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Ausgewählte Schriften von Claus Offe

Claus Offe

Der Wohlfahrtsstaat
und seine Bürger
Ausgewählte Schriften von Claus Offe
Band 2

Reihe herausgegeben von


C. Offe, Berlin, Deutschland
In den vorliegenden Bänden werden ausgewählte Schriften des Soziologen und
Politikwissenschaftlers Claus Offe zusammengestellt. Es handelt sich um Studien
und Essays aus nahezu fünf Jahrzehnten und zu einer Vielzahl von Forschungs-
themen. Zum weitaus größten Teil befassen sie sich mit der Wechselbeziehung
von kapitalistischer Wirtschaftsordnung und (demokratischer) Politik. Dabei ist
der gemeinsame Ausgangspunkt die gut belegbare Überzeugung, dass die Grün-
dung, Entwicklung, Förderung und Verteidigung jener spezifischen, auf der
„Vermarktung“ von Arbeitskraft beruhenden Wirtschaftsordnung von allem Anfang
an ein politisches Projekt war und geblieben ist – ein mit Gewalt und anderen
Mitteln der Machtausübung realisiertes Vorhaben, das von den politischen Eliten
staatlicher Herrschaftsverbände betrieben und ausgestaltet wird. Nicht nur Eigen-
tum und Vertrag, sondern auch das Marktgeschehen insgesamt, beruhen auf poli-
tisch-rechtlich gesetzten Prämissen, Lizenzen und Gewährleistungen. Wenn das
so ist und die kapitalistische Wirtschaftsdynamik letztlich nur als ein Erzeugnis
politischer Macht zu verstehen ist – wie kommt es dann, dass (selbst demokra-
tische) Politik ihren eigenen Artefakten so machtlos gegenübersteht, wenn es
um die Regulierung, Bändigung, Begrenzung und Korrektur von zweifelsfrei
zerstörerischen Seiten des kapitalistischen Marktgeschehens geht – oder doch
(nach liberalen und universalistischen normativen Maßstäben, die zumindest in
„westlichen“ Kapitalismen kaum gänzlich zu entwurzeln sind) gehen müsste?
Es sind solche „großen“ Fragen, die in den vorliegenden Bänden an Gegenstands­
berei­chen wie dem Arbeitsmarkt, der Sozialpolitik, der politisch-kulturellen
Infrastruktur kapitalistischer Demokratien, den Formen und Funktionen politischer
Repräsentation, der europäischen Integration sowie dem Übergang staatssozialis­
tischer Systeme zu Versionen des demokratischen Kapitalismus gleichsam klein-
gearbeitet werden.

Weitere Bände in der Reihe http://www.springer.com/series/16074


Claus Offe

Der Wohlfahrtsstaat
und seine Bürger
Claus Offe
Humboldt-Universität Berlin
und Hertie School of Governance
Berlin, Deutschland

Ausgewählte Schriften von Claus Offe


ISBN 978-3-658-22258-1 ISBN 978-3-658-22259-8  (eBook)
https://doi.org/10.1007/978-3-658-22259-8

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Generalvorwort

Die Idee, eine thematisch geordnete Auswahl meiner Studien, die im Zeitraum von
50 Jahren entstanden sind, in mehreren Bänden zu publizieren, stammt von Adal-
bert Hepp, dem langjährigen Lektor des Campus-Verlages und einem der intims-
ten Kenner der deutschen sozialwissenschaftlichen Szene. Seine freundschaftliche
Ermutigung zu diesem Publikationsprojekt entlastet den Verfasser freilich nicht
von der Pflicht, die Gesichtspunkte zu erläutern, unter denen er sich nach leich-
tem Zögern vom Sinn des Unternehmens hat überzeugen lassen. Zu ihnen zählt
die Vermutung, dass heutige Leser an den sozialwissenschaftlichen Be­mühungen
ihres Urhebers ein fach- und sogar zeitgeschichtliches Interesse nehmen könnten.
Im Rückblick wird nämlich deutlich, wie stark die jeweils gewählten Gegenstän-
de und Untersuchungsperspektiven sowohl von akademischen wie gesellschafts-
politischen Themenkonjunkturen geprägt und in Aktualitäten verwickelt waren.1

1 Fremdeinschätzungen und Selbstauskünfte zu den Entstehungskontexten der Arbeiten so-


wie Beurteilungen und Interpretationen derselben finden sich u. a. in folgenden Titeln der
Sekundärliteratur: J. Keane, „The Legacy of Political Economy: Thinking With and Against
Claus Offe“, Canadian Journal of Political and Social Theory Vol. 2, Number 3 (Fall 1978), 49 – ​
92; K. Hinrichs, H. Kitschelt und H. Wiesenthal (Hg.) Kontingenz und Krise: Institutionen-
politik in kapitalistischen und postsozialistischen Gesellschaften. Claus Offe zu seinem 60. Ge-
burtstag. Frankfurt/New York: Campus 2000; A. Geis und D. Strecker (Hg.), Blockaden
staatlicher Politik. Sozialwissenschaftliche Analysen im Anschluss an Claus Offe, Frankfurt/
New York: Campus 2005; R. E. Goodin, „Being Claus Offe“, Politische Vierteljahresschrift 53
(2012), Nr. 4, 593 – ​600; „Die plötzliche Implosion eines obsoleten Gesellschaftssystems …“,
Gespräch mit David Strecker, Zeitschrift für Politische Theorie, 2 (2013), 253 – ​284; R. D’Ales-
sandro, La Disegualanza programmata. Capitale, Stato e Socièta nel pensiero di Claus Offe,
Roma: carocci editore 2015; J. Borchert und S. Lessenich, Claus Offe and the Critical Theo-
ry of the Capitalist State, Milton Park: Routledge 2016; „Theorizing Crises and Charting the
Realm of the Possible. A conversation with Laszlo Bruszt“, Sociologica, 2/2017, http://www.
sociologica.mulino.it/journal/article/index/Article/Journal:ARTICLE:1040; sowie Vor- und

V
VI Generalvorwort

Diese Verwicklung kann man – zumal dann, wenn man sich vom irregelei-
teten „Physik-Neid“ mancher sozialwissenschaftlicher Theoretiker und Empiri-
ker nicht fernzuhalten bereit ist – als einen Makel beklagen, der die akademi-
schen Äußerungen von Autoren unserer Fächer von bloßen Meinungsbeiträgen
bisweilen kaum unterscheidbar werden lässt. Die Berechtigung entsprechender
Vor­würfe lässt sich oft (wenn auch keineswegs immer) mit der Erinnerung an
die spezifische Natur der Gegenstände von Soziologie und Politikwissenschaft in
Zweifel ziehen: Anders als die Gegenstände von Physik und Biologie handelt es
sich bei sozialwissenschaftlichen Studienobjekten, also bei sozialen Akteuren und
den Folgen ihres Handelns, um solche, die mit dem Wissen (oder doch impliziten
Vorstellungen und Annahmen) über die Gründe und Ursachen des eigenen Han-
delns und Erlebens begabt sind. Dieses Wissen kann wahr sein oder im Gegen-
teil auf (Selbst-)Täuschung beruhen. Dabei beziehen sich Täuschungen sowohl
auf die Gesamtheit des Wirklichen und seine Triebkräfte wie auf die Sphären des
(Un-)Möglichen. Ich betrachte es als den Sinn und wichtigsten, wenn auch biswei-
len nicht ohne Recht als subversiv beargwöhnten Auftrag sozialwissenschaftlicher
Forschung, solche Täuschungen zu „enttäuschen“ und so die von ihnen verbreite-
ten Gewissheiten zu erschüttern. Was damit zugleich erschüttert wird, ist der fau-
le Frieden irrigen Einverständnisses.
Die Begriffssprache der Sozialwissenschaften besteht nahezu ausschließlich
aus Worten, die auch im außerwissenschaftlich-alltäglichen Sprachgebrauch vor-
kommen. Jeder Zeitungsleser „weiß“, worum es geht, wenn von Dingen wie Ge-
meinschaft, Arbeit, Macht, Verantwortung, Bildung, Korruption, Solidarität,
Markt, sozialer Ordnung, Staat, Interesse, Diktatur, Institution, Familie, Re­ligion,
Fortschritt, Bürokratie usw. usf. die Rede ist. Umgekehrt werden sozialwissen-
schaftliche Fachbegriffe (Globalisierung, Anomie, Krise, Austerität, Kapitalismus,
Kollektivgutprobleme, Transaktionskosten, Identität, Integration) in der Regel
rasch in Alltagsdiskurse übernommen und mit lebenspraktischen Bedeutungen
aufgeladen. Aus dieser Nähe der Fachsprache zur Alltagssprache ergibt sich für
Wissenschaftler die laufende Herausforderung, die verwendeten Begriffe zu schär-
fen, d. h. die Frage zu beantworten: Woran genau erkennen wir und wie lässt sich
begründen, dass ein Begriff auf eine bestimmte Kategorie sozialer Phänomene an-
gewendet werden muss, während er auf andere, oft zum Verwechseln ähnliche
Sachverhalte nicht aus ebenso guten Gründen „passt“. Bei dieser Arbeit an der
Schärfung von Begriffen geht es in der Regel nicht allein um semantische Präzi-
sierung, sondern gleichzeitig um Bewertungskontroversen und zu­grundeliegende
Wertkonflikte.

Nachwort des Verfassers zur veränderten Neuausgabe (hg. von J. Borchert und S. Lessenich)
von Claus Offe, Strukturprobleme des kapitalistischen Staates, Frankfurt/New York 2006.
Generalvorwort VII

In den vorliegenden, in thematisch geordneten sechs Bänden zusammen-


gestellten Studien geht es methodisch um jene Bemühung um begriff‌liche Präzi-
sierung und Unterscheidung. Der Sache nach geht es um das in seinen Ergebnissen
nachhaltig ungewisse Spannungsverhältnis zwischen den institutionellen Struktu-
ren liberaler und zugleich wohlfahrtsstaatlicher Demokratien einerseits und der
Dynamik kapitalistischer Wirtschaftssysteme und ihrer strukturbildenden, gesell-
schaftsverändernden Effekte andererseits. Dieses Spannungsverhältnis wird von
Sozialwissenschaftlern in vielfältigen Nuancierungen als das von citoyen vs. bour-
geois, Status vs. Kontrakt, Staats(volk) vs. Markt(volk), kommunikatives vs. strate-
gisches Handeln, Dekommodifizierung vs. (Re-)Kom­modifizierung, Bürgerrecht
vs. „Effizienz“, Nationalstaat vs. Weltmarkt oder einfach als das von Demokra-
tie vs. Kapitalismus erfasst. Diese Spannung und Konfliktlage ist in Deutschland
seit dem definitiven „Ende der Nachkriegszeit“ in der Mitte der 1970er Jahre und
darüber hinaus in der OECD-Welt durch eine verwirrende Vielfalt von „synthe-
tischen“ Politikansätzen bearbeitet, wenn auch niemals dauerhaft bewältigt wor-
den – nämlich durch strategische Modelle wie die „soziale Marktwirtschaft“, den
„verbändedemokratischen“ Neokorporatismus, die europäische Integration und
Weltmarkt-Integration sowie die Adoption neoliberaler Lehren für die Gesell-
schafts- und Wirtschaftspolitik oder, partiell in Reaktion auf die Verheerungen,
die von der letzteren verursacht wurden, die meist national-populistische Mobi-
lisierung zugunsten einer wirtschafts- und sozialprotektionischen Politik der Re-
Nationalisierung.
Dem heutigen Leser ist vermutlich schwer vorstellbar, dass ein großer Teil der
in diesen Bänden zusammengestellten Texte auf mechanischen Schreibmaschinen
erstellt worden ist. Die Leistung von Computer-Programmen, die heute gespro-
chene Eingaben automatisch zu verschriftlichen erlauben, lag ganz und gar außer-
halb des selbst als ferne Möglichkeit Vorstellbaren. Dasselbe gilt für zeitgeschicht-
liche game changer wie den Zusammenbruch von Comecon und Warschauer Pakt,
die Entstehung einer europäische Wirtschafts- und Währungsunion, eine nahe
an die Dimensionen jener der Zwischenkriegszeit heranreichenden Finanzmarkt-
und Wirtschaftskrise, ein globales Wirtschaftswachstum, welches den Westen für
viele Beobachter als zur säkularen Stagnation verurteilt erscheint und bereits zu
mehr als seiner jährlichen Hälfte allein in China und Indien stattfindet, sowie die
Aussichten auf das, was die Errungenschaften der künstlichen Intelligenz auf den
Märkten auch für Dienstleistungsarbeit anzurichten im Begriff stehen – von de-
nen für herstellende Arbeit ganz zu schweigen. Hinzugekommen sind kaum anti-
zipierte politische Mega-Themen wie Klimawandel, Migration, die Demographie
alternder Gesellschaften und neuartige Sicherheitsfragen – dies alles im Kontext
eines offenbar ebenfalls säkularen, qualitativen wie quantitativen Niedergangs so-
zialdemokratischer politischer Kräfte. Angesichts dieser Konstellation sind zu-
VIII Generalvorwort

mindest einige der hier erneut (und in annähernd chronologischer Reihenfolge


und mit nicht immer vermiedenen Wiederholungen) veröffentlichen Studien dem
Risiko ausgesetzt, von heutigen Lesern als altbacken und (vor)ahnungslos disqua-
lifiziert zu werden. Dieses Risiko kann nur durch die, wie der Verfasser meint, an-
haltende und ungebrochene Aktualität des Leitthemas Kapitalismus vs. Demokra-
tie und unter laufender Bezugnahme auf dieses kompensiert werden.
Die in diesen Bänden (zum größten Teil wieder-)veröffentlichten Studien sind
(zusätzlich zu einer Reihe von Monographien und Aufsatzsammlungen sowie ei-
ner Überzahl hier nicht berücksichtigter Texte) als Teil meiner beruflichen Tä-
tigkeit an der Universität Frankfurt (1965 – ​69) als research associate an den Uni-
versitäten Berkeley und Harvard (1969 – ​1971) am Starnberger Max-Planck-Institut
(1971 – ​75), an der Universität Bielefeld (1975 – ​1989), am Zentrum für Sozialpoli-
tik der Universität Bremen (1989 – ​1995), an der Humboldt-Universität zu Ber-
lin (1995 – ​2005) und schließlich an der Hertie School of Governance, Berlin (seit
2006) entstanden, zum großen Teil auch während Forschungsaufenthalten in au-
ßeruniversitären Einrichtungen in Stanford, Princeton, Florenz, Canberra und
Berlin. Die Vielzahl dieser Orte und institutionellen Kontexte erklärt, dass die nur
zum kleineren Teil in deutscher Sprache verfasst wurden. Da die englische Spra-
che heute im akademischen Leben und weit darüber hinaus keine Barriere mehr
darstellt (oder doch darstellen sollte), war der Aufwand für eine Übersetzung eng-
lischer Texte verzichtbar. Die Texte erscheinen hier in der Sprache, in der sie ge-
schrieben wurden.
Die Texte sind – abgesehen von wenigen Erstveröffentlichungen – in Zeitschrif-
ten und Sammelbänden erschienen. Ausschnitte aus eigenen und gemeinsam ver-
fassten Monographien wurden nicht berücksichtigt. Von wenigen Ausnahmen ab-
gesehen sind Änderungen gegenüber den Originalversionen rein redaktioneller
Art. Thematisch folgt die Auswahl den großen thematischen Blöcken der sechs
Bände. Die Stichworte sind: Arbeitsmarkt, Wohlfahrtsstaat, politische Institu-
tionen und Normen, Liberale Demokratie und ihre Gefährdungen, Regieren in
Europa und der EU, sowie der Übergang vom Staatssozialismus zum demokra-
tischen Kapitalismus nach 1989 in Mittel- und Osteuropa. Innerhalb dieser The-
menfelder ist die Auswahl an subjektiven Kriterien wie Qualität, Relevanz und
wahrgenommenen Zitiererfolg orientiert.
Die Texte spiegeln den hohen Anregungswert der an den genannten Institutio-
nen angetroffenen Kollegen wider, deren gedanklichen Einflüsse beim Verfasser
ein gewisses Maß an beherztem Eklektizismus nach sich gezogen haben mögen.
Nach meinem Studium bei Otto Stammer an der FU Berlin hatte ich das außer-
ordentliche Privileg, für eine volle Dekade mit Jürgen Habermas zusammenzuar-
beiten. Fritz Scharpf hat mich 1973 in Konstanz habilitiert und später zu einem
längeren Forschungsaufenthalt ans Wissenschaftszentrum Berlin (WZB) eingela-
Generalvorwort IX

den. Ab 1975 habe ich für 14 Jahre in unmittelbarer räumlicher Nachbarschaft zu


Niklas Luhmann an der Universität Bielefeld gearbeitet. Die zahlreichen Einsich-
ten, Anregungen und Herausforderungen, die sich aus glücklichen Ortswech-
seln auf gleichsam osmotischem Wege ergeben haben, kann ich nur pauschal und
mit Dankbarkeit registrieren, ohne sie recht spezifizieren zu können. Solche os-
motisch gewonnene intellektuellen Bereicherungen verdanke ich auch Philippe
Schmitter, Terry Karl und James Fishkin seit einer gemeinsamen Zeit in Stanford,
Albert Hirschman aus Begegnungen in Harvard und später Princeton, Jon Els-
ter und Steven Lukes aus vielfältiger Zusammenarbeit sowie Robert Goodin aus
meinen wiederholten Forschungsaufenthalten in Canberra. Dasselbe gilt für mei-
nen Freund und (seit mehr als 50 Jahren !) Koautor Ulrich K. Preuß, mit dem ich
dank glücklicher Fügung lange Zeitstrecken am selben Arbeitsort, z. T. sogar auf
derselben geteilten Planstelle (an der Hertie School of Governance, 2006 – ​2012)
verbracht habe. Für beinahe ebenso lange Zeit stehe ich im produktiven Aus-
tausch mit den befreundeten Kollegen Faruk Birtek (Istanbul) und David Abra-
ham (Princeton und Miami). Dankbar (wenn auch nur pauschal) zu erwähnen ist
hier auch die große Zahl von exzellenten Mitarbeitern und Doktoranden, die Re-
sultate meiner eigenen Bemühungen oft genug und in produktiver Weise auf die
Probe gestellt haben.
Der Hertie School und ihren Präsidenten Michael Zürn und Helmut An­heier
verdanke ich optimale Arbeitsbedingungen für mein Dasein als Emeritus, wie sie
v. a. durch die hilfreiche Assistenz von Ines André-Schulze und Marcel Hadeed
realisiert worden sind. Mein Dank gilt auch Andreas Beierwaltes von Springer VS,
der sich für das Projekt in äußerst entgegenkommender Weise interessiert hat, so-
wie meiner Lektorin Cori Mackrodt, die sich der Sache mit anhaltend geduldiger
Hilfsbereitschaft angenommen hat – einer Sache, die ohne ein jahrelanges freund-
schaftliches Zureden von Adalbert Hepp kaum die vorliegende Gestalt angenom-
men hätte.

Berlin, im Februar 2018 Claus Offe


Inhalt

Vorwort  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  XIII

Teil I
Politische und wirtschaftliche Funktionen,
fiskalische und motivationale Grenzen

1 Politisch-soziologische Erklärungsansätze für Funktionen


und Innovationsprozesse der Sozialpolitik (1977)  . . . . . . . . . .  3

2 The German welfare state: principles, performance


and prospects after unification (1999)  . . . . . . . . . . . . . . . .  39

3 Sozialstaat (2008)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  67

4 Some Contradictions of the Modern Welfare State (1981)  . . . . . .  79

5 Democracy against the Welfare State ?


Structural Foundations of Neoconservative
Political Opportunities (1987)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  89

6 Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen


in der Sozialpolitik (1990)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  123

7 Schock, Fehlkonstrukt oder Droge ?


Über drei Lesarten der Sozialstaatskrise (1995)  . . . . . . . . . . . .  143

XI
XII Inhalt

8 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik –


Ansätze zu einer gesamtgesellschaftlichen Funktionsbestimmung
des Bildungswesens (1975)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  157

9 Armut und städtische Armutspolitik (1991)  . . . . . . . . . . . . .  199

Teil II
Die bürgerrechtliche Neubegründung:
soziale Sicherheit durch bedingungsloses Grundeinkommen ?

10 A Non-Productivist Design for Social Policies (1992)  . . . . . . . . .  213

11 Basic Income and the Labor Contract (2009)  . . . . . . . . . . . . .  231

12 Wasteful Welfare transactions:


Why basic income security is fundamental (2005)  . . . . . . . . . .  267

13 Towards a new equilibrium of citizens’ rights


and economic resources ? (1997)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  281

14 Inequality and the Labor Market –


Theories, opinions, models, and practices of unequal distribution
and how they can be justified (2010)  . . . . . . . . . . . . . . . . .  309

Nachweise  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  331

Namensregister  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  333
Vorwort

Die berühmte, von T. H. Marshall in „Citizenship and Social Class“ (1950) pos-
tulierte Sequenz von drei Stufen der politischen Modernisierung – Rechtsstaat,
demokratischer Staat, Wohlfahrtsstaat – hat kurz nach dem Zweiten Weltkrieg
eine ungemein optimistische Perspektive auf die innere Befriedung und Stabili-
tät kapitalistischer Industriegesellschaften durch die Institutionalisierung einer
„industrial citizenship“ geboten. Eine ähnliche Botschaft ist dem Hauptwerk von
Karl von Polanyi „The Great Transformation“ (1944) zu entnehmen, der kurz vor
Kriegsende die These von der „doppelten Bewegung“ in der Entwicklung kapita-
listischer Gesellschaften publizierte. Ihm zufolge ist die marktliberale Vergesell-
schaftungsform, die buchstäblich alles (auch die menschliche Arbeitskraft, die
Naturressourcen und das Geld) zur marktgängigen Ware macht, eine „Teufels-
mühle“, deren zerstörerischen sozialen und ökonomischen Auswirkungen durch
spontane Gegenbewegungen korrigiert werden, die auf die Zähmung und Regu-
lierung der Marktdynamik durch wohlfahrtsstaatliche Programme und Interven-
tionen hinauslaufen.
Die in diesem Band zusammengestellten Studien sind Versuche, wohlfahrts-
staatliche Politiken in ihrer politischen Genese und in ihren sozialen Funktio-
nen zu verstehen. Die vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung ist heute eines der
umfangreichsten und differenziertesten sozialwissenschaftlichen Arbeitsgebiete.
Die Beiträge stellen wohlfahrtsstaatliche Politiken in den Kontext eines Modells
des „kapitalistischen Staates“, der in seiner Politik- und Handlungsfähigkeit einer-
seits von Entscheidungen von Investoren und Arbeitgebern abhängig ist, die un-
ter Bedingungen globalisierten Wettbewerbs Spielräume für (para)fiskalische Ab-
schöpfungen definieren und die sozialpolitischen Problemlagen erzeugen, auf die
politische Akteure reagieren. Umgekehrt sind aber auch die investierenden und
beschäftigenden Marktakteure davon abhängig, dass die Staatgewalt die sozial-
und bildungspolitischen Vorkehrungen trifft und Voraussetzungen schafft, die je-
XIII
XIV Vorwort

weils für die „Marktgängigkeit“ der Ware Arbeitskraft, ihre „employability“, sor-
gen sowie jeweils dafür als erforderlich gelten, dass Klassenkonflikte institutionell
befriedet und ein wachstumsrelevantes Minimum an wirksamer Nach­frage nicht
unterschritten wird. Dieses ungemein komplexe Bedingungsgefüge ständig neu
auszubalancieren, ist die Herausforderung, mit der der Gesamtbereich der Sozial-
politik (einschließlich der Bildungs-1, Migrations-, Familien- und Arbeitsmarkt-
politik) konfrontiert ist.
Bei der politischen Bewältigung dieser Problemlagen spielen eine Fülle von
–  z. T. höchst kontrovers beurteilten – institutionellen Bauelementen von wohl-
fahrtsstaatlichen Arrangements eine Rolle (s. z. B. Barr 1986) eine Rolle. Beispiele
sind die Kontroversen über Sach- und Dienstleistungen vs. Geldleistungen, Bei-
tragsfinanzierung vs. Kapitaldeckung vs. Finanzierung durch allgemeine Haus-
haltsmittel in der Sozialversicherung, „solidarische“ vs. risiko-proportionale
Krankenversicherung, öffentliche vs. betriebliche vs. (subventionierte) private Al-
terssicherung, „Volksversicherung“ vs. berufsständisch und risiko-spezifisch ge-
gliederte Versicherungssysteme – und viele andere mehr. Diese alternativen Aus-
gestaltungen der wohlfahrtsstaatlichen Politik stehen in enger Korrespondenz zu
konservativen, liberalen und sozialdemokratischen politischen Kräften und zeich-
nen sich überdies durch eindrucksvolle „Pfadabhängigkeit“ aus. Wenn einmal po-
litische Weichenstellungen passiert sind, so scheint es, dann rollen die Züge ir-
reversibel auf ihren national-typischen Gleisen weiter. Diese Beobachtung hat
zur Aufstellung von wohlfahrtsstaatlichen Typologien geführt von denen die von
Esping-Andersen (1990) wohl immer noch die erfolgreichste ist.
Dabei sind die Adressaten sozialpolitischer Leistungen (sowie deren Emp-
fänger verpflichtende Leistungsvoraussetzungen) seit vorindustriellen Zeiten zu-
nächst die Angehörigen der Armutsbevölkerung, denen – rechtlich oder aufgrund
traditioneller Moralvorstellungen – Anspruch auf Hilfen zugestanden wird. Spä-
ter kommen die lohnabhängigen „Arbeitnehmer“ hinzu, die wegen ihrer struktu-
rellen Beschäftigungs- und Einkommensunsicherheit und Risikobetroffenheit auf
ergänzende staatliche Gewährleistungen angewiesen sind, die vornehmlich in der
Organisationsform von Sozialversicherungen erbracht werden. Eine dritte Kate-
gorie von Sozialstaatsklienten sind Kategorien von Bürgern (z. B. Beamte, Eltern,
Studierende, die Leidtragenden von Kriegsfolgelasten, Landwirte, Geringverdie-
ner usw.), die status-abhängige Ansprüche auf Transfers und Subventionen genie-

1 Mit bildungspolitischen und -ökonomischen Fragen hat sich der Verf. als (Ko-)Autor von
zwei Buchveröffentlichungen beschäftigt, und zwar in W. Nitsch, U. Gerhardt, C. Offe und
U. K. Preuß, Hochschule in der Demokratie, Neuwied, Berlin: Luchterland, 1965; und C. Offe,
Berufsbildungsreform – Eine Fallstudie über Reformpolitik, Frankfurt am Main: Suhrkamp,
1975.
Vorwort XV

ßen, die nicht durch erwerbliche Tätigkeiten begründet sind bzw. ihre Erwerbs-
einkommen ergänzen und „aufstocken“. Um diese inneren Differenzierungen und
Entwicklungssequenzen geht es im ersten Teil des vorliegenden Bandes. Bei die-
sen Entwicklungssequenzen kann man vergröbernd eine Bewegung von rechtlich
garantierten Ansprüchen („entitlements“) zur „investiven“ Ausrichtung sozial-,
familien- und bildungspolitischen Programme und schließlich zu einer partiellen
Privatisierung der Risikovorsorge sprechen, die von der sanktionsbewehrten „Ak-
tivierung“ der Arbeitskräfte mit dem Ziel ihrer Eingliederung in zunehmend dif-
ferenzierte Arbeitsmärkte flankiert wird.
Im zweiten Teil geht es um eine radikale Erweiterung des Modus der bürger-
rechtlich (im Ggs. zur armenrechtlich oder arbeitnehmerrechtlich) be­gründeten
Zuteilung von Einkommen. Die Rede ist von der Idee eines bedingungslosen mo-
netären Grundeinkommens, auf das ein individueller, an Voraussetzungen der Er-
werbsbeteiligung und der Familiensubsidiarität nicht gebundener Rechtsanspruch
in (perspektivisch) armutsvermeidender Höhe besteht. Mit praktischen Annähe-
rungen an diese Idee ist gegenwärtig die sozialpolitische Debatte in vielen Län-
dern befasst – und zwar sowohl in der OECD-Welt wie in der Dritten Welt: In der
„ersten“ Welt ist diese Debatte deshalb aktuell, weil unter absehbaren Bedingun-
gen des arbeitssparenden technischen Wandels, der „säkularen“ Stagnation und
den aus beiden resultierenden verschärften Nötigung zur Erwerbsarbeit und der
durch diese Nötigung bedingten Autonomieverluste ein bedingungsloses Grund-
einkommen sowohl als Mittel zur Armutsvermeidung wie zur Freiheitssicherung
zu betrachten ist. In der „dritten“ Welt, weil sich – wie sich u. a. in groß ange-
legten Experimenten in indischen Dorfökonomien gezeigt hat – die Gewährung
selbst sehr bescheidener monetärer Transfers, welche die einzelnen Angehörigen
der Landbevölkerung nachfragefähig machen, zu steilen und robusten Entwick-
lungsschüben führen kann.
Alternativ zu einer allen Bürgern zustehenden monatlichen Auszahlung eines
Grundeinkommens wird die Idee eines kapitalisierten steuerfinanzierten Grund-
einkommens vertreten, das zu einem fixen biographischen Zeitpunkt (z. B. Ab-
schluss eines berufsqualifizierenden Bildungsgrades oder einer Lehre) an die
Berechtigten zur freien Verfügung (wenn auch bei strikter Beachtung von Klug-
heitsgeboten !) ausgezahlt wird.2

Claus Offe April 2018

2 Ein in seinen Einzelheiten begründeter und durchgerechneter Vorschlag dieser Art findet
sich in G. Grözinger, M. Maschke und C. Offe, Die Teilhabegesellschaft. Modell eines neuen
Wohlfahrtsstaates, Frankfurt am Main: Campus, 2006.
Teil I

Politische und wirtschaftliche


Funktionen, fiskalische
und motivationale Grenzen
Politisch-soziologische Erklärungsansätze
für Funktionen und Innovationsprozesse
1
der Sozialpolitik (1977)
(zus. mit Gero Lenhardt)

1 Staatstheorie und Sozialpolitik. Kontroversen


um eine sozialwissenschaftliche Staatstheorie

Die Beschäftigung mit dem Staat und staatlicher Politik ist in den liberalen So-
zialwissenschaften von formalen Begriffsbildungen geleitet. Wo wir Definitio-
nen dessen, was der parlamentarisch-demokratische Rechtsstaat soziologisch ist,
überhaupt antreffen, da beziehen sich diese auf Formen und Prozeduren, auf die
Regeln und Instrumente der Staatstätigkeit, nicht auf deren Funktionen, Interes-
senbezüge und Ergebnisse. Die Webersche Definition des Staates als des „Mono-
pols physischer Gewaltsamkeit“ verweist auf die formale „Letztinstanzlichkeit“
von Hoheitsakten, verrät aber nichts über die Gerichtetheit der Gewaltbeziehung:
von wem wird sie ausgeübt, gegen wen ist sie gerichtet ?
Die Irrationalisierung des Politikbegriffs, der an den einsamen und vernunft­
enthobenen Entscheidungsakten von „Führern“ festgemacht wird, lässt solche
Nachfrage sinnlos werden. Die von Weber (1917) vorbereitete Methodisierung
auch des Demokratiebegriffs ist dann von Schumpeter (1942) in einer Weise voll-
streckt worden, die sein Werk seither zur Berufungsinstanz liberaler Demokratie-
und Pluralismustheorie hat werden lassen: die Demokratie ist ein („staatstech-
nisch“, wie Weber sagte, besonders leistungsfähiges) Sortierverfahren, aber über
seine Ergebnisse lässt sich theoretisch nichts ausmachen. Die Argumentations-
figur, Inhalte zunächst kontingent (d. h. in Abhängigkeit vom Willen großer Indi-
viduen, von empirischen Koalitions- und Bargaining-Prozessen oder schließlich
von technisch-wissenschaftlichen „Sachzwängen“ variabel) zu setzen und fortan
aus der theoretischen Anstrengung herausfallen zu lassen, beherrscht auch ein-
schlägige Nachbarwissenschaften, wie Staatsrecht und Verwaltungslehre. So ha-
ben nach Entstehen der BRD zunächst E. Forsthoff und W. Weber beträchtliche
intellektuelle Energien darauf verwandt, der vom Grundgesetz vorgegebenen nor-

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 3
C. Offe, Der Wohlfahrtsstaat und seine Bürger, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 2, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22259-8_1
4 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

mativen Inhaltsbestimmung des westdeutschen Staatswesens als „Sozialstaat“ ihre


Gleichrangigkeit mit dem formalen Prinzip der Rechtsstaatlichkeit streitig zu ma-
chen, d. h. das Sozialstaatsprinzip von der Verfassungsebene auf die (politisch
kontingente) Gesetzgebungsebene herunterzustufen. In analoger Weise wird in
der Verwaltungswissenschaft das auf Inhalte nicht festgelegte Taktieren, die „in-
krementalistische“ (Lindblom), „opportunistische“ (Luhmann) Problemverarbei-
tung als die empirisch vorherrschende Form administrativer Rationalität gekenn-
zeichnet, zu der auch normativ praktikable Alternativen nicht in Sicht seien. Was
wir hier unter Staatstheorie verstehen, kann demgegenüber als die Gesamtheit
der Versuche beschrieben werden, diesen blinden Fleck mit den Mitteln sozial-
wissenschaftlicher Forschung aufzuhellen. Die seit dem 1. Weltkrieg anhaltende
und fortschreitende Reduktion von Staat und Demokratie auf Kategorien des Ver-
fahrens ist den liberalen Sozialwissenschaften so sehr in Fleisch und Blut über-
gegangen, dass die bezeichnete systematische Erkenntnislücke (was Inhalte und
Ergebnisse der Verfahren angeht) nicht nur als solche nicht zur Kenntnis genom-
men wird, sondern dass darüber hinaus wissenschaftliche Versuche, diese Lücke
zu schließen, von den beteiligten Professionen heute in der Regel mit offiziöser
Ignoranz quittiert werden.
Diesen Versuchen ist das theoretische Interesse an dem „Element Diktatur“
gemeinsam, dass „jede bürgerliche Demokratie zwangsmäßig in sich trägt“ (Kirch-
heimer), oder – allgemeiner gesagt – das Interesse an den konkreten, inhaltlichen
Entstehungsgründen staatlicher Gewalt, sowie an den materialen Ergebnissen ih-
rer Anwendung, insofern diese Entstehungsgründe und Ergebnisse nicht nur fak-
tisch und damit kontingent auftreten, sondern als funktionale Bezugspunkte in
die Organisation des Staatsapparates sozusagen eingebaut sind. Eine solche Unter-
suchung nimmt ihren Ausgangspunkt nicht bei der Feststellung bestimmter Modi
der verfahrensmäßigen Geregeltheit der Staatstätigkeit (z. B. Rechtsstaat, Demo-
kratie), sondern bei hypothetischen Vorstellungen über den funktionellen Zusam-
menhang zwischen Staatstätigkeit auf der einen Seite und den strukturellen Pro-
blemen einer (in unserm Falle: kapitalistischen) Gesellschaftsformation auf der
anderen.
Das intellektuelle Bedürfnis nach inhaltlichen Funktionsbestimmungen des
Staates bzw. einzelner Bereiche der Staatstätigkeit ist nun gewiss kein Privileg
marxistischer Sozialwissenschaftler. Ein in der deutschen sozialpolitischen Lite-
ratur einflussreiches jüngeres Beispiel für den Versuch, formalistische Bestim-
mungen des Gegenstandes der Sozialpolitik zu überwinden, ist etwa Chr. v. Ferber
(1976). Dort wird eindringlich Klage über den Umstand geführt, dass sich – unter
dem Definitionsmonopol von Wirtschaftswissenschaft und Rechtswissenschaft –
Sozialpolitik in der BRD als ein System staatlich zugewiesener Rechtsansprüche
auf Geldübertragungen darstellt, und dass solche Verrechtlichung und Ökonomi-
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 5

sierung des Sozialpolitischen auf eine „Borniertheit“ der sozialpolitischen Praxis


und Theorie gegenüber den Individuen bzw. kleinen Lebensgemeinschaften hin-
auslaufe (S. 74 ff.) (vgl. auch Tennstedt 1976). So berechtigt und überzeugend nun
die Kritik an einer Begriffsbildung ist, die politische Phänomene an Verfahrens-
formalismen festzumachen sucht (also „Demokratie“ an Elitenkonkurrenz um die
Stimmen des Volkes oder „Sozialpolitik“ an Rechtsansprüchen auf Einkommens-
übertragungen usw.)1, so unbefriedigend muss es bleiben, wenn die verbliebene
Lücke mit gewissen normativen Optionen des beobachtenden Wissenschaftlers
ausgefüllt wird, indem im Gegenzug „Sozialpolitik“ auf Gerechtigkeit, Gleichheit,
Sicherheit bzw. auf die Vermeidung von Not usw. begriff‌lich bezogen wird. Denn
abgesehen davon, dass solche normativen Inhaltsvorgaben „des“ Sozialpolitischen
nur eng begrenzte soziale und zeitliche Verbindlichkeitsansprüche erheben kön-
nen, ist ja mit solchen Festlegungsversuchen wenig gewonnen: Wir wissen noch
immer nicht, was der Staat bzw. die Sozialpolitik in einem funktionalen Sinne „ist“,
sondern erhalten lediglich eine Antwort auf die eher weniger interessante Frage,
nach welchen normativen Kriterien ihn bestimmte Personen, die außerdem Wis-
senschaftler sind, beurteilen. Wenn etwa von der „allseitigen humanen Sicherung
oder Verbesserung des sozio-kulturellen Status“ als dem Ziel der Sozialpolitik die
Rede ist (Tennstedt 1976, S. 139), oder wenn gefordert wird, dass bestimmte Para-
meter der individuellen Lebenslage (wie Einkommen etc.) „nicht restriktiv wirken
dürfen“ (a. a. O., S. 149), so stellt sich die Frage nach dem semantisch-operativen
Gehalt solcher Feststellungen. Zwar dienen sie dazu, die Ausgangsfragestellung
solcher soziologischer Untersuchungen im Bereich der Sozialpolitik vorzuzeich-
nen, die sich als Soll-Ist-Vergleiche bezeichnen lassen: der herrschenden Praxis
wird ein Bild ihrer Mängel und Lücken vorgehalten2, wobei allerdings die politi-
sche Relevanz solcher Defizit-Nachweise zweifelhaft bleiben muss.
Solche Untersuchungen gelten dann auch als Anliegen spezifisch soziologi-
scher Sozialpolitikforschung. Deren Problem ist freilich, dass die eingespeisten
Soll-Werte mehr oder weniger unmittelbar dem sozialen Gewissen der Forschen-

1 Unter Berufung auf Külp und Schreiber 1971, S. 12 stellt Murswiek (1976, S. 7) fest, dass
die vorherrschende theoretische Position in der wissenschaftlichen Sozialpolitik „die einer
wertfreien positiven Wissenschaft [ist], die das zu ihrem Arbeitsfeld erklärt, was im politi-
schen Bereich als sozialpolitische Maßnahmen deklariert wird“. Eine solche Behandlung der
Sozialpolitik überlässt freilich die Festlegung ihrer begriff‌lichen Grundlagen den jeweiligen
Geschäftsverteilungsplänen von Regierungen. Vgl. im ähnlichen Sinne die treffende Kritik
bei Krüger (1975, S. 251).
2 Auch verschiedene Beiträge zum Kongressthema „Sozialpolitik“ scheinen gemeinsam zu
haben, was Böhle und Sauer (1975, S. 52) als allgemein geteiltes Verständnis sozialwissen-
schaftlicher Behandlung der Sozialpolitik beschreiben: „Kritische Analysen der Wirksam-
keit staatlicher Sozialpolitik beschränken sich darauf, Diskrepanzen zwischen expliziten
Zielsetzungen und deren realer Verwirklichung festzustellen.“
6 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

den entnommen werden; das Resultat besteht im Nachweis, dass die sozialpoliti-
sche Praxis den politisch progressiven Maßstäben der Kritik nicht standhält, die
solche Forschung sich zu eigen gemacht hat. Diese setzt sich damit dem Einwand
aus, dass sie erstens unfähig ist, für die Validität und Verbindlichkeit der zu­grunde
gelegten normativen Standpunkte einzustehen, und dass sie zweitens geradezu ha-
bituell ihre Chancen überschätzen muss, wenigstens Beunruhigung bei den Ak-
teuren in Politik und Verwaltung hervorzurufen, denen sie den Nachweis von Dis-
krepanzen zwischen „Soll“ und „Ist“ vorlegt (und die zudem in der Regel derartige
Forschungen finanzieren – oder auch nicht finanzieren – können). Jedenfalls wäre
einer theoretischen Konzeption der Sozialpolitik, die eine „langfristige, sachdien-
liche und kontinuierliche Forschung im sozialstaatlichen Interesse […] stimulie-
ren“ möchte (Tennstedt 1976, S. 155), ein Hinweis zu fordern, wie sie mit diesem
doppelten – methodischen wie politischen – Dilemma fertigzuwerden gedenkt.
In ihrer Antithese zu formalistischen (vor allem ökonomischen und juristi-
schen) Ansätzen in der wissenschaftlichen Sozialpolitik bestätigen (statt überwin-
den) die normativistischen3 Ansätze jene unversöhnte Dualität von Sphären, in
die den liberalen Sozialwissenschaften die Realität der Gesellschaft zerfällt: hier
wie dort stehen Verfahrensregeln gegen Bedürfnisse, „facts“ gegen „values“, for­
male gegen materiale Rationalität. Uns scheint jedenfalls, als ob formalistische wie
normativistische Definitionsansätze der Sozialpolitik gleichermaßen weit an einer
Beantwortung jener Frage vorbeisteuern, die zweifellos im Mittelpunkt der neue-
ren, in den Sozialwissenschaften vorwiegend von marxistisch orientierten Auto-
ren vorangetriebenen, staatstheoretischen Diskussion steht: Wie entsteht staat-
liche Politik (hier: Sozialpolitik) aus den spezifischen Problemen einer auf privater
Kapitalverwertung und freier Lohnarbeit beruhenden Wirtschafts- und Klassen-
struktur, und welche Funktionen kommen ihr im Hinblick auf diese Struktur zu ?
Diese Frage wird auf den sozialpolitischen Gegenstandsbereich z. B. von Biller­
beck (1976, S. 168 f.) zugespitzt, wenn er den Zusammenhang „zwischen den (sc.
rentenwirtschaftlichen und versicherungsrechtlichen) Formproblemen und Inter­
essengegensätzen sozialer Klassen“ untersucht und generell die Aufmerksamkeit
auf die „klassenspezifische Bedeutung politischer Organisationsnormen“ lenkt
(1976, S. 170).

3 Es sollte keiner ausdrücklichen Beteuerung bedürften, dass das kritische Argument, das wir
gegen den normativistischen Ansatz entwickeln, sich auf die methodische Seite beschränkt,
jedenfalls die Frage der politisch-moralischen Rechtschaffenheit der zugrunde gelegten Soll-
Normen völlig unberührt lässt; die Behandlung dieser Frage würde ja selbst eine politische
Auseinandersetzung erforderlich machen, die wir zur Vermeidung von Missverständnissen
über die Natur politischer Kontroversen nicht im Kreise professioneller Soziologen zu füh-
ren gedenken.
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 7

Es geht also – höchst allgemein gesprochen – um die Frage, auf welche Wei-
se sich eine historische Gesellschaft identisch (oder nicht-identisch) reproduziert:
welche Strukturen und Mechanismen ihre Kontinuität und Identität erzeugen bzw.
Kontinuitätsbrüche bewirken. Die Einsicht, dass jene Kontinuität problematisch,
jedenfalls nicht von meta-sozialen Gegebenheiten (etwa der menschlichen Na-
tur) verbürgt ist, lässt sich – gleichviel ob bei Comte oder Marx – leicht als das
Fundament nachweisen, auf dem jede gesellschaftstheoretische Anstrengung sich
gründet. Mit dieser Einsicht wird Soziologie erst möglich. Sie bewältigt dieses ihr
(unvermindert zentrales und aktuelles) Ursprungsproblem, indem sie verständlich
macht, welche Strukturprobleme es genau sind, die den gesellschaftlichen Zusam-
menhang und seine historische Kontinuität nicht-selbstverständlich, d. h. proble-
matisch werden lassen, und vermöge welcher Leistungen der sozialen „Integration“
das soziale System seine spezifischen Strukturprobleme bewältigt oder nicht be-
wältigt. Als hypothetische Antwort auf diese letzte Frage hat in der Theorietradi-
tion des Historischen Materialismus immer der Hinweis auf die besondere politi-
sche Gewalt, die „Staatlichkeit“ der bürgerlichen Gesellschaft eine Rolle gespielt,
wobei selbstverständlich diese Hypothese durch den Nachweis der spezifischen
repressiven, regulierenden, ideologischen usw. Funktionen des Staatsapparates,
seiner einzelnen organisatorischen Komponenten und Politiken eingelöst werden
muss. Dies soll hier exemplarisch für den Bereich der Sozialpolitik geschehen.

2 Zur sozialen Funktion sozialpolitischer Einrichtungen


und das Problem der funktionalen Bezugspunkte

Eine Analyse der Sozialpolitik, die solche Fragen beantworten möchte, ist zu-
nächst auf die hypothetische Konstruktion funktionaler Bezugspunkte angewie-
sen, die sich dann als Schlüssel für die Erklärung empirischer politischer Prozesse
bewähren müssen4. Als einen solchen hypothetischen Bezugspunkt für die funk-

4 Dabei sind die Vorbehalte und Einwände zu beachten, mit denen J. Goldthorpe (1962,
S. 53 ff.) vor einer Überschätzung der analytischen Leistungsfähigkeit funktionalistischer Er-
klärungen der Sozialpolitik warnt: „[…] it is hard to see how one could ever demonstrate
that particular social processes are essential for the actual physical survival of a society in
the same way as one can demonstrate the necessity of particular biological processes for the
survival of an organism.“ Es bestehe die Gefahr einer „explanation of a metaphysical and en-
tirely uninformative kind to which an unthinking and uncritical functionalist approach is
likely to give rise“. Die Beherzigung dieser Vorbehalte fällt indes einer historisch-materia-
listisch orientierten funktionalen Analyse insofern vergleichsweise leicht, als diese – im Ge-
gensatz etwa zum Funktionalismus – ohnehin davon ausgeht, dass die funktionalen Impe-
rative, denen ein soziales System folgen „muss“, nicht nur „objektiv“ (für den Soziologen)
gegeben sind, sondern in Klassenkämpfen angemeldet und durchgesetzt, d. h. zu Proble-
8 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

tionale Erklärung von Sozialpolitik schlagen wir den folgenden vor: Sozialpolitik
ist die staatliche Bearbeitung des Problems der dauerhaften Transformation von
Nicht-Lohnarbeitern in Lohnarbeiter.
Dieser Formel liegt folgende Überlegung zugrunde. Der Prozess der kapitalis-
tischen Industrialisierung ist – keineswegs nur in seinen historischen Anfängen,
aber dort besonders deutlich zu beobachten – begleitet von Prozessen der Des-
organisation und Mobilisierung der Arbeitskraft. Die Ausweitung von Konkur-
renzbeziehungen auf nationalen und schließlich Weltmärkten, die kontinuierliche
Einführung arbeitssparenden technischen Wandels, die Unterminierung agrari-
scher Arbeits- und Lebensformen, die Einwirkung zyklischer Krisen usw. haben
die gemeinsame Wirkung, die bis dahin jeweils vorherrschenden Anwendungs-
bedingungen der Arbeitskraft in mehr oder weniger großem Maßstab zu zerstö-
ren. Die von solchen Vorgängen betroffenen Individuen werden „freigesetzt“ und
geraten in den Zustand, in dem sie ihr eigenes Arbeitsvermögen – da sie dessen
Anwendungsbedingungen weder individuell noch kollektiv kontrollieren – nicht
mehr zur Grundlage ihrer Subsistenz machen können. Dies bedeutet freilich kei-
neswegs, dass sie in dieser Situation gleichsam wie von selbst auf jene Lösung ih-
res Problems verfallen, die darin besteht, dass sie ihre Arbeitskraft gegen Geld-
einkommen an Dritte veräußern, d. h. auf der Angebotsseite eines Arbeitsmarktes
auftauchen. Die Annahme eines solchen Automatismus würde den historischen
Regelfall zur soziologischen Selbstverständlichkeit stilisieren und damit die Frage
nach den Mechanismen aus dem Blick verlieren, die vorhanden sein müssen, da-
mit sich der „Regelfall“ tatsächlich einstellt.
Zur Präzisierung dieses Problems mag eine Unterscheidung zwischen „passi-
ver“ Proletarisierung und „aktiver“ Proletarisierung geeignet sein. Die Tatsache
massenhafter und anhaltender „passiver“ Proletarisierung, d. h. der Zerstörung
der jeweils „bisherigen“ Arbeits- und Subsistenzformen, dürfte – als ein wichtiger
sozialstruktureller Aspekt des Industrialisierungsprozesses – unumstritten sein.
Soziologisch spricht aber nichts dafür, dass die von dieser Tatsache, d. h. der „Ent-
eignung“ der Anwendungsbedingungen ihrer Arbeit oder anderen Subsistenz­

men von gesellschaftlichen Akteuren gemacht werden; damit erledigt sich die Frage, warum
die jeweiligen funktionalen Imperative des sozialen Systems „tend to be regarded as imper-
ative“ (a. a. O., S. 54 Herv. i. Orig.). Goldthorpes zweiten methodischen Hinweis, dass die
Leistungsfähigkeit funktionaler Analysen auf einem relativ hohen Niveau der Verallgemei-
nerung endet und bei der Erklärung der Auswahl zwischen funktional äquivalenten Lö-
sungsformen von Strukturproblemen versagt, wäre insofern Rechnung zu tragen, als man
kontingente, an konkrete Akteure und Situationen gebundene Konstellationen, Konflikt-/
Konsensprozesse usw. nicht als „Oberflächenphänomene“ verharmlost und ignoriert, son-
dern als – theoretisch wie politisch – ganz unverzichtbaren Bestandteil des Prozesses auf-
fasst, in dem Gesellschaften ihre Strukturprobleme lösen und zwischen äquivalenten Lö-
sungssystemen eine Auswahl treffen (vgl. Offe 1975, S. 45 ff.).
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 9

bedingungen betroffenen Individuen nun spontan in den Zustand „aktiver“ Pro-


letarisierung überwechseln, d. h. ihre Arbeitskraft auf Arbeitsmärkten anbieten
würden. So zu folgern würde bedeuten, Hunger und physische Not, die sich als
Ergebnis „passiver“ Proletarisierung einstellen, zum Faktor – soziologischer Er-
klärung zu machen.
Dies zu tun, verbietet sich – abgesehen von methodologischen Überlegungen –
durch den schlichten Hinweis dass es theoretisch eine Reihe von funktional äqui-
valenten „Auswegen“ aus dem Zustand passiver Proletarisierung gibt, die zudem
historisch in großem Umfang aktuell gewesen sind und nach wie vor sind: Die
Auswanderung mit dem Ziel, die zerstörte selbständige Existenz an anderem Ort
neu zu etablieren; die Subsistenzsicherung durch mehr oder weniger or­ganisierte
Formen des Raubes; die Flucht in alternative Wirtschafts- und Lebensformen, die
häufig durch religiöse Selbstdeutungen zusammengehalten werden; die Senkung
des Subsistenzniveaus auf Werte, die sich durch Bettel, private Armenpflege etc.
durchhalten lassen; die zeitliche Streckung der Phase bis zum Eintritt in den Ar-
beitsmarkt, wobei die Adoleszenzphase entweder durch Verbleib innerhalb des Fa-
miliensystems oder – häufiger – durch Übergang auf die Anstalten des formalen
Bildungssystems gestreckt wird; aber auch Formen der offensiven Abwendung der
Ursachen passiver Proletarisierung (z. B. Maschinenstürmer, politische Forderun-
gen nach Schutzzöllen) oder politische Bewegungen, die das Ziel verfolgen, die
Warenform der Arbeitskraft zu liquidieren (revolutionäre sozialistische Massen-
bewegungen) – diese Möglichkeiten ergeben eine unvollständige und unsystema-
tische Liste der tatsächlich – historisch und gegenwärtig – vorhandenen Alterna-
tiven zur „aktiven“ Proletarisierung in der Lohnarbeiterexistenz. Im Lichte dieser
Alternativen wird erklärungsbedürftig, weshalb die Wahl dieser Alternativen auf
(quantitativ zwar nicht unbedeutende, aber insgesamt doch wohl) Minderheiten
beschränkt geblieben ist; denn die massenhafte Vergesellschaftung der Arbeits-
kräfte nach dem Muster der Lohnarbeit, die Entstehung eines Arbeitsmarktes, ent-
behrt selbst dann jeder Selbstverständlichkeit, wenn man die Zerstörung tradi-
tioneller Subsistenzformen als Faktum unterstellt – wobei natürlich das Faktum
der einsetzenden Industrialisierung selbst nicht ohne begriff‌liche Voraussetzung
massenhafter „aktiver“ Proletarisierung gedacht werden kann.
Wenn sich das Problem der Proletarisierung, der Eingliederung von Arbeits-
kraft in den Arbeitsmarkt nicht in irgendeinem sozialwissenschaftlich ernst zu
nehmenden Sinne „von selbst“ erledigt, dann ist zu fragen, von welchen gesell-
schaftlichen Teilstrukturen angenommen und nachgewiesen werden kann, dass
sie an der faktisch gelungenen Lösung dieses Strukturproblems funktional betei-
ligt gewesen sind. Zu dieser Frage vertreten wir hier die These, dass die faktisch
massenhaft vollzogene Transformation der depossedierten Arbeitskraft in Lohn-
arbeit nicht ohne staatliche Politiken möglich war und ist, die dem konventionel-
10 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

len Verständnis nach zwar nicht im engen Sinne „Sozialpolitik“ sind, aber ebenso
wie diese daran mitgewirkt haben, Arbeitskraft in den Arbeitsmarkt einzu­gliedern.
Unser Bezugsproblem der nicht-selbstverständlichen „aktiven“ Proletarisie-
rung bei gleichzeitig und naturwüchsig sich durchsetzender „passiver“ Proleta-
risierung lässt sich in drei Teilprobleme aufspalten. Damit eine fundamentale ge-
sellschaftliche Umorganisation der Art, wie sie im Verlaufe der kapitalistischen
Industrialisierung eingetreten ist, überhaupt eintreten kann, müssen die deposse­
dierten Arbeitskräfte (a) bereit sein, ihr Arbeitsvermögen wie eine Ware auf
Märkten anzubieten und die mit dieser Existenzform verbundenen Risiken und
Belastungen als relativ akzeptabel hinnehmen; sie müssen die kulturellen Moti-
ve aufbringen, Lohnarbeiter zu werden. Es müssen sich (b) die sozialstrukturel-
len Voraussetzungen dafür herausbilden, dass Lohnarbeiter überhaupt als Lohn-
arbeiter fungieren können: da mit Rücksicht auf ihre speziellen Lebenstatbestände
nicht alle Gesellschaftsmitglieder als Lohnarbeiter fungieren können, wenn nicht
elementare Reproduktionsfunktionen (vor allem im Bereich der Sozialisation,
Gesundheitsfürsorge, Ausbildung und Altersversorgung) unerfüllt bleiben sol-
len, sind eine Reihe von gesonderten institutionellen Vorkehrungen erforderlich,
in deren Schutz die Arbeitskraft vom Verkaufszwang dispensiert und auf andere
Weise als durch Tausch gegen Geldeinkommen verausgabt wird (wie z. B. im Fal-
le der „Hausfrau“). Die funktionale Unverzichtbarkeit solcher marktexterner Sub-
systeme wie Familie, Schule und Einrichtungen der Gesundheitsfürsorge ist für
sich genommen weniger problematisch als die Antwort auf die Frage, weshalb
solche außerhalb von Arbeitsmärkten stehenden Organisationsformen des gesell-
schaftlichen Lebens nun Aufgabe staatlicher Politik sein sollten.
Zur Begründung dieser These, dass eine Vergesellschaftung durch Lohnarbeit
in der Tat zur Voraussetzung hat, dass arbeitsmarkt-externe Existenzformen staat-
lich organisiert und sanktioniert werden, bieten sich zwei Gesichtspunkte an. Der
erste läuft darauf hinaus, dass nun genau jene Subsysteme (wie vor allem die Fa-
milie, aber auch privates und kirchliches Armenwesen sowie andere primärgrup-
pennahe Beziehungen der Hilfe und Fürsorge), die in der vor- und frühindus-
triellen Phase die Verarbeitung jener Lebenstatbestände übernommen hatten, im
Zuge der industriellen Entwicklung ihre Leistungsfähigkeit einbüßen und von
förmlichen hoheitlichen Regelungen substituiert werden mussten. Der zweite Ge-
sichtspunkt (der mit dem ersten durchaus kombinierbar ist, ihm aber an Gewicht
vermutlich nicht nachsteht) ist der, dass nur die „Verstaatlichung“ jener flankie-
renden Subsysteme eine herrschaftliche Kontrolle über die Lebenstatbestände
bzw. den Personenkreis ermöglicht, welchem der Zugang zu jenen besonderen
Formen des Lebens und der Subsistenz, die außerhalb des Arbeitsmarktes stehen,
gestattet wird und der damit (zeitweise oder dauernd) vom Verkaufszwang auf
Arbeitsmärkten dispensiert wird. Die Pointe dieses zusätzlichen Arguments be-
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 11

steht darin, dass nicht nur aus Gründen der „stoff‌lichen“ Reproduktionsvorausset-
zungen, sondern zumindest in gleichem Maße aus Gründen der herrschaftlichen
Kontrolle der Lohnarbeiter politisch geregelt werden muss, wer als Lohnarbeiter
infrage kommt und wer nicht. Ohne diesen Gesichtspunkt wäre schwer zu erklä-
ren, warum nahezu allenthalben die Einführung eines allgemeinen Schulwesens
(d. h. der Substitution familieninterner Formen von Bildung und Sozialisation) be-
gleitet war von der Einführung einer allgemeinen zeitlich definierten Schulpflicht
(d. h. der zwangsweisen Organisation bestimmter Lebensabschnitte außerhalb des
Arbeitsmarktes). Nur wenn die Bedingungen, unter denen die Nicht-Teilnahme
am Arbeitsmarkt möglich ist, hoheitlich geregelt sind (wozu rein repressive Maß-
nahmen wie die Bestrafung von Bettel und Diebstahl nicht ausreichen), und die
Wahl zwischen der Existenzform der Lohnarbeit und arbeitsmarkt-externen Sub-
sistenzformen somit nicht ins Belieben der Arbeitskräfte gestellt ist, kann mit ei-
ner zuverlässigen und dauerhaften Eingliederung der „übrigen“ Arbeitskräfte ins
Lohnarbeitsverhältnis gerechnet werden. Ob, wann und wie lange sich ein Indivi-
duum in einer Situation befindet, die ihm die Teilnahme am Arbeitsmarkt nicht
gestattet oder aufnötigt, ob jemand alt, krank, jung, invalide ist oder Anspruch auf
die Teilnahme an Bildungsmaßnahmen oder auf soziale Hilfe hat, darf weder in-
dividuellen Bedürfnissen noch den jeweiligen marktexternen Subsistenzchancen
anheimgestellt werden; es muss durch politisch definierte Tatbestände zumindest
weitgehend geregelt sein, weil sonst mit unkalkulierbaren Tendenzen der Lohn-
arbeiter zu rechnen wäre, aus der Lohnarbeiterfunktion in eines der flankierenden
Subsysteme auszuweichen. Diese Überlegung macht deutlich, weshalb die Kon-
stitution einer Lohnarbeiterklasse die politische Institutionalisierung – und nicht
etwa nur die faktische Versorgung – diverser Kategorien von Nicht-Lohnarbei-
tern zur Voraussetzung hat.
Schließlich muss gewährleistet sein, dass (c) dauernd ein annähernder quan-
titativer Ausgleich zwischen der Menge derjenigen zustande kommt, die (etwa
durch erzwungene Abwanderung aus landwirtschaftlichen Reproduktionsformen,
durch Freisetzung aufgrund von Rezessionen und technischem Wandel usw.)
„passiv“ proletarisiert werden, und der Menge derjenigen, die aufgrund des Nach-
fragevolumens am Arbeitsmarkt als Lohnarbeiter Beschäftigung finden können.
Die Bearbeitung des ersten dieser drei Teilprobleme geschieht durch all jene
staatlichen Politiken die – der Terminologie der französischen Strukturalisten zu-
folge – den „ideologischen“ und „repressiven“ Teilen des Staatsapparates zuge-
rechnet werden. Nicht nur ist der Eintritt in die Loharbeiterfunktion, d. h. die
Vergesellschaftung der Arbeitskraft nach dem Muster von Waren, am Beginn des
Industrialisierungsprozesses problematisch und keineswegs zwangsläufig. Hinzu
kommt, dass dieses Problem im Verlaufe der Entfaltung des industriellen Kapi-
talismus beständig neu erzeugt, der Verbleib in der Lohnarbeiterfunktion endo-
12 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

gen problematisiert wird. Der Marxschen Anthropologie der Arbeit und Theorie
der Entfremdung zufolge hängt es mit dem besonderen Charakter der Lohnarbeit
zusammen, dass die Bereitschaft der Arbeitskraft, sich tatsächlich zu verkaufen,
nicht als selbstverständlich angesehen werden kann. Mit dem Privateigentum an
den Produktionsmitteln ist neben einem bestimmten Modus der Güterverteilung
auch eine bestimmte Form der Arbeitsteilung institutionalisiert. Den Arbeiten-
den ist hier in einem hohen Grad die Möglichkeit genommen, den Arbeitsvoll-
zug selbst und nach Maßgabe eigener Interessen zu strukturieren. Kennzeichen
kapitalistischer Arbeitsorganisation ist es, die Arbeitskraft möglichst lückenlos
von außen steuerbar und kontrollierbar zu machen. In arbeitsorganisatorischer
Hinsicht bedeutet also der Tatbestand der „Depossedierung“, dass den Individuen
materielle Ressourcen und Symbole entzogen werden, von denen eine befriedi-
gende Selbstdarstellung abhängt. In dem Maße also, in dem privatwirtschaftliche
Rationalität sich durchsetzt, ist ausgeschlossen, dass Arbeit über ihren Charak-
ter als Mittel hinaus auch unmittelbar zur Befriedigung eines Bedürfnisses wird.
Nicht nur zu Beginn des Industrialisierungsprozesses, zu dem noch mit der Wirk-
samkeit vorkapitalistischer Wertorientierungen gerechnet werden muss, sondern
bis in die Gegenwart hinein können sich aus diesem Umstand schwerwiegende
Beeinträchtigungen der Arbeitsmotivation ergeben. Auf dieses Dauerproblem
der „sozialen Integration“ der Lohnarbeiterschaft muss mit Mechanismen sozia-
ler Kontrolle reagiert werden, die von den Mechanismen des Arbeitsmarktes nicht
zuverlässig erzeugt werden. In diesem Zusammenhang ist einerseits die Krimi-
nalisierung und Verfolgung solcher Subsistenzweisen zu nennen, die als Alterna-
tiven zum Lohnarbeitsverhältnis infrage kommen (vom Verbot des Bettels bis zu
Repressionsakten vom Typ des Sozialistengesetzes), und andererseits die staatlich
organisierte Vermittlung von Normen und Werten, deren Befolgung zum Über-
gang ins Lohnarbeitsverhältnis motiviert. Erst die dauernde Betätigung dieser bei-
den Hebel staatlicher Politik kann dazu führen, dass die Arbeiterklasse „aus Er-
ziehung, Tradition, Gewohnheit die Anforderungen jener Produktionsweise als
selbstverständliche Naturgesetze anerkennt“ (Marx 1953, S. 776 f.). Die Transfor-
mation der depossedierten Arbeitskraft in Lohnarbeit ist selbst ein konstitutiver
sozialpolitischer Prozess, dessen Vollzug aus dem „stummen Zwang der ökonomi-
schen Verhältnisse“ (ebd., S. 777) allein nicht erklärt werden kann.
Ferner: selbst wenn einmal die Organisationsfigur der Lohnarbeit als domi-
nante Subsistenzform politisch durchgesetzt ist, so bedeutet dies keineswegs, dass
sie sich fortan selbst trägt und fortsetzt. Die spezifischen, industriell-kapitalisti-
schen Nutzungsformen der Arbeitskraft aktualisieren auch dieses Strukturpro-
blem der Vergesellschaftung durch Lohnarbeit stets aufs Neue (vgl. Böhle und
Sauer 1975). Diese Nutzungsformen implizieren, dass die Grenzen der psychischen
und physischen Belastbarkeit der Arbeitenden jedenfalls nicht „spontan“ im Inter-
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 13

esse daran in Rechnung gestellt werden, die Arbeitsfähigkeit dauerhaft zu erhalten.


