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ADMINISTRATIVA / DESCENTRALIZACIONADMINISTRATIVA /
DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA
Son diversos los sistemas de organización político administrativa en
que aparece estructurado el Estado moderno, a través de los cuales
busca satisfacer las necesidades de los asociados. CENTRALIZACION
ADMINISTRATIVA: Es la existencia de una voluntad única que produce
decisiones, constituida por una autoridad jerarquizada que parte del
centro del Estado. DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA: Consiste
en el otorgamiento de funciones o competencias administrativas a
autoridades diferentes del poder central, las cuales actúan con
autonomía, bajo responsabilidad y en relación no jerárquica con la
cúspide de la organización estatal nacional. DESCONCENTRACION
ADMINISTRATIVA: Es una fórmula intermedia entre la centralización y
descentralización, y consiste en la transferencia de funciones que
corresponden a un órgano administrativo central, para que las ejerza un
agente local u otra persona jurídica a nombre de aquél, de tal manera
que cuando toman decisiones lo hacen en nombre de la entidad que
DESCONCRETA, lo que significa que realmente no poseen autonomía.
DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA - Clases / DESCONCENTRACION
CENTRAL O SIMPLEMENTE JERARQUICA / DESCONCENTRACION
PERIFERICA O TERRITORIAL / DELEGACION DE FUNCIONES /
ADSCRIPCION DE FUNCIONES
DESCONCENTRACION CENTRAL O SIMPLEMENTE JERARQUICA: Se
produce cuando se otorgan funciones de las autoridades superiores a
las inferiores, pero se conserva el nivel central del órgano; es decir, se
ejercen, competencias respecto de todo el territorio nacional.
DESCONCENTRACION PERIFERICA O TERRITORIAL: Se caracteriza
por el desplazamiento de atribuciones de competencia a autoridades
locales. A su vez, cada una de estas dos clases de desconcentración
administrativa pueden ejercer bajo dos títulos diferentes: DELEGACION
DE FUNCIONES: Consiste en que el funcionario u organismo
competente transfiere en forma específica y temporal a uno de sus
subalternos una determinada atribución. Para ello debe encontrarse
legalmente facultado y además, puede en cualquier momento reasumir
la competencia. ADSCRIPCION DE FUNCIONES: Cuando es la ley la que
otorga directamente a una autoridad de jerarquía inferior una
determinada función o competencia que corresponde en un principio a
la autoridad superior; a diferencia de la delegación, se produce sin
necesidad de ningún acto administrativo y además, la competencia no
puede ser reasumida por el sujeto u órgano al cual correspondía
originariamente, salvo disposición legal expresa.
AUTORIDAD TERRITORIAL - Funciones / PERSONAL DOCENTE -
Administración / AUTONOMIA ADMINISTRATIVA - Inexistencia / FER -
Funciones / DELEGADO DEL MINISTERIO - Funciones / CONTROL DE
LEGALIDAD JERARQUICO / DESCONCENTRACION
ADMINISTRATIVA TERRITORIAL DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA -
Inexistencia / ADSCRIPCION DE FUNCIONES / DELEGACION DE
FUNCIONES - Inexistencia
El art. 9 de la Ley 29 de 1989, asigna a las autoridades territoriales las
funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general
administrar el personal docente y administrativo de los
establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas
oficiales de colegios cooperativos y de equipos de educación
fundamental, que venían siendo ejercidas por el Ministerio de
Educación Nacional. Para el ejercicio de tales funciones no existe
autonomía administrativa ni financiera, por cuanto se consagra que el
jefe de la entidad territorial administrará el FER, pero este organismo
será supervisado por un delegado del Ministerio de Educación (control
de legalidad jerárquico y no simple control de tutela). El citado fondo
manejará separadamente los recursos que la Nación y la entidad
respectiva destinen a la educación y los recursos que la Ley 12 de 1986
establece que deben ser girados. Esto en concordancia con el
parágrafo 1 del art. 9 de la Ley 29 de 1989, que establece que los
salarios y prestaciones sociales continuarán a cargo de la nación y de
las entidades territoriales respectivas. Pero además, el art. 15 de la Ley
29 de 1989 dispone que los jefes de los entes territoriales obrarán como
ejecutores de las decisiones de la junta administra - dora del FER, y
como ordenadores del gasto. En consecuencia, se trata de un
fenómeno de desconcentración administrativa territorial, y en ningún
momento de descentralización administrativa. El Alcalde o el
Gobernador que administran el FER, actúan como agentes de la Nación
y no como jefes del organismo territorial. Además respecto al título de
que se ejerce la desconcentración, considera, la Sala que se trata de un
caso de adscripción de funciones y no de delegación; la asignación de
funciones se produce de manera definitiva y permanente, sin
posibilidad para el ente nacional de poder reasumirlas; no opera como
producto de una decisión discrecional de la Administración Nacional,
sino por voluntad del legislador.
