gobiernos de la

Nº5

Concertación Estructura del Sector Público Chileno

Presentación

Introducción

El Chile Descentralizado que queremos: Hacia un nuevo municipio, presenta, de

una manera concreta, el proceso a través del cual se ha elaborado un conjunto de propuestas de políticas en materias municipales. Este documento oferta un conjunto de soluciones específicas para el manejo de asuntos públicos propios de

la institucionalidad municipal y su vinculación con otros órganos del Estado y con

los

actores privados.

La

metodología utilizada para la confección de propuestas, consideró procesos de

retroalimentación que han ido acumulando nuevos antecedentes y modificando orientaciones para la acción en el campo municipal.

En su primera parte, el documento asume, como marco general para las propuestas de política municipal, el proceso de descentralización en marcha,

deteniéndose en su evolución histórica, sus objetivos y los alcances del proceso

en su conjunto.

A continuación se establece el estado actual de los municipios chilenos

enfatizando la caracterización y el diagnóstico de su situación. Para ello, la reflexión y el análisis se estructuran en seis ámbitos de trabajo, a saber:

ciudadanía y actores locales; autoridades y distribución del poder; rol y competencias municipales; finanzas municipales; gestión y recursos humanos municipales, y dimensión de equidad intermunicipal. Es sobre estos componentes que se generan distinciones relativas a sus limitaciones y problemas que posteriormente se traducen en propuestas de solución.

En la segunda parte se presenta la visión del municipio para el 2010, y se establece como objetivo general de la política municipal fortalecer al municipio como principal representante del Estado en la gestión del desarrollo comunal; ello

se enmarca en los principios de profundización de la democracia, respeto a la

autonomía, equidad y valoración de la heterogeneidad comunal. Se enfatiza la transformación del municipio en la principal puerta de entrada de los ciudadanos al Estado y la consolidación de su rol de prestador de servicios vinculados a estándares de calidad y cantidad.

Luego se señalan las orientaciones políticas que cada uno de los ámbitos de trabajo diagnosticados debe asumir, para ser presentadas inmediatamente como conjunto de propuestas.

Las propuestas para cada componente aquí desarrolladas, recogen la pluralidad

de posturas que se establecen respecto a cada tema, pudiendo darse propuestas

que enfatizan un carácter conservador y que proponen consolidar a los municipios como entidades administradoras y otras en la lógica de promover gobiernos locales.

Por otra parte las propuestas adquieren diferentes modalidades para su implementación y gestión, alcanzando en algunos casos el carácter de reformas

legislativas y en otros la modalidad de instructivos, generación de instrumentos de apoyo y programas de fortalecimiento, que pueden ser originados en cada municipio, o en otras entidades públicas y/o privadas.

Del mismo modo, los plazos de gestión varían en cada caso pudiendo ubicarse acciones de aplicación inmediata y aquellas que por su naturaleza suponen mayores plazos. A partir de las modalidades y plazos para la gestión de las propuestas se esbozan las bases para un plan de acción.

Por último y como parte de los anexos, el documento detalla la metodología utilizada, y presenta la totalidad de los resultados de cada taller y reuniones de trabajo que se realizaron durante el proceso de elaboración.

Dentro de los anexos se sitúa también la propuesta de evaluación y seguimiento que deberá poner en práctica la gestión de cada propuesta una vez consolidado el Plan de Acción definitivo.

Se anexa de manera complementaria, un acápite referido a los, avances en materias municipales de los gobiernos de la Concertación, y un capitulo ilustrativo respecto a la estructura del sector público chileno, que sirve como marco de referencia para la comprensión de las funciones de las entidades subnacionales.

La propuesta de políticas en materias municipales se ha elaborado como un diseño sustentado en la participación de los actores involucrados en los temas locales: Alcaldes y Concejales de todo el país, quienes fueron consultados a través de talleres realizados de manera conjunta con la Asociación Chilena de Municipalidades y con el apoyo metodológico de la Agencia para la Cooperación Alemana, GTZ; expertos políticos y académicos, usuarios institucionales y consultores especializados en la gestión municipal, entregaron sus opiniones y se plantearon críticamente frente a propuestas elaboradas por los equipos técnicos de la Subsecretaría, de manera de ir construyendo un conjunto de propuestas que deberán ser objeto de la necesaria validación política para llegar a constituirse en la agenda de gobierno en materias municipales, para el corto, mediano y largo plazo.

La elaboración del documento y la conducción del proceso participativo de generación de las propuestas, estuvo a cargo del Departamento de Estudios Municipales, de la División de Políticas de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. Participaron Jorge Caro Fernández, Jefe de la División, María Ignacia Jiménez Suárez, Jefa del Departamento, y los profesionales Lucía Tomic Coopman, Pilar Campero Soffia, María José Allende Pastén, Carlos Caro Salas, Roberto Castillo Jara, Alejandra de la Barra Manríquez, María Antonieta Sepúlveda, Luis Carvajal Galleguillos y Luciano Ortiz Cabrera. En la realización de los talleres participó Osvaldo Bernales Rivas, Jefe del Departamento de Estudios Regionales de la misma División.

La coordinación del proceso metodológico de cada taller estuvo a cargo de Joaquim Goske, representante de la GTZ.

Por otra parte, en los anexos, se detalla la lista de los participantes de cada uno de los talleres y reuniones, que se desarrollaron durante el año 2002, y que contribuyeron a hacer de éste, un proceso informado, participativo y con la legitimidad que otorga la opinión de los actores involucrados en la resolución de sus propias materias de interés.

PRIMERA PARTE

EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN COMO MARCO GENERAL DE LAS PROPUESTAS DE POLÍTICA MUNICIPAL

Las propuestas de política de gobierno en materias municipales se insertan en el marco del proceso de descentralización chileno. Sobre este proceso el Presidente Ricardo Lagos ha manifestado su intención de avanzar, exponiendo su visión de país a alcanzar en nuestro bicentenario. Ese Chile del 2010 mostraría, entre sus facetas, la de un país "que supere siglos de centralismo y discriminación a las regiones, en el cual la unidad de la República se fortalezca con la existencia de gobiernos regionales con auténtico poder político y económico, que contribuyan a acercar el poder a los ciudadanos, integrar a la nación y difundir el desarrollo" 1 , donde "las comunidades regionales y comunales puedan decidir sus propios programas de desarrollo, existan reales mecanismos de colaboración entre el gobierno nacional, los municipios y los gobiernos regionales, para dar vida no sólo a la visión de la región, sino también a un proyecto integrado de país" 2

Una visión global y sistémica sobre este proceso se hace manifiesta en el documento que contiene la política de descentralización impulsada por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo durante el año 2001 3 , referida esencialmente a la forma en que se estructura el Estado para cumplir su rol y a la distribución del poder político entre las distintas instituciones resultantes de esa estructura.

Dicha formulación de política plantea que la distribución del poder tiene directo reflejo en las competencias y funciones que se atribuyan a las distintas instancias del Estado, y en las atribuciones legales y los recursos financieros con que cuente cada una para cumplir su rol. Se expone allí que la naturaleza de la distribución de poder da origen a diversas categorías de descentralización del Estado:

a) Descentralización Administrativa, donde se distingue entre:

1) Descentralización Funcional, que consiste en traspasar competencias desde la administración central del Estado, a nuevas personas jurídicas de derecho público, las cuales están dotadas de un patrimonio propio. 2) Desconcentración Territorial, que consiste en transferir competencias de una instancia superior a otra inferior en un ámbito territorial distinto.

b) Descentralización Política, entendida como la facultad de los ciudadanos de participar en la elección de sus representantes subnacionales. La descentralización política tiene sentido sólo sobre la base de una descentralización territorial e implica obviamente algún grado de descentralización funcional.

1 Discurso del Presidente de la República, Ricardo Lagos Escobar, con motivo de la instalación de la Comisión Bicentenario, Santiago de Chile, Viernes 16 de Octubre de 2000.

2 Palabras del Presidente de la República en Encuentro con la Comunidad de Concepción, Concepción, Chile, Jueves 11 de Marzo de 2000.

3 Elaborada a través de una metodología participativa y publicada el año 2001 por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativa bajo el título "El Chile descentralizado que queremos: Un proyecto de todos" y ,

3) Descentralización Fiscal, referida a la transferencia de competencias fiscales sobre determinados ingresos y gastos públicos desde un nivel de gobierno a otro nivel menor, junto con la capacidad de decidir sobre el manejo de esos recursos.

A partir de estas categorías se exponen en el cuadro 1 algunos ejemplos de descentralización para Chile.

Cuadro 1 Ejemplos de Descentralización para Chile

Categorías de Descentralización

Ejemplo

Administrativa

Territorial

Política

Fiscal

Municipalidad

Administrativa

Territorial

Política 4

 

Gobierno Regional

Administrativa

Territorial

   

Servicios de Salud, Corporación Nacional Forestal, Servicio de Vivienda y Urbanismo

Administrativa

     

Instituto Nacional de Estadísticas, Servicio Agrícola Ganadero

Fuente: elaboración propia

Tal como muestra el cuadro anterior, las municipalidades son las instituciones más avanzadas en el contexto de la descentralización, lo cual expresa la vocación municipalista del proceso chileno. Sin embargo, este proceso aun no se encuentra consolidado, por cuanto la mayoría de las definiciones presentes en la literatura 5 , así como aquella asumida en la formulación de política mencionada 6 , le otorgan al

4 Se refiere a la elección indirecta de consejeros regionales efectuada por los concejales municipales en cada región.

5 Para Ruiz (1995), descentralización implica una redistribución del poder del Estado y por ende una reforma del mismo. El límite entre descentralización y desconcentración está dado en el hecho que las autoridades que han recibido las competencias desde la administración central, hayan sido elegidas por la soberanía popular, único requisito que garantiza la autonomía de decisión.

ß Para Rufián (1993), descentralización es una redistribución del poder del Estado entre otros entes públicos

ß Para Palma (1985), descentralización consiste en una multiplicación de las arenas políticas de decisión, a través de la

distribución del poder a subcoletividades espacialmente menores.

ß De acuerdo a Boisier (1990), la descentralización es un concepto cercano al concepto de democratización, entendido como

un mejor y más extendido ejercicio de la soberanía por parte de los ciudadanos.

ß Tobar (1997), define la descentralización del Estado como un proceso de dispersión del poder político que implica

transferencias de poder desde la cima hacia la base o desde el Estado hacia la sociedad civil.

ß Angulo y Ábalos (1996), asumen la descentralización como un proceso orientado a debilitar y reperfilar el papel del núcleo

decisional central, de fragmentar las instancias de generación política, de multiplicar y relocalizar el liderazgo. En resumen, de reformular la distribución territorial del poder.

ß Rivera (1997) establece que descentralización implica una reorganización y redistribución de la autoridad estatal en un

territorio determinado. La descentralización agrega niveles de decisión y parcela el poder político, por lo tanto puede aumentar

la eficacia y la estabilidad del sistema político a través de desmovilizar actores sociales y fragmentar sus demandas, o bien de estimular formas más democráticas de representación y/o de autogobierno.

ß Rivera cita a Von Haldenwang, quien define descentralización como intervenir en la estructura institucional político

administrativa, con el fin de modificar la forma y el grado de la regulación estatal en determinados campos políticos.

ß Heyermann (1994) menciona que la descentralización en términos funcionales consiste en aumentar el poder, la autonomía

de decisión, el control de recursos, las responsabilidades y competencias de las colectividades locales en detrimento de los órganos del Estado central. Implicaría, por tanto, una reforma de carácter político, jurídico y administrativo, en la cual el poder se redistribuye en base a órganos definidos por límites territoriales.

6 Subsecretaría de Desarrollo regional y Administrativo, "El Chile Descentralizado que queremos, un proyecto de todos",

2001.

proceso de descentralización un carácter eminentemente político, donde lo que se juega es una división territorial equilibrada de un sistema de toma de decisiones. El proceso se consolida cuando se alcanza una efectiva y equitativa distribución de poder entre las distintas entidades territoriales, cuyas autoridades son elegidas democráticamente 7 .

El carácter político del proceso se asocia a ciertos principios, valores y prácticas que contienen implicancias y requerimientos para los municipios chilenos y orientan la formulación de políticas públicas en esa dirección.

En primer lugar, es preciso que los municipios puedan actuar con autonomía en el ámbito de sus decisiones y para ello lo básico es garantizar, desde el punto de vista político, que las autoridades sean elegidas democráticamente. Ello, por una parte, legitima la voluntad de otorgar competencias para que los municipios las desarrollen sin la intervención de niveles superiores del Estado y, por la otra, la voluntad de transferir recursos fiscales cuyo gasto se decida autónomamente.

En segundo lugar, debe entenderse al municipio como una institución fundamental para la profundización de la democracia, íntimamente ligada a la vigorización de los asuntos locales, al incremento y consolidación las libertades y derechos políticos de la ciudadanía y a una mayor participación y control ciudadano en el accionar del Estado.

En tercer lugar, el proceso de descentralización debe entenderse como un mecanismo que contribuye a la modernización del Estado, principalmente por la reducción de las distancias entre la toma de decisiones y los ciudadanos. El acercamiento refuerza la pertinencia, focalización, eficacia y eficiencia de las decisiones, reduciendo la burocracia innecesaria, aumentando la eficiencia en el uso de los recursos y el gasto público, y ampliando la prestación de servicios básicos que mejoren las condiciones de vida de la comunidad. En esta perspectiva, el municipio es eficaz si reduce la distancia física y psicológica de actitud, entre el Estado y los ciudadanos, a través de una gestión más eficiente y adecuada a las características locales.

Por último, cuando el Presidente Lagos señala: “Queremos que todos los chilenos, no importa su lugar de residencia, tengan las mismas oportunidades” 8 , allí radica el mayor aporte que la descentralización puede hacer a la democracia, en cuanto

7 Los objetivos de la política propuesta, pueden resumirse en lo siguiente:

Contribuir al desarrollo democrático del país, traspasar poder de decisión y recursos desde el centro a los representantes e instituciones de la ciudadanía regional y comunal para la gestión del desarrollo económico, social y cultural de sus respectivos territorios, en un marco de valores y prácticas sociales, que impulsa el crecimiento con más autonomía y equidad. Los objetivos específicos principales que se desprenden de este objetivo general pueden resumirse en:

a. Mejorar las formas de democracia representativa y participativa.

b.Traspasar competencias, funciones y atribuciones a los representantes de la ciudadanía regional y comunal.

c. Consolidar un sistema financiero descentralizado más autónomo y equitativo.

d. Incrementar la eficacia y eficiencia de la gestión subnacional.

8 Mensaje Presidencial del 21 de mayo 2000 según texto publicado por el Gobierno de Chile, página XXII, último párrafo.

perfecciona el sistema de distribución del poder, logrando una mayor equidad representativa entre los territorios y una mayor vinculación entre el ciudadano y muchas de las decisiones que cotidianamente le afectan.

La percepción general de los actores involucrados en el proceso de descentralización en Chile, da cuenta de un proceso con avances sustanciales ocurridos de manera selectiva y gradual, donde se han desarrollado diversas iniciativas, mas sin un horizonte explícito y un liderazgo que conduzca el proceso global. Además, algunos sectores hablan de un proceso de descentralización con avances insuficientes, donde básicamente las leyes han impuesto un criterio de descentralización más administrativo que político, y por tanto no una efectiva redistribución del poder.

A continuación se presenta un panorama del proceso de descentralización chileno

en que se insertan las presentes propuestas de política, mostrando el contexto histórico en que se desarrolla, sus objetivos y alcances.

1. Evolución histórica del proceso de descentralización 9

La historia de la descentralización es la historia de la distribución del poder en la organización de los pueblos y naciones. A pesar de que la organización del pueblo mapuche presentaba altos niveles de descentralización, la historia de Chile se ha caracterizado desde los albores de la República –con mayores o menores grados de intensidad y legitimidad- por un fuerte centralismo y presidencialismo.

La Constitución de 1814 estableció que el Cabildo (antecedente del municipio) fuera presidido por el Intendente que a su vez era representante del Ejecutivo. Las Constituciones posteriores (1818, 1822 y 1828) mantuvieron este principio.

La Constitución de 1833, que duraría hasta 1924, pone fin al período conocido como "La Anarquía" e instaura un régimen presidencialista que significó la conformación de una organización Estatal política y administrativamente centralizada, estructurada en torno al Presidente de la República. Durante este período, existieron tímidos avances en la descentralización efectiva del Estado, siendo los más importantes la promulgación de la primera Ley Orgánica de Municipalidades, en 1854 y la Ley de la Comuna Autónoma, de 1891. La primera, fijaba amplias atribuciones y funciones a los municipios, pero subordinaba las corporaciones municipales a la autoridad de gobernadores e intendentes. La segunda, que independizaba a las municipalidades de la tutela del ejecutivo, fue letra muerta debido a la falta de recursos.

A su vez, puede mencionarse la Ley del 12 de septiembre de 1887, en virtud de la

cual varios servicios, que antes dirigía el Gobernador, pasaron a depender de las municipalidades. Se suprimió además la aprobación presidencial en el nombramiento y destitución de los empleados municipales y se encargó al Alcalde

la ejecución de los acuerdos municipales y presupuestos de gastos.

9 Este apartado está basado en Luis Hernández Olmedo, "La descentralización en el ordenamiento constitucional chileno", Revista Chilena de Derecho, vol.20, Santiago, (1993).