Hierfür sind nicht nur die Restriktionen verantwortlich, die mit den technischen
Anlagen oder in der Form personaler Autorität institutionalisiert sind. Selbst dort,
wo der Arbeitsvollzug wenig normiert ist und Dispositionsmöglichkeiten offen
lässt, stehen die Arbeitenden unter dem Zwang, Entscheidungen zu treffen, deren
Folgen ihrer Gesundheit durchaus abträglich sein können: der riskante Umgang
mit technischen Anlagen bis hin zur Missachtung von Sicherheitsregeln, ein rui-
nöses Arbeitstempo und überlange Arbeitszeiten sind Bedingungen, die unter an-
derem durch Leistungslohnsysteme erzwungen werden. Der Ohnmacht der Ar-
beitenden steht gegenüber, dass auch die Betriebe auf körperliche Unversehrtheit
und Gesundheit nur begrenzt Rücksicht nehmen können. Ist die Arbeitskraft ei-
nes Beschäftigten beeinträchtigt, reagieren die Unternehmen eventuell mit Ent-
lassung und Neueinstellung leistungsfähiger Arbeitskräfte. So gibt es für sie kaum
einen Anlass, von sich aus präventive Maßnahmen des Arbeitsschutzes zu ergrei-
fen oder zur Wiederherstellung der Arbeitskraft beizutragen. Zum andern wird
die „Marktgängigkeit“ der Arbeitskraft durch die dauernde Obsoleszenz beruf-
licher Qualifikationen beeinträchtigt. Der verselbständigte Funktionszusammen-
hang technischer und organisatorischer Innovationen und die Konkurrenz der
Arbeitskraft-Anbieter untereinander bringen ein permanentes und marktintern
nicht behebbares Ungleichgewicht zwischen Arbeitsplatzstruktur und individuel-
len Fähigkeiten mit sich. Sofern berufliche Qualifikationen nicht mehr auf dem
Wege der Erfahrung gewonnen und fortlaufend angepasst werden können, und
wo allgemeine Kulturfertigkeiten nicht ausreichen, um einen Arbeitsplatz zu er-
halten, dort verschlechtern sich die Chancen der kontinuierlichen Teilnahme am
Arbeitsmarkt. Von den Betrieben kann in der Regel nicht realistisch erwartet wer-
den, dass sie von sich aus kostspielige Bildungseinrichtungen zur Verfügung stel-
len. Das gilt selbst dann, wenn sie auf qualifizierte Arbeitskräfte angewiesen sind.
Denn der Vertrag, in dem die Arbeitskraft dem Unternehmer überlassen wird,
kann vom Arbeiter jederzeit gekündigt werden, sodass für die Betriebe jegliche
Garantie für dauerhafte Erträge aus getätigten Ausbildungsinvestitionen entfällt.
Der durch Gesundheitszustand und Qualifikationsniveau der individuellen Ar-
beitskraft bedingte Grad ihrer Leistungsfähigkeit und damit Tauschbarkeit auf Ar-
beitsmärkten wird durch endogene Mechanismen der kapitalistischen Produktion
in einem Maße herabgesetzt, dass arbeitsmarkt-externe „Auffangpositionen“ in-
stitutionalisiert werden müssen, in denen die Arbeitskräfte dauernd (Altersrente,
Invalidität) oder vorübergehend (Anstalten der Gesundheitsfürsorge und Weiter-
bildung; später Arbeitslosenversicherung) untergebracht werden können. Da-
bei kommt freilich als zweite Bedingung hinzu, dass solche Auffang- oder Aus­
nahmesituationen nicht frei wählbar sein dürfen, vielmehr der Zugang zu ihnen
an bestimmte administrativ kontrollierte Zulassungstatbestände gekoppelt sein
14 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

muss, weil sonst eine Abmilderung des „Verkaufszwanges“ für intakte Arbeitskräf-
te zu erwarten wäre (vgl. Glaser 1975).
Auch in dieser Hinsicht ist Sozialpolitik eine staatliche Strategie zur Einglie-
derung von Arbeitskräften in das Lohnarbeitsverhältnis, ein Verhältnis, das nur
vermöge der Wirksamkeit dieser Strategie die Verbreitung und „Normalität“ ge-
winnen konnte, die wir heute antreffen. In diesem Verständnis ist Sozialpolitik
nicht etwa die „Reaktion“ des Staates auf die „Probleme“ der Arbeiterklasse, son-
dern sie wirkt unverzichtbar an der Konstitution der Arbeiterklasse mit. Die wich-
tigste Funktion der Sozialpolitik besteht darin, den Proletarisierungsprozess zu
regulieren; man kann sich m. a. W. den Proletarisierungsprozess nicht als kontinu-
ierlichen, massenhaften und relativ rückschlagfreien Vorgang vorstellen, ohne die
konstitutiven Funktionen der staatlichen Sozialpolitik mitzudenken5.
Neben der repressiven und sozialisationspolitischen Vorbereitung der Prole­
tarisierung und der Stabilisierung desselben durch sozialpolitische Zwangskollek-
tivierung der Risikoverarbeitung kommt als dritte Komponente der staatlichen
Sozialpolitik die quantitative Steuerung des Proletarisierungsprozesses hinzu. Die-
ser These liegt folgende Überlegung zugrunde: Der kapitalistische Industriali­
sierungsprozess schreitet in Schüben und abrupten Veränderungen fort, die von
scharfen Disproportionalitäten gekennzeichnet sind. Ein solches Prozess­muster
lässt es von vornherein unwahrscheinlich erscheinen, dass zu jedem Zeitpunkt
genau oder auch nur annähernd so viele Arbeitskräfte das Opfer „passiver“ Pro­
le­tarisierung werden (nämlich durch Zerstörung der herkömmlichen Anwen-
dungsbedingungen ihrer Arbeitskraft bzw. ihrer herkömmlichen Subsistenzwei-
se), wie unter den gegebenen räumlichen, zeitlichen und berufsstrukturellen
Bedingungen in Lohnarbeitsverhältnissen selbst dann „unterkommen“ könnten,
wenn ihre Bereitschaft und Eignung, in den Arbeitsmarkt einzutreten, unterstellt
werden könnte.
Ein (zumindest temporärer) „Angebotsüberhang“, der größer ist als das allen-
falls noch als „Reservearmee“ fungierende Arbeitspotential, muss als Eventualität
dauernd unterstellt werden: die Depossedierung der Arbeitskraft bzw. die Frei-
setzung schon beschäftigter Lohnarbeiter übertrifft dann die Absorptionsfähig-
keit des Arbeitsmarktes. Solche Disproportionen werden auch durch den Um-

5 Gegen die landläufige Vorstellung von der Sozialpolitik als einer „reaktiven“, auf die „so-
ziale Frage“ gleichsam Antwort erteilenden Politik betonen Funke et al. (1976, S. 7) zu recht,
dass „sozialpolitische Maßnahmen die Voraussetzung für das Lohnarbeit-Kapital-Verhält-
nis schaffen, indem sie die aus dem Akkumulationsprozess sich ergebenden Gefährdungen
für das Fortbestehen dieses Verhältnisses auffangen“. Daran ist nur so viel missverständlich,
dass ja auch vermöge sozialpolitischer Maßnahmen dieses Verhältnis keineswegs zwangs-
läufig zu stabilisieren sein muss; richtig bleibt aber, dass die Existenzform der Lohnarbeit
nicht anders als durch Sozialpolitik erhalten werden kann.
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 15

stand wahrscheinlich gemacht, dass die „Ware“ Arbeitskraft sich u. a. auch in der
Hinsicht von anderen Waren unterscheidet, als Quantität, Ort und Zeitpunkt ih-
res Erscheinens nicht durch strategische Wahlakte ihrer Eigentümer bedingt sind,
die unter dem Kriterium ihrer Verkäuflichkeit stehen. Anders gesagt: Arbeits-
kraft wird zwar als Ware behandelt, aber ihre Existenz ist nicht – wie bei anderen
Waren – durch die strategische Erwartung ihrer Verkäuflichkeit begründet (Po-
lanyi 1944). Dieses Strukturproblem einer dauernden Diskrepanz, insbeson­dere
eines potentiellen Angebotsüberhangs macht Quantitätsregler erforderlich, die
das Gleichgewicht zwischen „passiver“ und „aktiver“ Proletarisierung herstellen.
„Anarchische“, zwar gesellschaftlich erzeugte, aber nicht gesellschaftlich gesteuer-
te Fluktuationen auf der Angebots- und Nachfrageseite des Arbeitsmarktes „erfor-
dern gesellschaftliche „Auffangbecken“ außerhalb des Produktionsprozesses, die
die Reproduktion der Arbeitskraft auch dann sicherstellen, wenn aktuell kein Ein-
satz im Produktionsprozeß erfolgt“ (Böhle und Sauer 1975, S. 64). Dieses Problem
der institutionellen „Unterbringung“ der Teile des gesellschaftlichen Arbeitsvolu-
mens, die aufgrund konjunktureller und struktureller Veränderungen nicht von
der Nachfrage am Arbeitsmarkt absorbiert werden, wird in dem Maße akut, wie
traditionale Formen der Versorgung solcher Arbeitskräfte ihre Funktionsfähigkeit
einbüßen. Diese These wäre an den Ergebnissen einer sozialhistorisch orientier-
ten Familiensoziologie (vgl. z. B. Heinsohn und Knieper 1975) und an Forschun-
gen über den Funktionsverlust privater Einrichtungen der Wohlfahrt und Armen-
pflege näher zu belegen.
Wir fassen die bisherigen Ergebnisse zusammen: Die Depossedierung von Ar-
beitskraft bringt drei Strukturprobleme mit sich, nämlich das Problem der Einglie-
derung der Arbeitskräfte in die Angebotsseite des Arbeitsmarkts, die Institutiona-
lisierung der im Lohnarbeitsverhältnis nicht „unterzubringenden“ Lebenssphären
und Lebensrisiken und der quantitativen Regulierung des Verhältnisses zwischen
Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt. Diese Strukturprobleme erledi-
gen sich keineswegs von selbst, etwa dank eines „stummen Zwangs ökonomi-
scher Verhältnisse“, der den Beteiligten keine andere Wahl ließe als die, sich un-
ausweichlichen Imperativen kapitalistischer Industrialisierung zu fügen. Wenn
„ökonomische Verhältnisse“ zu etwas nötigen, dann zur Erfindung gesellschaft-
licher Einrichtungen und Herrschaftsverhältnisse, die ihrerseits keineswegs auf
stummem Zwang beruhen. Vergesellschaftung geschieht nicht durch den Markt
allein, sondern dieser bedarf der Sanktionierung durch einen politischen Herr-
schaftsverband, durch staatliche Gewalt. Der Besitzer von Arbeitskraft wird erst
als Staatsbürger, d. h. als Gegenstand politisch-administrativer „Behandlung“,
zum Lohnarbeiter. Wir wollen nun hypothetisch unter Sozialpolitik die Gesamt-
heit jener politisch organisierten Verhältnisse und Strategien verstehen, die genau
diese Transformation von Arbeitskraftbesitzer in Lohnarbeiter kontinuierlich be-
16 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

wirken, und zwar dadurch, dass sie an der Lösung der zuvor genannten Struktur-
probleme mitwirken6.
Eine solche Begriffsstrategie, die sich die Definition von „Sozialpolitik“ weder
von vorgefundenen Ressort-Abgrenzungen präjudizieren noch von normativen
Optionen eingeben lässt, muss sich freilich auf den Nachweis einlassen, dass die
„sozialpolitischen“ Institutionen und Maßnahmen mit den drei genannten Struk-
turproblemen plausibel in einen funktionalen Zusammenhang gebracht werden
können: Wie korrespondiert der vorliegende Bestand an sozialpolitischen Ein-
richtungen mit den globalen Strukturproblemen der Integration von Arbeitskräf-
ten in das System der Lohnarbeit ? Zur Beantwortung dieser Frage sollen hier nur
einige illustrierende und verdeutlichende Gesichtspunkte angeführt werden.
Zunächst zum Teilproblem der „motivationalen“ Einrichtung der Arbeitskraft
auf das Lohnarbeitsverhältnis: Um deutlich zu machen, dass materielle Anreize
allein die Arbeitsbereitschaft noch nicht garantieren, braucht man nicht auf die
von Max Weber beschriebene Funktion des Protestantismus und auf die Einfüh-
rung der allgemeinen Schulpflicht zurückzugehen. Ein anschauliches Beispiel für
die Notwendigkeit, die Arbeitsbereitschaft auch motivational abzusichern, bil-
den die arbeitsmarktpolitisch motivierten Anstrengungen der jüngsten Zeit, mit
Hilfe des Bildungssystems im traditionellen weiblichen Geschlechtsrollenstereo-
typ der Lohnarbeit auf Kosten von Hausarbeit eine höhere Priorität zu verschaf-
fen; verglichen mit anderen westlichen Ländern ist die weibliche Erwerbsquote in
der Bundesrepublik relativ niedrig. Bildungspolitische Mittel erfüllen hier also die
Funktion der Prägung von Motiven (und zugleich die eines quantitativen Rege-
lungsmechanismus auf dem Arbeitsmarkt). Bemühungen um Chancengleichheit
der Frauen auf dem Arbeitsmarkt und die Ausweitung der Nachfrage nach Teil-
zeitarbeitskräften sowie die Bereitstellung von Betreuungseinrichtungen für Kin-
der bildeten flankierende Maßnahmen, deren Ziel ebenfalls darin bestand, Ar-
beitskräfte zu mobilisieren (BMAS 1974, S. 37 ff.).
Der Zusammenhang sozialpolitischer Einrichtungen mit dem zweiten Bezugs-
problem, dem der herrschaftlichen Sicherung der stoff‌lichen Voraussetzungen der
Lohnarbeitsform – liegt vielfach auf der Hand. Hier sind alle diejenigen zu nen-
nen, die in dem Falle wirksam werden, wenn eine Arbeitskraft aus dem Verwer-
tungsprozess ausgeschieden oder unmittelbar vom Ausscheiden bedroht ist. Prä-
ventive Funktionen erfüllen die Schutzgesetzgebungen, die sich auf technische,

6 Mit einer solchen Begriffsbildung wird sowohl der zuvor kritisierte Formalisierung wie der
komplementären Mangel vermieden, der bei den ebenfalls kritisierten normativistischen
und „kritischen“ Positionen vorzuliegen scheint. Stattdessen bilden definierte Strukturpro-
bleme die Grundlage der Begriffsbildung; deren Realität tritt dann zutage, wenn aus irgend-
welchen Gründen die Mechanismen außer Kraft treten, die die Funktion haben, sie zu ent-
schärfen und somit als Strukturprobleme unsichtbar machen.
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 17

zeitliche und soziale Aspekte des Arbeitsprozesses beziehen. Um zu verhindern,


dass Arbeitskräfte wegen vorzeitigen Verschleißes aus dem Arbeitsprozess heraus-
fallen, werden besonders gesundheitsgefährdende materielle Arbeitsbedingun­gen
verboten und Einrichtungen zum Schutz der Arbeitenden vorgeschrieben (Un-
fallschutz, Verordnungen über Arbeitsstätten und Arbeitsstoffe). Neben Ge- und
Verboten schafft der Staat Informationsmöglichkeiten (staatlich finanzierte For-
schung zur Humanisierung der Arbeit) und schreibt soziale Einrichtungen vor,
die für die Verbesserung des Arbeits- und Gesundheitsschutzes Sorge tragen sol-
len (Betriebsärztegesetz). Soweit die Verwertbarkeit der Arbeitskraft von berufli-
chen Qualifikationen abhängt, sorgen Schul-, Berufsbildungs- und Fortbildungs-
politik dafür, dass die Beschaffenheit von Arbeitskräften der Nachfrage auch
qualitativ entspricht.
Die gesetzliche Krankenversicherung erfüllt die Funktion, die Re­produktion der
Lohnarbeit zu sichern, in recht unmittelbarer Weise. Sie trägt dazu bei, dass der
von traditionellen Versorgungsmöglichkeiten abgeschnittene Arbeiter nicht durch
vorübergehende Krankheit auf Dauer marginalisiert wird. Bevor im 19. Jahrhun-
dert entsprechende sozialstaatliche Maßnahmen ergriffen wurden, haben die mit
Krankheit verbundenen finanziellen Belastungen dazu geführt, dass die Betroffe-
nen sich leicht aus jenem kulturellen Milieu entfernten, dessen Mitglieder ihren
Lebensunterhalt durch Arbeit verdienen und die Arbeitsmoral sanktionieren (von
Ferber 1976, S. 63). Dieser Erklärung gegenüber erscheint die These, dass die wich-
tigste Funktion der Krankenversicherung darin bestünde, ein knappes Angebot an
Arbeitskräften quantitativ zu sichern und dem Personalbedarf der Betriebe zu ge-
nügen, wenig plausibel (vgl. Böhle und Sauer 1975); das Angebot an Arbeitskräften
dürfte in den letzten 150 Jahren nur ausnahmsweise die Nachfrage unterschritten
haben, so dass also kaum Veranlassung bestand, mit der im Überfluss vorhande-
nen Arbeitskraft schonend umzugehen und für ihre Wiederherstellung zu sorgen.
In doppelter Weise hängt die Stabilität des Lohnarbeitssystems von der Ver-
sorgung der Arbeitenden mit Wohnungen ab. Zum einen sind Wohnungen als
wichtige materielle Bedingung für die Regeneration der Arbeitskraft und der Ent-
wicklung des Nachwuchses anzusehen, zum anderen bedingt das Angebot an
Wohnraum den Umfang regionaler Mobilität, auf das der Arbeitsmarkt angewie­
sen ist. Die im Gefolge der Kapitalkonzentration entstehende Zusammenballung
von Arbeitsplätzen hat mit den Bodenpreisen die Mieten so steigen lassen, dass
der Bedarf an Wohnraum nur mit Hilfe staatlicher Unterstützungsleistungen
(Wohngeld, sozialer Wohnungsbau, Mietrecht) befriedigt werden kann.
So wie die Krankenversicherung den desintegrativen Folgen einer vorüber-
gehenden Beeinträchtigung oder Unterbrechung der Lohnarbeit entgegenwirkt,
so besteht auch die Funktion der Arbeitslosenversicherung darin, zu verhindern,
dass sich die von Arbeitslosigkeit Betroffenen jenen Kontrollen entziehen, die ihre
18 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

Arbeitsbereitschaft sanktionieren. Der Integrationswert finanzieller Zuwendun-


gen beruht darauf, dass die Verfügung über Kaufkraft als entscheidende Grund-
lage materieller Versorgung und insofern der Aufrechterhaltung einer subkultu­
rell gebilligten Lebensführung angesehen werden kann. Indem überkommene
Bedürfnisstrukturen aufrechterhalten werden, gleichzeitig aber das Arbeitslosen-
geld auf einen gewissen Bruchteil des vorherigen Arbeitseinkommens beschränkt
und seine Gewährung darüber hinaus davon abhängig gemacht wird, dass der Be-
treffende dem Arbeitsmarkt zur Verfügung steht, wird der Herausbildung von
Vergesellschaftungsformen, die den Zusammenhang mit Lohnarbeit nicht sichern,
entgegengewirkt. Dieser Effekt stellt sich umso zuverlässiger ein, wenn die Ar-
beitslosen auf der Grundlage des Subsidiaritätsprinzips auf die Versorgung durch
nahe Verwandte verwiesen und damit einer ebenso intimen wie nachdrücklichen
Kontrolle ihrer Arbeitsbereitschaft unterworfen werden.
Um Bedürfnissen nach marktfremden Formen der Vergesellschaftung ent-
gegenzuwirken, kann der Staat noch auf andere Weise kulturell-symbolische Res-
sourcen zur Kontrolle der Arbeitslosen mobilisieren. Zwar kann er die Arbeits-
losen nur in begrenztem Umfange selbst organisieren (Wehrdienst, Zwangsarbeit,
anstaltliche Weiterbildung), er verfügt jedoch über die Möglichkeit, an traditionel-
le soziale Rollen anzuknüpfen, um sie für Zwecke des quantitativen Ausgleichs auf
dem Arbeitsmarkt zu nutzen; damit ist das dritte der oben eingeführten Bezugs-
probleme von „Sozialpolitik“ angesprochen. Jugendliche können in Einrichtun-
gen des Bildungssystems festgehalten werden, wodurch sich das aktuelle Angebot
an Arbeitskräften reduzieren lässt. Der Staat hat es dann nicht mit Arbeitslosen zu
tun, sondern mit Schülern und Studenten. Die Unterbringung von potentiell Er-
werbstätigen in Anstalten des Bildungssystems hat zugleich den Vorteil, dass hier
eine Art der Verhaltensdisziplin durchgesetzt werden kann, die der im Arbeits-
prozess geforderten weitgehend entspricht (vgl. Bowles und Gintis 1975).
Von überzähligen Arbeitskräften kann der Staat den Arbeitsmarkt des Wei-
teren dadurch entlasten, dass er älteren Beschäftigten die Möglichkeit eröffnet,
mit Hilfe der flexiblen Altersgrenze den „Lebensabend“ vorzuverlegen. Frauen
schließlich können auf ihre Rolle als Hausfrau und Mutter verwiesen werden. Der
Staat verfügt also über eine Reihe von Möglichkeiten, das Angebot an sozialen Po-
sitionen auszudehnen, die Angebote auf dem Arbeitsmarkt nicht implizieren und
zugleich für die Integration derjenigen sorgen, die auf dem Markt nicht unter-
kommen können, mithin der disziplinierenden Wirkung von Arbeit entzogen sind.
Diese sozialpolitischen Interventionsinstrumente haben den Vorteil, dass sie je
nach Maßgabe der Absorptionsfähigkeit des Arbeitsmarktes auch in umgekehrtem
Sinne, also zur Erhöhung des Arbeitskräfteangebots eingesetzt werden können.
Dass mit Lohnarbeit verbundene Existenzrisiken in der institutionellen Form
der Sozialversicherung aufgefangen werden, macht Lohnarbeit für Arbeits­kräfte
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 19

attraktiver und kommt so ihrer Arbeitsbereitschaft zugute. Zugleich entlasten die


Systeme der sozialen Sicherung auch das Kapital und tragen damit zur Steige-
rung der Nachfrage nach Arbeitskräften bei. Entlastet wird das Kapital insofern,
als bei Fehlen dieser Einrichtungen die individuellen Folgeprobleme der Lohn-
arbeiterexistenz auf dem Wege über höhere Lohnforderungen der Arbeitskräfte
abgedeckt werden müssten, wobei nicht einmal sicher wäre, ob die zusätzlichen
Einkommensbestandteile auch tatsächlich im Sinne der Wiedereingliederung der
Arbeitskraft in den Arbeitsmarkt verwendet würden. Die Mitglieder der Kranken-
versicherung sind dagegen nicht in der Lage eines Marktteilnehmers, der nach ei-
genem Ermessen lediglich in den Grenzen seiner Kaufkraft Güter nachfragt. In
welcher Situation ihnen welche Art der Versorgung zusteht, wird durch adminis-
trative Vorschriften bestimmt, die auf der Aufbringungs- und Verwendungsseite
der gesetzlichen Versicherungshaushalte einen zwangsweisen Sozialkonsum eta­
blieren.
Ohne die Sozialversicherung würden die Mittel und Einrichtungen, die der
Bearbeitung von Arbeits- und Lebensrisiken dienen, Gegenstand von kostspie-
ligen Verteilungskämpfen, während sie im Rahmen des Sozialversicherungssys-
tems durch zuverlässig wirkende zwangsweise und horizontale und zeitliche Um-
verteilung finanziert werden, die das Kapital nicht nur finanziell entlastet. Kommt
es über die nachteiligen Folgen der Lohnarbeiterexistenz zum Konflikt, dann ste-
hen sich nicht Lohnarbeit und Kapital gegenüber, und zum Streitobjekt wird nicht
die kapitalistische Organisation der Arbeit oder auch nur die Höhe des aus ihr
resultierenden Arbeitsentgelts. Was andernfalls offene Klassenkonflikte auslösen
könnte, wird in die Form politischer Konflikte oder Rechtsauseinandersetzungen
transformiert, wobei die Risiken und die Art ihrer Bearbeitung von vornherein so
definiert sind, dass der Kapitalverwertungsprozess selbst unmittelbar kaum be-
rührt wird. An die sozialstrukturellen Mechanismen, die gesundheitliche Beein-
trächtigungen hervorrufen, kommt die Sozialpolitik kaum heran. Das zeigt sich
in der „fast ausschließlich kurativ-individualistischen Orientierung“ des Gesund-
heitssystems (Naschold 1976, S. 133). Gesetzliche Maßnahmen zur Verbesserung
der Arbeitsbedingungen und Arbeitsbeziehungen ändern an der Struktur der Ar-
beitsteilung und den Gesetzmäßigkeiten des kapitalistischen Wirtschaftsprozesses
nur wenig. Erstere beziehen sich vor allem auf technische Aspekte des Arbeitspro-
zesses und dürfen nicht über das hinausgehen, was den Betrieben finanziell zu-
mutbar ist. Mitbestimmungsorgane können bei Einhaltung ihrer legalen Möglich-
keiten im betrieblichen Entscheidungsprozess kaum Gesichtspunkte durchsetzen,
die den Zwängen des Kapitalverwertungsprozesses entgegenstehen. So bleibt den
Arbeitnehmervertretern kaum eine Möglichkeit, den Umfang von Entlassungen
zu steuern. Auch die Bewältigung von Qualifikationsproblemen muss außerhalb
des Arbeitsmarktes abgewickelt werden, weil Betriebe nur in begrenztem Um-
20 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

fange kostspielige Bildungseinrichtungen zur Verfügung stellen können. Auf den


staatlichen Versuch, die Verwendung betrieblicher Ressourcen für Ausbildungs-
zwecke zu beeinflussen und Ausbildungsstandards durchzusetzen, die den Funk-
tionsbedingungen der Betriebe widersprechen, reagierten diese mit Rückzug aus
dem betrieblichen Ausbildungswesen.
Sozialpolitik sorgt nicht nur zuverlässig und konfliktarm für Leistungen, ohne
die die dauerhafte Integration von Arbeitskräften in das Lohnarbeitssystem schwer
vorstellbar ist, sie sorgt zugleich dafür, dass von diesen Leistungen kein mehr als
„angemessener“ Gebrauch gemacht wird. Das ist deswegen notwendig, weil es we-
gen der repressiven Aspekte von Lohnarbeit stets verlockend sein kann, sich un-
ter Inanspruchnahme von Versicherungsleistungen aus dem Arbeitsprozess (vor­
übergehend) zurückzuziehen. Die Notwendigkeit derartiger Zugangskontrollen
zeigt sich empirisch nicht nur an den konjunkturabhängigen Schwankungen des
Krankenstandes, dessen relatives Anwachsen bei Vollbeschäftigung darauf hin-
deutet, dass Arbeiter von ihrer Position relativer Stärke auf dem Arbeitsmarkt
Gebrauch machen und vorübergehend nicht zur Arbeit erscheinen; wo derarti-
ge Zugangskontrollen zu arbeitsmarktexternen Formen der Reproduktion nicht
möglich sind, wie beispielsweise im Falle der bereits genannten Hausfrauenrolle,
bedarf es besonderer Anstrengungen, um eine dem Lohnarbeitssystem entspre-
chende Arbeitsmotivation zu schaffen. Nur die staatlich bürokratische Organi-
sation erlaubt es zudem, die Ausgestaltung sozialpolitischer Maßnahmen flexibel
den jeweiligen marktwirtschaftlichen Erfordernissen anzupassen. Was ein „zu-
mutbarer“ Arbeitsplatz ist, den ein Arbeitsloser zu akzeptieren hat statt Arbeits-
losengeld zu beziehen, lässt sich in Abhängigkeit vom wirtschaftlichen Krisenver-
lauf festlegen. Eines der unter dem Zumutbarkeitsbegriff subsumierten Merkmale
von Arbeitsplätzen betrifft die Höhe des Lohnes, so dass mit Hilfe der Zumutbar-
keitsregelung die Arbeitslosenversicherung dazu benutzt werden kann, die Ar-
beitslosen zur Hinnahme niedrigerer Löhne, räumlich entfernter und weniger in-
teressanter Arbeitsplätze zu zwingen.
Vor allem die Arbeitslosenhilfe hat direkten Einfluss auf die unterste Gren-
ze des Lohnniveaus. Da die Höhe der Witwenrenten und Familien- und Kinder-
zuschläge das Ausmaß der Frauenarbeit beeinflussen, kommt der Ausgestaltung
der Renten auch die Funktion der Mengenregulierung auf der Angebotsseite des
Arbeitsmarktes zu (Billerbeck 1976, S. 173).
Der erzwungene Verzicht auf Veränderungen des Lohnarbeitssystems, die
Umdefinition von Existenzrisiken in Verteilungsprobleme sowie ihre bürokra-
tische Bearbeitung drücken sich in der Tendenz zur Ökonomisierung und Ver-
rechtlichung des sozialpolitischen Instrumentariums aus. Sie ergeben sich freilich
nicht nur aus Fiktionen, aus der Übernahme ökonomischer „Denkmodelle“, deren
Einseitigkeit von Ferber in diesem Zusammenhang beklagt. Sie sind vielmehr der
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 21

Ausdruck des sozialstrukturellen Sachverhalts, dass Sozialpolitik zur Transforma-


tion von Arbeitskräften in Lohnarbeit beiträgt und an den institutionalisierten
Primat kapitalistischer Arbeitsorganisationen nicht rühren kann.
Ein weiterer wesentlicher Vorteil für das Kapital und seine Fähigkeit, Lohn-
arbeiter nachzufragen, liegt darin, dass erst ein System sozialer Sicherung die von
allen Kontingenzen bereinigte Figur des „durchschnittlichen Arbeiters“ zur Kalku-
lationsgrundlage rationaler Unternehmensführung werden lässt. Die persönliche
Lage, das Alter, die Familiengröße, der Gesundheitszustand usw. der beschäftigten
Arbeitskräfte brauchen für das Unternehmen nicht in Betracht gezogen zu wer-
den, weil die materiellen Folgen solcher konkreten Besonderheiten außerhalb des
Betriebsgeschehens abgewickelt werden können, jedenfalls nicht unmittelbar auf
Lohnansprüche durchschlagen. Diese Regelung kommt unter Marktbedingun-
gen auch den Interessen der Arbeitskräfte entgegen, da eine je nach individuellen
Umständen notwendige Lohnerhöhung und damit Verteuerung der Arbeitskraft
deren Chancen auf dem Arbeitsmarkt beeinträchtigen muss. Die hohe Jugend-
arbeitslosigkeit beispielsweise verdankt sich nicht zuletzt dem Umstand, dass
Schulpflicht und Jugendarbeitsschutz die Arbeitskraft Jugendlicher überdurch-
schnittlich verteuert haben. Dass die verschiedenen Maßnahmen zum Schutz der
Arbeitskraft nicht vom jeweiligen Stand der innerbetrieblichen Interessenkonflik-
te und Machtverhältnisse abhängen, sondern gesetzlich für alle Betriebe in glei-
cher Weise geregelt sind, ist ebenfalls eine unerlässliche Voraussetzung von Wirt-
schaftstätigkeit unter Konkurrenzbedingungen, und die „Wettbewerbsneutralität“
sozialpolitischer Einrichtungen ist dementsprechend eine alte (vgl. Talos 1976)
und immer wieder erhobene Forderung der verschiedenen Kapitalfraktionen.
Wir brechen diese Bemerkungen hier ab, die lediglich an einigen Beispielen
den funktionalen Bezug sozialpolitischer Einrichtungen auf das fundamental pre-
käre Problem der Einbindung und Institutionalisierung von Lohnarbeit vergegen-
wärtigen sollten. Eine genauere Analyse würde vermutlich den Eindruck bestäti-
gen, dass die drei unterschiedenen Bezugsprobleme – das der Arbeitsbereitschaft,
der individuellen Arbeitsfähigkeit und das der objektiven „Verkaufschancen“ der
Arbeitskraft – zwar analytisch präzise gegeneinander abgegrenzt werden können,
dass aber auf der Ebene der korrespondierenden sozialpolitischen Maß­nahmen
„multifunktionale“ Einrichtungen vorherrschen, die so gebaut sind, dass sie gleich-
zeitig und in wechselnden Mischungsverhältnissen auf die Kontrolle von Motiven,
die Anpassung des Arbeitsvermögens und die quantitative Regulierung des Ar-
beitsangebots abzielen. Das Vorherrschen solcher sozialpolitischer Einrichtungen,
die man im Hinblick auf jene Strukturprobleme als „Breitband-Therapien“ charak-
terisieren könnte, lässt es begriffsstrategisch einigermaßen sinnlos erscheinen, aus
dem Begriff der Sozialpolitik etwa repressionspolitische Maßnahmen der sozialen
Kontrolle (oder bildungs-, Wohnungsbau- und gesundheitspolitische) Problem­
22 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

lösungsstrategien von vornherein auszuklammern, zumal die Zusammenhänge


zwischen diesen einzelnen Maßnahme-Kategorien heute administrationsintern
deutlich bewusst sind. Der Umfang der staatlichen Tätigkeiten, die als Sozialpoli-
tik zu bezeichnen sind, ist deshalb nicht an ihrer ressortmäßigen Zuordnung ab-
zulesen, sondern aufgrund ihrer funktionalen Ausrichtung auf jenes objektive
Strukturproblem zu bestimmen, an dessen Bearbeitung die verschiedensten staat-
lichen Einrichtungen, Ressorts und Interventionsstrategien mitwirken: das Pro-
blem der Konstitution und kontinuierlichen Reproduktion des Lohnarbeitsver-
hältnisses.

3 Erklärungsansätze für politische Innovationsprozesse


im Bereich der Sozialpolitik: Verlaufsmuster
der Politikentwicklung

Erkenntnisziel der staatstheoretischen Untersuchung historischer und gegenwär-


tiger Formen und Veränderungen der Sozialpolitik ist ihre Erklärung aus ihren in-
haltlichen Funktionen. Zu diesem Ziel bietet die im vorangegangenen Abschnitt
vorgenommene funktionale Zuordnung der staatlichen Sozialpolitik zu den Struk-
turproblemen der Vergesellschaftung der Arbeit nur erste Hinweise. Offen bleibt
nämlich bisher, welche Triebkräfte oder Einflussgrößen die historische Entwick-
lung sozialpolitischer Institutionen und Instrumente bestimmen. Sozialpolitische
Einrichtungen sind ja nicht starr, sondern unterliegen ständigen Fortentwicklun-
gen und Innovationen. Bisher haben wir lediglich einen theoretischen Bezugsrah-
men einer staatstheoretischen Sozialpolitik-Forschung entwickelt und illustriert,
der den „Bestand“ an sozialpolitischen Einrichtungen im Hinblick auf die Struk-
turprobleme einer „Vergesellschaftung durch Lohnarbeit“ erforschbar und ver-
stehbar machen soll. Selbst wenn die sozialpolitischen Einrichtungen die genann-
ten drei Funktionen einmal vollständig erfüllt haben sollten, so tun sie dies nicht
ein für alle Male. Erklärungsbedürftig sind also zweitens die Gesetzmäßigkeiten
der „Bestandsveränderungen“, sozusagen die „Bewegungsgesetze“ sozialpolitischer
Entwicklung. Bei der Diskussion dieses „dynamischen“ Aspekts stützen wir uns
u. a. auf die theoretischen Perspektiven und Ergebnisse einer Fallstudie über die
Entwicklung und Implementierung eines speziellen Gesetzgebungsvorhabens aus
dem Bereich der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik (Offe 1975). Deren Verlaufsmus-
ter bedürfen der politisch-soziologischen Aufklärung7.

7 „Es tut sich eine Fülle von Fragen an die Soziologie und die politische Wissenschaft auf,
wenn man auch nur das Zustandekommen sozialpolitischer Aktionen mit allen Hintergrün-
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 23

Zur Beantwortung dieser Frage nach den Triebkräften der Politikentwicklung


werden im politikwissenschaftlichen Schrifttum zwei Argumentationsfiguren an-
geboten, die jede für sich und vor allem in ihrer Kombination problematisch sind.
Sie lassen sich folgendermaßen unterscheiden:

(a) Interessen- und bedürfnistheoretische Erklärung der Genese staatlicher So-


zialpolitik. – Wir hatten gesagt, dass die Gewährleistung der dominanten Organi-
sationsfigur der Lohnarbeit nur dann gelingen kann, wenn die spezifischen, mit
dieser Organisationsfigur einhergehenden Lebensrisiken den Eigentümern der
„Ware“ Arbeitskraft akzeptabel gemacht werden, und wenn dadurch zugleich dem
„Ausbruch“ aus dem Lohnarbeitsverhältnis – sei es als Regression auf vorkapita-
listische oder als Progression auf sozialistische Organisationsformen – vorgebeugt
wird. Dieser Gedanke impliziert die Hypothese, dass die Fortentwicklung sozial-
politischer Einrichtungen und Leistungen ihre Impulse erhält (1) von den tatsäch-
lichen Risiken des kapitalistischen Industrialisierungsprozesses und (2) von der
organisatorischen Stärke der Organisationen der Arbeiterklasse, welche die ent-
sprechenden Forderungen dem Staat gegenüber anmelden und ggf. durchsetzen.
Sozialpolitische Entwicklungen wären demzufolge das Resultat objektiver Risiko-
belastung und politischer Durchsetzung von Forderungen.
Problematisch an diesem Ansatz der Politikerklärung bleibt allerdings die
Voraussetzung, dass das politische Institutionensystem in der Tat so beschaffen
ist, dass es den Forderungen der Organisationen der Arbeiterklasse in genau dem
Maße Zugang und Artikulationsgelegenheiten einräumt, wie es den jeweiligen Be-
dingungen der objektiven Risikoerzeugung und den Bedingungen der politischen
Stärke dieser Organisationen (Arbeiterparteien und Gewerkschaften) entspricht.
Das ist indes eine offene Frage. Wer sozialpolitische Entwicklungen aus Interessen,
Bedürfnissen und Forderungen bzw. deren Veränderungen erklären möchte,
müsste deshalb zusätzliche Erklärungen dafür anbieten, dass das politische Institu-
tionensystem einerseits hinreichend responsiv konstruiert ist, um solche Forderun-
gen überhaupt zur Kenntnis zu nehmen und zum politischen „Issue“ zu erheben,
andererseits aber nicht so responsiv, dass auch solche „inputs“ in folgenreicher
Weise registriert und bearbeitet würden, die mit dem Niveau der objektiven Ri-
sikobelastung der Lohnarbeit und der politischen Stärke der organisierten Lohn-
arbeiter möglicherweise gar nichts zu tun haben und in diesem Sinne „unnötige“
Probleme darstellen. Diese Überlegung führt zumindest zu dem Schluss, dass Po-
litikentwicklung niemals allein und vollständig aus Bedürfnissen, Interessen und
Forderungen erklärt werden kann, sondern dass dieser Umsetzungsprozess von

den als gesellschaftliches Phänomen verstehen wollte“ (Achinger 1959 zit. n. Tennstedt 1976,
S. 154).
24 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

„Forderungen“ in „policies“ immer durch die organisatorischen Binnenstrukturen


des politischen Systems gebrochen und vermittelt ist, welche darüber entscheiden,
ob „Bedürfnisse“ überhaupt als bearbeitungswürdige Themen zugelassen werden
oder nicht (vgl. Standfest 1976, S. 396)8.

(b) Erklärung der sozialpolitischen Entwicklung aus Imperativen des Kapitalver-


wertungsprozesses. – Die Erklärungsansätze, die sich unter diesem Argumen-
tationsmuster zusammenfassen lassen, nehmen als kausale Variable der sozial-
politischen Entwicklung nicht etwa „Forderungen“ der Arbeiterklasse, sondern
funktionale Erfordernisse des kapitalistischen Verwertungsprozesses in Anspruch.
Dessen entscheidendes Charakteristikum sei eine „Maßlosigkeit“ in der Nutzung
der Arbeitskraft, deren Konsequenz die massenhafte Zerstörung des Arbeitsver-
mögens und damit die Vernichtung der Grundlagen zukünftiger Akkumulation
sei (vgl. Böhle und Sauer 1975). Dieser Interpretation zufolge erklärt sich staat-
liche Sozialpolitik aus dem langfristigen – einzelwirtschaftlich freilich nicht zum
Zuge kommenden – Eigeninteresse des Kapitals an der Erhaltung der „stoff‌li-
chen“ Substanz, Qualifikation und Verfügbarkeit der Arbeitskraft, ihrem Schutz
vor kurzsichtiger und übermäßiger Ausbeutung. Abgesehen davon, dass ein sol-
cher Erklärungsansatz sich genötigt sieht, alle sozialpolitischen Maßnahmen, die
sich nicht umstandslos auf die Wahrung der stoff‌lichen Substanz von Arbeitskräf-
ten beziehen lassen, vom Erklärungsanspruch auszunehmen (bzw. unter dem Ver-
legenheitsbegriff der „systemunspezifischen Sozialpolitik“ (so Funke et al. 1976,
S. 11 et passim) abzulegen, ergeben sich auch hier einige methodische Ein­wände
bzw. Nachfragen: Es bleibt nämlich erstens zu erläutern, inwiefern die Annah-
me stichhaltig ist, dass die staatlichen Agenturen über den erforderlichen Weit-
blick und die interne Analyse-Kapazität verfügen, die es ihnen erlauben sollte, die
Funktionserfordernisse des Kapitals genauer zu diagnostizieren als die Träger des
Verwertungsprozesses selbst es vermögen: und zweitens – selbst wenn es sich bei
den Akteuren in der staatlichen Administration um veritable Super-Soziologen
handeln sollte – welche Umstände sie instand setzen, den erkannten Erfordernis-
sen auch tatsächlich ungehindert durch geeignete sozialpolitische Maßnahmen

8 Das Problem der auf – kapitalistische Sozialstrukturen bezogen – „optimalen“ Responsivität


kann auch im Anblick von so ingeniösen evolutionären Errungenschaften wie parlamenta-
rischen Regierungssystemen und sozialdemokratischen Parteien schwerlich als ein für alle
Mal gelöst betrachtet und damit ignoriert werden. Es muss m. a. W. theoretisch (wie poli-
tisch) ständig mit der Möglichkeit einer Verletzung jenes funktionalen Einklangs gerechnet
werden, also einer Verletzung jenes präsumtiven „Optimismus“, und zwar entweder in Rich-
tung auf eine Einschränkung der politischen Rechte der Organisationen der Arbeiterklasse
oder in Richtung auf eine Erweiterung dieser Rechte bis zu dem Punkt, an dem sie mit der
Organisationsfigur der Lohnarbeit nicht mehr
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 25

und Innovationen zu entsprechen. Ein komplexeres und weniger problematisches


Erklärungsmodell sozialpolitischer Politikentwicklung gewinnt man, wenn man
beide Ansätze kombiniert. Dies kann in zweierlei Weise geschehen, von denen die
erste – in (wie uns scheint) Überstrapazierung der Marxschen Analyse der Durch-
setzung des Normal-Arbeitstages – einen großen Teil der marxistischen Analysen
zum Thema beherrscht (z. B. Müller und Neusüß 1970).

Die erste Kombinationsmöglichkeit der beiden genannten Argumentationssträn-


ge lässt sich ohne allzu große Vereinfachung unter der These zusammenfassen: die
(bestehenden) Organisationen der Arbeiterklasse setzen, indem sie sozialpoliti-
sche Sicherungsforderungen an den Staat richten und diese mit den ihnen eigenen
politischen Mitteln durchsetzen, im Ergebnis nichts anderes durch als die Bedin-
gungen, die im Interesse des Kapitals und einer umsichtigen Modernisierung der
Ausbeutungsverhältnisse ohnehin langfristig erforderlich werden9.
Die Organisationen der Arbeiterklasse „herrschen“ demnach – wie es stereo-
typ heißt – dem Kapital dessen eigenes wohlverstandenes Interesse „auf “. Dies zu-
mindest in dem Sinne, dass das Kapital für kurzfristig möglicherweise belasten-
de, mittelfristig aber überwälzbare Kosten, die für sozialpolitische Zugeständnisse
zu entrichten sind, langfristig mit den Vorteilen einer physischen und qualifika-
torisch intakten Arbeitskraft sowie eines gesicherten sozialen Friedens entschä-
digt werde, der von einer zunehmend auch ideologisch immunisierten Arbeiter-
klasse dann bereitwillig eingehalten werde. In solchen hyperfunktionalistischen
Konstruktionen ist die Vorstellung impliziert, dass der Staatsapparat bzw. die fak-
tisch als seine Bestandteile fungierenden Parteien und Gewerkschaften über Ab-
stimmungs- und Balance-Mechanismen von gigantischer Komplexität und Treff-
sicherheit verfügen: diese müssten es nämlich, sollte die skizzierte Hypothese
plausibel sein, bewirken können, dass alle solche oder nur solche sozialpolitischen
Forderungen zum Auslöser sozialpolitischer Maßnahmen und Innovationen wer-
den, die zugleich den Effekt haben, langfristig die Funktionserfordernisse der Ak-
kumulation zu erfüllen.

9 So z. B. Talos 1976, S. 151: „Die Notwendigkeit staatlichen Handels (sc. im Bereich der Ar-
beitsschutz- und Versicherungsgesetzgebung) ist zweifach begründet:

■■ Durch die Entwicklung der Arbeiterbewegung […] die zu einer Bedrohung der gesell-
schaftlichen wie der politischen Verhältnisse wurde;
■■ Durch die Gefährdung der physischen Existenz der Arbieter bei einer ungehinderten
Verwertung der Arbeitskraft. Das Interesse an der Erhaltung der Kapitalverwertung
zwingt zu Maßnahmen, die der Aufrechterhaltung der Existenz der Arbeiter durch Si-
cherung ihrer Reproduktionsmöglichkeiten dienen.“
26 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

Im Gegensatz zu solchen ausgesprochen „harmonistischen“ Interpretationen


von Genese und Funktion staatlicher Sozialpolitik vertreten wir hier die These,
dass zur Erklärung sozialpolitischer Politikverläufe zwar ebenfalls sowohl „Forde-
rungen“ wie „Erfordernisse“, sowohl Probleme der „sozialen Integration“ wie sol-
che der „Systemintegration“ (Lockwood), sowohl die politische Bearbeitung von
Klassenkonflikten wie die von Krisen des Akkumulationsprozesses als ursächliche
Faktoren in Rechnung gestellt werden müssen; bei der Reaktion auf diese beiden
problematischen Bezugspunkte der Sozialpolitik-Entwicklung stellt sich jedoch
regelmäßig heraus, dass sie keineswegs gleichsinnig zu bearbeiten sind. Die Lö-
sung des einen Bezugsproblems koinzidiert keineswegs mit der Lösung des an-
deren; beide verhalten sich kontradiktorisch zueinander. Dementsprechend wird,
wie wir annehmen, das Verlaufsmuster sozialpolitischer Strategien und Innova-
tionen des Staates durch die Bearbeitung des „Meta-Problems“ determiniert, das
sich in der Frage zusammenfassen lässt: wie können sozialpolitische Strategien
entwickelt und die bestehenden Einrichtungen so modernisiert werden, dass sie
den im Rahmen bestehender politischer Rechte der Arbeiterklasse „zugelassenen“
politischen Forderungen und zugleich den absehbaren Erfordernissen des Akku-
mulationsprozesses und seiner arbeitswirtschaftlichen bzw. fiskalischen Voraus-
setzungen genügen ? Das funktionale Bezugsproblem der sozialpolitischen Ent-
wicklung und damit der Schlüssel zu deren sozialwissenschaftlicher Erklärung ist
die Kompatibilität der Strategien, mit denen seitens des politischen Herrschafts-
apparates sowohl auf „Forderungen“ wie auf „Erfordernisse“ nach Maßgabe beste-
hender politischer Institutionen und der durch sie kanalisierten gesellschaftlichen
Kräfteverhältnisse reagiert wird.
Im Hinblick auf einzelne sozialpolitische Maßnahmen und Neuerungen wür-
de diese These besagen, dass diese weder als „Antwort“ auf entsprechende For-
derungen noch als „Antwort“ auf wahrgenommene Mo­dernisierungsimperative
konzipiert sind, die sich aus den Verwertungsproblemen des Kapitals ergeben;
vielmehr handelt es sich – nachweisbar an den manifesten Motiven und Entste-
hungsbedingungen sozialpolitischer Innovationen – um Antworten auf das so-
zusagen politik-interne Problem, wie auf die beiden zuvor genannten Bezugspunk-
te der „Bedürfnisse“ von Arbeit und Kapital in einer konsistenten, d. h. miteinander
zu vereinbarenden Weise reagiert werden kann. Das Problem, auf das staatliche
Politikentwicklung im Sozialbereich reagiert, ist das der prekären Kompatibilität
ihrer eigenen Einrichtungen und Leistungen10. Als funktionalen Bezugspunkt für
die Erklärung von sozialpolitischen Innovationen setzen wir also den der Binnen-

10 Insofern würden wir das, was Funke (1976, S. 14) als besonderes Merkmal der im Sozial­
bericht 1976 dokumentieren sozialpolitischen Entwicklung hervorhebt, als Erklärungsmus-
ter für sozialpolitische Innovationsprozesse generell in Anspruch nehmen: „Nicht neue
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 27

Rationalisierung sozialpolitischer Leistungssysteme an; der entsprechende Ra-


tionalisierungsdruck ergibt sich daraus, dass konfligierende „Erfordernisse“ und
„Forderungen“ in der Umwelt des politisch-administrativen Systems die Verein-
barkeit und Praktikabilität der bestehenden sozialpolitischen Einrichtungen lau-
fend infrage stellen.

4 Administrative Rationalisierungsstrategien
und die Implementation sozialpolitischer
Innovationen

Der soeben hervorgehobene Gesichtspunkt des „Vereinbarkeitsproblems“, das,


wie wir annehmen, die auslösende Bedingung und treibende Kraft sozialpoliti-
scher Innovation darstellt, ist nun der empirisch-soziologischen Analyse durch-
aus zugänglich. Es wäre demgemäß die These zu überprüfen, dass die für sozial-
politische Einrichtungen und Innovationen des Staatsapparates verantwortlichen
Akteure in Ministerien, Parlamenten und politischen Parteien sich empirisch
ständig dem Dilemma ausgesetzt sehen, dass die rechtlich und politisch sanktio-
nierten, sozusagen zum Bestand zählenden Forderungen und Garantien auf der
einen Seite und die finanzwirtschaftlichen sowie arbeitsmarktpolitischen Erfor-
dernisse und Belastungsgrenzen der kapitalistischen Ökonomie auf der anderen
Seite einander unversöhnt gegenüberstehen, d. h. aufgrund nicht kontrollierbarer
Umweltereignisse miteinander in Konflikt gebracht werden; und ferner die The-
se, dass Initiativen für sozialpolitische Innovationen zeitlich und inhaltlich auf die
spezifische Parameter dieses Dilemmas zugeschnitten sind. Die Bestätigung die-
ser Thesen würde die Aussage erlauben, dass die staatliche Politik mit solchen In-
novationen nicht die Bedürfnisse oder Erfordernisse gesellschaftlicher Gruppen,
Parteien oder Klassen „bedient“, sondern auf interne Strukturprobleme des staat-
lichen Herrschafts- und Leistungsapparates reagiert.
Eine solche Feststellung wäre aber unvollständig und in ihrer Unvollstän-
digkeit missverständlich, wenn nicht hinzugefügt würde, dass der Staat in seiner
„zweckabstrakten“, lediglich auf seine eigenen Binnenprobleme (nämlich die In-
tegrität seiner legalen, fiskalischen und institutionellen Organisationsmittel) be-
zogenen politischen Innovationstätigkeit keineswegs nur solche Wirkungen er-
zeugt, die auf eben diese Binnensphäre der Staatsorganisation beschränkt bleiben.
Vielmehr zieht ausnahmslos jede Maßnahme der Binnenrationalisierung – sei
sie technischer, medizinischer, administrativ-organisatorischer oder finanzwirt-

Aufgaben, sondern die Bewältigung des status quo sozialpolitischer Leistungs- und Finan-
zierungssysteme stehen […] im Mittelpunkt des Interesses.“
28 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

schaftlicher Art – mehr oder weniger weitreichende „Außenwirkungen“ nach sich:


diese betreffen Versorgungsniveau und Machtchancen gesellschaftlicher Gruppen.
Das ist ganz offensichtlich in solchen Fällen, in denen sozialpolitische Innova-
tionen  –  neue Gesetze, Verordnungen und anstaltliche Verfahrensweisen – ex-
plizit und manifest die Belastungs-/Begünstigungsverhältnisse bestimmter Per-
sonenkategorien modifizieren. Dieser (soziologisch vergleichsweise triviale) Fall
liegt dann vor, wenn im Zuge der Behebung renten- oder haushaltswirtschaft-
licher Probleme des Budgetausgleichs Beiträge herauf- bzw. Leistungsansprüche
herabgesetzt werden, etc. Weniger durchsichtig (und daher soziologisch aufklä-
rungsbedürftig) sind die Zusammenhänge dann, wenn die Außenwirkungen so-
zialpolitischer Innovationen nicht explizit normiert, sondern als mehr oder we-
niger Ungewisse und latente Funktion administrativer Rationalisierungsprozesse
pauschal in Kauf genommen werden. Als Beispiele hierfür können organisato-
rische Umgestaltungen etwa der Verwaltung von kommunalen Jugend- und So-
zialämtern dienen; wie immer solche verwaltungsreformerischen Maßnahmen
im Einzelnen beschaffen sind, wir können davon ausgehen, dass es keine Verwal-
tungsreform gibt, die nichts als Verwaltungsreform wäre, d. h. nicht auf die Ver-
änderungen der Qualität der angebotenen sozialen Dienste, ihrer Zugänglichkeit
für Klienten, der Zusammensetzung der Klientel etc. durchschlüge.
Für die soziologische Erforschung sozialpolitischer Entwicklungen und Ra-
tionalisierungsstrategien von größtem Interesse sind schließlich solche politi-
schen Innovationen eines dritten Typus, bei dem die realen gesellschaftlichen
Auswirkungen („impact“) eines Gesetzes oder einer anstaltlichen Dienstleistung
gar nicht vom Wortlaut der Gesetze und Statuten („policy output“) her determi-
niert werden, sondern sich erst als Folge gesellschaftlicher Auseinandersetzungen
und Konflikte ergeben, für welche die staatliche Sozialpolitik lediglich den Austra-
gungsort und -Zeitpunkt, die Thematik und die „Spielregeln“ festlegt. Für solche
Fälle der außerstaatlichen „Fremdimplementation“ sozialpolitischer Maßnahmen
gilt, dass staatliche Sozialpolitik keineswegs konkrete „Zustände“ (Versorgungs-
niveaus, konkrete Absicherung problematischer Lebenstatbestände usw.) fest-
legt, sondern Konfliktstoffe definiert und durch differentielle Er- bzw. Entmäch-
tigung der relevanten gesellschaftlichen Gruppen den Umfang der spezifischen
„Auswertbarkeit“ sozialpolitischer Einrichtungen für diese Gruppen präjudiziert.
Zur Illustration dieses Zusammenhanges mag etwa die Praxis des Jugendarbeits-
schutzgesetzes dienen, die ja keineswegs eindeutig eine hoheitlich bewirkte Schutz-
und Sicherungsfunktion für die jugendlichen Arbeitnehmer impliziert, sondern
lediglich den Rahmen definiert, innerhalb dessen die relevanten Machtpositionen
von Anbietern und Nachfragern auf dem Arbeitsmarkt ins Spiel gebracht wer-
den; so kann sich die gesetzliche Normierung besonderer Qualitätsanforderun-
gen an die Arbeitsplätze von Jugendlichen, wie oft genug geschehen, in ein gravie-
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 29

rendes Handicap für deren Beschäftigungschancen verkehren, angesichts dessen


diese eventuellen Verstöße gegen die gesetzlichen Bestimmungen hinzunehmen
genötigt werden können. Zwischen der gesetzlichen und der gesellschaftlichen Rea-
lität staatlicher Sozialpolitik, so zeigt dieses Beispiel, liegen Machtprozesse, wel-
che die Übersetzung von „output“ (dem Wortlaut gesetzlicher Vorschriften) in
„impact“ (den Verteilungswirkungen ihres Vollzugs) steuern; an diesen Macht-
prozessen sind nicht nur Anbieter und Nachfrager auf dem Arbeitsmarkt, son-
dern  –  je nach der speziellen sozialpolitischen Materie, die von einem Gesetz
normiert wird  – auch das administrative Personal, die Angehörigen der (medi-
zinischen, sozialpädagogischen, juristischen etc.) Professionen und darüber hin-
aus die organisierten Interessen und die Massenmedien beteiligt. Wichtig ist uns
hier nur der forschungsstrategische Gesichtspunkt, dass die Entwicklungen und
Innovationen staatlicher Sozialpolitik allein nicht als die Ursache konkreter ge-
sellschaftlicher Zustände bzw. definierter Veränderungen konzeptualisiert werden
können, sondern lediglich als Auslösebedingungen von konflikthaften Interaktio-
nen, über deren Ergebnis strukturelle Machtbeziehungen und Interessenkonstel-
lationen entscheiden und deren Resultate insofern offen und ambivalent sind; wir
ziehen aus dieser Überlegung den Schluss, dass die Aufgabe einer spezifisch so-
ziologischen Sozialpolitikforschung nicht die präskriptive Entwicklung von „po-
licy-designs“ und „policy-outputs“ sein kann, sondern vorrangig die deskriptive
Aufklärung der Bedingungen gesellschaftlicher Implementation politischer Normie-
rungen: deren Kenntnis liefert ja erst die Grundlage, auf der politische Empfehlun-
gen anders als normativ-voluntaristisch allenfalls ausgesprochen werden könnten.
Aus den bisher entwickelten Überlegungen und Hypothesen ergibt sich ein
Schema der soziologischen Analyse der sozialpolitischen Politikentwicklung, das
sich in drei Schritte gliedert. Es ist erstens zu zeigen, dass die Akteure im Staats-
apparat sich in der Tat in dem Dilemma befinden, zwischen „zugelassenen“ For-
derungen und sanktionierten Bedürfnissen auf der einen Seite und wahrgenom-
menen „Erfordernissen“ bzw. Belastbarkeiten der kapitalistischen Ökonomie auf
der anderen Seite nicht vermitteln zu können, ohne die Modalitäten der Erzeu-
gung, Finanzierung und Verteilung sozialpolitischer Leistungen zu verändern.
Die – hier nur unterstellte – durchschlagende Relevanz dieses Bezugsproblems
sozialpolitischer Innovationen lässt sich anhand von Feststellungen darüber über-
prüfen, ob nach dem Zeitpunkt ihres Auftretens, ihrer sachlichen Thematik und
ihrer jeweils unterstellten Wirkungsweise sozialpolitische Innovationen mit sol-
chen konkreten „Vereinbarungsproblemen“ in Zusammenhang gebracht werden
können. Es sind sodann zweitens die Lösungsstrategien zu identifizieren, die – ab-
gesehen von der spezifischen Thematik und den Taktiken politischer Selbstdarstel-
lung, die solche Innovationen zu begleiten pflegen – auf das administrationsinter-
ne Konsistenzproblem (das als solches in der Regel nicht benannt wird) einwirken
30 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

sollen. Und es sind schließlich drittens die „Außenwirkungen“ solcher Lösungs-


strategien, also die mehr oder weniger latenten Begünstigungseffekte und spezi-
fischen Belastungen, die Er- und Entmächtigungswirkungen aufzudecken, die mit
sozialpolitischen Innovationen einhergehen, sowie die Konfliktmuster und spezi-
fischen Konfliktstrategien, die den Prozess der gesellschaftlichen Implementation
sozialpolitischer Innovationen steuern.
Solche gesellschaftlichen Implementationsprozesse lassen sich nach dem Kri-
terium kategorisieren, ob sie – in einem Extremfall – auf die im wesentlichen
unverzerrte Erfüllung der von Administration und Gesetzgeber in ihren „policy-
outputs“ deklarierten Zielsetzungen hinauslaufen bzw. ob sie – im anderen Ex-
tremfall – auf mehr oder weniger organisierte Obstruktionsakte gesellschaftlicher
Machtgruppen stoßen, die ihrerseits neue Konsistenzprobleme im staatlichen Ap-
parat induzieren und diesen eventuell zur förmlichen Rücknahme der Innovatio-
nen nötigen können. Es wäre von großem theoretischen und nicht weniger von
praktischem Interesse zu wissen, welche konkreten sozialpolitischen Innovatio-
nen auf welchem Punkt dieser Skala von „Implementationserfolgen“ zu verorten
sind und welche gesellschaftlichen Machtverhältnisse und Konflikte für das jewei-
lige Ergebnis verantwortlich zu machen sind. Es scheint allerdings angesichts des
kargen Bestandes an verallgemeinbaren theoretischen und empirischen Grund-
lagen für eine solche soziologische Politikforschung unerlässlich, dass derartige
Untersuchungen zumindest vorläufig auf retrospektiver statt auf prospektiver Ebe-
ne angesetzt und mit empirisch-analytischen Erkenntniszielen statt mit norma-
tiv-analytischen Beratungs- und „Verbesserungs“-Absichten durchgeführt werden.
Es geht also um die empirische Rekonstruktion der gesellschaftlichen „Wirkungs-
geschichte“ von sozialpolitischen Innovationen der Vergangenheit.
Von solchen spezifisch soziologischen Untersuchungen wäre dann die Klä-
rung von Fragen zu erwarten wie z. B.: welche unmittelbaren Begünstigungen,
Belastungen und Handlungschancen hat ein neues sozialpolitisches Programm
erzeugt ? Zwischen welchen Kategorien von „Betroffenen“ sind durch dieses Pro-
gramm Beziehungen der Konkurrenz und/oder Kooperation hergestellt worden ?
In welchem Maße besteht bei den Betroffenen die Chance, Vorteile tatsächlich in
Anspruch zu nehmen bzw. für sie nachteilige Regelungen zu unterlaufen oder zu
obstruieren ? Von wem und auf wen können gruppenspezifische Belastungen ab-
gewälzt werden, und von welchen gesellschaftlichen Machtpositionen aus kann
die Programm-Implementierung auf dem Verwaltungswege blockiert werden ?
Die Antwort auf solche Fragen ist nicht nur den Texten der betreffenden Gesetze
und Verordnungen in aller Regel nicht zu entnehmen, sondern sie ist darüber hin-
aus für die staatliche Politik unerkennbar und ungewiss; die materiellen Auswir-
kungen sozialpolitischer Innovationen werden erst im Verlauf einer gesellschaftli-
chen Implementation ausgeschliffen, und die Ambivalenz neuer Maßnahmen und
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 31

Einrichtungen wird nicht eher aufgelöst und zu eindeutigen „impacts“ verdichtet,


als sozialstrukturell bedingte Machtverhältnisse und Konflikte ihr diese Eindeu-
tigkeit verliehen haben.
Die soeben entwickelte These der prinzipiellen Ambivalenz jener sozialpoliti-
schen Innovationen, mit denen der Staatsapparat auf interne Konsistenzprobleme
reagiert, sowie die zugehörige These der außerstaatlichen Konversion von „outputs“
in „impacts“ soll nun an einigen Beispielen verdeutlicht werden. Wir stützen uns
dabei auf einige Rationalisierungsschemata, die gleichsam den gemeinsamen stra-
tegischen Nenner jeweils mehrerer aktueller sozialpolitischer Innovationen dar-
stellen. Diesen Rationalisierungsschemata soll jeweils – und ohne dass eine ge-
nauere Analyse hier möglich wäre – der Gesichtspunkt zugeordnet werden, unter
dem die Ambivalenz (und dementsprechend die außerstaatliche „Ausfüllungs-
bedürftigkeit“) staatlicher Rationalisierungsstrategien plausibel gemacht werden
kann. Von einem solchen Nachweis kann zumindest die Problematisierung je-
ner verbreiteten Vermutung erwartet werden, dass staatliche Sozialpolitik von sich
aus Tatbestände wie „Lebensqualität“, „soziale Sicherheit“ etc. erzeugt; stattdessen
kann die These bestärkt werden, dass sich die „gesellschafts-gestaltende“ Funktion
staatlicher Sozialpolitik darauf beschränkt, Themen, Zeitpunkte und Kampfmittel
zu definieren und damit den politisch-institutionellen Rahmen gesellschaftlicher
Machtprozesse zu etablieren, nicht aber deren Ausgang zu entscheiden.
Im Gegenstandsbereich der sozialpolitischen Politikentwicklung lassen sich
eine Reihe solcher Rationalisierungsschemata ausmachen, die z. T. in der offiziel-
len Berichtsliteratur (Sozialberichte) explizit als bereichsübergreifende strategi-
sche Kalküle benannt und empfohlen werden. Dazu gehört z. B. der Gedanke ei-
ner Effizienzsteigerung der Sozialpolitik durch Verstärkung präventiver (statt ex post
einsetzender, „kurativer“) Problemlösungsstrategien. Die Praxis der sozialpoliti-
schen Innovationen ist diesem Gedanken u. a. mit Ansätzen in der Gesundheits-
politik (Reduktion pathogener Lebens- und Arbeitsbedingungen, vorbeugende
Reihenuntersuchungen), der Bildungspolitik (Vorschulerziehung, Betonung von
„Flexibilität“ und „Schlüsselqualifikationen“ in der Berufsausbildung) sowie im
Bereich des Arbeitsschutzes („Humanisierung“, Betriebsärztegesetz, Arbeitsstät-
tenverordnungen, Jugendarbeitsschutzgesetz usw.) gefolgt. Bei solchen Maßnah-
men liegt das Interesse der staatlichen Organe an einer kostengünstigen, nämlich
an einem möglichst frühen Punkt auf der zeitlichen Problemstrecke ansetzenden
Erledigung institutionalisierter Ansprüche und Funktionen auf der Hand. Die
Frage allerdings, ob die Verfolgung solcher Strategien diesem Interesse des Staa-
tes im Ergebnis tatsächlich zugutekommt, wird mit der Verabschiedung der ent-
sprechenden Maßnahmen und Gesetze keineswegs (positiv) beantwortet, sondern
erst eröffnet. So hängt es bekanntlich von den relativen Spielräumen des Preis-
setzungsverhaltens von Ärzten und Krankenhäusern ab, in welchem Umfang das
32 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

für medizinische Präventionen vorgesehene Finanzvolumen tatsächlich wirksam


werden kann; es hängt von der Stärke betrieblicher und gewerkschaftlicher Inter­
essenvertretung (bzw. dem Grade ihrer Immunität gegen die Drohung von Ra-
tionalisierungs- und konjunkturellen Beschäftigungsrisiken) ab, ob Programme
der Humanisierung und andere Maßnahmen des Arbeitsschutzes im beabsichtig-
ten präventiven, d. h. die Versicherungs- und Sozialhaushalte entlastendem Sin-
ne zu Buche schlagen oder nicht. Für diese und zahlreiche andere Fälle gilt, dass
die staatliche Politik schlechthin nicht im hinreichenden Umfang über die gesell-
schaftlichen „Stellgrößen“ verfügt, deren Manipulation einen Präventionserfolg
allenfalls sicherstellen könnte; sie bleibt deshalb auf die Ergebnisse konflikthafter
„Auswertungsstrategien“ zwischen sozialen Klassen und Gruppen verwiesen, die
über den Erfolg staatlicher Sozialpolitik entscheiden.
Ein ähnlicher Zusammenhang lässt sich bei einem zweiten Rationalisierungs-
schema feststellen, nämlich den Anstrengungen zur Effektivitätssteigerung der So-
zialpolitik durch Ersetzung von Konditional- durch Finalprogramme. Es handelt
sich dabei um die Relativierung von Legalstrukturen, die bestimmte Rechte und
Ansprüche an bestimmte, abstrakt definierte Tatbestände knüpfen, und die Ein-
führung von situationsabhängigen Entscheidungsgründen, die auf dem Weg des
„Ermessens“ usw. nach politischen Opportunitätsgesichtspunkten gewonnen wer-
den. In diesem Zusammenhang ist der extensive Gebrauch von Verordnungsvor-
behalten gerade bei sozialpolitisch relevanten Gesetzen zu nennen, ferner die Er-
messungsspielräume, die durch Begriffe wie den der „arbeitsmarktpolitischen
Zweckmäßigkeit“ bzw. der „Zumutbarkeit“ im Arbeitsförderungsgesetz eröffnet
werden; ähnlich operieren die Gesetzestexte, die mit der Normierung betriebli-
cher Ausbildungs- und Arbeitsbedingungen zu tun haben, in der Regel mit Klau-
seln der „Erforderlichkeit“ und „Zumutbarkeit“. Auch bei diesem Typ von Inno-
vationen ist der Bezug auf staatsinterne Konsistenzprobleme offenkundig: durch
Lockerung starrer Legalformen sollen Ansprüche abgewiesen werden können, de-
ren Befriedigung im Lichte konkreter Umstände als nicht „zweckmäßig“ angese-
hen wird, und es sollen Gebote in ihrer Verbindlichkeit gemildert werden können,
falls die öffentlichen Folgelasten ihrer Durchsetzung (wie Arbeitslosigkeit und
Minderung des Steueraufkommens) als gravierend erscheinen.
Was freilich als zweckmäßig, zumutbar, erforderlich usw. jeweils zu gelten hat
und demgemäß als Entscheidungsgrundlage von Verwaltungen und Gerichten fi-
guriert, das hängt regelmäßig mittelbar und unmittelbar von den Machtkonstel-
lationen zwischen gesellschaftlichen Interessen und ihren jeweiligen Droh- und
Sanktionspotentialen ab. Ob etwa ein Umschulungsantrag arbeitsmarktpolitisch
zweckmäßig (und daher zu bewilligen) ist, darüber muss von der Arbeitsverwal-
tung unter Berücksichtigung der absehbaren Strategien potentieller Abnehmer der
umgeschulten Arbeitskraft und im Einklang mit Standortwahl-Entscheidungen,
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 33

Rekrutierungsverhalten etc. der Abnehmer entschieden werden. Ebenso wird sich


die Definition dessen, was bei der Vermittlung durch das Arbeitsamt ein „zumut-
barer“ Arbeitsplatz ist, nach dem Maß individuellen oder kollektiven Konflikt-
potentials der Arbeitnehmer richten.
Als ein drittes Rationalisierungsschema lässt sich der häufig kon­ statierte
Sachverhalt bezeichnen, dass der Anteil der Sach- und Dienstleistungen an der
Gesamtheit sozialpolitischer Staatsausgaben kontinuierlich ansteigt; zusätzlich zu
Kaufkraft-Übertragungen und z. T. sie ersetzend operiert die Sozialpolitik mit an-
staltlichen Verhältnissen der Schulung, Betreuung, Pflege, Heilung, Sozialisation,
Resozialisation, Beratung, Unterrichtung usw., d. h. mit nicht-monetären Steue-
rungsmedien (Badura und Gross 1977; Murswiek 1976, S. 17; vgl. Sozial­bericht 1976,
S. 101; Tennstedt 1976, S. 150). Auch diese Strategie steht in eindeutigem Zusam-
menhang mit staatsinternen Managementproblemen des Ausgleichs zwischen in-
stitutionalisierten Ansprüchen einerseits und den finanziellen und institutionel-
len Mitteln zu ihrer Befriedigung andererseits: sobald Anspruchsträger nicht nur
mit Geldmitteln ausgestattet, sondern – zusätzlich oder ersatzweise – in Verhält-
nissen der „Behandlung“ einbezogen werden, lässt sich erstens die „unzweckmäßi-
ge“ Verwendung von Sozialeinkommen, die dem Geldbesitzer ja freisteht, unter
Kontrolle bringen, und lassen sich zweitens vor allem Kategorien von Dienstleis-
tungen und Gütern zur Verfügung stellen, die marktmäßig überhaupt nicht oder
nur zu wesentlich höheren Kosten zugänglich wären. (So müssten z. B. die Trans-
ferzahlungen an Studenten wesentlich heraufgesetzt werden, wenn deren Repro-
duktionsbedürfnisse auf regulären Güter- und Dienstleistungsmärkten abgedeckt
statt durch spezielle subventionierte Versorgungsbetriebe wie Mensen und Wohn-
heime befriedigt werden müssten; dieser Einsparungseffekt anstaltlicher Versor-
gung geht für die Klienten freilich einher mit dem mehr oder weniger weitrei-
chenden Verzicht auf Wahlmöglichkeiten, die wohl dem „Käufer“, nicht aber
dem „Benutzer von Anstalten“ zur Verfügung stehen.) Diese Form der Bedarfs-
befriedigung räumt nun  –  und darin besteht die spezifische Ambivalenz dieses
Ra­tionalisierungsschemas – denjenigen, die das anstaltliche Leistungsangebot er-
stellen, kontrollieren und verteilen, eine erhebliche Definitionsmacht über die Be-
darfsnormen der Klienten ein; auf der anderen Seite findet aber auch eine De-In-
dividualisierung der Klientel, eine Statusverschiebung vom individuellen „Käufer“
zum Mitglied eines Kollektivs von „Nutzern“ statt, deren Machtpotential sehr
wohl ein Gegengewicht zum Definitionsmonopol des Anstaltsmanagements er-
zeugen kann. Insofern steht, wo sozialpolitische Leistungssysteme von Einkom-
men-Ersatzleitungen auf anstaltliche Versorgungsformen umschalten oder erstere
durch letztere ergänzen, keineswegs von vornherein fest, ob das materielle Er-
gebnis solcher Innovationen nun die bürokratische Entmündigung der Klientel
durch professionelle Oktroyierung von Bedarfsnormen sein wird oder vielmehr
34 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

die Mo­bilisierung und Autonomisierung der Klientel, die aufgrund des kollektiven
Charakters anstaltlicher Versorgung die Chance gewinnt, sich aktiv in den Prozess
der Definition und Befriedigung ihrer Bedürfnisse einzuschalten; auch diese Frage
wird – wie zahlreiche Studien über das politische Dilemma der Sozialarbeiter-Pro-
fession exemplarisch belegen – erst im Zuge der gesellschaftlichen „Fremdimple-
mentation“ sozialpolitischer Innovationen entschieden (vgl Standfest 1976a, S. 14).
Als ein viertes, in aktuellen sozialpolitischen Entwicklungen sich abzeichnen-
des Rationalisierungsschema können Versuche angesprochen werden, fiskalische
Aufwendungen (und politische Konfliktkosten !) dadurch einzusparen, dass man
öffentliche Aufgaben auf parafiskalische Finanzierungssysteme einerseits, auf pri-
vate bzw. halböffentliche („selbstverwaltete“) Organisationsformen des Entschei-
dungsprozesses andererseits verlagert. Die Zuweisung von öffentlichen Aufgaben
an die – beitragsfinanzierte – Bundesanstalt für Arbeit; die Abwicklung politi-
scher Zielsetzungen wie Humanisierung der Arbeit, lohnpolitische Gleichstellung
von Männern und Frauen, Vermögensbildung usw. über das Tarifvertragssystem;
die teilweise noch in der Diskussion befindlichen Modelle, die auf die Finanzie-
rung spezieller sozialpolitischer Funktionen durch Sondersteuern und (Berufs-
bildungs-, Arbeitsmarkt-, Ausländer-)Abgaben hinauslaufen; sowie die Tenden-
zen zur Selbstbeteiligung an den Kosten der Gesundheitsfürsorge im Rahmen der
Krankenversicherung sind Beispiele für diese Rationalisierungsstrategie der öf-
fentlichen Sozialpolitik. Auch hier steht die Behebung eines staatsinternen Dilem-
mas strategisch im Mittelpunkt: Finanzierungs- und Entscheidungslasten sollen
von der zentralstaatlichen Ebene weggeschoben und auf den Kreis der unmittelbar
Beteiligten bzw. Betroffenen, sozusagen „vor Ort“ verlagert werden. Da es aber be-
kanntlich von der relativen ökonomischen Machtpositionen jener „Beteiligten“ ab-
hängt, ob die nominellen Abgaben- und Steuerzahler auch realiter belastet werden
(und nicht vielmehr auf dem Wege der Überwälzung zu bloßen Steuereintreibern
werden), kommt es wiederum in erster Linie auf diese Machtkonstellation bzw.
die Strategien ihrer Veränderung an, die definieren, welche realen Begünstigungs-
effekte solche sozialpolitischen Innovationen für wen und auf wessen Kosten nach
sich ziehen. Auch für dieses Rationalisierungsschema gilt, dass die staatliche So­
zialpolitik nicht Konfliktlösungen, sondern Konfliktstoffe erzeugt, eine Einsicht üb-
rigens, die sich in der jüngst verlautbarten sozialdemokratischen Warnung nie-
derschlägt, dass eine Senkung der Sozialhaushalte sehr wohl zur Verschärfung von
Verteilungskonflikten bis hin zur „Unregierbarkeit“ der BRD führen könne (statt
zu der von konservativer Seite erwarteten Sanierung der öffentlichen Finanzen
und der privaten Profitraten).
Die Aufzählung und Unterscheidung von Rationalisierungsschemata, die in
der aktuellen sozialpolitischen Entwicklung eine Rolle spielen, soll hier – ohne
Anspruch auf annähernde Vollständigkeit – mit dem Hinweis auf einen weiteren
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 35

Typ von Rationalisierungsstrategien abgebrochen werden; wir meinen den – auch


in zahlreichen anderen Politikbereichen beobachteten und diskutierten – Trend
zur „Verwissenschaftlichung“ der Politik, d. h. zur maßgeblichen Beteiligung von
wissenschaftlichen Experten an der Entwicklung und Evaluation politischer Pro-
gramme. Im Zusammenhang mit der Verwissenschaftlichung auch der staatlichen
Sozialpolitik ergibt sich hier die Gelegenheit, auf die im ersten Abschnitt unse-
res Beitrages diskutierte Problematik zurückzukommen. Die Verwissenschaftli-
chung der sozialpolitischen Programmentwicklung ist zunächst durch eine Reihe
von manifesten und latenten Funktionen motiviert, die sich zwangslos mit dem
Problem der „Vereinbarkeit“ institutionalisierter Ansprüche mit verfügbaren Mit-
teln zu ihrer Befriedigung, also mit staatsinternen Konsistenzproblemen, in Zu-
sammenhang bringen lassen: von der Wissenschaft werden Empfehlungen für
die effizientere Durchführung von Programmen sowie eine Verbesserung der
Wirkungsgenauig­keit („Effektivität“) sozialpolitischer Maßnahmen erwartet. Ver-
wissenschaftlichung erfüllt darüber hinaus die Funktion der Entlastung des poli-
tischen Entscheidungssystems in sozialer Hinsicht (weil Forderungen und Reali-
tätsdeutungen derer, die sich nicht wissenschaftlich legitimieren können, z. T. als
nachrangig behandelt werden können), und in zeitlicher Hinsicht (weil zwischen
der Identifizierung von Problemen und der Verabschiedung von Problemlösungen
eine zeitliche Pufferzone eingeschoben werden kann, während der Informationen
gesammelt und Programmalternativen abgewogen werden, den Betroffenen aber
vor allem Gelegenheit gegeben wird, sich auf bevorstehende Veränderungen ihrer
Position und ihrer Machtchancen einzurichten und sich für die absehbaren Gra-
benkämpfe zu rüsten).
Die Strategien, die zur Rationalisierung und Entschärfung staatsorganisatori-
scher Binnenprobleme führen (oder jedenfalls mit diesem Ziel initiiert werden),
zeigen aber in ihrer Außenwirkung charakteristische Ambivalenzen; sie sind für
konträre gesellschaftliche Interessenpositionen auswertbar, und ihre faktischen
gesellschaftspolitischen Auswirkungen treten erst im Verlauf solcher konflikthaf-
ter Auswertungsversuche zutage, werden also nicht von der jeweiligen politischen
Rationalisierungsstrategie selbst schon festgelegt. Das gilt, ebenso wie für die zu-
vor erwähnten Rationalisierungsschemata, auch für den Fall der Verwissenschaft-
lichung der sozialpolitischen Programmentwicklung. Je größer der Umfang ist, in
dem die staatliche Sozialpolitik Dienstleistungen des Wissenschaftssystem in An-
spruch nimmt, desto größer scheint – jedenfalls dort, wo nicht zusätzliche Fil-
ter und diskriminierende Mechanismen ins Wissenschaftssystem selbst eingrei-
fen, bzw. die Angehörigen des Wissenschaftssystems darauf verzichten, sich gegen
diese zu verteidigen – die Chance dafür zu sein, dass konträre theoriepolitische
Konzepte sich entfalten und für die staatliche Programmformulierung einerseits,
für den Prozess der nichtstaatlichen Implementation und Auswertung der Pro-
36 Politisch-soziologische Erklärungsansätze

gramme andererseits Relevanz gewinnen. Der entscheidende theoriepolitische


und politische Konflikt, der in der Folge zunehmender Verwissenschaftlichung
der Sozialpolitik (ebenso wie etwa der Bildungspolitik) eröffnet und verschärft
wird, lässt sich unserer Auffassung nach in der Frage zusammenfassen: wird die
akademische Sozialpolitik – nach dem Vorbild juristischer und ökonomischer
Theorie-Konzepte, oder auch in den Spuren einer etatistisch fixierten „policy sci-
ence“ – kontrafaktisch11 an dem Selbstverständnis festhalten, als sei die staatliche
Politik vermöge ihrer Einsichten zur Erzeugung „effizienter“, „effektiver“, „zweck-
mäßiger“, „richtiger“ oder gar „sozial gerechter“ Politiken imstande ? Oder wird
sie zur Aufkündigung dieses technokratischen Missverständnisses durchdringen
und stattdessen auf der Grundlage der Einsicht operieren, dass keineswegs die in-
stitutionellen und legalen Strukturen des „policy outputs“ es sind, die den gesell-
schaftspolitischen „impact“ der Sozialpolitik definieren, sondern dass vielmehr
die – legal und politisch zwar sanktionierten – gesellschaftlichen Macht-, Erpres-
sungs- und Bedrohungsverhältnisse sowie die an ihnen hängenden Chancen der
Interessendurchsetzung das jeweilige Ausmaß „sozialer Gerechtigkeit“, das von
der staatlichen Sozialpolitik zustande gebracht werden kann, determinieren ? Es
ist nicht zu sehen, was anders eine spezifisch soziologische Sozialpolitik-Forschung
legitimieren könnte als die Aufdeckung dieser konkreten Mechanismen und Be-
dingungen der nicht-staatlichen Implementation staatlicher Sozialpolitik.

Literaturverzeichnis

Achinger, H. (1959). Soziologie und Sozialreform. In Soziologie und moderne Gesell-


schaft.
Badura, B., & Gross, P. (1977). Sozialpolitik und soziale Dienste: Entwurf einer Theo-
rie der persönlichen Dienstleistung. Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozial­
psychologie, 19, 361 – ​385.

11 Angesichts der verbreitenen Euphorie über die präskriptive Leistungsfähigkeit der Sozial-
wissenschaften für eine „verbesserte“ oder „sozial gerechtere“ staatliche Sozialpolitik mag
das rückblickende Resümee Ernüchterung auslösen, dass ein amerikanischer Sozialpolitik-
Forscher hinsichtlich der Politik-Relevanz sozialpolitischer Forschungen zieht: „A principal
thesis of this book ist hat the results of social science research studies generally have been ir-
relevant or relevant only in macro-negative terms (and, hence, of limited worth) to the key
decision issues in federal social policy making fort he disadvantaged […] That is, the studies
indicate how groups […] are disadvantaged as to education, health, jobs, income, etc. (mac-
ronegative information), but not specifically how to overcome these problems“ (Williams
1971, S. 58). Vgl. auch den nicht zuversichtlich gestimmten deutschen Erfahrungsbericht von
Batholomäi (1975).
Politisch-soziologische Erklärungsansätze 37

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The German welfare state:
principles, performance and prospects
2
after unification (1999)

Organizational principles and the main institutional


components of the German welfare state

The German welfare state – and similarly most other welfare states – can best be
visualized as an institutional architecture that consists of four floors. This struc-
ture has been erected during the course of roughly one-and-a-half centuries. Both
the sequence in which the floors were built and their internal structure are mark-
edly different from the experience of other comparable capitalist industrial soci-
eties in the West. In order to outline the German welfare state’s Sonderweg, let me
condense and simplify a long and exceedingly complex story that has been inves-
tigated in recent years in a number of comparative studies by historians and po-
litical scientists.1
The oldest layer is protective regulation of the labor process. It dates back, in
Prussia, to the temporal limitation of the working life (through the ban on child
labor, accomplished in part through mandatory primary education) and the lim-
itation of the work day. Further regulations applied to health and safety issues, to
women, and to grievance procedures and surveillance and enforcement agencies
(such as Gewerbeaufsicht). The overriding concern was to protect workers at work
and to regulate access to the labor market. This concern was held to justify the lim-
itation of the freedom of contract. Construction on this floor of the welfare state
edifice is still going on (as illustrated, for instance, by the debate on ‘work human-

1 See P. Baldwin, The Politics of Social Solidarity (Cambridge: Cambridge University Press,
1990); G. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism (Princeton: Princeton
University Press, 1990); G. A. Ritter, Der Sozialstaat – Entstehung Und Entwicklung Im Inter-
nationalen Vergleich (München: Oldenbourg 1989).