DAÑO ANTIJURIDICO / RESPONSABILIDAD OBJETIVA / EXCEPCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD / DELEGACION DE FUNCIONES /
DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA
El art. 90 de la Carta, que constituye una importante innovación del
derecho público, declara que el Estado responderá patrimonialmente
por los daños antijurídicos que le serán imputables por la acción o la
omisión de las autoridades públicas. Se trata de un principio general y
abstracto de responsabilidad objetiva, que se origina automáticamente
para la Administración cuando uno de sus agentes produce un daño,
bien por actividad ilícita o aun en actuación lícita, que el sujeto
lesionado no tenía el deber jurídico de soportar. La responsabilidad es
institucional, de manera que frente a un fenómeno de
desconcentración de funciones en una entidad territorial, como sucede
en el caso en estudio, la Nación no puede constitucionalmente liberarse
por vía general y abstracta de la imputación de responsabilidad por los
daños antijurídicos causados por sus agentes. De tal manera que es
contrario a la Carta descargar la responsabilidad y las cargas
patrimoniales y administrativas que le corresponden a la Nación en
entes territoriales, cuando el jefe administrativo de éstas actúa como su
agente. Y no importa que la desconcentración se haga a título de
adscripción de funciones o de delegación, porque como ya lo ha
expresado en otras oportunidades esta Corporación, las funciones
delegadas por las autoridades nacionales son propias del Gobierno
Central y el carácter nacional de ellas no se desvirtúa con la delegación.
Si bien el delegante queda eximido de responsabilidad como persona
natural, no así la entidad pública en cuyo nombre se producen acciones
u omisiones administrativas. Lo contrario sería admitir la total
irresponsabilidad de la Nación que obra o se abstiene de obrar a través
de sus agentes.
AUTONOMIA DE GESTION / DESCENTRALIZACION FISCAL
La Nación no puede constitucionalmente imponer cargas fiscales
eventuales pero definitivas a los entes territoriales, porque estarían
atentando con los principios de autonomía de gestión y de
descentralización fiscal. Cuando el funcionario territorial obrando como
agente de la Nación, contraviene normas del estatuto docente o de la
carrera administrativa, no compete con sus actos el patrimonio del ente
territorial y por ello la disposición del art. 9 de la Ley 29 de 1989 que así
lo dispone contraría la Constitución Nacional. Al contrario, cuando obra
excediendo los términos de la agencia, como cuando produce
nombramientos que exceden la planta de personal docente a
administrativa aprobada por el Gobierno Nacional, actuación que
también prevé el cuestionado art. 9 de la Ley 29 de 1989, el funcionario
que los produce no está obrando como agente de la Nación, sino en
representación del ente territorial respectivo, y por ende si compromete
el patrimonio de dichas entidades. En estos casos, la nación no puede
ser obligada a responder por actos que desbordan el marco de la
competencia asignada por virtud de la desconcentración administrativa
de que trata la reformada Ley 24 de 1988. Dichos actos se circunscriben
al ámbito propio del ente territorial con todas las responsabilidades que
ello implica.
SITUADO FISCAL / SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION /
DESCENTRALIZACION DE LA EDUCACION - Proceso / ASIGNACION DE RE -
CURSOS
El art. 356 de la Carta establece que el situado fiscal (porcentaje de los
ingresos corrientes de la Nación), será cedido a los departamentos para
que en forma directa o a través de los municipios atiendan los servicios
de educación y salud. El estudiado fiscal aumentará anualmente hasta
llegar a un porcentaje que permita atender en forma adecuada dichos
servicios, por lo cual corresponderá a la ley fijar, los plazos para la
cesión de esos recursos y "el traslado de las correspondientes
obligaciones". Es decir, la descentralización no se produce de manera
automática sino a través de un proceso regulado por el legislador. Y en
este sentido, el inciso 5 de la citada disposición consagra: "no se
podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los
recursos fiscales suficientes para atenderlas". En desarrollo de estas
normas se expidió la Ley 60 de 1993, por la cual se distribuyen
competencias entre la Nación y las entidades territoriales y se regula la
distribución de los recursos. La descentralización de la educación y la
salud dispuesta por la Carta Política de 1991, se producirá una vez se
haya agotado el proceso de transformación dirigido a ese fin; mientras
tanto, corresponde a la Nación intervenir tanto en forma técnica como
administrativa en orden a la prestación adecuada de los servicios, para
que no se vean afectados negativamente durante el curso de dicho
proceso. En otras palabras, la Nación comparte responsabilidades con
los entes territoriales, hasta que culmine el proceso de
descentralización, y en consecuencia, el fenómeno de la
desconcentración administrativa de funciones por la Ley 24 de 1989
no ha aparecido.