En la Constitución de 1925, se encuentra el primer intento de incorporar de manera explícita el concepto "descentralización". En ella se separan las funciones de “gobierno” y “administración”, acotando de alguna manera todo intento descentralizador al aspecto exclusivamente administrativo, basado en el razonamiento de que la naturaleza jurídica de Estado unitario del país, descartaría toda forma de descentralización política.

Se conservó la estructura para efectos de administración interior compuesta por provincias, a cargo de un Intendente designado y comunas, a cargo de un Alcalde elegido democráticamente y bajo la tuición de las Asambleas Provinciales. Debido a la escasa funcionalidad de este esquema y a la idea de que el centralismo significaba un freno al desarrollo, la Oficina de Planificación ODEPLAN (antecedente del Ministerio de Planificación y Cooperación) fue la encargada de realizar estudios técnicos sobre regionalización de la ejecución de políticas públicas.

El Gobierno Militar (1973-1989) ideó e implementó el llamado proceso de regionalización, cuyas ideas iniciales se relacionan con un "reordenamiento espacial que busca la articulación económico-social-geopolítica y administrativa en ámbitos territoriales determinados, todo ello con la finalidad de alcanzar el desarrollo autosostenido de grandes unidades territoriales" 10 .

Estas unidades, que en definitiva serían las trece regiones en que actualmente se divide el país, quedaron a cargo de un Intendente designado por el Presidente de la República y dotadas de instituciones de gobierno, administración pública, de participación de la colectividad territorial, de planificación del desarrollo económico y social y de desarrollo de la comunidad, todo ello sin traspasar recursos propios a estas regiones.

Desde el punto de vista funcional, el proceso de regionalización adquirió en un principio la forma de desconcentración administrativa con centralización política, pues en la práctica más que un traspaso de poder a las nuevas instancias regionales, hubo más bien una delegación de funciones a las instituciones regionales y locales.

En esta materia, la acción del Gobierno Militar estuvo marcada por un claro acento municipal; las municipalidades pasaron a ser servicios públicos funcional y territorialmente desconcentrados e integrados a la administración del Estado, en que el Alcalde era un funcionario de confianza del Presidente de la República. El

Municipio se convirtió en un instrumento de política social y ejecución de políticas públicas, ampliándose su rango de competencias, con la contrapartida de ingresos de beneficio municipal mediante el D.L. Nº3.063 sobre Rentas Municipales, de

1979.

En 1980, se consagra el proceso de municipalización de determinados servicios sociales, al transferirse al Municipio las responsabilidades por la prestación de

10 “Chile Hacia un Nuevo Destino”, elaborado en 1974 por la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA)

servicios de educación, salud primaria y ciertos establecimientos de menores, a financiar mediante aportes y subvenciones del Gobierno Central.

Las competencias de las autoridades regionales se centraron en el área de proyectos de inversión física, concentrados en los ámbitos de educación, salud, caminos y electrificación. En las postrimerías del Gobierno Militar, se designaron Concejos de Desarrollo Regional (CODERE) integrados básicamente por empresarios, quienes deliberaban la asignación de recursos para estos fines.

En materia de recursos financieros se crearon, en 1974, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) concebido como mecanismo financiero compensatorio entre las distintas regiones y, en 1979, el Fondo Común Municipal (FCM) fondo solidario entre los municipios que también contemplaba la posibilidad de aporte fiscal 11 . Se crearon además universidades regionales por la vía de fusión entre las ex sedes de las Universidades de Chile y Técnica del Estado.

Mirado en su integralidad, el sistema de administración consagrado en la Constitución de 1980 reafirma el carácter de Estado unitario, estableciendo centralización política y, al mismo tiempo, una administración funcional y territorialmente desconcentrada 12 .

Descentralización en Democracia

El retorno a la democracia en 1990 marca el comienzo del proceso descentralizador al democratizar la elección de alcaldes, lo cual constituyó una innovación que rompió con la tradición establecida del sistema constitucional chileno, que reservaba al Presidente de la República la designación de los

alcaldes en los municipios más importantes, atendiendo a su población y ubicación geográfica. Además, se modificó la estructura municipal creando los Concejos

Municipales, elegidos democráticamente en forma directa

13

.

Formalmente, el proceso de descentralización en esta última década ha sido guiado a través de lo que se ha llamado la política de modernización de la gestión pública chilena, la que se articula sobre la base de tres ejes que se ligan a una reorientación sustantiva del Estado y que son:

11 Hasta la fecha no se ha concretado este aporte fiscal al Fondo Común Municipal.

12 Se refiere a desconcentración y no a descentralización principalmente por cuanto no contemplaba elecciones democráticas de las autoridades subnacionales y concentraba las decisiones en el nivel central.

13 Las primeras elecciones municipales fueron en 1992, en las cuales los concejales se eligieron por votación directa y los alcaldes por votación indirecta, puesto que accedía al cargo de Alcalde el candidato a Concejal más votado de la lista más votada; mas, en caso de no superar el 35% de los votos válidamente emitidos, el Alcalde era escogido por el Concejo mediante votación en sesión constitutiva.

En 1996, se modificó el sistema, permitiendo la elección directa para alcaldes, a través de un sistema en que se presentan diversas listas por coalición política y aquel candidato que obtenga la mayoría absoluta, o el más votado de la lista más votada, dependiendo del caso, se constituye en el alcalde electo. Finalmente, se aprobó en el Congreso Nacional un proyecto de ley para establecer en el país un sistema electoral municipal que contempla, expresamente, elecciones separadas para los cargos de Alcaldes y Concejales, sistema que debutará en las elecciones municipales de

2004.

(i)

mayor democracia, entendida como mayor participación ciudadana, profundización del proceso de descentralización y mayor transparencia en la gestión pública;

(ii)

gestión eficaz, orientada a resultados y a la calidad de servicios en la atención al ciudadano, lo cual hace apropiada la utilización de metas, indicadores y evaluaciones de gestión;

(iii)

mayor eficiencia en la gestión pública, entendida como economía de recursos.

La consecuencia que ha traído el énfasis del proceso como fortalecedor de la democracia ha sido la legitimación del municipio ante los ciudadanos y la

dirigencia política, lo que le ha permitido adquirir nuevas competencias, abandonar su rol centenario de mero gestor del ornato y aseo, potenciarse en áreas relacionadas con el desarrollo de la comuna y posicionarse ante los usuarios como

la institución del Estado más cercana a los ciudadanos

14

.

La mayor legitimidad alcanzada por los municipios democráticos y el consecuente acercamiento a la comunidad local, ha significado enfrentar nuevas y crecientes demandas ciudadanas y por tanto realizar mayores funciones que requieren de nuevas capacidades de gestión, de relación con los actores locales y particularmente de coordinación con el resto del Estado.

Por lo anterior, junto con la democratización del nivel local, se han creado nuevas instancias e instrumentos de participación como la ordenanza municipal de participación, que debe considerar las características particulares de cada comuna; el Concejo Económico Social Comunal (CESCO) cuya integración, competencias y organización serán determinadas por cada Municipalidad; y el fortalecimiento de los plebiscitos comunales, permitiendo su realización -sujeta a quórum- por iniciativa del Alcalde, del Concejo o de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna.

Un hito en este proceso lo constituye la aprobación, en marzo de 1999, de la Reforma a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, lo cual significa en principio un avance en el área de la gestión municipal que amplía las capacidades de asociativismo municipal, establece la obligatoriedad de coordinación de los servicios públicos en el territorio comunal, otorga mayor capacidad de fiscalización del Concejo Municipal y establece mecanismos de planificación.

Este aumento de funciones se ha visto fortalecido a través de la aprobación de las modificaciones a la Ley de Rentas Municipales de 1995 y de 2000, que en conjunto significaron un aumento de los recursos municipales de más de $40.000 millones de pesos.

14 Estudio de Satisfacción al Usuario, Comité de Modernización del Estado-MORI, 2000.

El carácter modernizador y democratizador que ha adoptado el proceso y los avances realizados 15 durante los últimos 12 años, permiten plantearse nuevos desafíos en torno a la profundización de la democracia y las formas de gobierno local, específicamente hacen posible hoy vislumbrar nuevas formas de participación ciudadana y de relación entre las instituciones subnacionales y los territorios.

Adicionalmente, la importancia del gasto territorial dentro del total del gasto público chileno todavía es inferior al promedio de los países de la OECD, e incluso de América Latina, demostrando que aún existe un amplio margen para transferir competencias y recursos a los niveles subnacionales en Chile. Ello se muestra en el gráfico 1.

Gráfico 1 Importancia del gasto territorial como porcentaje del sector público

Suecia 5 9 Argentina 4 9 Brasil 4 6 Noruega 45,2 Colombia 3 8 Estados
Suecia
5 9
Argentina
4 9
Brasil
4 6
Noruega
45,2
Colombia
3 8
Estados Unidos
36,8
Canadá
35,7
Reino Unido
32,7
Irlanda
30,5
Alemania
28,4
Bolivia
2 6
México
2 5
Venezuela
1 9
Chile
1 6
Uruguay
14,5
Honduras
1 3
Perú
10,5
Guatemala
1 0
Ecuador
8
Paraguay
7
El Salvador
6
Nicaraga
5
Panamá
3,5
Costa Rica
3
0
1 0
2 0
3 0
4 0
5 0
6 0
7 0

Fuente: CEPAL-GTZ para países iberoamericanos, 1997 y Catalina Victory, Gobiernos municipales y desarrollo local en Iberoamérica en Revista Cidob D'afers Internacionals, 47, octubre 1999, para el resto de los países.

15 Para conocer avances específicos de los gobiernos democráticos ver anexo 4.

También es necesario distinguir entre los avances formales y los avances

efectivos de la autonomía municipal, ya que la cultura política es muy centralista y en las relaciones entre los municipios y el Estado central no siempre predominan

la cooperación y coordinación, si no más bien los conflictos de poder. El Estado

unitario tiende a favorecer la injerencia e influencia del Ejecutivo sobre el municipio

y las normas municipales aprobadas en el Parlamento regulan su organización

administrativa y sus funciones, restringiendo las posibilidades de auto- organización y los intereses locales no especificados en las competencias. Ello constituye una de las causas de que muchas de las funciones que la ley encomienda a los municipios no se han llevado de manera eficaz a la práctica.

2. Alcances del proceso de descentralización

La evolución histórica del proceso de descentralización chileno, se ha desarrollado en el marco de ciertos aspectos prácticamente inamovibles de nuestro sistema político y cultural. Estos límites determinan el alcance de las propuestas de política que pueden formularse para el proceso de descentralización en general y para los municipios chilenos en particular.

Dentro de los factores políticos, queda fuera de cuestionamiento el régimen presidencial como sistema de gobierno, entendiendo que éste es un debate hoy inexistente; tampoco está en discusión la permanencia del carácter unitario del Estado y la condición del Presidente de la República como Jefe de Estado. Ello no obsta que, en la medida que surjan las reformas necesarias, habrá instancias territoriales autónomas con facultades de gobierno y administración según la división territorial del país y, en consecuencia, una redefinición o supresión de las tutelas administrativas.

El planteamiento de Chile como Estado unitario es un marco inamovible del proceso descentralizador. Esta estructura, sin embargo, se reconoce como compatible con un Estado descentralizado, en la medida que los organismos subnacionales estén diseñados como otro nivel de ejercicio del poder y no meramente como un servicio público.

Entre los limitantes internos, el más importante lo constituye el predominio de una cultura centralista que genera resistencias al proceso descentralizador. Si las transferencias de poder son en si procesos complejos, la cultura centralista limita más aun las posibilidades, puesto que condiciona la demanda por dichos traspasos de poder. Seguramente este es el factor más importante que explica la visión de una carencia de voluntad política en torno al tema de la descentralización y de una falta de consenso sobre los limitantes y desafíos del proceso.

Esta cultura se ha generado junto con un patrón inarmónico y desigual en el desarrollo del país, donde la Región Metropolitana presenta concentración en todos los ámbitos, en particular concentración económica y productiva. Una estructura similar se presenta al interior de las regiones, donde se genera una

especie de centralismo intraregional que favorece, a las capitales regionales como polos de desarrollo relativamente. También, la estructura centralizada de partidos políticos y el sistema binominal de elecciones, marcan una tendencia a la conformación de dos bloques, lo cual se muestra contrario a la intencionalidad manifiesta de conformar una multiplicidad de escenarios que retraten la diversidad política de cada territorio. Lo anterior ha dificultado la posibilidad de generar agrupaciones regionales o locales que luchen legítimamente por sus intereses territoriales. En definitiva, no existe un subsistema partidario regional fuerte, con las consiguientes desventajas en lo que se refiere a participación ciudadana y validación del sistema democrático.

Por último, es necesario mencionar que existe un desarrollo teórico suficiente y una experiencia internacional acumulada, aspectos que de una u otra manera inciden en el proceso chileno, como por ejemplo las malas experiencias de otros países en materia de endeudamiento subnacional, que han generado resistencias en Chile para abordar este tema.

Con todo lo anterior, es factible que las propuestas de política que desarrolla este documento impliquen modificaciones legales, así como también cambios en el diseño y ejecución de planes y programas gubernamentales, toda vez que ello no escape a los alcances mencionados en este apartado.

CARACTERIZACIÓN Y DIAGNÓSTICO DEL MUNICIPIO CHILENO

De acuerdo al orden institucional y jurídico chileno, cada comuna -y eventualmente agrupaciones de comunas- es administrada por una municipalidad, según queda señalado en la Ley Nº16.895 Orgánica Constitucional de Municipalidades, y asimismo en la Constitución Política de Chile, donde se definen los municipios como: “corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas". En la práctica, el municipio puede abordar casi la totalidad de los temas vinculados al desarrollo, aunque principalmente se aboca a las tareas de garantizar ciertos servicios y atender los déficits y carencias fundamentales que se presenten en la comuna.

Chile está organizado administrativamente en el nivel local en 342 comunas, 341 de las cuales cuentan con un municipio que administra el territorio comunal 16 . El número de habitantes de cada comuna presenta importantes variaciones que

oscilan entre la más pequeña con 316 habitantes

poblacional con 501.042 habitantes 18 . Del total de comunas del país, 225 son territorios rurales y 116 son urbanos. Sin embargo, cerca del 80% de la población vive en territorios urbanos. El cuadro 2 muestra una agrupación de comunas según tamaño.

y la de mayor tamaño

17

Cuadro 2 Agrupación de comunas según tamaño

Rango de población en habitantes

Número de comunas

Menos de 10.000

101

Entre 10.000 y 50.000

165

Entre 50.000 y 150.000

49

Entre 150.000 y 250.000

18

Entre 250.000 y 300.000

4

Mas de 300.000

5

Total: 15.050.341

Total: 342

Fuente: Datos preliminares Censo de población 2002, Instituto Nacional de Estadísticas.

La relación entre población total y número de municipios todavía es insuficiente, denotando la presencia de una región submunicipalizada, sobre todo si la comparamos con Europa, Canadá y los Estados Unidos. Ello se muestra en el cuadro 3.

16 La excepción es la comuna de la Antártica Chilena, administrada por el municipio de Cabo de Hornos de acuerdo a la ley Nº19.726 del 26 de mayo de 2001.

17 Comuna de Ollagüe, Región de Antofagasta.

18 Comuna de Puente Alto, Región Metropolitana.

Cuadro 3 Población promedio por Municipio

País

Población promedio por municipio

Uruguay

167.030

Cuba

64.732

Venezuela

63.297

República Dominicana

60.729

Ecuador

56.672

Costa Rica

41.574

Chile

39.727

Panamá

34.258

Brasil

32.344

Colombia

31.206

México

30.563

Nicaragua

30.049

América Latina

28.160

Guatemala

25.248

Bolivia

20.646

El Salvador

19.537

Paraguay

18.802

Honduras

15.376

Argentina

15.001

EEUU

12.917

Perú

12.168

Canadá

5.626

Europa

4.658

Fuente: Catalina Victory, Gobiernos municipales y desarrollo local en Iberoamérica en Revista Cidob D'afers Internacionals, 47, octubre 1999.

Los elementos que componen el municipio son el territorio, la población y su organización interna. Los dos primeros elementos son caracterizados en la figura 1 y el tercero en la figura 2.

En cuanto al territorio, la figura 1 caracteriza la institución municipal como una institución del Estado que actúa exclusivamente en un territorio llamado comuna 19 , el cual a su vez pertenece a una región.

Figura 1 Relación entre el municipio y otros actores comunales

Estado Municipio Organismos Sector Internacionales Privado Sociedad Civil
Estado
Municipio
Organismos
Sector
Internacionales
Privado
Sociedad
Civil

La figura 1 destaca la relación del municipio con la población presente en su comuna, la que puede tomar una forma bilateral o unilateral, implícita o explícita. Dentro de la población existen actores pueden ser públicos, privados o de la sociedad civil, todos los cuales contribuyen en mayor o menor medida al desarrollo de ese territorio e inciden en la calidad de vida de su población. Dichos actores no sólo están presentes en la comuna sino en el resto de las regiones y del país y por cierto se relacionan entre sí, dentro y fuera del territorio comunal.

Dentro de los actores del sector público se encuentran los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Provinciales, el Gobierno Central con sus Ministerios y Servicios

19 O eventualmente en una agrupación de comunas.

Públicos 20 , el Parlamento, y en general todos los organismos públicos que tengan incidencia en el territorio como las universidades públicas y los hospitales públicos. El municipio, como parte del Estado, comparte diversas funciones con estas instituciones del sector público, como la educación y la salud. Además, recibe recursos de los otros niveles del Estado, es regulado por las leyes que se dictan en el Parlamento y desarrolla programas en conjunto con otros organismos públicos, entre otros. Esta relación entre el municipio y el resto del Estado determina el grado de coordinación con que el sector público en su conjunto actúa en el territorio y el grado de autonomía con que puede actuar el municipio.