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 39
C. Offe, Der Wohlfahrtsstaat und seine Bürger, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 2, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22259-8_2
40 The German welfare state

ization’ and ‘Mitbestimmung am Arbeitsplatz’ )2 that dominated the industrial rela-


tions and labor law debates in Germany (as well as, to an extent, in the US) during
the early 1970s.3
The second floor of our metaphorical building comprises all those measures
and programs that are designed to protect workers (and gradually also their de-
pendent family members and eventually survivors) outside work through the spe-
cifically German version of Sozialversicherung (social security). Compensation
schemes were introduced by Bismarck’s pioneering reforms of the 1880s for some
of the standard risks that put workers out of work and imply the loss of income
from work, namely industrial accidents, illness and inability of workers to work
due to old age (later, with the invention of retirement,4 generalized to become a
period of life after work that automatically began with the passing of a working
person past a certain age barrier).5

2 For a German proposal on these issues, see H. Matthies et al., “Arbeit 2000. Anforderungen
an Eine Neugestaltung Der Arbeitswelt – Eine Studie Der Hans-Böckler-Stiftung” (Reinbeck
bei Hamburg, 1994). Incidentally, the development of the European Community’s social pol-
icies seems to follow the same sequence. Both the social action program of 1972 and the in-
troduction of the ‘social dimension’ in the late 1980s were, to the extent they were of more
than a declamatory and symbolic nature, concerned with issues of health and safety at work
and with equal employment opportunities for women.
3 Needless to say, the building that I am going to describe here also has a basement. For be-
fore workers can be protected at work, they must be brought to work. The main project of
social policy in the incipient industrial revolution in Germany, roughly in the period from
1790 to the late 1840s was to terminate traditional communal forms of poor relief and char-
ity with modern state-sponsored approaches to the vast incidence of poverty. To that end, a
new division had to be established in moral, economic and legal-institutional terms that was
previously unknown: the division between categories of people that were legitimately out of
work (i. e. ‘deficient’ persons such as children, women as mothers and the handicapped) and
those illegitimate non-workers who were considered able but unwilling to work. The restric-
tive admission to the first of these categories corresponded to the punitive and disciplinary
efforts directed at those deemed belonging to the second. Cf. ALR 1794, II, 19 as quoted in
E. Pankoke, Die Arbeitsfrage (Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1990). This division is the root
of policies that provide aid (Fürsorge, Sozialhilfe) to the ‘deserving’ needy who have recog-
nized reasons for not participating in the labor market.
4 See J. Ehmer, Sozialgeschichte des Alters (Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1990); A.-M. Guille-
mard, “France: Massive Exit through Unemployment Compensation,” in Time for Retirement,
ed. A.-M. Guillemard and H. van Gunsteren (Cambridge: Cambridge University Press, 1991).
5 The fourth standard risk of workers outside work, namely the disemployment of able-bodied
workers seeking employment, was to be covered only with a delay of some 40 years with the
AVAVG of 1927, the first nationwide unemployment insurance scheme. The fifth standard
risk outside work, namely the need to undergo long-term care, has only recently been cov-
ered by a social security system that became effective in 1995 (soziale Pflegeversicherung).
The German welfare state 41

The trajectories that the development of these social security schemes followed
are well known.6 Wider and wider segments of the universe of the employed (and
eventually also the self-employed, but consistently excluding civil servants, or
Beamte) were included into the ranks of mandatory contributors to and benefi-
ciaries of social security; more risks were covered (e. g. survivors’ pensions, health
services, eventually unemployment); and the monetary replacement rates were
steeply increased in the history of these systems.
More importantly, the German version of social security means that the con-
tractual relationship between worker and employer that is established through
the labor contract is automatically enshrined into a status order imposed upon
the contractual relationship by a paternalist state that authoritatively imposes du-
ties (to contribute) and rights (to benefits) to those of its subjects who perform
the economic role of regular employee,7 meaning lifelong full-time contractual la-
bor. This arrangement is of a special legal quality: it is a status order not negotiat-
ed between the parties involved in the contract. But this system of status applies
only to gainfully employed workers, not to citizens in general and not specifically
to the poor. It also differs from an actuarial insurance contract, as rates and ben-
efits are politically fixed and the state budget guarantees and in part subsidizes
the social security budget. It also deviates from the market logic in that benefits
are defined, not contributions (which are kept variable in order to cover what-
ever claims to benefits must be honored according to the pay-as-you-go system).
Nor does it originate from a democratic political process.8 It is rather an imposi-
tion executed by an enlightened, far-sighted, activist-paternalistic state executive
that finds it expedient to endow certain categories of its subjects with protection
and obligation. Its roots are neither liberal nor socialist but derive directly from
Lorenz von Stein’s ideas of ‘social monarchy’9 and the perceived need to preserve
its own authority by mediating autonomously and in collectively beneficial ways
between the conflicting forces of a class-divided society. The complement of the
status order of privilege and positive rights is the simultaneous ban from politi-
cal life executed against social democracy through the Sozialistengesetze in force
from 1878 to 1890.

6 J. Alber, Vom Armenhaus zum Wohlfahrtsstaat (Frankfurt am Main: Campus, 1982).


7 In this case regular employee means performing full-time paid labor in a firm or enterprise
for the duration of one’s working life.
8 See F. Nullmeier and F. W. Rüb, Die Transformation der Sozialpolitik. Vom Sozialstaat zum Si-
cherungsstaat (Frankfurt am Main: Campus, 1993).
9 See E. W. Böckenförde, “Lorenz von Stein Als Theoretiker Der Bewegung von Staat und Ge-
sellschaft zum Sozialstaat,” in Staat, Gesellschaft, Freiheit (Frankfurt am Main: Suhrkamp,
1976).
42 The German welfare state

Such were the origins that gave rise to an amazingly robust social policy ar-
rangement that turned out, in the course of a century, to be as flexible in its op-
eration as it is durable and even rigid in its basic logic. The elements of this logic
are the following:10
Insurance is mandatory for employers and employees. Being employed (with-
in a full-time and lifelong ‘standard employment relationship’ held by the typical
male breadwinner) implies being insured. It also means the reverse: only those
members of society (including their dependents) are insured who have ‘earned’
this status through regular employment.
The legal validity and fiscal viability of the arrangement are guaranteed by the
state, which subsidizes the balance between contribution and claims but is not al-
lowed to divert contributions to purposes other than those of the social security of
the insured. The ‘para-fiscal’ fund is thus seen as the collective quasi-property of
the ‘community of the insured’.
The system, most significantly the pension insurance, implements a peculiar
‘vertical’ concept of social equality: it is not the cross-cutting norm of equality
that narrows the gap between the well-to-do and the recipients of low income,
but the ‘longitudinal’ norm of equality which is designed to minimize the gap be-
tween the present (wage-based) and the future (pension-based) level of income of
one and the same person. Two reform legislations (1957, 1989) have strengthened
this equalizing effect that extends over the life course by establishing the norm
that pensions do not only increase in proportion with the lifetime income of the
pensioner, but also in proportion with the current real income of the population
presently active under a standard employment contract. Moreover, payment of
benefits is in no way tied to need – as little as need by itself provides access to the
pension fund’s resources. The pension claim is a right ‘earned’ through employ-
ment by virtue of a statutory status order.
The social security funds (except for the fund of the accident insurance which
is employer-financed and hence exclusively employer-controlled) is a collective
capital financed and ‘owned’ to equal shares (Beitragsparität) by the two corporate
collectivities of employers and standard employees. The peculiar kind of prop-
erty rights thus established stand in the way of its resources being mistaken for
state revenues available for discretionary political purposes. Thus, the collective
owners can be reasonably certain that their ‘property’ is not used for any purpos-
es other than those of the ‘community of the insured’ (Versichertengemeinschaft),
a corporate collectivity which also enjoys the exclusive right to the joint collec-

10 See C. Offe, “Akzeptanz und Legitimität Strategischer Optionen in der Sozialpolitik,” in Si­
cherheit und Freiheit, ed. C. Sachße and H. T. Engelhardt (Frankfurt am Main: Suhrkamp,
1990), 182 ff.
The German welfare state 43

tive management (Selbstverwaltung) of the funds within the framework of statu-


tory regulations.
The status group of the ‘community of the insured’ defines a broad middle stra-
tum of the population in gainful employment, often described as those in a ‘stan-
dard employment relationship’ (Normalarbeitsverhältnis). At the upper end of this
stratum there is an income level beyond which fixed proportional contributions
are no longer deduced (although recipients of incomes exceeding this threshold
keep their membership status); at the lower end of the income scale there is an
income threshold below which wage incomes are considered ‘insignificant’ (ge­
ringfügig), with the double implication that low-wage workers lack any direct en-
titlement to social security benefits (as they do not contribute) and that those who
do enjoy pension rights have their claims tied not to general average income, but
to the average income of all ‘standard’ workers who are actually covered by the in-
surance scheme, which makes the reference income according to which pensions
are indexed higher than it would be in case it were tied to all earned incomes (in-
cluding those of ‘insignificant’ recipients).
Not only can no ‘outsider’ (such as the state or the poor) dispose of the funds,
but also potentially divisive internal redistributive effects (i. e. effects of redistribu-
tion between high- and low-income earners among the insured) are kept within
narrow limits. True, contributions are neither flat rate nor progressive (as in di-
rect taxation), but strictly proportional between the lower and the upper thresh-
old. That would still leave open the possibility, particularly in the health insurance
system, that earners of very high-incomes pay into the fund more than they would
typically ever expect to claim as benefits. In order to forestall conceivable adverse
reactions of those who might feel that their solidarity is overtaxed, an upper lim-
it of income (in both the pension and the health insurance funds) has been intro-
duced beyond which further income is not liable to proportional social security
contribution. There is a component of redistribution built into the health, pension
and unemployment systems that is, however, cross-cutting income categories as
it pertains to family status and health status. Dependents of insured workers are
also insured and can thus collect benefits (or cause an increase of unemployment
benefits), thus leaving single workers (as well as workers with below-average med-
ical needs) in a relatively disadvantageous position – a redistributive effect occur-
ring between families and single persons that is sometimes justified in terms of an
‘investment’ that the latter are legitimately (and ultimately in their own collective
interest) called upon to make as a contribution to the costs of raising the next gen-
eration, which in turn will generate the income from which the future pensions of
present contributors will derive.
Finally, by ‘taxing’ employers and employees to equal extent and by granting
both the joint right to self-government, interclass cooperation is encouraged and
44 The German welfare state

a quasi-public role is assigned to the partners in wage bargaining, as the results of


their bargaining will affect not just the active, but indirectly, via indexation of ben-
efits, also the presently retired former workforce.
The secret of the impressive robustness of a social security system thus con-
strued resides, I wish to submit, in two characteristics. First, it is reliably insulated
from (class and party) politics, as collective ownership of all employers and em-
ployees in the social security funds is safely established. Social security funds are
state-guaranteed and state-regulated, but by no means ‘state-owned’, hence they
cannot be diverted to other purposes by the state (as can all forms of social as-
sistance). Second, it is morally undemanding, as no participant in the system is
called upon to overcome the natural reluctance to spend parts of his/her income
for the benefit of others. Redistribution is mainly temporal, not social. To the ex-
tent that it does occur between categories of persons and not just between stages
of the lifecycle, the benefits and burdens of redistribution are largely randomized
and cannot be anticipated as to their social incidence. After all, behind the veil of
ignorance concerning future life events the perception prevails that ‘all of us’ can
fall victim to accidents, illness, unemployment or premature death of a breadwin-
ner. Before discussing some of the implications of these two features of the mor-
al economy of social insurance, let us move up to the third floor of our building.
On the third floor, the issue is not the health and safety of the worker at work
or the income security of the worker outside of and after work, but the determi-
nation of workers’ income itself. The institutional provisions that we find here
concern the regulation of the wage rate.11 Collective wage bargaining between
the collective actors of labor and capital was licensed, and the resulting wage
rates were declared mandatory (Allgemeinverbindlichkeitserklärung) in Germany
during and immediately after the First World War, with the corollary provisions

11 As both contributions and benefits are tied to wages, there is a backward linkage here be-
tween the third and the second floor: increments of retirement incomes do depend directly
upon the rate of increase of wages of presently employed workers. There is also a backward
linkage to the first level, as collective agreements, both those resulting from negotiations be-
tween works councils and management on the company level (Betriebsvereinbarungen) and
those resulting from collective bargaining between unions and employers’ associations on
the sector/region level (Manteltarifverträge), pertain also to issues of working conditions,
hiring and firing practices and working time regulations. Note, however, that among the
three categories of items that workers are typically interested in – namely working condi-
tions, wages (including social wages), and employment security – only the first two can be
determined through collective bargaining, while the third remains a residual variable, i. e.
one that neither social partners nor national governments can ever make binding commit-
ments on (a fact that has obviously been neglected by the initiators of a widely acclaimed re-
cent proposal by IG Metall to ‘contractualize’ employment levels by fixing them at negotiated
levels in exchange for unions’ wage restraint).
The German welfare state 45

that (a) the state must keep out of direct wage determination (Tarifautonomie, en-
shrined in Article 9 of the Grundgesetz) and that (b) the right to strike is limited
to cases in which strikes are sponsored by unions and properly voted on by union
members (with most union statutes requiring a 75 percent majority for starting a
strike and a 25 percent majority for ending a strike, the 100 percent yardstick be-
ing in both cases not employees but registered union members within the respec-
tive sector and region).
As the system of industrial relations was further developed and refined during
the period after the Second World War, three institutional divides became ever
more marked. First, the divide between trade unions and political parties, mak-
ing unions at least nominally non-partisan (Einheitsgewerkschaft). Second, the
divide between company-level and sector/region-level bargaining (giving the lat-
ter precedence over the former through the pattern of multi-employer collective
agreements – Flächentarifvertrag – and making unions as well as employers’ asso-
ciations capable and willing to act ‘responsibly’ by taking into account the lower
marginal cases of income and profitability in their respective constituencies). And
third, the divide between the organizational domains of unions (‘one shop, one
union’, Industrieverbandsprinzip), rendering inoperative virtually all inter-union
disputes and competitive rivalries.
Finally, the top floor can be visualized to consist of a set of macroeconomic
policies, as well as contingent favorable economic effects and conditions that have
yielded consistently high levels of employment in the period from 1955 to 1975.12
It is debatable to what extent this favorable condition was induced by a context of
a global economy that found itself on an unexpectedly long and steep trajecto-
ry of expansion, thus providing the German economy with the opportunities of
export-led growth and employment; or to what extent this condition was inten-
tional and policy-induced (monetary policies, but also policies aiming at infra-
structure, technology and human capital development); or to what extent it was
a mere byproduct of the working of the main components of the ‘social constitu-
tion’ (Sozialverfassung) of the Federal Republic as I have just described them as
the inventory of floors two and three of the institutional edifice. The success story
of a well-functioning system of full-employment welfare capitalism can to some
extent be accounted for alternatively in terms of favorable opportunities, prudent
policies or an ingenious institutional order with its beneficial side-effects upon

12 Charles S. Maier, in comparing the experience of the Weimar welfare state with that of the
second German republic, suggests the decisive role of full employment conditions or poli-
cies that I depicted here as the fourth floor of the welfare state and that the politics of Weimar
never allowed to be erected. Cf. His “The Two Postwar Eras and the Conditions of Stability,”
American Historical Review 86, no. 2 (1981): 327 – ​67.
46 The German welfare state

productivity, competitiveness and employment. While the first two of these ex-
planatory perspectives are commonly invoked, the third is less so. Let me elabo-
rate briefly what it might contribute.
Shortly before the eve of the period of social-liberal coalition governments
in German post-Second World War history (1969 – ​1982), the Social Democratic
chancellor Helmut Schmidt stated half-seriously (I suppose) that while other ad-
vanced economies are endowed with the conventional three factors of production,
the Modell Deutschland economy is blessed with a fourth, namely ‘social peace’. In-
dicators such as number of work days per 1,000 workers lost through strikes or in-
cidence of non-official strikes do of course support his point. But the institutional
structures that govern social security and industrial relations do more than just
spare society the conflicts, frictions and inefficiencies from which other advanced
economies have suffered severely during the same period, most notably in Brit-
ain. All three of the arrangements described so far have also helped to make labor
a ‘precious’ commodity. The high costs of employing labor, both wage-related and
related to non-wage costs of employment (i. e. social security contributions), in-
duced upon investors/employers the managerial priority to economize on labor, to
introduce efficiency-enhancing technical innovations, to invest in the training and
updating of workers’ skills, and to cultivate cooperative labor-management rela-
tions so as to maximize the yield of labor; all of these incentives had the welcome
aggregate side-effect of allocating a “costly” workforce to the continuously mod-
ernized production of high-quality and internationally highly competitive prod-
ucts. Through the economic incentives originating from it, the Sozialverfassung
itself was to play a critical role in making the German economy into a growth ma-
chine capable of generating full employment – at least for a period that now most
definitely belongs to the past.13
There is a second incentive built into the institutional structure. It prompts
state policies, particularly in the areas of economic, fiscal, trade and monetary
policy, to give high priority to considerations of full employment – as the failure
to achieve full employment generates, given the rather generous and state-guaran-
teed transfer incomes granted to the unemployed and the retired, painful reper-
cussions upon the state budget. It is only if unemployment is relatively low, or high
levels are at any rate but of short duration, that guaranteed social wages for the un-
employed are claimed by just a moderate number of recipients and that a sufficient
number of people earn income and pay contributions in order to maintain a fis-
cal balance of social security. For if, in contrast, unemployment rises in terms of
numbers of unemployed and average duration of individual unemployment, the

13 See Böckenförde 1976.


The German welfare state 47

number of claimants grows, the number of contributors decreases (and probably


also the rate of increase of their wages due to the abundant labor supply). As a con-
sequence, honoring social security commitments becomes as costly in budgetary
terms as rescinding those commitments can become in political terms. In order to
avoid either of these contingencies, every government must give high priority to
policies aimed at high levels of employment.
The pursuit of such policies has been facilitated through trade unions’ wage
moderation, again partly an outcome of the institutional structure of German in-
dustrial relations. The institutional separation of the unions from political parties
and of industry-level from company-level bargaining played a significant role in
dampening, on the part of unions, inter-class redistributive ambitions (advocated
by a radical minority within German trade unionism until the mid-1950s as ‘ex-
pansive Lohnpolitik’ ) in favor of wage demands largely in line with productivity
gains (‘produktivitätsorientierte Lohnpolitik’). The predominant ‘yearning for pri-
vate goals’ (Maier) in response to the fresh experience of the economic misery of
the post-war years as well as the Cold War environment leading to the Constitu-
tional Court’s ban of the Communist Party (KPD) in 1956 all contributed to a cli-
mate in which ‘the stakes of politics narrowed’ and full employment remained
unburdened by political demands for redistribution.

Growth and consolidation in the post-second world war era

The quartet of protective regulation of the workplace, social security, collectivist


income determination and full employment played a decisive role in the political
consolidation of the Federal Republic and its ‘social market economy’. As early as
in the late 1950s (i. e. after the Communist Party had been outlawed as unconstitu-
tional, the Federal Republic had joined the western military alliance, the Adenauer
government had introduced an automated link between levels of pensions and lev-
els of both inflation and real income, and after the Social Democrats had taken
their famous Godesberg turn), the Federal Republic served as the model for Otto
Kirchheimer of his ‘waning opposition’ thesis.14 The consensual, centripetal and
cooperative nature of German politics is nowhere more clearly evident than in the
field of the politics of social policy and economic policy in the 1960s. After all, this
decade saw the consensual adoption of basic and comprehensive economic policy,
labor market and vocational training legislations (Stabilitätsgesetz, Berufsbildungs-

14 Otto Kirchheimer, “Germany: The Vanishing Opposition,” in Political Opposition in Western


Democracies (New Haven: Yale University Press, 1966).
48 The German welfare state

gesetz, Arbeitsförderunggesetz), together with the formation of Konzertierte Aktion,


and eventually Große Koalition.15
This spirit of consensus applied (and mostly still applies) to the two major par-
ties, where the right wing of the Social Democrats (with its strong de facto base in
the DGB unions) has almost always joined forces with the labor wing of the CDU
(Sozialausschüsse). Conflicts, to the extent that they occur at all, concern mar-
gins, not philosophies or institutional designs. This cooperation, aptly referred
to as a ‘latent social policy grand coalition’,16 is further corroborated by the trade
union federation’s (DGB) (as well as most of its member unions’) long-standing
practice to have at least one CDU member on their boards. Furthermore, there
is a striking absence of conflict concerning the question of mutually demarcat-
ing the proper spheres of action of (Länder and federal) governments (legitimat-
ed through territorial representation), on the one hand, and those of the ‘social
partners’ and their collective bargaining practice of ‘Flächentarifvertrag’ (multi-
employer contracts that are valid for whole regions and whole sectors of indus-
try); the latter sphere of action is based upon patterns of ‘societal corporatism’,
legitimation through functional representation, and the provision of Article 9 of
the Grundgesetz (Koalitionsfreiheit and Tarifautonomie). The remarkably stable
divi­sion of jurisdictions is further highlighted by the viability of the dualist sys-
tem of having employees’ interests represented through two separate pillars, one
being statutory works councils (Betriebsräte) responsible for negotiating mostly
personnel  issues  and  working conditions at the shop and company levels, the
others being voluntary trade unions enjoying the exclusive right to call and end
strikes for the sake of advancing demands for higher wages and better working
conditions.
A pervasive feature of the structure just described is its top-down or ‘statist’
logic of the ‘social state’ (Sozialstaat). All four of the components of the German
welfare state have been initiated by governing political elites out of consideration
for the apparent need for a state-sponsored, state-guaranteed status order of an in-
dustrial society. Formalized and codified social rights (Verrechtlichung) that dis-
tinguish the German from the Japanese case underpinning this order are not only
summarily referred to in the constitution (Articles 20 and 28 GG) and enforced

15 The conflicts that did emerge at the time and that helped to unveil some of the dirty secrets
on which the Federal Republic was founded were most symptomatically neither focused
upon nor emerged from issues of class and industrial relations. In fact, the moment that the
student movement tried to address these issues, it disintegrated.
16 Quoted from an interview with a leading official of the Federation of German Employers’
Associations (BdA).
The German welfare state 49

by the state but declared inalienable within contractual relations.17 As a conse-


quence, liberal contractual voluntarism is constrained by an industrial status order
imposed by the state. As a direct consequence of this logic, a multitude of repre-
sentative collective actors and agencies that are endowed with state-assigned com-
petencies and jurisdictions emerge on each of the successive floors – from the
early factory inspectorates of Gewerbeaufsicht to Sozialversicherungsträger (social
security funds), trade unions, works councils, labor courts, concerted action and
Sachverständigenrat (council of economic advisors).
As a general description of the German system of social, industrial and labor
relations as it evolved throughout the period from 1949 to 1989, it is striking to
see, both relative to the Weimar experience and relative to the experience in Brit-
ain, France and Italy, how stable, consolidated and viable this configuration of col-
lective agents has consistently turned out to be. The mark of such solidity – and
of institutional stability more generally – is the presence of three characteristics.
I emphasize these three features because they serve as a yardstick by which we can
assess the changes that are currently under way. First, the practically unchallenged
demarcation of the respective domains. Second, a dense and durable network, of-
ten based on career patterns, elite continuity and informal interlocking, of large-
ly cooperative communications across domain boundaries, e. g. between political
parties, between parties and unions, unions and works councils, municipal gov-
ernments, social security funds, federal and state governments (often in the form
of tripartist concerted action and other established policy arenas); this network
also includes significant elements of the public electronic mass media, academ-
ic elites and both major Christian churches. Third, the presence of representative
collective actors within the various domains. They serve as two-way transmission
belts in that they do not just transmit the demands of their constituency to oth-
ers, but also serve to educate, discipline and exert a formative influence upon their
constituent members. This ‘hegemonic’ role of collective actors contributes to the
often subtle and imperceptible socializing or habituation effect of institutions and
their representative agents that gradually lets them appear, to those involved in
them, as almost natural, normal routines that rightly make claim to the agents’
loyalty and that can be trusted and expected to last.

17 It is these rights that distinguish the German from the Japanese case, which in many other
respects is similar to the German welfare state.
50 The German welfare state

Unification, European integration and globalization:


The employment crisis and its political impact

I have used the architectural metaphor throughout this account so far, in spite of
its mechanical and schematic connotations, in order to highlight problems of se-
quence, hierarchy,18 and statics. While in traditional architecture the upper floors
and the roof rest upon and hence owe their stability to the solidity of the low-
er parts of the building, the inspection of many modern (or rather postmodern)
buildings teaches us that the reverse can also be true, as we see major and often
quite massive parts of the structure literally hanging from the ceiling, while it is
often not immediately evident what makes the ceiling capable of withstanding the
potentially destructive forces of gravity. This metaphor of seemingly ‘inverse’ ar-
chitecture suggests an instructive ‘downward’ reading of our piece of architecture.
The lesson to be learned here is this: unless the top is solidly in place, all the rest
of the building is in danger. Unless the most recent component of the Sozialstaat-
building, namely effective full employment, is stabilized, the institutional infra-
structure (labor protection, social security, autonomous collective bargaining)
will suffer from increased stress and strain.
The disturbing fact is that throughout the 1990s unemployment reached an
unprecedented official rate of 10 percent or more, with the average duration of
unemployment by case and the number of discouraged workers and hidden un-
employment still on the rise. This condition is agreed by all parties to constitute
the most significant domestic policy problem; it has also become the object of
partly conflicting theoretical interpretations and explanations. One way to ac-
count for the failure to achieve high levels of employment is in terms of ‘global-
ization’ and the new ‘openness’ of the economy. The crumbling of borders – and
of the institutional regime that is viable only if protected by such borders – is ev-
idently of greater consequence for an economy (such as the German one) that is
dependent upon and ‘used to’ the protective shell of a state-sponsored status or-
der than it would be for a more liberal (though for that reason arguably also less
efficient) version of capitalism. In this sense, the German economy was simply not
‘used’ to an inflow of foreign labor and foreign goods (which increasingly turn out
to be both price and quality competitive) as well as the net outflow of investment
and jobs.

18 The German case, for instance, is a clear deviation from T. H. Marshall’s British-based stage
model in that the stage of ‘social rights’ is an antecedent (and even an intended antidote) to,
rather than a consequence of, the stage of democratic rights (including the right to associate
in ‘combinations’ for the pursuit of interests).
The German welfare state 51

Mainly as a consequence of these two adverse flows, German registered unem-


ployment peaked at 11 percent (or 4.3 million) in the mid-1990s, with extreme and
increasing regional variation most badly affecting the east and the north, but also
parts of the south-west (the state of Saarland). Quite symptomatically, the term
‘full employment’ (which used to be the battle cry of Christian and Social Demo-
crats alike as late as the mid-1970s) has virtually disappeared from the scene of po-
litical discourse. What politicians and unions are calling for is ‘more’ employment,
with employers’ associations emphasizing the need to stop the decline in employ-
ment. Little wonder, for none of the previous booms in the history of the Federal
Republic has so consistently bypassed the labor market as the admittedly flat one
that began in 1994. Econometric estimates suggest that the growth rate of GDP at
which unemployment ceases to further increase is 2.5 to 3 percent, with a mere
400,000 jobs created with any 1 percent of growth beyond that figure.
To be sure, the present structure of unemployment, unprecedented concerning
both its level and its duration in the post-war history of Germany, does not only
have to do with deficient demand for labor, but also with excessive supply of per-
sons seeking employment. This ‘supply excess’ is what the working time policies,
initiated by IG Metall and other unions in the mid-1980s and now widely accom-
plished with the introduction of the 35-hour working week, were aiming at. A fur-
ther supply-inflating factor is the increasing (though still comparatively moderate)
female labor market participation, having to do, among other things, with fewer,
smaller and less durable families. Moreover, a well-known inversion of the supply
curve of labor may begin to manifest itself. If wages and employment security are
anticipated to decline further, labor supply (both in terms of persons per house-
hold and of hours per person) goes up – particularly as adequate social security
(unemployment, old age) is contingent upon it having been ‘earned’ through siz-
able stretches of employment in individual biographies.
Policy responses to high and lasting levels of unemployment are, as far as the
broad center of the political universe is concerned, as unoriginal as they have re-
mained ineffective. Vocational training, working time policies, measures enhanc-
ing mobility and flexibility, reduction of wages, reduction of taxes, subsidization
of innovative technologies, the use of ‘second’ labor markets, and facilitating
early or temporary retirement from employment are the standard ingredients
recommended by most Social and Christian Democrats alike. The more these pre-
scriptions fail to generate much of a visible impact, the more pronounced become
advocates of radical solutions on the extremes of political right and left. The for-
mer seeks the state’s protection of workers (i. e. keeping foreigners – and ideally
also women – out of the domestic labor market, as well as foreign products out of
the goods market); the latter seeks the state’s protection of existing (and even the
state-financed creation of new) jobs. Given the evident adverse repercussions of
52 The German welfare state

playing a Keynesian employment strategy in an open and export-dependent econ-


omy, the leftist alternative, however, has largely vanished from the debate. To be
sure, some union officials still argue that the fact that some companies have re-
ceived government subsidies in the past creates a moral obligation (and preferably
also a legal one that is to be instituted and somehow enforced) not to fire workers –
thus providing unwitting support, however, to the view held by orthodox market
economists: whenever you grant subsidies, this will become self-augmenting be-
cause recipient firms will disregard (or will be forced to disregard) considerations
of efficiency and competitiveness.
The traditional social democratic Left, taking a top-down perspective on the
welfare state edifice, is concerned with the following condition: employment must
be maintained (and, in fact, significantly increased), in order to strengthen and
defend all the other components of the welfare state structure (the role of unions,
social security and its financial viability, the regulation and regulatory machinery
of working conditions) which otherwise are in acute danger of abolition or attri-
tion. But their liberal-conservative opponents also have a point when they stress
the bottom-up perspective: in order to restore tolerable levels of employment,
much of the welfare state’s institutional infrastructure, together with its costly ri-
gidities, must first be demolished. This view, of course, is based upon the implicit
denial of the beneficial effects of that mysterious ‘fourth factor of production’ that
chancellor Schmidt had invoked a long time ago. To the contrary, the institutions
that govern labor relations, industrial relations and social security are largely seen
as a definite liability that is to be cast off rather than as an asset. It is not only due to
the weakening of the electoral fortunes of the Social Democrats that the former of
these two frames and policy perspectives has been noticeably weakened in recent
years. Leading office holders of the new Social Democratic administration have
stressed, perfectly in line with ‘Third Way’ and ‘New Labour’ doctrines of how to
mobilize, activate and make more ‘self-reliant’ the labor force, the need for tech-
nical as well as institutional ‘innovation’. Unburdening employers from some of
the costs of security and protection is an imperative that unions and Social Dem-
ocrats no longer seriously resist. As there is virtually no policy proposal available
that would plausibly claim to treat and manipulate employment as an indepen-
dent variable, the purely defensive position has become defenseless. Its intellectu-
al and political defeat has been epitomized by the chancellor Gerhard Schröder’s
proposition (actually made before his victorious campaign of 1998) that in today’s
economic policy debate, there is no longer the alternative between Social Demo-
cratic and liberal, but only the alternative between outdated and ‘modern’ cours-
es of policy action.
The failure of the economy, public policies and the features of the institution-
al setting of the German welfare state to generate ‘full employment’ is also widely
The German welfare state 53

addressed within the public debates in terms of a ‘fiscal crisis’, which is seen to be
both a cause and a consequence of this failure. But what is a fiscal crisis ? Let me
propose a slightly unorthodox definition: a fiscal crisis is a way of framing a situ-
ation of public finance which provides corporate taxpayers with opportunities to
frustrate governments’ moves to increase revenues in proportion with expendi-
tures. Of these opportunities, the most significant is opting for investment abroad.
If the holders of money capital consider this move preferable and if they cannot
be prevented from executing it, the condition of ‘fiscal crisis’ ensues – with its two
painful components being (a) diminishing revenues from existing income and
(b) a diminishing tax base from which future revenues can be extracted.
These were the terms in which the Standortdebatte (controversy concerning
locational disadvantages for investment of Germany within Europe and within
the global economy) was framed prior to the 1994 federal elections. The question
was this: how can investors be induced to forego those exit options that Europe-
an integration makes available to them, to enable domestic investment, increas-
ing levels of employment and an increasing volume of revenues with even reduced
tax rates ?
To be sure, the most dramatic change of the German polity and its agenda has
occurred with unification. In my view, it will be the task of generations of future
historians to disentangle the paradox that the project, so consistently carried out
by the West German governing elites, to keep West Germany intact as East Ger-
many was incorporated (rather than to undertake a constitutional and institution-
al redesign of the foundations of the newly united nation, as originally provided
for by article 146 of the ‘provisional’ Basic Law) has in its aggregate effect done
more to debase and invalidate ‘Modell Deutschland’ than its worst enemies could
ever have hoped to accomplish. As everything was intended to stay as ‘we’ (the
Westerners) knew it, everything changed beyond recognition – the Lampedusa
principle stood on its head.
The motivation behind the strategic decision to pull the former GDR under the
institutional roof of West German institutions, rather than to revise and innovate
those institutions themselves, is easy to detect. This motivation unfolded with-
in the cognitive frame of the reconstruction of the East German economy being
a fast and easy process that would be served best by organizing it in accordance
with the tested institutional patterns of the West German success story. This exten-
sion of West German institutions to the East, known as ‘Wirtschafts-, Sozial- und
Währungsunion’ (effective 1 July 1990) was also designed to protect West German
institutions (e. g. the health sector) from being infected, as it were, by principles
and practices that were embodied in the old regime of the GDR. As a consequence
of this colonization approach, wages (and also pensions !) in East Germany were
allowed to rise far beyond productivity, with the direct further consequence of a
54 The German welfare state

mass death of East German firms and a resulting level of unemployment19 un-
heard of in any industrial society. While every single other polity and economy
emerging from the ruins of state socialism proceeded to devalue both its curren-
cy and its labor force, the strict opposite occurred in the territory of the former
GDR, where real wages as well as the exchange rate of the (new) currency went up.
The reason for allowing this to happen was that the alternative, namely the mainte-
nance of significant inter-regional wage differentials between East and West would
have created an ‘internal low wage country’ with the built-in incentives for labor
to move West and capital to move East, neither of which was deemed economical-
ly or politically sustainable. But the alternative of wage equalization, vast deindus-
trialization and record-level unemployment also had its price. This price came in
the form of massive West-East subsidies and transfers, designed to close the pro-
ductivity and employment gaps and to modernize the East German infrastructure.
The total amount of these subsidies, to be transferred to the East for many years to
come, is currently in the order of magnitude of DM 170 billion per year, or an av-
erage of almost DM 30 per East German per day.
The distributional effects of this giant transfer machinery are still largely
opaque. What is clear, however, is the fact that subsidized East German capital
formation is largely in the hands of West German owners. This pattern invites the
complaint that the unprecedented fiscal deficit is largely spent in highly regressive
ways, namely for the augmentation of the capital stock of West German compa-
nies. Moreover, western social security contributions (i. e. non-wage costs of em-
ployment, or Lohnnebenkosten) to the unemployment and pension funds could
be considerably lowered (supposedly with desired effects upon West German em-
ployment) if it were not for the fact that they need to be fixed at the present level
(of 26 percent of gross wages) in order to support the unemployed and the pen-
sioners in East Germany. Unsurprisingly, the key catchword in the politics of so-
cial security has become the phrase ‘versicherungsfremde Leistungen’, suggesting
that not the ‘community of the insured’ (Versichertengemeinschaft) but the federal
government should underwrite the bill for the social costs of the particular course
of unification that was adopted in 1990.
Still more disappointingly for policy makers who have adopted this course, the
vast fiscal efforts made and the distributional pains and strains inflicted have not
translated so far into political integration. To the contrary, a rather heterogeneous

19 A realistic idea of the level of unemployment prevailing in the new Länder is not given by the
official figures on registered unemployment (which is about 15 percent), but by the portion
of the working age population out of regular employment who seek employment. Although
this latter figure is not to be found in any official statistics, it is estimated to be in the order
of 35 to 40 percent.
The German welfare state 55

group of political forces has established itself under the roof of the post-socialist
Partei des Demokratischen Sozialismus (PDS) as a regional protest party which
with at least constant if not increasing success claims the role of a political ad-
vocate for the interests of the people in the new Länder. Contrary to the model
I have introduced above, there is a macropolitical cleavage and conflict within the
political economy that lacks a proper arena – a table at which it could be carried
out and eventually reconciled. As neither party competition with coalition pol-
itics (from which PDS politicians are still categorically banned, the symptomat-
ic exception being a ‘red-red’ coalition government formed in 1999 in the poorest
of the eastern states, Mecklenburg-Vorpommern) nor the institutions of German
federalism (within which the West German Länder control a comfortable statuto-
ry two-thirds majority according to the Unity Treaty) provide such a forum, the
most basic conflict currently unfolding within the German polity can at the same
time be described as one of the least institutionally represented ones.

European integration and the vanishing


of institutional rules

European integration is a process that facilitates and accelerates a process of eco-


nomic internationalization while inhibiting (rather than promoting through
spill-over effects, as the functionalist reading of future history would have it) a
parallel process of regulatory transnationalization or the ‘spontaneous’ appear-
ance of a transnational European governing capacity. This is so because Europe
is not a federal state, and neither is it on its way to becoming one, occasional vi-
sionary appeals to form a constitutional treaty of at least the European core coun-
tries notwithstanding. Transnational regulatory schemes, to the extent that they
have emerged, are still predominantly a matter of binational or multinational
agreements which definitely involve fewer than 15 partners within a voluntaris-
tic framework of ‘variable geometries’. Europe is a group of nation-states (which
are the only providers of democratic legitimacy and cultural identity) with an in-
tergovernmental arrangement at the top and an institutionally entrenched priori-
ty for ‘negative integration’ through the abolition of hindrances to factor mobility
over ‘positive integration’ through the building of Europe-wide regimes; or the
dominance of ‘deregulation’ over ‘re-regulation’. As long as and to the extent that
unanimity is the decision rule at that top, the transaction costs for reaching bind-
ing agreements (and the opportunities for opportunistic defection on the part of
individual states) remain prohibitive. The net result is a (declared or undeclared)
politics of regulatory disengagement, particularly as the non-governmental collec-
tive actors that play a significant role in regulatory policy making within member
56 The German welfare state

states do not have a nearly equivalent counterpart at the European level but are
embedded in national regulatory regimes.
The congruence of the scopes of interdependency and regulation, or of the
scopes of the generation of problems and the resolution of problems, which is
what defines a ‘national economy’, has ceased to exist. European economies could
actually be described, as late as in the 1970s, as ‘national’ economies embedded
in the framework of national welfare states and regulatory regimes. Today they
are open internationalized economies. The competitive advantage of each of them
calls for regulatory inaction, be it for the explicit commitment of governments to
the neoliberal creed or be it for the sheer difficulty of replacing or complement-
ing national social policy regimes with transnational ones.20 The European mar-
ket has rendered both the maintenance of existing national patterns and regimes
of state intervention and intergovernmental accords concerning new patterns of
intervention more costly and hence less likely. The overall picture is well captured
by what Streeck calls increasing ‘voluntarism’: ‘National polities are increasingly
finding themselves forced to […] move away from hard obligations to soft incen-
tives, from regulation to voluntarism, and from social-interventionist to liberal
democracy’.21
The virtually universal response to the new post-full employment, post-unifica-
tion and post-Maastricht situation has been – triumphant on the part of economic
liberals, reluctant on that of unions and social democrats – to call for cutting the
non-wage costs of employment (Lohnnebenkosten), as opposed to wage costs, di-
rectly and across the board. This debate is euphemistically heralded as one con-
cerning ‘remodeling’ the welfare state (‘Umbau des Sozialstaats’), with so far only
a few bold and shrill voices from within the small liberal party (FDP) advocating
its outright if partial demolition (‘Abbau’). Umbau aims at three objectives. First,
lowering the costs of mandatory social security which (nominally) fall upon em-
ployers and employees in equal portions, thereby lowering total costs of employ-
ment, thereby protecting jobs and creating new ones. Second, decompressing and
stretching the wage scale downwards, thereby supposedly opening up chances of
(re)employment for those at the margin of the labor market unable to compete for
employment at prevailing rates.22 Third, cutting tax-financed expenditures by cut-
ting welfare claims of the long-term unemployed (Arbeitslosenhilfe, financed out

20 See Streeck, “Neo-Voluntarism: A New European Social Policy Regime ?”


21 See Streeck, 58.
22 An interesting variant of this strategy has been proposed by Fritz Scharpf who argues that
drops in wages of the less skilled and therefore low-wage echelons of the workforce must not
necessarily correspond to a loss of income of those groups; alternatively, the loss can part-
ly be compensated for by degressive tax-financed income subsidies (i. e. a variant of negative
income taxes) paid directly to the worker.
The German welfare state 57

of the federal budget) and those entitled to general welfare (Sozialhilfe, paid for
by local governments). In both cases, the cutting of social expenses is expected to
translate into more jobs – be it via the lowering of taxes, the lowering of claims
that the local and federal state has to make on credit markets, the redirection of
state budgets from consumption to investment, or the strengthening of the pre-
paredness of those now deprived of some of their welfare entitlements to take up
(or make any conceivable concession to stay in) jobs.
Still very popular among policy makers (although not announced and de-
clared as such) is a pattern of ‘negative’ labor market policy. As the overall demand
for labor cannot be increased, the focus almost ‘naturally’ shifts to the option of
diminishing supply. Supply-cutting measures such as early retirement, the pas-
sive discouragement of female labor market participation, and the dumping of
surplus labor into the so-called secondary labor market (through tightly admin-
istered and exceedingly costly active labor market programs of administered job
creation (Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen) have been the favored means by which
the plainly catastrophic East German employment situation has been responded
to. But the economic and fiscal dilemma inherent in such measures is also clear.
They all increase the imbalance between the (diminishing) volume of social secu-
rity contributions and the increasing number of claimants caused by these mea-
sures, thus burdening the employed labor force with further increased costs of
employment, thereby adding to the precariousness of this employment.
Further proposed social policy innovations and adjustments make their ap-
pearance in the media virtually every second week by liberal and conservative
policy makers. What would have been considered weird provocations a decade
ago (reduced entry wages for younger workers, discontinuation of sick pay for the
first six weeks of illness, wholesale deregulation of shopping hours in retail trade,
a semi-official statement by the anti-monopoly commission, enthusiastically sup-
ported by the liberal business media, pointing out that trade unions are an aber-
rant phenomenon in a market economy, or suggestions that employers’ shares in
the mandatory health insurance (GKV) should be paid directly to workers rather
than into the health fund, a new and aggressive debate on welfare cheating, etc.)
have become standard ingredients of the Umbau discourse before the Red-Green
coalition government took office in 1998. But the need to reshape and economize
social security (pensions, health, unemployment insurances) has remained a big
issue on the Red-Green agenda as well.
Cuts – and proposed cuts – are not the only indicators of the destabilization of
the entire political economy of the German welfare state. Proposals such as those
just referred to are typically voiced by individuals or small factions within parties
and other collective actors, not officially by representative actors themselves after
extended periods of internal deliberation and exploratory contacts with relevant
58 The German welfare state

partners in politics and associations. German collective actors, once famous for
their ‘corporatist’ qualities, i. e. their capacity to generate broad and inclusive rep-
resentational monopolies and thus exercise external influence through the internal
discipline they impose upon members, are presently suffering from symptoms of
rampant disorganization. The decline of industry-wide regional collective agree-
ments (Flächentarifvertrag) and the rise of company-level bargaining, but also
evidently irreconcilable policy controversies within the system of employers’ asso-
ciations, are cases in point. Densities of membership are declining in trade unions,
business interest associations and political parties alike, both through the defec-
tion of former members and the increasing failure of potential members to join.
Instead of relatively solid, disciplined and durable ‘blocs’ or camps, each of them
held together by its own traditions, precedents and informally enforced rules, the
universe of political actors and strategies seems to consist of elite personnel en-
gaged in personalistic rivalries carried out through opportunistic surprise moves,
short-lived campaigns and populist appeals. It is unlikely that this ‘postmodernist’
splintering of organized agency and the concomitant change of the style of politics
and policy making is well suited to the processing of issues of distribution, social
rights and security: issues which by their complex and sensitive nature and long-
term effects presuppose stable arenas, reliable coalitions, trust-generating proce-
dures, enforceable pacts and, above all, strong collective actors.
Together with the fragmentation of agents and arenas, there is a notable shift
in the discourse concerning all four levels of the welfare state structure. Two
consecutive shifts are discernible here. First, much of the discourse moves from
rights-based arguments to functionalist arguments.23 Second, while functional-
ist arguments in support of the welfare state (pointing to its effect of maintaining
social peace, stabilizing demand, enhancing labor productivity, motivation and
mobility, and preventing the costs of ex-post strategies) have always been popu-
lar, now the attention focuses on the welfare state’s inefficiencies and the damage
it inflicts upon competitiveness, productivity and workers’ (as well as investors’)
motivation.
As I have argued before, the robustness, durability and ‘consolidation’ of a sys-
tem of institutions depends upon the meeting of three main criteria: (1) a generally
recognized ‘map’ with relatively uncontested demarcation rules separating spheres
of competencies and responsibilities; (2) a set of representative actors within each
of the institutional spheres able to extract the material resources needed for its

23 A notable exception is the 1990 decision of the Constitutional Court concerning the exemp-
tion from taxes of families’ subsistence income. The Court determined that the threshold of
subsistence income beyond which taxation starts is unconstitutionally low and hence must
be raised.
The German welfare state 59

operation; and (3) across these demarcation lines and institutionalized domains
and their representative actors a constant stream of communication that ranges
from information, mutual observation and negotiation to joint rule making, all
informed by largely shared cognitive frames, perceptions and reference values. In
the ideal case, agents would be contained within specified arenas that also provide
them with clear instructions as to their substantive agenda and procedural mode
of interaction. Stated in negative terms, border disputes, the emergence of new
agents and issues and violations of established routines of interaction would all
be rare, adjustments slow and piecemeal, and ‘basic’ alternatives absent from the
practice of ‘normal politics’. Employing these components of the ideal-typical con-
dition of ‘consolidation’ as a checklist to assess the present situation of the German
welfare state, it is hard to avoid the conclusion that it scores very low on all three
of the above conceptual dimensions.24

Design options for a future regime of distribution


and security

The reference problem that must be addressed by any design effort25 for a new and
appropriate regime of distribution and security is double edged. It has to do with
the two kinds of ‘precariousness’ that affect growing parts of the populations of
mature industrial societies, and on both sides of the Atlantic. By precariousness
I mean a measure of threatening uncertainty that adversely affects people’s abili-
ty to participate in social and economic life. A high level of precariousness in ei-
ther of its two forms, precariousness of productive activity and precariousness of

24 To this conclusion it might be objected that, after all, the policy areas of all the major branch-
es of social security have seen an unprecedented intensity of waves of reform and adjustment
aimed at restoring a new equilibrium. This certainly applies to major reform legislations in
the fields of pensions, health insurance, unemployment insurance, and the recent legisla-
tion on long-term care as the fifth pillar of social security (Pflegeversicherungsgesetz, effec-
tive 1 April 1995). However, these rather hectic rounds of reform activism can result in either
of two things: they can either in fact help to establish a new equilibrium; or they can send a
rather counterproductive signal to the public and the agents in various institutional domains
that the system is evidently badly in need of repair and does not (yet) deserve the confidence
in its long-term sustainability on which it depends. If the latter effect dominates, as I believe
it does, the system becomes flooded with a sense of contingency, and continued and con-
spicuous Umbau activities will nurture dispositions and provoke strategic responses which
in turn necessitate further rounds of Umbau.
25 In the following I draw upon Claus Offe, “Towards a New Equilibrium of Citizens’ Rights
and Economic Resources,” in Societal Cohesion and the Globalising Economy. What Does the
Future Hold ? (Paris: OECD, 1997).
60 The German welfare state

distributive status, is bound to affect the degree of societal cohesion, or the extent
to which people are allowed to (and considered to) perform a normal and legit-
imate role in social life, rather than being excluded and stigmatized outsiders or
failures. These are all rather vague terms, but I trust that precariousness, thus con-
ceived, is still sufficiently operational a term to allow this condition to be recog-
nized when we see it.
Precariousness comes in either of two variants. Labor force participation sta-
tus can be precarious, meaning irregular employment, unprotected employment
and long-term open unemployment. Also, distributive status can be precarious,
due to deficiencies of income and the access to housing, health services and other
components of the social wage. Note that the two do not necessarily coincide. On
the one hand, people can be in stable jobs and still earn less than what is needed
to lift them above the poverty line: the case of the ‘working poor’. The reverse case
is found more typically in European welfare states: people are out of work for an
extended period of time, but unemployment benefits and social assistance (if on a
rapidly diminishing scale) help them, together with resources derived from family
ties, to escape manifest poverty; they are not ‘poor’, but just ‘useless’, and consid-
ered as such by others as well as by themselves.
One strategic option for social and economic policies is trying to restore the
link between productive and distributional integration. The formula is: no work-
er should be poor, and no household (except for retired people who derive their
income from previous work) should lack the opportunity for labor market partic-
ipation or self-employment, whatever its claim to transfer income may be. Accord-
ingly, ‘poor’ workers’ income must be subsidized (e. g. through negative income
taxes), and welfare or transfer claimants must be provided with incentives to play
an active role in the production of goods and services and to escape the condition
of (long-term) unemployment. This option is thus to rebuild and strengthen, from
either of the two sides, the link between productive and distributive integration.
Work provides adequate income, and adequate income presupposes actual paid
work. Note that the two parameters that need to be manipulated in order to ad-
minister this prescription is the definition of ‘adequate’ income, on the one hand,
and the definition of the ‘incentives’ (of which forced labor is one extreme form)
that are permissible to motivate labor market participation.
One argument for full employment, gaining increasing if sometimes open-
ly cynical support, suggests that the integration of the largest possible number of
people into the labor market is desirable not for reasons of economic production,
social justice or personal freedom, but for reasons of social control. The pessimis-
tic view of human nature that underlies this argument is plain: if human beings do
not work under supervision and within the framework of formal contractual obli-
gations, they will necessarily fall into some sterile or chaotic way of life. To be sure,
The German welfare state 61

this argument in retrospect discredits the humanizing value of earlier technical


and economic progress that liberated people from back-breaking work.
One need not be a prophet to recognize the central problem with which the
institutions of our political economies, and way beyond the German case, will be
preoccupied for the foreseeable future, nationally as well as globally. The portion
of the population that is actually involved in the creation of economic value will
continue to shrink as a portion of the total; at the same time, the ‘capillary’ mech-
anisms of distribution which would channel income from the productive core to
the unproductive periphery (such as mechanisms provided by the family, the wel-
fare state and even development-aid policies) are being crippled. What remains is
the question concerning the institutional logic and moral justification by which
resources and life chances can be channeled, reliably and fairly, from the produc-
tive core to the ‘unproductive’ periphery.
The alternative strategy is to further uncouple the link between the two as-
pects of social integration: This is to say that a claim to (adequate) income is dis-
sociated from the actual or previous performance of ‘work’ but tied to the role of
citizenship and financed through taxation. Correlatively, the kinds of useful ac-
tivities people are expected (as well as, axiomatically, inclined) to perform would
not be restricted to paid work, but to voluntary activities, the scene of which can
be as much the family, the neighborhood, third sector associations or education-
al institutions as it can be the firm or enterprise. ‘Work’ would thus transcend the
narrow notion of ‘paid’ work associated with the term since the rise of industrial
society, namely the notion of an intrinsically unpleasant activity performed on
a contractual basis for money, within a firm (as separated from and opposed to
a ‘household’), and under legal regulation. This alternative strategic orientation
would obviously become more worthy of serious consideration the more we have
reasons to believe that the former and more conventional strategy is either inoper-
ative or operative only to the extent that we are prepared to apply very harsh stan-
dards concerning ‘adequate’ income and ‘permissible’ incentives.
Thus either we believe, and act upon the belief, that those consequences of so-
cial disorganization can be controlled and eventually eliminated by restoring and
reinvigorating the labor market as the core generator of social order.26 Or alterna-
tively we believe, and act upon the belief, that such restoration efforts are hopeless
(or intrinsically unacceptable regarding their economic and moral implications),
and that the answer must be sought not in the elimination of the causes them-
selves (the relatively declining demand for paid labor), but in the gradual neu-
tralization of the impact that the causal factors (by themselves irremovable) have

26 This is the option to which both the German and the Swedish governments committed them-
selves by their respective pledges to reduce unemployment by 50 percent by the year 2000.
62 The German welfare state

upon individual life chances, institutional order, and social cohesion. The choice
is between restoring ‘full’ employment or making non-employment tolerable by
controlling its consequences in terms of precariousness. Here I wish to explore
some arguments and design proposals in favor of the second of the above two stra-
tegic approaches.

Uncoupling rights to income from paid labor

The most far-reaching alternative approach to the problems of precariousness in-


volves strategies advocating a basic income as a universal economic citizenship (as
opposed to employee) right. Note that basic income models differ in one import-
ant respect from all suggestions for negative taxation of income in the low-income
sector, which amounts to a reduction in wages without a corresponding reduc-
tion in income. In basic income models, income transfer is tied not to individual
employment-related circumstances (need, current employment, willingness and
ability to work, and so on), but exclusively to the individual’s citizenship status.
To be sure, this new approach to the solution of the distribution problem and the
uncoupling of claims to income from the performance of marketable labor is not
likely to be accepted and implemented any time soon. In a nutshell, even if the
basic income scheme is seen as being ‘just’ and ‘simple’, it must also be seen as
being prohibitively expensive in fiscal and political terms. Strongly rooted and
widely shared intuitions about economic justice (‘there is no such thing as a free
lunch’) and the rights and duties of individuals stand in its way. Moreover, it is
hard to assess the overall long-term and second-order economic and behavioral
consequences about which we can learn only through carefully monitored practi-
cal policy experimentation. For both of these reasons, a much more gradualist and
reversible approach is called for.
Such an approach can proceed in either of two directions: (1) recognized con-
ditional exemption from labor market participation (or the freedom to ‘opt out’);
or (2) temporal exemption. The first approach would substantially further ex-
pand the list of recognized ‘excuses’ for non-participation that already exists in
any modern society. These excuses (if we ignore for the moment the condition of
being ‘independently rich’) include the conditions of disability and old age, be-
ing ill, giving birth to and being a parent of an infant, doing military service, and
undergoing training. All these conditions are associated with claims to income
without performing market valued productive services, though such income is
usually limited as to its level and duration, as well as contingent upon further con-
ditions. The first of my two gradualist approaches to basic income would try to
substantially expand this list of recognized ‘excuses’ (so as to include, for instance,
The German welfare state 63

activities in the voluntary sector and personal care, but also associational activi-
ties pertaining to sports, culture, education and environmental protection) and to
‘de-conditionalize’ entitlements as they are presently tied to duration of claims and
preceding gainful employment. The problem with this approach, which would in-
clude more and more ‘non-market’ activities into the overall range of ‘worthy’ ac-
tivities the performance of which triggers a claim to tax-financed income, is that
well-founded doubts, suspicions and controversies are likely to arise as to whether
those activities are in fact reliably performed by recipients and whether they really
deserve, if performed, to be considered ‘useful’.
The other approach, equally gradualist and experimental, would rely on the
time dimension,27 which provides for interesting possibilities of incentive steering
and fine tuning. The basic idea is this: every citizen is ‘born’ with an entitlement
to a ‘sabbatical account’ as a right of citizenship, not of employee status. That is to
say, the claiming of the right is contingent upon holding legal citizenship alone,
plus the preparedness to forego paid employment or other gainful activities for
the period of time for which the claim is made. This account covers, say, 10 years
of subsistence-level income (to be fixed at a level somewhat higher than welfare or
social assistance payments which would still be needed) and can be drawn upon at
any time after the age of early adulthood (say, 18) and before retirement age. There
should be some rigidity as to the duration of time that ‘opting out’ would be per-
missible – e. g. six months – in order to create more than very short-term ‘job va-
cancies’. The number of years in the account could be varied in reverse relation
to the employment performance of the economy. In order to avoid any incentive
to forego vocational training or equivalent qualifications, access to the account is
limited to those who have earned a vocational training certificate or with an em-
ployment record of at least three years. In order to provide for some control over
the temporal pattern according to which individuals spend their ‘time capital’, a
discounting and interest mechanism could be envisaged. As it appears less desir-
able that individuals spend their sabbatical years very early in their life course, a
strong discount rate (or ‘negative time interest’) would have to be introduced, such
that every one year withdrawn from the sabbatical account under the age of 30 di-
minishes the remaining stock by two full years. Also, the ‘time taxation’ could be
made progressive, which would mean that the more years a person takes off the ac-
count, the steeper the extra deduction would increase. Inversely, every year spent
after the age of, say, 45 would ‘cost’ just 0.6 years. Special discounts could be intro-
duced for childbearing and personal care activities, as well as for training and the

27 This alternative has first been explored, to my knowledge, in Gösta Rehn, “Towards a Society
of Free Choice,” in Comparing Public Policies, ed. Jerzy L. Wiatr and Richard Rose (Wroc­law:
Ossolineum, 1977).
64 The German welfare state

upgrading of skills. There would also have to be a premium on not withdrawing,


or not fully withdrawing, one’s account in terms of increments of old age pensions.
Needless to say, all these parameters serve just illustrative purposes here.
The benefits that can be claimed during the periods for which people opt out
of labor market participation (which should be at least, say, six months at a time)
should exceed unemployment benefits but be fixed at a level below the median in-
come. They should also be fixed and ‘flat rate’, rather than income graduated, as in
social security systems. A flat rate scheme means that the sacrifice of income that
persons would have to make while opting out is lower for the earners of relative-
ly low income. As people in the lower-income brackets are relatively more likely
to be affected by unemployment, it makes sense to provide them with a relatively
greater incentive (or smaller disincentive) to actually make use of the opting out
option that the time account affords. Also, those in below-median income cate-
gories have stronger reasons for spending parts of their sabbatical account on up-
grading their skills. Financially, the costs of the personal sabbatical account could
partly be covered from funds that are so far earmarked for social assistance, family
and training allowances, as well as early retirement schemes, and perhaps even for
long-term unemployment and sick pay, although the extent of such reshuffling of
fiscal resources would be a highly contested issue.
The considerable advantage of the sabbatical account over the first approach
(i. e. an expanded list of ‘excuses’) must be seen in the fact that full liberty is grant-
ed to the choice of individual priorities of time use as they emerge over the life
course, and that such freedom of choice will at the same time be exercised in – and
disciplined by – the full awareness that the ‘time funds’ made available to individ-
uals as an economic citizen right are strictly limited. This, at least, can be expect-
ed to be the case if the amount of income the persons who leave the workforce for
some (limited) time are entitled to would clearly exceed ‘welfare’ or social assis-
tance levels; for otherwise the ‘liberty’ of opting out would become nominal and
restricted to just the lowest levels of income earners or those who can depend
upon family support. In addition, the liberty of opting out could be further en-
hanced by a scheme for ‘preferential rehiring’ of those who, after having opted out
for some period, wish to be re-employed. Furthermore, an advantage must be seen
in the fact that no longer schematically standardized risks (unemployment, sick-
ness, etc.) are covered for categories of claimants, but needs, contingencies and
priorities of individuals can be covered in individualized yet unbureaucratic ways.
Finally, the ‘sabbatical account’ would provide a substantial (if limited) option to
opt out from gainful employment, thus promoting rotation and avoiding, more re-
liably than an unconditional and temporally unlimited basic income could do, the
division of the workforce, perhaps along gender lines, into permanent labor mar-
ket participants and non-participants.
The German welfare state 65

Whatever the approach and design, a solution to the problem of structural un-
employment and underemployment, as well as of the two kinds of precariousness
associated with them, is called for that works ‘negatively’ on the supply side of the
labor market and uncouples claims to income from the remuneration for market
labor, as well as from the preparedness to participate in the labor market rather
than opting for other arenas of useful activity.

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Sozialstaat (2008) 3

1.

Der „Sozialstaat“ ist als ein Ensemble von Institutionen, Rechten und Kollektiv-
akteuren, als „Sozialsektor“ (Kaufmann 1997) zu beschreiben, und stellt die spezi-
fisch deutsche Variante des sog. europäischen Sozialmodells dar. In den Sozialwis-
senschaften werden „Sozialstaat“ und „Wohlfahrtsstaat“ nahezu bedeutungsgleich
verwendet (zumal „Wohlfahrtsstaat“ mit dem älteren Ausdruck „Wohlfahrt“ für
das Sozialhilfewesen nicht mehr assoziiert wird), während Historiker z. T. auf der
Differenzierung bestehen (vgl. Ritter 1989).
In der deutschen politischen und Verfassungsgeschichte haben sich seit dem
letzten Drittel des 19. Jahrhunderts konservative, katholische und sozialistisch-
sozialdemokratische Ordnungsvorstellungen in einer komplexen Mischung se-
dimentiert. Das hat zu markanten Abweichungen vom Modell eines politischen
Modernisierungsprozesses westlicher Industriegesellschaften geführt, wie es von
T. H. Marshall (1949) entwickelt worden ist. Marshall hatte eine evolutionäre Schie-
ne postuliert, auf der zunächst im 18. Jahrhundert (mit den Bürger- und Men-
schenrechtskatalogen) der Rechtsstaat, sodann im 19. Jahrhundert mit der Auswei-
tung des Wahlrechts und der Parlamentarisierung der Exekutive der demokratische
Staat und schließlich im 20. Jahrhundert (u. a. als Folgenbewältigungsprogramm
der beiden Weltkriege) der Sozialstaat begründet worden ist.
Im Gegensatz dazu gingen die pionierhaften Neuerungen der bismarckschen
Sozialpolitik der 1880er Jahre der Einführung der Demokratie voraus und hatten
ihre Verzögerung gerade zum Zweck. Die gesetzlichen Systeme der Unfall-, Kran-
ken- und Invalidenversicherung waren (mit dem gleichzeitig verhängten „Sozia-
listengesetz“) als paternalistische „Wohltat“ dazu gedacht, soziale Konflikte zu er-
sticken. Tatsächlich findet sich der Begriff des „socialen Staates“ erstmals bei dem
konservativen Reformer Lorenz von Stein in den 1850er Jahren, der das Konflikt-

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 67
C. Offe, Der Wohlfahrtsstaat und seine Bürger, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 2, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22259-8_3
68 Sozialstaat

potenzial der „socialen Frage“ durch eine „Deproletarisierung“ der Arbeiterschaft


entschärfen wollte.
Die politischen Triebkräfte der sozialstaatlichen Politik waren keineswegs
von antikapitalistischen Forderungen nach der Emanzipation des Proletariats be-
stimmt; sie setzen sich aus verschiedenen politischen Strömungen und Allianzen
zusammen und sind schon deswegen nicht von einer kohärenten normativen po-
litischen Philosophie inspiriert. Im Rückblick stellt sich die Entwicklung des So­
zialstaats als theoretisch „unrein“ und politisch ausgesprochen „vielfarbig“ dar.
Eine Entwicklungsgesetzlichkeit des Sozialstaats ist daher als ex ante konzipierte
normative Programmatik schwerlich zu finden, allenfalls als ein ex post und empi-
risch ablesbares Verlaufsmuster.
Einige Elemente dieses Musters sind in historischen und vergleichenden Un-
tersuchungen bestätigt worden. Zu ihnen gehört erstens der Befund, dass Innova-
tionsschübe sozialstaatlicher Institutionen, Programme und Rechte in der Regel
während der Weltkriege, im Zuge der Kriegsvorbereitung oder in Nachkriegszei-
ten auftreten, weshalb auch vom „welfare-warfare state“ die Rede ist. Eine zweite
Verallgemeinerung bezieht sich auf die auffallende Robustheit einmal eingeschla-
gener institutioneller Strukturen und der durch sie bedingten Entwicklungspfade
(„path dependency“). Im Vergleich von Wohlfahrtsstaaten der OECD-Welt, die sich
nach ihrem Strukturtyp und ihrem Leistungsniveau erheblich unterscheiden, stellt
sich drittens heraus, dass die ethnische, sprachliche und konfessionelle Homoge-
nität des jeweiligen Staatsvolkes eine wichtige Determinante für solidarische Um-
verteilungsbereitschaft ist. Die Entwicklung des Sozial- oder Wohlfahrtsstaates im
19. und 20. Jahrhundert ist viertens durch kontinuierliche Ausweitung seiner Zu-
ständigkeiten und seines Gestaltungsanspruchs bestimmt. Im Felde der sozialen
Versicherungen lassen sich dabei drei Wachstumsdimensionen unterscheiden: Im-
mer mehr Kategorien von Personen (Arbeiter, Angestellte, Selbstständige usw.) wer-
den gegen immer mehr Arten von Risiken (zuletzt: Pflegebedürftigkeit) bei stetig
wachsenden Leistungsansprüchen bzw. -niveaus einbezogen (vgl. Alber 1989).
Die Sozialpolitik kennt drei Interventionsformen. Die „regulative“ Politik be-
einflusst durch die Gesetzgebung vertragliche Verhältnisse zwischen privaten Ak-
teuren, so dass zumindest eine der beiden Vertragsparteien bessergestellt wird
(Beispiel: Kündigungsschutz, Mindestlohn), als es ohne solche Regulative der Fall
wäre. Zum anderen gibt es den Typus der „(re-)distributiven“ Politik, bei der staat-
liche Hoheitsträger von bestimmten Akteuren Finanzmittel abschöpfen, die dann
als monetäre Transfers an andere ausgezahlt werden (Beispiel: Sozialversicherun-
gen). Ein dritter Politiktypus wird als „Steuerung“ bezeichnet und besteht in der
Einrichtung von positiven und negativen Anreizen, die das Verhalten von Akteu-
ren in politisch erwünschter Weise lenken sollen (Beispiel: aktive bzw. „aktivie-
rende“ Arbeitsmarktpolitik).
Sozialstaat 69

Man kann sich die historische Entwicklung der sozialstaatlichen Agenda als
die Entstehung eines Gebäudes vorstellen, bei der vom Keller bis zum Dach Stock-
werk auf Stockwerk errichtet wird, zugleich aber innerhalb der einzelnen Etagen
kontinuierlich um- und angebaut wird und auch Abrissarbeiten zu beobachten
sind. Als „Keller“ ist das aus vormodernen Zeiten überkommene Armenwesen
zu bezeichnen, das seit dem späten 18. Jahrhundert überall in Europa rationali-
siert und „veranstaltlicht“ und später verrechtlicht wird. Das „Parterre“ des Sozial­
staatsgebäudes besteht aus gesetzlichen Regelungen vom Typus der regulativen
Politik, die sich auf die physische und soziale Sicherheit der Arbeitskraft am Ar-
beitsplatz erstrecken. Hierher gehört die Regulierung des Arbeitsmarkt-Zuganges
nach Alter (Verbot der Kinderarbeit, Altersgrenze) und Nationalität (Regulierung
der Arbeitsmigration) sowie die „Binnenkonstitutionalisierung“ der (Groß-)Be-
triebe (Betriebsräte, Unternehmensmitbestimmung). Auf der ersten Etage folgt
dann das System der sozialen Pflichtversicherungen, die sich auf die typischen Ri-
siken der Arbeitnehmerexistenz (Krankheit, Alter, Arbeitslosigkeit) und somit
auf die Einkommenssicherheit des Arbeitnehmers außerhalb von Betrieb und Ar-
beitsplatz erstrecken (Lohnersatzleistungen, Krankenversicherung). Auf der zwei-
ten Etage geht es um institutionelle Mechanismen zur Sicherung und ggf. Steige-
rung des Realeinkommens der Arbeitnehmer durch Verhandlungen zwischen den
Tarifparteien (Arbeitgeber und Gewerkschaften). Hier treffen regulative Politik
und Steuerung zusammen, letztere repräsentiert z. B. durch Anreize, die auf eine
gesamtwirtschaftlich „verträgliche“ Nutzung der Tarifautonomie hinwirken sollen.
In den Zusammenhang der Realeinkommenssicherung und selektiven -steigerung
gehört des Weiteren das (allerdings nicht auf Kollektivverhandlungen gestützte,
sondern durch den Gesetzgeber gestaltete) sozialpolitische Instrumentarium der
monetären Familienpolitik (Kindergeld, steuerliche Prämierung von Ehe und El-
ternschaft). Diese distributiven gesetzlichen Leistungsprogramme sind dazu be-
stimmt, (einen Teil der) Zusatzkosten von Ehe und v. a. Elternschaft zu kompen-
sieren und – als steuerungspolitische Zielvorstellung – die Fähigkeit der Familien
fördern, durch ihre reproduktiven und sozialisatorischen Leistungen „Humanver-
mögen“ zu schaffen. Familienpolitische Leistungsprogramme haben immer mehr
oder weniger intendierte Nebenwirkungen auf die weibliche Erwerbsbeteiligung.
Bei der Familienförderung handelt es sich ebenso wie bei der staatlichen Daseins-
vorsorge im Bildungs-, Wohnungs- und Verkehrswesen um Rechtsansprüche auf
Geld- und (häufiger) Sachleistungen, die nicht Arbeitnehmern, sondern (Katego-
rien von) Bürgern zukommen. Schließlich kann man sich das erst in den 1960er
Jahren entwickelte Instrumentarium der „aktiven“ Arbeitsmarktpolitik als „Dach“
des Sozialstaats-Gebäudes vorstellen. Arbeitslose sollen nicht nur („passiv“) durch
Lohnersatzleistungen alimentiert werden, sondern „aktiv“ bzw. „aktivierend“ ihre
arbeitsmarktliche Verwendbarkeit („employability“) steigern, erhalten, anpassen
70 Sozialstaat

oder wiederherstellen. Das kann durch Förderung von Qualifikation, Motivation


und Mobilität arbeitslos gewordener Arbeitskräfte geschehen, aber auch dadurch,
dass Arbeitslose die Folgen ihres Markt-Misserfolges vermehrt selbst zu tragen
haben. Die Bereitschaft von Arbeitgebern, Arbeit tatsächlich zu „geben“, d. h. Ar-
beitskraft bzw. Arbeitsleistungen nachzufragen, ist jedoch eine Variable, die prak-
tisch außerhalb der Reichweite des Sozialstaates liegt, zumal die bloße Senkung
der Beschäftigungskosten, etwa durch Einrichtung eines „Niedriglohnsektors“
mit „Kombi-Löhnen“, ebenso wenig wie die politische Senkung anderer Kosten
(z. B. Steuern) zwangsläufig nachfrage-expansiv wirkt.

2.

Wie alle staatliche Herrschaft bedarf auch ihr sozialstaatlicher Ausschnitt der Le-
gitimation. Dieser Legitimationsbedarf wird im politischen Alltagsleben zum gu-
ten Teil auf dem Wege „traditionaler“ Legitimation (Max Weber) erbracht, d. h.
durch einen Hintergrundkonsens über das Gewohnte, Bewährte und seit jeher
Erwartete. Das ändert sich jedoch, wenn (wie im Zuge der europäischen Integra-
tion) gesteigerte Kapitalmobilität, beengte fiskalische Handlungsspielräume, hohe
und anhaltende Arbeitslosigkeit, die Auswirkungen des demographischen Wan-
dels, und nicht zuletzt die intellektuelle Hegemonie „neoliberaler“ und „staats-
kritischer“ politischer Motive die Institutionen und Problemlösungsmuster des
Sozialstaats unter Revisionsdruck setzen. Die Träger der Herrschaft müssen dann
für den gesamten Komplex der überkommenen sozialpolitischen Institutionen
und für reformpolitische Neuerungen Gründe angeben können, welche v. a. die
von diesen Neuerungen negativ berührten Teile der Bevölkerung zur gehorsamen
Hinnahme motivieren können müssen.
Solche legitimierenden Begründungen und reformpolitischen Rechtfertigun-
gen können, analytisch gesprochen, entweder folgenorientiert („konsequentialis-
tisch“) sein, sich also auf die Abwendung von Fehlentwicklungen bzw. das Be-
wirken des politisch Erwünschten (z. B. „Haushaltskonsolidierung“, „investive“
Sozialpolitik) stützen oder aber auf verpflichtende Normen sozialer Gerechtigkeit.
In der letzteren, der „deontologischen“ Perspektive gibt es drei grundverschie-
dene Gerechtigkeitsmaßstäbe, die in sozialpolitischen Leistungssystemen zur Be-
gründung der von ihnen implizierten Lasten und gewährten Leistungen heran­
gezogen werden: die verpflichtende Norm der Nothilfe oder Fürsorge, die Norm
der solidarischen Versicherung und die Norm der gesetzlich verbürgten Versor-
gung (vgl. Miller 1998). Diese drei Prinzipien gehen im Normenhaushalt nationa-
ler Wohlfahrtsstaaten höchst komplexe Mischungsverhältnisse untereinander und
mit folgenorientierten Rechtfertigungen ein. Die moralischen Ressourcen des So-
Sozialstaat 71

zialstaats sind, wie alle Ressourcen, nicht unerschöpflich. Sie können überfordert
werden, wenn ihre Inanspruchnahme pflichtkonformes Handeln entmutigt, weil
es als moralisch allzu „anstrengend“ erscheint. Deshalb sind die moralischen Re-
geln, mit denen der Sozialstaat legitimiert wird, in eine Reihe von institutionel-
len Sicherungen eingebettet, die sozusagen einer Überbeanspruchung des sozial­
moralischen Pflichtbewusstseins der zahlenden und der leistungsberechtigten
Teilnehmer sozialpolitischer Transaktionen vorbeugen sollen.

Fürsorge und Nothilfe: Diese, u. a. vom christlichen Gebot der Barmherzigkeit
geprägte Norm sozialer Gerechtigkeit gebietet es, den von materieller Not betrof-
fenen Mitbürgern einen (Rechts-)Anspruch auf Hilfe zuzuerkennen. Die Anwen-
dung dieser Norm ist durch typische Probleme und entsprechende „Sicherungen“
charakterisiert. Referenzfigur der Norm sozialer Hilfe ist der „Arme“. Damit stellt
sich für die nicht-armen Adressaten dieser Norm die erste Frage, ob der Arme
„wirklich“ als arm zu gelten hat und damit einen Anspruch auf öffentliche Hilfe
geltend machen kann. Die Antwort ist durch Bedürftigkeitsprüfung zu gewinnen.
Eine zweite Frage betrifft die Armutsschwelle, an der die Hilfe einsetzt. Nur eine
relativ „tiefe“ Festsetzung dieser Schwelle gewährleistet, dass die Hilfe zweifelsfrei
lediglich in dem Umfang geleistet wird, in dem sie wirklich „notwendig“ ist. Der
dritte Zweifel, ob nämlich die Armut in moralisch vorwerfbarer Weise herbeige-
führt worden ist, lässt sich ausräumen, wenn starke Anreize zur „Selbsthilfe“ vor-
gesehen sind. Die vierte Frage ist, ob der Arme wirklich auf „unsere“ Hilfe An-
spruch hat, d. h. in den sozialmoralischen Zuständigkeitsbereich einer bestimmten
Gemeinschaft fällt; sie wird z. B. durch Migrationsbeschränkungen (bzw. durch be-
sonders karge Leistungen für Migranten) beantwortet. Schließlich ist eine fünfte
Frage, ob die zur Hilfe aufgerufene nichtarme Bevölkerung in gleichmäßiger Wei-
se die Kosten trägt. Dies kann am wirksamsten durch eine Aufteilung der entste-
henden Lasten beantwortet werden: Ein Teil wird aus allgemeinen Steuermitteln
aufgebracht, während der andere Teil durch das freiwillige karitative Engagement
von Stiftungen, Wohlfahrtsverbänden und zivilgesellschaftlich-karitative Ak­teure
getragen wird. Eine strikte Bedürftigkeitsprüfung, ein ausgeprägter Selbsthilfe­
anreiz, eine bescheiden bemessene Armutsschwelle, eine effektive Abschirmung
des Leistungssystems gegen Zuwanderung sowie die Förderung privater caritas
können damit gemeinsam als Voraussetzungen dafür gelten, dass die sozialmora-
lischen Normen einer Pflicht zur Nothilfe gewahrt und gefestigt, d. h. gegen An-
lässe für den stets erregbaren Verdacht „missbräuchlicher“ Vorteilsnahme und
andere Beweggründe für die Verweigerung von Hilfe abgeschirmt werden.

Sozialversicherung: Hier ist die moralische Intuition maßgeblich, dass Einkom-


menstransfers („Lohnersatzleistungen“), die Opfern von Arbeitsunfällen, Kran-
72 Sozialstaat

ken, Alten, Arbeitslosen und Pflegebedürftigen zugestanden werden, durch die


Gesamtheit der Angehörigen der „Versichertengemeinschaft“ zunächst verdient
werden müssen. Die Ansprüche gegen Sozialversicherungen sind insofern kei-
neswegs karitative Wohltaten, sondern „wohlerworbene“ Ansprüche „braver Bei-
tragszahler“ (Norbert Blüm) – so v. a. im Falle der Sozialrenten, die moralisch
nach der Äquivalenz-Logik, eben als „Alterslohn für Lebensleistung“ begründet
werden. Die Sozialversicherungen richten sich nicht an „Arme“, sondern an Ar-
beitnehmer sowie andere frei versicherte Erwerbstätige. Diese Äquivalenzbezie-
hung weist die Besonderheit auf, dass sie sich als zwangsweise und solidarische
Vorsorge von Kollektiven entfaltet. Durch einkommensproportionale Beitrags-
finanzierung abstrahiert die Sozialversicherung von der individuellen Vorsorge­
bereitschaft und Risikobelastung der einzelnen Versicherten und nimmt sie da-
mit als solidarisch-kollektiv Haftende in Anspruch: Alle zahlen für alle in einen
gemeinsamen „Pool“ und erwerben dadurch Ansprüche auf Transferleistungen;
und dieser Pool steht als „kollektives Sondervermögen“ tunlichst nicht für ir-
gendwelche öffentlichen Belange, sondern ausschließlich für die Bedienung der
gesetzlichen Ansprüche von Versicherten zur Verfügung und wird im Bedarfs-
fall aus öffentlichen Mitteln bezuschusst. Durch diese institutionelle Konstruk-
tion ist wiederum eine Reihe von endemischen Besorgnissen stillgestellt, die auf
beiden Seiten der Sozialversicherung auftreten können, der Beitragsleistung und
dem Leistungsbezug. Der Modus der Beitragsfinanzierung garantiert, dass das kol-
lektive Eigentum der Versichertengemeinschaft nicht für andere Zwecke in An-
spruch genommen werden kann als für Transfers an Versicherte. Zum zweiten
unterliegen die Arbeitnehmer der gesetzlichen Versicherungspflicht; dabei genie-
ßen sie jedoch bei der Alterssicherung den Vorzug einer individualisierten Äqui-
valenz, die im zeitlichen Längsschnitt für eine gewisse Lebensstandardsicherheit
der einzelnen Versicherten sorgt und damit die knappe moralische Ressource der
selbstlosen Sorge für andere schont. Und drittens können die Versicherten sicher
sein, dass Personen, die nicht in den gemeinsamen Pool eingezahlt haben (son-
dern etwa nur „arm“ sind), auch keinerlei „unverdienten“ Zugriff auf das Kollek-
tivvermögen erlangen.
Diese institutionellen Sicherungen können jedoch versagen, und aktuelle Ent-
wicklungen weisen darauf hin, dass sie das tatsächlich tun. Zum einen wird das
kollektive Kapital der Sozialversicherten zunehmend für Zwecke verwendet, die
als „versicherungsfremde Leistungen“ gebrandmarkt werden können (z. B. vereini-
gungsbedingte politische Aufgaben) und mithin nicht dem Lohnersatz oder der
Lebensstandardsicherung der Versicherten zugutekommen. Zum zweiten kann
von wirklicher Lebensstandardsicherung v. a. bei der Altersvorsorge aus Gründen
der Demographie wie der Beschäftigungslage immer weniger die Rede sein. Zum
dritten bleibt die Rentabilität der Beiträge u. U. hinter der von Finanzinvestitionen
Sozialstaat 73

am Kapitalmarkt zurück, so dass sich fühlbare entgangene Vorteile („Opportuni-


tätskosten“) und damit Einwände gegen die moralische Plausibilität des Systems
der Sozialversicherung ergeben. Für die politische Steuerung der Sozialversiche-
rungssysteme ergibt sich das Dauerproblem, wie die (von Beschäftigungsstand,
Reallohnentwicklung und Konjunkturverlauf bestimmte) Auf‌fbringungsseite der
nach dem Umlageprinzip arbeitenden Kassen laufend mit der Leistungsseite, auf
der (im Rentensystem) z. B. Altersgrenze und Lebenserwartung eine wichtige Rol-
le spielen, in einem „Fließgleichgewicht“ gehalten werden kann.

Rechtsansprüche auf Versorgung: Dieser dritte Modus der Zuteilung von so-
zialen Geld-, Sach- und Dienstleistungen richtet sich an „Bürger“ bzw. „Einwohner“
oder an bestimmte Kategorien derselben (Beamte, Familien und ihre Angehöri-
gen, Empfänger von Agrarsubventionen, Betroffene von Kriegsfolgelasten, Asyl-
bewerber usw.). Zumindest für den Fall der universalistischen („flächendecken-
den“) Geltung solcher aus allgemeinen Steuermitteln finanzierten Leistungen ist
dieses Verteilungsmuster von einem freiheitlich-republikanischen Ethos inspi-
riert, das eine „inklusive“ materielle Ausstattung aller Mitglieder der Gesellschaft
in Form von ökonomischen Bürgerrechten vorsieht. Hier (wie bei der Gewährung
eines uneingeschränkten Anspruchs auf Kinderbetreuungseinrichtungen) handelt
es sich um die kostenfreie Bereitstellung fiskalisch durchaus kostspieliger Leis-
tungssysteme für den Gebrauch aller Anspruchsberechtigten, wenn auch nicht
notwendig in Gestalt individueller Zahlungen. Die radikalste Forderung, die sich
auf eine solche moralische Legitimation des Sozialstaats beruft, ist wohl jene eines
bedingungslosen Bürgerrechts auf ein steuerfinanziertes Grundeinkommen (basic
income) (vgl. Van Parijs 1995) oder eines an alle Bürger zum Zeitpunkt ihrer Voll-
jährigkeit auszuzahlenden „Startkapitals“ (Ackerman und Alstott 1999; Grözinger,
Maschke und Offe 2006). In die gleiche Richtung weisen aktuelle Reforminitiati-
ven, die darauf hinauslaufen, soziale Leistungen allein an die Bürgereigenschaft zu
binden und sie im Übrigen zu „de-konditionalisieren“, d. h. von individuellen Ar-
mutsnachweisen, der Arbeitnehmereigenschaft, den Familien- und Vermögens-
verhältnissen, abzukoppeln. Aber auch solche bürgerrechtlichen Ausgestaltungen
sozialer Sicherheit sind vielfältigen Einwänden ausgesetzt. Immerhin beweist das
Funktionieren „versorgungsstaatlicher“ Elemente in den skandinavischen Wohl-
fahrtsstaaten aber die Praktikabilität und Nachhaltigkeit dieses dritten Legitima­
tionsmodells von social citizenship.
74 Sozialstaat

3.

Wohlfahrtsstaatliche Arrangements sind in allen OECD-Staaten anzutreffen. Die


Entstehung dieser Arrangements geht auf die Krisen und Konflikte zurück, die
im Zuge der gesellschaftlichen Modernisierung auftreten: Industrialisierung und
Klassenbildung, Urbanisierung, Demokratisierung und zwischenstaatliche mili­
tärische Konflikte. Gemeinsam ist den unterschiedlichen nationalstaatlichen Ar-
rangements, dass es öffentlich-rechtliche Normen gibt, nach denen bestimmten
Kategorien von Bürgern Geld-, Sach- und Dienstleistungen oder be­günstigende
steuerliche Regelungen („Ehegattensplitting“) aufgrund eines Rechts­anspruches
zustehen. Was die Typen von Wohlfahrtsstaaten angeht, so hat sich die von Esping-
Andersen (1990) vorgeschlagene Klassifikation von „so­zialdemokratischen“, „li-
beralen“ und „konservativ-korporatistischen“ Wohlfahrtsstaaten durchgesetzt.
Geographisch sind diese jeweils in den skandinavischen, angelsächsischen und
kontinentaleuropäischen Ländern lokalisiert.
Sozialökonomische Modernisierungsprozesse in industriekapitalistischen Ge-
sellschaften lassen sich durch den Siegeszug der großbetrieblichen Produktions-
weise einerseits, der „Warenform“ bzw. des „Tauschprinzips“ andererseits kenn-
zeichnen. Die Ergebnisse gesellschaftlich nützlicher Tätigkeit erscheinen ganz
überwiegend als „Waren“ („commodities“) auf dem Markt und suchen ihren Ver-
kauf zu marktbestimmten Preisen. Kapitalistische Gesellschaften sind dadurch
definiert, dass auch die Arbeitskraft von Personen zum Gegenstand marktlicher
Transaktionen wird, die durch einen formell freien Arbeitsvertrag auf einem Ar-
beitsmarkt geregelt werden.
An diese verallgemeinernde Feststellung knüpfen zwei kritische Betrachtun-
gen an. Zum einen wird der „Übergriff“ der Warenform auf Lebenssphären kri-
tisiert, die „eigentlich“ außerhalb des Marktes stehen sollten, weil sie durch ihre
Käuflichkeit qualitativ deformiert werden. Zum anderen wird konstatiert, dass
die dominant gewordene Logik des Marktes unfähig ist, die Gesamtheit des pro-
duktiven Potenzials einer Gesellschaft dauerhaft zu organisieren und so legitime
Bedürfnisse der Gesellschaftsmitglieder zu befriedigen. Aus diesem Defekt folgt,
dass die Logik der Marktallokation zu Überschüssen an Waren und Produktions-
faktoren führt, die vergeblich auf einen Käufer (also im Falle der Arbeitskraft: auf
einen Arbeitgeber) warten bzw. aus sachlichen oder normativen Gründen gehin-
dert sind, überhaupt am Markt teilzunehmen (unzulängliche Ausbildung; Über-
schreiten von Altersgrenzen; Verbot der Kinderarbeit). Die Kritik lautet demnach:
Der Markt erzeugt als negative Kontingenz eine „Überschussbevölkerung“ nicht-
verwertbarer (eben ökonomisch „dekommodifizierter“) Arbeitskräfte.
Diese „dekommodifizierten“ sozialen Kategorien sind durch markt­bestimmte
Leistungseinkommen nicht hinreichend versorgt und stehen deswegen im Mit-
Sozialstaat 75

telpunkt sozialstaatlicher Institutionen und Programme. Dabei handelt es sich


um Arbeitskräfte, die vom Misserfolg am Arbeitsmarkt betroffen, also arbeits-
los und ggf. dem Verarmungsrisiko ausgesetzt sind; ferner um diejenigen, die
am Marktzugang gehindert sind, also nicht arbeiten dürfen oder können (Kinder,
Alte, Kranke, viele Migranten); ferner um solche, die zwar vom Arbeitsmarkt ab-
sorbiert werden, jedoch aufgrund der Nachfragemacht der Arbeitgeber Arbeits-
bedingungen oder Arbeitseinkommen hinnehmen müssen, die nach (stets um-
strittenen) politischen und moralischen Maßstäben als „unzumutbar“ gelten. Das
wohlfahrtsstaatliche Arrangement umfasst auch die Rechte und Institutionen ge-
werkschaftlicher und betrieblicher Gegenmachtbildung. Zum Sozialstaat gehört
damit die Gesamtheit der Marktregulierungen und der Programme der Für- und
Vorsorge, die Dekommodifizierung entweder vermeiden oder ihre Folgen durch
Transferleistungen materiell erträglich machen sollen. In diesem politischen Sinne
meint Dekommodifizierung die Lockerung des Anpassungszwanges von Personen
an die Wechselfälle des Marktgeschehens und die Umstände ihrer Marktgängig-
keit („employability“). Je mehr Risiken von Programmen des Wohlfahrtsstaates
erfasst sind, je höher und langfristiger die Leistungen ausgelegt sind und je leich-
ter der Zugang gestaltet ist, desto günstiger nehmen sich die Chancen einer von
Markt und Marktmacht emanzipierten Lebensführung aus. Dekommodifizierung
bedeutet also hier: die durch politisch-rechtliche Entscheidungen bewerkstellig-
te partielle Neutralisierung der negativen Folgen fehlenden Marktzuganges oder
mangelnden Markterfolgs. Durch den Grad der „Dekommodifizierung“ kann das
Niveau des sozialstaatlichen Leistungsvolumens gemessen werden (vgl. Offe 1984).
Die heute teilweise in alarmistischer Tonlage (vgl. Sinn 2003) vor­getragene
Kritik des Sozialstaats beklagt, dass dieser die Probleme, die er zu lösen bean­
sprucht, selbst verschärft. In der Tat ist die Gewährleistung materiell gesicher-
ter Rückzugspositionen jenseits des Arbeitsmarktes kein Maximierungs-, sondern
ein Optimierungsproblem. Letzteres besteht für sozialstaatliche Politik darin, ei-
nerseits ein „ausreichendes“ Maß an Ressourcen und Garantien zur Sicherung der
vom Markt abgewiesenen oder für den Markt nicht geeigneten Be­völkerungsteile
bereitzuhalten, andererseits aber die für diesen Zweck abgeschöpften Mittel
wie auch die die Vertragsfreiheit einschränkenden Interventionen so zu begren-
zen, dass die politischen Abwehr- und ökonomischen Abwanderungsreaktionen
von Investoren und Beschäftigern nicht unintendiert dazu beitragen, die Anzahl
transfer­bedürftiger Personen noch zu steigern.
Im Interesse seiner eigenen fiskalischen Balance ist der Sozialstaat auf eine
ausreichend hohe Nachfrage nach Arbeitskräften angewiesen, d. h. auf einen „ho-
hen“ Beschäftigungsstand; dies umso mehr, wenn (wie in Deutschland) die Sozial­
versicherungssysteme nicht aus allgemeinen Steuern, sondern überwiegend aus
zweckgebundenen und lohnbezogenen prozentualen „Beiträgen“ finanziert wer-
76 Sozialstaat

den. Man kann daher vom Sozialstaat sagen, was auch für die liberale Demokra-
tie gilt: Beide können die Bedingungen ihrer Bestandsfähigkeit nicht aus eigener
Kraft gewährleisten. Hohe, z. T. weiter wachsende und durch einen zunehmen-
den Anteil von Langzeit-Arbeitslosen gekennzeichnete Arbeitslosigkeit steigert
den Bedarf an Finanzmitteln und senkt zugleich deren Zufluss, da diese ja nach
dem Umlageverfahren (abgesehen von einem Staatsanteil) überwiegend aus be-
stehenden Arbeitsverhältnissen abgeführt werden. Wollte man zum Ausgleich die
Beitragssätze für bestehende Arbeitsverhältnisse weiter steigern, würde die Poli-
tik das Risiko eingehen, dass die steigenden Lohnnebenkosten das Niveau der Be-
schäftigung zusätzlich negativ beeinflussen. Nimmt man hinzu, dass aus Gründen
der demographischen Entwicklung (Geburtenrückgang und wachsende Lebens-
erwartung) der Anteil der Bezieher von Sozialrenten ohnehin weiter steigen wird,
so wird die zugespitzte Dramatik einer Situation sichtbar, in der die „Sicherheit
der sozialen Sicherheit“ insgesamt auf dem Spiel steht.
Die Kombination der fünf „Etagen“ der sozialstaatlichen Funktion mit den
drei hier unterschiedenen politisch-moralischen Legitimationen zeigt, dass jeder
der Legitimations-Modi als ein Kanal in Betracht kommt, durch den hindurch
Problemlösungen gleichsam transportiert werden können. So ist das in den USA
eingerichtete öffentliche Gesundheitssystem „armutspolitisch“ organisiert, also
nach dem Prinzip der Nothilfe, während der britische National Health Service
ein klarer Fall bürgerrechtlicher Versorgung und die deutsche Gesetzliche Kran-
kenversicherung aus der Anwendung des Äquivalenzprinzips der Sozialversiche-
rung hervorgegangen ist und noch heute dem Grundsatz (nach oben begrenzter)
einkommensproportionaler Beitragsgestaltung unterliegt. Neben diesen Befund,
dass Sozialstaaten identische Probleme auf normativ und institutionell sehr ver-
schiedenen Wegen bearbeiten können, ist ein zweiter zu stellen: Es gibt keine ein-
heitliche normative Theorie, die auf sämtliche Tätigkeitsfelder der Sozialpolitik,
die regulativen, die distributiven und die steuerungspolitischen, anzuwenden
wäre. Deshalb ist der Sozialstaat nicht nur in öffentlich-rechtlicher Hinsicht un-
terbestimmt oder gar bloße tröstliche „Leerformel“, nicht nur in hohem Maße von
ökonomischen Kontextbedingungen wie Wachstum und Beschäftigung abhängig,
nicht nur von Staat zu Staat durch hartnäckige institutionelle Differenzen gekenn-
zeichnet, sondern auch durch eine Pluralität politisch-moralischer Legitimations-
prinzipien, die sich im günstigen Falle gegenseitig bekräftigen, aber nicht aus einer
einzigen Norm sozialer Gerechtigkeit ableitbar sind.
Sozialstaat 77

Zitierte und weiterführende Literatur

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Some Contradictions
of the Modern Welfare State (1981)
4

The welfare state has served as the major peace formula of advanced capitalist de-
mocracies for the period following World War II. This peace formula basically
consists, first, in the explicit obligation of the state apparatus to provide assistance
and support (either in money or in kind) to those citizens who suffer from specif-
ic needs and risks which are characteristic of the market society; such assistance is
provided as a matter of legal claims granted to citizens. Second, the welfare state is
based on the recognition of the formal role of labor unions both in collective bar-
gaining and the formation of public policy. Both of these structural components
of the welfare state are considered to limit and mitigate class conflict, to balance
the asymmetrical power relation of labor and capital, and thus to overcome the
condition of disruptive struggle and conflicts that was the most prominent feature
of pre-welfare-state, or liberal, capitalism. In sum, the welfare state has been cel-
ebrated throughout the post-war period as the political solution to societal con-
tradictions.
Until quite recently, this seemed to be the converging view of political elites
both in countries in which the welfare state is fully developed (e. g. Great Britain,
Sweden) as well as in those where it is still an incompletely realized mode. Politi-
cal conflict in these latter societies, such as the USA, was not centered on the basic
desirability and functional indispensability, but on the pace and modalities of the
implementation of some version the welfare state model.
This was true, with very minor exceptions, up to the mid-seventies. From that
point on we see that in many capitalist societies this established peace formula be-
comes itself the object of doubts, fundamental critique, and political conflict. It
appears that the most widely accepted device of political problem-solving has it-
self become problematic, and that, at any rate, the unquestioning confidence in
the welfare state and its future expansion has rapidly vanished. It is to these doubts
and criticisms that I will direct our attention. The point to start with is the obser-

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 79
C. Offe, Der Wohlfahrtsstaat und seine Bürger, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 2, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22259-8_4
80 Some Contradictions of the Modern Welfare State

vation that the almost universally accepted model of creating a measure of social
peace and harmony in European post-war societies has itself become the source of
new contradictions and political divisions in the seventies.
Historically, the welfare state has been the combined outcome of a variety of
factors which change in composition from country to country. Social Democratic
reformism, Christian socialism, enlightened conservative political and econom-
ic elites, and large industrial unions were the most important forces which fought
for and conceded more and more comprehensive compulsory insurance schemes,
labor protection legislation, minimum wages, the expansion of health and educa-
tion facilities and state-subsidized housing, as well as the recognition of unions
as legitimate economic and political representatives of labor. These continuous
developments in Western societies were often dramatically accelerated in a con-
text of intense social conflict and crisis, particularly under war and post-war con-
ditions. The accomplishments which were won under conditions of war and in
post-war periods were regularly maintained, and added to them were the innova-
tions that could be introduced in periods of prosperity and growth. In the light of
the Keynesian doctrine of economic policy, the welfare state came to be seen not
so much as a burden imposed upon the economy, but as a built-in economic and
political stabilizer which could help to regenerate the forces of economic growth
and prevent the economy from spiraling downward into deep recessions. The wel-
fare state is designed as a multi-purpose device: a variety of quite heterogeneous
ends (ranging from reactionary pre-emptive strikes against the working-class
movement in the case of Bismarck to socialist reformism in the case of the Wei-
mar Social Democrats; from the social-political consolidation of war and defense
economies to the stabilization of the business cycle, etc.) were served by the adop-
tion of identical institutional means which today make up the welfare state. It is
exactly its multi-functional character, its ability to serve many conflicting ends
and strategies simultaneously, which made the political arrangement of the wel-
fare state so attractive to a broad alliance of heterogeneous forces. But it is equally
true that the very diversity of the forces that inaugurated and supported the wel-
fare state could not be accommodated forever within the institutional framework
which today appears to come increasingly under attack. The machinery of class
compromise has itself become the object of class conflict.

The Attack from the Right

The sharp economic recession of the mid-seventies has given rise to an intellec-
tually and politically equally powerful renaissance of neo-laissez faire and mon-
etarist economic doctrines. These doctrines amount to a fundamental critique of
Some Contradictions of the Modern Welfare State 81

the welfare state that is seen to be the illness of which it pretends to be the cure:
rather than effectively harmonizing the conflicts of a market society, it exacer-
bates them and prevents the forces of social peace and progress (namely, the forc-
es of the market place) from functioning properly and beneficially. This is said to
be so for two major reasons. First, the welfare state apparatus imposes a burden
of taxation and regulation upon capital which amounts to a disincentive to invest-
ment. Second, at the same time, the welfare state grants claims, entitlements, and
collective power positions to workers and unions which amount to a disincentive
to work, or at least to work as hard and productively as would be forced to under
the reign of unfettered market forces. Taken together, these two effects lead into a
dynamic of declining growth and increased expectations, of economic “demand
overload” (known as inflation) as well as political demand overload (“ungovern-
ability”), which can be satisfied less and less by the available output.
As obvious as the reactionary political uses are that this analysis is usually
meant to support or suggest, it may well be that the truth of the analysis itself is
greater than the desirability of its practical conclusions. Although the democratic
Left has often measured the former by the latter, the two deserve at least a separate
evaluation. In my view, at least, the above analysis is not so much false in what it
says but in what it remains silent about.
For instance, to take up the first point of the conservative analysis: isn’t it true
that, under conditions of declining growth rates and vehement competition on do-
mestic and international markets, individual capitalists, at least those firms which
do not enjoy the privileges of the monopolistic sector, have many good reasons
to consider the prospects for investment and profits bleak, and to blame the wel-
fare state, which imposes social security taxes and a great variety of regulations
on them, for reducing profitability even further ? Isn’t it true that the power po-
sition of unions, which, in turn is based on rights they have won through indus-
trial relations, collective bargaining, and other laws, is great enough to make an
increasing number of industrial producers unprofitable or to force them to seek
investment opportunities abroad ? And isn’t it also true that capitalist firms will
make investment (and hence employment) decisions according to criteria of ex-
pected profitability, and that they consequently will fail to invest as soon as long-
term profitability is considered unattractive by them, thus causing an aggregate
relative decline in the production output of the economy ?
To be sure, no one would deny that there are causes of declining growth rates
and capitalists’ failure to invest which have nothing to do with the impact of the
welfare state upon business, but which are rather to be looked for in inherent crisis
tendencies of the capitalist economy such as overaccumulation, the business cycle,
or uncontrolled technical change. But even if so, it still might make sense to alle-
viate the hardship imposed upon capital – and therefore, by definition, upon the
82 Some Contradictions of the Modern Welfare State

rest of society, within the confines of a capitalist society – by dropping some of the
burdens and constraints put in place by the welfare state. This, of course, is exactly
what most proponents of this argument are suggesting as a practical consequence.
But after all, so the fairly compelling logic of the argument continues, who bene-
fits from the operation of a welfare state that undermines and eventually destroys
the production system upon which it has to rely in order to make its own promis-
es come true ? Doesn’t a kind of “welfare” become merely nominal and worthless
anyway that punishes capital by a high burden of costs and hence everyone else by
inflation, unemployment, or both ? In my view, the valuable insight to be gained
from the type of analysis I have just described is this: the welfare state, rather than
being a separate and autonomous source of well-being which provides incomes
and services as a citizen right, is itself highly dependent upon the prosperity and
continued profitability of the economy. While being designed to be a cure to some
ills of capitalist accumulation, the nature of the illness is such that it may force the
patient to refrain from using the cure.
A conceivable objection to the above argument would be that capitalists and
conservative political elites “exaggerate” the harm imposed upon them by welfare
state arrangements. To be sure, in the political game they have good tactical rea-
sons to make the welfare state burden appear more intolerable than it “really” is.
The question boils down then to what we mean – and how we measure – “reali-
ty” in this context. In answering this question, we will have to keep in mind that
the power position of private investors includes the power to define reality. That is
to say, whatever they consider an intolerable burden in fact is an intolerable bur-
den which will in fact lead to a declining propensity to invest, at least as long as
they can expect to effectively reduce welfare-state-related costs by applying such
economic sanctions. The debate about whether or not the welfare state is “really”
squeezing profits is thus purely academic because investors are in a position to cre-
ate the reality – and the effects – of “profit squeeze”.
The second major argument of the conservative analysis postulates that the ef-
fect of the welfare state is a disincentive to work. “Labor does not work ! “ was one
of the slogans in the campaign that brought Mrs. Thatcher into the office of the
British Prime Minister. But, again, the analytical content of the argument must be
carefully separated from the political uses to which it is put. And, again, this an-
alytical argument can, often contrary to the intentions of its proponents, be read
in a way that does make a lot of empirical sense. For instance, there is little doubt
that elaborate labor protection legislation puts workers in a position to resist prac-
tices of exploitation that would be applied, as a rule, in the absence of such reg-
ulations. Powerful and recognized unions can in fact obtain wage increases in
excess of productivity increases. And extensive social security provisions make
it easier – at least for some workers, for some of the time – to avoid undesirable
Some Contradictions of the Modern Welfare State 83

jobs. Large scale unemployment insurance covering most of the working popu-
lation makes unemployment less undesirable for many workers and thus partial-
ly obstructs the reserve army mechanism. In sum, the welfare state has made the
exploitation of labor more complicated and less predictable. On the other side, as
the welfare state imposes regulations and rights upon the labor-capital exchange
that goes on in production, while leaving the authority structure and the proper-
ty relations of production itself untouched, it is hardly surprising to see that the
workers are not, as a rule, so intrinsically motivated to work that they would work
as productively as they possibly could. In other words, the welfare state maintains
the control of capital over production, and thus the basic source of industrial and
class conflict between labor and capital; by no means does it establish anything
resembling “workers’ control”. At the same time, it strengthens workers’ poten-
tial for resistance against capital’s control – the net effect being that an unchanged
conflict is fought out with means that have changed in favor of labor. Exploitative
production relations coexist with expanded possibilities to resist, escape, and mit-
igate exploitation. While the reason for struggle remained unchanged, the means
of struggle increased for the workers. It is not surprising to see that this condition
undermines the “work ethic”, or at least requires costlier and less reliable strate-
gies to enforce such ethic.
My point, so far, is that the two key arguments of the liberal-conservative
analysis are valid to a large extent, contrary to what critics from the Left have of-
ten argued. The basic fault I see in this analysis has less to do with what it explic-
itly states than with what it leaves out of its consideration. Every political theory
worth its name has to answer two questions: first, what is the desirable form of
the organization of society and state and how can we demonstrate that it is at all
“workable”, i. e. consistent with our basic normative and factual assumptions about
social life ? This is the problem of defining a consistent model or goal of transfor-
mation. Second, how do we get there ? This is the problem of identifying the dy-
namic forces and strategies that could bring about the transformation.
The conservative analysis of the welfare state fails on both counts. To start with
the latter problem, it seems extremely hard today in Western Europe to conceive
of a promising political strategy that would aim at even partially eliminating the
established institutional components of the welfare state, to say nothing about its
wholesale abolition. That is to say, the welfare state has, in a certain sense, be-
come an irreversible structure, the abolition of which would require nothing less
than the abolition of political democracy and the unions, as well as fundamental
changes in the party system. A political force that could bring about such dramat-
ic changes is nowhere visible as a significant factor, right wing middle class pop-
ulist movements that occasionally spring up in some countries notwithstanding.
Moreover, it is a well-known fact from political opinion research that the fiercest
84 Some Contradictions of the Modern Welfare State

advocates of laissez-faire capitalism and economic individualism show marked


differences between their general ideological outlook and their willingness to have
special transfers, subsidies, and social security – schemes abandoned from which
they personally derive benefits. Thus, in the absence of a powerful ideological and
organizational undercurrent in Western politics (such as a neo-fascist or authori-
tarian one), the vision of overcoming the welfare state and resurrecting a “healthy”
market economy is not much more than the politically impotent day-dream of
some ideologues of the old middle class. This class is nowhere strong enough to
effect, as the examples of Mrs. Thatcher and – hypothetically – Ronald Reagan
demonstrate, more than marginal alterations of an institutional scheme that such
figures, too, have to accept as given when taking office.
Even more significant, however is the second failure of the conservative analy-
sis – its failure to demonstrate that “advanced-capitalism-minus-the-welfare-state”
would actually be a workable model. The reasons why it is not, and consequently
why the neo-laissez faire ideology would be a very dangerous cure even if it could
be administered, are fairly obvious. In the absence of large scale state-subsidized
housing, public education and health services, as well as extensive compulsory so-
cial security schemes, the working of an industrial economy would be simply in-
conceivable. Given the conditions and requirements of urbanization, large scale
concentration of labor power in industrial production plants, rapid technical, eco-
nomic, and regional change, the reduced ability of the family to cope with the
difficulties of life in industrial society, the secularization of the moral order, the
quantitative reduction and growing dependence of the propertied middle class-
es – all of which are well known characteristics of capitalist social structures – the
sudden disappearance of the welfare state would leave the system in a state of ex-
ploding conflict and anarchy. The embarrassing secret of the welfare state is that,
while its impact upon capitalist accumulation may well become destructive (as
the conservative analysis so emphatically demonstrates), its abolition would be
plainly disruptive (a fact that is systematically ignored by the conservative crit-
ics). The contradiction is that while capitalism cannot coexist with, neither can
it exist without, the welfare state. This is exactly the condition to which we refer
when using the concept “contradiction”. The flaw in the conservative analysis is
in the one-sided emphasis it puts on the first side of this contradiction, and its si-
lence about the second one. This basic contradiction of the capitalist welfare state
could, of course, be thought to be a mere “dilemma” which then would be “solved”
or “managed” by a circumspect balancing of the two components. This, howev-
er, would presuppose two things, both of which are at least highly uncertain: first,
that there is something like an “optimum point” at which the order-maintaining
functions of the welfare state are preserved while its disruptive effects are avoid-
ed; and, second, if so, that political procedures and administrative practices will be
Some Contradictions of the Modern Welfare State 85

sufficiently “rational” to accomplish this precarious balance. Before I consider the


prospects for this solution, let me first summarize some elements of the contend-
ing socialist critique of the welfare state.

The critique from the socialist Left

Although it would be nonsensical to deny the fact that the struggle for labor pro-
tection legislation, expanded social services, social security, and the recognition
of unions led by the working-class movement for over a century now has brought
substantial improvements of the living conditions of most wage earners, the so-
cialist critique of the welfare state is, nevertheless, a fundamental one. It can be
summarized in three points which we will consider in turn: the welfare state is
said to be (1) ineffective and inefficient, (2) repressive, and (3) conditioning a false
(“ideological”) understanding of social and political reality within the working
class. In sum, it is a device to stabilize, rather than a step in the transformation of
capitalist society.
In spite of the undeniable gains in the living conditions of wage earners, the
institutional structure of the welfare state has done little or nothing to alter the in-
come distribution between the two principal classes of labor and capital. The huge
machinery of redistribution does not work in the vertical, but in the horizontal
direction, namely, within the class of wage earners. A further aspect of its inef-
fectiveness is that the welfare state does not eliminate the causes of individual con-
tingencies and needs (such as work-related diseases, the disorganization of cities
by the capitalist real estate market, the obsolescence of skills, unemployment etc.),
but compensates for (parts of ) the consequences of such events (by the provision of
health services and health insurance, housing subsidies, training and re-training
facilities, unemployment benefits, and the like). Generally speaking, the kind of
social intervention most typical of the welfare state is always “too late”, and hence
its ex post facto measures are costlier and less effective than a more “causal” type
of intervention would allow them to be. This is a generally recognized dilemma
of social policy making, the standard answer to which is the recommendation to
adopt more “preventive” strategies. Equally generally, however, it is also recog-
nized that effective prevention would almost everywhere mean interfering with
the prerogatives of investors and management, i. e., the sphere of the market and
private property which the welfare state has only very limited legal and de facto
power to regulate.
A further argument pointing at the ineffectiveness of the welfare state empha-
sizes the constant threat to which social policies and social services are exposed
due to the fiscal crisis of the state, which, in turn, is a reflection of both cyclical and
86 Some Contradictions of the Modern Welfare State

structural discontinuities of the process of accumulation. All Western European


countries have experienced a sharp economic recession in the mid-seventies, and
we know of many examples of cutting social policy expenditures in response to the
fiscal consequences of this recession. But even if and when the absolute and relative
rise of social policy expenditures as a percentage of GNP continues uninterrupted,
it is by no means certain, as Ian Gough and others before him have argued, that
increases in the expenditures are paralleled by increases in real “welfare”. The dual
fallacy, known in the technical literature as the “spending-service-cliché”, is this:
first, a marginal increase in expenditures must not necessarily correspond to a
marginal increment in the “outputs” of the welfare state apparatus; it may well be
used up in feeding the bureaucratic machinery itself. But, second, even if the out-
put (say of health services) is increased, a still larger increase in the level of risks
and needs (or a qualitative change of these) may occur on the part of the clients or
recipients of such services, so as to make the net effect negative.
The bureaucratic and professional form through which the welfare state dis-
penses its services is increasingly seen to be a source of its own inefficiency. Bu-
reaucracies absorb more resources and provide less services than other democratic
and decentralized structures of social policy could. The reason why the bureau-
cratic form of administering social services is maintained in spite of its inefficien-
cy and ineffectiveness, which becomes more and more obvious to more and more
observers, must, therefore, have to do with the social control function exercised by
centralized welfare bureaucracies. This analysis leads to the critique of the repres-
siveness of the welfare state, its social control aspect. Such repressiveness is, in the
view of the critics, indicated by the fact that, in order to qualify for the benefits and
services of the welfare state, the client must not only prove his or her “need”, but
must also be a “deserving” client – a client, that is, who complies with the dominant
economic, political, and cultural standards and norms of society. The heavier the
needs, the stricter these requirements tend to be defined. Only if, for instance, the
unemployed are willing to keep themselves available for any alternative employ-
ment (often considerably inferior to the job they have lost) that eventually may be
made available to them by employment agencies are they entitled to unemploy-
ment benefits; and the claim for welfare payments to the poor is everywhere made
conditional upon their conformity to standards of behavior which the better-to-do
strata of the population are perfectly free to violate. In these and many other cases,
the welfare state can be looked upon as an exchange transaction in which materi-
al benefits for the needy are traded for their submissive recognition of the “moral
order” of the society which generates such need. One important precondition for
obtaining the services of the welfare state is the ability of the individual to comply
with the routines and requirements of welfare bureaucracies and service organiza-
tions, an ability which, needless to say, often is inversely correlated to need itself.
Some Contradictions of the Modern Welfare State 87

A third major aspect of the socialist critique of the welfare state is to demon-
strate its political-ideological control function. The welfare state is seen not only
as the source of benefits and services, but, at the same time, as the source of false
conceptions about historical reality which have damaging effects for working class
consciousness, organization, and struggle. First of all, the welfare state creates the
false image of two separated spheres of working class life. On the one side, the
sphere of work, the economy, production, and “primary” income distribution; on
the other, the sphere of citizenship, the state, reproduction, and “secondary” distri-
bution. This division of the socio-political world obscures the causal and function-
al links and ties that exist between the two, and thus, prevents the formation of a
political understanding which views society as a coherent totality-to-be-changed.
That is to say, the structural arrangements of the welfare state tend to make people
ignore or forget that the needs and contingencies which the welfare state responds
to are themselves constituted, directly or indirectly, in the sphere of work and pro-
duction, that the welfare state itself is materially and institutionally constrained
by the dynamics of the sphere of production, and that a reliable conception of so-
cial security does, therefore, presuppose not only the expansion of “citizen rights”,
but of “workers’ rights” in the process of production. Contrary to such insights,
which are part of the analytical starting points of any conceivable socialist strat-
egy of societal transformation, the inherent symbolic indoctrination of the wel-
fare state suggests the ideas of class-cooperation, the disjunction of economic and
political struggles and the evidently more and more ill-based confidence in an
ever-continuing cycle of economic growth and social security.
Democracy against the Welfare State ?
Structural Foundations of Neoconservative
5
Political Opportunities (1987)

Within any modern state, citizens are structurally related to state authority in three
basic ways. Citizens are collectively the sovereign creators of state authority, they
are potentially threatened by state-organized repression and coercion, and they
are dependent upon the services and provisions organized by the state. The notion of
citizenship within liberal-democratic welfare states involves all three aspects: citi-
zens are conceived of as (1) the ultimate source of the collective political will, in the
formation of which they are called upon to participate in a variety of institutional
ways through the institutional devices of territorial and functional representation;
they are also (2) the “subjects” against whom this will can be enforced and whose
civil rights and liberties impose, by constituting an autonomous sphere of “private”
social, cultural, and economic action, limits upon the state’s authority; and finally
they are (3) clients who depend upon state-provided protection, services, opportu-
nities, and collective goods for securing their material, social, and cultural means
of survival and well-being in society. It is readily evident that these three compo-
nents of the concept of citizenship have their roots, respectively, in the political
theories of liberalism, democratic theory, and the welfare state.
These theories – and the corresponding dimensions of the concept of citizen-
ship – can clearly be located on an evolutionary axis that represents the develop-
ment of the “modern” state. In such a rough historical sequence – as suggested in
a famous essay by T. H. Marshall,1 among others – first came the “liberal” solution
of the problem of state authority as a threat to life, property, and cultural/religious
identity. The institutional response to this problem has been the constitutional le-
gal guarantee of freedom and liberty, which made certain spheres of existence and

1 Thomas H. Marshall, “Citizenship and Social Class”, Idem, Class, Citizenship and Social De-
velopment (New York, 1965; first published 1949), pp. 71 – ​134.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 89
C. Offe, Der Wohlfahrtsstaat und seine Bürger, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 2, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22259-8_5
90 Democracy against the Welfare State ?

activity exempt from state control. This is the liberal component of the modern
state, the formal limitation of its power, and the (partial) exemption of market in-
teraction and other “private” pursuits from state control. It is a set of institution-
al devices that organize a protective framework (constitutionalism, “rule of law”).
This protective arrangement is intended (and often seen) to counterbalance ef-
fectively the threatening administrative, fiscal, military, and ideological means of
control that the modern state has accumulated.
Second, because the modern secular state does not have a universally recog-
nized “meta-social” mandate from which its legitimacy can be derived, it turns to
the “people” as its ultimate source of authority. This is the “voice” principle, insti-
tutionally embodied in the rules and procedures of democratic government and
representation. The most important of these are the universal right to vote, com-
peting political parties, general elections, majority rule, and freedom of associa-
tion.
Finally, the citizens depend upon the state due to the loss both of feudal forms
of paternalistic “welfare” and of individual economic autarchy. “Insecurity” and
the structural incapacity of maintaining the necessary preconditions of the exis-
tence of civil society as a whole are no longer purely military problems (to be tak-
en care of by the apparatus of the “warfare state”), but also become increasingly a
recognized condition of virtually all civilian actors within the civilian life of civ-
il society. They come to depend on a great variety of economic and social policies,
the institutional framework of which is today known as the interventionist welfare
state. Thus, the three components of the modern state-citizenship relation in the
West can be said to be the rule of law, representative democracy, and provisions for
“civil and social security” through the welfare state.
The problem I want to introduce is familiar from much of the recent litera-
ture on the state in general and on the welfare state in particular. It is centered on
the question of the stability and viability of a political system made up of these
three institutional components. Two extreme perspectives can be distinguished.
One emphasizes harmony, compatibility, even evolutionary mutual reinforcement
among the three, while the opposite perspective emphasizes strains, stresses, con-
tradictions, and incompatibilities. It must remain a theoretical, and ultimately an
empirical, question, which of these perspectives is valid, and for what reasons, in
what respects, and under what conditions.
The global problem of potential inherent tensions within this ensemble of three
institutional components can conveniently be broken down into three sub-prob-
lems. These concern the viability of partial syntheses, namely those of (1) the
liberal and democratic components, (2) the liberal and welfare state (or, in the
somewhat more specific German terminology, Rechtsstaat versus Sozialstaat), and
(3) the democratic and welfare state components. As far as the first of these com-
Democracy against the Welfare State ? 91

patibility questions is concerned, which shall remain entirely outside the scope of
the present essay, there exists a large tradition of political theorizing and an equal-
ly broad body of literature that is often skeptical and critical in its findings and of
which the works of Wolfe, Macpherson, and Levine2 are well-known, if heteroge-
neous, examples. The second compatibility problem, that of the “fit” of liberal and
welfare state institutional elements, is a favorite of the (neo-)conservative political
discourse and will be briefly discussed in a moment. The third set of sub-problems
(democracy in its relation to the welfare state) seems to be the relatively most ne-
glected one in the theoretical literature. It is this sub-problem to which most of the
present discussion shall address itself.

1 Liberalism and the welfare state

In the early 1980s, much of the dominant discourse of the problems and future de-
velopments of the welfare state focused on the alleged antagonism between the
collective social security aspect of the state (i. e. the welfare state) and the liber-
al aspects of the state (i. e. its guarantee of private property, of contractual market
relations, and hence of a capitalist economy). This discourse, in which the philo-
sophical and political perspectives of the neoconservative and liberal right prevail,
postulates that the welfare state has become too heavy a burden on the economy,
the growth potential and competitiveness of which are consequently seen to suffer
from the excessive costs and rigidities imposed upon the market-mediated pro-
duction by state-organized welfare and social security provisions. On the other
side, these theories, predictions, and alarmist speculations are countered by argu-
ments and programmatic views by the democratic left, unions, and West Europe-
an social democratic and socialist parties and governments. The tableau within
which this debate is framed is schematically represented by the matrix (Figure 1),
which categorizes supposed causal links between the liberal principle of a market
economy (ME) and the welfare state (WS). The propositions of the neoconserva-
tive critique are summarized in cell 4 of the schema.
Controversial as all of the propositions within the four cells of this schema are,
they are at least explicit components of a well-established and fairly conventional
economic, legal, and political debate. The only new (or perhaps very old ?) argu-

2 Alan Wolfe, The Limits of Legitimacy: Political Contradictions of Contemporary Capitalism


(London: Macmillan, 1977); Crawford Macpherson, The Life and Times of Liberal Democra-
cy (Oxford: Oxford University Press, 1977); Andrew Levine, Liberal Democracy: A Critique of
Its Theory (New York: Columbia University Press, 1981).
92 Democracy against the Welfare State ?

Figure 1  Conceptualizations of the Interaction Between Market Economy and


the Welfare State

causal link supportive antagonistic

expanding private sector economy gen- labor saving technical change, capital
erates tax base for “growth dividend” out flight, domestic demand gap etc. under-
of which welfare state transfers and ser- mine prospects for long-term full em-
ME → WS vices can be financed ployment on which WS is premised

1 2

3 4

provision of skills, health, peaceful in- excessive tax burden; crowding out ef-
WS → ME dustrial relations, “built-in” demand sta- fect of state budget deficit; WS as disin-
bilizers etc. generate necessary input for centive to invest, employ and work; WS
ME and support its further expansion as cause of labor market rigidities and
„immoral“ attitudes

ment within a broad discourse that emphasizes the long-term incompatibility be-
tween the welfare state and a liberal market society is perhaps the proposition, put
forward in a number of recent publications, that the damage that the welfare state
inflicts upon the liberal order is not so much of an immediately economic but mor-
al nature. According to its proponents, the “fiscal crisis” and “economic inefficien-
cy” crisis of the welfare state are mediated through a moral one. Focusing on the
highly developed Dutch welfare state, one author, for instance, argues that due to
its abstract formal-legal modus operandi, the modern welfare state has cut itself
loose from the moral resources, common values, and potentialities for solidarity
within civil society, thereby rendering these resources useless and the adherence
to solidary commitments worthless. This critique of the welfare state condemns
its destructive impact upon the moral fiber of society and, by virtue of this effect,
also upon its economic efficiency and productivity. The author gives the follow-
ing illustration of the demoralizing effect and hence the “immoralist” nature of
state welfare:

“After a fund-raising event for a charitable goal, members of a voluntary organization


are able to present the money personally to the recipients of their benefaction, where-
as the recipients of welfare state benefaction remain anonymous members in a bureau-
cratic system, receive their checks by mail, while the money of the system has been
collected by a gigantic tax system. This welfare package does not require any com-
mitment or initiative, nor can any moral energy be invested in loyalty […] to this ab-
stract system [which, according to this view, is characterized by an] in-built lack of
Democracy against the Welfare State ? 93

moral principles [and an elective affinity] between the welfare state and the immoral-
ist ethos.”3

Leaving aside its alarmist undertones, there are a number of potentially valid
points on which this argument can be based. These include:
(1) The self-augmenting dynamic of demands made upon the welfare state –
as more and better organized groups of clients and claimants are formed, as they
voice demands in competition with each other, and as new issues are included
in the agenda, a self-propelling process of “rising expectations” is set into mo-
tion that implies a shift from the prevention of poverty to the universal guarantee
of status. As a consequence, the welfare state “does no longer guarantee minimal
standards of welfare and well-being but is counted upon as the provider of maxi-
mum standards of welfare.”4
(2) The liberal principle of the rule of law and, more generally, the protec-
tion and recognition of the private sphere of economic and family life prevent
the welfare state from transgressing, except in marginal cases, the limits of for-
mal-legal entitlements and thus distribute benefits according to principles of at-
tributed need and/or demonstrable desert. This also makes it infeasible to make
the receipt of benefits conditional upon any kind of moral obligation to which re-
cipients would have to conform. This situation involves an easily exaggerated po-
tential for “‘moral hazard’ and ‘free-riding’ that […] are typical for ‘common-pool
problems.’ ”5
(3) As social policy makers are forced to take into account the imperatives of
the capitalist economy, welfare state programs tend to be “reactive” rather than “ac-
tive,” or “differentiated” rather than “integrated”6, except under the most favorable
of institutional and economic circumstances (of which the Swedish welfare state is
often considered to be the prime example). That is to say, the liberal nature of the
economy prevents social policies from achieving the degree of comprehensive ra-
tionality and effective implementation that would make it immune from the cor-
rosive impact of economic change, fiscal crises, and business cycle fluctuations.7

3 Anton C. Zijderfeld, “The Ethos of the Welfare State”, International Sociology 1, no. 4 (1986):
443 – ​57, pp.  452 – ​53.
4 Zijderfeld, “Ethos”, p. 454.
5 Klaus Gretschmann, “Social Security in Transition – Some Reflections from a Fiscal Sociol-
ogy Perspective”, International Sociology 1, no. 3 (1986): 232; Lawrence M. Mead, Beyond En-
titlement: The Social Obligations of Citizenship (New York/London: Macmillan, 1986).
6 Ramesh Mishra, The Welfare State in Crisis (Brighton: Harvester Press, 1984).
7 Jürgen Habermas, “Die Krise des Wohlfahrtsstaates und die Erschöpfung utopischer Ener-
gien”, Die neue Unübersichtlichkeit (Frankfurt: Suhrkamp, 1985), 141 – ​63; Claus Offe, Contra-
dictions of the Welfare State, ed. John Keane (London: Hutchinson, 1984).
94 Democracy against the Welfare State ?

The very constraints that govern the formation of social policies render them high-
ly vulnerable to changes of economic and fiscal parameters.
To the extent that these observations are valid, they are likely to lead to the cu-
mulative frustration with the welfare state of client and claimant groups (due to
point 1), of taxpayers and voters (point 2), and eventually of political elites them-
selves (point 3). The conflict between liberal and welfare state principles is empha-
sized not only by economic liberals, but also by humanistic libertarians who have
grown increasingly sensitive to the alienating, decapacitating, and depersonaliz-
ing effects that the welfare state and its legal-bureaucratic or professional modes
of distribution, treatment, and surveillance can have upon communities and indi-
vidual “life-worlds.”8
The (partial) validity of these liberal and libertarian arguments, however, does
not enhance the plausibility of the solutions typically proposed to overcome the
conflict between liberal and welfare state principles. For the assumption that the
structural “demoralization” of the welfare state can be overcome by some govern-
ment-sponsored strategy of “remoralization” is as simplistic as it is questionable
in terms of its ethical plausibility. Yet it is exactly this “remoralization” strategy for
a postliberal welfare state that has been proposed, along remarkably similar lines,
by Mead9 for the United States and by Spieker10 for West Germany. Mead criticizes
the American welfare state for its “permissiveness”, by which he means its failure
to impose binding “civic obligations” upon the recipients of its benefits and ser-
vices. By civic obligations, he means such civic duties as accepting (hard and low-
paid) work, supporting one’s family, respecting the rights of others, and acquiring
through formal education the basic skills that are required for literacy and em-
ployability.11 Taken together, these civic virtues make up what Mead calls the com-
petent or “functioning citizen”, whose creation he envisages as a function of a new
style of social policy that would operate with educational means and outright pun-
ishments to shape citizens after this model. “Government must persuade people to
blame themselves”; the poor must be obligated to accept “employment as a duty”.12
The “authoritative” – or authoritarian – paternalism that forms the basis of this
proposal is justified by the fact that what is demanded from the welfare clientele
is nothing but one set of traditionally American virtues. Thus “being” American
justifies these state-enforced moral requirements of “civic obligation”. A similar

8 Habermas, Die neue Unübersichtlichkeit; Christoph Sachsse, “Verrechtlichung und Soziali-


sation: Über Grenzen des Wohlfahrtsstaates”, Leviathan 14, no. 4 (1986): 528 – ​45; Ivan Mich
et al., Disabling Professions (London, 1977).
9 Mead, Beyond Entitlement.
10 Manfred Spieker, Legitimitätsprobleme des Sozialstaates (Bern/Stuttgart, 1986).
11 Mead, Beyond Entitlement.
12 Mead, Beyond Entitlement, pp.  12 – ​13.
Democracy against the Welfare State ? 95

shift from legal entitlement to moral desert is proposed by Spieker, this time not
on the basis of national culture but Roman Catholic doctrine. According to this
author, the welfare state has nurtured a “hedonistic” and “parasitical” conduct of
life,13 against which not only work- and family-related virtues but also an attitude
of “friendship toward the state”14 must be restored and enforced. Such propos-
als “resolve” the tension between the liberal and the welfare components by abol-
ishing both of them, certainly the former. They proclaim a state-sanctioned and
state-enforced set of moral standards and virtues, although it is evidently beyond
the powers of any “modern” state to form a unity of moral will even at the elite level,
to say nothing about imposing it “authoritatively” at the mass level. Moreover, such
proposals do not recognize the contradiction that what they theoretically (though
counterfactually) claim to be a universal, generally recognized set of virtues would
turn in practice into a specific and highly selective disciplinary device directed
against clients and recipients of benefits; for none of these authors has ever pro-
posed state punishment for family breakup or failures to comply with the work
ethic in middle income social categories. Finally, proponents of plans for a “rem-
oralization” of the welfare state remain silent about the obvious problem of what
should happen to those who fail as “functioning citizens” that is, the “undeserv-
ing” poor. While these unsettled questions deprive the “remoralization” approach
of much of its intellectual interest, they do not necessarily interfere with its latent
political function, which is to undermine whatever norms of trust and solidari-
ty have remained intact, to label the poor and other welfare recipients as morally
unworthy and undeserving, and thus to absolve political elites (and taxpayers in
general) from their moral obligations toward the recipients of welfare benefits and
services by blaming them for failures to live up to their alleged moral obligations.
To some extent, the left-libertarian critique of the welfare state is the inverse
image of the neoconservative “remoralization” approach. What the latter calls for
as a remedy, the former criticizes as a pervasive component of already existing
state practices. The alienating, depersonalizing and morally destructive impact of
bureaucratic and professional intervention into the life-world of clients is viewed
with growing alarm and suspicion, while no reasonably realistic vision of a com-
munal, solidary, “convivial”, and non-alienating alternative to the welfare state has
yet emerged very clearly.15 All that can be stated is the deep ambiguity of state
power, which, according to Habermas, is a “perhaps indispensable, but not truly
innocent” instrument for taking care of society’s welfare problem.16

13 Spieker, Legitimitätsprobleme, p. 328.


14 Spieker, Legitimitätsprobleme, p. 323.
15 See Sachsse, “Verrechtlichung”.
16 Habermas, Die neue Unübersichtlichkeit, p. 151.
96 Democracy against the Welfare State ?

2 Democracy and the welfare state

Let us now turn to relationships and tensions that exist between the democratic
and the welfare components of the modern capitalist state. Consider some hypo-
thetical links between these two structural elements.
Concerning these two structural variables, much of the conventional wisdom
converges on the intuitively highly plausible assumption that capitalist democra-
cies tend to generate (social democratic and/or Christian socialist) political forc-
es supporting welfare state developments (Figure 2, cell 1) and thus, unless these
forces are defeated by a combination of economic crisis and authoritarian politi-
cal regime changes, welfare states will then generate positive repercussions upon
democratic political institutions for the kind of reasons indicated in cell 3: the
welfare state helps the consolidation of liberal democracy. These two assumptions
seem to capture the essentials of the mainstream of postwar social democratic
theory in Europe. The welfare state is, in the words of Richard Titmuss, a set of
“manifestations, first, of society’s will to survive as an organic whole and, second-
ly, of the expressed wish of all the people to assist the survival of some people,”17
and political democracy is the institutional means by which this manifestation
and expression of will is made possible. At the same time, political democracy is
seen as a powerful means of forcing political elites and ruling-class political rep-
resentatives to accept welfare state arrangements. “Elite fear of social conflict, and
ultimately revolution, was the catalyst in explaining social policy making in in-
terwar Britain.”18 Underlying this optimistic assumption is (1) a model of rational
collective action through democratic politics and (2) a model of self-stabilizing and
self-reinforcing institutional dynamics. The twin assumption is that rational actors
in a democracy will join a pro-welfare-state majority and that, once the welfare
state institutions are established, they become increasingly immune to challeng-
es. As it is the central claim in the theoretical discussion that follows that both of
these assumptions are in need of basic revision, let me elaborate each of them in
more detail.
(1) The key figure or social “type” within the collective rational action assump-
tion is the property-less male wage laborer, employed full-time for most of his
adult life, whose material subsistence and that of his family depend on a contin-
uous stream of contractual income. He shares these features with a large number
of fellow workers who, taken together, constitute the vast majority of the econom-

17 Richard Titmuss, Essays on the Welfare State, 2nd ed. (London: George Allen & Unwin, 1963),
p. 39.
18 Gilbert as quoted in Paul Whiteley, “Public Opinion and the Demand for Social Welfare in
Britain”, Journal of Social Policy 10, no. 4 (1981): 455.
Democracy against the Welfare State ? 97

Figure 2  Conceptualizations of the Interaction Between Political Democracy and


the Welfare State

causal link supportive antagonistic

universal franchise strengthens politi- welfare backlash; individualism; author-


cal power of wage-dependent majori- itarian anti-welfare state populism; new
ty of citizens; collective interest of wage particularistic tendencies (tax revolt, in-
PD → WS workers in welfare state; electoral “pow- stitutional racism etc.)
er of numbers” outbalances economic
power of property
1 2

3 4

convergent pattern of party competi- corporatist deformation of PD; margin-


tion; reduction of intensity of political alization of groups, interests and cleav-
WS → PD conflict; political integration of entire ages not served by WS; rise of new forms
electorate; “end of ideology”; structural of non-institutional conflict
vanishing of political radicalism, which
might lead to antidemocratic challenges

ically active population. Like them, he is exposed to risks (such as that of unem-
ployment) partly inherent in the dynamics of the capitalist mode of production.
These wage workers also share some common cultural patterns, such as a certain
productivist discipline, a sense of solidarity and the perception of being involved
in some fundamental social conflict that divides labor and capital. This overar-
ching sense of solidarity and conflict manifests itself in certain political and eco-
nomic forms of participation and association, experienced as the only available
means of promoting their collective interests in income maintenance and social
security, in adequate working conditions, in continuous full employment and the
prevention of poverty, and in the redistribution of income and economic control.
This configuration of conditions and orientations can be described summarily as
labor-centered collectivist statism.
Moreover, this policy package of social security plus full employment plus
health, education, and housing, plus some poverty-related social assistance is
something that could appeal to rational actors outside the working class as well,
and eventually to all well-intentioned citizens, that is, except for a small minori-
ty of the most narrow-minded and selfish ones. This is so for three interrelated
reasons suggested by Therborn,19 all of which have to do with the nature of the

19 Goran Therborn, “Challenge to the Welfare State”, unpublished paper, Institute for Political
Science, Catholic University Nijmegen, Netherlands, 1986.
98 Democracy against the Welfare State ?

welfare state as a provider of public goods. First, any rational voter is supposed, ac-
cording to this line of argument, to support (and be prepared to make disposable
income sacrifices for) the welfare state as it helps to avoid collective “evils”, rang-
ing from street crime to the spread of contagious diseases to economic recession
to disruptive political conflict. Second, support of the welfare state can be seen as
an investment in a positive public good, such as the development of human re-
sources, labor productivity, and demand stabilization. Finally, support for the wel-
fare state can be perceived as the fulfillment of altruist social obligations and hence
of normative preconditions of legitimacy and justice. With all these class-related,
interest-related, and normative considerations to rely on, why should such sup-
port fail to be forthcoming in a democratic polity ?
(2) The corollary assumption is one of institutional path dependency, iner-
tia, and irreversibility that would immunize welfare states, once entrenched, from
challenges and basic revisions. This assumption, which appears rather heroic to-
day, can still be based on the following set of arguments. Within an established
welfare state, none of the competing political parties can attempt to abandon the
welfare state accord. And this is the more the case the greater the population that
benefits from state-provided transfers and services. Furthermore, large-scale and
complex programs (such as the various branches of social security of West Euro-
pean welfare states) tend to commit political elites to their continuation, especial-
ly if major corporate collective actors are involved in social policy formation and
implementation, an arrangement that would serve as a “muffling effect of social
policy”20 and discourage protest and disruptive conflict. Finally, centripetal elite
politics and the constraining power of existing programs, budgets, and legisla-
tions not only interact with each other, but also condition favorable developments
of public opinion and mass ideological orientations.21 Along the line of this “in-
stitutional inertia” argument, the welfare state can be expected to breed its own
sources of political support, partly via the broadening self-interest of individu-
als and groups who receive such benefits as inflation-proof pensions, and partly
via the mechanism of ideological accommodation. What emerges from this brief
elaboration of the “institutional inertia” assumption is a reassuring picture of in-
terlocking virtuous circles, which, taken together, amount to a giant negative feed-
back mechanism of the welfare state in operation. Note that all of the component
arguments – concerning both the “rational collective action” and the “institutional

20 Else Øyen, “The Muffling Effect of Social Policy: A Comparison of Social Security Systems
and Their Conflict Potential in Australia, the United States and Norway”, International So-
ciology 1, no. 3 (1986): 271 – ​82.
21 See Richard M. Coughlin, Ideology, Public Opinion, and Welfare Policy (Berkeley: Institute of
International Studies, 1980).
Democracy against the Welfare State ? 99

inertia” assumptions – are based on the presumption of rational action by individ-


uals, classes, parties, unions, elites, voters, and clients of the welfare state.
This overall picture, however – associated with social democratic political the-
ory – seems hopelessly antiquated if we look at West European welfare states and
their foreseeable futures in the mid-1980s. In none of these states a constitutional
change has taken place that even comes close to the abolition of democratic pro-
cedures and institutions. Yet both the situation itself as well as its perception and
interpretation on elite and mass levels have changed in dramatic and unanticipat-
ed ways. This new divergence between democratic politics and social policies is
so pervasive that it cannot be accounted for in terms of transient deviations from
a long-term trajectory. It rather must be understood, or so the core thesis of this
essay suggests, to be reflective of structural changes and new situations in which
rational political actors (individual and collective) find themselves. The mutually
supportive relationship of democracy and welfare stateness (as depicted in cells 1
and 3 of Figure 2) no longer amounts to a convincing hypothesis. To the contrary,
there are many indications, as well as meaningful theoretical assumptions and
conjectures, that lead us to expect that democratic mass politics will not work in
the direction of a reliable defense (to say nothing about the further expansion) of
the welfare state.
The dependent variable that thus needs to be explained is the stagnation and
partial decomposition of welfare states in West European democracies since the
mid-1970s. There can be little controversy about the phenomenon itself, although
the overall picture – including national variations – is hard to capture by a few in-
dicators, especially because economic conditions, institutional structures, and cul-
tural traditions in these countries produce a great deal of variation. I suggest the
following list of indicators that produce a fairly uniform picture of what has been
happening since the mid-1970s.
(a) There has been a continuous and sometimes rather dramatic series of elec-
toral losses and defeats of social democratic and socialist parties, that is, the tra-
ditional hegemonic forces of pro-welfare-state political interests and alliances. In
fact, by 1986 social democratic-led governments have been pushed back to the
northern and southern margins of Europe – in sharp contrast to the situation in
the late 1970s and early 1980s. On the level of public opinion as measured by longi-
tudinal and comparative analysis of survey data, it has been observed that “in gen-
eral, the direction of the change has been to the favor of anti-welfare state views.”22
Differences within scholarly interpretation do not concern the direction of this

22 Seppo Pontinen, Hannu Uusitalo, “The Legitimacy of the Welfare State: Social Security
Opinions in Finland 1975 – ​1985”, Suormen Gallup Oy Report, no. 15 (1986): 26; Stein Ringen,
Does the Welfare State Work ? (Oxford: Oxford University Press, 1986).
100 Democracy against the Welfare State ?

change, but the extent to which it has occurred, with only a few authors finding
reasons to believe that the population “in general [is] either satisfied with provi-
sion or supports more expenditures.”23
(b) There has been marked and often abrupt discontinuity in the development
of the absolute level of welfare state expenditures, leading either to stagnation or
slow decline of budgets, in contrast to a continuous rise of expenditures during
virtually the entire period since World War II. One careful study of these fiscal
and expenditure developments finds that “cuts are on the political agenda in a
way which would have been unthinkable a generation ago.”24 Even a country that
has so far been relatively unaffected by changes in growth rates and governments,
namely West Germany, shows a sharp decline in the proportion of social policy
legislation that implies increases in benefits or coverage.25
(c) There has been an even more dramatic decline of welfare state transfers and
services relative to the level of need that is itself caused by unemployment and de-
mographic as well as sectoral economic changes. As a consequence, for instance,
a growing rate of unemployment coincides with stagnating unemployment insur-
ance budgets, which leads either to a deterioration of benefit entitlements and/or
to increased exclusiveness of entitlements of the unemployed.
(d) The growing gap between (what used to be recognized as) need and actual-
ly provided benefits has not led to large-scale and/or militant conflict in defense of
the welfare state and its continued expansion. To the contrary, patterns of political
conflict have shifted in three directions. One is the mainly unpromising phenom-
enon of militant, sectoral, local and regional strikes, and sometimes riots, such as
occurred in the British mining and printing industries, and in poverty stricken
communities. Another is the sometimes dramatic electoral defection of the core
working class to liberal-conservative political forces, implying a strong sign of po-
litical support for anti-welfare-state cuts and legislation even among those who
belong to the classes and social categories in whose name the ideals and ideologies
of state – provided welfare have traditionally been advocated. Finally, a further
shift has centered on problems (such as the rights of citizens, the environmental

23 Peter Taylor-Gooby, “Legitimation Deficit, Public Opinion and the Welfare State”, Sociolo-
gy 17, no. 2 (1983): 175; Jens Alber, “Der Wohlfahrtsstaat in der Wirtschaftskrise: Eine Bilanz
der Sozialpolitik in der Bundesrepublik seit den frühen 70er Jahren”, Politische Vierteljahres­
schrift 27, no. 1 (1986): 28 – ​60.
24 Whiteley, “Public Opinion”, p. 460.
25 While a full 81 % belonged in that expansive category during 1950 – ​74, and only 8 % of the new
legislation involved cuts, the federal legislative output 1975 – ​83 consisted of 56 % of new laws
implying cuts while only 27 % of the laws of this period led to increases (Alber, “Der Wohl-
fahrtsstaat in der Wirtschaftskrise”, p. 31).
Democracy against the Welfare State ? 101

question, feminist and peace issues) that are absent from the welfare state’s agenda
and that are now being carried out by non-class social movements.26
(e) Parallel to these changes of policy and politics, there are strong indications
that the egalitarian-collectivist component of its theoretical heritage is receding in
significance, while libertarian, anti-etatist, and communitarian ideals and projects
become increasingly dominant on the political Left. It is exactly at the moment of
severe challenges and defeats that major forces within the political Left seem to
abandon what has been the Left’s central project, namely, a collectivist-etatist ver-
sion of industrialism. This shift in the Left’s own ideological orientation is well
captured by Przeworski and Wallerstein when they write:

“The predicament (of the Left) is political: historical experience indicates that govern-
ments cannot be trusted with precisely those alternatives that would make a difference,
those that require large doses of state intervention. The dilemma of the Left is that the
only way to improve material conditions of workers and poor people under capital-
ism is through rather massive state intervention, and the state does not seem to be a re-
liable mechanism of intervention. The patient is sick, the drugs are available, but the
doctor is a hack.”27

On a more analytical level, Habermas has raised the problem that the welfare state,
after having reconciled to some extent the tension between the capitalist econ-
omy and the democratic polity, is now confronting a dual problem as a conse-
quence of which it is deprived of the mobilizing potential of its utopian vision: on
the one side, it is met with distrust by core working-class and upwardly mobile so-
cial categories who defect from collectivist ideas, and on the other, by those who,
while recognizing the welfare state’s accomplishment of a measure of social justice,
are aware of its built-in contradiction between state power and life-world, or be-
tween the welfare state’s method and its goal.28 Taken together, these two sources
of growing frustration and disappointment would force the defenders of the wel-
fare state to reformulate their political vision in quite fundamental ways.

26 Claus Offe, “New Social Movements: Challenging the Boundaries of Institutional Politics”,
Social Research 52, no. 4 (1985): 817 – ​68.
27 Adam Przeworski and Michael Wallerstein, “Why Is There No Left Economic Alternative ?”,
unpublished manuscript, University of Chicago, 1986.
28 Habermas, Die neue Unübersichtlichkeit, pp.  148 – ​52.
102 Democracy against the Welfare State ?

3 Rethinking the macro-sociology of the welfare state

Largely in line with the hypotheses contained in the left-hand columns of Figures 1
and 2, recent comparative historical research has found that the rise of the welfare
state has been correlated with such variables as economic growth, democratic po-
litical mass participation and bureaucratic centralization, and the rise of collec-
tivist tendencies in dominant ideologies and public opinion.29 What is missing in
this analytical design is the role of individual actors and their style of rational re-
sponses. Structures do not directly translate into outcomes and developments; they
do so by virtue of the responses, interpretations, memories and expectations, be-
liefs and preferences of actors who mediate the link between structure and out-
come. The recent resurgence of methodological individualist approaches in the
social sciences has helped to remind us of this missing link within much of the
macro-sociological research tradition.
The social validity of propositions concerning the correlation of, say, the demo-
cratic form of government and the welfare-stateness of the polity stands, as it were,
on two legs, one being the testable correspondence of the proposition with facts
and events in the outside world, the other being the way in which actors are con-
stituted and rationally motivated to accept the proposition as a cognitive premise
and as a guide to a particular mode of action, so as to consider it credible in it-
self and to adopt it as a belief – often with the consequence that the proposition is
then validated as an empirical truth due to the operation of a self-fulfilling inter-
pretation loop.
There is, of course, a third type of validity of beliefs that is diametrically op-
posed to the second one. Its basis is neither empirically demonstrated truth nor
strategically selected interpretation guided by interest, but trust in the validity of
such norms as reciprocity, solidarity, or justice. According to this type, belief for-
mation follows normative conceptions of the respective segment of reality – con-
ceptions that are, as long as they prevail, counterfactual and infallible and, therefore,
immune from empirical refutation and/or strategic selection. The structural con-
ditions that can give rise to such normative foundations of validity-attribution are
probably the opposite of those underlying our second type: the firmly established
collective identities, homogeneity, immobility, and continuity that Rousseau de-
scribed as the precondition of a viable “volonté generale”.

29 Harold L. Wilensky, The Welfare Slate and Equality: Structural and Ideological Roots of Pub-
lic Expenditures (Berkeley: University of California Press, 1975); Jens Alber, Vom Armen-
haus zum Wohlfahrtsstaat: Analysen zur Entwicklung der Sozialversicherung in Westeuropa
(Frankfurt: Campus, 1982).
Democracy against the Welfare State ? 103

Depending on which of these criteria of “social validity” of such propositions


we concentrate on, the task of the social scientist in testing, confirming, or criti-
cizing such claims differs considerably. For instance – and most important in the
present context – how do we deal with politically consequential beliefs of the sec-
ond type, which are “real in their consequences” but – at least initially – unsup-
ported by empirical fact ? Their social validity results, as we have seen, not from
their cognitive adequacy but from their interest-dependent individual attractive-
ness as a political project under conditions of high uncertainty, and thus, from
strategic considerations. In such cases, the reference to both, facts (i. e. type 1 be-
liefs) and norms (i. e. type 3 beliefs) fails. Strategically selected and adopted beliefs,
being based on interest, defy critical assessments of their irrationality, which are
based on either truth or norms.
As a way out of this dilemma, it seems to me that we must return to the level
of empirical analysis – this time, however, not of the facts to which the proposi-
tions in question refer, but to the actors and their individual reasons for accepting
these propositions as valid. In this perspective, the correspondence that would be-
come the focus of critical attention is not the correspondence between facts and
propositions. Neither would it be the correspondence between values and politi-
cal projects. Rather it would be the correspondence between certain types of so-
cial actors and the parameters of choice given within their situation of action, on
the one side, and their rational motivation to adopt certain interpretive patterns
about the world, on the other. It is this latter approach to the analysis of the wel-
fare state – an approach that could perhaps be described as a combination of struc-
tural, phenomenological, and rational choice approaches – whose contours I want
to explore further.
Returning to our two matrices and the propositions that are schematically rep-
resented by them, the question is no longer “Who is right ?” but rather “Which
types of structural changes, perceptions, and specific uncertainties make it ratio-
nal for various categories of actors to adopt, and to act on the basis of, either of the
conflicting interpretive perspectives ?”

4 Rationality, trust, and welfare

The case of the liberal-conservative democratic attack on the welfare state is eas-
ily reconstructed in terms of rational choice theory. As we know from Olson’s
theory of collective action, there is no natural reason for a public good to be pro-
duced even if it could be shown to be in the interest of each individual mem-
ber of a (large) collective. For rather than contributing to the production of the
public good, the more desirable option to the rational individual is to let every-
104 Democracy against the Welfare State ?

one else pay for the good while the individual takes a “free ride” on the efforts
of others without contributing her- or himself. As long as the benefits from the
goods cannot be limited to those who have actually contributed to its production,
free-riding is a rational strategy from the point of view of the individual utility
maximizer. This is so for three reasons: first because one’s own contribution to the
good would be so small as to make no real difference (in a “large” group) for the
continued production of the good. Second, because the good is in fact available as
a “public” good, that is, accessible free of charge to its individual consumers. Third,
because individual actors may have reasons, according to their perception of the
propensities and inclinations of other actors, for suspecting that the latter will fail
to cooperate in the relevant future, which would render the original actor’s posi-
tion that of the “sucker”. As a combined consequence, and as everyone waits for
the others to contribute to the good, the good, although collectively beneficial, will
not be produced.
This well-known paradox serves as the backdrop for the analysis of cases where
collective goods are actually produced. In such cases, the question must be asked:
What makes the members of the group act so “irrationally” (according to the in-
dividual calculus specified above) as to actually act in accordance with their col-
lective interest ? In Olson’s analysis, there are two and only two possible answers:
Either people do not, in fact, act “irrationally”, because they are rationally attract-
ed to contributing to the collective good due to the existence of some “selective
incentives” that are made available only to those who do contribute (in which
case the collective good becomes a mere by-product of individual benefit-seeking).
Or seemingly irrational behavior occurs because someone forces individuals to
cooperate, in which case they do not win an individual benefit from contribut-
ing but avoid the punishment that would result from noncooperation. With these
two specifications, the main argument appears to remain valid: Whenever some-
one contributes to the production of some collective good, she or he does not
act irrationally if it can be shown that she or he does so on the basis of a rational
motivation through either the gain from selective incentives or the avoidance of
punishment; in all other cases, rational cooperation is not to be expected and hard
to explain when it occurs.
This type of argument, however, works only as long as the punishment for
non-contributors (to concentrate on this case alone) is imposed in a strictly au-
thoritarian way, that is, without the option being open to the individual in ques-
tion to avoid the alternative of either joining or being punished for not joining.
The democratic citizen, in contrast, would in fact have the option to impose his or
her will upon the government in order to prevent it from imposing its will upon
the citizen (i. e. compulsory contribution under the threat of punishment). Seen
from this perspective, the problem of democracy is that it moves – in theory as
Democracy against the Welfare State ? 105

well as in practice – beyond an account in terms of simple coercion. It does so “by


introducing a framework wherein legitimacy may be tested.”30 Democracy puts
citizens in a position in which they are able to coerce the coercer, and it becomes
quite likely that they will use their democratic rights in this way if they have rea-
sons to believe that a sufficiently large number of other citizens will join this strat-
egy to force state authorities to refrain from forcing citizens to contribute – unless
they consider the state’s authority legitimate. Among such reasons can be the fol-
lowing: (1) many people believe that many other people believe that the incidence
of costs and benefits of a given program or legislation is redistributive in nature;
therefore, it appears to be in their self-interest to adopt this belief themselves even
in spite of individually available factual counterevidence, and to join those act-
ing on the false belief that their action will be profitable. Such democratic evasion
from collective goods contribution may also be attractive for (2) the reason that it
is channeled through voting, that is, an institutional mechanism that renders indi-
vidual behavior invisible (secret ballot) and non-interactive (simultaneous voting,
which renders infeasible the emergence of an assurance game).
The paradox thus appears to be this: Unless citizens consider the state’s author-
ity legitimate, they can obstruct mandatory cooperation through the democratic
ballot. As far as state provision for welfare is concerned, its legitimacy is not only
dependent upon the citizen’s perception of the nature of the rulers or the govern-
ment but also upon the perception of fellow citizens and the anticipation of their
action. If thus only a legitimate authority within a solidary society (i. e. one con-
senting on the legitimacy of the authority) can enable the state to enforce coop-
eration, why is such authority necessary in the first place ? Why can’t it be fully
replaced by voluntary collective goods production ?
In other words: explaining collective goods production by reference to state
authority and mandatory contributions is not really an explanation but the first
step in an infinite regress that can only be halted by some axiom concerning the
pre-given and unquestionable existence of state authority as the ultimate coercive
power. Short of such an axiom, state authority that enforces collective goods must
be considered a collective good itself, thus suffering from the same problem that it
supposedly solves. As Talcott Parsons demonstrated in a famous argument against
Hobbes, no deductive link exists between the ideal selfishness of the inhabitants of
the state of nature and the origin of state authority; Hobbes’s suggestion that there
is such a link “is really to violate his [utilitarian] postulate [and] to posit a momen-
tary identity of interest.”31

30 Taylor-Gooby, “Legitimation Deficit”, p. 166, emphasis added.


31 Talcott Parsons, The Structure of Social Action (New York: Free Press, 1968; first edition, 1937).
106 Democracy against the Welfare State ?