Dentro de la sociedad civil se incluyen los ciudadanos, las organizaciones sociales

y en general toda la comunidad local. La actuación del municipio en el territorio

está orientada a satisfacer las necesidades de bienes y servicios públicos de toda la comunidad, incluyendo vecinos y ciudadanos que eligen a sus autoridades, y que a su vez demandan información, participación y servicios de calidad. En algunos casos la comunidad local se organiza para canalizar estas demandas y para contribuir al desarrollo comunal de manera paralela o conjunta con el municipio. Esta relación entre el municipio y la sociedad civil es el eje principal de actuación de aquél por cuanto determina la profundidad de la democracia en el territorio comunal, al estar involucradas las relaciones de poder entre los ciudadanos y la institución municipal.

Dentro del sector privado se considera principalmente al empresariado local, cuyo pago de patentes comerciales contribuye a financiar al municipio a cambio de determinados servicios. Estas empresas en muchos casos son contratadas para ejecutar proyectos municipales y a la vez las mismas empresas requieren de permisos municipales para operar. La función municipal de fomento productivo implica necesariamente una coordinación para enfrentar el desarrollo territorial en conjunto con el sector privado presente en la comuna.

Los organismos internacionales han jugado un rol importante en el desarrollo territorial, a través de ofrecer fondos para proyectos y programas y, en muchos

casos desarrollando directamente proyectos de desarrollo con o sin convenios con

el municipio correspondiente.

20 Ver organización del sector público chileno en anexo 2.

Figura 2 Organización Interna del Municipio

Autoridades Recursos Financieros Competencias Recursos Humanos
Autoridades
Recursos
Financieros
Competencias
Recursos
Humanos

La Figura 2 muestra los elementos que configuran la organización interna de los municipios, los que a su vez condicionan las relaciones con otros actores comunales. Los aspectos más importantes de esta organización son las autoridades, elegidas por los ciudadanos para conducir la gestión municipal y representarlos en las decisiones públicas, las competencias, funciones y atribuciones tanto de las autoridades como del municipio propiamente tal orientadas a cumplir el rol de éste, y los recursos humanos y financieros con que cuenta para el cumplimiento de dichas funciones.

La organización interna, es decir, la forma de asignar los recursos municipales y las relaciones entre las autoridades, las competencias y recursos, determinan el grado de eficiencia de la gestión municipal. La eficiencia se define en función del cumplimiento de ciertos objetivos de la institución municipal, que pueden ser distintos a los objetivos en otros países u otras épocas de la historia nacional, o incluso distintos entre municipios.

Finalmente, al analizar la estructura interna del municipio y las relaciones entre éste y otros actores municipales, no puede obviarse el hecho de que la realidad intercomunal presenta importantes heterogeneidades geográficas, socioeconómicas y culturales, lo que obliga a introducir necesariamente la

dimensión de equidad en la determinación de las competencias, los recursos y las políticas públicas relacionadas con los municipios.

En el apartado siguiente se realiza un diagnóstico de cada uno de los elementos descritos, explicando su marco normativo, la experiencia práctica desde la perspectiva municipal y los principales desafíos que debiese recoger la formulación de propuestas de políticas en cada ámbito.

Para efectos de ordenar el análisis, los ámbitos se han ordenado comenzando por la ciudadanía y los actores comunales, es decir con la relación entre la institución municipal y la comunidad local entendida como el fundamento de la existencia de la institución. Posteriormente se analizan los elementos internos de la organización municipal: las autoridades, las competencias, las finanzas municipales y la gestión municipal. Finalmente se desarrolla el ámbito de la equidad intermunicipal para dar cuenta de los instrumentos existentes orientados a este objetivo.

En cada ámbito se menciona el marco legal correspondiente basado principalmente en la Ley Nº16.895 Orgánica Constitucional de Municipalidades y un diagnóstico basado en estudios empíricos y en los talleres participativos realizados a lo largo de todo el país que forman parte integrante de este documento.

1. Ciudadanía y actores comunales

Marco Normativo 21

De acuerdo a la Ley Nº18.695, cada municipalidad deberá establecer en una ordenanza las modalidades de participación de la ciudadanía local, teniendo en consideración las características singulares de cada comuna, tales como la configuración del territorio comunal, la localización de los asentamientos humanos, el tipo de actividades relevantes del quehacer comunal, la conformación etárea de la población y cualquier otro elemento que, en opinión de la municipalidad, requiera una expresión o representación específica dentro de la comuna y que al municipio le interese relevar para efectos de su incorporación en la discusión y definición de las orientaciones que deben regir la administración comunal.

Cada municipalidad debe regular en la ordenanza municipal de participación, las

audiencias públicas por medio de las cuales el alcalde y el concejo

acerca de las materias que estimen de interés comunal, como asimismo las que no menos de cien ciudadanos de la comuna les planteen.

conocen

22

Sin perjuicio de lo anterior, cada municipalidad debe habilitar y mantener en funcionamiento una oficina de partes y reclamos abierta a la comunidad en general. La ordenanza de participación debe establecer un procedimiento público para el tratamiento de las presentaciones o reclamos, como asimismo los plazos

21 Ley Nº 16.895 Orgánica Constitucional de Municipalidades.

22 Un análisis de las autoridades municipales se presenta en el capítulo siguiente.

en que el municipio deberá dar respuesta a ellos, los que, en ningún caso, pueden ser superiores a treinta días.

El alcalde, con acuerdo del concejo, o a requerimiento de los dos tercios del

mismo o por iniciativa de los ciudadanos 23 inscritos en los registros electorales de

la comuna, debe someter a plebiscito las materias de administración local relativas

a inversiones específicas de desarrollo comunal, a la aprobación o modificación

del Plan Comunal de Desarrollo, a la modificación del Plan Regulador u otras de interés para la comunidad local, siempre que sean propias de la esfera de competencia municipal.

Además, en cada municipalidad debe existir un Concejo Económico y Social Comunal (CESCO), compuesto por representantes de la comunidad local organizada y presidido por el Alcalde. Se trata de un órgano asesor de la municipalidad, el cual tiene por objeto asegurar la participación de las organizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional, y de actividades relevantes en el progreso económico, social y cultural de la comuna. La integración, organización, competencias y funcionamiento de estos consejos, son determinados por cada municipalidad, en un reglamento. Con todo, los consejos

deben pronunciarse respecto de la cuenta pública del alcalde, sobre la cobertura y eficiencia de los servicios municipales de la comuna, y pueden además interponer

el recurso de reclamación.

Las atribuciones municipales en materia de participación ciudadana, no obstan a la libre facultad de asociación que le corresponde a todos y a cada uno de los habitantes de la comuna, en cuyo ejercicio el conjunto de los habitantes o una parte de ellos, pueden darse las formas de organización que estimen más apropiadas para el desarrollo de sus intereses, con la sola limitación del pleno respeto a las leyes vigentes y al orden público.

Un ejemplo son las juntas de vecinos, organizaciones representativas y de participación ciudadana que tienen por función y derecho representar a los habitantes ante cualquier autoridad, institución o persona para celebrar actos, contratos, convenios o gestiones conducentes al desarrollo integral de la unidad vecinal en la que tienen influencia. Esto abarca los aspectos urbano, social, seguridad, opinar y proponer iniciativas locales sobre ambiente, cultura, deportes, recreación, patentes de alcoholes, emergencias, proposición y ejecución de obras de adelanto y otras áreas.

En cuanto a la obligación de dar cuenta pública, corresponde al alcalde dar cuenta pública al concejo municipal de su gestión anual y de la marcha general de la municipalidad.

23 Para la procedencia del plebiscito a requerimiento de la ciudadanía, deberá concurrir con su firma, ante notario público u oficial del Registro Civil, a lo menos el 10% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna al 31 de diciembre del año anterior, debiendo acreditarse dicho porcentaje mediante certificación que expedirá el Director Regional del Servicio Electoral.

La cuenta pública debe efectuarse mediante informe escrito, el cual debe hacer referencia a lo menos a los siguientes contenidos:

a) El balance de la ejecución presupuestaria y el Estado de situación financiera, indicando la forma en que la previsión de ingresos y gastos se ha cumplido efectivamente;

b) Las acciones realizadas para el cumplimiento del plan comunal de desarrollo, así como los Estados de avance de los programas de mediano y largo plazo, las metas cumplidas y los objetivos alcanzados;

c) Las inversiones efectuadas en relación con los proyectos concluidos en el período y aquellos en ejecución, señalando específicamente las fuentes de su financiamiento;

d) Un resumen de las observaciones más relevantes efectuadas por la Contraloría General de la República, en cumplimiento de sus funciones propias, relacionadas con la administración municipal;

e) Los convenios celebrados con otras instituciones, públicas o privadas, así como la constitución de corporaciones o fundaciones, o la incorporación municipal a ese tipo de entidades;

f) Las modificaciones efectuadas al patrimonio municipal, y

g) Todo hecho relevante de la administración municipal que deba ser conocido por la comunidad local.

Un extracto de la cuenta pública del alcalde debe ser difundido a la comunidad. El no cumplimiento de ello puede ser causal de notable abandono de sus deberes por parte del alcalde.

Diagnóstico

En la práctica, desde el retorno a la democracia se ha observado un proceso de disminución de las organizaciones sociales y en general de organismos no gubernamentales, configurando la preocupación por una ciudadanía sin expresión visible para el Estado.

En efecto, existe una visión generalizada por parte de diversos actores políticos, académicos y sociales, de los ciudadanos apartados de la gestión municipal, transformados en meros y exigentes demandantes de bienes y servicios ilimitados, lo que favorece el surgimiento de ofertas asistencialistas y populistas. Ello se constata en la falta de operatividad de las ordenanzas de participación 24 , en instancias como el CESCO, que en muchos casos no se constituye o bien opera

, y en las Juntas de

con una visión corporativista por parte de sus miembros

Vecinos, donde predominan las desconfianzas y falta de voluntades 26 .

25

24 Christián Matus, "Análisis del proceso de implementación de ordenanzas de participación ciudadana en doce comunas de la Región Metropolitana", mayo de 2001.

25 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, “Evaluación de la Implementación de las Modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional De Municipalidades", 2001.

26 A modo de ejemplo, aunque en el país hay más de 5 mil juntas de vecinos, muchas tienen problemas para hacerse oír por los alcaldes, quienes suelen decidir solos sobre temas incluso polémicos, como en el caso de la carta de vecinos que solicitaba al municipio de La Reina una consulta por la modificación del Parque Intercomunal, que no fue tomada en cuenta. Similar es el caso de El Golf Norte, comuna de Las Condes, que también se ha visto modificado últimamente por decisión de las autoridades y de empresas inmobiliarias.

Pese a ser la tercera fuerza ciudadana organizada, tras las parroquiales y deportivas, hay lugares en que las juntas de vecinos funcionan muy bien y otros donde simplemente no existen. En este último caso, los vecinos deciden actuar

por cuenta propia, debilitándose el vínculo entre las partes. Además, si se realizan consultas populares, los resultados no obligan a la autoridad. Adicionalmente, sólo en el 54% de las municipalidades se ha intentado implementar el Fondo de Desarrollo Vecinal, con cargo al presupuesto Municipal, para financiar proyectos

presentados por las juntas de vecinos

27

.

En el ámbito de las cuentas públicas, se han detectado variados elementos de

diagnóstico, los cuales se refiere particularmente a la relación existente entre el

espíritu legislativo y las prácticas imperantes

28

:

a. Aproximadamente un 92% de municipios del país realiza Cuentas Públicas.

b. Es fácilmente reconocible la similitud que presentan los conceptos de informe de gestión y cuenta pública por parte de quienes la elaboran.

c. Si bien la ley es clara en señalar los contenidos mínimos que esta debe contener, esto no se refleja en la mayoría de los casos.

d. Existe poca claridad frente al concepto “hecho relevante”, exigido por la ley,

e. Ausencia de las temáticas referidas a los avances de los Planes de Desarrollo Comunal y las modificaciones a éste en el transcurso del tiempo.

f. La cuenta pública en si misma, no permiten al ciudadano realizar un efectivo control social puesto que existe el instrumento mas no el mecanismo para controlar o fiscalizar de manera efectiva.

g. En general la cuenta pública no provee de información respecto de cual ha sido el grado de responsabilidad con que el municipio ha enfrentado su administración.

Sin duda la causa más importante de la desvinculación entre el municipio y la ciudadanía es la inexistencia concreta de un instrumento, que cumpla con alguno de los requisitos básicos de participación ciudadana: transparentar información al ciudadano, participación del ciudadano y/o ejercicio del control ciudadano. Este instrumento podría eventualmente ser el plan de desarrollo, el plan regulador, el presupuesto municipal, la cuenta pública o incluso un plan de gobierno municipal. Sin embargo, hoy día estos instrumentos o simplemente no se elaboran, o bien se elaboran pero prácticamente no se utilizan, o bien se utilizan pero no se informan al ciudadano ni se les permite participar o ejercer algún tipo de control.

27

28

Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, “Evaluación de la Implementación de las Modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional De Municipalidades", 2001.

Estudio elaborado por el departamento de Cuentas Públicas de SUBDERE durante 2001

El proceso electoral constituye en la actualidad la única forma por la cual la ciudadanía puede hacer responsable a las autoridades por las decisiones tomadas en el transcurso de su gestión. Sin embargo, para que la elección ciudadana sea efectiva necesita que se cumplan las condiciones de que sea libre, secreta e informada, y en nuestro país esta última condición es extremadamente débil, puesto que los mecanismos para informar respecto de los candidatos y sus propuestas no están suficientemente desarrollados. Aún así, las elecciones por si solas no permiten la formación de ciudadanía y por tanto la profundización de la democracia, así como tampoco genera incentivos para mejorar la gestión municipal.

En cuanto a la relación con el sector privado, la falta de cohesión y unidad entre los empresarios locales dificulta la interlocución con el municipio con la consiguiente pérdida de sinergia entre los esfuerzos públicos y privados. Por otra

parte, mientras el municipio percibe que los empresarios no valoran justamente los servicios que le brinda como alumbrado público o retiro de basura, los empresarios demandan una actitud por parte del municipio que facilite el emprendimiento privado en contraposición a la actitud pasiva y burocrática que

. Ello se refleja por ejemplo en la falta de una

perciben actualmente

estandarización intermunicipal de los trámites que deben realizar las empresas en los municipios, donde los días que éstos tardan pueden variar entre uno y diez para el mismo trámite sin causa justificada 30 .

29

Respecto a los organismos internacionales, en la generalidad de los casos ha faltado por parte de los municipios una actitud proactiva y una voluntad manifiesta de buscar fondos externos y de establecer alianzas con estos organismos para potenciar en conjunto el desarrollo local 31 .

En definitiva, si lo que está en juego, es la capacidad de la institucionalidad, por responder a las demandas de la comunidad en materias sentidas para el desarrollo local, la democracia, y todo lo que conlleva, aún no está apropiadamente desarrollada en nuestro país. En la cultura ciudadana aún no se instala la imagen completa de la institucionalidad municipal si no que aún subsiste la idea de que el Gobierno Central es el responsable de la gestión de las políticas públicas.

Lo que está detrás, además de la pobre conciencia cívica de la ciudadanía, es la falta de confianza en las capacidades políticas y técnicas de los municipios, lo que constituye un serio problema para el fortalecimiento de la democracia en tanto sistema participativo de resolución de controversias.

29 Ver anexo 2 Taller de Usuarios.

30 Cámara Chilena de la Construcción-Centro de Investigación aplicada para el desarrollo de la Empresa de la Universidad de Chile CIADE, "Actualización del Estudio del Costo de la Burocracia en el desarrollo de la edificación en el Gran Santiago", 2002.

31 Ver anexo 2 Taller Consultores Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal.

2. Autoridades Municipales y distribución del poder

Marco Normativo

Chile adoptó el modelo del municipio hispano, sin mayores innovaciones y aplicando recetas externas a menudo sin confrontarlas con la realidad de un fuerte presidencialismo en nuestro país. El municipio hispano se caracteriza por estar constituido por un gobierno dual, formado por un órgano unipersonal denominado alcalde, intendente o prefecto, y por un organismo colegiado, constituido por los concejales o regidores. Estos dos órganos constituyen el poder del municipio y ejercen las funciones que les asignan los marcos constitucionales y legislativos.

Dependerá de cómo se produzca la distribución de funciones y competencias entre el órgano unipersonal y el colegiado, así como el sistema de las mayorías y minorías que forman parte de los órganos de gobierno y del sistema electoral combinado con el sistema de partidos, para que se creen o establezcan mayorías de gobierno en la municipalidad.

Predominan en Chile las municipalidades con alcaldes fuertes y concejos débiles, es decir, hay una ausencia de pactos de gobierno local y de estrategias o alianzas de grupos políticos para asegurar la gobernabilidad. De acuerdo a la Constitución chilena, el alcalde es la máxima autoridad de la municipalidad y en tal calidad le corresponderá su dirección y administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento. En cada municipalidad existe un concejo de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efectiva la participación de la comunidad local 32 .

Respecto a las atribuciones del Alcalde, las más importantes son:

a. Nombrar y remover a los funcionarios de su dependencia de acuerdo con las normas estatutarias que los rijan.

b. Administrar los bienes y recursos financieros de la municipalidad.

c. Otorgar, renovar y poner término a permisos municipales.

d. Dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular.

e. Delegar el ejercicio de parte de sus atribuciones exclusivas.

f. Coordinar el funcionamiento de la municipalidad con otros órganos de la Administración del Estado.

g. Ejecutar los actos y celebrar los contratos.

h. Convocar y presidir, con derecho a voto, el concejo; como asimismo, convocar y presidir el concejo económico y social comunal.

i. Someter a plebiscito las materias de administración local.

j. Remitir oportunamente a la Contraloría General de la República un ejemplar de su declaración de intereses.

Dentro de sus atribuciones, el alcalde requiere del acuerdo del concejo para:

32 Los sistemas electorales de estas autoridades se muestran en el capítulo 2.2

a. Aprobar el plan comunal de desarrollo, el presupuesto municipal, y el plan regulador comunal.

b. Establecer derechos.

c. Aplicar tributos.

d. Adquirir, enajenar, gravar, arrendar o traspasar a cualquier título, el dominio o tenencia de bienes inmuebles municipales o donar bienes muebles.

e. Expropiar bienes inmuebles para dar cumplimiento al plan regulador comunal.

f. Otorgar subvenciones y aportes a personas jurídicas de carácter público o privado, sin fines de lucro, y ponerles término.

g. Otorgar concesiones municipales, renovarlas y ponerles término.

h. Dictar ordenanzas y reglamentos municipales.

i. Omitir el trámite de licitación pública en los casos de imprevistos urgentes.

j. Convocar, de propia iniciativa, a plebiscito comunal.

k. Otorgar, renovar, caducar y trasladar patentes de alcoholes.

l. Fijar el horario de funcionamiento de los establecimientos de expendio de bebidas alcohólicas existentes en la comuna.

Las materias que requieren el acuerdo del concejo son de iniciativa del alcalde. Sin perjuicio de lo anterior, si el alcalde incurriere en incumplimiento reiterado y negligente de su conducta podrá ser considerada como causal de notable abandono de deberes

Los concejales por su parte, además de tener derecho a ser informados plenamente por el alcalde , tienen atribuciones exclusivas dentro de las cuales las más importantes son:

a. Pronunciarse respecto del Plan de Desarrollo Comunal, el plan regulador y el presupuesto municipal

b. Fiscalizar las actuaciones del alcalde, el cumplimiento de los planes y programas de inversión municipales , la ejecución del presupuesto municipal y las unidades y servicios municipales. La fiscalización que le corresponde ejercer al concejo comprende también la facultad de evaluar la gestión del alcalde, especialmente para verificar que los actos municipales se hayan ajustado a las políticas, normas y acuerdos adoptados por el concejo, en el ejercicio de sus facultades propias. El concejo, por la mayoría de sus miembros, puede disponer la contratación de una auditoría externa que evalúe la ejecución presupuestaria y el estado de situación financiera del municipio. Esta facultad podrá ejercerse sólo una vez al año en los municipios cuyos ingresos anuales superen las 6.250 unidades tributarias anuales, y cada dos años en los restantes municipios. Sin perjuicio de lo anterior, el concejo puede disponer la contratación de una auditoría externa que evalúe la ejecución del plan de desarrollo, la que deberá practicarse cada tres o cuatro años, respectivamente, según la clasificación de los municipios por ingresos señalada anteriormente.

En todo caso, las auditorías pueden contratarse por intermedio del alcalde y con cargo al presupuesto municipal. Los informes finales de estas auditorías

deben ser de conocimiento público

33

.

c. Aprobar la participación municipal en asociaciones, corporaciones o fundaciones;

d. Recomendar al alcalde prioridades en la formulación y ejecución de proyectos específicos y medidas concretas de desarrollo comunal;

e. Elegir, en un sólo acto, a los integrantes del directorio que le corresponda designar a la municipalidad en cada corporación o fundación en que tenga participación, cualquiera sea el carácter de ésta o aquélla. Estos directores deben informar al concejo acerca de su gestión, como asimismo acerca de la marcha de la corporación o fundación de cuyo directorio formen parte;

f. Otorgar su acuerdo para la asignación y cambio de denominación de los bienes municipales, poblaciones, barrios, etc.

g. Supervisar el cumplimiento del plan comunal de desarrollo.

Diagnóstico

El punto de partida para la elección de concejales es la determinación del número de ellos en proporción al número de electores. Este número varía entre un mínimo de seis hasta un máximo de diez, cifras extremadamente bajas en relación a indicadores internacionales. Estos límites han producido un gran déficit democrático, sobre todo en los grandes municipios, donde el coeficiente de habitantes por concejal puede llegar a las 50.000 personas. En las municipalidades de los países europeos y anglosajones, las relaciones de ciudadanos por cada concejal son significativamente inferiores. Por ejemplo: en Francia hay 110 habitantes por concejal, en Suecia 270, en Alemania 400, en Estados Unidos 490, en España 602, en Japón 1.600 y en Gran Bretaña 1.800 34 .

La consecuencia de ello es que los mecanismos de representación democrática corresponden a estructuras centralizadas de grandes partidos con poca representación de la ciudadanía y escaso control del electorado sobre el concejal o cargo público elegido.

El déficit de elegidos en proporción a los electores requiere medidas como ampliar el número de concejales o constituir circunscripciones más pequeñas y agrupaciones de electores. Todas estas disposiciones han de ir encaminadas a reforzar la gobernabilidad y la representación lo más amplia posible de la ciudadanía, a fin de conseguir para los gobiernos municipales una mayor representatividad y pluralismo.

Por

considerablemente mayor que el del concejo, lo que queda de manifiesto en las

poder y la responsabilidad política del alcalde es

otra

parte,

el

33 La Contraloría también cumple un rol fiscalizador pero las resoluciones municipales están exentas de toma de razón salvo para lo referido a funcionarios municipales.

34 Fuente: Catalina Victory, Gobiernos municipales y desarrollo local en Iberoamérica en revista cidob d'afers internacionals, 47, octubre 1999

atribuciones que la ley otorga a uno y otro órgano. El Alcalde tiene amplias facultades para gobernar la comuna; tiene igualmente la iniciativa exclusiva en determinadas materias a resolver por el concejo y facultad de veto. Aunque está sujeto a la fiscalización del concejo, no es censurable o removible salvo por impedimento grave, por contravención de igual carácter a las normas sobre probidad administrativa, o notable abandono de sus deberes 35 .

En este esquema, el Alcalde no depende del concejo, el cual a su vez, no puede intervenir en la administración interna del Municipio, sin perjuicio de que deba aprobar su presupuesto u, optativamente, un programa de trabajo. En general, los acuerdos del concejo se adoptan por la mayoría absoluta de los concejales asistentes a la sesión respectiva. Sin embargo, si se mantienen los empates, corresponderá al alcalde el voto dirimente para resolver la materia.

Si se considera que una de las características de origen de las municipalidades es su colegialidad, que es reconocida y conservada en nuestro ordenamiento jurídico cuando en el art. 107 de la Constitución Política se las define como “corporaciones”, otorgarle el rol protagónico en ellas al órgano unipersonal conlleva, en la práctica, a una actuación no colegiada.

Sin perjuicio de lo anterior, puede estimarse también como contradictorio el actual rol “secundario” del concejo frente al Alcalde, ya que la Carta Fundamental 36 le asigna a aquél la condición y mandato de “hacer efectiva la participación de la comunidad local”, tanto más cuando una de las dos finalidades de la existencia del municipio es precisamente asegurar la participación de la comunidad local en el progreso económico, social y cultural de la comuna.

Finalmente, para ser elegido alcalde o concejal no se requieren estudios formales de ningún tipo, así como tampoco requisitos relativos a conocimientos técnicos sobre conducción, gestión o normas legales que regulan a las municipalidades. Ello, sumado al ampliado poder de la figura del alcalde, genera un estilo de gestión burocrático, poco eficaz, y un cuerpo de concejales que se siente desvinculado del resto del equipo municipal, demostrando escaso interés en un mejor desempeño y escasa responsabilidad política 37 .

3. Rol y Competencias Municipales

Marco Normativo

En los códigos municipales latinoamericanos, generalmente se encuentra un primer listado de competencias sobre los servicios clásicos que son las funciones del municipio por excelencia y las que están relacionadas con la prestación de servicios como el alumbrado de calles, tránsito vehicular, recolección de basura, parques y jardines, mercados, cementerios, urbanismo, etc.

35 Los concejales, por su parte, pueden además cesar el ejercicio de sus cargos por incapacidad psíquica o física para el desempeño del cargo.

36 Artículo 108 de la Constitución Política de la República

37 Ver anexo 2 , talleres regionales

Una nueva área de competencias introducida en las últimas décadas en el ámbito latinoamericano es la de los servicios sociales, con un nuevo enfoque más dirigido a la prestación de servicios esenciales como son la salud primaria, la educación y las políticas sociales. Los municipios se enfrentan a estas nuevas competencias como parte integrante del Estado y de las políticas nacionales de desarrollo. Sin embargo, es un proceso que no está carente de conflictos y contradicciones entre un Estado central que cede algunas funciones y pocos recursos, y unos municipios que tienen que atender con pocos medios la demanda de una población necesitada.

En el caso chileno, las competencias municipales, pueden clasificarse según si son de responsabilidad completa de los municipios -privativas-, o si comparten con otros órganos del Estado su ejecución y responsabilidad.

Las funciones de carácter privativo de los municipios dentro del ámbito de jurisdicción de su comuna son:

1. Elaborar, aprobar y modificar el Plan de Desarrollo comunal cuya aplicación deberá armonizar con los planes regionales y nacionales.

2. La Planificación y regulación de la comuna y la confección del Plan Regulador Comunal, de acuerdo con las normas vigentes.

3. La Promoción del desarrollo comunitario.

4. Aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito públicos, dentro de la comuna, en la forma que determinen las leyes y las normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo.

5. Aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización, en la forma que determinen las leyes, sujetándose a las normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo.

6. El aseo y ornato de la comuna.

Por otra parte, se establecen ámbitos de competencia que son compartidos, sin especificación del alcance de estas competencias o de las condiciones para ejercerlas, estas son:

1. La educación y la cultura.

2. La salud pública y la protección del medio ambiente.

3. La asistencia social y jurídica.

4. La capacitación, la promoción del empleo y el fomento productivo.

5. El turismo, el deporte y la recreación.

6. La urbanización y la vialidad urbana y rural.

7. La construcción de viviendas sociales e infraestructura.

8. El transporte y tránsito público.

9. La prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de emergencia o catástrofes.

10. El apoyo y el fomento de medidas de prevención en materia de seguridad ciudadana y colaborar en su implementación.

11. La promoción de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

12. El desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local.

Diagnóstico

Por de pronto, la unidad por excelencia para implementar las políticas sociales es la Municipalidad; educación; salud; subsidios a la pobreza; equipamiento y mobiliario urbano; áreas verdes; residuos domiciliarios; medio ambiente; deportes; en fin, prácticamente todas las iniciativas que están dirigidas a los grupos más desprotegidos son de responsabilidad municipal. Para el desempeño adecuado de dichos servicios, la municipalidad recibe aportes de diverso orden, importancia y regularidad. Algunos son permanentes, otros ocasionales; algunos son directos, otros son indirectos, algunos condicionados y otros de libre disposición.

Como se desprende del listado de funciones, la gran mayoría de las funciones municipales son compartidas con otro ente del Estado o bien deben enmarcarse dentro de las leyes que se dictan en el parlamento o a las normas de niveles superiores del Estado, quedando sólo el aseo, como la única función, en la práctica, privativa del municipio.

Adicionalmente, la Municipalidad cumple un rol clave en la coordinación de la gestión de actores públicos que invierten en el territorio de administración comunal. La determinación de las prioridades de inversión pública a nivel comunal es una de las principales tareas que deben realizar los equipos técnicos

vinculados con la planificación municipal. Lo anterior en el entendido que existan estos equipos técnicos, porque la realidad de la mayoría de los municipios es que

sencillamente no disponen de recursos monetarios para contratar profesionales

38

.

El régimen legislativo para cumplir con sus funciones es igual para todos los municipios del país, independiente de los recursos con que cuenta, de su población, de su base económica o de su localización, es decir, independiente de su heterogeneidad geográfica, de conectividad, social, económica, etc.

Los procesos de municipalización han sido de carácter homogéneo, sin tener en cuenta que las capacidades de los municipios son distintas entre sí. Las reformas legales no han tenido en consideración las características particulares de los territorios, los aspectos socioeconómicos y los recursos municipales de los distintos municipios y comunas. Por todo ello, es necesario una íntima coordinación de la actuación municipal con otras administraciones para la prestación de los servicios públicos, así como identificar claramente el rol de la administración central, con el objetivo de asegurar el financiamiento de dichos servicios. El Estado central no debería seguir transfiriendo competencias a los municipios sin los oportunos recursos y sin asumir el principio de subsidiariedad.

Merecen especial mención por su importancia económica dentro del municipio, los servicios de educación y salud municipal.

La cobertura de la educación municipal alcanza en Chile el 58% de la oferta educativa total. Esto equivale a 2.000.000 de niños y 4.600 establecimiento

38 Ello explica, en parte, el éxito del Programa Servicio País.

educacionales. El 34% corresponde a educación subvencionada por el Estado Central y el 8% restante a educación particular pagada. En síntesis, el 92 % de los niños en edad escolar son cubiertos por el sistema público a través de subvenciones estatales.

En el caso de la atención primaria de salud, 63 comunas del total del país atienden universos de menos de 3.500 habitantes. En el otro extremo la comuna con mayor inscripción de población para ser atendida por el sistema municipal atiende

. A su vez, el 70% de los gastos son financiados por el

Ministerio de Salud, y el 30 % restante directamente por los municipios del país. Los municipios administran dentro del sistema de atención primaria, 403 consultorios, de los cuales 240 son urbanos y 163 son rurales. A ello se agrega la administración de 1.113 postas rurales. La suma de los servicios de salud municipal atiende a una población de 7.400.000 personas lo que equivale en la práctica al 50% de los habitantes del país.

240.000 personas

39

Para analizar el grado de descentralización de funciones, se han escogido tres sectores de importancia para los municipios: Educación, salud y fomento productivo. El Cuadro 4 muestra la distribución de funciones generales entre los niveles central, regional y local, para los tres sectores y, entre paréntesis, el año en que dicha función ha sido transferida desde el nivel central a los niveles subnacionales.

De acuerdo al cuadro, el traspaso de los consultorios de salud a los municipios significó cierto grado de autonomía municipal en la administración de los mismos, aunque las políticas de salud se mantienen en el nivel nacional, en algunos casos por razones obvias como es la vacunación infantil. Algo similar ocurre en el ámbito de la educación. El traspaso de los establecimientos de educación a las municipalidades, significó que actualmente éstas tienen formalmente autonomía de decisión en la administración de los establecimientos. Sin embargo, las remuneraciones de los profesores se negocian con el nivel central.

Se puede concluir que el grado de descentralización en el sector salud no es alto ya que los municipios no poseen suficiente autonomía programática ni flexibilidad en la gestión. El rol que juega el municipio es el de un intermediario financiero entre el Ministerio de Salud y los prestadores últimos directos e indirectos del servicio, vale decir, trabajadores de la atención primaria de salud y proveedores de insumos médicos.

Es necesario señalar que el nivel central está dando muestras de recentralización en la medida que está definiendo algunos aspectos operativos (tales como los servicios de atención telefónicos, la instalación de Servicios de Atención primaria de Urgencia SAPU en los Consultorios, atención en días sábados de salas de Infecciones Respiratorias Agudas IRA, etc); y que son coherentes con las ventajas que tiene todo sistema de salud de funcionar en redes, desde el contacto primario con la población (tanto a nivel de medicina curativa como de educación en salud) y

39 Puente Alto.

las derivaciones a hospitales de la red secundaria y de especialidad (con el concepto de economías de escala propio de la Políticas Económicas en Salud).

Algo similar ocurre en el caso de educación, donde es importante mencionar que el nivel central impone una serie de reglas y normas que involucran infraestructura, contenido curricular, estructura de salarios y pagos por experiencia, las que afectan directamente las posibles innovaciones educacionales y que afectan principalmente los resultados obtenidos por el sector educativo municipal. Entre las restricciones detectadas se puede mencionar: el Estatuto Docente, el apoyo técnico otorgado a través del Ministerio de Educación y restricciones Constitucionales.

En general, en todos los ámbitos se aprecian funciones compartidas por dos o más niveles de la administración. El nivel central, además de establecer las leyes que regulan todos los ámbitos, establecen normas técnicas y de regulación y fiscalización para todos los sectores. Además sigue siendo el principal impulsor de las políticas públicas. El nivel local, en general, administra los establecimientos educacionales y consultorios, asigna recursos, y ejecuta acciones y programas diseñados centralmente.

El cuadro Nº4 ha sido confeccionado tomando en consideración la formalidad vigente, lo cual no quiere decir necesariamente que el cuadro refleje la realidad territorial. En el caso de fomento productivo, por ejemplo, en teoría los Gobiernos Regionales debiesen establecer las políticas, planes, programas y todo lo referente al fomento productivo de las regiones. En la práctica sin embargo, la falta de capacidad técnica y experiencia relativa, la falta de claridad en las funciones y atribuciones de los gobiernos regionales respecto al Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC) del Ministerio de Economía y la Corporación de Fomento Nacional (CORFO), hacen que las decisiones territoriales respecto de este tema sean bastante débiles. Más bien, se realizan acciones en los territorios producto de decisiones centrales o a veces tomadas por comités de autoridades territoriales 40 en conjunto con SERCOTEC donde el gobierno regional participa fundamentalmente en el terreno de focalización de las políticas, planes y programas. En 1999 se incorporó a las municipalidades la función compartida en el área de fomento productivo, sin atribuciones específicas para este sector. Sin duda el nivel local tiene un rol importante en esta materia aunque aún los municipios no tienen en la práctica un papel bien perfilado en esta materia.