Consequently, the problem of selfish noncooperation cannot be explained


away by the existence of state authority, because the latter owes its origin – and
continued existence – to dispositions on the part of citizens toward cooperative
action. A state that is necessary to deal with the collective problems of universal
and pure selfishness is at the same time impossible (and vice versa) because it can-
not emerge under conditions of such selfishness. And neither can a state maintain
itself in the context of pure selfishness, least of all a democratic state.
To be sure, the individual in a democratic polity would not be able to escape
the binding force of authority as long as she or he remains the only one who wish-
es to stop the government from imposing a punishment on non-contributors. But,
given a democratic polity, there is no reason to expect that she or he would remain
the only one. For instance, citizens could vote into office a party that promises to
do away with virtually all forced cooperation in the production of collective goods.
What we would expect to see is a dynamic of actual defection, anticipated defec-
tion, anticipated anticipation, and so on, leading to a self-propelling or “autocata-
lytic” chain of causal effects.
This exercise in Olsonian logic of collective action seems to demonstrate that
there is at least one case in which the logic does not work: that in which the “col-
lective good” of abolishing the compulsory cooperation in the production of col-
lective goods (or, for that matter, the “indirect” production of collective goods
through the selective incentive effect) is to be had at a zero-price, which is actual-
ly the case in a democracy. The supposed coercer would be voted out of office, as
it were. Because zero-cost dissent is a real possibility, it might affect all production
of collective goods (for large collectivities), which, according to Olson, can only
be explained as resulting from the selective incentives or compulsory contribu-
tion mechanisms. Consequently, we would be back to square one in our attempt
to understand why, among rational actors, collective goods production occurs at
all in a democracy.
Unless we want to stick – against the Parsonian argument – to the now ques-
tionable assumption that pure self-interest can lead to the constitution of an abso-
lute authority that henceforth is immune from citizens choosing their opting-out
option, we will have to take another road. The only alternative seems to be to hy-
pothesize that actors produce collective goods not because of the rational capac-
ity to maximize utility and to avoid punishment, but because of some normative
disposition to do so, or because of the relationship of trust, reciprocity, sympathy,
and fairness that they have experienced between themselves and their fellow con-
tributors. For what, other than such legitimizing notions, motivations, and identi-
ties could lead them, in a democracy, to continue to cooperate, even though they
could withdraw at zero-cost, thereby debasing the authority that compels them to
act as rational contributors ?
Democracy against the Welfare State ? 107

These theoretical considerations are less remote from the problem at hand than
it might appear. The problem is to test the hypothesis in cell 2 of Figure 2. For
the arguments above lead us to conclude that (1) if a polity is a democracy and
(2) if the state is also (and continues to be for any length of time) a welfare state,
then this coexistence of structural features of the polity in question cannot be
accounted for in terms of class interests (as in cell 1), but must be explained in
terms of legitimizing values, attitudes, and practices that inhibit and prevent ac-
tors from behaving in “Olsonian” ways that would effectively subvert collective
goods production, but that still would be attractive from the point of view of pure
rational individual utility maximizers. In other words, if a democratic state is a
welfare state, this is not the case because of democracy, but in spite of democracy.
It must be due to solidarities and modes of normative integration that underpin
the continued production of collective goods and guarantee this production, not-
withstanding the fact that democracy provides a greater and less expensive oppor-
tunity and even temptation to “opt out” and to obstruct this production than any
other form of government.
To be sure, even the most ideal-typically selfish citizen would not necessari-
ly be disposed to obstruct all collective goods production by the use of the dem-
ocratic ballot. Mandatory liability insurance, for instance, might be an exception
to this rule because it generates a collective good for the insured. This type of in-
surance, however, will be supported by the rational, selfish actor only as long as
the operation of the insurance is perceived to be distributionally neutral. That is
to say, the condition of rational consent to mandatory insurance is that provisions
are taken that guarantee that no one can profit by exploiting the rest of the com-
munity of the insured. But this can be taken for granted only if access to the in-
surance is restricted to persons who regard each other as “our kind of people” or
“the likes of us, “ whereas “cheaters” (who would be defined either as those who get
away with less than their proportional contribution, or as those who extract more
than their “fair share” of benefits) must be restrained or excluded. This problem is
illustrated by the constant pressure on private liability, health, and life insurance
companies to organize, by the differentiation of their rates and benefits, “homo-
geneous risk communities”, so that no segment of the membership of the insured
feels threatened by the systematic and hence anticipated opportunity of other seg-
ments to exploit the collectivity of the insured.
Slightly more complicated cases in which rational utility maximizers will still
be prepared to cooperate in the production of collective goods are those in which
a redistributional game is being played but where the actor does have reasons
to believe that, in spite of such redistribution effects, she or he will derive either
(1) indirect benefits or (2) special advantages from his or her continued coopera-
tion. They will derive indirect benefits if the redistribution involved helps to satisfy
108 Democracy against the Welfare State ?

certain moral imperatives that he or she considers binding (e. g. charity), or if such
redistribution helps to serve his or her own interest.
Concerning the latter point, it is known that within business and employers’
associations, the smaller firms often derive more than a proportional share of ben-
efits while paying a less-than-proportional share in membership dues, thus mak-
ing them clear net winners from cooperation. However, the reason that large firms
find such subsidization of the small in their indirect interest, too, is to be found
in the fact that otherwise the small firms might exit from the association, which
would deprive all members, including the large ones, of the collective good of be-
ing able to speak in the name of the entire industry. It is thus exactly because of the
redistribution component that everyone – and not just the winner – is better off.
In such cases, even redistributive arrangements may be seen as being in everyone’s
interest – if only up to the point at which the small business sector within the asso-
ciation starts to make “exploitative” and hence “unacceptable” demands upon the
collectivity. Again, the continued production of collective goods appears to be pre-
mised upon some shared notion of sameness or non-rival commonality of interest.
The other case is that of special advantages provided for cooperation from the
outside: while the weak gain more than the strong, even the strong receive more
than they would be able to under any alternative arrangement that would become
available to them through noncooperation. This is – or perhaps one should say this
used to be – the case with many old age pension social insurance arrangements,
where expected benefits for middle- and high-income participants are higher than
can be anticipated from private insurance or individual savings alternatives, due
to income-graduation, wage indexation, and favorable entry conditions for high-
er income brackets. Such special advantages, which we could think of as a com-
pensatory external subsidization of the internal subsidizers, were often used, in
the 1950s and 1960s, as a political “bribe” designed to keep the better-off with-
in the pro-welfare state alliance, and to dissuade them from considering exit op-
tions.32 But for this mechanism to work, it already presupposes on the part of the
better-off in the cooperative game a considerable measure of trust that the prom-
ise of comparative advantage will be actually honored by any future government –
a trust that in the field of old age pensions insurance is rendered notoriously shaky

32 This problem would not be altered substantially if the possibility of democratic rule-making
(of laws and constitutions) were taken into account as a further and rather obvious com-
plication. Such rules can in fact perform the function of (self-)binding devices that make
democratic decisions temporarily immune from revision and obstruction. But because such
binding rules are never – be it de lege or de facto – absolutely and indefinitely binding, and
as it appears highly questionable from the point of view of rational actors even to attempt to
extend the bindingness of rules into the indefinite future, the “opting-out” argument itself is
not affected by such rules, but only the rapidity with which the consequences can unfold.
Democracy against the Welfare State ? 109

by current and foreseeable demographic and labor market trends. Again, there is
a limiting case in which either trust in the willingness or ability of future govern-
ments to honor the deal is weakened and/or in which the price that the better-off
demand for their staying within the alliance begins to be perceived as “excessive”.
An interesting further case in which collective goods production (or absten-
tion from the democratic option of opting out and demolishing it) is to be expect-
ed is weakness of will. I’ll consent to being forced to contribute to some collective
good (such as social security) if I think of myself as a person who is (e. g. for rea-
sons of near-poverty) incapable of doing what his or her long-term interest would
require him or her to do, namely, to save for consumption in old age. Similar-
ly, I’ll consent to mandatory insurance if the redistributive effect (e. g. in favor of
those who live longer and at the expense of those who experience a below-average
life span after retirement) is something that I approve of as a norm of solidarity,
without, however, being sufficiently certain of my actual willingness and ability to
live up to that principle in concrete cases. In both cases, the collective arrange-
ment is accepted as an “auto-paternalist” pre-commitment that is meant to protect
me from the consequences of my own irrational inclinations to disregard either
my own future wellbeing or that of my fellow citizens to whom I feel committed.
A further rational motivation to join the collective arrangement may result from
the consideration that its common-pool nature makes it more cost efficient: the
more people participate, the less expensive (or qualitatively more specialized and
adequate, as in public health services) the unit of output becomes.
But note that all these conditions are highly sensitive to empirical counter­
evidence and strategic fabrication of evidence under conditions of uncertainty.
Under some conditions and perceptions, my willingness to cooperate may no lon-
ger make sense, which in turn can cause domino effects in the perceptions and
attitude changes of others. For instance, if I conceive of myself as someone who
is conscientiously prepared to provide for his own future needs; or if I think that
others are either not deserving of a share of my income, or deserve only what I
shall be willing to give on an ad hoc and ad personam basis; or if I feel that the ex-
pected economies of scale in collective services do not materialize, or are weighed
by monopolistic exploitation by the supplying organizations, or must be paid for
in terms of poor quality and excessive standardization – all this will damage my
rational motivation for cooperating and, therefore, the collectivist arrangement as
a whole. It is only my trust that my pre-commitment will not work out to my dis-
advantage, that others are worthy of participating in the common pool of resourc-
es, and that the latter will not be exploited by provider agencies that lead me to
accept this “auto-paternalist” arrangement.
In all these cases of cooperative production of public goods, the critical socio-
logical variable is some notion of commonality of interest and fate, of “sameness”,
110 Democracy against the Welfare State ?

or a sufficiently binding conception of a durable collective identity, which is the


ultimate resource that keeps cooperation intact beyond its initial phase. Opera-
tionally speaking, the notion of sameness, or of collective identity, is the threshold
at which actors no only rationally calculate individual and instantaneous costs
and utilities and where they act on the basis of trust. Such trust also has a social
dimension – trust in other people – and a temporal dimension – trust (or rather
“confidence”) in the continued validity and bindingness of norms and institutions.
At this threshold, individual actors shift, as it were, from an economic paradigm
of choice and contingency into a sociological paradigm of normative binding-
ness and order. It is not only the durable production of public goods that is, as
I shall argue, impossible without some underlying conception of sameness and
collective identity; it is even impossible to define precisely the notion of a public
good without making at least implicit reference to the idea of some concrete col-
lectivity.
The economists’ definition of a public good is based on the criterion of non-
exclusivity: if the good exists at all, it serves all, not just those who have paid for
it. This is exactly why no one would be rationally and voluntarily prepared to pay.
This is also why payment must be enforced (or tied to selective incentives) in or-
der to produce the public good. But the “publicness” of the good is not a qual-
ity of the good itself, but reflection of the interpretive perspective under which
people view the good. Take defense as a textbook example of a public good. Even
its “inclusiveness” is not something that is inherent in a defense apparatus but in
the perspective under which it is regarded by agents in society. It “publicness” is
entirely dependent upon the prevalence of trust in the non-exploitative or non-
redistributive nature of the good and its functions. In order for a “good” to be a
“public good”, there must be collectivity, the members of which refer to themselves
as “we”. In the absence of such a collectivity (which in the case of defense is nor-
mally conceptualized as a nation or a bloc of nations), there would not be a ref-
erent to whom the good is a public good. The defense arrangement would not be
seen as a benefit for “all of us” but as the outcome of redistributional or exploit-
ative game that takes place between taxpayer and defense contractors, military
personnel and civilians, defense and civilian sectors of the budget, internationalist
and national political orientations, pacifists and militarists and so on. It is only the
self-conception of a collectivity as a nation that puts an end to this type of reason-
ing in terms of individual and group payoffs and replaces it by a discourse of col-
lective benefits. This example should alert us to the fact that the “nationhood” of a
collectivity cannot be taken for granted, as little as the existence of other collective
self-conceptions can, and that without such notions of “sameness” and collective
identity, public goods cannot be produced (or, if produced, commonly perceived
as “public” and as “goods”) – least of all in a democracy, where there is, by defini-
Democracy against the Welfare State ? 111

tion, no ultimate authority that would be able to order such production by the fiat
of its sovereign power.
If, in the course of social change, existing notions of sameness come under strain
and stress, the seemingly self-evident public good undergoes a gestalt-switch and
turns into the object and outcome of a distributive game. Before this switch occurs,
a social policy, say the introduction of unemployment insurance, will be generally
discussed and perceived in terms such as the creation of a just society, the guaran-
tee of peaceful industrial relations, or the maintenance of aggregate demand. But
after the switch, the very same policy will be viewed in categories of equivalence,
exploitation, and redistribution – for example, in terms of inappropriate burdens
being imposed on the industrious and active parts of the work force, and of un-
deserved benefits being granted to the unemployed. Note that, in this model ex-
ample, the interpretive framework within which events are perceived has changed,
not the policy measure itself. In education, the shift is typically from an emphasis
on every person’s right to the fullest development of her or his potential, or from
human capital considerations, to an emphasis on violations of fiscal fairness or the
autonomy of parents, on competitive distortions in the job market or on undue op-
portunities granted to teachers to promote their collective status interests. In each
case, the underlying process is one in which dominant “parameters of sameness”
are reframed and narrowed down: from the universalist notion of human rights of
all human beings to the interest of the nation to the interest of certain categories
of taxpayers, professional groups, and cultural communities, and finally to the in-
terests of the individual. In all such cases, the decisive change is not on the level
of objective events and facts, but on the level of interpretive frameworks and the
strategic adoption of beliefs and expectations. The calculative attitude toward in-
dividual and short-term costs and benefits is therefore nothing that is inherent in
human nature or an eternal standard of rational action; to the contrary, it is the
conditions that constrain and inhibit such utilitarian orientations.
How can such a narrowing of parameters of sameness, or the fragmentation
of collective identities, sympathies, and solidarities, be accounted for ? Three ap-
proaches have been suggested. First, one can explain such shifts in terms of a
moral or normative political theory, pointing out that broad humanitarian con-
ceptions of human rights and human needs must be given priority over selfish
or otherwise “narrow” interest orientations. To this group would also belong the
philosophical idea of an evolutionary sequence of styles of moral orientation, be
it linear along an axis of universalism (Habermas), or be it cyclical according to
a model of “shifting involvements”.33 Second, the shift can be explained in terms

33 Albert O. Hirschman, Shifting Involvements, Private Interests and Public Action (Princeton,
NJ: Princeton University Press, 1982).
112 Democracy against the Welfare State ?

of changing political elites, alliances, coalitions, conjunctures, and ideologies, as


a consequence of which elites’ strategies are seen to undermine and disorganize
“large” collectivities and to entice and encourage citizens and voters to adopt a so-
cially narrow and shortsighted perspective in finding out about and defining their
own political preferences. Thus recent analyses of the “right turn” in the United
States34 and the syndrome of “authoritarian populism” in Great Britain35 have in-
terpreted these phenomena as the outcome of a design of reactionary political
elites to invoke selfish individualist attitudes, provide it with a moral pretext, and
thus to divide solidaristic alliances, and even the nation as a whole, along the non-
class divide of respectable versus morally questionable and undeserving citizens
and social categories. Socialist authors have recently shown an understandable,
though in my view one-sided, tendency to rely on this “elitist” interpretation ex-
clusively. Thus Joel Krieger writes that

“the attack on the principles of the welfare state is only part of a broader project to re-
shape political community […] Particularistic and even explicitly devisive appeals re-
place the integrative universalist norms of the welfare state. […] Policies […] are part
of a strategy to reinforce particularism […] [and] to divide citizens in highly value-lad-
en categories of ‘us’ and ‘them.’ […] ‘They’ are blacks, the unemployed, the clients of
the welfare state, the strikers.”36

The problem with this approach is that it seems to assume that political elites are
able to shape and change mass attitudes, opinions, and perceptions rather than
merely providing excuses and justifications for reorientations that are condi-
tioned by nonpolitical causes. As little as a pro-welfare-state climate of opinion
can be created by political elites, and anti-welfare-state orientation can be im-
posed through policies alone. This point is well expressed by Taylor-Gooby when
he writes, referring to Habermas:

“The problem is that the social mechanisms that produce allegiance are not under the
control of policy, because they originate in a different level of society. […] The basic
problem is that the political system cannot itself guarantee to produce the values re-

34 Thomas Ferguson and Joel Rogers, Right Turn: The Decline of the Democrats and the Future
of American Politics (New York: Hill and Wang, 1986).
35 Stuart Hall and Martin Jacques, eds., The Politics of Thatcherism (London, 1983); Bob Jessop,
Kevin Bonnett, Simon Bromley, and Tom Ling, “Authoritarian Populism, Two Nations, and
Thatcherism”, New Left Review 147 (1984): 32 – ​60.
36 Joel Krieger, “Social Policy in the Age of Reagan and Thatcher”, Socialist Register (London:
Merlin Press, 1987).
Democracy against the Welfare State ? 113

quired to assure loyalty to its policies. Values derive from culture which is indepen-
dent of the state.”37

Without denying the potential usefulness of either of these approaches, let me sug-
gest a third, more sociological and at the same time more structural, approach.
It starts from the assumption that collective identities and parameters of “same-
ness” are not chosen by individuals for morally good (or bad) reasons, nor that the
scope of sameness is imposed upon social actors by either the laws of moral evo-
lution or the manipulative efforts of political elites and ideologists. What we must
look for, instead, are structural changes within modern societies that condition,
suggest, shape and provide plausibility to particular interpretive frames of “same-
ness”. Within this perspective, it is assumed that the patterns of, for example, the
division of labor, of cultural differentiation, of political organization and represen-
tation are underlying determinants of what kind and scope of collectivity people
refer to when using the word “we”.

5 The de-structuration of collectivities

It has often been observed that the most advanced and stable welfare states ex-
ist in those European societies that are highly homogeneous. Take Sweden as the
prototypical case: an economy that is small and highly export-dependent; a poli-
ty that is characterized by both long-term social democratic governance and he-
gemony and by a virtually unparalleled associational density of highly centralized
interest associations; a society and culture that is, compared to other West Euro-
pean countries, not only highly egalitarian (as a consequence of past redistributive
welfare state policies) but also uniquely homogeneous as far as the striking ab-
sence of ethnic, regional, linguistic, religious, or other major cultural cleavages is
concerned. A further characteristic is Sweden’s nonparticipation in supranation-
al military (NATO) and economic (EEC) organizations – a trait that this country
shares with Austria and (partly) with Norway, that is, with two of the other most
advanced welfare states. All these features would suggest that in Swedish soci-
ety the prevailing conception of “sameness” is very broad and inclusive, and that
there exist powerful structural and cultural factors that effectively prevent the ma-
jority of Swedes from shifting to a view of their welfare state that would empha-
size exploitation, unfair redistributional effects, free-riding, and similar utilitarian
or “rational choice” perspectives. But even in this rather exceptional case of Swe-
den, new divisions, anti-solidaristic strategies, symptoms of lack of trust in the

37 Taylor-Gooby, “Legitimation Deficit”, p. 168.


114 Democracy against the Welfare State ?

welfare state’s administration, and particularistic tendencies have surfaced in the


early 1980s that seem to put into question major achievements of public policy
and neo-corporatist interest intermediation between large and centralized asso-
ciational blocks.38
When T. H. Marshall39 theorized the inherent tendency of parliamentary de-
mocracies to transform themselves into strong welfare states (see cell 1 of Figure 2),
he took for granted the existence of large, self-conscious, and well-organized col-
lectivities and class organizations of labor that would use the ballot for strate-
gies of social reform and expansive social policies. Since the mid-1970s, however,
we witness a fairly rapid decomposition or de-structuration of such collectivities.
There are many indicators suggesting that political preferences and orientations of
increasing segments of the electorate are a reflection of this process of fragmenta-
tion, pluralization, and ultimately individualization of socioeconomic conditions
and interest dispositions. Issue orientation versus party orientation in voting; the
increasing significance of plant-level over sectoral settlements of industrial con-
flict, and of sectoral over centralized national regulation; social, economic, and
cultural cleavages that crosscut the dividing lines between classes and class orga-
nizations are all frequently observed symptoms of society-wide de-structuration
processes.
The disorganization of broad, relatively stable, and encompassing commonali-
ties of economic interest, associational affiliation, or cultural values and life-styles
is in my view the key to an adequate understanding of the general weakening of
solidaristic commitments. If it no longer “makes sense” to refer to a broad and
sharply delineated category of fellow citizens as “our kind of people”, the only
remaining interpretive referent of action is the individual who refers to her- or
himself in rational-calculative terms. This reorientation may be accelerated by po-
litical campaigns of the populist Right that, as it were, “cross-code” people accord-
ing to criteria of moral worthiness and unworthiness. Or it may be retarded by
appeals to universalist moral standards that should not be sacrificed. But these
appear to be variables of secondary importance, while primary significance rests
with new forms of structural and cultural plurality leading to the virtual evapo-
ration of classes and other self-conscious collectivities of political will, economic
interest, and cultural values whose existence must be considered, as I have ar-
gued before, a necessary condition for solidary and collectivist attitudes and ide-
ologies. The imagery of a fluid and mobile “patchwork” is often used to describe a

38 Scott Lash, “The End of Neo-Corporatism ? The Breakdown of Centralised Bargaining in


Sweden”, British Journal of Industrial Relations 23, no. 2 (1985): 179 – ​203; Pontinen and Uusi­
talo, “The Legitimacy”, 20 ff.
39 Marshall, “Citizenship”.
Democracy against the Welfare State ? 115

newly emerging structure of society and pattern of conflict – conflicts no less se-
vere than those represented in class-conflict modes, but that differ from them in
that the new pattern is made up of a plurality of relatively small groups and cat-
egories rapidly shifting in size, influence, and internal coherence with no overall
dominant axis of conflict.
My thesis is that the welfare state as we know it as a major accomplishment of
postwar West European societies is rapidly losing its political support for these
reasons of structural change, and that this development can neither be fully ex-
plained by economic and fiscal crisis arguments, nor by political arguments em-
phasizing the rise of neoconservative elites and ideologies; nor can it be undone
by moral appeals to the justice and legitimacy of existing welfare state arrange-
ments. What this structural disintegration process leaves behind is an interpre-
tive pattern that is deeply distrustful of social policies as “public goods”, and that
tends instead to unravel such policies in terms of gains and losses, exploitation,
free-riding, redistribution, and so on – that is, in individualist “economic man”
categories, the behavioral consequences of which are best captured and predicted
by rational choice theory.40
To be sure, the de-structuration process and its ideological and eventually po-
litical repercussions are not uniform across countries, social classes, income cate-
gories, gender categories, or groups defined by party affiliation, nor do they affect
individual components of the welfare state, its programs and institutions, to the
same extent. But some generalizations are in place in spite of these differences.
One highly consequential de-structuration occurs in the longitudinal dimension:
the future is seen not to be a continuation of the past as far as economic growth,
fiscal policy, and employment are concerned, and this anticipation undermines
the plausibility of the traditional social democratic “solution of painless redistri-
bution by funding welfare from expansion.“41 Another generalization concerns an
increasing differentiation between the popularity that different components of the
welfare state enjoy. Some programs and institutions – such as old age pensions and
the health sector – find a greater acceptance than others (such as unemployment

40 … whose time seems to have come for exactly this “structural” reason. Its fundamental
methodological assumptions are in their essence antistructural, antifunctionalist, antinor-
mativist, and thus in away antisociological (relying on psychological and economic para-
digms instead). But it is exactly this new paradigm and the dramatic shift in the intellectual
climate in much of the social sciences that lends itself to a sociology of knowledge interpreta-
tion: it corresponds to a centerless, atomized, and destructured condition of social life. With-
out having the space here to elaborate this interpretation further, let me just suggest that I
find it fruitful not only for the understanding of the growth of rational choice theory, but
also for its twin phenomena, namely the rise to prominence of “postmodernist” approaches
based on the work of Foucault and Lyotard.
41 Taylor-Gooby, “Legitimation Deficit”, p. 171.
116 Democracy against the Welfare State ?

insurance, family allowance, youth programs and social assistance) the intuitively
plausible reason being that it is much easier to conceive of a broad and inclusive
alliance of potential beneficiaries in the first case than in the second, where clients
are much more easily marginalized and stigmatized. But given the fact that the
most serious of the fiscal problems of the welfare state emerge in its old age pen-
sion and health programs, this relatively greater support for these programs is also
qualified by the individually rational temptation to “opt out” and shift to private
forms of provision. “There has developed during the last two decades a whole se-
ries of substitutes for publicly provided social safety nets, such as private life insur-
ance, firm pensions […] which are even cheaper as they often pool ‘good risks’.”42
One might even suspect that, under these conditions, it becomes rational for some
middle-class elements to express (insincere) support for the continued public pro-
vision of some minimal health and old age pension, because that would make the
conditions for private provision all the more favorable – much the way in which it
is rational to express strong and effective support for public transport while then
expecting to be able to use private cars on the pleasantly uncongested streets.
Let me mention some of the underlying causes for the destruction of self-
conscious interest communities in advanced industrial societies, and hence of the
cultural and normative underpinnings of the welfare state:
(1) Within the labor force of these highly industrialized democratic societies,
there are increasing disparities of life-chances among the universe of wage work-
ers. These disparities depend on variables such as industrial sector, ethnicity, re-
gion, gender, skill level, and age. In view of such disparities, the organizational,
political, and cultural resources by which some measure of commonality of in-
terest could be established and politically enforced become increasingly debased
and powerless.
(2) The prevailing patterns of economic, industrial, and technical change
generate the well-known disjunction between changes in economic output and
changes in employment. As a consequence of this pattern of “jobless growth”, the
percentage of people who find themselves in the condition of open unemploy-
ment, hidden unemployment, or labor market marginalization, or who are ren-
dered unemployable or discouraged from labor market participation, is rising.
These categories of people, who are most desperately dependent on the welfare
state’s provision of transfers and services are, however, politically most vulnerable.
This is so because there is little reason, either for the propertied middle classes and
capital or for the core working class, to adopt the material interests of this “surplus
class” as their own. Such a reason does not exist for the core working class because
there is little experiential reason to fear that the “surplus class” could function as

42 Gretschmann, “Social Security”, p. 233.


Democracy against the Welfare State ? 117

an effective “reserve army”, that is, depress wages and undermine employment se-
curity in highly fragmented and stratified labor markets. Similarly, there is little
reason for the middle class and employers to fear that the existence of a growing
“surplus class” could lead to disruptive forms of social unrest and conflict, the pre-
vention of which could be “worth” a major investment in welfare policies – or even
the full maintenance of those that exist.
(3) Encompassing alliances of a pro-welfare-state orientation thrive in the
“good times” of economic growth and full employment (i. e., within positive-sum
games) and tend to decompose under zero-sum conditions. The potential for
“public-regarding” and solidaristic political commitments appears to be exhausted
in many countries, both after the experience of real wage losses in the late 1970s
and early 1980s and in anticipation of moderate growth rates and persistent high
levels of unemployment and insecure employment. In that sense, the economic
crisis of the welfare state generates individualistic political attitudes and orienta-
tions and thus translates, without much liberal-conservative mass mobilization
and political organization needed, into a political crisis of the welfare state.
There seems to exist an asymmetry between the sociopolitical processes that
result in the expansion of welfare states and those that lead to cuts and the even-
tual decay of social welfare policies. In the upward direction, what is needed are
broad electoral and interest group alliances that converge on the institutionaliza-
tion of collectivist arrangements. These arrangements will then persevere due to
the inertia and entrenched interests of what has been set up. In order to survive,
all that is needed is the absence of strong oppositional political forces. In contrast
to the expansion, the decline is normally not initiated by reactionary mass move-
ments and political forces. It originates from anonymous economic imperatives,
such as budgetary pressures and fiscal as well as labor market imbalances that
are perceived to suggest cuts in social expenditures. In the presence of such eco-
nomic difficulties, the tendency toward cumulative cuts could only be halted if a
strong and unified political veto-alliance were in place to defend existing arrange-
ments. But it is exactly the formation of such an alliance that is rendered unlikely
by the fragmentation, pluralization, and individualization of interests. As a con-
sequence, uncertainty in the social dimension (concerning which political forces
and social categories could be relied upon as trustworthy partners in a defensive
alliance) is reinforced by uncertainty in the temporal dimension (concerning how
much present sacrifice is likely to be compensated for by how much future gain
in growth, employment, and security). In Western Europe at least, cuts in welfare
expenditures do not typically occur as the political consequences of “tax revolts”;
they simply “suggest themselves” as a consequence of changes in macroeconom-
ic indicators, and they can be implemented without much political cost in view of
the weakness of resistance. While the rise of welfare state requires mass mobiliza-
118 Democracy against the Welfare State ?

tion and large political coalitions (plus typically in Europe a post war context) as a
sufficient condition, its demise is mediated through economic imperatives as well
as the silent and inconspicuous defection of voters, groups, and corporate actors
whose heterogeneous structure, perceptions, and responses stand in the way of the
formation of an effective defensive alliance. To put it somewhat simplistically, it
takes politics to build a welfare state, but merely economic changes to destroy both
major component parts of it and potential sources of resistance to such demise.
(4) Not only the goals and objectives of welfare state policies (which consist
in the prevention of poverty, the guarantee of social security, and the provision of
public health, education, housing, and other services) meet with decreasing po-
litical support. It is also the means by which the goals have been traditionally im-
plemented, namely bureaucratic and professional intervention, that seem to have
lost much of their acceptance, and are increasingly seen in the corrosive light of
a distributional and exploitative game. That is to say, these means are no longer
universally considered as a rational instrument for the implementation of “pub-
lic goods”, but increasingly as a highly effective strategy of a self-serving “new
class” or “service class” to cement their positions of power and privilege, and at
the same time as an ineffective or even counterproductive (“dependency-creating”
and “de-capacitating”) way of responding to the needs of clients and recipients.
(5) A particularly important factor that helps to understand anti-collectivist
and anti-welfare-state reorientations of public opinion in Western democracies
is the quantitative growth of the middle class, particularly the “new” or “salaried”
middle class. As far as the upper strata of this broad social category are concerned,
the welfare state has distributive effects that are clearly in their favor, a fact that can
be partly explained through the logic of political “bribes” referred to above. Thus
one author concludes that “the members of the salaried middle class seem to be
the main beneficiaries of the welfare state. In pension, health, housing, and educa-
tion it seemed that the better off you are the more you gained from the system. In
terms of service, tax allowances and occupational welfare, the managers, adminis-
trators, professionals, scientists, working for large organizations benefited consid-
erably more than manual and routine white collar workers.”43
However, such special advantages and upward redistributive effects have
failed to buy the political support of those who not only benefit from services and
income-graduated transfers, but also from the secure and continuously expand-
ing employment the welfare state had to offer them. The greater this income and
privilege, the greater becomes their inclination to look for private alternatives to
welfare-state services, the most important of which are old age pension and health

43 Arthur Gould, “The Salaried Middle Class and the Welfare State in Sweden and Japan”, Poli-
cy and Politics 10, no. 4 (1982): 417 – ​37.
Democracy against the Welfare State ? 119

services. The higher the status and income that the welfare state provides you with,
the lesser your rational motivation to have your privileges tied to (foreseeably pre-
carious) collectivist arrangements, and the greater accordingly the inclination to
look for – and to support parties that propose designs for – private market alter-
natives. The dilemma of the welfare state is clear enough: any emphasis on egali-
tarian “flat rate” policies would alienate those better off whose income would be
used to subsidize the transfers to the less well-to-do. But the opposite policy – that
of strong income differentiation and status maintenance – also would not help to
keep the recipients of higher incomes within the alliance, for this policy reinforc-
es and creates privileges that their beneficiaries are understandably unwilling to
share with the rest of the welfare state’s clientele.
As far as the lower middle class, including some segments of the skilled core
working class, is concerned, its allegiance to the welfare state is notoriously ques-
tionable. Members of this “middle mass” have formed in various countries the
political base of tax revolts and the “welfare backlash”. Harold Wilensky, who has
conducted large-scale comparative studies of these phenomena, concludes that “as
rich countries become richer, the middle mass as a political force becomes more
fluid, torn loose from traditional political identities, and more strategic, larger and
more potent as a swing vote”. He sees a “developing political rage of the middle
class”.44 This tendency described by Wilensky would reverse an old and strong
positive statistical correlation between welfare collectivism and economic growth
and lead to a situation in which, as more people live in prosperity, they are less in-
clined to endorse such arrangements. It seems that “dissolving political identities”
are not openly replaced by pure individualism, but that such a shift to individu-
alism is provided with a justification by the formation of identities of a moraliz-
ing and/or particularistic kind. What is least popular with the “middle mass” are
programs that benefit those supposedly morally inferior categories (such as unem-
ployed youth and single parents) and ascriptively defined minorities (such as eth-
nic or national ones).
A final observation concerning the widespread political defection of the mid-
dle class from collectivist welfare arrangements refers to the fact that since the mid-
1970s much of the political energies of this social category have been invested, as it
were, into issues and campaigns and conflicts of a non-class, non-redistributive na-
ture, ranging from civil rights to feminist to ecological to peace causes and move-
ments. The reverse side of this shift in political style and emphasis of middle-class
political activism is, of course, a de-emphasis of conflicts having to do with social
security, distributional justice, and solidarity.

44 Wilensky, The Welfare State, p. 116.


120 Democracy against the Welfare State ?

(6) The disappearance of a plausible and mobilizing political program or proj-


ect within the European Left that would instill an idea of a mission or vision of
sociopolitical transformation in the mass constituency of socialist, social demo-
cratic, and labor parties is a further important factor in the process of destruc-
tion of collective identities based on social class (or “the nation in war” or under
the threat of war) and distributive interest. The failure of hegemonic projects – be
it of etatist planning, be it of economic democracy – has left the traditional pro-
tagonists of the welfare state in a highly defensive position of “maintaining what
we have” (“Besitzstandswahrung”), which in turn allows parts of their constituen-
cy to begin to think about evasive strategies in case this defensive position fails –
a case that is predicted with considerable resonance by conservative and market
liberal elites.
Three observations and perceptions tend to deprive the welfare state of the
moral appeal of a just and “progressive” sociopolitical project. One concerns the
evident incapacity of governments – including social democratic ones – to apply
causal and preventive therapies to those socioeconomic problems that the wel-
fare state must then solve in an ex post and compensatory manner by throwing
ever-rising amounts of money at them. For example, a generous unemployment
compensation for those out of work is affordable only if an active and preven-
tive full employment policy keeps the number of those who are entitled to such
benefits relatively small – in much the same way in which, as Schumpeter ob-
served long ago, the construction of faster automobiles does not so much depend
on the invention of more powerful engines but on more effective brakes. Similar-
ly, the idea of universal health insurance coverage of all employees and their fam-
ilies loses much of its moral plausibility if evidently no one is able to implement
large-scale and effective preventive health programs and to control the “cost ex-
plosion” in health – that is, the price-setting behavior of pharmaceutical manufac-
turers, doctors, and hospitals. If, as a consequence, the proportion of income that
is deducted for mandatory health insurance reaches record levels (currently 13 %
in West Germany, without, incidentally, the general health status of the population
showing any objectively measurable improvement), the gestalt-switch referred to
above sets in with particular force: What used to be thought of as a solidary ar-
rangement guaranteeing the protection of the health of all irrespective of income
is now seen as a giant redistributive game with widely dispersed and high costs for
clients and concentrated and even higher benefits for suppliers of services.
Second, the moral appeal of the welfare state resides in the perceived justice of
its distributive effects. The more the interpretation finds a base in perceived reality
that the distributive effects are much more intertemporal (i. e. auto-paternalist) in
nature than intergroup (i. e. redistributive), the appeal and legitimacy of the wel-
fare state project as a secularized and modern version of Christian ideals of char-
Democracy against the Welfare State ? 121

ity must necessarily suffer severe damage, particularly as the gap between living
conditions of those depending on social security systems and those depending on
welfare, social assistance, and other means-tested and family-related programs be-
comes wider.
Third, pessimistic perceptions and interpretations both of the effectiveness
of the welfare state, that is, its capacity to intervene causally into the need- and
cost-inflating socioeconomic processes, and of the legitimacy of the welfare state,
that is, its capacity to implement moral standards of redistributive justice, de-
velop a self-reinforcing and self-propelling dynamic. This is so for the simple
“sinking-boat” strategic reason that if one sees oneself as belonging to an alliance
that is doomed to lose, one better quit it earlier than others. Doing this, howev-
er, will convince others that defecting is the only remaining option for them, too.
In view of giant fiscal problems that must be anticipated for the welfare state in
connection with probable demographic, labor market, health, and family devel-
opments, such interactive chains of individual rational responses are something
that not only the welfare-state alliance of social democratic parties and unions is
ideologically and hegemonically ill-equipped to prevent in most West European
countries.
As a combined effect of these structural changes, we may anticipate the rise
of behavioral orientations of voters and citizens that give support to anti-welfare-
state policies – not primarily for reasons of bad intentions, irrational drives, or a
sudden shift to neoconservative or market-liberal values and attitudes, but be-
cause of beliefs and preferences that are rationally formed in response to perceived
social realities as well as to the actual experiences with the practice of existing wel-
fare states.
What all of this amounts to is the prediction that the neoconservative denunci-
ations of the welfare state are likely to fall on fertile ground, thereby setting in mo-
tion a political mechanism of self-fulfilling predictions and interpretations. That
does not mean, however, that the neoconservative analysis and the empirical ar-
guments on which it claims to base its validity are “true” in any objectively testable
sense, nor that they are “right” according to substantive criteria of political legiti-
macy and social justice. They are, for all the reasons specified above, simply highly
effective and self-confirming as a political formula with which electoral majori-
ties can be formed, and with which existing large solidaristic communities of in-
terest can be further disorganized. As a formula, it can be challenged only by a
democratic Left that moves beyond its traditional defensive positions and adopts
new concepts, goals, and strategies whose outlines today remain largely uncertain.
Akzeptanz und Legitimität strategischer
Optionen in der Sozialpolitik (1990)
6

Zu einer Zeit, da in der DDR und in den anderen postrevolutionären Gesellschaf-


ten Mittel- und Ost-Europas das ordnungspolitische Projekt an Boden gewinnt,
dort eine „soziale“ Marktwirtschaft einzurichten, ist im Westen gerade das­jenige
Strukturelement der politisch-ökonomischen Ordnung von vielfältigen Zweifeln
und Ungewissheiten betroffen, das hier die Marktwirtschaft „sozial“ zu mode-
rieren bestimmt war: der Wohlfahrtsstaat. Gewiss, keine ernstzunehmende aka-
demische Stimme oder politische Formation hat sich bisher bei uns, d. h. auf dem
westeuropäischen Kontinent, mit Frontalangriffen auf den Wohlfahrtsstaat ver-
nehmen lassen. Die Einrichtungen und Anspruchs-Verbürgungen der Sozial­
versicherung, des Gesundheitssystems, des öffentlichen Bildungs- und Ausbil-
dungswesens, des Wohnungsbaus, der Familienförderung und der Sozialhilfe sind
strukturelle Bestände, die sich schwerlich einfach hinwegdenken oder -wünschen
lassen. Dennoch stehen die Zeichen seit der Mitte der siebziger Jahre auf Konsoli-
dierung statt auf Expansion. Die wohlfahrtsstaatlichen Programme werden, wenn
überhaupt, weit eher als kostentreibender Ballast zum öffentlichen Thema denn
als unumstößliche und weiterzuentwickelnde Gewährleistungen sozialen Frie-
dens und sozialer Gerechtigkeit. Eindeutig befinden sich die Vorkämpfer des so-
zial- bzw. wohlfahrtsstaatlichen Projekts in der Defensive. Deren Position wird
durch den dreifachen Zweifel an der Finanzierbarkeit, der Legitimierbarkeit und
der Effektivität wohlfahrtsstaatlicher Programme untergraben.
Ich beschränke mich hier auf eine skizzenhaft bleibende Analyse der Optio-
nen, Präferenzen und Strategien der am sozialpolitischen „Spiel“ beteiligten Ak-
teure. Dabei geht es wohlgemerkt nicht um die Unterstützung und Rechtfertigung
des wohlfahrtsstaatlichen Leistungssystems insgesamt; denn jeden einigermaßen
komplexen Ist-Zustand kann man mangels ausreichender Kenntnis einer ganz
und gar anders gearteten und besseren Alternative (und des Weges dorthin !) gar

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 123
C. Offe, Der Wohlfahrtsstaat und seine Bürger, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 2, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22259-8_6
124 Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik

nicht anders als zunächst einmal gegeben respektieren. Vielmehr geht es um die
als interessenrational und/oder gerecht ausgezeichnete Richtung marginaler Ver-
änderungen. Im Hinblick auf sie stellen sich zwei Fragen: Aus welchen Gründen
und in welchen im Fluss befindlichen Kontexten präferieren bzw. akzeptieren die-
se Akteure bestimmte Veränderungen des wohlfahrtsstaatlichen Leistungssys-
tems ? Das ist die Frage nach der (mehr oder weniger rational durchkalkulierten
oder auch der bloß routinemäßigen) Unterstützung oder „Akzeptanz“. Und mit
welchen normativen, d. h. nicht allein der jeweiligen Spieler-Situation verhafteten
Argumenten können diese gerechtfertigt werden ? Das ist die Frage der von Prin-
zipien geleiteten Begründung und – im Falle der Anerkennung dieser Prinzipien –
der Legitimität sozialstaatlicher Arrangements.

Ihr historischer Entstehungskontext ist durch das folgende Problem (bzw. die po-
litische Wahrnehmung und Bearbeitung dieses Problems) gekennzeichnet. In
modernen, u. a. durch die Ausbildung freier Arbeits- und Kapitalmärkte gekenn-
zeichneten Gesellschaften sind die Individuen einer Reihe von typischen Risiken
ausgesetzt, die sich auf ihre physisch-materiellen Lebensumstände und gesell-
schaftlichen Teilhabechancen erstrecken. Diese Risiken bestehen darin, dass sie
aufgrund von physischen Beeinträchtigungen und Mangellagen (wie hohem Al-
ter, unzureichender Qualifikation, Fehlen von Wohnraum, Belastung mit familia-
len Unterhaltspflichten oder umgekehrt: dem Fehlen eines unterhaltsgewähren-
den familialen Kontextes, und Mangel an Beschäftigungschancen) zum dominant
gewordenen Modus der gesellschaftlichen Teilnahme, nämlich zum Einkommen
durch abhängige Erwerbsarbeit, einen Zugang nicht finden oder behalten oder
wiedererlangen können.
Für diese Kategorie der typischen kapitalistisch-industriegesellschaftlichen
Lebensrisiken gilt weiter, dass es (1) nicht möglich ist, ihre Entstehung und Ver-
breitung dem individuellen Fehlverhalten der von diesen Risiken betroffenen Per-
sonengruppen ursächlich zuzurechnen. Ebenso wenig ist es (2) deswegen plau-
sibel, den Betroffenen die individuelle Bewältigung oder die klaglose Hinnahme
ihres physisch-materiellen Geschicks anzusinnen. Die „viktorianische“ moralisie-
rende Zurechnung von Risiko und Elend wird insbesondere auch deswegen ob-
solet, weil (3) nicht nur die objektiv-gesellschaftliche Verursachung der Risiken,
sondern auch die negativen kollektiven Folgen klar zutage treten: ihre externen
Kosten – mögen diese in der Gefahr der Ausbreitung von Seuchen bestehen, die
von den überfüllten städtischen Wohnquartieren im 19. Jh. ausgeht, oder in rebel-
lischen und revolutionären Infragestellungen der sozialen und politischen Ord-
Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik 125

nung der Gesellschaft. Die Privatisierung einiger dieser Lebensrisiken ist insofern
nicht nur aus moralischen, sondern ebenso aus funktionalen Gründen nicht län-
ger tolerabel. Im Lichte dieser Einsichten und Deutungen drängt die Problematik,
wie die genannten Risiken und Notlagen zu bewältigen sind, auf die zentralstaat-
liche Agenda, zumal sie mit den Mitteln des älteren lokalen Armenwesens (oder
auch in den Formen der genossenschaftlichen Hilfskassen und der staatsfreien
Selbsthilfe) nicht mehr annähernd zu bearbeiten ist.
Aber die Entstehung und öffentlich-staatliche Anerkennung einer Problem­
lage ist die eine Sache, ihre institutionelle Bewältigung eine andere. Die gefunde-
nen Lösungen müssen nicht nur „problemadäquat“, sie müssen auch für die re-
levanten gesellschaftlichen Akteure „akzeptabel“ sein. Generell, und besonders
ausgeprägt im deutschen Fall, sind die sozialen Sicherungssysteme (d. h. die Ar-
rangements der Unfall-, Kranken-, Alters- und Arbeitslosenversicherung) so kon-
struiert, dass sie gegen das Virulentwerden von Akzeptanzproblemen gut abge-
sichert sind. Voraussetzung dafür, dass ein System der sozialen Sicherung bei den
Angehörigen der beiden Arbeitsmarktparteien, ihren Verbänden und den politi-
schen Eliten trotz der fundamentalen gesellschaftlichen Interessengegensätze, die
zwischen ihnen bestehen, mit rationalen Gründen als akzeptabel, jedenfalls „im
Prinzip“ als unterstützungswürdig angesehen werden kann, ist das durch starke
in­stitutionelle Vorkehrungen gesicherte Vertrauen, dass genau zwei reziprok ge-
lagerte „unerwünschte Fälle“ nicht eintreten werden. Diese beiden auszuschlie-
ßenden Fälle sind die von „false negatives“ und „false positives“, nämlich:

a) die berechtigten und zu Beitragszahlungen verpflichteten Teilnehmer des Si-


cherungssystems kommen im Risikofall nicht in den Genuss der erwarteten
Leistungen, oder umgekehrt
b) in den Genuss von Leistungen kommen Personen, die nicht durch Beitrags-
zahlungen und andere rechtliche Voraussetzungen hierzu berechtigt sind.

Im ersten Fall, in dem die Berechtigten nicht das erhalten, was ihnen „zusteht“,
würde das Sicherheitsarrangement an der Antizipation seiner unzulänglichen
Leistungsfähigkeit scheitern, weil es den Teilnehmern ein schwer zumutbares Maß
an Vertrauen in die Zukunft abnötigen würde. Im zweiten Fall, in dem „Nicht-Be-
rechtigte“ etwas bekommen, was sie nicht verdienen, leidet das System an seinen
„überzogenen“ Leistungen, deren Verteilung nach geltenden politisch-moralischer
Gerechtigkeitsvorstellungen fragwürdig ist. Was in diesem Falle von den Teilneh-
mern zu verlangen wäre, ist ein ebenso schwer zumutbares Maß an Vertrauen in
die Fähigkeit „aller anderen“ zur solidarischen Selbstbescheidung. Eine wirklich
explosive Mischung von Motiven kommt natürlich dann zustande, wenn Fall (a)
als Folge von Fall (b) erwartet wird, also beim Zusammentreffen von Gefühlen der
126 Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik

„Angst“ mit solchen der „Missgunst“. Weil „alle anderen“ „zu viel“ erhalten, bin
„ich“ in Gefahr, leer auszugehen.
Diese Vorüberlegungen haben hier nur den Zweck zu zeigen, dass und auf wel-
che Weise die institutionellen Strukturmerkmale des deutschen Sozialversiche-
rungssystems geeignet sind, die Motivbildung der Beteiligten in einer konformen,
ihre „Akzeptanz“ generierenden Weise zu steuern. Diese Strukturmerkmale las-
sen sich nämlich als ein ausgeklügeltes Ensemble vertrauenssichernder Vorkeh-
rungen rekonstruieren, welche sicherstellen, dass beide auszuschließenden Fälle
auch tatsächlich nicht befürchtet müssen.

1) Das gilt zunächst für das Prinzip der „Pflichtversicherung“, es beugt dem
Fall (a) vor, insofern es erwartbar macht, dass der kollektive Kapitalfonds bzw.
das Volumen der Umlagen aus laufenden Arbeitseinkommen immer hinrei-
chend aufgefüllt wird, um entstehende Ansprüche zu befriedigen. Und es eta­
bliert zugleich eine Schranke gegenüber dem Fall (b), insofern (anders als bei
einer freiwilligen Versicherung) ausgeschlossen wird, daß Beschäftigte sich ih-
res Beitrags zur kollektiven Vorsorge entziehen und dann im Falle einer Not-
lage dennoch auf Leistungen Anspruch erheben können.
2) Das Prinzip der Staatsaufsicht und v. a. der staatlichen Zuschusspflicht bei De-
fiziten der Versicherungshaushalte ist eine weitere Vorkehrung gegen Fall (a).
3) Äquivalenzprinzip und Konditionalprinzip stellen sicher, daß die Umvertei-
lungs- und Wohltätigkeitseffekte des Falles (b) weithin ausgeschlossen werden
können. Das Äquivalenzprinzip sieht vor, daß – was die Höhe der Leistung an-
geht – eine interne Umverteilungsabsicht zwischen den schlechter- gegenüber
den bessergestellten Teilnehmern nicht durchgesetzt werden kann. Tatsächlich
stattfindende Umverteilungen innerhalb der „Versichertengemeinschaft“ sind
dadurch entschärft, daß sie sich absichtslos ergeben und als solche erst ex post
zu erkennen sind. Zwar findet eine erhebliche interne Umverteilung zwischen
Personen mit guter und schlechter Gesundheit, zwischen Kranken mit teuren
und preiswerten Therapiebedarfen, zwischen kinderreichen und kinderlosen
Familien, und v. a. zwischen lange lebenden und früh sterbenden Personen
statt. Aber diese Umverteilungseffekte sind keine strategisch angestrebten,
sondern werden nicht-kontingenten Naturtatsachen der menschlichen Exis-
tenz zugeschrieben. Selbst dort, wo das Eintreten dieser Tatsachen nicht als
zufallsverteilt angesehen werden kann (und mithin nicht allein nach dem Ver-
sicherungsprinzip des „risk-pooling“ rational gerechtfertigt ist), sondern auf
angebbare Personenkategorien statistisch unterschiedlich verteilt ist (z. B. Un-
fälle zwischen Arbeitern und Angestellten, Lebenserwartung zwischen Män-
nern und Frauen), bleiben die dadurch bedingten absehbaren internen Um-
verteilungseffekte moralisch unanstößig. Die entsprechenden Sensibilitäten
Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik 127

setzen erst dort ein, wo die überproportionale Entnahme von Vorteilen nicht
mehr schicksalhaften Tatsachen, sondern einem kontingenten Handeln kausal
zugerechnet werden kann (suchtbedingte Krankheiten, Abtreibung auf Kran-
kenschein bei Sozialindikation, willentlich herbeigeführte Arbeitslosigkeit
usw.). Das Konditionalprinzip besagt, daß der Anspruch auf Versicherungs-
leistungen von keinerlei Bedarfs- oder Bedürftigkeitsprüfungen, sondern al-
lein vom Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen abhängig ist; insofern ha-
ben gutsituierte Versicherte keinen Anlaß zu der dem Fall (b) entsprechenden
Befürchtung, daß sie im Wege einer internen Umverteilung zugunsten weniger
gut Situierter Einbußen hinzunehmen haben.
4) Die Plafondierung der einkommens-proportionalen Beitragspflicht durch Bei-
tragsbemessungs- bzw. Versicherungspflichtgrenzen tut ein übriges, um sicher-
zustellen, daß die Bereitschaft der Bessergestellten zur praktizierten Solidari-
tät innerhalb der Versichertengemeinschaft nicht überstrapaziert wird, ebenso
wie die Option, zusätzliche betriebliche Sicherungsarrangements einzurichten
bzw. an ihnen teilzunehmen, dazu bestimmt ist, separate Fonds aufzubauen,
auf die nicht „alle“ Versicherten, sondern nur vergleichsweise leistungs- und
risiko-homogene Teilmengen Zugriff haben.
5) Eine wesentliche Vorkehrung gegen den Fall (b) ist die auf (die Fähigkeit und
Bereitschaft zur) Erwerbsarbeit bezogene Natur der deutschen sozialen Siche-
rungssysteme; sie schließt aus, daß Personen in den Genuß von Leistungen aus
der sozialen Versicherung gelangen, die entweder nicht zuvor ihre Bereitschaft
und Fähigkeit zur abhängigen Erwerbsarbeit unter Beweis gestellt haben oder
nicht wenigstens mit einem regulären Arbeitnehmer in einer unterhaltsrecht-
lichen (Familien-)Beziehung stehen.
6) Die Beitragsfinanzierung hat im Gegensatz zur Steuerfinanzierung die Funk-
tion, die Disposition über die Verwendung der So­zialversicherungshaushalte
der staatlichen Souveränität und dem Gesetzgebungsprozeß jedenfalls inso-
weit zu entziehen, als eine Verwendung der Mittel für andere Zwecke als die der
Versicherten ausgeschlossen wird. Damit wird die Beitragserhebung und Ver-
wendung gegen „versicherungsfremde“ Umverteilungsambitionen und -ver-
suchungen abgesichert und zuverlässig entpolitisiert; dieses Strukturprinzip
beugt bei den Versicherten Anlässen vor, das Vorliegen der Fälle (a) und (b)
zu beargwöhnen und verleiht den Haushaltsmitteln der Sozialversicherungen
den Status eines kollektiven Privateigentums.
7) Dieser eigentumsähnliche Dispositionsvorbehalt gegenüber der staatlichen
Politik wird weiter bekräftigt durch die Merkmale einer para-staatlichen
Selbstverwaltung durch Sozialversicherungsträger sowie durch das Prinzip der
Beitragsparität, das den Vertretern von Arbeitgebern und Arbeitnehmern die
verhandlungsförmige Bearbeitung ihrer Interessengegensätze und darüber
128 Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik

hinaus (ähnlich wie bei der Tarifautonomie) die Verteidigung eines gemein-
samen Interesses am weitgehend staats- und politikfreien Funktionieren der
sozialpolitischen Transaktionen nahelegt.

Diese knappe Charakterisierung der institutionellen Grundzüge des deutschen


Sozialversicherungssystems interessiert hier nur unter dem Gesichtspunkt, wie
durch die genannten Konstruktionsmerkmale die Bereitschaft individueller und
kollektiver Akteure konditioniert werden kann und werden sollte, das „objekti-
ve“ gesellschaftliche Kollektivinteresse an der Verarbeitung typischer Risikolagen
von Arbeitnehmern nun auch aus der subjektiven Interessenperspektive der Be-
teiligten heraus zu unterstützen oder doch hinzunehmen. Die genannten Struk-
turmerkmale konvergieren sämtlich darin, daß sie dazu geeignet sind, die Anfor-
derungen in puncto Risikobereitschaft (oder zum Vertrauen in die Zukunft) wie
die moralischen Anforderungen in puncto Solidarität (oder des Vertrauens in die
„anderen“) so weit herabzusetzen, daß rational begründete Vorbehalte gegen das
Sicherungssystem selbst nicht leicht aufkommen können. Das System ist in ge­
radezu idealer Weise kognitiv und moralisch anspruchslos: es macht es jedem
Teilnehmer leicht, die subjektive Gewißheit zu hegen, daß er bekommt, was ihm
zusteht – ebenso wie es die Gewißheit nährt, daß niemand etwas bekommt, das
ihm nicht zusteht. Eben dieser doppelten Anspruchslosigkeit verdankt es seine be-
merkenswerte historische Robustheit, die an dem Umstand abzulesen ist, daß das
deutsche Sozialversicherungssystem (in den meisten der genannten institutionel-
len Grundzüge im wesentlichen unverändert !) ein ganzes Jahrhundert und nicht
weniger als vier grundverschiedene staatliche Verfassungsordnungen überstanden
und sich in ungebrochener Kontinuität auf der Grundlage dieser Merkmale fort-
entwickelt hat.

II

Die doppelte Frage ist, ob dieser Kreislauf einer durch endogene institutionelle
Anreize gewährleisteten Selbstreproduktion auch unter gegenwärtigen und für die
Zukunft absehbaren Gesellschaftsverhältnissen noch funktionieren wird; und ob,
selbst im positiven Falle, das soziale Sicherungssystem in der Lage sein wird, alle
wichtigen kollektiv relevanten Lebensrisiken, die in diesen Gesellschaftsverhält-
nissen produziert werden, auf zureichendem Niveau zu bewältigen.
Jedes wohlfahrtsstaatliche, d. h. mit der Zuteilung von Rechtsansprüchen auf
(Geld)leistungen operierende System der sozialen Sicherung ist janusköpfig. Es
gewährt Transfer- und Dienstleistungen aufgrund bestimmter anspruchsbegrün-
dender Tatbestände. Und es beschränkt diese Gewährleistungen auf diejenigen,
Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik 129

welche jene Tatbestände erfüllen. Jede wohlfahrtsstaatliche „Inklusion“) geht also


mit einer Exklusion einher, einfach weil jedes sozialrechtliche Konditionalpro-
gramm nach dem Schema „wenn-dann“ gebaut ist und die Negation „wenn nicht –
dann nicht“ impliziert. Daraus folgt, daß der Wohlfahrtsstaat nach einer Logik
operiert, welche die Bevölkerung in drei Hauptkategorien sortiert. Diese sind:

1) Die Kategorie der Personen bzw. der Bedarfe, denen deswegen keine Ansprü-
che korrespondieren, weil sie – sei es über Arbeits-, private Versicherungs-
und Gütermärkte, sei es über das Familiensystem – als bereits ausreichend
erfüllt gelten, d. h. nach landläufigen Vorstellungen von einem „normalen“ Le-
bensniveau auf Hilfen und Sicherungsleistungen nicht angewiesen sind.
2) Die Kategorie derjenigen, für die anerkannt wird, daß ihnen nicht zugemutet
werden kann, aus eigenen Kräften eine ausreichende Versorgung zu sichern
bzw. anderenfalls den Zustand ihres Unversorgtseins auszuhalten. Immer be-
ruht dabei die Anerkennung einer solchen Leistungsbedürftigkeit auf persön-
lichen und sachlichen Kriterien – sei es den Merkmalen der Rentenbiogra-
phie, der Staatsangehörigkeit oder dem medizinischen Expertenurteil über die
„Notwendigkeit“ einer bestimmten Heilbehandlung. Diese Kerngruppe der
Klientel des Wohlfahrtsstaates genießt einen eigentumsähnlichen Titel auf An-
teile am gesellschaftlichen „Transferkapital“1 der sozialen Sicherung.
3) Die Restkategorie derjenigen, welche (ohne zur ersten Kategorie zu gehören,
d. h. mit ausreichenden Mitteln zur unabhängigen Selbstversorgung und mit
Mitteln zur Selbsthilfe ausgestattet zu sein) die anspruchsbegründenden Tat-
bestände, die zur Aufnahme in die zweite Kategorie führen, nicht erfüllen und
aus diesem Grunde nicht (oder nicht im bedarfsentsprechenden Umfang oder
nur aufgrund spezieller Prüfungen ihrer Bedürftigkeit und unter Hinnahme
entsprechender Auflagen, materieller Einschränkungen und Stigmatisierun-
gen) in den Genuss von wohlfahrtsstaatlichen „Hilfen“ kommen.2

Diese Dreiteilung des Universums von Personen und ihren Bedarfen wird offen-
sichtlich, wie durch Fig. 1 veranschaulicht werden soll, durch zwei Demarkations-
linien im System des Wohlfahrtsstaates konstituiert. Entsprechend kann dessen
historische Entwicklung als eine Abfolge von Entscheidungen über „Grenzstrei-
tigkeiten“ an diesen Demarkationslinien rekonstruiert werden. Dabei können
vier politisch-ideologische Stoßrichtungen unterschieden werden, die in der ei-

1 A. de Swaan, In Care of the State, Cambridge: Polity 1988.


2 Vgl. zur Unterscheidung der zweiten und der dritten Gruppe und zu den institutionellen
und materiellen Abgrenzungen zwischen beiden die Beiträge in S. Leibfried, F. Tennstedt
(Hrsg.), Politik der Armut und die Spaltung des Sozialstaats, Frankfurt: Suhrkamp 1985.
130 Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik

Fig. 1  Strategien der Verschiebung von Zuständigkeiten zwischen den Sektoren


des Wohlfahrtstaates3

(1) „Unabhängigkeit“ (2) „Sozialversicherung“ (3) „Hilfen“


(Erwerbseinkommen) (Beiträge) (Steuern)

(1) ← (2) (2) → (3)


(„Privatisierung“) („Ausgrenzung“)

(1) → (2) (2) ← (3)


(„Inklusion“) („Garantismus“)

„Erwerbstätige“ „Bürger“

nen oder der anderen Richtung an der einen oder der anderen Grenze die Dyna-
mik jeweils bestimmen. In jedem dieser vier Fälle handelt es sich darum, dass be-
stimmte Kategorien von Personen und Bedürfnissen zwischen den drei Sphären
verschoben und „umgebucht“ werden.
Historisch dominant ist zunächst die Inklusionstendenz (1) → (2). Personen
und Bedürfnisse, die „bisher“ als außerhalb des Zuständigkeitsbereichs sichernder
Vorkehrungen liegend betrachtet wurden, werden „ jetzt“ in diesen Zuständig-
keitsbereich aufgenommen. Diese Tendenz entfaltet sich in Deutschland, begin-
nend mit den Bismarckschen Sozialreformen, in Richtung der kumulativen An-
erkennung zusätzlicher sicherungsbedürftiger Tatbestände (so der Arbeitslosigkeit
1927 und erst in den 90er Jahren der Pflegebedürftigkeit), der Einbeziehung weite-
rer Personenkreise (so zunächst der Angestellten 1911), und der wachsenden Höhe
der einkommenssichernden Ansprüche (bis zur Rentendynamisierung von 1957).4
Die Faustregel lautet: Die Entwicklungsdynamik des Wohlfahrtsstaates führt un-

3 Dem Schema liegen die folgenden Konstruktionsprinzipien und Annahmen zugrunde. Die
horizontale Achse markiert eine politische „Rechts-Links“-Scheidelinie, die vertikale Achse
eine Scheidelinie, an der es um die Frage geht, ob der Status von Arbeitnehmer (wie im Falle
der Inklusion bzw. Reprivatisierung) zur Debatte steht oder der Status von Bürgern (gleich-
gültig, ob sie außerdem auch Arbeitnehmer sind oder nicht). Die Pfeile stehen für politisch
jeweils präferierte Veränderungsrichtungen. Im Uhrzeigersinn und beginnend mit „Priva-
tisierung“ lassen sich die vier Felder mit hinreichender Annäherung mit den politischen
Positionen der Liberalen, der Rechtskonservativen, der Grün-Alternativen und der wohl-
fahrtsstaatlichen Traditionalisten etikettieren. Dem entspricht, daß Bündnisse und Strate-
gie-Mischungen in der vertikalen Richtung logisch ausgeschlossen, in horizontaler Richtung
üblich und in diagonaler Richtung zumindest leicht vorstellbar und z. T. aus der Praxis be-
kannt sind.
4 Vgl die reichhaltige Sammlung komparativer Daten zu diesen drei Expansionstendenzen in
J. Alber, Vom Armenhaus zum Wohlfahrtsstaat, Frankfurt: Campus 1982.
Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik 131

ter Bedingungen des politischen Wettbewerbs von Volksparteien dazu, dass stän-
dig erweiterte Personenkategorien bei steigenden Leistungsansprüchen gegen ein
wachsendes Spektrum von Risikolagen abgesichert werden.
Wenn nicht alle Anzeichen trügen, ist diese expansive Dynamik der Inklu­
sionstendenz dauerhaft zum Erliegen gekommen. Alle Vorschläge, noch weite­re
Bedarfslagen, weitere Personenkreise mit weiter steigendem Niveau in so­zia­le Si-
cherungssysteme einzubeziehen, haben deutlich an Überzeugungskraft und vor
allem an wahlpolitischen Durchsetzungschancen verloren. Die Kontextbedingun-
gen, die hierfür verantwortlich zu machen sind, liegen auf der Hand. (1) Techni­
scher und ökonomischer Wandel haben zusammen mit anhaltenden Veränderun-
gen im Erwerbsverhalten der Bevölkerung zu einem dauerhaften und gravierenden
Ungleichgewicht auf dem Arbeitsmarkt geführt. Arbeitslosigkeit bedeutet aber,
daß ein Teil der beitragspflichtigen Einkommen ausfällt (und dass wahrscheinlich
das Einkommen und mithin das Beitragsaufkommen der Beschäftigten nicht so
schnell steigt, wie es bei Vollbeschäftigung der Fall wäre); sie bedeutet weiterhin,
dass die realisierten Leistungsansprüche an die Versicherungssysteme steigen. Bei-
des zusammen programmiert eine finanzielle Schieflage dieser Systeme. (2) Ver-
schärft wird diese Schieflage durch die demographische Entwicklung. Wenn schon
die Bedienung bestehender (und politisch nur schwer und nur langfristig zu re-
duzierender) Ansprüche wachsende Belastungen auf der Auf­bringungsseite, d. h.
wachsende Beitragssätze zur gesetzlichen Rentenversicherung erforderlich macht,
dann besteht für expansive Tendenzen schlechterdings kein plausibel zu machen-
der Spielraum mehr. (3) Angesichts sozialpolitisch, vor allem aber auch wirt-
schaftspolitisch bedingter Haushaltsdefizite wird die Entschlossenheit der Haus-
haltspolitiker, die Finanzierungssäule „Bundeszuschüsse“ zu entlasten, vermutlich
eher noch zunehmen. Für diese Priorität der Haushaltsentlastung lässt sich auch
leicht politische Zustimmung mobilisieren, weil es immer eine Mehrheit von Wäh-
lern gibt, die der Perspektive auf allgemeine Haushaltsentlastungen (mit der Hoff-
nung auf Steuer- und Zinssenkungen) den Vorzug geben vor der steuerlichen Sub-
ventionierung von Sicherungssystemen, die immer nur bestimmte Personenkreise
und Bedarfslagen begünstigen. (4) Es hat sich eine Deutung sozialpolitischer Si-
cherungs- und Verteilungsprobleme durchgesetzt (und durch vielfältige Anhalts-
punkte bestätigt), der zufolge die wirtschaftliche Funktion und Auswirkung der
sozialen Sicherung durchaus ambivalent zu beurteilen sind. Zwar steht auf der
Aktiv-Seite der entsprechenden Bilanz die Wahrung des sozialen Friedens; doch
hat sich entgegen ganz andersartiger Erwartungen um die Wende zu den achtzi­
ger Jahren erwiesen, dass die Überschreitung der Grenze von 2 Millionen – und
wenig später von über 5 Millionen – registrierter Arbeitsloser (und die damit ver-
bundene massenhafte Steigerung prekärer materieller Verhältnisse) in der Bun-
desrepublik keineswegs zu einer spürbaren Bedrohung des sozialen Friedens, son-
132 Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik

dern eher zum Gegenteil geführt hat. Auf der Passiv-Seite steht aber die geläufige
Argumentation mit der beschäftigungsschädlichen Auswirkung hoher und wo-
möglich noch weiter steigender Lohnnebenkosten. Die Aufmerksamkeit für (und
das strategische Deutungsinteresse an) eine(r) zumindest ambivalenten Botschaf-
ten dieser Art wird nicht nur durch die unverändert schlechte Arbeitsmarktlage,
sondern vor allem auch durch die bevorstehende Einrichtung eines europäischen
Binnenmarktes (Stichworte: „Sozialdumping“ und „Industriestandort Bundes-
republik“) gesteigert. Europäisierung und Globalisierung verwandeln ökonomisch
vergleichsweise „souveräne“ Staaten in Staaten, die durch Betätigung der beiden
Stellgrößen der steuerlichen Belastung und der Arbeitskosten um Investitionen und
Beschäftigung konkurrieren.
Symptomatischerweise sind die meisten und prominentesten sozialdemokra-
tischen Vorschläge für sozialpolitische Strukturinnovationen denn auch nicht auf
weitere Expansion, sondern auf die interne Umverteilung sowohl auf der Aufbrin-
gungs- wie auf der Leistungsseite der Sozialversicherungshaushalte gerichtet. Das
eine gilt für den Vorschlag der „Wertschöpfungsabgabe“, das andere für den der
„Mindestrente“. Beide in den späten achtziger Jahren vorgeschlagenen Struktur­
innovationen sind jedoch relativ anspruchsvoll hinsichtlich der von der deutschen
Tradition der sozialen Sicherung geradezu systematisch „unterforderten“ Bereit-
schaft der Versicherten, gewisse (wenn auch nur interne innerhalb der Versicher-
tengemeinschaft) „Solidaritätsopfer“ zu leisten. Im Übrigen beschränken sich die
traditionellen Vorkämpfer für sozialpolitische Expansion auf Opposition gegen
Leistungskürzungen – übrigens, wie der Fall der Gesundheitsreform zeigt, mit be-
merkenswert geringer Resonanz. Alle diese Beobachtungen und Situationsmerk-
male berechtigen zu der Erwartung, daß die ehrwürdige Tradition weiterer Inklu-
sion nach dem Versicherungsprinzip zumindest auf absehbare Zeit ausgereizt ist.
Ebenso alt wie diese Tradition ist die gegenläufige Privatisierungstendenz
(2) → (1), die zunächst von der Arbeitgeberseite und von ihrem Interesse an der
Entlastung von wachsenden Lohnnebenkosten getragen wird. Zusätzliche Nah-
rung erhält diese Tendenz, soziale Leistungen der Art, der Höhe und dem Um-
fang des Empfängerkreises nach abzubauen oder jedenfalls ihrer weiteren Expan-
sion trotz Auftretens neuer Bedarfslagen entgegenzutreten, neuerdings von dem
Interesse einer unter konservativ-liberalen Prämissen stehenden Sozialpolitik an
„Deregulierung“ und „Flexibilität“ , von der man sich eine Verbesserung der Be-
schäftigungslage verspricht – und außerdem eine Förderung jener Arbeitnehmer-
tugend, die als „Kunst des Sich-Zurechtfindens“ (Lothar Späth) umschrieben wird.
Beschäftigungsrisiken werden mit den Mitteln der „Aktivierung“ und mit dem
sanktionsbewehrten Appell an „Flexibilität“ de-kollektiviert. Ein politisches Inter-
esse an der Rückverweisung von sozialstaatlich lizensierten Bedarfskategorien und
Leistungsniveaus in den Bereich der „Eigenverantwortung“ ergibt sich auch aus
Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik 133

aktuellen und (angesichts der demographischen Entwicklung) absehbaren Haus-


haltsdefiziten im Bereich der Kranken- und Rentenversicherung, d. h. aber: aus
der politischen Entscheidung, diese Defizite versicherungsintern und im Verhält-
nis zwischen den einzelnen Zweigen der Sozialversicherung und ggf. durch Leis-
tungskürzung auszugleichen – und nicht zunächst aus zentralstaatlichen Haus-
haltsmitteln („Bundeszuschüssen“).5
Für solche Konsolidierungsmaßnahmen kann sowohl bei der Masse der Ver-
sicherten insgesamt wie insbesondere bei den durch Einkommens- und Ver-
mögenslage bessergestellten Teilen derselben für ein rational motiviertes und je-
denfalls wahlpolitisch ungefährliches Maß an Verständnis und Unterstützung
gerechnet werden. Das gilt für die Versicherten insgesamt (als Inhaber zukünftig
aktualisierbarer Ansprüche an das „Transferkapital“, d. h. an die laufenden Ein-
kommen der nächsten Generation) insofern, als sie – gleichsam vor die Wahl ge-
stellt zwischen „sicheren“ Konten und „hohen“ Renten – plausiblerweise dem Wert
der Sicherheit Vorrang einräumen und der als „notwendig“ erkannten Konsoli-
dierungspolitik mithin nicht opponieren werden. A fortiori kann mit dem Beifall
der bessergestellten Teile der Versicherten gerechnet werden, weil ihre (ein Stück
weit einkommens-proportionalen) Beiträge zu sozialen Pflichtversicherungen ih-
nen entweder als Risikoprämie für Eventualitäten erscheinen müssen, denen sie
selbst mit hoher Wahrscheinlichkeit gar nicht ausgesetzt sein werden (wie im Fall
der Arbeitslosenversicherung), oder weil die Beiträge eine (verglichen mit pri-
vaten Anlagemöglichkeiten auf dem Kapitalmarkt) uninteressante Rendite abwer-
fen und überdies nicht zuverlässig gegen das geschützt sind, was als Gefahr eines
„umverteilungspolitischen Missbrauchs“ des Transferkapitals beargwöhnt wird.6
In diesem Zusammenhang sind hierbei auch ganz anders gelagerte Motive der
politischen Kritik an einer (weiteren Expansion der) sozialen Sicherung zu nen-
nen, die sich gegen eine – bei bestimmten Arbeitnehmergruppen und Leistungs-
arten schwer bestreitbare – „Überversorgung“ mit Ansprüchen wenden und daran
Anstoß nehmen, dass bestimmte wohlfahrtsstaatliche Programme auf eine indi-
rekte Subventionierung der Erwerbsinteressen von Leistungsanbietern (z. B. im
Wohnungs- und Gesundheitssektor) hinauslaufen.
Historisch ist das Politikfeld der sozialen Sicherung und des Ausbaus öffent-
licher Leistungen im Gesundheits-, Wohnungs- und Bildungsbereich immer eine
programmatische Domäne der Sozialdemokratie gewesen. Seit der Mitte der sieb-

5 W. Heine, „Wie sicher ist die gesetzliche Alterssicherung ?“, in: B. Riedmüller, M. Rodenstein
(Hrsg.), Wie sicher ist die soziale Sicherung ?, Frankfurt: Suhrkamp 1989, S. 19 – ​67.
6 Vgl. C. Offe, „Smooth Consolidation in the West German Welfare State: Structural Change,
Fiscal Policies, and Populist Politics“, in: F. F. Piven (Hrsg.), Labor Parties in Postindustrial
Societies, Cambridge: Polity, S. 124 – ​146
134 Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik

ziger Jahre ist jedoch die sozialdemokratische Programmbildung und Umsetzung


in diesem Politikfeld deutlich ins Stocken geraten. Wenn wir von kontingenten
Umständen der Politikentwicklung, der die Sozialpolitik überlagernden ökologi-
schen und abrüstungspolitischen Themenkonjunktur, der innerparteilichen Eli-
tenbildung und der Wahlerfolge einmal absehen, so kann die relative politische
Unergiebigkeit des Expansions-Paradigmas wohl zum Teil nach folgendem Mo-
dell erklärt werden. Auf einem fortgeschrittenen Stand des Ausbaus der sozialen
Sicherung und unter den Bedingungen einer angespannten Finanzlage der Sozial-
versicherungshaushalte wie des Bundeshaushalts kommen weitere Leistungsver-
besserungen der Art, dem Umfang und der Größe des begünstigten Personen-
kreises nach nur in der Weise in Frage, dass relativ eng geschnittene zusätzliche
Bedarfskategorien in die Sicherungssysteme aufgenommen werden. Der Kreis der
prospektiven Begünstigten und deshalb direkt Interessierten, seien sie nach Alter,
Arbeitsmarktlage, Geschlecht, Gesundheitsstatus oder Region definiert, ist des-
halb immer eine Minderheit, für deren Sicherung dann Leistungen seitens der
Mehrheit der Beitragszahler oder der (noch weit größeren) Mehrheit der Steuer-
zahler in Anspruch genommen werden sollen. Insbesondere dann, wenn die An-
gehörigen dieser Mehrheiten keinen Anlass zu der Befürchtung haben, dass sie
selbst einmal in die jeweils abzusichernde Lage (z. B. der Langzeitarbeitslosen, der
Bewohner einer strukturschwachen Küstenregion, der befristet Beschäftigten oder
selbst der „pflegebedürftigen Hochbetagten“ ) geraten könnten, büßen weitere Ex-
pansions-Initiativen im Bereich der sozialen Sicherung erheblich an Plausibilität
und wahlpolitischer Zugkraft ein.
Wir haben es hier offenbar mit einer Art politischer Selbstbegrenzungs-Logik
der sozialstaatlichen Expansion zu tun: je weiter sie bereits fortgeschritten ist, des-
to mehr werden die noch möglichen weiteren Fortschritte das Verteilungsmuster
scharf selektiver Begünstigungen und sehr diffuser Kostenbelastungen aufweisen
und wegen dieser ungünstigen Interessenkonstellation politisch unattraktiv wer-
den. Klar mehrheitsfähig dagegen wird nicht das Interesse an Expansion, sondern
das Interesse an Haushalts-Konsolidierung und der freiwillig-privaten anstelle ei-
ner verpflichtend-kollektiven Risikovorsorge.
Was die andere Front, also die Demarkationslinie zwischen regulären und li-
zensierten Leistungsansprüchen einerseits und den „nach unten“ abweichenden
und deshalb einzeln zu prüfenden „besonderen Lebenslagen“ und ihren Hilfs-
ansprüchen angeht (traditionell gesprochen: die Differenz zwischen den „deserv-
ing poor“ und den „undeserving poor“ ), so spielt zunächst das eine Rolle, was
man als Ausgrenzung nach dem „ Prinzip der Fallhöhe“ oder des „Abstandsprin-
zips“ bezeichnen und mit der Formel (2) → (3) notieren könnte. Damit ist das
den meisten sozialpolitischen Arrangements innewohnende paternalistische Mo-
tiv gemeint, dass im Gegenzug zur (privilegierenden) Gewährung sozialer Sicher-
Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik 135

heit die Beachtung von Regeln einer vermeintlich „normalen“, „ordentlichen“ und
„würdigen“ Lebensführung erwartet wird. Die Durchsetzung dieses „heimlichen
Lehrplans“ der Sozialpolitik, sei es einer staatlichen oder einer betrieblichen, kann
offensichtlich umso erfolgreicher gelingen, je tiefer diejenigen fallen, welche aus
dem Status des versicherungsrechtlichen „Anspruchsinhabers“ durch eigenes zu-
rechenbares Handeln herausfallen oder diesen Status (wieder)zuerwerben versäu-
men. Die latente Sozialisations- und Normierungsfunktion des Wohlfahrtsstaates
ist nur dann zu erfüllen, wenn die Inklusion nicht zu weit geht und die „zweitbes-
te“ Lösung (konkret: der Gang zum Sozialamt) eine deutlich schlechtere und da-
her abschreckende ist (wie es im deutschen Fall dann mit der sog. Hartz-Gesetz-
gebung ab 2005 vollzogen wurde). Weit über das in dieser Hinsicht ganz explizite
Dienst- und Versorgungsrecht der Beamten hinaus ist auch das gesamte Recht der
sozialen Sicherung mit mehr oder weniger impliziten Verhaltensauflagen und ty-
pisierenden Vorstellungen für die „normalen“ Lebenslaufe und Geschlechtsrollen
einer industriellen „Arbeitsgesellschaft“ durchsetzt. Der „Belohnungseffekt“ der
sozialen Sicherung kann nur durch Diskriminierung, d. h. nur dann zur Geltung
kommen, wenn es als Negativ-Exempel eine hinreichend große Zahl hinreichend
sichtbarer Personen gibt, die auf hinreichend niedrigem Niveau von den entspre-
chenden Vergünstigungen ausgenommen bleiben.
Hinzu können unmittelbar materielle Interessen derjenigen Klienten des
Wohlfahrtsstaates kommen, die Grund haben, sich selbst als die Teilmenge der
„guten Risiken“ zu betrachten, und die deshalb rationalerweise bestrebt sein wer-
den, den Rest der „schlechten Risiken“ in die dritte Kategorie abzudrängen; denn
anderenfalls kämen die letzteren versicherungstechnisch in den Genuss von
Netto-Zuwendungen von Seiten der Bessergestellten, die deren Sicherheit durch
höhere eigene Beiträge und/oder geringere eigene Leistungsansprüche subven-
tionieren müssten. Insofern werden die stabil beschäftigten Versicherten der Ar-
beitslosenversicherung ein plausibles materielles Motiv haben, bei wachsender
Arbeitslosigkeit und wachsender durchschnittlicher Dauer der Arbeitslosigkeit
nicht etwa durch steigende Beiträge die Lebensbedingungen der arbeitslosen Kol-
legen (oder deren Wiedereingliederung auf dem Wege „aktiver“ Arbeitsmarkt-
programme) zu alimentieren, sondern sie auf ein minderes Niveau der bedarfs-
geprüften „Hilfen“ abzuschieben und auszusteuern, für dessen Finanzierung im
Übrigen nicht die Versicherten, sondern die zentralstaatlichen und schließlich die
kommunalen Steuerzahler herangezogen werden. Die Solidarität der „Ins“ würde
letztlich leiden, wenn nicht irgendwo ein Schnitt der Desolidarisierung gegenüber
den „Outs“ gelegt würde.
Gegenläufige Motive gibt es auch an der Front zwischen der zweiten und der
dritten Kategorie. Man könnte die Bewegung (3) → (2) als „Garantismus“ bezeich-
nen und damit ein altes sozialpolitisches Motiv der Gewerkschaften ansprechen.
136 Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik

Ihm liegt eine einfache strategische Überlegung zugrunde; nur wenn durch uni-
versalistische Regelsysteme ausgeschlossen wird, daß das Lebensniveau der Al-
ten, der gesundheitlich Beeinträchtigten, der Frauen, der Jugendlichen, der Lang-
zeit-Arbeitslosen und der Unqualifizierten wesentlich unter das Lebensniveau der
„normalen“ Arbeitnehmer absinken kann, können letztere sich vor einem verzwei-
felten Lohn-Unterbietungswettbewerb seitens der benachteiligten Gruppen sicher
fühlen. Staatlich garantierte Mindestlöhne, später EU-Entsenderichtlinien, die
staatlich garantierte Allgemeinverbindlichkeit der Ergebnisse von Tarifbewegun-
gen und niedrige Zugangsschwellen zum allgemeinen System der sozialen Siche-
rung sind (neben Arbeitsverboten für Kinder und Rentner) in Frage kommende
Vorkehrungen, die dem Anbieter-Wettbewerb am Arbeitsmarkt einen Teil seiner
ruinösen Schärfe nehmen können, weil sie extreme „Billig-Angebote“ am Arbeits-
markt erschweren.
In den achtziger Jahren sind allerdings in der Bundesrepublik ganz anders ge-
artete Varianten der Strategie an die Oberfläche getreten, Angehörige der dritten
Kategorie nach „oben“ anzugleichen und ein Regime von rechtlich gesicherten
Ansprüchen dort einzuführen, wo bisher ermessensabhängige und individuali-
sierende Einzelfall-Hilfen vorherrschten. Das gilt freilich deutlich mehr für die
Ebene neuer sozialpolitischer Forderungen als für die tatsächlich erzielten Erfolge
einer im Umkreis der neuen sozialen Bewegungen entstehenden, antipaternalisti-
schen und nicht-diskriminierenden „Sozialpolitik von unten“.7 So fordern Selbst-
hilfegruppen rechtlich und finanziell abgesicherte Betätigungsfelder.
Die sozialpolitisch engagierten Teile der feministischen Bewegung erobern
mit Frauenhäusern, Frauenquoten und Frauenbeauftragten institutionelle Brü-
ckenköpfe. Ausländer-Initiativen engagieren sich für einen sozialrechtlichen In-
länder-Status, der für die gesamte Wohnbevölkerung gelten soll. Die –  bemer-
kenswerterweise gerade von einer konservativ-liberalen Bundesregierung voran-
getriebenen – Besserstellungen8 und Garantien für Frauen mit „unvollständiger“
Erwerbsbiographie, für Mütter und für Witwen sind geeignet, deren materielle
Lage aus der Grauzone von Familiensubsidiarität und Sozialhilfe jedenfalls der
sozialrechtlichen Form nach herauszuheben. Und das Prinzip des „Garantismus“
ist selbstverständlich auch der Kern des vieldiskutierten sozialreformerischen Au-
ßenseiter-Vorschlages, durch ein steuerfinanziertes garantiertes Grundeinkom-

7 R. Roth, „Soziale Arbeit und gesellschaftliche Entwicklung. Soziale Probleme, soziale Bewe-
gungen und die Veränderungen institutioneller Praxis in der Bundesrepublik Deutschland“,
unv. Ms. FU Berlin 1989.
8 Vgl. M. G. Schmidt, Sozialpolitik. Historische Entwicklung und internationaler Vergleich,
Opladen: Leske und Budrich 1988, S. 89 f.
Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik 137

men für alle Bürger den Rechtsanspruch auf bescheidene, aber ausreichende Geld-
zahlungen von ihrer Teilnahme an Erwerbsarbeit abzukoppeln.
Wir haben bisher vier Stoßrichtungen sozialpolitischer Veränderung skizziert,
mit denen strategische Akteure – Individuen, Angehörige bestimmter Bedarfs-
und Einkommenskategorien, Gewerkschaften, Verbände, Professionen, Parteien
und Regierungen – rationalerweise, d. h. nach Maßgabe ihrer jeweiligen Präferen-
zen und Realitätswahrnehmungen, auf die Situation reagieren. Eine grobe Ein-
schätzung der relativen Stärke der vier strategischen Orientierungen, die ich un-
terschieden habe, würde wahrscheinlich (nicht nur) für die Bundesrepublik für
den Zeitraum seit 1974 zu dem Ergebnis führen, dass die in Fig. 1 angeführten
Strategien sich im Uhrzeigersinn in eine Rangfolge bringen lassen. Blickt man
nicht auf den Bestand an sozialpolitischen Einrichtungen, sondern auf marginale
Veränderungen und Verschiebungen zwischen ihnen, so ist sowohl auf der Ebene
der tatsächlich implementierten Strategien wie auf der Ebene wissenschaftlicher
und politischer Vorschläge festzustellen, dass „Privatisierung“ stärker zum Zuge
gekommen ist als „Ausgrenzung“ , diese stärker als „Garantismus“ und dieser wie-
derum stärker als „Inklusion“ .