40 Comités para el Desarrollo del Fomento Productivo.

Cuadro 4 Distribución de funciones entre niveles de Gobierno

 

Nivel Local: Municipalidades

 

Nivel Regional: GORE

 

Nivel Central: Gobierno Central

Educación, Ciencia y Cultura

 

Administrar establecimientos de educación primaria: provisión del servicios, contratación-despido docentes, financiamiento, supervisión pedagógica)

Promover la investigación y preocuparse por el desarrollo de la educación superior y técnica en la región. Participar en acciones destinadas a

Planificar y fomentar desarrollo de la educación en todos sus niveles.

Apoyar y estimular la investigación científica

y

tecnológica.

Proponer y evaluar políticas y planes de desarrollo educacional y cultural. Normas generales aplicables al sector. Otorgar a educación primaria subsidio por alumno con correcciones por costo de provisión del servicio Establecer el Estatuto docente y negociación sueldos con los profesores Objetivos fundamentales y contenidos mínimos obligatorios de la educación escolar+calendario escolar. Pronunciarse sobre proyectos institucionales de universidades e institutos privados. Otorgar becas y alimentación complementaria. Coordinación

interuniversidades en docencia, investigación

ß

Administrar servicios sociales de deporte y recreación. (1980)

facilitar el acceso de la población de escasos recursos y lugares aislados.

ß

Establecer Planes Anuales de Desarrollo de la educación Municipal

Control de la normativa central y apoyo técnico. En materias de regulación y evaluación.

(PADEM).(1996)

ß

Elaborar y aprobar currículum sujeto a las objetivos fundamentales y contenidos mínimos establecidos por el nivel central. (1996)

Fomentar las expresiones culturales, establecer prioridades, cautelar el patrimonio histórico, artístico y cultural de la región, incluidos los monumentos nacionales , y velar por la protección y el desarrollo de las etnias originarias. (marzo 1993)

 

 

y

extensión.

Concejo nacional de televisión.

Salud y Salubridad

 

Administración de establecimientos de salud primaria (contrata personal, fija dotaciones, otorga incentivos salariales) Proponer y ejecutar medidas. Políticas, planes, programas, acciones y financiamiento en el ámbito de la salud primaria. Realizar acciones de recuperación, fomento y protección de la salud y rehabilitación de enfermos a través de consultorios generales o postas urbanas y rurales, y estaciones médico rurales. (1980) Administración de los servicios de atención primaria de Urgencia (SAPU).

(1991)

Participar en acciones destinadas a facilitar el acceso de la población de escasos recursos y lugares aislados. (marzo 1993)

Formular y fijar políticas. Dictar normas técnicas administrativas y financieras. Coordinar, supervisar, controlar políticas, planes y programas. Todo lo relativo a edificios destinados a hospitales de los servicios de salud. Determina contenido de la actividad de los consultorios. Administra los servicios de atención primaria de urgencia. Negocia salarios según la Ley Control de calidad de medicamentos. Recaudar, administrar y distribuir recursos financieros de servicios de salud. Administrar modalidad de atención por libre elección. Financiar subsidios y otras prestaciones pecuniarias de los beneficiarios del sistema.

 

Fomento Productivo

 

Compartir funciones en el ámbito del territorio (Dic. 1998)

Contribuir a la formulación de las políticas nacionales y desarrollar y aplicar políticas nacionales en el ámbito regional. Establecer prioridades sectoriales, preocupándose especialmente por una explotación racional de los recursos naturales, coordinando a los entes públicos competentes y concertando acciones en el sector privado. Fomentar el turismo (marzo

1993)

Formulación de políticas. Fomento del cooperativismo. Promover desarrollo de las actividades productivas del país a través de actividades de fomento, gestión de empresas, investigación.

 

Otorgar créditos para incrementar producción

y

productividad.

 

Fuente: SUBDERE

Otro ejemplo lo constituye la competencia del medio ambiente, que se transfiere en 1999, de manera compartida con otras instancias y administraciones. No obstante ello no exime a la municipalidad del importante papel que debe desempeñar al respecto, podemos afirmar que aún son pocos los municipios que están encarando el tema de la gestión medioambiental.

Por último, el modelo chileno de funciones compartidas entre el municipio y los niveles nacional y regional, se traduce en conflictos de coordinación y en un cuestionamiento a la verdadera autonomía que la Ley consagra a los municipios. Ello se manifiesta de diversas maneras entre las que destacan las siguientes:

No existe ningún instrumento legal que garantice a las municipalidades la participación en las decisiones que la afectan tomadas por Ministerios, Gobiernos Regionales o Parlamento. Asimismo, las municipalidades carecen de mecanismos que le permitan reclamar antes situaciones que vulneren sus competencias siendo los únicos entes estatales que no están facultadas para solicitar a Contraloría que se pronuncie en esos casos.

La falta de coordinación en materias de planificación e inversión, también es vista como una intervención de otros niveles del Estado puesto que la mayoría de las veces se trata de inversiones de carácter estrictamente local en el cual el municipio no participa. Ello se debe en parte a que no se han establecido roles claros para cada uno de los niveles del gobierno.

Existen funciones que debieran ser estrictamente locales, tales como la pavimentación de las calles. El nudo crítico que explica esta contradicción se relaciona con que aún parece subsistir en nuestros alcaldes y concejales la idea que el Estado debe hacerse cargo de todo, y que basta "presionar" al nivel regional, para lograr que le aporten fondos para equipamientos o servicios, trasladando la responsabilidad política hacia un nivel superior de la administración.

Asimismo, diversos cambios en la realidad económica del país, como las privatizaciones de servicios públicos, la masificación de la televisión por cable y del uso del gas natural generó un vacío legal a nivel municipal por cuanto no están claras las atribuciones municipales en estas materias, particularmente en el cobro de servidumbres e incluso el cobro de las propias patentes comerciales debido a interferencias de la Ley General de Urbanismo. 41

4. Finanzas municipales

Marco Normativo 42

Para el cumplimiento de sus funciones, la Ley dispone que los municipios dispongan en su presupuesto de tres fuentes principales: los ingresos propios, el Fondo Común Municipal y las transferencias provenientes tanto del sector público como del privado.

El impuesto territorial es un impuesto de beneficio municipal pero su administración y recaudación es responsabilidad del nivel central. De su recaudo, el 40% es de beneficio directo para el municipio donde se encuentra el bien

41 Ver taller directores de Administración y Finanzas

42 Ver sectores Educación y Salud Municipal en el apartado especial

inmobiliario y el 60% restante hace parte de lo destinado al Fondo Común Municipal (la excepción corresponde a Santiago, Las Condes, Vitacura y Providencia que aportan al FCM el 65% de lo recaudado por concepto de impuesto territorial). Las patentes comerciales son la segunda fuente de ingresos municipales y gravan a todas las actividades lucrativas de carácter industrial, comercial, de profesión u oficio. Su base imponible va de 2,5 a 5,0 por mil de cada capital propio, y deben ser canceladas en el propio municipio. En la actualidad, el tope para las patentes comerciales es de 8.000 UTM. Finalmente, los permisos de circulación tienen una tasa progresiva de acuerdo con el valor del vehículo y el 62.5% de su recaudo debe ser girado al Fondo Común Municipal.

A su vez, los derechos son los pagos o prestaciones que deben hacer personas naturales o jurídicas que obtengan del municipio algún servicio o permiso y las concesiones de bienes municipales o nacionales de uso público dentro del radio urbano que administre el municipio sobre los cuales éste puede hacer un uso preferente o con carácter de cierta permanencia.

En el nivel municipal no existe autorización legal para endeudamientos de ninguna categoría, más allá de los casos de autorización por parte del Ministerio de Hacienda de arrendamiento por leasing.

Diagnóstico

El Cuadro 5 presenta la evolución de la estructura porcentual de los ingresos municipales para el período 1991-1999.

Cuadro 5 Estructura Porcentual de los Ingresos Municipales por año (en %)

 

91

92

93

94

95

96

97

98

99

Impuesto Territorial *

9

8

8

7

7

7

8

7

7

Permisos de Circulación *

4

5

5

5

4

4

4

4

3

Patentes*

7

6

6

6

7

7

7

7

7

Derechos de Aseo

1

1

2

1

1

2

2

2

2

Derechos Varios

4

5

5

5

5

4

4

4

4

Otros Ingresos propios

3

3

4

4

3

3

3

3

3

Fondo Común Municipal

20

19

20

16

17

17

16

17

16

Total Ingresos Propios

48

47

48

44

44

45

44

45

42

Transferencias para Inversión

14

15

16

19

14

13

13

12

14

Subvención Educación Municipal

33

31

32

33

35

35

36

36

37

Percapita Salud Municipal

5

5

4

6

6

6

6

6

7

Subsidio De Agua Potable

0

0

1

1

1

1

1

1

1

Total Transferencias

52

53

52

56

56

55

56

55

58

Total

100

100

100

100

100

100

100

100

100

*Impuestos de beneficio local Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo

El cuadro muestra que más de la mitad de los ingresos municipales corresponde a transferencias del nivel central y que esta proporción se muestra creciente el tiempo, es decir los municipios son cada vez más dependientes de las transferencias de otros niveles de gobierno.

En términos de la distribución del gasto de estos recursos, el siguiente cuadro Nº 6 presenta la evolución de su estructura porcentual entre los años 1991-1999.

Cuadro 6 Estructura Porcentual del Gasto Municipal por año (en %)

 

91

92

93

94

95

96

97

98

99

Gasto En Personal Municipal

10

10

11

12

13

12

13

13

13

Gasto en Personal Educación

35

35

34

37

36

35

35

34

34

Gasto en Personal Salud

5

5

6

7

6

6

6

6

5

Servicios a la Comunidad

14

11

12

11

12

11

12

12

11

Gastos Administrativos

8

9

8

8

8

8

8

8

7

Gasto en Funcionamiento Educación

5

4

4

4

4

4

4

4

4

Gasto en Funcionamiento Salud

2

2

2

2

2

2

2

2

2

Transferencias al Sector Publico y Privado

5

6

5

6

6

6

7

6

8

Inversión Real Ejecutada

13

13

14

11

12

14

12

13

13

Otros Gastos

2

5

2

2

3

2

2

3

3

Total

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Fuente: SUBDERE

Esta estructura ha permanecido sin variaciones en los último años, reflejando que no ha existido un cambio estructural con mayor orientación a la prestación de servicios sociales e inversión social. La mayor parte de los recurso municipales se concentran en los gastos de personal, especialmente de personal de educación.

En términos del gasto público total, el gasto territorial que incluye los niveles regional y local, presenta un fuerte crecimiento aumentando su participación de 3.5% del total en 1980 a 19.0% en 1998.

Los recursos municipales han crecido substantivamente a partir de la Ley de

, pasando de $890.143 millones en 1994 a $1.530.000 millones

en el año 2000, es decir, se han incrementado en 72% en términos reales. De este aumento, los ingresos presupuestarios municipales, compuestos principalmente por el impuesto territorial, los permisos de circulación, las patentes comerciales y

Rentas de 1995

43

43 Explicada en más detalle en el anexo 4

los derechos municipales, se han incrementado en 43%. Por su parte, las transferencias para educación y salud municipales y el subsidio de agua potable se han incrementado en más de 85% en términos reales en igual período. El gráfico 2 muestra como los ingresos municipales han crecido en mayor proporción que el PIB.

Gráfico 2 Ingresos Municipales como porcentaje del PIB

20,00% 18,00% 16,00% 14,00% 12,00% 10,00% 8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% 1991 1992 1993 1994
20,00%
18,00%
16,00%
14,00%
12,00%
10,00%
8,00%
6,00%
4,00%
2,00%
0,00%
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Ingresos Municipales
12,58%
13,30%
13,64%
14,48%
15,30%
15,89%
16,47%
16,37%
17,47%
17,86%

Fuente: SUBDERE

Sin embargo, el desarrollo económico y social conlleva un incremento de los costos de servicios y de mantención de equipamientos e infraestructuras. Es inevitable que un pavimento se deteriore, así como es inevitable la obligación de mantener un área verde o una escuela construida. Además, los municipios enfrentan demandas ciudadanas, funciones y costos de provisión crecientes particularmente en los servicios de extracción de basura y alumbrado público, con la consecuente reducción en la autonomía financiera municipal que generan el riesgo hacia la centralización de funciones, la disminución en la calidad de los servicios y también de iniquidades en la prestación de los mismos. Se suma a todo lo anterior, un sistema de transferencias intergubernamentales que no incorpora los costos reales de operación del servicio.

Las sucesivas leyes de rentas no han sido aparentemente suficientes para satisfacer la demanda por mayores recursos. Estas demandas se concretizan en

la petición de un incremento del peso de los recursos municipales dentro del

sector público, hacia un nivel similar al de otros países del mundo

44

.

44 Ver gráfico 1 en primera parte

Recalcar la necesidad de mayores recursos es muy importante atendiendo a los problemas que hoy se viven con los servicios de educación y salud, que significan para los municipios una transferencia importante de recursos propios, alrededor de $100.000 millones de pesos anuales, que limitan su capacidad para diversificar sus prestaciones o realizar mayores servicios en otros ámbitos.

El financiamiento de Educación y salud Municipal

El mecanismo diseñado para subvencionar la educación municipal es un subsidio a la demanda canalizado por la oferta, vale decir, el pago de un subsidio estatal a escuelas básicas y medias, gratuitas y semi gratuitas, que se entrega en forma de suma de dinero por alumno que se calcula y paga trimestralmente en base a la asistencia mensual promedio, tanto a sostenedores municipales como particulares. El monto de subsidio –Unidad de Subvención Escolar U.S.E.- y los mecanismos de reajustabilidad se fijan a través de Decretos Ley. El monto del subsidio es uniforme para cada tipo o nivel de enseñanza, y tiene variaciones territoriales que benefician a las regiones alejadas del centro del país y, en menor escala, a escuelas rurales.

Este mecanismo de entrega de subsidio ha dado origen a una competencia por “captar” matrícula entre establecimientos –de un municipio a otro municipio, o de sostenedores particulares y municipios-, ya que la subvención se hace relativamente suficiente en la medida que se acerque al nivel máximo de alumnos permitidos por clase (45 alumnos/aula). En esta competencia los establecimientos municipales han ido perdiendo matrícula desde un 75% al 58%. Adicionalmente, un municipio puede realizar aportes al sistema escolar que de él depende, de forma voluntaria, ya sea para cubrir déficits o realizar inversiones adicionales.

Por su parte, el Ministerio entrega ciertos materiales de apoyo indirecto al funcionamiento de centros escolares –textos de estudios, material de estudios para Red Enlaces, etc.- y proyectos de mejoramiento de la calidad educativa –por ejemplo, P.M.E., P-900, MECE-Media, MECE-Rural, etc.-.

Una introducción a este sistema de financiamiento fue la creación del financiamiento compartido. Bajo esta modalidad, se realizan cobros mensuales a padres y apoderados, los que se suman al financiamiento fiscal con el objeto de colaborar con la educación de los hijos. El acceso a esta modalidad es voluntario para los sostenedores particulares, en tanto que para la educación municipalizada esta alternativa es sólo permitida en enseñanza media. Allí, que el establecimiento funcione bajo este esquema depende de la aprobación de los apoderados del establecimiento. Esta modalidad prevee un descuento a la subvención fiscal en función del apoyo familiar.

En 1998, el 71,8% de la matrícula de los establecimientos particulares subvencionados había ingresado a esta modalidad de financiamiento; en tanto que en el sector municipal, sólo un 4,6% de la matrícula se había adscrito a él.

El sistema Chileno es único en América Latina, porque adjudica los recursos escolares sobre la base del número de estudiantes y porque permite a escuelas privadas competir por obtener estudiantes y fondos públicos. Más que ningún otro, el sistema educacional chileno altera la distinción tradicional entre escuelas privadas y públicas.

En cuanto al financiamiento del sistema de salud primaria, éste ha sido modificado en varias oportunidades desde su diseño original. Primero, se estableció un sistema de reembolsos a los consultorios en función del gasto del período anterior valorado con una estructura de aranceles según tipo de prestación. Este esquema se modificó rápidamente, porque derivó en una inflación de costos no prevista por el ministerio. A éste, siguió un esquema de Facturación por Atenciones Prestadas en Establecimientos Municipales (FAPEM), diseño que intentó compatibilizar eficiencia con contención de costos y equidad en la atención de salud.

Posteriormente, en el segundo semestre de 1994, el sistema de financiamiento fue modificado por el sistema de capitación. Bajo este esquema de pagos capitados, quien financia las prestaciones de salud –el Estado- establece un pago per cápita periódico por la población beneficiaria adscrita al prestador para financiar el costo de las prestaciones. La contraparte natural a este pago recibido, es el compromiso del prestador de otorgar las prestaciones que sean potencialmente requeridas por la población adscrita. En términos teóricos, uno de los aspectos más importantes de este mecanismo de pago es que el prestador –en este caso, los municipios que son dueños de la red de establecimientos primarios de salud en cada comuna- se constituye propietario de los recursos totales y, por esto, de cualquier excedente que se genere cuando las prestaciones entregadas son de menor costo que el total percibido. Esto se torna como un incentivo –pecuniario- a la eficiencia:

promover al control de costos, innovar tecnológicamente e introducir técnicas terapéuticas costo efectivas.

De acuerdo a lo establecido, los objetivos buscados con esta reforma fueron obtener una mayor equidad en la asignación de los recursos a nivel primario, lograr una mejor gestión de la salud a nivel municipal, reflejada tanto en un mayor énfasis en las acciones de prevención, como en una mejora en los resultados de salud y en una mayor satisfacción de los usuarios. Los aspectos centrales de la reforma fueron los siguientes:

Se definió un monto a pagar en función de un Plan de Salud Familiar. El pago

recibido por las Unidades de Salud se hace depender de la población voluntariamente adscrita a una Unidad de Salud. Se utilizan compromisos de gestión.

Una parte importante de la implementación de la metodología consistió en definir y valorar el Plan de Salud Familiar. Los valores per cápita se diferenciaron inicialmente para tener en cuenta las diferencias comunales en términos del grado de pobreza (pobres y no pobres) y el grado de ruralidad de la comuna (rural y urbana). Lo anterior permitió identificar cuatro tipos de comunas: Comunas urbanas no pobres (UNP), Comunas urbanas pobres (UP), Comunas rurales no pobres (RNP) y Comunas rurales pobres (RP).

Un caso especial lo conformaron las comunas con una población beneficiaria menor a 3.000 personas las que no recibirían recursos sobre la base de la nueva modalidad, debido a que de hacerlo no alcanzarían a cubrir sus costos de operación. Este tipo de comuna fue clasificada como de costo fijo.

Un segundo aspecto importante fue el determinar la población beneficiaria estimada, la que potencialmente se adscribiría a las Unidades de Salud mediante un proceso de libre inscripción de la población en los establecimientos. La base para esta estimación fue la población asignada que cada uno de los establecimientos tenía de manera previa a la reforma.

El análisis del Indice de Privación Promedio (IPP), el cual es el indicador utilizado para corregir por pobreza actualmente, muestra que es un indicador de cálculo complejo y difícil de actualizar. Con la información que se dispone de otros indicadores que miden pobreza en distintos niveles y con variados instrumentos, se concluye que el IPP no es un buen indicador para medir la pobreza de los individuos porque no se correlaciona bien con los indicadores que habitualmente miden esta situación. El IPP refleja mejor la pobreza en el nivel de las comunas, pero esta medición es muy gruesa para dar cuenta de las diferencias al interior de la comuna y no refleja adecuadamente la realidad de los grupos humanos a quienes se desea proteger.

Se observa que los profesionales que trabajan en el sistema de salud no manejan suficiente información sobre la forma de asignación de los recursos a la atención primaria, ni de los factores de corrección que se aplican en el cálculo. Consideran que hay muchas actividades que deben realizar los establecimientos y que no son contempladas en el cálculo del "Per Cápita". Ellos desearían tener una participación más activa en el proceso de definición de todos los componentes: el plan de salud que debe ser cubierto, la definición precisa de los beneficios en los diferentes grupos poblacionales y el cálculo de los montos de base y sus factores de corrección.

Los servicios de educación y salud no son los únicos que presentan problemas de financiamiento. En general, se han aprobado leyes y se han traspasado programas públicos sin los necesarios recursos para sustentar los gastos en el tiempo. Ejemplos de ello son las funciones de medio ambiente y fomento productivo que fueron agregadas en la reforma legal de 1999 sin recursos adicionales para cumplirlas. Del mismo modo el gobierno central determina a través de las leyes los tramos exentos de contribuciones, recursos que son de pleno beneficio municipal.

Los niveles de morosidad de los municipios, que no pueden atribuírseles a la gestión administrativa solamente, son cada vez más altos. Las deudas de arrastre, como resultados de procesos incompletos de traspaso tales como las derivadas de demandas judiciales de profesores, sumadas a las que son resultado de aumentos de costos de servicios que no pueden ser traspasados completamente al usuario, como es el caso del aseo domiciliario, especialmente en comunas con fuerte presencia de sectores sociales empobrecidos, configuran una situación

cada vez más compleja 45 . En el año 2000 se pudo observar que el 20% de los municipios presentó déficit operacional.

Otro elemento que caracteriza los recursos económicos de los municipios es su capacidad de generar recursos propios a partir de los impuestos, tasas y transferencias, que posibilitan las normas legales. Su generación depende fundamentalmente de dos elementos: disponer de un catastro actualizado para así poder ejercer una presión fiscal sobre la propiedad; y una dinámica de actividad industrial y comercial, es decir, un desarrollo económico y social. Ambos elementos escapan hoy del control de las municipalidades, ya que los catastros en la mayoría de los municipios o no están actualizados o no reflejan los valores de mercado, o prácticamente no existen, y en cuanto al desarrollo económico y social, éste se halla localizado generalmente en muy pocos municipios, que son los que concentran la riqueza 46 .

Al mismo tiempo, la dinámica del mercado no ha permitido utilizar de manera importante, en la práctica, el mecanismo de concesiones de bienes públicos municipales para generar ingresos, así como tampoco otras formas de asociación estratégica con el sector privado a fin de lograr aportes frescos para el desarrollo de infraestructuras o equipamientos. Escasas son las experiencias en las que el municipio ha orientado sus acciones hacia el sector privado en forma coherente con los Planes de Desarrollo Comunal y otros instrumentos de gestión municipal. Lo más frecuente es que el municipio sea un notario de iniciativas del sector privado más que un conductor 47 .

El hecho que más del 80% de los predios estén actualmente exentos por Ley y el consiguiente bajo rendimiento de los esfuerzos por mayor recaudación de contribuciones, además de que los permisos de circulación de vehículos no sean de claro beneficio local y la crisis económica que ha afectado la recaudación por patentes comerciales, derivan a un bajo dinamismo y en desincentivos para realizar esfuerzos para recaudar mayores ingresos 48 .

En lo que respecta al control financiero y la función de auditoría, el gobierno central ejerce un control financiero determinado sobre el municipio. Para ello, se utilizan varios mecanismos como: el uso de exigencias o condicionalidad sobre el gasto municipal; las políticas de inversión mediante planes o programas fijadas desde organismos centralizados; la configuración del sistema impositivo municipal; límites a la potestad municipal de variar las tasas; e imposibilidad de endeudamiento y acceso al crédito.

El control financiero presupuestario de las municipalidades lo ejerce la Contraloría General de la República, una entidad de mucha autoridad asentada en la tradición hispánica de las leyes administrativas. El objetivo primordial es casi siempre el de asegurar la legalidad del gasto y de los ingresos municipales. Esta vigilancia

45 Ver anexo 2, talleres Directores Administración y Finanzas.

46 Ver anexo 2, talleres Directores Administración y Finanzas.

47 Ver anexo 2 Talleres.

48 Ver anexo 2, talleres Directores Administración y Finanzas.

consiste en una auditoría previa o bien posterior de las cuentas municipales, controlando tanto la elaboración y ejecución del presupuesto, como la compra y venta de activos municipales. Sin embargo la Contraloría sólo toma razón de los actos que afectan a los funcionarios municipales. Con todo, esta forma de control financiero es esencialmente reguladora de las actividades y muy poco tiene que ver con intenciones de apoyarlas en su gestión ordinaria. Ofrece, por tanto, poca información referente a la eficacia y efectividad de la prestación de servicios por parte de los gobiernos locales.

5. Gestión Municipal y Recursos Humanos

Marco Normativo

Es la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades la que, en conjunto con los estatutos Administrativo de funcionarios municipales, docente y de atención primaria, regulan la carrera funcionaria y establece las normas a que está afecto el personal de las municipalidades.

La planta funcionaria municipal fijada por ley mantiene la tradicional estructura de carrera funcionaria (al igual que el estatuto de atención primaria en salud y el de educación) basada en la antigüedad de sus funcionarios más que en la calidad de su desempeño. Así, el mejoramiento de sus remuneraciones no está ligado al desempeño del funcionario y de ahí la carencia de motivos para actuar con eficacia. Los sistemas de evaluación de los funcionarios municipales (incluidos salud y educación) se han caracterizado en función del cumplimiento de normas y reglamentos y no en el cumplimiento de los objetivos por lograr. La actual estructura de plantas municipales y las limitaciones al gasto en personal pone impedimentos a la contratación de profesionales capacitados para la gestión municipal. El resultado son plantas poco profesionalizadas y motivadas provocadas por las bajas remuneraciones.

La actual ley Orgánica de Municipalidades fija que las municipalidades dispondrán de una Secretaría Municipal y una Secretaría Comunal de Planificación y Coordinación. Se establece además que existirán unidades encargadas del cumplimiento de funciones de prestación de servicios y administración interna, relacionadas con las funciones tanto privativas como compartidas del municipio.

Esta estructura orgánica municipal viene operando desde el año 1986, con la dictación de la ley 18.695, sin haber sufrido cambios sustanciales. La estructura es básicamente la misma para todas las comunas, no importando las enormes diferencias que existen entre ellas (tanto desde la perspectiva municipal como comunal. Al respecto, la ley de Municipalidades, en materia de estructura interna, sólo hace una distinción de las comunas de acuerdo al número de habitantes. Así, las comunas de más de cien mil habitantes deben contar con las tres secretarías antes mencionadas y aquellas comunas que tengan menos de esa población deberán incluir en su estructura interna sólo la Secretaría Municipal y “todas o algunas de las unidades encargadas de las funciones genéricas.”, aunque las atribuciones y funciones municipales son universales.

La estructura administrativa de los servicios de salud primaria y de educación pública, es diferente en los casos en que los municipios cuentan con una corporación privada municipal para su gestión, o bien se han incorporado como departamentos dentro de la estructura municipal. Del total de 341 municipios, 53 administran la salud primaria y la educación municipal, y, eventualmente otros servicios traspasados en el mismo período como centros de menores y cementerios, a través de corporaciones municipales de derecho privado que gestionan políticas y fondos públicos bajo un régimen jurídico especial. El resto realiza su administración a través de la estructura municipal tradicional, incorporándolos bajo la forma de departamentos de educación y salud respectivamente ya sea bajo la dependencia de la Dirección de Desarrollo Comunitario, o con dependencia directa del Alcalde. Dentro de las ventajas que presenta la administración por la vía de corporaciones están la posibilidad de hacer alianzas con otros actores que incluyen la compra y venta de servicios

conjuntos, la flexibilidad de la gestión presupuestaria, y esencialmente regirse por

el derecho privado.

A partir de 1988 se prohibió la creación de nuevas corporaciones municipales, a

excepción de aquellas de derecho privado sin fines de lucro destinadas a la promoción y difusión del arte y la cultura.

El personal que trabaja en los municipios incluidos los servicios de salud y educación se muestran en el cuadro 7. Cada uno de estos grupos se rige por estatutos jurídicos diferentes, lo que le agrega una complejidad administrativa y de gestión a la prestación de estos servicios:

Cuadro 7 Funcionarios Municipales

 

Servicio

Numero de funcionarios aproximado

 

Estatuto

Funcionarios Municipales (planta y contrata no asignados a educación y salud)

38.000

Estatuto

Administrativo

de

Funcionarios Municipales

Salud Primaria

 

20.000

Estatuto de atención primaria.

 

Educación

88.000 (70.000 docentes y 18.000 no docentes)

Estatuto

Docente

Funcionarios

municipales

en

educación

y

38.000

Estatuto

Administrativo

de

salud

Funcionarios Municipales

TOTAL

184.000

Tres Estatutos

 

Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo

Diagnóstico

En la realidad de los escenarios locales se comprueba una notable diferencia entre las competencias o atribuciones traspasadas al municipio y su capacidad institucional para ejecutarlas. Existe una clara contradicción ya que, por una parte, las municipalidades reciben cada vez más competencias (muchas veces sin los recursos correspondientes) y, por otra, su capacidad de autorganización aún está

limitada, lo que dificulta su desarrollo institucional y, por tanto, ejercer correctamente estas competencias 49 .

En cuanto a los recursos humanos, se requiere no sólo una programación y eficiente administración de éstos, sino también su capacitación, a fin de que asuman los cambios y nuevos ámbitos de actuación que han de ejercer los municipios. La política de personal constituye un capítulo decisivo de la gestión municipal y, por consiguiente, desde una perspectiva interna, pone sobre la mesa el tema de la organización institucional, la planificación eficiente, la carrera funcionarial y el sistema de remuneraciones. Y, desde una perspectiva externa, sitúa la relación de la institución con la ciudadanía. Sin un personal motivado, capacitado, comprometido con la vida municipal, es muy difícil profundizar las relaciones democráticas en el ámbito municipal y promover el involucramiento de la comunidad en las políticas de desarrollo local. En consecuencia, la acción de capacitar y programar en materia de recursos humanos resulta estratégica para mejorar la gestión.

Numerosas iniciativas y propuestas se han llevado a cabo, a través de cursos tradicionales, de formación de instructores, o utilizando métodos de educación a distancia. En cualquiera de estas modalidades, la capacitación ha estado relacionada con ofertas externas al municipio. Todavía no se configura una demanda local definida en función de la realidad comunal.

Por lo anterior, cada vez son mayores las opiniones a favor de elaborar sistemas nacionales de capacitación en el ámbito del municipio que se diferencien entre el

personal electo, el personal civil, los líderes sociales y el funcionariado público

ligado al nivel municipal

50

.

Esta capacitación tampoco ha tomado formas distintas a la de la contratación de empresas típicas de capacitación como podría ser un sistema más permanente de "benchmarkig" o de difusión permanente de buenas prácticas entre municipios nacionales e internacionales, lo cual debería ser parte de un sistema nacional de capacitación.

El cuadro 8 muestra las características del personal municipal. Es posible visualizar que del total de los funcionarios de planta un 20% alcanza niveles de profesionalización y un 60% se compone de personal administrativo y auxiliar con menores niveles de preparación formal.

La distribución del personal municipal 51 entre las diferentes comunas, presenta un cuadro de extremas diferencias. Así, el municipio con menos personal, tiene cinco funcionarios 52 y el que tiene el mayor número de funcionario llega a 1.940 53 .

49 Ver anexo 2 talleres regionales, comisiones de competencias y gestión.

50 Ver talleres, comisiones de gestión y recursos humanos.

51 Se excluye personal de educación y salud.

52 O'Higgins.

53 Santiago.

Cuadro 8 Estadística sobre personal municipal

CARGO

NÚMERO DE FUNCIONARIOS DE PLANTA A DICIEMBRE DE 1999*

PORCENTAJE

Alcaldes

341

1, 2

Directivos

2.764

9, 4

Profesionales

3.503

11, 9

Jefaturas

1.888

6, 4

Técnicos

4.323

14, 7

Administrativos

8.005

27, 2

Auxiliares

8.626

29, 3

TOTAL

29.450

100, 0

Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo *A ellos debe se agrega un número de 8.000 funcionarios empleados en una modalidad denominada a contrata.

En consecuencia, no todos los municipios tienen una estructura adecuada de acuerdo a sus características particulares, y además se les obliga, por ley, a realizar funciones o asumir responsabilidades que no se ajustan a los requerimientos propios de su entorno físico-espacial lo que evidentemente afecta la eficiencia y la calidad de la gestión y de las prestaciones que entrega a sus habitantes.

Si la totalidad de los municipios tienen competencias, funciones y atribuciones homólogas, se está también estableciendo a priori, a pesar de que la ley sugiere flexibilidad, una cierta estructura interna tipo. Todo ello sin mencionar además la actual Ley de plantas de funcionarios municipales, la que especifica el número y grado de directivos, profesionales, técnicos, auxiliares, etc. que debe tener cada uno de los municipios. A ello se puede agregar el estatuto docente y el estatuto de los funcionarios de la atención primaria de salud, que poco distinguen entre las realidades comunales.

La falta de impulso a iniciativas como el asociativismo entre municipios, fundamentalmente porque no existe reconocimiento de personalidad jurídica a estas instancias, dificultan el fortalecimiento de la institución como tal, y por tanto el poder flexibilizar la gestión y la estructura municipal a través del acceso a una escala mayor al territorio comunal.

En cuanto a la gestión de la educación, la literatura empírica en Chile 54 que evalúa la eficiencia relativa de los distintos colegios que reciben fondos públicos no es concluyente. Sin embargo, evidencia de tipo anecdótica sugiere diferencias en la gestión de estos establecimientos. Así, los incentivos de los directores de los establecimientos difieren ya que una escuela privada subvencionada es administrada más directamente por el sostenedor y su Director tiene límites presupuestarios bien definidos e inflexibles. En cambio las escuelas municipales

54 Resumen obtenido del "Estudio Equidad y Eficiencia en las transferencias a los Municipios" que actualmente está siendo elaborado por la Universidad Alberto Hurtado para la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.

usualmente reciben un suplemento, financiado con recursos municipales, frente a cualquier escasez de fondos. Esta flexibilidad presupuestaria redunda en poca recompensa por un mejor desempeño y en menores sanciones por un mal rendimiento. Los Directores constituyen un elemento sumamente importante para las escuelas en términos de liderazgo, selección y gerencia del personal, toma de decisiones presupuestarias y definición de prioridades. Su capacidad para cumplir estas funciones depende, a su vez, de sus conocimientos, libertad de acción, incentivos, mecanismos para obtener recursos y responsabilidad. En general se observa un manejo más flexible e informado en los colegios privados subvencionados.