III

Wenn wir uns jetzt der Frage der Legitimität, d. h. der Begründbarkeit sozialpoli-
tischer Arrangements unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten zuwenden, so ist es
dazu notwendig, eine Sichtweise einzunehmen, die Rawls durch den berühmten
„Schleier der Unwissenheit“ definiert hat. Darunter hat man sich die Position ei-
nes Beobachters vorzustellen, der bei der Aufgabe, eine gerechte Verteilungsregel
zu ermitteln, im idealen Falle alles über die Gesellschaft, aber gleichzeitig nichts
über seine eigene Position in ihr wissen müsste. Ich betone das erste dieser beiden
(natürlich widersprüchlichen) Erfordernisse, weil die so zu gewinnenden Gerech-
tigkeitsnormen ja nicht in irgendeiner ausgedachten, sondern in einer bestehen-
den Gesellschaft Geltung finden sollen und deshalb auf die Sachverhalte in dieser
Gesellschaft „passen“ müssen, die nicht als beliebig abänderbar behandelt wer-
den können.
Zu diesen Sachverhalten gehört, dass das Sozialversicherungsprinzip, also das
Schlusslicht der soeben aufgestellten Rangskala von unterscheidbaren Richtungen
der Veränderung, sein Expansionspotential weitgehend erschöpft hat und deshalb
als Organisationsmuster für die kollektive Verarbeitung neu auftauchender Be-
darfslagen wie zur verbesserten Befriedigung schon berücksichtigter Bedürfnisse
keine nennenswerte Rolle mehr spielen wird. Die Leistungsfähigkeit dieses Orga-
nisationsmusters besteht nicht mehr darin, soziale Sicherheit und sozialstaatliche
138 Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik

Teilhabe für die gesamte Bevölkerung zu sichern. Sondern sie besteht lediglich
(wenn auch mit vermutlich abnehmender Tendenz) darin, die große Mehrheit der
arbeitenden Bevölkerung, sozusagen die Kerntruppen der „Arbeitsgesellschaft“,
zu einem gegen Abwanderungstendenzen und interne Rivalitäten zumindest rela-
tiv gefeiten Interessentenblock zusammenzuschweißen.9
Unter der Voraussetzung der Geltung dieses Befundes stellt sich unserem
Rawlsschen Gerechtigkeitsdenker als nächstes die Frage, unter welchen Gesichts-
punkten die vorletzte Position unserer Rangskala vertreten werden könnte, also
die des „Garantismus“. Diese Position würde ja bedeuten, dass alle gesellschafts-
typischen Risiken in der Weise verarbeitet werden, dass nicht mehr (wie in der
bisherigen Sozialhilfe) eine deutlich unterhalb des Durchschnittsniveaus der üb-
rigen Gesellschaft gelegene Hilfe subsidiär, diskretionär, bedarfsgeprüft und unter
stigmatisierender Aufopferung zum Teil wesentlicher Elemente der bürgerlichen
Rechte auf Freiheit und Privatheit gewährt würde, sondern dass weitgehend un-
abhängig von der gewählten individuellen Lebensweise, von der Erwerbs- und
Familienbiographie usw. ein einfacher Rechtsanspruch auf Dienste, Transferzah-
lungen und materiell garantierte Handlungsautonomie eingeräumt würde. Als
Vorteil einer solchen Einrichtung würde es unserem vorgestellten Beurteiler ver-
mutlich erscheinen, dass er dann jedenfalls vor den Gefahren und Einbußen si-
cher wäre, welche die Liberalen und die Konservativen für ihn in dem Falle be-
reithalten würden, dass er sich in seiner (unbekannten) Position als Betroffener
von Privatisierungs- oder Ausgrenzungsstrategien wiederfände. Aber als Nachteil
würde ihm sicher auch auffallen, dass er bei Einrichtung eines solchen Systems
strikt nicht-konditionaler garantierter Ansprüche nicht nur eine Menge Geld,
sondern auch eine Menge Toleranz für diejenigen aufbringen müsste, die ganz
andere Lebensformen bevorzugen als er – vorausgesetzt, er fände sich in einer Po-
sition wieder, die ihn eindeutig zum Netto-Zahler für dieses großzügige Arrange-
ment prädestiniert.
Da sich die Frage im Spannungsfeld zwischen so gravierenden Vor- und Nach-
teilen nicht entscheiden lässt, zieht der Beurteiler eine zusätzliche Denkoperation
zu Rate. Da ihm klar ist, dass die Entscheidung im einen und im anderen Fall nur
auf einen soliden Konsens oder jedenfalls eine starke Mehrheit gestützt werden
könnte, beginnt er sich vorzustellen, welche Stellungnahme (positiv oder negativ)
wohl von einer repräsentativen Auswahl von Menschen in der fraglichen Gesell-

9 Insofern würde es sich bei diesem Prinzip nur um einen weiteren Anwendungsfall für die
Geschichte von dem betrunkenen Seemann handeln, der im Schein einer Straßenlaterne
nach seinem verlorenen Schlüssel sucht, zugleich aber weiß, daß er ihn hier bestimmt nicht
verloren hat. Auf die Widersprüchlichkeit seines Tuns aufmerksam gemacht, rechtfertigt er
sich: hier werde er den Schlüssel natürlich nicht finden, aber jedenfalls habe er hier Licht
zum Suchen.
Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik 139

schaft abgegeben würde, wenn sie aufgefordert würden, über diese Frage als zwar
an empirische Positionen gebundene und insofern in strategische Spiele bereits
verwickelte, aber doch zu einer gewissen Abstraktion von diesen empirischen Prä-
missen befähigte, d. h. als moralisch urteilsfähige Subjekte heranzugehen. Diese
notwendig gewordene Zusatzoperation nötigt den Beurteiler, die Zustimmungs-
fähigkeit einer Reihe von Pro-Argumenten gedanklich (oder in praktischen Ar-
gumentations-Experimenten) zu erproben. Erst nach dem erwiesenen Scheitern
dieser Argumente würde es für ihn geboten erscheinen, zur nächsthöheren Stufe
unserer Rangskala fortzuschreiten.
Wie könnten diese Test-Argumente für die „garantistische“ Lösung aussehen ?
Was zur positiven oder negativen Entscheidung steht, ist wohlgemerkt eine so ein-
schneidende Strukturinnovation wie die Gewährung nicht-konditionaler, nur an
den Bürgerstatus gebundener Rechtsansprüche auf materiell gesicherte Hand-
lungsfreiheit. Denkt man solche Vorschläge für eine voraussetzungslose Zuteilung
von Rechtsansprüchen auf materielle Sicherheit an alle Bürger zu Ende, so wür-
den die zweite und die dritte Gruppe unserer schematischen Dreiteilung prak-
tisch ununterscheidbar ineinanderfließen.10 Dem für das Sozialhilferecht zentra-
len Begriff der „besonderen Lebenslage“ (im Gegensatz, so muss man schließen,
zu einer „normalen“ Lebenslage) würde sein Sinn entzogen. Der Wohlfahrtsstaat
würde das Recht auf materielle Teilhabe unterschieds- und bedingungslos auf alle
Bürger ausdehnen und damit die Mittel aus der Hand geben, mit denen „würdige“
von weniger würdigen, „normale“ von weniger normalen Angehörigen des Ge-
meinwesens symbolisch und materiell geschieden werden könnten.
Ich möchte abschließend fünf Argumente (und z. T. auch Gegenargumente)
zu „garantistischen“ sozialpolitischen Lösungen anführen, von denen ich vermute,
dass sie in einem Gerechtigkeitsdiskurs der genannten Art eine Rolle spielen wür-
den.

1) Die Distinktion zwischen „besonderen“ und „normalen“ Le­bensbedingungen


und Verhaltensweisen würde eingeebnet. Das kann man positiv begründen
und im Namen eines alles andere überragenden Vorranges des staatsbürger-
lichen Gleichheitsprinzips zu rechtfertigen suchen. Aussichtsreicher erscheint
mir eine negative Begründung, die zugleich die Beweislast umverteilt. Die-
se negative Begründung stellt darauf ab, dass niemand über die Autorität und
Evidenz verfügt (und in einer „modernen“ Gesellschaff verfügen kann), be-
stimmte Lebensformen als „normal“ zu privilegieren und gegen andere dis-
kriminierend abzusetzen. Aus dieser Verlegenheit und aus dem Ausmaß, in

10 Vgl. mwN M. Opielka, „Das garantierte Mindesteinkommen – ein sozialpolitisches Para-


dox ?“, in: Th. Schmid, Befreiung von falscher Arbeit, Berlin: Wagenbach 1984, S. 99 – ​120.
140 Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik

dem die Verbindlichkeit einer bestimmten Lebensweise fragwürdig gewor-


den ist, ergibt sich der Umkehrschluss, dass unter diesen Bedingungen eben
alle Lebensweisen als gleichberechtigt behandelt werden müssen. Das Problem
hat auch eine beachtenswerte empirische Seite: wollte man etwa fordern, dass
die „normale“ Lebensweise erwachsener männlicher Inländer die der vollzei-
tigen, lebenslänglichen, beruflichen Erwerbsarbeit ist, dann ist diese Forde-
rung nur dann plausibel, wenn zugleich unterstellt wird, dass jeder diesem
Lebensmodell, wenn er nur eine zumutbare Anstrengung bzw. ein zumut-
bares Maß an Disziplin und Selbstbeschränkung aufbringt, auch tatsächlich
gerecht werden kann. Offensichtlich variiert nun aber das Maß der erforder-
lichen „zumutbaren Anstrengung“ ganz erheblich im Konjunkturzyklus und
in Abhängigkeit von zahlreichen sozialstrukturellen und Persönlichkeitsmerk-
malen. Paradoxerweise müsste nun deshalb, wollte man, wie fairerweise zu
fordern ist, den von der Norm der „zumutbaren Anstrengung“ ausgehenden
Konformitätsdruck für alle gleich und über Zeit konstant halten, die materia-
len Kriterien laufend variieren, an denen diese Anstrengung gemessen wird.
Diese Konsequenz würde aber ein solches Maß an „Messfehlern“, Beobach-
tungsartefakten, Stigmatisierung, Willkür und Rechtsunsicherheit nach sich
ziehen, dass der Verzicht auf die Verwendung solcher Kriterien, selbst wenn
man daran der Sache nach festzuhalten Grund zu haben glaubt, die Irrtums-
wahrscheinlichkeit eher herabsetzt.11
2) Die voraussetzungslose Gewährung von materiellen Einkommensansprüchen
an alle Bürger, wie sie etwa in Vorschlägen für ein garantiertes Grundeinkom-
men vorgesehen ist, wird in ihren negativen Motivationswirkungen vermut-
lich oft erheblich überschätzt. Das Abwehrargument lautet, dass viele Leute
einfach nicht arbeiten würden, wenn ihnen der Anspruch auf ein bescheide-
nes, aber ausreichendes Transfereinkommen zur Verfügung gestellt würde.
Auf einen analogen Motivationseffekt bezieht sich die Vermutung, dass ohne
eine entscheidende materielle Besserstellung der Familien gegenüber den kin-
derlosen Ehen und den Unverheirateten mit einem weiteren Geburtenrück-
gang zu rechnen sei, oder dass eine großzügigere Erstattung von ärztlichen
Leistungen durch die Krankenkassen zur unmäßigen Inanspruchnahme die-
ser Leistungen führen müsse. Infolgedessen sei in allen diesen Fällen ein mehr
oder weniger sanftes Regime materieller Anreize und Bestrafungen angezeigt.
So deutlich sich verhaltenssteuernde Effekte dieser Anreize in einzelnen Ver-
haltensbereichen nachweisen lassen, so sehr verkennt diese „ökonomistische“
Rechnung die Rolle dessen, was Soziologen als „intrinsische“ Motive bezeich-

11 R. E. Goodin, „Toward a Minimally Presumptuous Social Welfare Policy“, P. v. Parijs (Hrsg.),
Arguing for Basic Income, London: Verso 1992, S. 195 – ​214.
Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik 141

nen, die vom Vollzug bestimmter Lebensformen selbst, und nicht durch die
Zuteilung oder Vorenthaltung von äußeren Entschädigungen, genährt und re-
produziert werden. Dass Personen, die auch ohne Arbeit ein ausreichendes
Einkommen erzielen könnten, deswegen in dramatischem Umfang die Ar-
beit einstellen werden, ist eine nahezu genauso waghalsige Hypothese wie die
Vermutung, dass der Anspruch auf kostenlose Gesundheitsdienste die Fol-
ge hätte, dass die Leute nun dauernd ihren Arzt aufsuchten. In beiden Fällen
wird versäumt, den intrinsischen Wert einer Erwerbstätigkeit und ihres so-
zialen Umfeldes bzw. den intrinsischen Unwert des Patientenstatus in Rech-
nung zu stellen.
3) Wenn bestimmte Lebensweisen, biographische Muster, geschlechtliche Ar-
beitsteilungen usw. nicht mehr privilegierend und diskriminierend typisiert
werden können, dann verliert die Sozialpolitik ihr herkömmliches Mandat,
an der kulturellen Verankerung einer hegemonialen Lebensweise belohnend
und strafend mitzuwirken. Das bedeutet, dass sie dann statt des Zielwertes der
„Konformität“ nur noch den der „Optionalität“ maximieren kann. Im Zuge
eines solchen Paradigmen-Wechsels würde das positive Ziel der Anpassung
an bestimmte Leitbilder und biographische Normalverläufe durch das ne­
gative Ziel der Verhinderung von Sackgassen, Marginalisierung und irrever-
siblen Festlegungen von Personen auf bestimmte Tätigkeitsarten und -sphären
verdrängt. Entsprechende Ansätze und Vorschläge sind in so unterschiedli-
chen Politikbereichen wie der Arbeitszeitpolitik, der Gesundheits- und Re-
habilitationspolitik, der Berufsbildungs- und Weiterbildungspolitik sowie im
Feminismus entwickelt worden. Sie laufen sämtlich darauf hinaus, durch vor-
aussetzungslose Gewährleistung von physischen, materiellen und rechtlichen
Bedingungen den Horizont der individuell verfügbaren Optionen zu erhal-
ten und auszuweiten und typisierende Beschränkungen und Disziplinierun-
gen aufzulockern.
4) Als Argument für „garantistische“ Formen der sozialen Sicherung könnte an-
geführt werden, dass solche sozialpolitischen Strukturinnovationen in einer
„reichen“ Gesellschaft ein „zumutbares“ und deshalb gebotenes Opfer der Ge-
sellschaft sein würden. Ein solches, auf den empirischen Kontext einer (fast)
allgemeinen Prosperität abstellendes Argument ist freilich ambivalent. Es
macht die Innovation gleichsam konjunkturabhängig, und zwar in ökonomi-
scher wie in politischer Hinsicht. Wenn sich nämlich herausstellen sollte, dass
als Folge der Innovation, etwas auch als Folge der durch die Innovation aus-
gelösten negativen Anreizeffekte, die Gesellschaft nicht so reich bleibt wie sie
zuvor war oder dass sie auch nur daran gehindert wird, ihren Reichtum wei-
ter zu steigern, dann wäre nach derselben Logik eine Rücknahme der Innova-
tion zu rechtfertigen. Auch politisch würden sich leicht die Mehrheiten finden,
142 Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik

die es in einem solchen Fall für geboten halten, anderer Leute Gürtel enger zu
schnallen und sozialpolitischen „Luxus“ nach unten zu revidieren. Die Option
für voraussetzungslose Rechtsansprüche auf Einkommen und Leistungen ist
deshalb mit dem Reichtumsargument nicht solide zu begründen. Möglicher-
weise führt ein Argument weiter, das solche Ansprüche nicht auf den mate-
riellen Überfluss, sondern gerade im Gegenteil auf institutionelle Defizite der
Gesellschaft stützt. Es würde besagen, dass materielle Statusgarantien auch für
solche Bürger, die sich diese nicht (nach dem Versicherungsprinzip) durch ei-
gene Leistungen verdient haben, durch den Gesichtspunkt gerechtfertigt sind,
dass die Gesellschaft dann offenbar nicht über die Einrichtungen und Mecha-
nismen verfügt, die erforderlich wären, das Leistungsvermögen dieser Per-
sonen zu entwickeln, zur Bestätigung zu bringen oder auch nur zur Kennt-
nis zu nehmen. Insofern wären materielle Garantieleistungen gleichsam eine
Strafe, welche die Gesellschaft für evidente Versäumnisse sich selbst auferlegt –
und somit ein selbstgeschaffener Anreiz, das Gewicht dieser Strafe durch ge-
eignete institutionelle Innovationen abzumildern.12
5) Ein weiteres potentiell aussichtsreiches Argument für „garantistische“ sozial-
politische Innovationen könnte aus einer negativen Erwägung resultieren, die
sich als Antwort auf die Frage einstellt: „Was passiert, wenn nichts passiert ?“
Die Strategie würde also durch die absehbaren Kosten ihrer Unterlassung ge-
rechtfertigt. Der Umfang dieser Kosten würde jedenfalls dann klar und über-
zeugend zutage treten, wenn eine sorgfältige Beurteilung und Bewertung ab-
sehbarer gesellschaftlicher und politischer Entwicklungen zu dem Ergebnis
führen würde, dass (wie oben näher ausgeführt) die Leistungsfähigkeit von
Inklusionsstrategien erschöpft und zugleich die Szene von Reprivatisierungs-
und Ausgrenzungsstrategien beherrscht ist. Angesichts eines solchen, nicht
nur aus unverbindlichen Modellrechnungen, sondern teilweise bereits an der
Realität der britischen und US-amerikanischen politischen Entwicklungen
und Gesellschaftsverhältnisse der achtziger Jahre ablesbaren Szenarios mögen
dann bedingungslose sozialpolitische Statusgarantien als eine Notbremse kon-
sensfähig werden, deren Betätigung (trotz aller ungeklärten normativen Pro-
bleme, die sie noch bergen mögen) zumindest einem konkret absehbaren grö-
ßerem Übel vorbeugen könnte.

12 Vgl. zur Frage geeigneter Komplementär-Institutionen zum garantierten Grundeinkommen


U. Mückenberger, C. Offe, I. Ostner, „Das staatlich garantierte Grundeinkommen – ein so-
zialpolitisches Gebot der Stunde“, in: H. L. Krämer, C. Leggewie (Hrsg.), Wege ins Reich der
Freiheit, Fs. A. Gorz, Berlin: Rotbuch 1989, S. 247 – ​279.
Schock, Fehlkonstrukt oder Droge ?
Über drei Lesarten
7
der Sozialstaatskrise (1995)

Der Beitrag bietet einen knappen Überblick über die Hauptargumente von drei
Perspektiven, aus denen Sozialstaatskrise und Umbaubedarf in der deutschen
Diskussion diagnostiziert werden. Die erste operiert mit „veränderten Rahmen­
bedingungen“, denen das hergebrachte deutsche System sich anpassen müsse. Die
zweite benennt innere institutionelle Defizite, die das System der sozialen Siche-
rung für veränderte Rahmenbedingungen so verletzbar machen. Die dritte führt
den aktuellen Reformbedarf auf die Fehlsteuerung von Gewohnheiten und Erwar-
tungen zurück, die von den Institutionen der Sozialpolitik selbst generiert wor-
den sind.
Die Politik der sozialen Sicherung befindet sich in einer Phase turbulenter
Entwicklung, die zugleich durch Diskontinuität und durch Ratlosigkeit gekenn-
zeichnet ist. Diskontinuierlich verläuft sie, weil kein einziger der hergebrachten
und bisher von einem breiten gesellschaftlichen Bündnis sozialdemokratischer,
christlicher und liberaler politischer Kräfte getragenen Grundsätze der sozialen
Sicherung heute im Status unbefragter Selbstverständlichkeit fortdauert; von der
Lohnfortzahlung im Krankheitsfalle bis zur Beitragsfinanzierung der Altersein-
kommen, vom Niveau der Sozialhilfe bis zur Anerkennung der Tarifautonomie
und ihrer Träger sind bisherige Selbstverständlichkeiten von Zweifeln und teil-
weise aggressiv vorgetragenen Änderungsambitionen unterspült, die im vorparla­
mentarischen und allmählich auch im parlamentarischen Raum Wellen zu schla-
gen beginnen. Wor­über allenfalls Einigkeit besteht, das ist das Erfordernis eines
fälligen „Umbaus“ des Sozialstaats. Ratlos sind die Protagonisten der Umbau-Dis-
kussion insofern, als sich bisher keine paradigmatische Leitlinie der Reformdis-
kussion abzeichnet, die Aussichten hätte, zur Grundlage eines neuen sozialpoli-
tischen Konsenses zu werden. Die Vergangenheit hat ihre Praktikabilität und
Geltung verloren, und die Zukunft ist moralisch und politisch noch nicht karto-
graphiert. Die Gegenwart ist die eines sozialpolitischen Interregnums.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 143
C. Offe, Der Wohlfahrtsstaat und seine Bürger, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 2, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22259-8_7
144 Schock, Fehlkonstrukt oder Droge ?

Wie in allen Politikbereichen so stehen auch in der Sozialpolitik Problemdia­


gnose und die Strategien der Problembewältigung miteinander in einem Ver-
hältnis der Wahlverwandtschaft, und beide sind durch ideelle und materielle
Interessen gesteuert. Drei Bündel von diagnostischen Kausalerklärungen, prag-
matischen Therapien und Handlungszielen lassen sich unterscheiden, je nachdem,
ob der Schwerpunkt auf (a) externe, (b) interne oder (c) endogen erzeugte exter-
ne Ursachen gelegt wird. Diese drei möglichen kognitiven Schematisierungen sol-
len zunächst an einem etwas drastischen Beispiel aus dem Feld der Mechanik bzw.
des Ingenieurwesens illustriert werden. Angenommen, der Damm eines Stausees
ist gebrochen. Das kann (a) auf ungewöhnliche Bodenverschiebungen oder seis-
mische Störungen zurückgeführt werden, (b) auf eine fehlerhafte Konstruktion
oder Ausführung des Bauwerks oder (c) auf Verschiebungen der bodenmecha-
nischen Verhältnisse, die durch das Gewicht der gestauten Wassermassen selbst
verursacht worden sind. Welche dieser Deutungen bevorzugt wird, das ist nicht
unabhängig von den Strukturen der Weltdeutung und den Interessenperspekti-
ven, denen die Beobachter und Betroffenen des Ereignisses anhängen. Wer selbst
unwiederbringliche Verluste erlitten hat oder auch wer Haftungsfragen unter al-
len Umständen ausschließen möchte, dem ist mit Deutung (a) am besten gedient,
die ja das Ereignis fatalistisch als Resultat unbeherrschbarer und unvorherseh-
barer Naturgewalten modelliert. Dagegen werden Techniker, Baufirmen und Ver-
sicherungsexperten vermutlich eine Präferenz für Deutung (b) entwickeln, wäh-
rend Ökologen und andere Systemdenker am ehesten der Deutung (c) zuneigen.
Daraus ergeben sich dann jeweils mit diesen Deutungen wahlverwandte pragma-
tische Reaktionen: Im ersten Fall die vorsichtige individuelle Vermeidung von all-
fälligen Gefahren, im zweiten die Reform der technischen Baunormen für Stau-
dämme, und im dritten die Empfehlung aufwendiger Verträglichkeitsprüfungen
bei der Standortwahl zukünftig zu errichtender Wasserreservoirs. So abwegig die-
se Illustration des Zusammenhanges von Diagnose und interessierter Pragmatik
erscheinen mag, so genau sind, wie ich zeigen möchte, die Entsprechungen der
drei Deutungsmuster zu jenen, welche die Diskussion über den „Umbau des So-
zialstaats“ bestimmen.

Die äußeren Bedingungen und Stressfaktoren, die für den gegenwärtigen Zustand
der Sozialpolitik verantwortlich gemacht werden und in den frühen 90er Jahren
tatsächlich in schockartiger Häufung auf- oder jedenfalls ins öffentliche Bewusst-
sein treten, sind schnell aufgezählt. Demographische Probleme der sozialen Siche-
rung ergeben sich aus wachsender Lebenserwartung, abnehmender Ge­burtenrate
Schock, Fehlkonstrukt oder Droge ? 145

und grenzüberschreitender Migration. Die Lebensform des Familienhaushalts wird


(im Querschnitt) von einem abnehmenden Teil der Wohnbevölkerung praktiziert
und erstreckt sich (im biographischen Längsschnitt) über abnehmende Teile des
Lebenslaufs; aus beiden Gründen – und aus dem weiteren Grund eines veränder-
ten Geschlechtsrollenverständnisses vieler Frauen – erfährt die Familie als Mikro-
Netz der sozialen Sicherheit einen Funktionsverlust, der u. a. bei der Einführung
einer sozialen Pflegeversicherung in Rechnung zu stellen war. Die Entwicklungen
von Produktivität und Produktion, von Erwerbsneigung und Arbeitskosten haben
zusammengenommen auf dem Arbeitsmarkt ein chronisches und gravierendes
Ungleichgewicht entstehen lassen, das die Sozialhaushalte auf der Aufbringungs-
seite (= Beiträge) ebenso negativ betrifft wie auf der Leistungsseite (=  wachsen-
de Ansprüche auf Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe, Sozialhilfe). Hinzu kommt
in der Bundesrepublik der für Staatshaushalt und Sozialbudget außerordentlich
strapaziöse Umstand der deutschen Einigung, der steuerliche und beitragsfinan-
zierte West-Ost-Transfers einer Größenordnung von brutto ca. 27 Mark pro Kopf
und Tag auslöste; man könnte sich diese Größenordnung durch die Vorstellung
veranschaulichen, die alte Bundesrepublik finanziere plötzlich 16 Millionen neue
BAföG-Empfänger. Gleichzeitig bringt die Europäische Integration nicht nur wei-
tere zusätzliche Haushaltsbelastungen und Harmonisierungszwänge, sondern, wie
in der sog. Standortdebatte ausführlich beredet, Wettbewerbsnachteile dadurch
mit sich, dass inländische Anbieter wegen z. T. überdurchschnittlicher Beschäfti­
gungs- und anderer Regulierungskosten ausscheiden müssen. Schließlich führt
die Globalisierung der Gütermärkte wie der Investitionsstrategien dazu, dass die
inländische Akkumulation und Beschäftigung auch gegenüber Wettbewerbern
außerhalb der EU unter Druck gerät, vornehmlich solchen der mittel- und ost-
europäischen und der südostasiatischen Ökonomien.
Das sind die wichtigsten Kontextbedingungen, die heute die Dämme der so-
zialen Sicherheit bedrohen. Vielen Beobachtern scheinen sie heute den Status von
„Naturgewalten“ angenommen zu haben, denen gegenüber keine andere Option
bleibt als die der Anpassung, vorab die Kostenanpassung durch sozialpolitische
Deregulierung. So jedenfalls die Botschaft, die in ungewohnt kämpferischen Ton
aus dem Arbeitgeberlager und seitens des wachsenden neoliberalen Spektrums
des Parteiensystems vermittelt wird. Anders als in der „Erdölkrise“ Mitte der sieb-
ziger Jahre gibt es heute keine gedanklich ernstzunehmenden oder politisch rele-
vanten Konzepte, die statt Anpassung die Beherrschung dieser Vorgänge (bzw. die
Abschottung nationaler Ökonomien von ihren Auswirkungen) halbwegs glaub-
würdig in Aussicht stellen könnten. Heute machte sich nur noch lächerlich, wer
etwa den Freihandel abschaffen wollte oder die Mikroelektronik oder das Recht
der Frauen auf Erwerbsbeteiligung oder die EU-Freizügigkeit, oder wer die „Wie-
derherstellung der nationalen Zinssouveränität“ proklamierte. Auch Abwehrkar-
146 Schock, Fehlkonstrukt oder Droge ?

telle bzw. transnationale Regimes zur Sicherung von Kooperation scheinen die in
sie gesetzten Hoffnungen immer weniger zu erfüllen.

II

Interessanter als diese überwiegend ungünstigen wirtschaftsstrukturellen und si-


tuativen Kontexte sind die inneren Ursachen der Stresssituation, die durch seine
institutionelle Verfassung bedingte Stressanfälligkeit des Systems der sozialen Si-
cherheit. Während man an jenen äußeren Faktoren (der internationalen wie der
sozio-kulturellen Umwelt der politischen Ökonomie) nahezu definitionsgemäß,
jedenfalls allseits eingestandenermaßen nichts ändern kann, kommen allein diese
inneren Strukturen des Sozialstaats als reformpolitische Aktionsparameter in Be-
tracht. Mit diesen inneren Stressfaktoren bzw. Anhaltspunkten für politisch-in-
stitutionelle Fehlkonstruktion meine ich drei Steuerungspathologien und institu-
tionelle Defizite, die in das deutsche System der sozialen Sicherung – und nur in
graduell geringerem Maße in liberale und sozialdemokratische Wohlfahrtsstaaten
in Westeuropa – eingebaut sind und es verletzbar machen für die Schwankungen
der genannten „äußeren“ Bedingungen.
(1) Das deutsche System der sozialen Sicherung ist „auf Arbeit gebaut“ – ge-
nauer: auf abhängige Erwerbsarbeit. Das will zweierlei sagen: Einerseits hängt,
was die Finanzierungsseite angeht, das Aufkommen und mithin die Sicherungs-
kapazität dieses Systems von der Zahl der abhängig Beschäftigten und dem Real-
wert ihrer Arbeitseinkommen ab. Andererseits konzentriert sich das System auf
der Leistungsseite auf die Bewältigung von wirtschaftlichen Lebensrisiken, die für
Lohnarbeiter charakteristisch sind – also die Gewährung von Lohnersatz in Le-
benslagen, in denen die Fähigkeit, Arbeitseinkommen zu beziehen, unterbrochen
ist oder nicht mehr besteht, d. h. bei Krankheit, Arbeitslosigkeit und Alter. Die-
se beiden Konstruktionsmerkmale bringen es mit sich, dass bei anhaltender und
hoher Arbeitslosigkeit wie bei demographischen Ungleichgewichten zwischen der
„jetzt“ aktiven und der aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Teilbevölkerung
die finanzielle Leistungsfähigkeit des Systems Schaden nehmen muss; der Mo-
dus der Beitragsfinanzierung macht das System verwundbar für einen „zu klei-
nen“ Anteil der tatsächlich Beschäftigten an der Erwerbsbevölkerung, und ebenso
gegen einen „zu kleinen“ Anteil der aktiven Erwerbsbevölkerung an der Wohn-
bevölkerung. Was die Leistungsseite angeht, so werden die Not- und Bedarfslagen,
die nicht zu den Standard-Risiken der Arbeitnehmerexistenz gerechnet werden,
vorab Familienlasten und Belastungen durch Armut in „besonderen Lebenslagen“,
mit den Mitteln der Versorgung und der Fürsorge bearbeitet, also in die Zustän-
digkeit zentralstaatlicher oder kommunaler Haushaltspolitik gestellt; demgemäß
Schock, Fehlkonstrukt oder Droge ? 147

sind sie dort von fiskalischen Engpässen und den Wechselfällen politischer Mehr-
heiten bedroht. Die drei Teilsysteme der Sicherung – Versicherung, Versorgung,
Fürsorge – und die ihnen entsprechenden Teilgruppen der Bevölkerung – Arbeits­
bevölkerung, Allgemeinheit, Armutsbevölkerung – sind in unterschiedlichem
Maße „robust“, d. h. gegen Revision ihrer Ansprüche gesichert: Während die Ar-
beitsbevölkerung über ein kollektives Quasi-Eigentum am Finanzaufkommen der
Sozialversicherungshaushalte verfügt, sind die Kostgänger der Bundes- und der
Kommunalhaushalte auf sie begünstigende (d. h. dem Diktat von Haushaltsdefizi-
ten Widerstand leistende) politische Mehrheiten angewiesen. Je größer die Anteile
an der Gesamtheit des „sozialpolitischen Umsatzes“ werden, die aus der Zustän-
digkeit der Sozialversicherungshaushalte herausfallen und an die Gebietskörper-
schaften abgegeben werden, desto weniger gut geschützt sind die Klienten der
Sozialpolitik insgesamt gegen Geldwertverluste und andere negative Revisionen
ihres verteilungs- und sicherungspolitischen Status quo.
Durch die Anbindung des für sozialpolitische Aufgaben verfügbaren Finanz-
aufkommens an die Arbeitsmarktentwicklung bzw. die allgemeine inländische
Konjunkturentwicklung verändert sich das sozialpolitische Leistungspotential
in prozyklischer Weise: je größer die (nach geltenden Standards der Absicherung
und Umverteilung) erforderlichen Leistungen, desto geringer das verfügbare Leis-
tungspotential bzw. umso größer der wirtschafts- und finanzpolitisch mo­tivierte
Druck, dieses für „konsumtive“ Zwecke bestimmte Leistungspotential (aufge­
bracht aus Lohnnebenkosten und Zuweisungen aus allgemeinen Steuermitteln)
zugunsten „produktiver“ Verwendungen zu kürzen.
(2) Hohe und anhaltende Arbeitslosigkeit ist einerseits ein anspruchsauslö-
sender Tatbestand des Sozialstaats, andererseits eine fiskalische Beschränkung
für die Gewährung von Ansprüchen auf Lohnersatzleistungen und andere Trans-
fers. Dieser Zusammenhang macht die „Wiederherstellung der Vollbeschäftigung“
zur jedenfalls rhetorisch beschworenen Priorität. Es fehlen jedoch die politischen
Mittel, dieser Priorität praktische Geltung zu verschaffen – und dies wohl umso
mehr, je „europäischer“ die Zusammenhänge werden, die bei wirtschafts- und so-
zialpolitischen Entscheidungen in Betracht zu ziehen sind, weil der Prozess der
europäischen Integration die nationalstaatlich verfügbaren politischen Ressour-
cen entwertet und europäische politische Ressourcen noch nicht aufgebaut sind.
Infolgedessen kommen nur marktwirtschaftliche Mechanismen in Betracht, d. h.
die politische Lizensierung und Entfesselung ihrer Wirksamkeit. Diese wird mit
dem Ziel vorgeschlagen, Lohn- und Lohnnebenkosten (einschließlich der Beiträ-
ge) so weit absinken zu lassen, dass die unter gegenwärtigen Bedingungen noch
„zu teure“ und deshalb nicht beschäftigte Arbeitskraft durch Ermäßigung der Kos-
ten ihrer Beschäftigung vom Markt aufgenommen wird. Zunächst einmal ist völ-
lig unbekannt, wie weit die Transfereinkommen (und folglich die (Lohnneben-)
148 Schock, Fehlkonstrukt oder Droge ?

Kosten für ihre Finanzierung) abgesenkt werden müssten, um potentielle zu ak-


tuellen Anbietern von Arbeitskraft zu machen (das hängt vom Grad ihrer Risiko-
aversion ab), und potentielle Nachfrager zu aktuellen (das hängt vom Grad ihrer
an „statischer Effizienz“ orientierten Verführbarkeit durch die Aussicht auf Lohn-
kostenersparnis ab). Es besteht zudem eine Reihe von weiteren Zweifeln an der
Vermutung, dass durch Senkung der Kosten für Arbeitskraft und ihre Beschäfti-
gung tatsächlich Vollbeschäftigung zu erzielen sein könnte. Erstens würden die
so entstehenden Billig-Arbeitsplätze die Arbeitgeber in kollektiv und langfristig
irrationaler Weise ein Stück weit von dem Druck entlasten, die Produktivität der
Arbeitskraft laufend durch Sach- und Humankapitalinvestitionen (und schonen-
den Umgang mit letzteren) zu steigern. Das würde zu Modernisierungsrückstän-
den führen, die dann weitere Einbußen an globaler Wettbewerbsfähigkeit nach
sich zögen. Zweitens würde, wenn mehr Arbeitskräfte zu geringeren Kosten be-
schäftigt werden, die Wirkung auf Gütermärkte weder quantitativ noch qualitativ
nachfrageneutral sein: Das (pro Kopf gesenkte) Arbeitnehmereinkommen verlöre
entsprechende Teile seiner Funktion als wirksame Nachfrage und als durch diese
induzierter Wachstumsfaktor. Drittens wäre – aufgrund der bekannten Inversion
des Arbeitsangebots im unteren Lohnbereich – mit einer Vermehrung von arbeit-
suchenden Personen bzw. der von ihnen angebotenen Stunden zu rechnen, weil
jeder Haushalt bestrebt ist, sein Einkommen durch vermehrtes zeitliches (und sei-
ne soziale Absicherung durch vermehrtes personelles) Arbeitsangebot zu halten;
damit würde freilich der Nenner des Beschäftigungsquotienten zum „moving tar-
get“, und am Ende könnten wir – wenn auch auf erhöhtem Niveau der Beschäfti-
gung – von der Vollbeschäftigung so weit entfernt sein wie zuvor.
Wenn man zumindest die zweite und die dritte dieser Eventualitäten vermei-
den will, dann muss sich die Senkung der Kosten der Beschäftigung allein auf
die Lohnnebenkosten, nicht auch auf die Löhne selbst erstrecken. Man müsste
also  –  nach einer „Logik der Durststrecke“ – die Finanzquellen der sozialen Si-
cherung zeit- und teilweise trockenlegen und das System sozialstaatlicher Ansprü-
che suspendieren, um einen Beschäftigungsstand zu erreichen, der als Grundlage
einer zureichend finanzierten sozialen Sicherung dann später eventuell wieder in
Betracht käme. Allerdings kann niemand politische Garantien dafür abgeben, dass
einmal suspendierte Niveaus der sozialen Sicherung später (selbst im beschäfti-
gungspolitischen Erfolgsfalle) wieder restituiert werden. Angesichts dieser Unge-
wissheit handeln Gewerkschaften und andere Kollektivakteure durchaus rational,
wenn sie sich der Senkung der Lohn- und Lohnnebenkosten nach Kräften, wenn
auch gleichsam tragischerweise) in einer langfristig und kollektiv vielleicht ex post
irrationalen Weise widersetzen und sich schon aus leicht nachvollziehbaren orga-
nisationspolitischen Gründen weigern, gegenwärtige und gewisse Lohnsenkun-
gen gegen zukünftige und ungewisse Annäherungen an das Vollbeschäftigungs-
Schock, Fehlkonstrukt oder Droge ? 149

ziel einzutauschen. Solche Tauschgeschäfte sind in vorfindlichen Regimes des


Arbeitsmarktes und der sozialen Sicherung nicht als institutionelle Möglichkeit
vor­gesehen.
Sie wären erst möglich, wenn nicht nur Lohn und Arbeitsbedingungen, son-
dern auch Beschäftigungsvolumina sich kollektivvertraglich und überbetrieblich
kontrahieren ließen und wenn insb. intertemporale Tauschbeziehungen im Rah-
men langfristiger sozialer Austeritätspakte (nach dem Muster: Konzessionen jetzt,
garantierte Erfolge oder Entschädigungen für Misserfolge später) praktikabel wä-
ren. In dieser Unfähigkeit zum intertemporalen Tausch liegt vielleicht sogar die
Achilles-Ferse liberaler Demokratien und kapitalistischer Marktwirtschaften. In
ihnen gibt es keine Instanz, die funktionale Zusammenhänge (vom Typus: Be-
schäftigung t5 = f(Wachstum in t3) = f(Lohnzurückhaltung in t0)) in einklagbare
und vertrauensgestützte vertragliche Beziehungen übersetzen könnte (vom Ty-
pus: x % Lohnverzicht jetzt gegen y % durch „Konventionalstrafe“ gesicherte zu-
sätzliche Beschäftigung in fünf Jahren).
Einer solchen „Kontraktualisierung“ der durch Bezieher von Residualeinkom-
men (d. h. durch Unternehmer als den Inhabern der Beschäftigungssouveränität)
gesteuerten Ökonomie stehen drei entscheidende Hindernisse im Wege: die Basis
für die beiden Prozentsätze ist nicht unstrittig zu ermitteln; auch wenn doch: die
Regierung, die als Vollstrecker des Kontrakts auftreten müsste, ist vielleicht nicht
mehr im Amt; auch wenn doch: die durch Vertrag verpflichteten Arbeitgeber sind
vielleicht nicht mehr am Markt – was umso eher der Fall sein wird, wie die betei-
ligten Banken Wind davon bekommen, dass der Betrieb durch eine derartige Hy-
pothek vertraglicher Zusagen belastet ist. Insofern stellt sich die kapitalistische
Marktwirtschaft letztlich doch als willenlos-spontaner Mechanismus der Hand-
lungskoordination dar, der durch keine vertragliche Vereinbarung über seine Er-
gebnisse eingeholt werden kann – als ein durch blindes Geschehen koordinierter
„Kosmos“, nicht als vertraglich gesetzte Ordnung oder „Taxis“ (Hayek) – so sehr
letzteres auch im Interesse aller Beteiligten liegen mag.
(3) Ein weiteres moralisches Paradox ist dieses: Die in die Fundamente des
bundesdeutschen Wohlfahrtsstaates eingelassene berufsständisch-korporatisti-
sche Sicherungsphilosophie führt dazu, dass nicht Minima, sondern – bei allen
monetären Leistungen der Sozialversicherungssysteme und auch des Familienlas-
tenausgleichs – die einmal individuell erreichten relativen Niveaus der Lebensfüh-
rung gesichert werden. Die Leistungsstruktur sieht demgemäß so aus, dass „unten“
die zuverlässige Prävention von Armut daran scheitert, dass „weiter oben“ An-
sprüche auf weit höhere als die nach allen plausiblen Standards „notwendigen“
Leistungen gewährt werden. Es kann kein Zweifel bestehen, dass das deutsche Sys-
tem der sozialen Sicherheit in großem Umfang „Untersicherung“ und „Übersiche-
rung“ gleichzeitig produziert. Dieses System vermeidet nicht Not, sondern be-
150 Schock, Fehlkonstrukt oder Droge ?

dient die „wohlerworbenen Rechte“ der „braven Beitragszahler“ (Norbert Blüm),


um ihnen ihre erworbene „standesgemäße Lebensführung“ zu gewährleisten. Das
ist die Folge einer Gerechtigkeitsphilosophie, die eine Priorität auf Arbeitnehmer-
sicherung, Beitragsäquivalenz und Lebensstandardsicherung setzt. Diese Priorität
hat auch ihre taktische Seite. Das Kalkül ist: Nur wenn man den Angehörigen der
„besserverdienenden“ (v. a. auch der beamteten) Mittelklasse garantiert, dass sie
auch noch nach ihrem Ausscheiden aus dem Erwerbsleben und ohne Ansehung
der tatsächlichen individuellen Vermögens- und Einkommenslage von der Ge-
setzlichen Rentenversicherung bzw. ihrem staatlichen Arbeitgeber entsprechend
besser „bedient“ wird, kann man ihnen erfolgreich und politisch friktions­frei das
„Solidaritätsopfer“ abverlangen, das sie als Steuer- und u. U. auch als Beitragszahler
zugunsten derjenigen leisten, die im Erwerbsleben weniger erfolgreich abschnei-
den oder an den gewaltigen interregionalen Umverteilungsleistungen partizipie-
ren, die im Zuge der deutschen Einigung den Bewohnern der neuen Bundesländer
zwingend zukommen. Was unter dem moralischen und ökonomischen Gesichts-
punkt der möglichst vollständigen sozialen Sicherung als eindeutig ineffiziente Al-
lokation von Steuer- und Beitragsressourcen erscheint (man denke nur an die Ver-
schonungseffekte von Beitragsbemessungs- und Versicherungspflichtgrenzen !),
stellt sich unter dem Gesichtspunkt der politischen Absicherung der sozialen Si-
cherung als eine höchst rationale Investition dar. Offen bleibt freilich das richti-
ge Austauschverhältnis: Wieviel ökonomische Irrationalität bei der Allokation zu-
nehmend knapper Mittel für soziale Sicherung ist ein politisch rationaler Preis
(genauer: das angemessene politische „Schweigegeld“) für die Sicherung politi-
scher Akzeptanz ?
Die Vergegenwärtigung dieser Zusammenhänge legt re­formpragmatische Re-
aktionen und Perspektiven nahe, die darauf abzielen, die Pufferwirkung der so-
zialen Sicherung auch bei schockartig sich verschlechternden wirtschaftlich-demo-
graphischen Rahmenbedingungen zu stärken. Gegen Einbrüche des Beitragsauf-
kommens kann das System durch verschiedene Formen der „Mischfinanzierung“
(Bundeszuschüsse, Wertschöpfungsabgabe, Ressourcensteuern) stabilisiert wer-
den, und gegen Schwankungen politischer Mehrheiten dadurch, dass im Wege ei-
ner gesetzgeberischen Selbstbeschränkung (wenn nicht im Wege der Verfassungs-
gerichtsbarkeit und ihrer Grundrechtsauslegung) bestimmte Minimalleistungen
für sakrosankt erklärt und damit aus haushaltspolitischen Kalkülen herausgenom-
men werden. An Vorschlägen, wie auf der Leistungs- wie auf der Finanzierungssei-
te die Sicherungssysteme „wetterfest“ gemacht werden können, besteht jedenfalls
seit Jahren kein Mangel. Vermehrte Steuerfinanzierung, Sockelung, Anknüpfung
der Sicherung an den Bürger- statt an den Arbeitnehmerstatus, Beteiligung auch
der Beamten an den Kosten der Arbeitslosigkeit, und langfristige Abschwächung
des Äquivalenzprinzips in der Alterssicherung sind die Stichworte, die dann in der
Schock, Fehlkonstrukt oder Droge ? 151

von den beiden kleineren politischen Parteien getragenen Auseinandersetzung je-


weils eine eher staatsbürgerlich-egalitäre (die Grünen) und eine eher marktlibera-
le (FDP) Auslegung finden.

III

Bisher haben wir erörtert, welche institutionellen Defizite die Ordnung der so-
zialen Sicherheit für Turbulenzen in ihrer Umwelt anfällig machen und wie sol-
che Verwundbarkeit behoben werden könnte. Jetzt soll auch das dritte der oben
am Staudamm-Beispiel eingeführten Erklärungsmuster in die Betrachtung ein-
bezogen werden. Ebenso gut könnte man metaphorisch, nicht weniger drastisch,
von einer Logik der Drogensucht sprechen. Damit knüpfe ich an die Beobach-
tung an, dass Drogensüchtige, jedenfalls bei „harten“ Drogen und in fortgeschrit-
tenem Stadium ihrer Sucht, nicht nur unfähig sind, mit ihrer Umwelt adäquat
umzugehen, sondern darüber hinaus sich eine soziale und physische Umwelt ge-
radezu schaffen, die ihnen dann leicht in sozialer und gesundheitlicher Hinsicht
zum Verhängnis wird. Will sagen: Konstruktionsfehler der Institutionen so­zialer
Sicherheit können nicht nur „passiver“ Natur sein, d. h. sie ungeeignet machen,
die in ihrer sozialökonomischen Umwelt auftauchenden Turbulenzen auszuhal-
ten. Konstruktionsfehler können auch „aktiv“ problemverursachend sein, näm-
lich in dem Sinne, dass Merkmale des Sicherungssystems jene Turbulenzen in ih-
rer Umwelt selbst erst (mit)erzeugen, deren Folgen sie dann funkt­ionsunfähig
machen. Solche endogenen Erklärungen sozialpolitischer Steuerungsprobleme
und Krisenerscheinungen sind heute unverkennbar populär. Sie operieren mit
„intern verursachten“ externen Ursachen und beziehen sich auf eine Kombination
aus behaupteten Motivations- und Struktureffekten. Die Sozialstaatskrise, so das
englische Stichwort, ist ein „self-inflicted damage“: Die Praxis wohlfahrtsstaatli-
cher Institutionen deformiert ihr soziales, politisches und kulturelles Umfeld in
einer Weise, die ihre Versprechungen unhaltbar werden lässt.
Wenn der Sozialstaat in Aussicht stellt, „Sicherheit“ zu garantieren, d. h. sicher-
heitsgefährdende Lebensrisiken durch ein System von Leistungsansprüchen und
Zahlungspflichten zu neutralisieren, dann lässt er sich auf eine offene Semantik ein.
Die scheinbar einfache Frage: „Wieviel ist genug ?“ hat es an sich, strukturell strit-
tig zu sein. Was alles dazugehört, um „Sicherheit“ zu gewährleisten, das ist ja im
zivilen (wie übrigens im militärischen) Leben durchaus unsicher. Die Gewährung
einer Garantie von Sicherheit kommt deshalb einer fortwährenden Einladung an
korporative Akteure und politische Kräfte gleich, auf dem Felde der anhalten-
den politischen Ausdeutung von „Sicherheit“ zu rivalisieren und, ausgehend von
dem bereits erreichten Sicherungsniveau, im Wettstreit miteinander neue und zu-
152 Schock, Fehlkonstrukt oder Droge ?

sätzliche Sicherungsbedarfe zu entdecken und einzuklagen oder umgekehrt auch


angeblich „übertriebene“ Leistungen zur Streichung zu empfehlen. Die gruppen-
spezifische Gewährung von Sicherungsansprüchen verleiht dieser kompetitiven
Deutungspolitik zusätzliche Dynamik: Was die einen schon haben, fordern die an-
deren unter Berufung auf Gleichheitsgrundsatz und Diskriminierungsverbot auch
für sich und ihre Klientel ein. Beflügelt wird der Kampf um Anerkennung zusätz-
licher Sicherungsbedarfe auch durch die Entwicklung des „Standes der Technik“:
neue Heilverfahren, aber auch neue sozialpädagogische Erkenntnisse oder profes-
sionelle Doktrinen tragen zur aufwärts gerichteten Verschiebung der Definition
dessen bei, was unter „ausreichender“ Sicherung konkret zu verstehen sei. Kon-
servative beklagen in diesem Zusammenhang eine „Anspruchsmentalität“, die ei-
nerseits zur „Klientelisierung“ der Sozialstaatsbürger (d. h. ihrer wachsenden Un-
fähigkeit und Unwilligkeit zur verantwortlichen privaten Entscheidung, Vorsorge
und Hilfe) führe, andererseits zu einer Spirale kollektiver Selbstschädigung durch
die Kostenbelastungen, die sich aus der laufenden expansiven Neudefinition des
Niveaus angemessener Sicherung ergeben. Wiederum liegt die Drogen-Metapher
am Wege.
Speziell für den Arbeitsmarkt werden als Resultat dieser endogenen Dynamik
des Sozialstaats drei Effekte konstatiert. Zum einen komme es zu einer Verteue-
rung der Beschäftigung von Arbeitskraft durch Soziallasten, deren Höhe ihrerseits
beschäftigungsschädlich sei, weil sie Wettbewerbsnachteile und mithin (zusätz-
liche) Arbeitslosigkeit hervorrufe. Zum anderen führe die (der Dauer, der Höhe,
dem berechtigten Personenkreis nach) „übertriebene“ Gewährung von Lohn-
ersatzleistungen für Arbeitslose dazu, dass ohne diese Sicherungsleistungen am
Markt auftretende Angebot von „billiger“ Arbeitskraft fernzuhalten und dadurch
zu verhindern, dass wachsende Lohnnebenkosten zumindest teilweise durch sin-
kende Lohnkosten kompensiert werden. Drittens schließlich üben die an die kon-
traktuelle Erwerbsarbeit geknüpften Sozialeinkommen einen zusätzlichen Sog
auf das (weibliche, auch das ausländische) Angebot an Arbeitskraft aus – mit der
Folge, dass das Angebot die Nachfrage nach Arbeitskraft strukturell übersteigt
und der Angebotsüberschuss nun aus Beiträgen der Gesamtheit der Beschäftig-
ten (statt durch Unterhaltsansprüche im Rahmen des individuellen Familienhaus-
halts) alimentiert werden muss, was wiederum den ersten Effekt verschärft wirk-
sam werden lässt. Im Lichte solcher durchaus nicht realitätsferner Betrachtungen
erscheint das Niveau der Arbeitslosigkeit weniger als das Ergebnis exogener Va-
riablen (wie der Entwicklung von Produktion, Produktivität und globalem Wett-
bewerb), sondern zu guten Teilen geradezu als endogenes Produkt der institutio-
nellen Vorkehrungen zur sozialstaatlichen Bewältigung von Arbeitslosigkeit.
Weitere endogene Motivationseffekte schlagen sich in demographischen Ver-
änderungen nieder. Die Konstruktion der Gesetzlichen Rentenversicherung ver-
Schock, Fehlkonstrukt oder Droge ? 153

zerrt das quantitative Verhältnis zwischen den drei Generationen. Die Trans-
fers, welche die gegenwärtig erwerbstätige Generation durch Umlage aus ihrem
Arbeitseinkommen an die Angehörigen der aus dem Erwerbsleben bereits aus-
geschiedenen Generation in Proportion zu deren früherem Einkommen und in
Proportion zum gegenwärtigen Durchschnittseinkommen abführt, belastet ihr
laufendes verfügbares Haushaltseinkommen so stark und erwartbar zunehmend
stärker, dass ihre Erwerbsneigung zur Aufbesserung ihres eigenen gegenwärtigen
Einkommens steigt und deswegen die Ränge der dritten Generation, insbesonde-
re bei unzulänglicher Versorgung mit Einrichtungen der Kinderbetreuung, unter-
besetzt bleiben. Diese von den Alterseinkommen ausgehende Kettenreaktion wird
wiederum zwangsläufig die demographischen Disproportionen in der nächsten
Generation verschärfen, weil dann die Transfers, welche die ausgeschiedenen heu-
tigen Erwerbstätigen beanspruchen, auf den Schultern einer quantitativ „zu klei-
nen“ Generation von zukünftig Erwerbstätigen lasten. In voller Kenntnis dieser
Zusammenhänge muss die Sozialpolitik heute (zurzeit wieder wachsende) fami­
lienpolitische Transfers nicht etwa für die Bewältigung von „an sich“ bestehen-
den Bedarfen, sondern von induzierten Bedarfen einplanen, die sich aus der Not-
wendigkeit zur Kompensation zuvor unbedachter Nebeneffekte sozialpolitischer
Leistungen ergeben. Die laufenden Geschäfte der staatlichen Sozialpolitik ergeben
sich aus den akkumulierten unbeabsichtigten Nebenwirkungen früherer Sozial-
politik. Das betrifft v. a. die durch Sozialpolitik heraufgetriebenen opportunity
costs der Elternschaft und Kinderaufzucht, die sich aus dem temporären Verzicht
auf Erwerbstätigkeit, dem Verzicht auf (Anteile eigenständiger) Alterssicherung
und den direkten Kosten für Kinder addieren. Mit familienpolitischen Kompensa-
tionen (deren demographischer Korrektureffekt übrigens höchst ungewiss bleibt)
reagiert also die Sozialpolitik nicht auf vorgefundene, sondern auf induzierte Pro-
bleme – letztlich auf sich selbst.
Welcher Typ von pragmatisch-reformpolitischen Schlussfolgerungen ergibt
sich nun aus diesem dritten Interpretationsmodell der gegenwärtigen Schwierig­
keiten des Sozialstaats, dem zufolge zumindest ein großer Teil der sozialpoli-
tisch zu bewältigenden Probleme durch Sozialpolitik selbst induziert ist ? Es darf
als axiomatisch gelten, dass jede Politik in ihrem Adressatenkreis und bei Drit-
ten Handlungschancen entstehen lässt und auf die Auswertung dieser Hand-
lungschancen gerichtete Motive weckt, deren aggregierter Effekt die angestreb-
ten Steuerungsleistungen zunichtemachen kann. Jede Politik ist strategieanfällig
für Publikumsreaktionen („gaming“). Sobald ein Gesetz in Kraft tritt, ändern sich
nicht nur die Handlungsparameter der unmittelbaren Normadressaten sowie der
Akteure der vollziehenden und rechtsprechenden Gewalt, sondern es entsteht ein
Umfeld von Interessenten, die fortan mit der Geltung des Gesetzes rechnen und in
dem neu geregelten Handlungsfeld ihre Vorteile (Karrieren, Erwerbschancen, Mit-
154 Schock, Fehlkonstrukt oder Droge ?

nahmeeffekte, Einspargelegenheiten, Ausweichreaktionen, Kostenüberwälzungen


usw.) aufzuspüren suchen. Dabei geht es wohlgemerkt nicht um die „missbräuch-
liche“ Nutzung sozialpolitischer Leistungsprogramme, wie von den Protagonisten
der bei uns regelmäßig veranstalteten moralisierenden „Missbrauchsdebatte“ im
Grunde verharmlosend unterstellt. Vielmehr geht es um Motivations- und daraus
entstehende Struktureffekte, die gerade bei durchaus regelkonformer Inanspruch-
nahme des Leistungssystems auftreten.
Während in der „Missbrauchsdebatte“ regelmäßig die direkten Empfänger von
Transferleistungen als Sündenböcke dastehen, geht der Kreis der Nutznießer güns-
tiger Gelegenheiten, die von den Sozialleistungssystemen geschaffen (wenn auch
nicht „beabsichtigt“ !) werden, weit über diese hinaus. Kommunen können Sozial-
hilfeleistungen sparen, wenn sie in ihrer Eigenschaft als kommunale Arbeitgeber
deren Empfänger periodisch ein- und dann wieder ausstellen; dann zahlt die Ar-
beitslosenversicherung für eine Weile das, was sonst der Kommunalhaushalt zu
tragen hätte. Professoren können einen unbeschränkteren Gebrauch von der Ar-
beitskraft wissenschaftlicher Mitarbeiter machen, wenn sie ihnen nahelegen, den
für Qualifikationsarbeiten benötigten Zeitraum durch Arbeitslosengeld zu finan-
zieren: die Bundesanstalt für Arbeit als Agentur zur Förderung des wissenschaft-
lichen Nachwuchses ? So war sie sicher nicht „gemeint“. Arbeitgeber können die
Leistungsfähigkeit und Belastbarkeit ihrer Belegschaften steigern, wenn sie ältere
Arbeitnehmer vorzeitig zu Lasten der Rentenversicherung ausmustern. Geschie-
dene Ehegatten können u. U. ihre Unterhaltspflichten auf die Sozialämter über-
wälzen. Und präventives Gesundheitshandeln jedes einzelnen wird dann weniger
stark motiviert sein, wenn die „Versichertengemeinschaft“ mit ihren Beiträgen zur
Zahlung für eingegangene Risiken bereitsteht.
Gerade die Sozialpolitik hat, wie diese Beispiele zeigen, vielfältige, über ihre
manifeste Gestaltungsabsicht hinausreichende latente Funktionen, weil sie unver-
meidlich die Kostenrelationen und Machtpositionen ändert, welche die Interaktion
zwischen privaten Bürgern beherrschen. Die Inhaber von Leistungsansprüchen
haben rationalen Anlass dazu, weniger Ersparnisse zu bilden und anspruchsaus-
lösende Situationen und Tatbestände weniger intensiv zu vermeiden, als sie es
ohne diese Ansprüche tun würden und könnten, und diese Situationen gegebe-
nenfalls sogar aktiv herbeizuführen; und Dritte, z. B. Arbeitgeber, haben unter der
Geltung sozialrechtlicher Ansprüche Anlass zu der Erwartung, dass sie das tat-
sächlich tun werden. Insofern bewirkt Sozialpolitik immer mehr als sie „will“. Sie
strahlt in ihren Wirkungen auf biographische Entscheidungen, auf das Gesche-
hen in Schulen und Familien, Betrieben und Professionen, Arbeits-, Kapital- und
Gütermärkten aus. Nur extreme, autoritär-paternalistische und willkürliche For-
men von Sozialpolitik könnten solche Streueffekte zuverlässig vermeiden, auf die
dann u. U. erneut gesetzgeberisch reagiert werden muss. Das rechtsstaatliche Ge-
Schock, Fehlkonstrukt oder Droge ? 155

bot der „Kalkulierbarkeit des Rechts“ (wie schon das Minimalerfordernis, dass das
Recht „bekanntgemacht“ sein muss, um zu gelten) programmiert dagegen, vermit-
telt über Interessenkalküle, unintendierte verhaltensändernde Folgen des Rechts,
die bis zur sinnwidrigen Ausbeutung seiner finanziellen Basis und zur buchstäb-
lichen Obstruktion seiner beabsichtigten Wirkung führen können. Es ist nur die
Spitze dieses Eisberges, mit der sich die „Missbrauchsdebatte“ beschäftigt.
Im Prinzip geht es hier um die Bestimmung der feinen Linie, die den freiheits-
verbürgenden Zweck der Sozialpolitik, nämlich die Befreiung des Bürgers vom
Diktat wirtschaftlicher Not- und Zwangslagen bzw. der Furcht vor ihnen, von ih-
rer normativ keineswegs ebenbürtigen Funktion trennt, ein Umfeld von recht-
lichen Gegebenheiten zu schaffen, in dem man ggf. auch auf „zumutbare“ eigene
Vorsorge verzichten darf, auf die Erlangung fremdfinanzierter Vorteile spekulie-
ren kann oder die eigene Biographie nicht nach einer autonom gewählten Lebens-
form, sondern nach den durch Sozialpolitik implizit zur Norm erhobenen, näm-
lich arbeits- und erwerbsgesellschaftlichen Erfolgskriterien zu optimieren sucht.
Aus der Schwierigkeit dieser Grenzziehung folgt indes nicht, dass der Umfang
verhaltensändernder Streueffekte nicht auch von der Gesetzgebung selbst zu be-
einflussen wäre. Im Idealfall würde sie zielgenau operieren, unerwünschte Ver-
haltensänderungen in ihrem Umfeld vermeiden sowie die unvermeidlichen un-
ter ihnen zumindest zu kennen und nach Kräften auszuregeln versuchen. Eine
Annäherung an ein solches Ideal sozialgesetzgeberischer Rationalität wäre schon
erreicht, wenn verhaltensändernde Nebeneffekte nicht unbekannt oder operativ
unberücksichtigt blieben, sondern entweder bewusst vermieden oder nach ihrer
Beobachtung durch weitere Regulierung neutralisiert würden. Ein anderer Weg
zum gleichen Ziel würde vielleicht darin bestehen, die auslösenden Tatbestände
für Leistungsansprüche so zu wählen, dass ihr Einfluss auf erwerbs- und fami-
lienbiographische Entscheidungen der Normadressaten möglichst gering bleibt.
So sind etwa Leistungsansprüche gegen staatliche Verwaltungen, die allein durch
den Tatbestand eines Aufenthaltes im Inland ausgelöst werden (Extremfall: der
Anspruch auf polizeilichen Schutz), weniger strategieanfällig und ausbeutbar als
Leistungsansprüche, die seitens der Berechtigten oder seitens Dritter durch ihr ei-
genes interessiertes Handeln herbeigeführt werden können (Beispiel: Frühverren-
tung), also handlungsabhängig und deshalb handlungslenkend sind. Dem glei-
chen Ziel dienen möglichst gleichförmige individuelle Bürgerrechte auf minimale
Leistungen statt hochdifferenzierte kategoriale Rechte (d. h. Rechten von Arbei-
tern, Angestellten, Beamten, Frauen, Selbständigen, Landwirten, Handwerkern,
Eltern, Hinterbliebenen, Arbeitslosen, Schülern usw.) auf Statuswahrung und
standesgemäße Lebensführung.
Es wäre aber wohl irreführend anzunehmen, dass allein eine kluge politische
Feinsteuerung die beschriebenen unerwünschten Effekte der Sozialpolitik weg-
156 Schock, Fehlkonstrukt oder Droge ?

regeln könnte. Zu einer erfolgreichen Sozialpolitik gehören kompetente und ver-


antwortliche Sozialstaatsbürger. Die Sozialpolitik ist, wenn sie sich nicht vollends
in den beschriebenen Zirkeln der Selbst-Obstruktion verfangen will, auch auf die
moralischen Kapazitäten und „entgegenkommende“ sozialmoralische Intuitionen
ihrer Adressaten angewiesen – auf individuelle Akteure also, die sich zu ihr nicht
nur als kalkulierende Vorteilsmaximierer verhalten, sondern ihren freiheitsver-
bürgenden Sinn zu respektieren gelernt haben – und zwar auch dort, wo solcher
Respekt von den verbandlichen Protagonisten organisierter Versorgungsklassen
nicht eben ermutigt wird. Wie kaum ein anderer Politikbereich ist die Sozialpoli-
tik Domäne verbandlich organisierten Handelns und der rechtlich formalisierten
Bestimmung von Pflichten und Ansprüchen. Das ist einerseits eine für sozialpoli-
tische Fortschritte unerlässliche Voraussetzung, zugleich aber deswegen nicht un-
problematisch, weil auf diese Weise das moralische Urteilsvermögen des einzel-
nen Bürgers leicht unterbeansprucht bleibt und ihm die Zumutung solidarischen
Handelns durch den Umstand erspart wird, dass überall schon Regeln und Re-
präsentanten das Feld „sozialen“ Handelns besetzt halten. So völlig unersetzlich
Kollektivakteure für die Regulierung von Rechten und Pflichten auch sind – eines
kann man mit ihnen nicht tun: ihnen „ins Gewissen reden“, weil sie ja als organi-
sierte Sozialverbände kein Gewissen haben. Ein „soziales Gewissen“ und die von
ihm gespeiste Fähigkeit zum solidarischen Handeln haben nur Bürger.
Bildungssystem, Beschäftigungssystem
und Bildungspolitik – Ansätze
8
zu einer gesamtgesellschaftlichen
Funktionsbestimmung
des Bildungswesens (1975)

1 Vorbemerkung

Die gesamtgesellschaftlichen Funktionen des Bildungssystems lassen sich nicht


zureichend in der Weise analysieren, dass man die erklärten (oder auch nur die in
direkt erschließbaren und unterstellten) Absichtsbekundungen und Zweckset­zun­
gen der Lehrer, der Curriculum-Theoretiker, der Schulbehörden, der bildungs-
politisch aktiven Verbände, der Ministerien usw. zur Grundlage der Analyse
machte; denn dieses Verfahren würde drei Fehlerquellen implizieren.
Erstens bestünde die Gefahr, dass die Vielzahl heterogener Zielbestimmungen
und die verschiedenartige Gewichtung der einzelnen Elemente von Zielkatalo-
gen es unmöglich macht, anders als willkürlich und kraft eigener normativer Set-
zung des wissenschaftlichen Beobachters festzulegen, welche der Zielbestimmun-
gen als dominant anzusehen sind. Kompliziert wird dieses Problem noch durch
den Umstand, dass sehr wohl ein Minimal- und Oberflächenkonsens über gesamt-
gesellschaftliche Zielbestimmungen zutage treten mag, dass aber gleichzeitig auf
der Ebene der operationalen Auslegung und Anwendung dieser Ziele gewichtige
Differenzen auftreten können. Das Problem, das eine solche „zielorientierte“ Vor-
gehensweise untauglich macht, besteht also nicht nur in der vorgegebenen Dif-
ferenz zwischen verschiedenen Zielbestimmungen, sondern darüber hinaus in
der – auch bei relativer Einhelligkeit der Ziele, die von verschiedenen Sprechern
des Bildungssystems und der Bildungspolitik benannt werden – zu vermutenden
Diskrepanz zwischen den offiziösen Zielen und den in ihre praktische Anwendung
tatsächlich eingehenden Kriterien und Gesichtspunkten.
Zweitens ist eine gesamtgesellschaftliche Funktionsbestimmung eines so-
zialen Teilsystems (in unserem Falle des Bildungswesens) nur dann und nur so-
lange auf die von ihm selbst angezielten Funktionen zu stützen, wie sichergestellt
ist, dass dieses Teilsystem über hinreichende „Macht“ oder autonome Handlungs-

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 157
C. Offe, Der Wohlfahrtsstaat und seine Bürger, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 2, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22259-8_8
158 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

fähigkeit verfügt, um die von ihm gesetzten Ziele auch zu realisieren. Dem ge-
genüber scheint jedoch auch und gerade für entwickelte kapitalistische Industrie-
gesellschaften – die Annahme wesentlich realistischer zu sein, dass Zustand und
Entwicklungsrichtung des Bildungssystems und damit seine gesamtgesellschaft-
lichen Funktionen nicht ausschließlich durch das bestimmt sind, was an dekla-
rierten Zielfunktionen und zielorientierten Programmen „eingegeben“ wird; dass
Unterrichtsziele verfehlt, Ausbauprogramme unter dem Druck restriktiver haus-
haltspolitischer Erwägungen zurückgestellt und ganze Zweige des Bildungssys-
tems durch unvorhergesehene Krisen und Konflikte außer Funktion gesetzt wer-
den, gehört zu den alltäglichen Erfahrungen. Diese rechtfertigen den Schluss, dass
nur ein Teil (und kaum der überwiegende) der tatsächlichen Funktionen des Bil-
dungssystems durch zielorientiertes Handeln zustande kommt und deshalb über
Zieldefinitionen erklärbar ist, oder umgekehrt: dass der Zustand und damit die
Funktion dieses Teilsystems durch Umstände bestimmt sind, die von keinem der
Beteiligten zielförmig und planmäßig konzipiert worden sind, die deklarierten
Zielvorstellungen vielmehr konterkarieren.
Drittens können wir selbst für den (höchst unwahrscheinlichen) Fall, dass die
beiden zuvor genannten Probleme entfielen, dass also das Bildungssystem in seinen
gesamt-gesellschaftlichen Funktionen durch die „unverfälschte“ Verwirklichung
bindender und konsistenter Zielbestimmungen determiniert sein sollte, kaum da-
von ausgehen, dass jede der tatsachlichen Funktionen des Bildungssystems aus
explizierten Absichten irgendwelcher an ihm beteiligter Handlungssubjekte her-
vorginge. Mit anderen Worten: das Bildungssystem hat mehr gesellschaftlich re-
levante Funktionen, als selbst unter idealisierten Umstanden den Handlungssub-
jekten, die an seiner Zielsetzung beteiligt sind, bekannt und bewusst ist; so kann
man etwa zeigen, dass schon die Form des Unterrichts – ganz unabhängig von den
Inhalten und Lernzielen, die in ihn eingehen – höchst bedeutsame Funktionen für
schulische Sozialisationsprozesse erfüllen.
Die Nicht-Übereinstimmung zwischen deklarierten Zielen und operativen
Handlungsorientierungen (Edelman, 1964), zwischen zielorientiertem Handeln
und Umweltbedingungen (Luhmann, 1968) sowie zwischen manifesten und la-
tenten Funktionen (Merton) ist in der sozialwissenschaftlichen Theoriebildung
von ihren Anfängen an ein entscheidendes Denkmotiv gewesen und hat zur Aus-
bildung der heute gebräuchlichen, im weitesten Sinne „funktionalistischen“ Me-
thoden geführt. In unserem Zusammenhang ist das wichtigste Merkmal solcher
Methoden, dass die deklarierten (oder auch nur indirekt erschlossenen) Ziel-
bestimmungen des Bildungssystems nur als eine (und möglicherweise untergeord­
nete) Determinante für dessen reale Funktionen eine Rolle spielt. Es sind also
nicht die „Strategien der Bildungsproduktion“ (Becker & Jungbluth, 1972), also die
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 159

Strategien „des Kapitals“, von Parteien, Verbänden, Kultusministern, Schulverwal-


tungen, Haushaltsausschüssen, Beratungskommissionen usw., aus denen sich das
reale Zustandekommen der gesamtgesellschaftlichen Funktionen des Bildungs-
systems sowie die Veränderung dieser Funktionen ablesen lässt, sondern solche
Strategien spielen nur eine jeweils abzuschätzende und nachzuweisende Rolle ne-
ben anderen Faktoren, auf die strategisch-politisches Handeln in seinem gesell-
schaftlichen Umfeld stößt; zu diesen, nicht aus Strategien hervorgehenden Fak-
toren gehören bestimmte Institutionen, Traditionen und funktionale Imperative,
die in einer Gesellschaft wirksam sind.
Eine solche funktionalistische Perspektive der sozialwissenschaftlichen Ana-
lyse der Funktionen des Bildungssystems hat eine wichtige Konsequenz für ihr
Verhältnis zur Politik. Sie verzichtet nicht nur darauf, das, was im weitesten Sin-
ne „Politik“ ist, als ausschließliche oder dominante Erklärungsvariable für ihre
Argumentation in Anspruch zu nehmen, sondern sie sperrt sich dadurch gleich-
zeitig gegen Versuche, nun ihrerseits als Ratgeber für Handlungsanleitungen von
der Politik in Anspruch genommen zu werden; denn gerade die Einsicht in den
jedenfalls teilweise „nicht-strategischen“ (in diesem Sinne „objektiven“) Charak-
ter von Entwicklungen, die in gesellschaftlichen Subsystemen wie dem Bildungs-
system stattfinden, verbietet es, so zu tun, als könnten diese Entwicklungen ohne
weiteres Gegenstand von Politik sein. Vielmehr besteht ein Charakteristikum sol-
cher Strukturen und Entwicklungen gerade darin, dass sie sich der planförmigen
politischen Begründung und Veränderung widersetzen. Insofern ist der Bezug ei-
ner so verfahrenden Funktionsanalyse zur Bildungspolitik ein kritischer: die Ana-
lyse gibt nicht Anleitungen, was die Politik tun soll, sondern sie weist nach, was sie
nicht tun kann, d. h. welche Entwicklungen sich ohne und gegen die Zieldefinition
der Politik oder zumindest außerhalb ihres Gesichtskreises vollziehen.
Ausgangspunkt einer solchen Analyse sind nicht die strategischen Absichten
von Individuen und Gruppen, sondern die Struktur- und Funktionsprobleme, die
sich aus der konkreten Verfassung und Organisation des gesellschaftlichen Ge-
samtsystems und der Weise, in der es sich reproduziert, ergeben. Es geht also um
eine Identifizierung und Beschreibung der „Systemprobleme“, in Bezug auf die der
Inhalt von bildungspolitischen Veränderungen und von Entwicklungen des Bil-
dungssystems im Allgemeinen verstanden werden kann.
Eine Funktionsanalyse bliebe offensichtlich kurzschlüssig, wollte sie in der Art
eines Interessen- und Einfluss-Reduktionismus (als Beispiele hierfür vgl. Baethge
1970; Nyssen 1970) nachzuzeichnen versuchen, welchen internen oder externen
Programmatiken das Bildungssystem ausgesetzt ist; denn diese geben weder zu-
verlässige noch vollständige Indikatoren ab für die Beantwortung der Frage nach
den Funktionen des Bildungssystems und seinen Veränderungen. Nicht was und
160 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

von wem mit dem Bildungssystem und seiner Reform beabsichtigt ist, sondern
welche Strukturen es erzeugt und verändert – und welchen Interessen es insofern
offensteht bzw. welchen es sich verschließt – steht im Mittelpunkt einer sozialwis-
senschaftlichen, gesamtgesellschaftlich orientierten Analyse von Schule, Univer-
sität und Berufsausbildung. Diese Fragestellung verlangt deshalb eine so nach-
drückliche Begründung, weil sie dem Alltagsbewusstsein der im Bildungssystem
Handelnden ebenso zuwiderläuft wie dem Denkmodell der Mehrzahl bildungs-
soziologischer Studien; dominant sind dort fast durchwegs finalistische Hand-
lungsvorstellungen. Ihnen steht die hier zum Ausgangspunkt gemachte Annah-
me entgegen, dass Interessen und Intentionen nur den Einbildungen ihrer Träger
nach den gesellschaftlichen Strukturen und Prozessen zugrunde liegen, in Wahr-
heit aber nichts als Interpretation oder subjektiver Reflex von „apersonalen struk-
turellen Verknüpfungen“ (Berstecher und Spree 1971, S. 4) sind, die den Zusam-
menhang zwischen Subsystem und seinen gesamtgesellschaftlichen Auswirkungen
herstellen. Insofern es solche strukturellen Korrespondenzbeziehungen sind, die
den Zusammenhang zwischen Bildungssystem und seiner gesellschaftlichen Um-
welt vermitteln (vgl. zu entsprechenden Hypothesen Bourdieu und Passeron 1971,
S.  212 – ​228; Fend 1973, S. 287 – ​294, und vor allem die Arbeiten von H. Gintis),
könnte man sogar so weit gehen zu behaupten, dass in Zeiten, in denen Interessen
angemeldet, Programme aufgestellt und über die notwendigen und wünschens-
werten Funktionen des Bildungssystems anhaltend gestritten wird, dies keines-
wegs ein Zeichen für eine treffsichere Funktionalisierung der Schule auf gesell-
schaftliche Bedürfnisse und Interessen ist, sondern im Gegenteil: ein Indikator für
die fortgeschrittene Zerrüttung der funktionalen Verklammerungen von Schul-
system und Gesellschaft.
In allen kapitalistischen Industriegesellschaften beobachten wir eine perma-
nente Reform und eine beständige Expansion der Einrichtungen formaler Bil-
dung. Wie lassen sich diese Tendenzen einordnen, im Hinblick auf welche ge-
sellschaftlichen Bezugspunkte lassen sie sich plausibel erklären, welche Probleme
will die Politik erklärtermaßen durch sie lösen, welche werden tatsächlich gelöst,
welche nicht, welche werden neu erzeugt ? Welche funktionalen Beziehungen be-
stehen zwischen dem Bildungssystem und dem Beschäftigungssystem, also jenen
Institutionen, in denen gesellschaftliche Arbeit organisiert ist und wo ausgebil-
dete und qualifizierte Arbeitskraft gegen Geldeinkommen getauscht wird ? Das
sind die Fragen, die in der erläuterten Perspektive eines kritischen Funktiona-
lismus in diesem Gutachten erörtert und systematisiert werden sollen, wobei ei-
nigermaßen abgesicherte Ergebnisse nicht nur aus Gründen der Beschränkung
von Druckseiten, Arbeitszeit und Kenntnissen des Verfassers nicht erwartet wer-
den können, sondern auch gar nicht angestrebt werden sollen, insofern es diesem
Gutachten vornehmlich um die Darlegung und Begründung aussichtsreicher For-
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 161

schungsperspektiven einer makrosoziologischen Bildungs- und Bildungspolitik-


Forschung geht1.