El mayor grado de autonomía de los colegios privados subvencionados permite mayores innovaciones como cambios de los métodos de enseñanza, cambios en los libros utilizados y cambios en los contenidos para responder mejor a las necesidades de los estudiantes. A su vez los Directores de estos establecimientos tiene una mayor libertad de acción en el manejo de los recursos humanos ya que se rigen por el código del trabajo.

En las escuelas municipales en cambio, se tiene que cumplir con obligaciones de las que está exento el sector privado, entre ellas el ofrecimiento de cursos especiales y docencia para niños menos privilegiados, o el hecho de que los colegios privados subvencionados puedan “seleccionar” a su alumnado.

En cuanto a la gestión de los consultorios de salud, el año 1995 se implementó la ley Nº 19.378, más conocida como el Estatuto de la Atención Primaria Municipal,

el cual se divide en tres partes. La primera se refiere a las normas generales del

régimen laboral de la atención primaria de salud municipal. La segunda dice relación con la carrera de los funcionarios del sector municipalizado que se desempeñan en establecimientos de atención primaria. Por último, la tercera sección incorpora un conjunto de disposiciones acerca del financiamiento y la administración de la atención primaria de salud municipal. En particular, el artículo 49 de la Ley determina que la forma de pagar a los proveedores de salud primaria

municipal es por medio de un aporte fijo por persona beneficiaria. De esta forma,

la ley, que se aprobó con posterioridad de Privación Promedio Municipal, que es

un indicador compuesto que mide la capacidad de cada municipio de generar recursos propios –o menor dependencia del FCM- calculado sobre la base de

información que entrega la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo

a la implementación del per cápita, proporcionó a través del artículo 49°, un respaldo legal al nuevo sistema de pago.

La implementación, en noviembre de 1995, del Estatuto de Atención Primaria Municipal produjo los siguientes efectos en el sistema de pago per cápita:

En primer lugar, generó un cambio en el valor de los per cápita, lo que significó una ampliación de las posibilidades en los valores de los per cápita basales existentes, pasando de cuatro valores posibles a 16, los que ya no sólo se diferenciarían por tipo de comuna, sino además por tramos de asignación de zona. En este sentido se corrige el problema de que si hay una comuna con una mayor asignación de zona, independiente del tipo de

comuna, esta tiene mayores costos asistenciales asociados con la entrega del Plan de Salud Familiar.

En segundo lugar, la Ley N°19.378 crea el ítem denominado Fondo Complementario, el cual tiene por objeto llevar a los funcionarios de la atención primaria municipal a un piso mínimo de remuneraciones, esto es, si un funcionario gana menos que lo que estipula la Ley, entonces tiene derecho a recibir un monto de recursos, denominado fondo complementario, tal que le permitan cubrir dicha diferencia. Esto hace que tendrán el derecho a Fondo Complementario sólo aquellas comunas cuyos funcionarios reciban remuneraciones por debajo del piso que estipula la Ley.

El tercer aspecto lo constituyen los compromisos de gestión el cual consiste en un acuerdo entre las municipalidades quienes administran la mayoría de los establecimientos de atención primaria en Chile y los Servicios de Salud, a través del cual se negocia anualmente y permite controlar y evaluar el logro de resultados de las Unidades de Salud.

6. Dimensión de equidad intermunicipal

En cuanto a la equidad entre los distintos municipios de Chile, hoy día existe básicamente tres instrumentos genéricos utilizados para implementar políticas de equidad y compensar las desigualdades estructurales existentes entre las distintas comunas:

1. El Fondo Común Municipal

2. Las transferencias y programas para educación y salud

3. Las transferencias para inversión e infraestructura

Estos instrumentos son permanentemente cuestionados por diversos actores comunales incluyendo las propias autoridades y funcionarios municipales 55 . A ello debe agregarse que en general, las leyes que se dictan y los programas que se implementan no incorporan como variable la heterogeneidad intercomunal e intermunicipal, por lo cual el impacto de estas iniciativas corre el riesgo permanente de generar inequidades en este nivel.

El Fondo Común Municipal es la principal transferencia municipal, de tipo no condicionada, que tiene por objetivo afectar positivamente la brecha fiscal y de diferencia en los beneficios fiscales en las diferentes comunas, debidas a problemas de deseconomías de escala y concentración de las principales fuentes de ingresos en algunas comunas, tal como lo muestra el cuadro 9. Este Fondo ha sido concebido como un mecanismo de redistribución solidaria de ingresos destinado a equilibrar el sistema presupuestario municipal, apoyando financieramente a las municipalidades de menores recursos.

55 Ver anexo 2 comisiones de finanzas de los diversos talleres.

Cuadro 9 Distribución por deciles de los principales ingresos municipales (Deciles ordenados de mayor a menor ingreso propio municipal), 2000

Decil

Permisos de

Patentes

Impuesto

Circulación

Comerciales

Territorial

Santiago, Las Condes, Providencia y Vitacura

20,7%

38,6%

36,2%

1 38,5%

 

49,1%

53,6%

2 13,0%

 

13,4%

10,8%

3 14,5%

 

11,7%

11,5%

4 8,3%

 

7,7%

8,4%

5 8,9%

 

7,4%

6,2%

6 3,9%

 

3,8%

3,3%

7 3,5%

 

2,2%

2,4%

8 3,6%

 

2,1%

1,9%

9 3,6%

 

1,6%

1,3%

10 2,2%

 

1,0%

0,6%

Total

100,0%

100,0%

100,0%

Fuente: Subdere

La distribución del Fondo Común Municipal se realiza a través de indicadores de población comunal, pobreza comunal, diferencia de beneficios fiscales per-cápita respecto del promedio nacional y restricciones a la base impositiva local (predios exentos del impuesto territorial). Al mismo tiempo un 10% de este fondo se distribuye en relación a indicadores de eficiencia en la gestión y emergencias financieras.

El FCM corrige las inequidades existentes en forma importante, en términos de equiparar los ingresos municipales per cápita, tal como lo muestra el Cuadro 10.

Cuadro 10 Efecto redistributivo del Fondo Común Municipal Miles de pesos de 2000 (deciles ordenados de mayor a menor ingreso propio percápita)

 

Ingreso Propio sin el FCM

Ingreso

Decil

Propio con

FCM

1

169

100

2

48

44

3

36

35

4

30

36

5

26

34

6

22

36

7

19

37

8

15

35

9

11

33

10

7

34

Fuente: SUBDERE

Sin embargo, permanentemente y desde su creación, se cuestiona la capacidad

del FCM para reducir inequidad en las bases tributarias y es más bien visto como un mecanismo solidario que consagra las desigualdades. Adicionalmente, se cuestiona la oportunidad y transparencia con que los municipios reciben la información necesaria para efectuar sus presupuestos en cuanto al monto del

Fondo Común que le corresponde recibir cada año

56

.

Por su parte, las transferencias para inversión en infraestructura, están compuestas básicamente por las inversiones de decisión regional dentro de las cuales se encuentra el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) 57 , las Inversiones Sectoriales de Asignación Regional (ISAR) y las Inversiones Regionales de Asignación Local (IRAL). Estos fondos se inserta en un proceso de inversión netamente regional que se distingue por:

Prácticamente el 100% de los proyectos son formulados por organismos regionales y locales entre los que se incluyen servicios sectoriales regionales, municipalidades y universidades.

La gran mayoría de los proyectos son evaluados por el organismo de planificación y coordinación regional (SERPLAC).

Los proyectos son seleccionados por el Consejo Regional. Los proyectos son encomendados para su ejecución generalmente a organismos técnicos regionales.

56 Ver anexo 2 comisiones de finanzas de los diversos talleres.

57 Fondo de Inversión compensatorio interregional cuyas fuentes de recursos de este instrumento la constituyen recursos fiscales que conforman el FNDR tradicional y el FNDR BID financiado con recursos provenientes del crédito 853/OC-CH del Banco Interamericano de Desarrollo.

El control financiero está en manos del Gobiernos Regionales aunque en el caso del FNDR BID la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo está obligada a efectuar control financiero.

En el caso del FNDR, su distribución opera considerando dos variables: las de orden socioeconómico y las geográficas. Se asigna el 90% de los recursos a comienzo del año presupuestario a objeto que el 10% restante se destine a cubrir situaciones de emergencia y de estímulo a la eficiencia. El presupuesto del FNDR ha mantenido un crecimiento estable manteniéndose entre 10% y 15 % de la inversión pública total.

El FNDR tradicional financia todo tipo de proyectos, independientemente del sector y la tipología: proyectos de infraestructura básica, de saneamiento, estudios de preinversión, diseños de ingeniería e investigaciones en múltiples ámbitos entre otros. El FNDR BID restringe los proyectos a determinadas áreas consideradas elegibles por el Banco. En el Cuadro 11, se muestran los principales sectores financiados por el FNDR en 2001.

Cuadro 11 Distribución del FNDR según sector 2001

Sector

Monto (miles de pesos 2001)

%

Educación

52.775.476

35

Energía

10.156.310

7

Salud

12.307.478

8

Vialidad

36.902.503

24

Saneamiento

9.208.639

6

Fomento Productivo

5.066.613

3

Otros

25.460.473

17

Total

151.877.492

 

Fuente: Subdere

Además del FNDR, se encuentran los programas ISAR que son entregados a las regiones por parte de un Ministerio o uno de sus Servicios. Este instrumento permite impulsar iniciativas ministeriales de apoyo a un área determinada, dejando la asignación territorial al nivel regional descentralizado. El monto asignado a cada región es distribuido por el Consejo Regional entre los proyectos sometidos a su consideración formalmente por el Intendente Regional. Actualmente, los programas ISAR y la Institución que los administra son:

a) Programa de Mejoramiento de Barrios (Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo)

b) Programa Infraestructura Deportiva y Recreativa (Instituto Nacional del Deporte).

c) Programa de Caminos Secundarios (MOP).

d) Programa de Agua Potable Rural (MOP).

e) Programa de Pavimentación Urbana (MINVU).

Los programas IRAL han operado a través de transferencias del nivel central al nivel comunal para el financiamiento de proyectos de impacto local. En su distribución, el nivel central fija los presupuestos regionales, los Gobiernos Regionales fijan los marcos comunales y finalmente los Municipios deciden sobre los proyectos a financiar. En la actualidad, los programas IRAL son:

a)

b) Programas Desarrollo Productivo, Generación Capacidades en Localidades Pobres y Apoyo Grupos Vulnerables del Fondo Solidario de Inversión Social (FOSIS).

Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal (PMU).

Estas transferencias son evaluadas como excesivamente centralistas, en el sentido de no incorporar adecuadamente las necesidades locales, aludiendo a la descoordinación entre los niveles central y regional y el municipio para planificar las inversiones que en definitiva son de carácter local. A ello debe agregarse la creciente dependencia de los municipios de estos fondos para financiar inversión en infraestructura, la complejidad que perciben los municipios para acceder a estos fondos y la utilización de criterios de decisión que privilegian en exceso la cantidad de población beneficiaria en desmedro de comunas pequeñas, aisladas y de baja densidad poblacional. Incluso se ha hablado del surgimiento de un centralismo intraregional, donde las capitales regionales presentan mayores oportunidades de captar recursos para inversión, en desmedro de las comunas más pequeñas y aisladas 58 .

Las transferencias para educación y salud municipales son permanentemente

. Aún cuando se han introducido

continuamente mejoras en este campo, ha sido hasta ahora imposible ampliar el esquema de negociaciones con los gremios cada vez que se plantean cambios en el financiamiento de estos sectores, en circunstancias que los municipios tienen escaso poder en ese tipo de negociaciones. Una de las causas que limitan este

cuestionadas en su monto y en su distribución

59

esquema es que los distintos municipios y el gobierno no cuentan con mayores elementos de negociación como podrían ser los costos de las prestaciones de educación y salud o al menos los factores que inciden en ellos.

En general, el tema de la equidad entre comunas ha estado ausente en el debate sobre los servicios traspasados, aún cuando la definición de transferencias para salud y educación establecen una metodología de asignación de subsidios que consideran las especificidades geográficas y socioeconómicas generales de la población atendida.

De acuerdo al sentir de parte importante de los actores municipales, éstas no permiten enfrentar los reales costos de prestación de dichos servicios, generando

58 Ver anexo 2 Talleres.

59 El análisis de la equidad se basa en el citado "Estudio Equidad y Eficiencia en las transferencias a los Municipios" que actualmente está siendo elaborado por la Universidad Alberto Hurtado para la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.

así la necesidad de que los municipios realicen aportes permanentes desde sus ingresos propios hacia estos servicios sectoriales, a fin de cubrir los déficits que se originan en la operación de los sistemas. Sin embargo, de acuerdo al sentir de parte importante de los actores del nivel central, existe un serio cuestionamiento de la capacidad técnica municipal de administrar y gestionar los recursos que dispone.

Todo lo anterior hace urgente revisar y reformar, de ser necesario, los sistemas de transferencias desde el nivel central hacia los municipios, para que contemplen criterios de diferenciación, selectividad, flexibilidad y gradualidad, teniendo en cuenta la enorme heterogeneidad de los territorios y sus habitantes.

Equidad intermunicipal en salud

En primer lugar, existe una crítica general de los operadores municipales relativa al monto del per cápita, el cual es considerado insuficiente. En segundo lugar, las comunas aspiran a ser clasificadas como rurales y/o pobres con el objeto de obtener un monto más alto para el pago per cápita, lo cual se traduce en continuas presiones para una reclasificación. En tercer lugar, algunos expertos en Salud Pública han criticado el contenido del Plan de Salud Familiar, considerado como restrictivo. En cuarto lugar, existe una resistencia a la libre adscripción por parte de los profesionales de la salud al alterarse el principio de la territorialidad, esto ya que dificulta la estimación de tasas y desincentiva las iniciativas locales de tipo preventivo. En quinto lugar, la base de cálculo de los montos a repartir a cada comuna y los indicadores para clasificación de las comunas según su condición relativa de pobreza no han sido actualizados desde 1994.

Adicionalmente, existe la percepción de que el indicador de Ingresos Municipales, empleado en la distribución intermunicipal, no da cuenta integral del concepto de pobreza por lo que se ha plantea la necesidad de revisar el mecanismo de corrección por pobreza utilizado, con el objetivo de determinar un indicador que permita clasificar comunas en pobres y no pobres y que se constituya en base para la indexación del valor del plan de salud familiar.

Es importante mencionar que al momento de implementar la reforma, la autoridad asumió el compromiso de garantizar que el sistema per cápita no implicaría, en el corto plazo, una reducción de recursos. Esto obligó al Ministerio de Salud a cubrir cualquier diferencia en caso que el nivel de transferencia que de forma previa recibían los municipios fuese mayor a los aportes vía per cápita, dando origen a la existencia de brechas financieras. La justificación para este compromiso fue la de generar los grados de libertad necesarios para la adecuación de los municipios al nuevo sistema. Sin embargo, este compromiso no es consistente con los objetivos del sistema per cápita, por cuanto ampara situaciones de inequidad al entregar recursos a los municipios sólo debido a que ellos recibían mayores aportes históricos, criterio que precisamente se intenta eliminar con la implementación del sistema per cápita. Así, la mantención de las brechas en el tiempo por parte del Ministerio de Salud compromete la viabilidad y consolidación del sistema per cápita.

Cuadro 12 Brecha Total a Diciembre de 1996 por Tipo de Comuna (en pesos corrientes)

Tipo de Comuna

Nro. De Comunas

Brecha

Participación

Per Cápita de Brecha

Rural No Pobre

102

62.577.603

23,2%

42

Rural Pobre

65

33.841.951

12,5%

54

Urbana No Pobre

43

134.472.003

50,0%

47

Urbana Pobre

20

38.500.772

14,3%

25

Total

230

269.392.330

100%

40

Fuente: Saldías (1996)

A objeto de analizar el impacto sobre equidad del Sistema Per Cápita, Saldías (1996) comparó las transferencias por persona recibidas por cada municipalidad a través del tiempo. Las comunas fueron ordenadas de acuerdo a los ingresos municipales, debido a que esta variable estaba correlacionada con la capacidad de los municipios para entregar servicios de salud de manera autónoma. El análisis se centró en determinar la evolución de la entrega de recursos por persona, de las comunas más ricas con relación a las comunas más pobres. Se utilizaron cuatro momentos del tiempo.

Los resultados se presentan a continuación:

1. El quintil de las comunas de mayores ingresos poseen un ingreso propio promedio mensual por beneficiario que es más de cinco veces mayor al de las comunas del quintil de menores ingresos. Estas cifras son netas de las personas que se han inscrito pero que han sido eliminadas al comprobarse que no son beneficiarios del sistema ya sea por ser cotizantes del sistema de seguros privados ISAPRE o por otra razón justificada. Se excluyeron del análisis las comunas de costo fijo debido a que no se les entregan transferencias en base al sistema per cápita.

2. Se puede advertir que la implementación del sistema per cápita ha tenido un efecto progresivo, aún cuando éste ha sido bastante débil, situación que ha llevado a que los beneficiarios de las comunas de mayores recursos reciban lo mismo o cerca del 10% de recursos adicionales, respecto a los beneficiarios de las comunas de menores recursos, dependiendo de si la población beneficiaria es la estimada o la corregida.

3. Un elemento importante a destacar dice relación a que la implementación de la Ley 19.378 no habría tenido impacto redistributivo respecto al período previo, entre las comunas de mayores recursos y las más pobres.

4. Se puede apreciar que el fondo complementario, como una transferencia adicional al per cápita, no ha generado efectos redistributivos entre las comunas de mayores recursos y las de menores recursos.

Cuadro 13 Transferencias per cápita promedio mensual por quintil de ingresos municipales (Valores nominales)

Quintil de

Ingresos

Ingreso

Promedio por

1 er semestre

1994

2

do

semestre

Noviembre

1995

Diciembre

1995

Beneficiario

1994

1

11,331

471

553

662

747

2

5,027

420

582

714

800

3

3,588

429

561

670

765

4

2,763

378

488

606

675

5

2,081

342

494

597

691

Ratio

 

1,38

1,12

1,11

1,08

Ratio= Aportes Comunas Ricas/Aportes Comunas Pobres Fuente: Saldías (1998)

En resumen, el cambio en la modalidad de financiamiento en la atención primaria municipal ha tendido a resolver parcialmente los problemas de regresividad en la asignación de recursos que caracterizaban al sistema previo. Sin embargo, la progresividad observada al momento de implementarse el nuevo sistema, es insuficiente en sus esfuerzos de considerar directamente en el diseño de los valores per cápita parámetros asociados a equidad.

Esto, por una parte, ha estado asociado a que una importante cantidad de nuevos recursos financieros han sido incorporados al sistema por vías alternativas al Mecanismo Per Cápita. Por otra parte, esto se debe a deficiencias al momento de incluir explícitamente consideraciones de equidad para indexar los valores per cápita.

Finalmente, es preciso mencionar que en la actualidad se encuentra en discusión una reforma a la salud, la que tendrá efectos de importancia para el estudio al incrementar la relevancia de la Atención Primaria de Salud. Esto se base en que si bien los indicadores a nivel nacional muestran cifras satisfactorias en muchos aspectos, en Chile existen grandes diferencias en la situación de salud, tanto a nivel geográfico como por estrato socioeconómico.

En particular se pretende mejorar la situación de salud y de vida de los sectores más pobres en esta década, con el fin de disminuir las brechas existentes en cuanto a mortalidad infantil, esperanza de vida y años de vida potencialmente perdidos.

Equidad en Educación

En el diseño del sistema, los colegios que experimentan disminuciones en asistencia y por ende de ingreso, deberían cerrar o fusionarse, lo cual es una conducta que se observa en el sector privado subvencionado. Sin embargo, en el sector municipal y en el ámbito central esto es considerado políticamente costoso por las autoridades, por lo que no ha sido inusual observar en el pasado tanto

transferencias directas desde los municipios hacia sus colegios como del nivel central hacia los municipios con el objetivo de cubrir estos déficits financieros.

De esta manera, los colegios municipales reciben, además de los ingresos por subvención, aportes voluntarios de los municipios, mientras que los colegios privados subvencionados deben financiar todos sus gastos, incluyendo de capital, con los ingresos por subvención o bien recibir contribuciones privadas. Debido a lo anterior se considera que los colegios municipales, en general, enfrentan una restricción presupuestaria más blanda que los colegios privados subvencionados.

Una parte importante en el diseño de un sistema de subvenciones educacionales

a las escuelas es el conjunto de arreglos institucionales según los cuales se

ofrecen los servicios de apoyo sujeto a economías de escala supra-escuela. Se estima que el diseño del esquema de subvenciones utilizado en el país no ha considerado este tema. Es importante mencionar que en zonas urbanas de alta población, la oferta de algunos insumos educacionales sujeta a economías de escala supra-escuela puede ser perfectamente obtenida a través de oferentes especializados privados con recursos provistos por las escuelas (por ejemplo, entrenamiento de profesores, asesoría en problemas específicos de los alumnos y medición de problemas de aprendizaje).

Finalmente, para atender a los problemas de equidad en educación primaria el Ministerio de educación ha elaborado un estudio que pretende analizar y generar propuestas de entrega de recursos diferenciados al sistema para mejorar la equidad, estableciendo qué es lo que se debe compensar y cómo efectuarlo.

7. Conclusiones

La necesidad de afrontar los cambios económicos, políticos y sociales que está acaeciendo internacionalmente, con las consiguientes desarticulaciones de las sociedades locales, invita a revalorizar el territorio como un espacio geográfico delimitado por una comunidad de intereses, como un espacio para las prácticas sociales y un espacio económico con identidad social e histórica y con un potencial solidario interno para desarrollar el empleo.

Uno de los actores importantes de estas iniciativas locales son los municipios, quienes como instancia primera de gobierno tienen que responder a las demandas de la población, que cada vez sufre más precarias condiciones de vida.

El conocimiento que el municipio tiene de lo local, la articulación de los recursos

propios, las competencias tradicionales y las nuevas actividades en favor de la economía local, posibilitan la coordinación interna, y la gestión de planes y políticas de otras administraciones superiores en sintonía con la programación municipal, así como la colaboración intercomunal o regional. Asimismo, la municipalidad debe constituir una pieza clave en el proceso de concertación local con las organizaciones representativas de empresarios y organizaciones sociales.

Es cierto que los municipios han comenzado a tener más importancia política durante los últimos doce años. Esta revalorización ha sido consecuencia de los procesos de democratización, reformas del Estado, descentralización y desconcentración administrativa, así como de la aplicación de políticas compensatorias para aliviar la pobreza. El rol del municipio es un rol definido y legitimado por la ciudadanía y la dirigencia política; los municipios son reconocidos como la puerta de entrada al Estado y como promotores del desarrollo comunal más que meros prestadores de servicios de aseo y ornato. Para ello cuentan con variadas funciones y atribuciones, privativas y compartidas.

Sin embargo, la municipalidades aún carecen de la institucionalidad e instrumentos adecuados para ejercer estos nuevos desafíos, siendo necesario que no sólo dispongan de un reconocimiento teórico de la autonomía, sino que ésta se plasme en la práctica mediante competencias, recursos suficientes y personal cualificado para la materialización de las políticas propias de servicios públicos. La descentralización se ha fortalecido en aspectos administrativos, pero frecuentemente el traspaso de competencias se ha hecho sin la correspondiente cesión de autoridad efectiva, ni el acceso a recursos financieros adecuados. El proceso de democratización ha creado mecanismos de participación ciudadana y comunitaria, pero con escasa capacidad efectiva de respuesta a las necesidades de la población.

El Cuadro 14 resume los principales nudos críticos encontrados en cada ámbito municipal. En él se muestra que en el ámbito de la ciudadanía y los actores comunales, el principal problema es la falta de vinculación entre el municipio y la comunidad. Por su parte, las autoridades no actúan de manera colegiada ni con una adecuada responsabilidad política. Muchas de esas responsabilidades son producto de los conflictos competenciales entre el nivel municipal y el resto de los niveles del Estado y de la falta de recursos que enfrentan, relativos a sus competencias y funciones. Las rigideces en la normativa impuesta por el nivel central y la falta de recursos también se reflejan en una gestión municipal muy cuestionada por la gran mayoría de los actores. Por último, la equidad intermunicipal, aún cuando es un tema que no ha sido ampliamente investigado presenta permanentes cuestionamiento y es material de discusión especialmente en materias de educación, salud y servicios sociales.

Cuadro 14 Nudos críticos encontrados en el diagnóstico municipal

Ciudadanía y Actores Comunales

 

Autoridades y Distribución del poder

 

Escasa operatividad de instrumentos actuales de participación Ciudadanos desvinculados del municipio

Escasa representatividad democrática en autoridades

 

Desequilibrio

de

poder

entre

alcaldes

y

concejales,

actuación no colegiada

 

Cuenta pública sin responsabilidad política por parte de autoridades Falta gestión orientada a facilitar acciones privadas y conseguir fondos externos

Cultura

la

ciudadana

con

escasa

orientación

a

Falta

de

capacidades

de

dirección

y

gestión

en

autoridades Baja motivación, desvinculación del resto del equipo municipal y falta de responsabilidad política por parte del Concejo Municipal

participación

 

Rol y Competencias Municipales

 

Finanzas Municipales

 

Roles asignados a municipios sin funciones privativas

 

Escaso dinamismo en generación de ingresos propios Bajo grado de descentralización fiscal en relación a otros países Leyes de renta no satisfacen requerimientos de nuevos recursos Déficit financiero en educación y salud municipal Morosidad de municipios a trabajadores y proveedores Falta de fiscalización a los municipios

Normativa

homogénea

para

municipios

y

comunas

heterogéneas

 

Escasos

avances

en

descentralización

administrativa

particularmente en educación y salud Diferencia entre lo ideal y la realidad municipal; muchas funciones no se desarrollan en la práctica Conflictos de poder y coordinación entre el municipio y otros niveles del Estado Conflicto entre las distintas leyes que regulan al municipio

Gestión y Recursos Humanos Municipales

 

Equidad Intermunicipal

 

Falta

capacidad

de

gestión

para

ejecutar

nuevas

Instrumentos de equidad cuestionados permanentemente Pérdida de legitimidad del Fondo Común Municipal Centralismo de las inversiones en infraestructura No existe cuantificación de los costos de las prestaciones municipales

funciones

 

Falta de competencias en gestión interna

 

Recursos

humanos

con

bajos

grados

de

profesionalización, capacitación y motivación Estructuras y estatutos inflexibles Plantas municipales rígidas Escasa orientación de la gestión a objetivos y resultados

Desarrollo organizacional débil

   

La municipalidad tiene que ser además parte integrante de la organización territorial del Estado y, por lo tanto, referente territorial para la prestación de las funciones estatales que requieren este nivel de proximidad. Una íntima coordinación de la actuación municipal con otras administraciones para la prestación de los servicios públicos, y la identificación del rol de la administración central para asegurar el financiamiento de los servicios en el territorio, son dos requisitos necesarios para la vertebración de la municipalidad en el Estado.

En consecuencia, las municipalidades, como parte del Estado y del sistema nacional, tienen que adoptar una forma de gobernar que tenga en cuenta el contexto global y las nuevas áreas o temas en las que tienen que intervenir, propiciando una redistribución del poder entre la sociedad y el Estado, otra manera de hacer política y una cultura donde los gobiernos locales complementen su dimensión representativa con la participativa.

Por todo ello ¿Cuáles deben ser las propuestas de política por parte del Estado para fortalecer ese rol y el cumplimiento efectivo y eficiente de esas funciones?

En primer lugar, resulta clave una comprensión de la vida local, de manera que tanto los cambios como las innovaciones tengan en cuenta los rasgos culturales y mecanismos de funcionamiento particulares de esa sociedad concreta.

Las estructuras administrativas, políticas y sociales no se han adaptado a los cambios en la realidad del municipio, realidad que se expresa tanto en una economía cada vez más globalizada, como en el empobrecimiento y polarización de la sociedad civil, resultado de los cambios económicos mundiales y del ajuste estructural. Por ello, el desarrollo sostenible del municipio implica una

incorporación efectiva de los conflictos sociales y de las demandas emergentes de

la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones sobre la gestión del desarrollo

por parte de la municipalidad.

La nueva manera de gestionar estas entidades locales, implica la construcción de un municipio democrático; el pensar de manera estratégica la dimensión política y económica del municipio, considerando su inserción en el ámbito global, nacional, regional, local etc. La gestión de los servicios públicos deben encararse bajo principios de eficacia social y eficiencia administrativa; constituyéndose en una instancia de gobierno que responda a las necesidades sociales que se plantean en su ámbito. El municipio implica tener un proyecto de éste, la creación de una visión compartida con los actores públicos y privados, y un compromiso de largo plazo para su ejecución.

El ejercicio político por parte de la municipalidad requiere dos aspectos:

democracia y coordinación con otros actores en el ámbito local.

a) Democracia

Existe una ciudadanía latente que se hace visible en circunstancias particulares:

en situaciones limites (como desastres naturales, emergencias locales, crisis políticas, carencias extremas); en las elecciones; en movimientos sociales urbanos; en celebraciones o conmemoraciones patrias, etc.

La municipalidad tiene un rol protagónico, ya que puede propiciar este interés por incidir en la vida local, estableciendo mecanismos de participación donde realmente se otorgue poder a la población en la gestión de los servicios, negociación y realización de actividades conjuntas. La municipalidad debe comunicarle a la ciudadanía no sólo sus deberes, sino sus derechos en la gestión,

y el ciudadano no sólo ha de votar, sino que ha de ocupar los canales que le posibilitan incidir en el municipio.

El nivel local es un espacio que posibilita la diversidad y la identidad, por tanto su expresión es el pluralismo político e ideológico. La municipalidad ha de ser una fuente impulsora del fortalecimiento de actores políticos no tradicionales, y la posibilitadora de un nuevo campo político para la democracia.

b) Coordinación

La municipalidad, como parte integrante del Estado y referente territorial para la prestación de los servicios, requiere que los recursos en manos del Estado central, sean objeto de una reforma fiscal. Esto es, que la descentralización política se acompañe de la descentralización fiscal. Develar la naturaleza del sistema de financiamiento municipal requiere de una revisión completa del conjunto de leyes que fundamentan aportes a los municipios, y ello es una tarea pendiente.

El municipio es un lugar de confluencia de los diferentes niveles de gobierno, donde deben articularse intereses y negociar políticas en distintos niveles. Además, no hay que olvidar que muchas de las competencias de las municipalidades son compartidas con otras administraciones, y que las capacidades económicas y de gestión de éstas dependen de la cooperación con otras instancias públicas.

Por ello, y con objeto de establecer una gestión racional, se requiere establecer mecanismos de coordinación y cooperación entre las administraciones implicadas, así como programas de equidad que tienen su justificación en el compromiso del Estado subsidiario para garantizar la prestación de servicios esenciales en un ámbito territorial.

La existencia de planes directores de inversiones locales como mecanismo para impulsar la coordinación de todos los sectores implicados en el territorio con las obras y servicios de competencia municipal es, entre otros, un imperativo racionalizador. Solidaridad y autonomía han de ser los principios inspiradores en la gestión de estos planes o instancias para la coordinación.

En conclusión, la capacidad de gobernar requiere de un Estado descentralizado que haya traspasado poder real al municipio, y que éste lo ejerza con capacidad de mando y liderazgo, coordinando la toma y ejecución de sus decisiones. Un municipio requiere tener definidas sus prioridades y estrategias y actuar como ámbito de confluencia de los diferentes niveles de gobierno, articulando intereses y negociando políticas de distintos niveles. Ha de ejercer la autoridad y liderazgo para ejecutar políticas, programas y proyectos.

Por ello los desafíos más importantes se centran en operativizar reforzar y profundizar lo que la ley ya le ha encomendado al municipio, enfatizando políticamente:

Mayor autonomía, menos intervención del Estado y mayor coordinación

Mayor acercamiento a la ciudadanía

Mayor responsabilidad política por parte de los representantes

Políticas de equidad más trasparentes

Posibilidades concretas de realizar una mejor gestión

SEGUNDA PARTE

VISION DEL NUEVO MUNICIPIO

Al analizar la situación que atraviesan las distintas realidades comunales a lo largo del país, no se detecta un único problema que entraba el fortalecemineto del municipio como gestor del desarrollo comunal, sino un conjunto de nudos críticos relacionados. 60 La rigidez de la estructura municipal, donde coexisten competencias compartidas con otros niveles del estado y con los cuales no existe eficiencia en la coordinación para ejercerlas; la escasez de recursos financieros para lograr invertir en el desarrollo comunal y romper el círculo de sostener sólo los gastos operativos; la falta de un recurso humano calificado y un desarrollo organizacional municipal acorde con la gestión del desarrollo comunal y la desvinculación que existe entre los ciudadanos y las autoridades electas, arroja una esfera de obstáculos que impide fortalecer al municipio como gestor del desarrollo.

Para continuar avanzando en el proceso de descentralización y establecer coherentemente aquellas acciones y orientaciones de las propuestas de política, se ha planteado como horizonte de acción el año 2010; visualizando al municipio como un efectivo gestor del desarrollo comunal. Esto significa que la comuna, espacio de desarrollo de la vida cotidiana de los habitantes, se potenciará y privilegiará como ámbito de participación ciudadana, de prestación de servicios públicos y principal puerta de entrada de los ciudadanos al Estado.

Lo anterior, requiere determinar claramente las funciones y atribuciones exclusivas para los municipios, adecuando de manera flexible el marco competencial que recoja la heterogeneidad municipal y comunal, asegurando equidad intermunicipal

a través de estándares mínimos, estableciendo los mecanismos de financiamiento

correspondientes, para todos aquellos programas, servicios y atribuciones que les sean transferidos. De esta forma, en el 2010 se debería contar con municipios más autónomos, que optimizarán la coordinación con otras instancias y mejorarán la eficiencia de su gestión al flexibilizarse las plantas municipales, según las

competencias, funciones y atribuciones para cada uno en particular.

El ámbito de autonomía municipal permitirá, al mismo tiempo, una mayor y efectiva injerencia en la formulación de programas públicos e incluso la descentralización total o parcial de servicios, bienes, programas y fondos de impacto comunal. Además, se podrán conformar corporaciones en temáticas diversas, según necesidades y requerimientos; como también se habrá fortalecido el asociativismo municipal como un nuevo nivel donde radicar funciones y atribuciones. Los municipios contarán con las capacidades efectivas para asociarse con privados, crear corporaciones de desarrollo, definir y gestionar planes de desarrollo, generar ingresos propios para dirigir el ordenamiento territorial, entre otros.

El Municipio del 2010 podrá modificar su planta de acuerdo a su realidad, suprimir

y crear empleos, tener una escala de remuneraciones que considere incentivos al

60 Ver anexo 2