2 Das Verhältnis von Bildungssystem


und Beschäftigungssystem

Als J. H. von Thünen im ersten Band seines Hauptwerkes „Der isolierte Staat in
Beziehung auf Landwirtschaft und Nationalökonomie“ (1828) schrieb, dass „auch
bei dem gewöhnlichen Handwerker […] eine längere und bessere Erziehung die
Wirksamkeit vermehrt“ und dass „das besser ausgebildete Volk, mit denselben ma-
teriellen Gütern versehen, ein weit größeres Einkommen als das ungebildete Volk“
schafft, begründete er ein Denkmodell, das noch heute sowohl den liberalen wie
den marxistischen Ansätzen in Bildungsplanung und Bildungsökonomie zugrun-
de liegt. „Es liegt in der Logik der Technik, daß Maschinen nach und nach den
Menschen überall da ablösen, wo gleichförmig wiederkehrende Verrichtungen be-
nötigt werden. für die Erfindung, Herstellung und Wartung wie auch für den ratio-
nellen Einsatz dieser immer komplizierter werdenden Apparaturen werden aber
gleichzeitig an Wissenschaft, Führungsstäbe und ausführende Kräfte zunehmende
Leistungsansprüche gestellt.“ … „Umfassende Qualifizierung verlangende Tätig-
keiten haben sich ausgebreitet.“ (Edding 1963, S. 128, 18.) Solche Aussagen gehören
heute zu den am wenigsten bezweifelten Grundgedanken, die in der Diskussion
um Reform und Expansion des Bildungssystems eine Rolle spielen. Dies zumal
auch deshalb, weil die marxistische Kritik der liberalen Bildungsökonomie, d. h.
der unter dem Begriff einer „politischen Ökonomie des Ausbildungssektors“ auf-
tretende Literaturbereich, sich im Hinblick auf dieses Grundpostulat nicht von de-
nen unterscheidet, die er kritisiert. Diese Kritik konzentriert sich darauf, dass „die
Qualifikation der Individuen nur Mittel zu ihrer erfolgreichen Subsumption unter
die Verwertungszwänge des Kapitals“ sind (Altvater und Huisken 1971, S. XXII),
während sie ohne Umschweife konzediert, dass „die Entfaltung der Maschinerie

1 Auf die entsprechende Literatur wird dabei nur exemplarisch und ohne jeden Anspruch auf
Vollständigkeit Bezug genommen. In der Regel wurden neueste, d. h. nach 1970 erschienene
Publikationen berücksichtigt. Desgleichen habe ich auf eine ausdrückliche Erwähnung von
und Auseinandersetzung mit Schriften verzichtet, die das Bildungssystem nicht zum zen-
tralen Gegenstand haben, sondern es nur im Zusammenhang mit Theorien über die indus-
triell-kapitalistische Entwicklung berühren. – Schließlich besteht eine bewusste Beschrän-
kung dieses Gutachtens darin, dass es das Bildungssystem in seinen einzelnen Stufen und
Zweigen als Einheit behandelt, also auf die zweifellos bedeutsamen Differenzen zwischen
Schulen, Hochschulen, Berufsbildung und Erwachsenenbildung kaum eingeht, sie vielmehr
gemeinsam unter dem Aspekt ihrer gesamtgesellschaftlichen Funktionen untersucht.
162 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

im Zuge des technischen Fortschritts, vor allem die zunehmende Automatisie-


rung des Produktionsprozesses […] in steigendem Maße spezifisch qua­lifizierte
Arbeitskraft [erfordert].“ (A. a. O., S. 41) Dieser überraschende Gleichklang in der
Basis der liberalen und der vorherrschenden marxistischen Argumentation ver-
bürgt allerdings weder die Wahrheit des Arguments noch die Überzeugungskraft
der auf ihm aufgebauten Strategien bzw. Kritiken (vgl. Lenhardt 1973, S. 6/7).
Während von Thünen zu seiner Zeit mit euphorischen Untertönen von der
produktivitätsfördernden Wirkung des „Erziehungskapitals“, also der vom Staat für
Schulen und Lehrer aufgewendeten Mittel sprach, hat sich die Per­spektive heute
in dem Sinne verschoben, dass nicht die Bewirkung eines generellen Wachstums-
fortschritts, sondern die vorbeugende Behebung von Engpässen, die Anpassung
an Strukturveränderungen, also die Vermeidung von befürchteten Wachstums-
stockungen und -rückschritten zum Leitthema einer vorherrschenden Interpreta-
tion bildungspolitischer Entwicklungen geworden ist (vgl. Altvater und Huisken
1971, S. 40/41). Der Grundgedanke aber ist derselbe: die Produktion des Bildungs-
systems wird gleichgültig ob in affirmativ-planerischer oder in kritischer Ab-
sicht – unter dem Gesichtspunkt einer produktivitätsrelevanten Qualifikation der
Arbeitskraft analysiert. Dieses Interpretationsschema folgt ganz dem oben kriti-
sierten Handlungsmodell: das Ziel der bedarfsgerechten Qualifikationen von Ar-
beitskraft wird als Schlüssel zur Erklärung bildungspolitischer Entwicklungen
verwendet.
Diesem durchgängig verwendeten Interpretationsschema liegen zwei sehr all-
gemeine empirische Annahmen zugrunde: Erstens werden bestimmte Bedarfsver-
änderungen des Beschäftigungssystems hinsichtlich Art und Menge der Anforde­
rungen unterstellt, die an die Arbeitskraft gestellt werden. Diese Veränderungen
auf der Nachfrageseite des Arbeitsmarktes resultieren, so lautet die Annahme, aus
einer säkularen Verschiebung zwischen primärem, sekundärem und tertiärem
Sektor (Landwirtschaft, Bergbau; verarbeitende Industrie; Dienstleistungen) zu-
gunsten des sekundären und vor allem des tertiären Sektors. Da die durchschnitt-
lichen sektoralen Qualifikationsanforderungen vom primären zum tertiären Sek-
tor steigen, ergibt sich eine entsprechende Steigerung des Qualifikationsbedarfs
der Arbeitskraft auf gesamtwirtschaftlicher Ebene. In die gleiche Richtung wirkt
eine Tendenz zur permanenten technisch-organisatorischen Innovation innerhalb
jedes einzelnen dieser drei Sektoren: die Prozesse der Rationalisierung und Indus-
trialisierung setzen ein ständig steigendes Qualifikationsniveau der Arbeitskraft
voraus. – Die zweite empirische Annahme, die den qualifikations- und produk-
tivitätstheoretischen Interpretationen der Entwicklung des Bildungssystems zu-
grunde liegt, lässt sich in der Hypothese zusammenfassen, dass formale Bildungs-
prozesse tatsächlich zur Herstellung jener Qualifikationen führen, die in steigendem
Maße von den Institutionen des Beschäftigungssystems nachgefragt werden. –
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 163

Wenn diese beiden Annahmen (säkular steigender Qualifikationsbedarf und Be-


friedigung dieses Bedarfs durch das Schulsystem) zutreffen sollten, dann wäre es
durchaus plausibel, wenn man die „Zubringerfunktion“ des Bildungssystems für
das Beschäftigungssystem sei es zur Grundlage von Bildungsplanung und -orga-
nisation, sei es zum Gegenstand seiner Kritik machte.
Tatsachlich zeigt sich jedoch, dass diese beiden Grundannahmen sich bei nä-
herem Zusehen als höchst problematisch erweisen, obwohl sie in den Debatten,
Kontroversen und Polemiken um die gesamtgesellschaftliche Funktion des Bil-
dungswesens die Rolle von institutionalisierten Selbstverständlichkeiten spielen:
nahezu jedermann verlässt sich darauf, dass sie nachweislich richtig seien.
Was zunächst die Annahme einer säkular im Industrialisierungsprozess stei­
gen­den Qualifikationsbedarfs (begründet durch intersektorale Ver­schiebungen
wie durch innersektorale Steigerungen des „erforderlichen“ Qualifikationsniveaus)
angeht, so führt die empirische Überprüfung dieser Annahme zu keineswegs ein-
deutigen Ergebnissen. Industriesoziologie und Arbeitsmarktforschung melden
heute nachdrücklich das Desiderat an, „die Richtung der vom technischen Wan-
del induzierten Qualifikationsprozesse genauer zu beschreiben als es in den bishe-
rigen zumeist recht globalen Richtungsbestimmungen von der Art einer allgemei-
nen Höherqualifizierung und zunehmenden Intellektualisierung der Arbeit oder
eines langfristigen Qualifikationsverfahrens geschehen ist.“ (Baethge 1973, S. 62;
vgl. Janossy 1966, S. 207 ff.)
Zunächst bestehen zwischen den durchschnittlichen Qualifikationsniveaus der
Arbeitenden in den verschiedenen Sektoren, insbesondere zwischen denen im se-
kundären und denen im tertiären Sektor, keineswegs so deutliche Unterschiede,
dass eine quantitative Verschiebung zugunsten des Anteils des tertiären Sektors
hinreichend Anlass böte, eine qualitative Steigerung der erforderlichen Niveaus
der Gesamt-Arbeitskraft: zu unterstellen (Baethge et al. 1973, S. 66)
Innerhalb der Sektoren finden zwar beständig Prozesse der Rationalisierung
und Industrialisierung statt, aber es kann empirisch gezeigt werden, dass dem kei-
neswegs zwangsläufig eine Heraufsetzung des Qualifikationsniveaus, das den Ar-
beitenden eines Sektors abverlangt wird, entspricht. Denkbar und nachgewiesen
sind vielmehr sowohl Prozesse der Qualifikationsverschiebung auf gleichbleiben-
dem Niveau (d. h. statt der Qualifikation A wird Qualifikation B verlangt, ohne
dass diese in irgendeinem plausiblen Sinne als „höher“ einzustufen wäre als A)
wie Prozesse der qualifikatorischen Polarisierung (manche Tätigkeitsgruppen
werden qualifikatorisch heraufgestuft, Während andere absinken), so dass offen
ist, ob das durchschnittliche erforderte Qualifikationsniveau im Zuge des intrasek-
toralen technischen Wandels steigt, sinkt oder konstant bleibt.
So ist es etwa zweifelhaft, ob in entwickelten kapitalistischen Industriegesell-
schaften die Unternehmer eine Investitionspolitik verfolgen, die auf die Installie-
164 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

rung solcher Kapitalgüter hinausläuft, welche die Qualifikationsanforderungen an


die entsprechenden Arbeitskräfte laufend heraufsetzen. Eine Untersuchung über
den Einsatz numerisch gesteuerter Werkzeugmaschinen in der Industrie der BRD
kommt zu dem Ergebnis (ISF 1972), dass „sich die häufig als Investitionsgrund
geäußerte Erwartung, durch NC-Maschinen vom qualifizierten Facharbeiter un-
abhängig zu werden und […] NC-Maschinen durch SchulabgängerInnen oder
Hilfsarbeiter ohne jede einschlägige Vorerfahrung bedienen lassen (zu) können“
(zit. nach Baethge et al. 1973, S. 89), zwar nicht „auf Anhieb erfüllte“, aber offen-
bar doch als Investitionsmotiv eine Rolle spielte. In diesem und vergleichbaren
Fällen hätten wir es also mit einem (jedenfalls der Intention der Unternehmen
nach) „qualifikations-sparenden“ technischen Fortschritt in den Unternehmen zu
tun, und es ist durchaus eine offene Frage, ob und in welchem Zeitraum sich die
Erwartung, qualifizierte durch einfache (und geringer entlohnte) Arbeitskraft er-
setzen zu können, als realistisch erweist, und ob die auf „Metaproduktion“ (d. h.
Entwicklung der theoretischen Grundlagen und technischen Anwendungsbedin-
gungen der Maschine) verwendete, vermutlich hochqualifizierte und spezialisier-
te Arbeitskraft den Durchschnittswert der Qualifikation nach oben, nach unten
oder überhaupt nicht verschiebt. – Die Tatsache, dass in den 60er Jahren in der
BRD auftauchende Engpässe auf dem Arbeitsmarkt im wesentlichen nicht durch
Qualifizierung der inländischen Arbeitskraft, sondern durch Import weitgehend
gering qualifizierter ausländischer Arbeitskraft entschärft werden konnten, gibt
Anlass zu weiteren Zweifeln an der Annahme einer generellen Qualifikationsver-
schiebung nach oben. Ferner hat sich herausgestellt, dass das erforderliche Qua-
lifikationsniveau in einem Sektor, einer Branche oder einem Betrieb nur recht lo-
cker von dem in diesen Produktionseinheiten realisierten Grad des technischen
Fortschritts und seiner konkreten Ausstattung mit Sachkapital abhängt (vgl.
Baethge et al. 1973, S. 76 ff. m. w. N.).
Aus einem weiteren Grunde steht die Annahme eines wachsenden Qualifika-
tionsbedarfs, der als direkte Folge der industriellen Entwicklung unterstellt und
dessen Erfüllung als Voraussetzung für deren „gleichgewichtige“ Fortsetzung be-
trachtet wird, empirisch auf schwachen Füßen. Es ist – aus den bisher erwähnten
Gründen – nicht nur nicht erweisbar, dass der quantitative Qualifikationsbedarf
säkular ansteigt und sich die Entwicklung des Schulsystems als die kontinuierliche
Steigerung eines Angebots rekonstruieren lässt, welches diesen Bedarf zu erfül-
len geeignet ist; es gibt darüber hinaus sogar plausible Anhaltspunkte dafür, dass
das vom Bildungssystem produzierte Angebot an qualifizierter Arbeitskraft eine
der Hauptdeterminanten des Niveaus der vom Beschäftigungssystem ausgeübten
Nachfrage ist. Anders gesagt: in dem Maße, wie (aus Gründen, die mit der Ver-
änderung der Produktionsstruktur und der Komplexität der Arbeitsanforderun-
gen nicht notwendig etwas zu tun haben) das Bildungssystem expandiert, kann
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 165

sich das Beschäftigungssystem leisten, bei seinem Nachfrageverhalten „wähleri-


scher“ zu werden und die Einstellungskriterien für keineswegs anspruchsvoller
gewordene Arbeitsaufgaben heraufsetzen, ohne dass sich dieser Ankauf von über-
schüssigen Qualifikationen (einzelwirtschaftlich) in steigenden Preisen nieder-
schlagen müsste, die für die Arbeitskraft zu zahlen sind. „As average educational
levels increase, employers tend, when they can, to raise the educational require-
ments for jobs“ (Baethge et al. 1973, S. 9/10; Miller und Rein 1971, S. 28). Auf der
Grundlage einer solchen Inversion des Wirkungsverhältnisses von Nachfrage und
Angebot kann allerdings die hier zur Diskussion stehende Grundannahme über
säkulare Qualifikationsverschiebungen unbeschadet überleben – freilich als ein
sich selbst perpetuierender, seine eigenen Scheinbeweise produzierender Irrtum.
Es wäre dann zu untersuchen, weshalb dieser Irrtum nicht aufgeklärt wird und
welches seine latenten Funktionen und Dysfunktionen (vgl. Berg 1970; vgl. unten
den 5. Abschnitt dieses Gutachtens) sind.
Vollends fragwürdig wird die hier zur Diskussion stehende Annahme, wenn
man überlegt, was eigentlich unter dem Begriff der Qualifikation der Arbeitskraft
zu verstehen ist und wie man ihn in der Weise operationalisieren kann, dass man
vergleichende Aussagen sowohl über das Qualifikationsniveau machen kann, das
zu verschiedenen Zeitpunkten und auf verschiedenen Entwicklungsstufen der in-
dustriellen Gesellschaft „erforderlich“ war, wie über das Qualifikationsniveau ver-
schiedener arbeitender Gruppen oder Individuen. Üblicherweise wird diese Fra-
ge durch den Vorschlag beantwortet, die Dauer von Schulbesuch oder formaler
Berufsausbildung zum Indikator für Qualifikation zu machen, also Qualifikation
zeitlich zu messen. Eine solche Lösung des Problems ist aber offensichtlich nur
unter der Voraussetzung plausibel, dass die zweite der o. a. Grundannahmen zu-
treffend ist (nämlich, dass Dauer des Schulbesuchs das durchschnittliche Arbeits-
vermögen der Arbeitskraft erhöht). Die Fragwürdigkeit dieser Annahme werden
wir weiter unten diskutieren. Sollten Gründe dagegen sprechen, ein zeitliches Maß
für den Qualifikationsbegriff zu verwenden, so stellt sich die weitere Frage, ob wir
überhaupt davon ausgehen können, dass Qualifikation ein eindimensionales Kon-
zept ist.
Diese Frage ist durch die Unterscheidung von „funktionalen“ und „extrafunk-
tionalen“ (Dahrendorf 1956; Offe 1970) Qualifikationen sowie von „prozessgebun-
denen“ und „prozellungebundenen“ (Kern und Schumann 1970, Bd. 11, S. 87) Fer-
tigkeiten verneint worden. Diesen Unterscheidungen liegt mehr oder weniger
ausgesprochen die marxistische These vom „Doppelcharakter“ der Lohnarbeit im
Kapitalismus (Altvater und Huisken 1971; Becker und Jungbluth 1972) zugrunde.
Sie beziehen sich auf den folgenden Sachverhalt: Jedenfalls in den vom Lohnarbeit/
Kapital-Verhältnis bestimmten Teilen des „Beschäftigungssystems“ kapitalisti-
scher Industriegesellschaften, also in den Unternehmen des privatwirtschaftli-
166 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

chen Sektors, steht die Verwendung von Arbeitskraft unter einem doppelten und
zwiespältigen Kriterium: sie wird eingestellt und bezahlt, um konkret nützliche
Dinge herzustellen, aber gleichzeitig wird sie nur so lange eingesetzt, wie sie au-
ßer der Herstellung dieser nützlichen Dinge und durch sie hindurch ihren – un-
ter kapitalistischen Bedingungen hauptsächlichen – Zweck erfüllt, nämlich ab-
strakten Wert, oder genauer: Mehrwert produziert, der die Grundlage für den im
Verkauf der Ware realisierten Profit des Unternehmens darstellt. Kapitalistische
Lohnarbeit ist also gleichzeitig Arbeits- und Verwertungsprozess. Dem entspricht
die Unterscheidung zwischen dem Gebrauchswert und dem Tauschwert der Ware,
die das Ergebnis des Produktionsprozesses ist. Diese Doppelnatur der Arbeit hat
Konsequenzen für den Qualifikationsbegriff: nimmt man die Unterscheidung von
Arbeits- und Verwertungsprozess ernst, so verliert der Begriff der Qualifikation
der Arbeitskraft seine Eindeutigkeit und Eindimensionalität. Es ist dann zu spezi-
fizieren, ob mit „Qualifikation“ die Fertigkeiten und Kenntnisse gemeint sind, die
den Arbeiter befähigen, ein konkret-nützliches Ding herzustellen, oder ob darunter
seine Fähigkeit und Bereitschaft verstanden wird, dies unter den organisatorischen
und wirtschaftlichen Bedingungen zu tun, die den Arbeitsprozess gleichzeitig zum
Verwertungsprozess machen. Das eine wäre die „stoff‌liche“ Seite der Qualifikation,
das andere die „gesellschaftliche“, nämlich die der gesellschaftlichen Formbestim-
mung kapitalistischer Lohnarbeit entsprechende.
Eine weitere Komplikation kommt hinzu. Zahlreiche theoretische Vermutun-
gen und empirische Ergebnisse über die Veränderung der stoff‌lichen Qualifika-
tionsanforderungen des Beschäftigungssystems stimmen darin überein, dass es
nicht so sehr „erhöhte“ Ansprüche (die Frage bleibt umstritten, s. o.) sind, die ein
industriell entwickeltes Beschäftigungssystem an die Arbeitskraft richtet, son-
dern dass sich allenfalls und in erster Linie eine Veränderung der Art der An-
sprüche abzeichnet, und zwar in der Weise, dass die „stoff‌lichen“, im o. a. Sinne
auf die konkret nützliche Seite der Arbeit bezogenen Anforderungen paradoxer-
weise selbst abstrakt werden. Die stoff‌liche Seite der Qualifikation der Arbeits-
kraft macht einen Formwandel durch: nicht ein konkretes Arbeitsvermögen, son-
dern die Fähigkeit zur Aneignung immer neuer stoff‌licher Arbeitsvermögen soll
gelernt werden. Der Schwerpunkt des Qualifikationsbedarfs liegt auf der Ausbil-
dung kognitiver Fähigkeiten, die sich durch einen hohen Allgemeinheitsgrad und
dementsprechend durch leichte Transferierbarkeit von einer Arbeitsaufgabe zur
anderen auszeichnen (vgl. für viele Altvater und Huisken 1971, S. 47). Was diesen
Beobachtungen zufolge zunehmend gefordert wird, sind nicht die auf einen be-
stimmten Arbeitsplatz und Beruf zugeschnittenen Kenntnisse und Fertigkeiten,
sondern die „Meta-Fertigkeit“, sich im Rhythmus des technischen, organisatori-
schen und wirtschaftlichen Wandels auf rasch wechselnde konkrete Arbeitsanfor-
derungen einstellen zu können und neue Kenntnisse zu erwerben. Die Do­minanz
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 167

eines solchen Anforderungstypus, der oft unter den Stichworten „Mobilität“,


„Disponibilität“, „education permanente“ etc. Diskutiert wird, würde die zeitliche
und institutionelle Trennung zwischen Erwerb und Anwendung von Qualifika-
tionen, zwischen Lernen und Arbeiten aufheben. Wenn sich aber Arbeiten und
Lernen nicht mehr in Analogie zu dem Verhältnis von Nachfrage und Angebot
verstehen lassen, dann wird der Begriff des „Qualifikationsbedarfs“ ziemlich leer;
zwar mag es noch möglich sein, eine Reihe von höchst abstrakten intellektuel-
len Routinen und gesellschaftlichen Motiven anzugeben, deren Erwerb zur Erfül-
lung dieses Bedarfs geeignet sein könnte, aber es ist dann nicht mehr möglich, aus
der Dynamik der industriellen Entwicklung heraus anzugeben, welches die kon-
kreten stoff‌lichen Qualifikationsvoraussetzungen nach Art und Menge sind und
wie sie sich verändern; die stoff‌liche Seite der Qualifikation der Arbeitskraft wird
nicht mehr eindeutig durch Qualifikationsansprüche des Beschäftigungssystems
determiniert.
Aus dieser tendenziellen Unterdetermination (d. h. „Unbestimmtheit“ der An-
forderungen) ergeben sich zwei hypothetische Entwicklungslinien, auf deren Dis-
kussion wir später im Einzelnen zurückkommen werden. Es handelt sich ers-
tens um eine Tendenz zur Autonomisierung des Bildungssystems, die sich, diesen
Überlegungen zufolge, nicht aus der durch eigenen sozialstaatlichen Machtgewinn
begründeten Emanzipation des Bildungssystems ergeben, sondern im Gegenteil
von abnehmender Eindeutigkeit der Bedarfsdefinitionen des Beschäftigungssys-
tems oder anderer gesellschaftlicher Subsysteme herrühren. Es ist zweitens die
Hypothese zu diskutieren, ob in dem Maße, wie die Eindeutigkeit des Bedarfs an
stoff‌lichen Qualifikationen abnimmt, eine umso stärkere Funktionalisierung des
Bildungssystems auf die andere Seite der Arbeitsqualifikation, nämlich auf dieje-
nige stattfindet, die wir oben als „gesellschaftliche“ von der „stoff‌lichen“ unter-
schieden haben.
Selbstverständlich können uns die hier skizzierten Zweifel an einer allzu selbst-
verständlich gewordenen Gleichsetzung von Industrialisierungsprozess, techno-
logischem Wandel und steigenden Qualifikationsansprüchen nicht veranlassen,
die Tatsache in Abrede zu stellen, dass es eine bestimmte, technisch begründ-
bare „Sockelqualifikation“ gibt (z. B. Lesen/Schreiben, sprachliche Qualifikatio-
nen, mathematische Grundoperationen), die zur Grundausstattung einer jeden
Arbeitskraft gehören müssen, wenn sie überhaupt die Chance haben soll, von ei-
nem hochindustrialisierten Beschäftigungssystem aufgenommen zu werden, und
die im wesentlichen im Rahmen formaler Bildungsprozesse erworben werden.
Was mit den Hinweisen auf Divergenzen zwischen industrieller und qualifikatori-
scher Bedarfsentwicklung, auf Qualifikations-Polarisierungen, auf nicht-techno-
logische Determinanten des tatsächlichen Qualifikationsbedarfs von Branchen
und Unternehmen, auf die Zweipoligkeit des Qualifikationsbegriffs sowie auf die
168 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

tendenzielle Unschärfe der stoff‌lichen Seite von Qualifikation nur relativiert wer-
den sollte, sind Erklärungen, die als Bezugspunkt der Veränderung der Bildungs-
institutionen die Veränderung der Bedarfslage des Beschäftigungssystems wählen.
Wenden wir uns nun der zweiten der oben dargelegten Grundannahmen zu,
die das Verhältnis von Schulbildung und Qualifikation der Arbeitskraft betrifft.
Bevor eine Interpretation Plausibilität beanspruchen kann, die die Expansion des
Bildungssystems als „Antwort“ auf die steigende qualifikatorische Nachfrage des
Beschäftigungssystems (sowohl quantitativ wie qualitativ; die entsprechenden
Zweifel haben wir oben skizziert) deutet, müsste ja erst einmal zweifelsfrei darge-
legt werden, dass eine Steigerung des Arbeitsvermögens und damit ein potentiel-
ler Beitrag zu höherer Produktivität das empirische Ergebnis der schulisch insti-
tutionalisierten „Bildungsproduktion“ ist. Die Klärung des Wachstumsbeitrages
des Bildungssystems sowie eine quantitative Bestimmung dieses Beitrages, die zu-
gleich Grundlage für Bildungsplanung sein kann, ist das zentrale Anliegen der Bil-
dungsökonomie. Deren etwa zu Beginn der 60er Jahre einsetzende Hochkonjunk-
tur und die in deren Verlauf entwickelten Problemstellungen und Hypothesen
können hier nicht einmal in groben Umrissen skizziert werden. (Klassiker sind
Denison 1962; Edding 1963; Schultz 1963; vgl. die Materialsammlung von Blaug
1968; Hüfner 1970; Hüfner und Naumann 1971; neuere Überblicke bieten Altvater
und Huisken 1971; Bahr 1967; Becker und Jungbluth 1972, S. 3, 59 – ​126; Huisken
1972; zur Kritik vgl. Straumann 1973).
Eine geläufige Unterscheidung ist die zwischen bildungsökonomischen Aus-
sagen auf der Makro-Ebene und solchen auf der Mikro-Ebene. Auf der Makro-
Ebene wird nach den Bestimmungsgrößen des Sozialprodukts gefragt. Dabei stellt
sich heraus, dass die Produktionsfaktoren Arbeit und Kapitalbestand allein nicht
ausreichen, um die Höhe des Sozialprodukts und seine Veränderungen in der Zeit
zu erklären. In diese Erklärungslücke ist das Konzept des „immateriellen“ oder
„Humankapitals“ eingerückt worden. Als Produktionsstätte dieses „Kapitals“ wer-
den die Bildungseinrichtungen angesehen. In der Tat ergeben historisch-statisti-
sche Untersuchungen über die Entwicklung der Globalgrößen „Bildungsaufwand“
und „Wirtschaftswachstum“, dass zwischen beiden ein enger statistischer Zusam-
menhang besteht. Nun ist allerdings generell Skepsis geboten, wenn der Versuch
unternommen wird, einen sicheren statistischen Zusammenhang einer kausalen
Deutung zu unterwerfen. Eine solche Deutung kann grundsätzlich immer in zwei
Richtungen erfolgen; formale Bildung kann Ursache von Wachstum sein, wie um-
gekehrt Wachstum die Ursache von vermehrten Bildungsausgaben sein kann.
Entscheidet man sich für die erste Alternative, so bleibt zu untersuchen, auf
welchem Wege sich der unterstellte Kausalzusammenhang durchsetzt. Dies kann
entweder dadurch geschehen, dass sich „Humankapital“ im Wege der „Meta-Ar-
beit“ in einer Veränderung der Produktivität des Kapitals niederschlägt; der glei-
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 169

che Wachstumseffekt lässt sich aber auch als Erhöhung der Produktivität der
Arbeitskraft deuten, die auf der Ebene der unmittelbaren Produktion (im Gegen-
satz zur Produktion von Produktivkräften und Produktionsbedingungen) wirk-
sam wird. Verfolgt man die letztere Alternative weiter, so ist zu prüfen, ob die
unabhängige Seite der funktionalen Gleichung, nämlich Art und Dauer formaler
Bildung, selbst den Charakter eines kausalen Faktors hat oder ob sie nicht nur In-
dikatorfunktion für andere, die Produktivität der Arbeitskraft determinierende
Einflussgrößen besitzt bzw. nur neben und in Verbindung mit ihnen eine produk-
tivitätsfördernde Wirkung ausübt.
Mit dieser Fragestellung ist die Mikro-Ebene einer auf die einzelne Arbeits-
kraft bezogenen Ertragsraten-Kalkulation von Bildungsinvestitionen erreicht. Auf
dieser Ebene sind Art und Dauer der Schulbildung eines Individuums mit seinem
Beitrag zum Sozialprodukt in Beziehung zu setzen. Die Größe „Beitrag zum So-
zialprodukt“ wird üblicherweise durch sein Lebenseinkommen oder durch seine
Position in einer Einkommens-Rangskala zu einem bestimmten Zeitpunkt gemes-
sen. Diese Operationalisierung ist aus mehreren Gründen zweifelhaft: sie igno-
riert den Einfluss von Marktmacht und spezifischen Knappheitsrelationen auf die
Einkommensbildung; sie ignoriert „Erträge“ des in die Arbeitskraft investierten
immateriellen Kapitals, die nicht die Form von individuellem Geldeinkommen
annehmen; und sie ignoriert schließlich, dass in einer kapitalistisch organisier-
ten Ökonomie nur solche Produktivitätssteigerungen der Arbeitskraft die Chan-
ce haben, in Erscheinung zu treten, die gleichzeitig unter Verwertungsgesichts-
punkten akzeptabel sind2. – Untersuchungen, die dieses Messverfahren benutzen
und infolgedessen unter den genannten Vorbehalten stehen, gelangen zu dem Er-
gebnis, dass etwa 50 % der Einkommensunterschiede zwischen Individuen durch
Unterschiede in ihrem formalen Bildungsgrad erklärt werden können (Gintis
1970, S. 20). Da aber Ausbildungsdauer, Ausbildungserfolg und Art der Ausbil-
dung (also die unabhängigen Variablen dieses Modells) in kapitalistischen Gesell-
schaften weit davon entfernt sind, einer statistischen Normalverteilung zu unter-
liegen, erheben sich entsprechende Einwände auch hinsichtlich der unabhängigen
Variablen: „Einer Vielzahl anderer, mit der Bildung positiv korrelierender Fak-
toren werden individuell einkommenssteigernde Wirkungen zugeschrieben, so
der Ausbildung am Arbeitsplatz, dem Geschlecht, der „Intelligenz“, der Leistungs-

2 Selbst wenn erwiesen werden könnte, dass Bildung die „technische“ Produktivität des Ein-
satzes von Arbeitskraft steigert (also der Quotient physisches Produkt pro Arbeitstag in Ab-
hängigkeit vom Ausbildungsgrad wächst), so kann doch für das Beschäftigungssystem einer
kapitalistischen Gesellschaft nur die ökonomische Produktivität (Produktwert pro Lohnkos-
ten) eine Rolle spielen. Da aber eine gewisse (wie auch immer vermittelte) Korrelation zwi-
schen Ausbildungsgrad und Einkommensniveau besteht, wird die allein relevante ökonomi-
sche Produktivität immer in geringerem Maße steigen als die technische.
170 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

motivation, der Religion, dem regionalen Standort und der Mobilität, vor allem
dem Beruf und der Bildung der Eltern, der Zahl der Geschwister, dem Vermögen
und den Verbindungen der Familie und anderem mehr.
Die Isolierung der Effekte dieser Faktoren scheint mit gegebenen statistisch-
ökonometrischen Techniken nicht in haltbarer Weise möglich“ (F. Scherer zit. nach
Becker und Jungbluth 1972, S. 85). Schließlich stellt sich auch bei der individuel-
len Kalkulation von Ertragsraten von Ausbildungsdauer und -niveau die Frage, ob
selbst die Etablierung einer hohen Korrelation zwischen den statistisch bereinig-
ten (aber eben kaum statistisch zu isolierenden) Variablen „Schulbesuchsdauer“
und „Ertrag“ es verdienen würde, in der von der Bildungsökonomie unterstellten
Richtung kausal gedeutet zu werden. Selbst ein einwandfrei nachgewiesener Zu-
sammenhang könnte ja anders als durch technische, im Arbeitsvollzug auch wirk-
lich „abgerufene“ Qualifikation vermittelt sein3.
Der Übergang von empirisch-analytischen Verfahrensweisen der Bildungsöko-
nomie zu den politik-beratenden Strategien der Bildungsplanung besteht, logisch
gesehen, darin, dass abhängige und unabhängige Variablen ausgetauscht werden.
Untersucht die Bildungsökonomie die gesamt- oder einzelwirtschaftlichen Auswir-

3 Das ist z. B. dann der Fall, wenn bei einem Individuum sich hohes Ausbildungsniveau und
hoher Einkommensstatus entsprechen, ohne dass der Inhalt der Tätigkeit dem Inhalt der
Ausbildung entspricht. Der Zusammenhang ist dann zumindest nicht über die stoff‌liche,
sondern über die gesellschaftliche Seite der Qualifikation des Arbeitsvermögens hergestellt,
d. h. durch die Tauglichkeit der Qualifikation für die Bestätigung und Stabilisierung be-
stimmter Herrschaftsverhältnisse. Die beiden Seiten dürften sich nur in wenigen Fällen so
klar unterscheiden lassen wie in dem folgenden Beispiel (Gorz 1972, S. 105/106): „ich möch-
te dieses Kapitel abschließen mit der Wiedergabe einer Unterhaltung, die ich vor kurzem mit
einem jungen Techniker in einer Werkzeugmaschinenfabrik führte. Er hatte eine Techniker-
schule besucht und war sehr stolz auf seine Kenntnisse. Er verdiente doppelt so viel wie der
Arbeiter unter seiner Aufsicht. Auf die Frage, was er an Wissen den Arbeitern voraus habe,
gab er zur Antwort: ‚Ich habe Differentialrechnung und Mechanik studiert und bin außer-
dem ein guter Konstruktionszeichner.‘ Ich fragte ihn: ‚Brauchen Sie Differentialrechnung
denn für Ihre Arbeit ?‘ ‚Nein‘, sagte er, ‚aber ich bin froh, dass ich sie gelernt habe, es ist ein
gutes geistiges Training.‘ Ich fragte weiter: ‚Was haben Sie, abgesehen von Differentialrech-
nung, dem Arbeiter noch voraus ?‘ ‚Ich habe mehr Einsicht in die Dinge, ich weiß, worum es
geht.‘ ‚Könnten auch Arbeiter, die nicht die Technikerschule besucht haben, sich dieses Ver-
ständnis aneignen ?‘ Er antwortete: ‚Sie könnten durch Erfahrung dahin gelangen, aber das
würde natürlich einige Zeit beanspruchen.‘ ‚Wie viel Zeit ?‘ fragte ich. ‚Wenigstens fünf bis
sechs Jahre‘, sagte er. Dieser Techniker war drei Jahre auf der Technikerschule gewesen. Sei-
ner Auffassung nach gründeten sich seine hierarchischen und sozialen Privilegien und seine
Überlegenheit hauptsächlich auf seine Kenntnis der Differentialrechnung; doch Differential-
rechnung brauchte er bei seiner Arbeit nicht. Differentialrechnung war das kulturelle Status-
symbol, das ihn in sozialer Hinsicht von den anderen Arbeitern unterschied. Und weil dies
das einzige war, was die anderen nicht aus der Erfahrung heraus lernen konnten, gab es ihm
ein Gefühl von Autorität und Überlegenheit.“
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 171

kungen der Erzeugung von „Humankapital“, so befasst sich die Bildungsplanung


mit der Frage, welche Art und Menge von Humankapital produziert werden muss,
wenn die Politik bestimmten Bedarfslagen oder Wachstumszielen genügen will.
Die Bildungsökonomie will das Zustandekommen eines gegebenen Wachstums-
oder Einkommensniveaus unter Einbeziehung von Wirkungen des Bildungssys-
tems erklären, die Bildungsplanung will das Zustandekommen eines angestrebten
Einkommens- oder Wachstumsniveaus bewirken. Wollte man die reale Entwick-
lung des Bildungssystems als ein Resultat so gearteter bildungsplanerischer Be-
mühungen ansprechen, dann könnte man das natürlich nicht tun, ohne – jeden-
falls per Implikation – den Anspruch der Bildungsplanung für realistisch zu halten,
den Anspruch nämlich, (a) dass sie in der Lage sei, anzugeben, welche Verände-
rungen des Bildungssystems geeignet seien, deklarierte wirtschaftspolitische Zie-
le zu erreichen, und (b) dass eine planvolle Veränderung des Bildungssystems ge-
eignet sei, einen Beitrag zur Erreichung dieser zu leisten. Diese beiden Annahmen
wollen wir im Folgenden diskutieren. Sie lassen sich zusammenfassen als die Fra-
ge nach der Funktion der Bildungsplanung und die Frage nach der Funktion der
Bildungsplanung.
Teils als kritisches Argument, teils als präskriptiver Anspruch begegnet der
Theorie und Praxis der Bildungsplanung die Behauptung, sie bewerkstellige die
Abstimmung des vom Bildungssystem erzeugten Qualifikationsausstoßes auf die
antizipierte oder projektierte Bedarfslage des Beschäftigungssystems bzw. des
„nationalen Kapitalstocks“ (vgl. für viele Becker und Jungbluth 1972, S. 60). In
dem Streit über die divergierenden gesellschaftspolitischen Würdigungen dieser
Zielsetzung droht regelmäßig die Behandlung der (logisch doch vorauszusetzen-
den) Frage zu kurz zu kommen, ob dieses unterstellte Ziel einer globalen Anpas-
sung der Bildungsproduktion an die Bedarfslage des Beschäftigungssystems über-
haupt im Bereich der Möglichkeit dessen liegt, was Bildungsplanung und -politik
im Rahmen einer kapitalistisch verfassten Industriegesellschaft zu leisten in der
Lage sind. Sollte sich herausstellen, dass diese Frage nach der „Möglichkeit“ von
Bildungsplanung negativ zu beantworten ist, so würde dieser Befund den agitato-
rischen Wert des Vorwurfs, die staatliche Bildungspolitik verfolge das Ziel einer
Unterordnung des Bildungssystems unter die Interessen des Kapitals, ebenso wie
die unter umgekehrtem Vorzeichen auftretenden technokratischen Omnipotenz-
fantasien bestimmter bildungspolitischer Planer und Mahner gleichermaßen be-
langlos werden lassen. Selbst die standhaft bekundete Absicht, etwas Unmögli-
ches zu tun, verdient weder Lob noch Tadel, sondern den kritischen Anstoß zur
Selbstaufklärung.
Bedingung der Möglichkeit einer im skizzierten Sinne „erfolgreichen“ Bil-
dungspolitik, der also die Abstimmung der Bildungsproduktion auf die Bedarfs-
lage des Beschäftigungssystems gelänge, ist eine hinreichende Verfügbarkeit der
172 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

politischen Ressourcen Macht und Information4. Die benötigten Informationen


beziehen sich auf (mindestens) die folgenden Sachverhalte: erstens den qualifi-
katorischen Bedarf des Beschäftigungssystems zu einem zukünftigen Zeitpunkt,
der mindestens so weit in der Zukunft liegt wie der Abschluss gegenwärtig be-
gonnener Bildungsgänge; zweitens das qualitative Ausbildungsresultat gegenwär-
tig begonnener Bildungsgänge und ihrer Curricula; drittens die Teilnahme – und
Erfolgsquote (= quantitatives Ausbildungsresultat) gegenwärtig begonnener Aus-
bildungsgänge; und viertens die Obsoleszenzrate des quantitativen und qualita-
tiven Ausbildungsresultats zum Zeitpunkt seines Übergangs ins Beschäftigungs-
system.
Angesichts dieses Informationsbedarfs scheint die Behauptung mehr als plau-
sibel, dass die Bildungsplanung, wollte sie sich tatsächlich die Erfüllung eines Be-
darfs zur Aufgabe machen, es mit einem unüberwindbaren empirischen Prognose-
defizit zu tun hätte. Wichtiger als dieses (und die Diskussion über die Chancen,
es zu vermindern) ist aber die Tatsache ihres logischen Prognosedefizits: um als
„Anpassungsplanung“ erfolgreich zu sein, hätte sie sich an Daten zu orientieren,
die ihr nicht nur mangels empirisch-prognostischen Wissens unbekannt sind,
sondern die sie selbst erst erzeugt, und zwar nach Regeln erzeugt, die sie selbst
nicht antizipieren kann. Wir hatten z. B. oben plausibel zu machen versucht, dass
das Angebot an Qualifikation selbst eine wichtige Determinante der Qualifika­
tionsnachfrage ist, dass also die Bildungspolitik das, an dem sie sich zu orientie-
ren glaubt, selbst mitproduziert. Der gleiche Zusammenhang dürfte sich leicht
auch auf der anderen Seite des Bildungssystems, nämlich bei der Bestimmung der
Nachfrage nach Ausbildungs- und Studienplätzen, nachweisen lassen; auch die-
se Nachfrage steigt als (unbekannte !) Funktion eines gesteigerten Angebots, so
dass eine vermeintlich „nachfrageorientierte“ Bildungsplanung (ganz abgesehen
von dem Problem, die beiden Arten von Nachfrage miteinander zum Ausgleich
zu bringen ! vgl. zum Verhältnis von „nachfrageorientierten“ und „angebotsorien­
tierten“ Planungsansätzen und ihrer Diskrepanz Dahrendorf 1965; Straumann
1973) sich permanent selbst in die Schwierigkeit brachte, ihre eigenen Orientie-
rungsdaten zu invalidieren. – Ob die „autonomen“ (d. h. nicht vom Bildungssys-
tem selbst induzierten) Determinanten der Nachfrage des Beschäftigungssystems
prognostizierbar sind, scheint insbesondere in einem Wirtschaftssystem fraglich,
in dem die Investitionsentscheidungen durch privates Profit-Kalkül und Konkur-
renzdruck zustande kommen, einer umfassenden Planung also schon deshalb

4 Vom Substitutionsverhältnis zwischen beiden Ressourcen können wir in unserem, ohne-


hin komplexen, Zusammenhang absehen. Immerhin ist Macht, einer Definition von
K. W. Deutsch zufolge, die Chance, nicht lernen zu müssen, d. h. von Informationen absehen
zu können.
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 173

nicht zugänglich sind, weil der Zeithorizont der Personalplanung in den Unter-
nehmen beschränkt ist und der Zugriff auf die vorhandenen Planungsinformatio-
nen blockiert werden kann (Armbruster 1971).
Unabhängig von diesem Problem des empirischen und aus logischen Grün-
den nicht behebbaren Prognosedefizits stellt sich das Problem der Machtressour-
cen. Selbst wenn alle Orientierungsdaten zur Verfügung stünden und vom Pla-
nungsprozess selbst nicht in ihrer Geltung affiziert würden, bliebe die Tatsache
bestehen, dass es keine Gewähr für die Fähigkeit der Politik gäbe, sich die fiskali-
schen Ressourcen und die Legitimationen zu beschaffen, die sie benötigt, um die-
sen Daten entsprechend eine Anpassungsplanung durchzuführen. (Zum Konzept
des „politischen Prognosedefizits“ vgl. Armbruster, Bodenhöfer, Hartung, Nuth-
mann und Winterhager 1971, S. 41/42) Dazu wären laufend Niveauverschiebungen
und qualitative Korrekturen erforderlich, die weder fiskalisch tragbar noch poli-
tisch durchsetzbar sein dürften. Die empirischen und logischen Restriktionen des
Planungsprozesses werden deshalb ergänzt und verschärft durch politische Steue-
rungsdefizite, die sich aus dem immensen Finanz-, Konsens- und Zeitbedarf der
Planungspraxis ergeben. Unter diesen Umständen wäre es im höchsten Maße er-
staunlich, wenn der staatlichen Bildungsplanung das gelänge, was leicht­gläubige
Beobachter ihr als ihre reale Funktion sei es vorwerfen, sei es ansinnen: näm-
lich das Bildungssystem und seine quantitative und qualitative Produktion jeweils
so zu lenken, dass der arbeitswirtschaftliche Bedarf des Beschäftigungssystems
dauernd und treffsicher erfüllt wird. Diese prognostischen und operativen Defi-
zite der Bildungsplanung lassen die Behauptung nicht als übertrieben erscheinen,
dass sie nur unter Bedingungen funktionsfähig wäre, die so wenig komplex sind,
dass ein Bedarf an Bildungsplanung nicht ernstlich aufkommen würde.
Zudem ist die Frage nur scheinbar trivial, weshalb es ausgerechnet das Bil-
dungssystem sein sollte, durch dessen Planung diese Funktion der Versorgung des
Beschäftigungssystems mit der jeweils „bedarfsgerechten“ Menge und Art von Ar-
beitskraft bewerkstelligt werden sollte. Den Beitrag, den jedenfalls das allgemein-
bildende Schulwesen, aber auch große Teile des berufsbildenden zur Lösung die-
ses Problems zu leisten vermögen, erscheint, im Verhältnis zum Aufwand gesehen,
als so begrenzt, dass die Frage berechtigt ist, weshalb das Schulsystem (und nicht
alternative institutionelle Verfahrensweisen) ein geeigneter Hebel zur Bearbeitung
dieses Problems sein sollte5.

5 Tatsächlich vollzieht sich die Ausstattung der Arbeitskraft mit den spezifischen Fertigkei-
ten und Kenntnissen, die an einem Arbeitsplatz oder in einem Unternehmen benötigt wer-
den, auch in Europa wohl zunehmend „on the job“ oder jedenfalls im engen institutionel-
len Zusammenhang mit der Ausübung von industrieller Arbeit. Für die USA zitiert Bailey
(1971, S. 347) eine Schätzung, nach der „by 1970 the total number of people receiving for-
mal instruction in educational programs within the usually conceived educational system of
174 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

Eine am formalen Bildungssystem ansetzende Qualifikationssteuerung hat


es immer mit sachlichen, zeitlichen und personellen Abweichungen zu tun, die
sich unter dem Gesichtspunkt der Versorgung des Arbeitsmarktes als „tote Kos-
ten“ darstellen.
Sachliche Abweichungen bestehen in der Differenz zwischen den erworbenen
Qualifikationen und denen, die zu einem späteren Zeitpunkt am Arbeitsplatz er-
fordert werden. Zeitliche Abweichungen bestehen in der erforderlichen Qualifika-
tionszeit, für deren Dauer die Arbeitskraft einer unmittelbar produktiven Verwen-
dung entzogen ist; „Zunahme der Lehrertätigkeit und Zunahme der Ausbildung
stellen Abzüge von der produktiven Zeit der Arbeitsbevölkerung dar.“ (E. Alt-
vater). Personelle Abweichungen bestehen schließlich in der Differenz zwischen
der Zahl der Personen, die einen (allgemeinen oder beruflichen) Qualifikations-
prozess durchmachen, und der Zahl der Personen, die im Anschluss daran (au-
ßerhalb des Bildungssystems selbst) erwerbstätig werden. Es liegt auf der Hand,
dass mit einer Expansion des Bildungssystems das Quantum der für den Arbeits-
markt irrelevanten sachlichen, zeitlichen und personellen Überschuss-Produk-
tion an Qualifikation zumindest absolut ansteigt. Wegen der Schwierigkeiten ei-
ner einigermaßen verläßlichen Bedarfsprognose und der operativen Engpässe, die
die Bildungsplanung daran hindern, sich selbst auf verlässliche Prognosen treff-
sicher einzustellen, ist sogar anzunehmen, dass diese Überschussproduktion auch
relativ wächst.
Die staatlich organisierte Reform und Expansion des Bildungswesens leidet,
so scheint es, an einem Kriterienmangel, der es ihr, ganz abgesehen von den empi-
rischen Intentionen und Interessen ihrer Träger, verbietet, sich als rationale Stra-
tegie zur Produktion des Bedarfs des Beschäftigungssystems an qualifizierter Ar-
beitskraft zu organisieren. Die Entscheidungssituation der Bildungsplanung ist
unterdeterminiert (vgl. das Konzept der „Unbestimmtheit von Leistungszielen“ in
Lutz und Krings 1970, S. 26 ff.). Sie kann der strukturellen Ungewissheit hinsicht-
lich der Bedarfsgrößen, mit der sie konfrontiert ist, nur dadurch entgehen, dass sie
eine „maximalistische“ Strategie verfolgt und planmäßig qualifikatorische „Ein-
griffsreserven“ erzeugt, durch deren Bereitstellung sie allenfalls hoffen kann, dem
Auftauchen von Engpässen auf dem Arbeitsmarkt vorzubeugen. Diese Strategie
ist so paradox wie die militärstrategische des Aufbaus von „overkill“-Kapazitäten:
man kann die Gewissheit, einer ungewissen Bedarfslage in der Zukunft genügen
zu können, nur dadurch maximieren, dass man darauf verzichtet, dem eigenen
Handeln ein Zielmodell zugrunde zu legen, sich also von Nachfrageerwägungen

elementary and secondary schools and colleges and universities will be less than the number
receiving formal instruction in programs outside that institutional system“.
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 175

freimacht und sich zumindest zusätzlich für andere Motive, Handlungslegitima-


tionen und Relevanzgesichtspunkte öffnet, die geeignet sind, eine solche maxima-
listische Strategie zu tragen. Deshalb können Bildungspolitik und Bildungssys-
tem eine bedarfsgerechte Qualifikation des gesellschaftlichen Arbeitsvermögens
nur dann (wenngleich keineswegs zuverlässig dann) zustande bringen, wenn sie
diese Funktion nicht zu ihrem dominanten Motiv macht. Diese entscheidungs-
theoretisch rekonstruierbare Problemlage von Bildungsplanung und -politik lässt
sie für gesellschaftliche Problemlagen reagibel werden und für deren Bearbeitung
reale Funktionen übernehmen, die nach dem Denkmuster einer arbeitswirtschaft-
lichen Versorgungsstrategie weder zustande kommen noch erklärt werden kön-
nen (vgl. Straumann 1973, S. 79/80).

3 Bildungssystem und „gesellschaftliche“ Qualifikation


der Arbeitskraft

Halten wir die soeben erläuterte Konstellation fest: wenn das Bildungssystem die
Funktion erfüllen soll, das Beschäftigungssystem – gemäß dessen quantitativen
und qualitativen Bedarfs – mit qualifiziertem Arbeitsvermögen zu versorgen, so
kann es dies – aufgrund seiner „Unterdeterminiertheit“ – nur dann tun, wenn es
sich nicht auf die Wahrnehmung dieser Funktion beschränkt. Es muss, mit ande-
ren Worten, paradoxerweise eigene Relevanzkriterien und Wünschbarkeiten de-
finieren, um als eine unter mehreren seiner Funktionen die arbeitswirtschaftli-
chen Erfordernisse des Beschäftigungssystems gleichsam mit-bedienen zu können.
Worin bestehen diese Zusatzkriterien, die bildungspolitisches Handeln inspirie-
ren, ohne ihm unter arbeitswirtschaftlichen Bedarfsgesichtspunkten aufgedrängt
zu werden ? Die Beantwortung dieser Frage kann wiederum nicht im Rahmen ei-
ner „voluntaristischen“ Vorgehensweise, d. h. im Vertrauen auf die Stichhaltig-
keit von politischen Absichtserklärungen von Organen oder Einflussgrößen der
Bildungspolitik gefunden werden. Sie ergibt sich vielmehr aus objektiven gesell-
schaftlichen Funktionsproblemen und aus der Übernahme von Problemlösungs-
Kompetenzen und Verantwortlichkeiten durch staatliche Bildungspolitik. Denn
trotz ihrer durch „Unterdeterminiertheit“ gewonnenen relativen Autonomie be-
steht kein Anlass zu unterstellen, dass Bildungspolitik nun plötzlich freie Hand
hätte, sich in ihren quantitativ-expansiven und qualitativ-curricularen Reform­
anstrengungen von beliebigen Kriterien und Zielvorstellungen motivieren zu las-
sen. Vielmehr gewinnt sie ihre Kriterien in Bezug und in Reaktion auf gesell-
schaftliche Problemlagen, die nicht oder jedenfalls nicht unmittelbar solche der
stoff‌lichen Qualifikation von Arbeitsvermögen sind. Dabei hängt es von der Per-
spektive des Betrachters ab, ob man den Verlust an eindeutigen Kriterien einer in
176 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

diesem Sinne „autonom“ gewordenen Bildungspolitik oder aber die Dringlichkeit


nicht-arbeitswirtschaftlicher Probleme, deren Bearbeitung nur oder vornehmlich
durch die Bildungspolitik und das Bildungssystem erfolgen kann, für den „multi-
funktionalen“ Charakter des Bildungssystems bzw. die Kriterien-Pluralität der auf
dieses bezogenen staatlichen Politik in den Vordergrund rückt. Jedenfalls ist keine
der beiden Perspektiven ohne Bezug auf die andere sinnvoll zu begründen.
Eine Folge der oben geschilderten, mit der kapitalistischen Industrialisierung
beständig verbundenen, aber weder planbaren noch antizipierbaren Qualifika­
tionsumschichtungen am Arbeitsmarkt und der konjunkturell schwankenden Be-
schäftigungslage ist das permanente Risiko jeder einzelnen Arbeitskraft, durch
Entqualifikation, durch steigende Leistungsanforderungen oder durch Freiset-
zung obsolet zu werden (vgl. Böhle und Altmann 1972). Mit diesem Tatbestand
stellt sich das Problem, die sozialen und individuellen Belastungen, die diesen Ri-
siken anhaften, in einer nach Maßgabe des jeweiligen gesellschaftlichen Kräfte-
verhältnisses „akzeptablen“ Weise zu kanalisieren. Eine selbst schon eher obsolete
Methode der politischen Bearbeitung dieses gesellschaftlichen Funktionsproblems
besteht in der Absicherung der aus dem Markt – temporär oder dauernd – „her-
ausgefallenen“ Arbeitskräfte durch sozialpolitisch motivierte Geldleistungen. His-
torische und vergleichende Untersuchungen müssten klären, in welchem Maße
und aus welchen Gründen wir es heute, wie es scheint, im Allgemeinen mit einer
Abkehr der staatlichen Politik von dieser Methode (Typus Arbeitslosenversiche-
rung) zugunsten anderer Methoden zu tun haben. jedenfalls scheint evident, dass
das Problem der sozialen Absicherung wirtschaftlich obsolet gewordener Arbeits-
kraft heute nicht mehr nur durch sozialpolitische Geldleistungen, also monetär,
sondern zusätzlich und zunehmend institutionell bearbeitet wird. Das bedeutet,
dass der Staat nicht mehr nur ex post den Ausgleich „sozialer Härten“ vornimmt,
sondern durch die Schaffung entsprechender Einrichtungen vorbeugend das Auf-
treten solcher Härtefälle auf ein Minimum zu reduzieren sucht.
In dem Maße, wie diese Aufgabe vom Bildungssystem übernommen wird,
gehen sozialpolitische Motive der Status-Sicherung von Arbeitskraft in die Bil-
dungspolitik ein. Dabei geht es nicht mehr nur darum, den Bedarf des Beschäfti­
gungssystems an qualifizierten Arbeitskräften (einmal angenommen, er ließe sich
prognostisch zuverlässig ermitteln !) zu sichern, sondern die – jetzt oder später –
beschäftigten Arbeitskräfte möglichst dauerhaft in die Lage zu versetzen, Verände-
rungen in der quantitativen und qualitativen Beschäftigungsstruktur zu überste-
hen und so ein kontinuierliches Arbeitseinkommen zu erzielen. Der nahe­liegende,
aber unzutreffende Einwand gegen diese Interpretation würde in der Behauptung
bestehen, dass sozialpolitische und arbeitsmarktpolitische Strategien der Bildungs-
politik deckungsgleich seien, und ihre „sozialen“ Sicherungsfunktionen nur als
Rationalisierung ihrer Zubringer-Funktionen für das Beschäftigungssystem eine
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 177

Rolle spielen. Dem wäre entgegenzuhalten, dass mit dem Eindringen sozialpoliti-
scher Motive in die Bildungspolitik eine Legitimationsgrundlage für „Überquali-
fikationen“ geschaffen wird, d. h. eine zusätzliche Qualifikationsmarge für jede in-
dividuelle Arbeitskraft, von der weder die Instanzen des Beschäftigungssystems
noch die der Bildungspolitik vorab kalkulieren können, ob sie mit dem Interesse,
welches auch das Beschäftigungssystem an einer flexiblen und mobilen Arbeits-
kraft nimmt, koinzidiert oder darüber hinausgeht.
Es scheint zunächst, als könne das Schulsystem seine Funktion der sozialen Si-
cherung nur in dem Rahmen wahrnehmen, in dem die Instanzen des Beschäfti-
gungssystems überhaupt bereit sind, Arbeitskräfte aufzunehmen. Wir werden al-
lerdings später (Abschnitt 4) sehen, dass es Anzeichen dafür gibt, dass zumindest
das US-amerikanische Bildungssystem eine (latente) sozialpolitische Sicherungs-
funktion auch unter Bedingungen allgemeiner Unterbeschäftigung bzw. der Ar-
beitsmarkt-Diskriminierung bestimmter Gruppen übernimmt, indem es als Ar-
beitsmarkt-Regler „überschüssige“ Arbeitskräfte für eine bestimmte Zeitspanne
absorbiert und außerhalb des Arbeitsmarktes mit materiellen Lebenschancen ver-
sorgt.
Ein weiteres, von Schule und Bildungspolitik relativ leicht zu handhabendes,
weil nicht mit den Unwägbarkeiten einer langfristigen quantitativen und qualita-
tiven Bedarfsabschätzung verbundenes bildungspolitisches Kriterium besteht in
der Übernahme eines Erziehungsauftrages, der sich in erster Linie auf die Aus-
bildung allgemeiner Arbeitstugenden und institutioneller Loyalitäten bezieht. Hier
geht es also nicht um die stoff‌liche Qualifikation der Arbeitskraft zur „Produktiv-
kraft“, sondern um ihre normative Abstimmung auf bestimmte „Produktionsver-
hältnisse“. Auch dieses Bündel von bildungspolitischen Kriterien folgt eher einer
Logik, die auf vorbeugende Stabilisierung orientiert ist; sie gelten der General­
prävention von Klassenkonflikten und individuell abweichenden Verhaltenswei-
sen, die im Rahmen kapitalistischer Produktionsverhältnisse nicht absorbiert
werden könnten.
Am gründlichsten hat der amerikanische Bildungsökonom H. Gintis be-
schrieben, wie die Institutionen des formalen Bildungssystems bereits durch ihre
formalen Prozeduren den „cultural requisites of capitalism“ (Gintis 1972, S. 43)
korrespondieren. Sie vermitteln die Einstellungen und „Tugenden“, die in der in-
dustriell-bürokratischen Arbeitswelt gefordert werden dadurch, dass hier wie dort
die soziale Situation durch hierarchische Anordnungsbefugnisse und die Öko-
nomie der Zeit organisiert ist, dass eine formale Anstaltsdisziplin herrscht, dass
individueller Wettbewerb und individuelle Bewertung gefördert und kooperative
Tugenden eher beeinträchtigt werden, dass „extrinsische“, d. h. nicht in der Tätig-
keit selbst, sondern in ihrem äußerlichen Tauschwert (hier Noten, dort Geld) ge-
legene positive Sanktionen verwendet werden, und dass als negative Sanktion der
178 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

Verlust des sozialen Status und die Aussonderung aus informellen Bezugsgruppen
angedroht ist.
Es würde an dieser Stelle zu weit führen, den Gründen nachzugehen, aus de-
nen die Vermittlung solcher Arbeitstugenden oder allgemeiner: Methoden der
Organisation der sozialen Realität durch das Individuum, offenbar von den Un-
ternehmen und den übrigen Instanzen des Beschäftigungssystems für so pre-
kär gehalten wird, dass sie auch ihrerseits darauf dringen, dass diese Funktionen
der Sozialisation von der Schule verstärkt übernommen werden. An der Tatsa-
che selbst kann aber kein Zweifel bestehen. In einer empirischen Untersuchung
kommt etwa Baethge zu dem Ergebnis, dass es „bei den von den Wirtschaftsver-
bänden durchgeführten Bestrebungen nicht so sehr um die Vermittlung tech-
nischer Fertigkeiten und für Industrialisierung typischer Wissenselemente geht
[…], als vielmehr um die Vermittlung wirtschaftsdienlicher Einstellungen und
Verhaltensweisen“ (1970, S. 77). Eine repräsentative Umfrage in Industrie, Handel
und Handwerk (Arlt und Beelitz 1970, S. 63) kommt zu dem ähnlichen Ergebnis,
dass „die Wünsche der Ausbildungsverantwortlichen an die Hauptschule sich in
den Gebieten der Grundfertigkeiten, des Grundwissens, der wirtschaftlichen, so-
zialen und technischen Bildung in fast bescheidenen und durchaus erfüllbaren
Grenzen halten. Sehr viel anspruchsvoller werden die Aussagen über das erforder-
liche Arbeitsverhalten, über die mitzubringenden allgemeinen Arbeitstugenden.“
Die Skala der von den Befragten in dieser Studie geforderten Tugenden reicht von
„Fleiß, Lernwille, Zielstrebigkeit, Aufgeschlossenheit, Ehrgeiz“ (dieser Komplex
erhielt die höchste Zahl von Nennungen) über „Ordnungssinn“, „Pflichtbewusst-
sein“, „Sauberkeit“, „Ausdauer“ bis hin zu „Urteils- und Kritikfähigkeit“ und „Mo-
bilität“ (geringste Zahl von Nennungen) (Arlt und Beelitz 1970, S. 65)
Die Konditionierung solcher Verhaltensdispositionen, welche die relativ rei-
bungslose Einordnung der Arbeitskraft in die institutionellen Gegebenheiten in-
dustriell-bürokratischer Arbeit begünstigen, ist ebenso wie die prophylaktische
Beschäftigungspolitik (vgl. z. B. den Bericht zur Bildungspolitik 1970, S.  VII, Tz. 4),
die durch verlängerte formale Bildung dem Obsoletwerden der Arbeitskraft vor-
zubeugen geeignet ist, eine objektive Funktion und eine dann reflexiv „eingehol-
te“ Intention von Schule und Bildungspolitik. In beiden Funktionen dient das Bil-
dungssystem der vorbeugenden Abwehr von Konflikten – sei es der Konflikte, die
sich einstellen, wenn die von Unternehmen und Verwaltungen gesetzten Normen
und Arbeitstugenden verletzt oder bewusst aufgekündigt werden; sei es der Kon-
flikte, die sich ergeben würden, wenn Arbeitskraft aufgrund technologischer und
wirtschaftlicher Umstellungen massenhaft unbrauchbar würde. Man kann densel-
ben Sachverhalt auch positiv ausdrücken und dann sagen: Die Institutionen des
Bildungswesens erfüllen die objektive (und zunehmend auch als Ziel verfolgte)
Funktion, die „labor force“ mit einer Lern- und Anpassungsfähigkeit auszustatten,
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 179

die ihr erlaubt, sich über die Veränderungen der Berufs- und Arbeitsplatz-Struk-
tur hinweg im Markt zu halten; und sie erfüllen außerdem die Funktion, Verhal-
tensdispositionen aufzubauen, die den Interessen der herrschenden Instanzen des
Beschäftigungssystems korrespondieren. Vorausgesetzt, diese Ziele wären kom-
patibel und paralysierten sich nicht gegenseitig (was unten zu diskutieren sein
wird), so wäre diese Funktionsbestimmung der Bildungspolitik gewiss eine „Kom-
promissformel“, die der Bestimmung des Gemeinwohls einer kapitalistischen Ge-
sellschaft sehr nahekäme, insofern sie die Interessen von Arbeit und Kapital inte-
griert, ohne ihr Verhältnis in Frage zu stellen.
Eine solche Gemeinwohl-Definition für die Bildungspolitik und das Bildungs-
system hatte im Übrigen für diese selbst den wesentlichen Vorzug, von internem
Entscheidungs- und Ungewissheitsdruck zu entlasten. Aus verwaltungssoziolo-
gischen und politikwissenschaftlichen Überlegungen, die hier nicht auszuführen
sind, lässt sich die Vermutung ableiten, dass die mit der Formulierung und Aus-
führung politischer Strategien befassten Organe des Staates, also Ministerien, Ver-
waltungen, Ausschüsse, Reformkommissionen usw., solchen Zielformulierungen
für ihr eigenes Handeln den Vorzug geben, bei denen sich für die einzelnen Pro-
gramme und Maßnahmen jederzeit ein klarer und möglichst nicht-kontroverser
Richtigkeitsnachweis führen lässt. Eine Bildungspolitik, die sich darauf festlegen
wollte, genau die Menge und Art von Arbeitskraft zu erzeugen, die im Beschäfti-
gungssystem zukünftig angefordert werden, d. h. eine Bildungspolitik, die strikt
nachfrageorientiert wäre, käme angesichts dieses Kriteriums in große Schwierig-
keiten. Die Vielzahl unbekannter Daten, mit denen sie es zu tun hätte, würde je-
der bestimmten politischen Strategie den Nachweis praktisch unmöglich machen,
dass sie „richtig“ oder auch nur „besser“ als die genau entgegengesetzte Strate-
gie sei. Allzu „anspruchsvolle“, d. h. mit einem zu großen sachlichen, zeitlichen
oder sozialen Aktionsradius operierende politische Programme entziehen sich
dadurch, dass sie sich in einem Gestrüpp von Kontroversen über ihre Vorausset-
zungen und präsumptiven Wirkungen und Nebenwirkungen verfangen, die Vor-
aussetzungen für ihr eigenes Wirksamwerden.
Der ihr innewohnende Einigungs- und Handlungszwang veranlasst also Po-
litik und Verwaltung, sich nach Zieldefinitionen umzusehen, die so handlich
und operativ eindeutig sind, dass sie für jede Maßnahme, jedes Gesetz, jede vor-
geschlagene Reform usw. eine unstrittige Beurteilung erlauben, ob sie zielkonform
sind oder nicht. Dieses Kriterium der „Handlichkeit“ wird von quantitativen Ziel-
setzungen im Allgemeinen leichter erfüllt als von qualitativen, von Negativ-Zie-
len leichter als von positiv formulierten, von zeitlichen Nahzielen leichter als von
Fernzielen, von pauschal definierten leichter als von spezifisch definierten. Schon
aus diesen Gründen der Minimierung ihrer eigenen Beweislasten und Begrün-
dungspflichten tendieren Politik und Verwaltung zu ihrem oft oberflächlich ver-
180 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

dammten Konservatismus, „Ritualismus“ und „Inkrementalismus“, im konkreten


Falle also: zur strategischen Orientierung an einem relativ kurzfristig konzipier-
ten, pauschal und präventiv definierten, systemkonformen „Gemeinwohl“.
Schließlich lassen sich für die hier vorgeschlagene objektive Funktionsbestim-
mung des Bildungssystems, nämlich die Ausstattung der Arbeitskraft mit einer
unspezifischen Fähigkeit zur Anpassung an Veränderungen des Arbeitsmarktes
sowie mit den zugehörigen Arbeitstugenden und institutionellen Loyalitäten auch
Gesichtspunkte angeben, die plausibel machen, dass in entwickelten kapitalisti-
schen Industriegesellschaften es genau diese „allgemeinen“ Probleme der stoff‌li-
chen und gesellschaftlichen Integration der Arbeitskraft in das Beschäftigungssys-
tem sind, die sich viel deutlicher bemerkbar machen und verschärfen als etwa das
Problem der Ausstattung des Beschäftigungssystems mit hinreichend qualifizier-
ten Arbeitskräften. Was die Bedrohung der individuellen Qualifikationen und der
an ihnen hängenden Berufspositionen und Statusränge angeht, so dürfte das Ri-
siko der Obsoleszenz und der Entqualifizierung ein Konfliktpotential (und nicht
vornehmlich einen arbeitswirtschaftlich bedingten Verwertungsengpass ! ) darstel-
len, auf den die staatliche Politik im Allgemeinen und die Bildungspolitik im Be-
sonderen allen Grund hat, sich vorbeugend einzustellen, indem sie über die ak-
tuelle oder absehbare Bedarfslage des Arbeitsmarktes hinaus die Optionen der
individuellen Arbeitskraft zu maximieren trachtet. – Was auf der anderen Seite
die kulturellen Disziplinierungen, die unter dem Stichwort der „Arbeitstugenden“
diskutiert wurden, angeht, so könnte man argumentieren, dass das Funktionie-
ren einer industriell entwickelten kapitalistischen Gesellschaft zunehmend von
der verlässlichen Internalisierung solcher „kulturellen Produktivkräfte“ durch die
Arbeitenden abhängig wird (vgl. Armbruster et al. 1971), selbst aber gleichzeitig
die repressiven kulturellen Traditionen (sei es vom Typus der „protestantischen
Ethik“, sei es vom Typus eines handwerklichen „Berufsstolzes“), die die Reproduk-
tion solcher Tugenden verbürgt haben mögen, aufzulösen tendiert; auch diese Hy-
pothese würde auf den strategischen Stellenwert des im formalen Bildungssystem
sich abspielenden Sozialisationsprozesses verweisen, nämlich auf Funktionen für
die kulturelle Integration der Arbeitskraft in die Strukturen des Beschäftigungs-
systems, die Schule und Hochschule gleichsam kompensatorisch übernehmen
müssen6.

6 Das scheinbar „luxuriöse“ Nachfrage-Verhalten des Beschäftigungssystems, das auch um


den Preis höherer Lohnkosten durchgehalten wird, kann als indirekter Indikator für die
„gesellschaftliche“ Qualifikation gewertet werden, die das Schulsystem erzeugt. Es ist Viel-
fach festgestellt worden (z. B. Armbruster et al. 1971; Gintis 1971; Jencks 1972), dass die Un-
ternehmen, die in ihrem Nachfrageverhalten Bewerbern mit höherem Abschluss-Zertifikat
den Vorrang geben, dies nicht oder nicht in erster Linie im Hinblick auf die Qualifikations-,
sondern auf die Sozialisationsfunktion und den Auslesemodus der entsprechenden Schulen
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 181

Die zuletzt angedeuteten Argumentationslinien haben hier lediglich den Sinn,


ein bestimmtes Verfahren der Funktionsbestimmung des Bildungssystems noch-
mals zu verdeutlichen und zu exemplifizieren. Dieses Verfahren geht von gesell-
schaftlichen „Strukturproblemen“, d. h. von Problemlagen aus, die sich aufgrund
empirisch identifizierbarer Entwicklungstendenzen verschärfen. Es wird dann,
zweitens, gefragt, ob und gegebenenfalls wie die Bearbeitung dieser Strukturpro-
bleme zum Handlungsthema staatlicher Politik im Allgemeinen und der Bildungs-
politik im Besonderen wird, wofür insbesondere die Binnenstruktur des politisch-
administrativen Systems und sein Vorrat an Handlungsressourcen (wie fiskalische
Mittel, Information und Konsensus) eine Rolle spielen. Schließlich wäre die (wei-
ter unten behandelte) Frage zu stellen, welche Folgeprobleme sich aus dieser po-
litischen Bearbeitung gesellschaftlicher Problemlagen ergeben – sei es aufgrund
einer Nicht-Kongruenz von Problemlage und Zieldefinition des politischen Sys-
tems, sei es aufgrund von Inkonsistenzen im politisch definierten Zielkatalog
selbst. Eine solche, im Gang der Forschung zu verfolgende Sequenz von objekti-
ver Problemlage, politischer Problemdefinition und Folgeproblemen scheint jenen
konkurrierenden Ansitzen in ihrer Erklärungskraft überlegen zu sein, welche von
der Perspektive des politischen Akteurs „Staat“ aus argumentieren und dabei da-
von ausgehen, dass die vom politischen System vollzogene Definition und Struk-
turierung der Probleme im großen und ganzen mit den objektiven Problemlagen
einer Gesellschaft schon identisch seien (dies entspräche der merkwürdig har-
monistischen Vorstellung, der Staat könne tatsächlich als „ideeller Gesamtkapita-
list“ fungieren), bzw. dass die Probleme, die der Staat sich zum Handlungsthema
macht, aufgrund einfacher politischer Aggregation der Bedürfnisse von Staatsbür-
gern zustande kommen (dies entspräche den naivsten Modellen einer pluralisti-
schen Demokratietheorie).

und Hochschulen tun. Zur Einstellungsvoraussetzung werden dann nicht die erworbenen
Kenntnisse und Fertigkeiten, sondern der Nachweis der Fähigkeit, sich den institutionel-
len Bedingungen von Schule und Hochschule einordnen zu können und deren Prüfungs-
anforderungen zu genügen. Vgl. f. viele die frühe und ideologisch unverdächtige Aussage
des Ökonomen F. Machlup: „Many employers prefer to hire only college graduates, not be-
cause the particular jobs require any qualifications to which a college degree contributes any-
thing, but only because a college degree serves them as a credential for the diligence and in-
telligence of the applicant. In these instances society at large may not benefit from the four
additional years of education; and the income differential earned by college graduates is not
due to the educational effects but only to the selective function of the college.“ (Zit. nach
Spengler 1972, S. 229).
182 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

4 Funktionen des Bildungssystems


und Strukturprobleme des politischen Systems

Es war oben davon die Rede, dass Politik und Verwaltung des Bildungssystems
– beide befinden sich in einem Verhältnis der wechselseitigen Verschränkung, das
eine analytische Trennung kaum mehr zulässt – sich bei dem Versuch, die ihm
abgeforderten gesellschaftlichen Funktionen zu erfüllen, in einem „Kriterien­
vakuum“ befinden, d. h. in einer Situation, in der es an unzweideutigen „Impera-
tiven“ und prognostischen Kenntnissen mangelt, die in Handlungsanweisungen
für Reformpolitik umzumünzen wären. Gleichwohl impliziert die so entstehende
„Wahlfreiheit“ hinsichtlich der Kriterien, die für Reformpolitik maßgeblich wer-
den sollen, keine entsprechende „Handlungsfreiheit“; trotz der „Unterdetermi-
niertheit“ der Instruktionen, die die Bildungspolitik von „außen“ erhält, sind die
organisatorischen, informationellen, fiskalischen und Konsens-Ressourcen des
politischen Handelns allemal beschränkt.
Unter solchen Bedingungen, unter denen staatliche Politik zwar nicht auf Ziele,
sehr wohl aber auf die bei der Verfolgung oft beliebiger Ziele zur Disposition ste-
henden Mittel festgelegt ist, tendiert sie dazu, ihre eigenen Handlungsbeschränkun-
gen zum Thema ihrer Politik zu machen. Häufig haben Beobachter und Kritiker
der Bildungsreform-Diskussion in der BRD angemerkt, dass sich diese Diskussion
von der Ebene der Ziele, also der tatsächlichen, notwendigen, wünschenswerten
usw. Funktionen des Bildungssystems auf die Ebene der Mittel, nämlich der Be-
schaffung bzw. Ökonomisierung des Einsatzes ihrer Ressourcen verschoben hat.
Zum Thema der Reform werden ihre eigenen Engpässe, nicht ihre gesellschaftli-
chen Ziele und Funktionen, Rahmen- und Gesetzgebungskompetenzen, die För-
derung und Programmierung der Bildungsforschung, die Aufstellung von Finanz-
planungen und Anstrengungen zur wirtschaftlicheren Nutzung der vorhandenen
baulichen und personellen Bildungskapazitäten, die Modernisierung der Ent-
scheidungsstrukturen in Schule und Hochschule und nicht zuletzt die Versuche
zur gewaltsamen Einschränkung der im Bildungssystem sich manifestierenden
politischen Konflikte – diese Thematiken, mit denen die Bildungspolitik sich in
den letzten Jahren vorrangig befasst hat, lassen sich sämtlich als Versuche kenn-
zeichnen, durch die staatliche Instanzen ihre eigene bildungspolitische Interven-
tions- und Dispositionsfähigkeit zu erhalten und zu erhöhen bestrebt sind. Mit
solchen Reformanstrengungen reagieren die politischen Institutionen auf ihr ei-
genes Strukturproblem, das sich allgemein als Missverhältnis zwischen den ihnen
abgeforderten Ordnungs- und Steuerungsleistungen einerseits und den ihnen da-
für zur Verfügung stehenden Mitteln und Kompetenzen andererseits beschreiben
lässt. Natürlich bleiben von den Anstrengungen der Bildungsreform, die Bedin-
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 183

gungen ihrer eigenen Möglichkeit erst einmal herzustellen, die realen Funktio-
nen des Bildungssystems nicht unberührt; betroffen werden sie allerdings in einer
Weise, die sich allenfalls als Kette von Nebenwirkungen, nicht aber als zielgerich-
tete Funktionsveränderung charakterisieren lässt.
Unter den Impulsen der Bildungspolitik, die von den internen Strukturpro-
blemen des politischen Systems generiert werden, dürfte allerdings das Problem
der Chancengleichheit und damit der Sicherung der politischen Legitimations-
basis von der größten Bedeutung sein. Das Verhältnis der bürgerlich-kapitalisti-
schen Gesellschaft zu den für sie selbst konstitutiven egalitären Normen war von
allem Anfang an prekär und Widersprüchlich: auf der einen Seite ist das Verhält-
nis von Marktteilnehmern, die die von ihnen jeweils besessenen Waren (Kapital,
Boden, Arbeit) frei austauschen, das Urbild der Chancengleichheit; auf der ande-
ren Seite machen aber die Resultate dieses Austausches, nämlich die Entstehung
eines Ausbeutungs- und Klassenverhältnisses zwischen Kapital und Arbeit, die
konstitutive Fiktion der Chancengleichheit dauernd zunichte. Unaufhaltsam und
immer wieder verkehrt sich das egalitäre Verhältnis von Privatrechts-Subjekten
in ein reales Gewaltverhältnis. Eine historische Entwicklungslinie des kapitalisti-
schen Staates lässt sich als Serie von Versuchen beschreiben, diesen Widerspruch
so weit zu entschärfen, dass er unterhalb der Schwelle nicht mehr kanalisierbarer
Klassenauseinandersetzungen bleibt. Die Einführung des allgemeinen Wahlrechts,
des Koalitionsrechts sowie sozialstaatlicher Statusgarantien sind die wichtigsten
Stufen dieses Prozesses.
Der Versuch, das staatlich organisierte Schul- und Bildungssystem als einen
weiteren Hebel zur Kompensation der Chancen-Ungleichheit einer Klassengesell-
schaft anzusetzen und Bildung zum Bürgerrecht zu proklamieren (Dahrendorf
1965), unterscheidet sich von allen vorangegangenen dadurch, dass es hier nicht
um die nachträgliche Korrektur oder Abschwächung der durch Austauschprozes-
se zustande gekommenen Ungleichheiten geht, sondern um die Herstellung von
Chancengleich vor dem und außerhalb des Marktprozesses. Indem die staatlich
organisierte Bestimmung des individuellen sozialen Status nicht mehr nur aus-
gleichend individuelle Benachteiligungen korrigiert, sondern sich über das Schul-
wesen als „Zuteilung von Lebenschancen“ (Schelsky 1976) organisiert, entkoppelt
sich die sozialstaatliche Bildungspolitik, jedenfalls formell, vom Tauschvorgang
auf Arbeits- und Gütermärkten; denn trotz aller oben bezeichneten Analogien
zwischen den Herrschaftsverhältnissen industriell-bürokratischer Arbeit einer-
seits und den anstaltlichen Gewaltverhältnissen und Erfolgskriterien andererseits
ist doch ein struktureller Unterschied nicht zu übersehen: die Mitgliedschaft in ei-
nem Industriebetrieb sowie der daraus sich ergebende soziale und ökonomische
Status eines Individuums sind Resultat eines Tauschaktes, der zwar formell zwi-
184 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

schen gleichen Rechtssubjekten zustande kommt, zu dem aber der Arbeiter um


der Erhaltung seiner Arbeitskraft und seines Lebens willen, also wegen des ihm
ausgezahlten Lohnes, genötigt ist. Anders bei der Mitgliedschaft von Lernenden
in Schulen und Hochschulen: nicht der Zwang zur materiellen Reproduktion ih-
res Lebens macht sie zu Schülern und Studenten, und sie reproduzieren ihr Le-
ben in aller Regel nicht durch die „Arbeit“ des Lernens, die ja keine Lohnarbeit ist.
Gleichwohl bleibt materiell natürlich richtig, dass der durch Teilnahme an staat-
lichen Bildungseinrichtungen, z. B. durch ein Abschlusszertifikat, begründete so-
ziale Status (oder besser: Statusanspruch) zur sozialen Realität erst dadurch wird,
dass er durch einen entsprechenden Arbeitsvertrag von den Instanzen des Be-
schäftigungssystems bestätigt und eingelöst wird.
Weshalb wird das Problem der Chancengleichheit nun zum politischen, d. h.
durch staatliche Institutionen zu bearbeitenden Problem ? Man kann sagen, dass
der kapitalistische Staat als Staat nur Legitimität besitzt und ein als gerecht gelten-
des Gewaltmonopol ausüben kann, wenn er durch die Anwendung eines formalen
Gleichheitsprinzips auf alle „Bürger“ sich deren Unterstützung und Anerkennung
verschafft d. h. sich gegenüber den Gruppen- und Klassenauseinandersetzungen
als „neutrale Instanz“, als Sachwalter einer „Soziodizee“ (Bourdieu und Passe-
ron 1971) darstellt. Gleichzeitig tendieren aber die außerhalb der Sphäre politi-
scher Herrschaft entstehenden Macht- und Ungleichheitsverhältnisse dahin, diese
Gleichheitsbedingung, die die Grundlage der staatlichen Herrschaftsorganisation
ist, als fiktiv in Erscheinung treten zu lassen. Bewahren kann der Staat seine eige-
ne Legitimität, d. h. die Unterstützung und Anerkennung durch die Bürger nur in
dem Maße, wie es ihm gelingt, die Fiktion staatsbürgerlicher Gleichheit aufrecht-
zuerhalten und gegen jene Erfahrungen von Unterprivilegierung und Ausbeutung,
wie sie durch die ökonomischen Mechanismen einer kapitalistischen Gesellschaft
dauernd erzeugt werden, wirksam zu verteidigen; denn anderenfalls gerieten die
staatlichen Institutionen selbst in Gefahr, des Anscheins ihrer Neutralität entklei-
det, d. h. aber: als Teil der herrschenden Klasse identifiziert und bekämpft zu wer-
den. Dieses Strukturproblem nötigt die staatliche Politik, die dauernd aufs neue
erzeugten Evidenzen von Chancenungleichheit durch Wort und Tat zu dementie-
ren, während der generierende Mechanismus, aus dem diese Ungleichheit hervor-
geht, nämlich der soziale Tatbestand privater Kapitalverwertung, doch mindestens
so lange unantastbar bleibt, wie er dementiert statt zum expliziten Angriffspunkt
staatlicher Politik gemacht wird.
Die Bildungspolitik ist unter allen anderen Fachpolitiken vielleicht das sinnfäl-
ligste Beispiel dafür, wie der Staat ein kontrafaktisches Erscheinungsbild von Chan-
cengleichheit und damit von der Klassen-Neutralität seiner eigenen Funktionen
zu produzieren sucht, während doch gleichzeitig sozialer Status und Lebenschan-
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 185

cen der Individuen an die Bewegungen einer profitgesteuerten Ökonomie gebun-


den bleiben. Weil die ideologischen Systemprämissen einer egalitären Wirtschafts-
und Gesellschaftsstruktur weder offen fallengelassen noch aber im ökonomischen
System selbst eingelöst werden können, übernimmt außerhalb der marktgesteu-
erten Verwertungsprozesse, aber zugleich in Abhängigkeit von ihnen, das öffent-
liche Bildungssystem die Funktion der Versöhnung dieser kontradiktorischen Be-
dingungen durch eine formelle Politisierung der gesellschaftlichen Verteilung von
Sozialstatus und Lebenschancen.
Bloß formell, d. h. materiell durchaus abhängig vom ökonomischen Prozess,
bleibt diese Politisierung insofern, als ja das Quantum der staatlichen Haushalts-
mittel, das für den Ausbau des öffentlichen Bildungswesens zur Verfügung steht,
von ökonomischen und konjunkturellen Bedingungen limitiert ist, und weil im
ökonomischen System selbst, d. h. auf dem Arbeitsmarkt, darüber entschieden
wird, welcher Status und welche Lebenschancen dem individuellen Träger einer
bestimmten Qualifikation im Berufsleben tatsächlich zukommen. Selbst wenn
das Bildungssystem in der Lage sein sollte, die beiden anderen denkbaren Deter-
minationsverhältnisse, denen es seitens des ökonomischen Systems ausgesetzt ist
(der Abhängigkeit des Zugangs zu und des Erfolgs in den öffentlichen Bildungs-
einrichtungen vom sozial-ökonomischen Status der jeweiligen Herkunftsgruppe;
und der Bestimmung von Curricula und Kapazitäten der Bildungseinrichtungen
durch „Bedarfs“-Gesichtspunkte des ökonomischen Systems) zu lockern, so bliebe
doch, aufgrund der beiden zuerst genannten Gesichtspunkte (fiskalische Restrik-
tionen und Statusverteilung durch Arbeitsmarkt) die „Autonomie“ des Bildungs-
systems als einer politisch organisierten Methode der Zuteilung gesellschaftlicher
Lebenschancen höchst begrenzt.
Diese Begrenztheit impliziert allerdings nicht, dass das Bildungssystem nicht
tatsächlich eine entscheidende Funktion (wenn auch nicht für die faktische Her-
stellung von „Chancengleichheit“, so doch) für die Durchsetzung von Gesell-
schaftsbildern und gesamtgesellschaftlichen Situationsdeutungen spielen könnte,
in denen der Widerspruch zwischen formeller Gleichheit und faktischer Ungleich-
heit ausgelöscht ist. Die liberale Utopie einer „Bildungsgesellschaft“, in der die Teil-
nahme an formalen Bildungsgängen das gesellschaftliche Schicksal der Menschen
zu erheblichen zeitlichen Anteilen ausfüllt und bestimmt, zielt genau auf eine Or-
ganisation des Bewusstseins der Gesellschaft von ihren eigenen Strukturen, in der
es keine nennenswerten und konfliktwürdigen Privilegien und Abhängigkeitsver-
hältnisse mehr gibt. Die Propagierung dieser ungemein loyalitätsbindenden Vi-
sion einer Gesellschaft, in der jedem nahezu jederzeit jede Option offensteht, ist
durchaus bestimmt und geeignet, den Tatbestand zu verdunkeln (vgl. dazu und
zum folgenden vor allem Bourdieu und Passeron 1971, bes. S. 222 ff.), dass weder
186 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

die Bildungspolitik freie Hand hat, diese Vision ins Werk zu setzen, noch das ge-
sellschaftliche Schicksal der Individuen in erster Linie von dem bestimmt wird,
was sie auf Schulen gelernt haben.
Die Vermutung, dass Tendenzen und Motive der Bildungspolitik sich zu er-
heblichen Teilen als Reaktion auf die legitimatorischen Strukturprobleme einer
Gesellschaft erklären lassen, die ihre eigenen egalitären Prämissen beständig
durchlöchert und diskreditiert, ließe sich durch die folgenden hypothetischen
Überlegungen, die bisher nirgends systematisch überprüft worden sind, erhär-
ten. – Erstens könnte eine mit den genannten Prätentionen und mit demonstrati-
ver politischer Priorität auftretende Bildungspolitik die Funktion haben, die von
Individuen in einer bestimmten sozialen Lage zu einem bestimmten Zeitpunkt
erfahrenen Deprivationen und Frustrationen in der Zeitdimension kontingent
werden zu lassen: aktuelle Misserfolgserlebnisse könnten durch einen Vertrös-
tungseffekt relativiert und so an der Manifestation als soziale Konflikte gehindert
werden. Insbesondere könnte dies die latente Funktion eines ausgebauten Systems
von Einrichtungen der Umschulung, Erwachsenenbildung und Weiterbildung
sein, insofern es diesem gelingt, die dauernde Revidierbarkeit und Nicht-End-
gültigkeit des sozialen Status als subjektive Realität zu etablieren. – Zweitens sug-
geriert die politische Programmatik einer expansiven Bildungspolitik eine indivi-
dualistische Problemdefinition in einer gegebenen sozialen Lage; die individuelle
Lernanstrengung wird anstelle der kollektiven und organisierten politischen Aus-
einandersetzung als das adäquate Mittel der sozialen Veränderung nahegelegt. Die
konfliktabsorbierenden Funktionen, die mit der Ausbreitung dieses Denk- und
Interpretationsmusters einhergehen, liegen auf der Hand, zumal sie, drittens, auch
im Umkehrschluss wirken: Wenn als die adäquate Strategie zur Veränderung der
sozialen Lage die individuelle Teilnahme an formalen Bildungsprozessen gilt, dann
bietet sich zur Interpretation des Misserfolges derer, denen die Verbesserung ihrer
sozialen Lage nicht gelungen ist, der Verweis auf ihren schuldhaften Mangel an
entsprechenden Motiven und Fähigkeiten an („blaming-the-victim“-Stereotyp).  –
Viertens eignet sich Bildungspolitik wie kaum eine andere Einzelpolitik für die
Zwecke der Absicherung der Legitimationsbasis des politischen Systems deshalb,
weil die von ihr auferlegten Belastungen nicht klassen- oder gruppenspezifisch
zugerechnet werden können. Ihre Reformaktivitäten sind (unter Bezugnahme auf
wirtschaftliches Wachstum, technischen Fortschritt, soziale Sicherheit, internatio-
nale Konkurrenz, soziale Gleichheit, sozialen Aufstieg usw.) so multifunktional
auslegbar, dass gegen die prinzipielle Notwendigkeit und Wünschbarkeit einer ex-
pansiven Bildungspolitik jedenfalls in der BRD (noch) keine grundsätzlichen und
einflussreichen politischen Einwände erhoben worden sind. Die bildungspolitische
Bearbeitung von Legitimationsproblemen und sozialstrukturellen Konfliktrisiken
wird daher durch die ungewöhnlich breite politische Konsenszone, auf die Bil-
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 187

dungspolitik im Gegensatz zu anderen Politiken rechnen kann, begünstigt. – In


einer „Bildungsgesellschaft“, d. h. in einer Gesellschaft, in der Dauer und Art der
Teilnahme der Individuen an formalen Bildungsprozessen als maßgebliche Vor-
aussetzung und Begründung für ihr gesellschaftliches Schicksal gelten, dürfte die
Anerkennung von Bildung als Medium der vertikalen sozialen Differenzierung in
den Dimensionen von Status und Anordnungsbefugnis zur Rechtfertigung sozia-
ler Ungleichheit wesentlich beitragen. Die Privilegien derer, die ihren relativ be-
vorzugten Status durch Verweis auf entsprechende Zertifikate von Schulen und
Hochschulen verteidigen können, lassen sich – ein solches, „bildungszentriertes“
Gesellschaftsbild vorausgesetzt – leicht gegen Kritik immunisieren, – unabhängig
davon, ob die ausgewiesenen Qualifikationen für eine privilegierte Positionsrolle
wirklich relevant sind und ihre Privilegien begründen können oder nicht. Ist dies
nicht der Fall (vgl. das Gorz-Zitat, oben Fn. 3), so spielen Ausbildungszertifikate
die Rolle eines defensiv einsetzbaren symbolischen Appendix von Autoritäts- und
Privilegienstrukturen; dieser Effekt dürfte insbesondere den Interessen von tech-
nischer Intelligenz und professionalisierten Mittelschichten entgegenkommen.
Sollte sich die Serie der zuletzt genannten Hypothesen überprüfen und bestä-
tigen lassen, so würde das bedeuten, dass die staatliche Bildungspolitik die „ideo-
logiebildenden“, d. h. das Bewusstsein der Gesellschaft von sich selbst organisieren-
den Funktionen, die wir hier unterstellt haben, tatsächlich erfüllt. Andererseits
ist nicht zu erwarten, dass sich eine solche Strategie der Legitimationsbeschaf-
fung ohne Widersprüche und Folgeprobleme durchsetzen könnte. Unabhängig
von Wirksamkeit oder Unwirksamkeit einer solchen bildungspolitischen Strate-
gie sollte hier allerdings der Gesichtspunkt hervorgehoben werden, dass die mit
der funktionsnotwendig prätendierten Klassen-Neutralität des kapitalistischen
Staates zusammenhängenden Strukturprobleme sehr wohl zum auslösenden Mo-
tiv bildungspolitischer Reformprogramme und der ihnen zugesprochenen Priori-
tät geworden sein können. Damit ist auf einen Sachverhalt hingewiesen, der am
ausführlichsten von M. Edelman (1964) thematisiert worden ist: soziales Han-
deln im Allgemeinen und Handeln staatlicher Organe (d. h. deren „Politik“) im
besonderen weisen immer die doppelte Funktion auf, sowohl die objektiven Ge-
gebenheiten in der jeweiligen Umwelt zu verändern (das ist die „in­strumentelle“
Seite) wie auch das gesellschaftliche Problemverständnis von dieser Umwelt zu
organisieren und Zuversicht in die Lösbarkeit der so definierten Probleme zu er-
zeugen („expressive“ Funktion des Handelns). Von wenigen Ausnahmen (Mül-
ler 1973, S. 222 ff.; Ortmann 1971, bes. S. 155 – ​178) abgesehen, ist die staatliche Bil-
dungspolitik bisher vorwiegend im Hinblick auf ihre instrumentellen Funktionen
wissenschaftlich untersucht worden, insbesondere was ihren Beitrag zur Durch-
setzung egalitärer gesellschaftlicher Normen betrifft (der in aller Regel als gering
befunden wurde). Unbeachtet geblieben sind dagegen die „symbolischen“, Situa-
188 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

tionsdeutungen generierenden und auf diesem Wege eventuell gesellschaftliche


Konfliktpotentiale absorbierenden Funktionen, denen hier mit einigen explorati-
ven Überlegungen nachgegangen werden sollte. Gegenüber diesen mehr indirekt
wirkenden, nicht auf den Kreis der Mitglieder des formalen Bildungssystems be-
schränkten, symbolischen Funktionen der staatlichen Bildungspolitik für die Le-
gitimationsbeschaffung des politischen Systems sind natürlich die expliziten An-
strengungen nicht zu übersehen (wenn auch möglicherweise von zweitrangiger
Bedeutung), die Schule zum Träger politischer Sozialisationsprozesse zu machen.
Im Mittelpunkt der wissenschaftlichen Untersuchung sowie der politisch moti-
vierten Kritik haben bisher vor allem die expliziten und in Lehrprogrammen und
Lernzielen objektivierten Ziele der politischen Bildung, des Sozialkundeunter-
richts usw. gestanden (vgl. z. B. Heinisch 1970). Ungeklärt ist allerdings, ob beim
Aufbau politischer Verhaltensdispositionen die in der Schule institutionalisierten
Lernvorgänge gegenüber anderen (z. B. in Familie und Massenmedien) von über-
wiegender Bedeutung sind, und ferner, wie sich die positiven, im Unterricht ex-
plizierten politischen Symbole zu den mehr implizit vermittelten „Feindbildern“
und durch Repressionsakte ausgeschalteten politischen Ideen im Hinblick auf ih-
ren Einfluss für politische Sozialisation verhalten.

5 Funktionszuwachs des Bildungssystems

Unter dem Stichwort des „Funktionszuwachses“ des formalen Bil­dungssystems


sollen hier drei gesellschaftliche Strukturprobleme entwickelter industrieller Ge-
sellschaften diskutiert werden, aufgrund derer das Schulsystem genötigt ist,
gleichsam substitutiv7 Aufgaben der Organisation des gesellschaftlichen Lebens
zu übernehmen, die in früheren Phasen der industriellen Entwicklung (und erst
recht in nicht-industriellen Gesellschaften) von anderen Subsystemen erfüllt wor-
den sind. In welchem Umfang und aufgrund welcher Problem- und Zieldefinitio-
nen solche substitutiven Organisationsleistungen zustande kommen, hängt dabei
wiederum von Konstitutionsprozessen im staatlichen Bereich selbst ab.
Ein Topos der soziologischen Diskussion ist zunächst in diesem Zusammen-
hang der Funktionsverlust der Kleinfamilie. Deren Merkmale (Beschränkung auf
zwei Generationen, Trennung von Wohnung und Arbeitsplatz, ausgedehnte Be-

7 Der Aspekt der Substitution problematisch gewordener gesellschaftlicher Funktionen durch


formale Bildungseinrichtungen wäre vermutlich generell ein Schlüssel für die historische
Entwicklung des Schulsystems: „Schulen sind […] im Selbstverständnis ihrer Gründer häu-
fig kompensatorische Einrichtungen: Was nicht mehr selbstverständlich außerhalb von In-
stitutionen gelernt wird, soll über bewusste Prozesse der Planung und Veranstaltung erreicht
werden“ (Fend 1973, S. 84).
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 189

rufstätigkeit der Frau, Beschränkung der Familien-Interaktion auf Freizeit- und


Konsumfunktionen, Wohnverhältnisse, Suburbanisierung usw.) haben die Folge
einer zunehmenden Beschränkung der im Familienverband (über die pri­märe
Sozialisation hinaus) vollziehbaren Sozialisations- und Erziehungsfunktionen.
Mit der Einrichtung von Kindergarten und Institutionen der Vorschulerziehung
reagieren die staatlichen Instanzen auf diesen Funktionsverlust der Kleinfamilie
umso bereitwilliger, als dies gleichzeitig die Bedingung dafür ist, dass eine große
Zahl von weiblichen Arbeitskräften für den Arbeitsmarkt erhalten werden kann.
Unterstützt wird diese Tendenz weiterhin von unzweideutigen sozialwissenschaft-
lichen Nachweisen, dass insbesondere die vorschulischen familiären Sozialisa­
tionsbedingungen von entscheidender Bedeutung für Schulkarriere und -erfolg
sind, dass also m. a. W. die Zurückdrängung des Einflusses der familiären Sozia-
lisationsbedingungen eine der entscheidenden Vorbedingungen für jeden Fort-
schritt in der Egalisierung von Bildungschancen ist. Darin drückt sich, ebenso wie
in einer gewissen Tendenz zur Ganztagsschule, ein Trend zur Übernahme familiä-
rer Organisationsleistungen auf formale Bildungseinrichtungen aus.
Eine parallele Entwicklung zeigt sich, wenn auch aus anderen Gründen, im
Bereich der beruflichen Bildung, wo ebenfalls der im Produktionsbetrieb selbst
sich vollziehende Lernprozess als entweder für die einzelnen Unternehmen zu
kostspielig und/oder von seinen Ergebnissen her zu uneffektiv erscheint und da-
her zunehmend an formale Bildungseinrichtungen „ausgelagert“ wird (vgl. dazu
Gutachten von Baethge 1975). Weniger sinnfällig, aber in seinen Konsequenzen
möglicherweise noch gravierender, ist ein Funktionsverlust der Mechanismen,
welche die Transmission von Verhaltensorientierungen in vor- und frühindustriel-
len Gesellschaften bewerkstelligt haben mögen, und zwar insbesondere hinsicht-
lich der Rollen- und gesellschaftlichen Lebensbereiche, die in nur mittelbarem
Zusammenhang mit dem Bereich beruflicher Arbeit stehen. Die Qualifikation des
individuellen Arbeitsvermögens bringt weder automatisch noch auf dem Wege
der selbstverständlichen kulturellen Überlieferung die Qualifikation mit sich, nun
auch eine Erwachsenenrolle entsprechend den Verhaltensforderungen einer diffe-
renzierten Industriegesellschaft ausfüllen zu können; daher muss die Übermitt-
lung dieser Rollenqualifikationen durch förmlich organisatorische Vorkehrun-
gen im Bildungssystem selbst geleistet werden. Die Dringlichkeit dieser weiteren
substitutiven Funktionsübernahme des Bildungssystems spiegelt sich in der Cur-
riculum-Theorie (Blankertz 1969; Robinsohn 1967), die darauf abzielt, möglichst
vollständig und „flächendeckend“ Lebenssituationen zu simulieren und die ih-
nen entsprechenden Verhaltensdispositionen aufzubauen. Der Bezugsrahmen der
Curriculum-Entwicklung reicht (laut einem Gutachten des Deutschen Bildungs-
rates von 1970) „von den Berufsfeldern über die verschiedenen Stufen wissen-
schaftlicher Orientierung bis zu jenen Lebensbereichen, die durch Wohnen, fa-
190 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

miliäres Zusammenleben, Umgang mit Menschen, politische Tätigkeit, Religion,


Kunst, Sport, Unterhaltung“ umschrieben sind, und erstreckt sich ferner auf Be-
reiche wie Altersrollen, Gesundheit, Erziehung, Sexualität, Recht, Freizeit, Ver-
kehr, Konsum. In allen diesen Bereichen muss das Schulsystem Programme und
curriculare Konzeptionen entwickeln, die geeignet sind, die Lücke auszufüllen,
die ein – aus hier nicht näher zu erörternden Gründen paralysiertes – Konzept
bürgerlicher Allgemeinbildung und ihrer Organe hinterlassen hat. Dass das poli-
tische wie das ökonomische System am Aufbau solcher Verhaltensdispositionen
ein erhebliches Interesse nehmen müssen, ist nicht nur aus dem Gesichtspunkt der
Verstärkung sozialer Kontrollen (sozusagen einer generalisierten und präventiven
Sozialpädagogik als Abwehr gegen „abweichendes Verhalten“) einleuchtend8, son-
dern auch zur Herstellung der Reaktionsbereitschaft auf politische Symbole und
vor allem die der Konsumwerbung („the more educated the consumer, the more
voracious his appetites“; Lash 1972, S. 43; vgl. auch Illich 1971).
Schließlich erfüllt – drittens – das formale Bildungssystem substituive Funk-
tionen, insofern es die zeitweise „Vergesellschaftung“, d. h. institutionelle Ein-
ordnung der Arbeitskräfte vornimmt, die vom Beschäftigungssystem nicht auf-
genommen werden; es substituiert also die Organisationsleistungen der Sphäre
beruflicher Arbeit selbst. Diese – angesichts der Beschäftigungsverhältnisse der
BRD in den letzten beiden Dekaden zunächst unplausibel erscheinende und da-
her nie genauer überprüfte – These, die allerdings im Hinblick auf die Entwick-
lung des US-amerikanischen Bildungswesens große Überzeugungskraft besitzt,
geht davon aus, dass in technologisch hochentwickelten kapitalistischen Syste-
men nicht sowohl die Qualifikationsstruktur sich nach „oben“ verschiebt, sondern
vor allem das Quantum der Arbeitskraft, das von den Institutionen des Beschäfti-
gungssystems absorbiert werden kann, sich vermindert. Diese Interpretation liefe
darauf hinaus, dass das Schulsystem auch (in den USA im Hinblick auf diskrimi-
nierte Minderheiten vornehmlich) als institutionelle Vorkehrung eine Rolle spielt,
in der die unzulänglich qualifizierten „Versager“ wie die quantitativ überschüssige,
d. h. nicht (bzw. nicht in einer sozial zumutbaren und relativ konfliktfreien Weise)

8 Ein besonders bizarres Beispiel für diese substitutive Funktionsübernahme sind die Debat-
ten, die in Bayern aufgrund des Verfassungsgebotes (Art. 137, Abs. 2 BV) des „Ethikunter-
richts“ für Schüler, die nicht am Religionsunterricht teilnehmen, geführt worden sind:
„Wenn man sich erst jetzt wieder dieses Artikels erinnert, so liegt das sicher nur z. T. daran,
dass die Austrittswelle gestiegen ist. Es ist zu vermuten, dass der Unterricht in Ethik auch
vorbeugend wirken soll gegen Jugendrebellion und Drogensucht. Der Staat und besonders
die Wirtschaft brauchen Bürger, die bereit sind, sich anzupassen und den in sie gesetzten Er-
wartungen zu entsprechen. Zu den herkömmlichen sittlichen Grundsätzen des Bürgertums
gehört nun einmal Arbeitswilligkeit, Wertschätzung des privaten Eigentums und Respektie-
rung der vorfindlichen Machtverteilung.“ (Die Demokratische Schule, hrsg. vom Landes-
vorstand der GEW in Bayern, Januar 1973, S. 40.)
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 191

absorbierbare „Surplus-Bevölkerung“ organisiert und außerhalb der Arbeitswelt


brachgelegt Wird. „Young people suffer the fate of all workers without skills […]
mass education can be regarded as a custodial system designated to administer a
class of persons displaced by technology. This helps to explain why schools, par-
ticularly secondary schools, so often take on the character of detention camps“
(Lash 1972, S. 43/44). In dieser Funktion würde das Bildungssystem den Arbeits-
markt dann nicht mehr in irgendeinem Sinne mit geeigneter Arbeitskraft versor-
gen, sondern ihn von ungeeigneter Arbeitskraft entlasten. Differenziert man die
These dahingehend, dass die Aufnahmefähigkeit des Beschäftigungssystems für
Jugendliche im Sekundarschulalter auch in vollbeschäftigten Ökonomien auf die
Positionen von Lehrlingen und Hilfsarbeitern beschränkt ist, d. h. auf Positionen,
die in allen ihren Dimensionen durch extreme Statusnachteile und entsprechen-
de Konfliktpotentiale charakterisiert sind, und bedenkt man ferner, dass der Ar-
beitsmarkt gar nicht in der Lage wäre, auch nur einen relevanten Teil der in Schü-
ler- und Studentenrollen sozial „untergebrachten“ Jugendlichen zu absorbieren,
dann erscheint es nicht mehr unschlüssig, als eine der latenten Funktionen des
Bildungssystems die zeitwellige Zuteilung eines gegenüber dem Beschäftigungs-
system exterritorialen Quasistatus an große und wachsende Gruppen von Jugend-
lichen zu sehen, die das Beschäftigungssystem selbst nicht (geschweige denn in ei-
ner sozial akzeptablen Weise) gesellschaftlich zu organisieren vermag.

6 Folgeprobleme und Widersprüche


staatlicher Bildungspolitik

Unser Versuch, die gesamtgesellschaftlichen Funktionen des Bildungssystems zu


systematisieren und auf die Strukturprobleme entwickelter kapitalistischer In-
dustriegesellschaften hin durchsichtig zu machen, hat vier funktionale Bezugs-
punkte ergeben, unter denen die Entwicklung des Bildungssystems zu unter-
suchen wäre. Diese sind (1) die Probleme der stoff‌lichen Qualifikation bzw. der
Herstellung von Disponibilität der Arbeitskraft, (2) die gesellschaftliche Integra-
tion der Arbeitskräfte unter den Bedingungen kapitalistischer Produktionsver-
hältnisse, (3)  die Beschaffung der Legitimationen, die das politische System im
Hinblick auf das prekäre, d. h. weder einlösbare noch ignorierbare Postulat gesell-
schaftlicher Gleichheit zu besorgen hat und (4) die laufende Substitution von ge-
sellschaftlichen Subsystemen, deren Funktionstüchtigkeit von der Dynamik der
industriell-kapitalistischen Entwicklung beeinträchtigt worden ist. Wollte man
diesen Katalog funktionaler Bezugspunkte nun so deuten, als ob er die tatsäch-
lich geleisteten Beiträge des Bildungssystems zur gesellschaftlichen Reproduktion
angebe, so käme man zu dem Schluss, den die Vertreter einer „Politischen Öko-
192 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

nomie des Ausbildungssektors“ ziehen: „Bildungspolitik sorgt im weitesten Sinne


für eine störungsfreie (!) Reproduktion der Gesellschaft“ (Altvater und Huisken
1971, S. XVIII).
Wenn dieser Satz so verstanden werden kann, wie er sich darbietet, nämlich
als Tatsachenaussage, so bedarf es keiner großen Mühe, ihn nicht nur als empi-
risch untriftig, sondern auch als eine Parole von zweifelhafter politischer Vernunft
zu widerlegen. Denn das gesellschaftliche Subsystem der Schulen und Hochschu-
len hat sich in allen entwickelten Industriegesellschaften seit dem Anfang der 60er
Jahre vor allen anderen Subsystemen dadurch ausgezeichnet, dass es Widersprü-
che aktualisiert und Konflikte hervorgebracht hat, die nach der Erfahrung keiner
der beteiligten Seiten als „störungsfreie Reproduktion“ gewertet werden können.
In Aussagen wie der zitierten verbindet sich die richtige Einsicht, dass Schüler und
Studenten keine Klasse und nicht einmal deren Avantgarde sind, mit der Enttäu-
schung über diese Einsicht zur Selbstverleugnung der gerade in den Bildungsinsti-
tutionen sich manifestierenden Protestpotentiale, ja, zur methodischen Glättung
der Widersprüche des Bildungssystems und der Folgeprobleme der auf dieses ge-
richteten staatlichen Politik. Vielmehr haben die Anstrengungen, die Schulen,
Hochschulen und ihre bildungspolitischen Steuerungsinstanzen unternommen
haben, die oben bezeichneten Strukturprobleme der gesellschaftlichen Entwick-
lung zu ihrem Thema zu machen und ihnen gerecht zu werden, eine Dynamik
freigesetzt, die die Vermutung zulässt, dass „eine konsequent betriebene Bildungs-
politik zu systemgefährdenden Konflikten führen“ werde (Habermas 1969, S. 48).
Jedenfalls lässt sich im Bereich staatlicher Bildungspolitik besonders sinnfällig die
Angemessenheit jenes eingangs dargelegten methodischen Grundsatzes illustrie-
ren, dem zufolge die objektiven Resultate staatlichen Handelns ebenso wenig not-
wendig mit dessen deklarierten Zielen in Übereinstimmung stehen, wie diese Zie-
le selbst aus einem adäquaten Verständnis der gesellschaftlichen Strukturprobleme
hervorgehen. Insofern wäre eine Übereinstimmung zwischen auf nur zwei dieser
Ebenen ein ganz unwahrscheinlicher, selbst erklärungsbedürftiger Fall; ihn zum
Normalfall zu stilisieren ist ein Fehler, der allenfalls der professionellen Selbst-
überschätzung technokratischer Politikberater unterlaufen sollte.
Diese methodischen Überlegungen legen, ebenso wie die erwähnten Eviden-
zen für die bildungspolitische Aktualisierung von gesellschaftlichen Widersprü-
chen, die Vermutung nahe, dass eine weitere Funktion von Bildungssystem und
Bildungspolitik darin besteht, gegen ihre eigenen Absichten zu verstoßen, d. h. die
Bedingung von Konflikten zu schaffen, wo sie diese ausräumen will. Solche funk-
tional paradoxen Folgeprobleme, für die eine Reihe weitgehend unausgearbeite-
ter und ungeprüfter Hypothesen vorliegen, verdienen unter wissenschaftlichen
wie unter politischen Gesichtspunkten gleichermaßen das Interesse der Bildungs-
forschung.
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 193

Gernot Koneffke ist 1969 in einem vielbeachteten Aufsatz den objektiv „sub-
versiven“ Begleiterscheinungen nachgegangen, die den Integrationsanstrengungen
des Bildungssystems innewohnen. Bei dem Versuch, die allgemeine Disponibilität
der Arbeitskraft herzustellen, sie gegen allzu abrupte Einbrüche in ihrer berufli-
chen Lebenslage vorbeugend abzusichern und die „Illusion der Chancengleichheit“
zu etablieren, produziert das Bildungssystem einen um so schärferen „Realitäts-
schock“, je mehr die Vision einer „Bildungsgesellschaft“ sich durchsetzt und je
größer der Kreis derer wird, die im Vertrauen auf diese Vision Bildungsprozesse
durchlaufen. Die systematische „Überqualifikation“, d. h. die systema­tische Pro-
duktion von Fertigkeiten und Kenntnissen, die vom Arbeitsmarkt nicht abgerufen
und mit einem entsprechenden sozialen Status honoriert werden, führt dazu, dass
„Horizonte der Lebenserwartung für einen sehr viel größeren Kreis von Menschen
weiter hinausgesteckt werden müssen, als tatsächlich zur Teil­nahme an den Grati-
fikationen höherer Schichten zugelassen werden können“ (Koneffke in Nyssen 1971,
S. 113). Der Realitätsschock besteht in der Konfrontation der so aufgebauten illu-
sionären Erwartungen mit einer Realität des Arbeits- und Berufslebens, in der die
Statusverteilung eben nicht dem Bildungsgrad, sondern den Bedarfslagen des Ar-
beitsmarktes folgt. Die Wirksamkeit dieser Konfliktquelle hat eine Untersuchung
von Berg (1970) nachgewiesen: „überqualifizierte“ Arbeiter und Angestellte zeigen
die höchste Neigung zu informellem Konfliktverhalten und zwischenbetrieblicher
Fluktuation. – Ähnlich brisante Folgeprobleme könnte der Gesichtspunkt der Dis-
ponibilität der Arbeitskraft bzw. der „Transferierbarkeit“ kognitiver Fähigkeiten
auch in anderer Hinsicht erzeugen: die Ausdehnung der Dauer formaler Bildungs-
prozesse und ihre Ausrichtung auf allgemeine Handlungsqualifikationen könnte
die Nebenwirkung zeitigen, dass auch Elemente von Selbsttätigkeit, Kritikfähigkeit
und die Verminderung der Bereitschaft zur „mythengeladenen Perzeption“ (Ko-
neffke in Nyssen 1971, S. 115) in einem Umfang erzeugt werden, der sich der Integra-
tion in hierarchische Anordnungsverhältnisse widersetzt. (Vgl. die Zusammenfas-
sung der entsprechenden sozialpsychologischen Argumente in Nunner-Winkler
1973). – Widersprüchliche Folgeprobleme des Bildungssystems verschärfen sich
ebenso in dem Maße, wie dieses die Aufgaben substitutiv an sich zieht, die in an-
deren Institutionen nicht mehr erfüllt werden können; diese Formalisierung bisher
traditionalistisch vollzogener Funktionen ist nämlich begleitet von einem Explika-
tionszwang, der zur Rechtfertigung von Curricula und kulturellen Symbolen nötigt,
die vordem unter impliziter Berufung auf funktionierende kulturelle Tradition ver-
mittelt werden konnten. Da die Schule (und die Hochschule) aber nun nicht selbst
ein traditionsgesichertes Interpretationsmonopol für die Übermittlung von kul-
turellen Verhaltensdispositionen in Anspruch nehmen kann, bleiben ihr nur zwei
Strategien, mit denen sie auf diesen Rechtfertigungszwang zu reagieren vermag:
entweder die unverhohlen autoritäre Kodifizierung von Lehrinhalten und Unter-
194 Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik

richtsprozeduren (womit sie sich entsprechende Autoritätskonflikte und interne


Funktionsprobleme einhandeln würde), oder eine „Vergesellschaftung“ der schu-
lischen Lernveranstaltungen in der Weise, dass eine Mitbestimmung von Schülern,
Eltern und Lehrern konzediert wird und Bedingungen zustande kommen, unter
denen insbesondere „die Lernenden den Lernprozess als ihren eigenen anerken-
nen“ (Preuß 1973, S. 27); diese Alternative müsste allerdings zwangsläufig das Risi-
ko verschärfen, dass die Lernenden lernen, sich der Einordnung in fremdbestimm-
te Arbeitsprozesse zu widersetzen, d. h. die kulturellen Integrationsfunktionen des
Schulsystems in ihr Gegenteil zu verkehren. – Mit der Verdeutlichung dieser Wi-
derspruchstendenzen, angesichts derer das politische System nicht mehr auf einen
problemlosen Konsens aller organisierten gesellschaftlichen Interessen über die
Priorität für „expansive Bildungspolitik“ wird bauen können, dürften sich auch die
haushaltswirtschaftlichen Engpässe akzentuieren; die weitere Expansion des Bil-
dungssystems wird, im Verhältnis zur politischen Machtbasis ihrer Protago­nisten,
zu teuer, zumal die Überzeugungskraft arbeitswirtschaftlicher Selbst-Rechtferti-
gungen nachlässt. Aus der Perspektive des Einzelkapitals erscheint ein Bildungs-
system, das die Qualifikation eines wirtschaftlich verwertbaren Arbeitsvermögens
nicht mehr als sein ausschließliches Thema ansieht und zudem bei der Erfüllung
seiner allgemeinen Integrationsfunktionen vielfach manifest versagt, als eine mehr
oder weniger parasitäre Einrichtung, die tote Kosten verschlingt (vgl. Huisken 1972,
S. 284 ff.). Auf solche politischen Rückschläge muss die staatliche Bildungspoli-
tik ihrerseits mit einer Verlangsamung der Bildungsinvestitionen, mit einer ver-
schärften Überwachung ihres ökonomischen Gebrauchs und mit der Erfindung
neuer funktionaler Selbst-Rechtfertigungen reagieren, die in aller Regel auf die
Reglementierung, „Entrümpelung“ und Disziplinierung von Lernprozessen und
-inhalten hinauslaufen und damit neue Konfliktthemen innerhalb und außerhalb
des Bildungssystems konstituieren.
Diese hier nur zur Illustration möglicher Hypothesen dienenden Überlegun-
gen sind zugleich spekulativ und trivial. Sie sind spekulativ, insofern über die sys-
tematischen Verlaufsmuster der (Bildungs-)Politik in entwickelten kapitalisti-
schen Industrieländern keine theoretischen oder empirischen Arbeiten vorliegen,
die die Entstehung und Reichweite funktional paradoxer Folgen einer auf Integra-
tion gerichteten Politik zu ihrem Thema machen. Zumindest für die BRD ist die
Arbeit von Koneffke die einzige, dabei selbst auf einer explorativen Stufe bleiben-
de Ausnahme. Trivial sind diese Überlegungen aber gleichzeitig insofern, als jede
der angedeuteten Hypothesen mit Dutzenden von Erfahrungstatsachen belegt
werden könnte, mit denen uns das reale Funktionieren von Bildungsinstitutio-
nen und Bildungspolitik beinahe täglich konfrontiert. Das Problem ist, dem Zu-
sammenhang dieser Alltagserfahrungen mit einer sozialwissenschaftlichen Theo-
rie über Entwicklung und Funktion des Bildungssystems gerecht zu werden.
Bildungssystem, Beschäftigungssystem und Bildungspolitik 195

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Armut und städtische Armutspolitik (1991) 9

In der folgenden historisch-soziologische Skizze gehe ich davon aus, dass Städte in
einer Weise, die wir bei keiner anderen sozialen Struktur oder Institution antref-
fen, zwei Arten von sozialen Funktionen erfüllen. Zum einen organisiert die Stadt
die Verteilung von materiellen und symbolischen Lebenschancen. Die Stadt ist der
Ort, an dem Handel und Gewerbe, Arbeit und Industrie, Dienstleistung und Ver-
waltung über Lebenschancen sowie Erfolg und Misserfolg seiner Bürger entschei-
den; der Ort, an dem der Zugang zu Kultur- und Bildungsgütern vermittelt oder
versperrt wird; der Ort, an dem in Nachbarschaft und Vereinsleben soziale Ver-
kehrskreise bestehen, in denen die Bevölkerung nach Zugehörigen und Fernste-
henden sortiert und wiedererkannt wird; und der Ort, an dem symbolische Güter
wie Ehre und Ansehen, aber auch Stigma und Diskriminierung verteilt werden.
Städte sind insofern Stratifikationsagenturen und Gelegenheitsstrukturen für den
Erwerb oder Ausschluss von Werten und Gütern. Nicht nur durch die Wirkun-
gen der städtischen Infrastruktur-, Verkehrs-, Bildungs-, Wohnungsbau-, Steuer-,
Kultur-, Sozial- und Wirtschaftspolitik, sondern als kumulierter Niederschlag so-
zial- und wirtschaftshistorischer und sozialräumlicher Bedingungen bestimmen
Städte in einem umfassenden Sinn unsere Lebenschancen. Deshalb kann man da-
von sprechen, dass Städte – verstanden als die Gesamtheit räumlich zusammen-
geballter Ressourcen und Handlungschancen – die Generatoren sind, die soziale
Verteilungsstrukturen hervorbringen, reproduzieren, und im Verhältnis räumli-
cher Nähe oder Entfernung, Mischung oder Segregation anordnen. Das ist die
eine der beiden Funktionen, auf die es mir hier ankommt.
Die andere besteht darin, dass die Ergebnisse dieses durch die städtische Ge-
legenheitsstruktur konditionierten fortlaufenden Sortier- und Stratifikationspro-
zesse in der Stadt auch sichtbar gemacht und zur Anschauung gebracht werden.
Zwar sind auch Schulen oder große Wirtschaftsbetriebe Stratifikationsagenturen,
in denen tausendfach und laufend darüber entschieden wird, „was aus jemandem

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 199
C. Offe, Der Wohlfahrtsstaat und seine Bürger, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 2, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22259-8_9
200 Armut und städtische Armutspolitik

wird“. Aber nur auf der Ebene der Stadt – und nicht auf der Ebene des Natio-
nalstaats einerseits oder des Betriebs andererseits – wird öffentlich und sinnlich
die Gesamtheit der Differenzen zur Evidenz gebracht, nach denen sich Identitä-
ten, Schicksale, Lebensläufe und Lebenschancen unterscheiden. Die Stadt entwirft
und pflegt ein Bild von sich selbst, das „Stadtbild“. Die Stadt ist demnach für ihre
Bewohner ein soziales Panorama, das ihnen die soziale und räumliche Verteilung
von Arm und Reich, Alt und Jung, Inländern und Ausländern, Familien und Al-
leinstehenden, Luxus und Armut usw. kontinuierlich zur Anschauung bringt und
ins Gedächtnis ruft. Bei aller Anonymität, die zwischen den individuellen Bürgern
einer Stadt bestehen mag, bietet die Stadt eine Szene, auf der wir als Stadtbewoh-
ner das Drama sozialer Differenz und ihrer Verteilung beobachten und (ganz vor-
soziologisch) den bewertenden Blick für jene soziale Typen einüben und schärfen
können, zwischen denen jene Differenzen bestehen. Die Städte führen den Bür-
gern die Ergebnisse von Stratifikation und Differenzierung ganz buchstäblich vor
Augen. Dabei werden, wie bei jeder Inszenierung, bestimmte Phänomene hervor-
gehoben und beleuchtet, andere dagegen abgedunkelt und verheimlicht.
Die soziale Kategorie, um die es im Folgenden gehen soll, die Kategorie der
städtischen Armen, soll hier als Beispiel dafür dienen, wie die ökonomischen, po-
litischen und kulturelle Einrichtungen städtischen Lebens Armut sowohl erzeu-
gen wie dramaturgisch zur Schau stellen. Die hier verwendete Unterscheidung
von „Erzeugung“ und „Inszenierung“ erweist sich jedoch insofern als nicht ganz
trennscharf, als die Art und Weise, in der der soziale Sachverhalt der Armut dar-
gestellt und (z. B. stigmatisierend) der städtischen Öffentlichkeit zur Kenntnis ge-
bracht wird, durchaus intendierte Rückwirkungen auf die Lebenslage der Armuts-
bevölkerung haben kann. Die Darstellung der Armut wirkt auf die Lebenschancen
er Armen zurück.
Das städtische Armenwesen ist, selbst im europäischen Mittelalter, ein System
von Transaktionen, die sich nicht nur zwischen konkreten einzelnen Gebern und
den Nehmern von Almosen abspielt. Wenn man die Akteurskonstallation voll-
ständig ausleuchten will, dann ergeben sich nicht weniger als sechs dramatis per-
sonae, die am Ergebnis beteiligt sein können: (1) die Person des Armen, (2) die
Person des Gebers, (3) die Gesamtheit potentieller Geber, aus deren Sicht die Be-
hebung der Armut u. U. ein Kollektivgutproblem darstellt, (4) die Gesamtheit der
übrigen Armen und potentiell Armen, deren Verhältnis zueinander ebenfalls
nach der Logik von Kollektivgutproblemen gedeutet werden kann. (5) Gott als
Autor und Wächter der religiös-moralischen Pflicht zur Barmherzigkeit gegen-
über den Armen, der für die Befolgung dieser Norm einen himmlischen Lohn in
Aussicht stellt, sowie (6) die irdischen Autoritäten, die das lokale Armutsregime
einrichten und durchsetzen und dabei in einer u. U. problematischen Beziehun-
gen zu anderen lokalen Autoritäten stehen. Zwischen diesen Akteuren können wir
Armut und städtische Armutspolitik 201

eine Reihe geläufiger Konstellationen von Handlungsmotiven und Situationsdeu-


tungen unterscheiden.

„Lohn im Himmel“ – Im einfachsten Fall stellt sich der Arme dem Reichen in den
Weg und bietet ihm den „Anlass zur guten Tat“, wie Luhmann (1975: 139) gesagt
hat. Aber diese gute Tat ist eine, über die das Auge Gottes wacht. Zumindest ent-
geht sie seinem Auge nicht und wird, je nach der Deutung, welche die milde Gabe
in der jeweiligen Theologie der Armut findet, dem Geber selbst vergütet, u. U.
durch die göttliche Gewährung von Heilsgütern. (vgl. den Grundsatz der Gottes­
ebenbildlichkeit des Armen und die Regel „was ihr einem von diesen meinen ge-
ringsten Brüdern getan habt, das habt ihr mir getan.“ Matthäus 25,40) An der Rea-
lisierung dieser Güter kann (und muss ggf. auch) der Empfänger des Almosens
mitwirken: er ist aufgefordert und stellt in Aussicht, für die Seele des Gebers Ge-
bete und Fürbitte zu leisten und so Gott gegenüber Zeugnis abzulegen über die
pflichtgemäße oder sogar großmütige Tat des Gebers.
Hier ist die Armenpflege zwar nicht in der Weise privatisiert und unsicht-
bar gemacht, wie in den ländlichen Versorgungshaushalten, in denen auch Alte,
Kranke, Witwen und Waisen unterkommen. Aber sie ist doch dem Blick Dritter
entrückt, weil der Geber aufgefordert ist, das Geben zu verbergen und gleichsam
als die Privatangelegenheit seines persönlichen Seelenheils zu behandeln. Dies
schreibt das Matthäus-Evangelium mit aller Strenge vor:

„Wenn du also Almosen gibst, so laß’ nicht vor dir her posaunen, wie es die Heuch-
ler tun…, um von den Leuten gepriesen zu werden. […] Wenn du also Almosen gibst,
so laß’ deine linke Hand nicht wissen, was die rechte tut, damit dein Almosen verbor-
gen bleibt.“ Fromme Handlungen sind nur dann fromm, wenn sie für andere nicht evi-
dent werden. „Sonst habt ihr keinen Lohn von eurem Vater im Himmel zu erwarten.“
(Matthäus 6,1 – ​3)

Ein Handeln, das diesem Grundsatz folgt, könnte zusätzlich „innerweltlich“, näm-
lich durch die mitfühlende Rücksicht auf den Armen motiviert sein, den der Ge-
ber vor der dem Stigma verschonen möchte, auf Gaben angewiesen zu sein. Noch
einen Schritt weiter geht die Besorgnis des Spenders, der Empfänger könne in sei-
ner Würde verletzt werden, weil er sich zu einer Gegenleistung für verpflichtet
fühlt, die er dann doch nicht erbringen kann. Das führt dazu, dass der Spender
dem Anblick des Empfängers entzogen bleiben und anonymisiert werden muss;
die Gabe wird dann nicht mehr (heimlich) in die Hand des Bettlers gelegt, son-
dern in den „allgemeinen Armenkasten“. Später wird dann das Geben und Neh-
men von Hilfe völlig der Beobachtung entzogen. Es kommt zur Umwandlung der
moralischen Pflicht in eine rechtliche (Steuer-)Pflicht zum Geben, und dement-
202 Armut und städtische Armutspolitik

sprechend (nach dem Ersten Weltkrieg) zur Einrichtung eines Rechtsanspruchs


auf Sozialhilfe. Der Arme bleibt als Empfänger von Hilfe höchstens insofern er-
kennbar, als das Niveau seiner Lebensführung – nach dem Grundsatz des „Ab-
standsgebots“ („less eligibility“) – nur bis zu dem Punkt angehoben wird, an dem
die Armen zwar nicht mehr „arm“ sind, ihre städtischen Quartiere und das Ni-
veau ihrer Lebensführung aber unverkennbar „ärmlich“ bleiben.

Unbedachte Barmherzigkeit – Eine entgegengesetzte theologische Deutung ist


die, die Armut auf Arbeitsscheu zurückgeführt und diese als Verletzung des gött-
lichen Gebots deutet, dass die Menschen ihren Lebensunterhalt „im Schweiße ih-
res Angesichts“ erwerben sollen. Im Calvinismus gilt Armut als Zeichen versagten
göttlicher Gnade. Insofern ist die Transaktion des Bettelns bzw. Almosen-Gebens
von weltlichen Autoritäten zu unterbinden, weil sie einer sündhaften Le­bensweise
Vorschub leistet, von welcher Regel als Ausnahmen allenfalls die arbeitsunfähigen
Armen, vorab Kinder und Kranke, in Betracht kommen. Auch die diametral ent-
gegengesetzte theologische Deutung kommt vor, etwa in Bettelorden: freiwillig
eingegangene Armut (mit Subsistenz durch milde Gaben) als Form der Nachfolge
Christi gilt dann als ebenso tugendhaft (jedenfalls in ihrer instrumentellen Funk-
tion als Mittel der Askese) wie das Geben der Almosen, das sie erträglich macht.
Verschiedene christliche Armutslehren haben also für beide Seiten der Inter-
aktion beiderlei Bewertungen parat: Armut als Zeichen versagten Segens einer-
seits, als Tugend in der Nachfolge Christi andererseits; die Gabe als Christenpflicht
einerseits, als – nach Motiv und sozialer Wirkung – unkluger und leichtfertiger
Akt unbedachter Barmherzigkeit andererseits. Je nachdem, welche dieser Lehren
sich in Geltung befinden, werden Armut und Gabe zur Schau gestellt oder ver-
borgen. Das visuelle Management der städtischen Armut wird auch von der wei-
teren – jetzt nicht moralischen, sondern ästhetischen und emotionalen – Ambi-
valenz bestimmt, dass der Anblick der Armut einerseits barmherzige Regungen
auslösen kann, aber andererseits auch Abscheu (vor den physischen Anzeichen
von Krankheit und Elend) und die Furcht vor dem, was von den Armen ausgehen
kann: Kriminelles, Rebellion und ansteckende Krankheiten. (de Swaan 1988: 22)

Ostentative gute Werke – Auch andere Augen als die Gottes können die Trans-
aktion des Gebens in den Blick nehmen. Da sind zunächst andere (potentielle)
Geber, die das Geben der Gabe beobachten. Sofern sie das tun, kann hypothe-
tisch dreierlei geschehen. Das vorbildlich-normgemäße Handeln des Gebers wird
ihm, so die erste Möglichkeit, sozusagen in der Münze weltlicher Anerkennung
vergolten. Indem er sich durch sichtbares Geben das „Ansehen“ seiner Mitbür-
ger verschafft, setzt er sich in den selbstzufriedenen Genuss seiner von den an-
deren gewürdigten Rechtschaffenheit und seiner Beiträge zum Kollektivgut der
Armut und städtische Armutspolitik 203

Armutsbekämpfung. Insofern ist die Gabe nicht das Ziel der Handlung, sondern
Mittel zu einem durchaus selbstbezogenen Zweck. Andererseits kann – zweitens –
die vorbildliche Gabe einen Aufforderungseffekt auslösen. Wenn alle Beteiligten
sehen können, dass A gibt, würde sich B schämen müssen, nicht ebenfalls zu ge-
ben, und zwar in einem vergleichbaren Verhältnis zu seinem Einkommen oder
Vermögen. So kann das Gesamtaufkommen an Almosen oder Spenden durch vi-
suelle oder andere Kommunikation vervielfältigt werden, weil jeder Geber impli-
zit diejenigen in die Pflicht nimmt, die Kenntnis von der guten Tat erlangen. Je
mehr gegeben worden ist, desto mehr wird gegeben werden. Von diesem Mecha-
nismus macht z. B. in den USA bei wohltätigen Sammlungen die Praxis der Spen-
denlisten Gebrauch. Jedem potentiellen Geber wird eine Liste vorgelegt wird, auf
der die Personen (aus der Nachbarschaft) und auch die Beträge verzeichnet sind,
die von ihnen gespendet worden sind. Die Gabe verwandelt sich in diesem Pro-
zess allerdings von einer autonomen guten Tat in eine informelle, aber leicht kon-
trollierbare soziale Pflicht: nicht mehr steht der großzügige Geber als leuchtendes
moralisches Vorbild da, sondern der Spenden-Verweigerer entweder als mora-
lischer Abweichler („Geizkragen“) oder als wirtschaftlicher Versager, der selbst so
„arm dran“ ist, dass er sich nicht leisten kann, etwas für die Armen zu tun. Umge-
kehrt wird das Spenden selbst zu einer Art conspicuous consumption: man signali-
siert den Nachbarn ganz nebenbei, wie gut die eigenen Geschäfte laufen und folgt
implizit der Potlatch-Logik der einer kompetitiven Selbstenteignung. Wenn dieser
Effekt der Steigerung des Helfens und Spendens genutzt werden soll, so ist dazu
eine lokale Öffentlichkeit erforderlich, in der sowohl der Umfang des Bedarfs an
Hilfe (z. B. die Zahl der Bettler an der Kirchentür) wie die praktizierte Hilfsbereit-
schaft „aller anderen“ zur Evidenz gelangen kann.
Aber – drittens: diese Dynamik kann auch umkippen. Wenn das Spenden als
Beitrag zur Produktion eines Kollektivguts verstanden wird, insofern „wir alle“ ei-
nen Nutzen daraus ziehen, dass der Armut abgeholfen wird und die Armen zu-
mindest weniger arm gemacht werden, dann wird „jeder von uns“, der von den
bereits zusammengekommenen Spendenbeträgen Kenntnis erhält, einer Versu­
chung zum free riding ausgesetzt sein. Wenn schon so viel beisammen ist, so mag
er denken, dann sollte sich das Problem auch ohne meinen zusätzlichen Beitrag
lösen lassen, zumal dieser ohnehin nur verschwindend gering sein könnte an-
gesichts der Summe, die andere Spender schon aufgebracht haben. Dieser Effekt
ist insbesondere dann wahrscheinlich, wenn das Kollektivgut einer Behebung der
Not der Armen so vorgestellt wird, dass es eine „konkave“ Produktionsfunktion
(Marwell und Oliver, 1993) aufweist – will sagen: dass das Gut jenseits eines rasch
erreichten Schwellenwertes schon ausreichend bereitgestellt ist und dann weitere
Beiträge überflüssig werden. Er ist auch dann wahrscheinlich, wenn es sich bei der
Gesamtheit derjenigen, die als Spender in Betracht kommen, nicht um eine gut
204 Armut und städtische Armutspolitik

integrierte Gemeinschaft handelt, sondern um eine heterogene und wechselseitig


anonyme Vielzahl von Personen, unter denen die Nicht-Spender damit rechnen
können, als solche unentdeckt zu bleiben.

Die Modernisierung der städtischen Armut

Nach mittelalterlichem Verständnis ist der Bettel eine normale Form des Brot-
erwerbs und unterliegt keinerlei Beschränkungen. Diese setzten erst im 15. Jh.,
dann v. a. mit der Reformation ein.1 Der Prozess der Rationalisierung und Ver-
anstaltlichung des Armenwesens, dessen einzelne Aspekte auch als Kommuna-
lisierung, Säkularisierung oder Zentralisierung gekennzeichnet werden können,
bringt kumulativ Merkmalen hervor, von denen pionierhaft einige bereits in der
Nürnberger Armenordnung von 1522 anzutreffen sind. Zunächst werden zwei Un-
terscheidungen getroffen und administrativ durchgesetzt, welche die Gesamtheit
der „Armen“ betreffen: erstens die Unterscheidung der Armen nach dem (später
so genannten) „Heimatprinzip“, also die zwischen ortsansässigen und „fremden“
Bettlern („Landstreichern“, „Vagabunden“), und zweitens die zwischen Bettlern
und „Betrügern“, also unwürdigen Armen, bei denen das Merkmal der Arbeits-
fähigkeit als Ausschlusskriterium dient. Diese beiden Unterscheidungen bezeich-
nen bis heute die Frontlinien, an der um die Kriterien gekämpft wird, nach de-
nen die Klientel der Sozialhilfeträger zu bestimmen ist. Nur die ortsansässigen
und würdigen Armen erhalten – z. T. gegen Gebühr ! – ein Bettelzeichen, das be-
fristet gültig ist und an dem sie jedermann als konzessionierte Almosenempfän-
ger erkennen kann. Allerdings dürfen die Armen nicht überall, sondern nur an
festgelegten Orten betteln. Voraussetzung für den Erwerb des Bettelzeichens ist,
dass die Bewerber sich einer kirchlichen Prüfung ihrer moralischen und religiö-
sen Integrität unterziehen. Als Ergebnis der klassifikatorischen Bemühungen von
städtischen und der kirchlichen Akteuren kommt es bereits in der genannten Al-
mosenordnung von 1522 zur Einordnung der Armen in ein erstaunlich komple-
xes System von Typen und Fallgruppen. Ihr Status richtet sich – außer nach dem
Basiskriterium ihrer „Stadtsässigkeit“ – nach „materieller Situation, Gesundheits-
zustand, Arbeitsfähigkeit, Arbeitswillen, Verschämtheit oder Unverschämtheit
des Bettelns, Hausarmut [Arme, denen das Betteln nur bei Dunkelheit gestattet
ist] oder Straßenarmut, Sittsamkeit, Religiosität, Familienstand, Familiensituation,
Alter, Ehrlichkeit, Erscheinungsbild und Leumund bei den Nachbarn.“ (S. Kahl)

1 Im Folgenden mache ich z. T. von Angaben Gebrauch, die ich Seminararbeiten und Litera-
turberichten meiner Doktorandin Sigrun Kahl entnehme; ich danke ihr für die Überlassung
ihrer Studien.
Armut und städtische Armutspolitik 205

Die wichtigste der Differenzierungen der Armut, die zwischen würdigen und
unwürdigen Armen und der Gebrauch visueller Erkennungszeichen für die ers-
teren kann aus zweierlei (ebenfalls heute noch aktuellen Motiven) erklärt werden.
Zum einen gilt der Grundsatz, dass die unwürdigen Armen vom Leistungsbezug
ferngehalten werden müssen, weil sonst für die „wirklich“ Bedürftigen nicht ge-
nug übrigbleiben würde. Die Anwendung dieser Differenz liegt insofern im Inter-
esse der („wirklich“) Armen. Zum anderen spielt das Motiv eine Rolle, dass eine
Schwächung ihrer Hilfsbereitschaft die Folge sein könnte, wenn die lokalen Al-
mosengeber den begründeten Verdacht hätten, dass ihr Beitrag auch Unwürdigen
zugutekommt. Ihre caritas würde dann demotiviert, der Fluss der Almosen wür-
de versiegen, und letztlich würden auch so die wohlverstandenen Interessen der
(„wirklich“) Armen geschädigt.
Die städtische Armutspolitik des 16. Jh., so kann man an diesem Beispiel ab-
lesen, differenziert also nicht nur innerhalb der „würdigen Armen“ nach Grund,
Art, Umfang und Dauer ihrer Hilfsbedürftigkeit, sondern hat die Einteilung der
Wohnbevölkerung (zu der ja die weitere, negativ definierte Kategorie der „Orts-
fremden“ nicht gehört) in drei „Versorgungsklassen“ zur Grundlage: die unwürdi­
gen Armen, die würdigen Armen, und der Rest aller derjenigen, die zur Hilfe-
leistung in der Lage und deshalb aufgerufen sind. Denn (behebbare) Armut gibt
es trivialerweise nur dort, wo nicht alle arm sind. Die mittlere dieser drei Grup-
pen ist gegenüber der ersten privilegiert, aber ebenso gegenüber der dritten auf-
grund diverser Verhaltens- und Aufenthaltsvorschriften negativ privilegiert und
stigmatisiert. Diese Einteilungen stellt die Stadt nicht nur „her“, sie stellt sie „dar“,
d. h. bringt sie so zur Anschauung, dass alle Beteiligten daran ihr komplementä-
res Handeln orientieren können. Um den Status von (im Verhältnis zu der ersten
Gruppe) „würdigen“ Armen zu erlangen, muss diese sich im Verhältnis zu der ers-
ten Gruppe in gewissem Maße durch Minderung ihres bürgerlichen Status „ent-
würdigen“ lassen.
Dieser mindere Status liegt v. a. darin begründet, dass die Armen noch weit
davon entfernt sind, Hilfe als ein Recht in Anspruch nehmen zu können. Sie müs-
sen sich die Hilfe vielmehr verdienen, indem sie Gegenleistungen erbringen; sie
müssen nicht nur würdig „sein“, sondern sich in den Augen der nicht-armen Bür-
ger dauerhaft als würdig zeigen. Dies können sie dadurch tun, dass sie Dienste er-
weisen (z. B. Fürbitte-Gebete für die Almosengeber), Dienste verrichten oder sich
den Vorschriften eines speziell für die Armen vorgesehenen Verhaltensregimes
fügen. Insbesondere dürfen sie dem Bettel nicht mit ungebührlicher Zudringlich-
keit („Unverschämtheit“) nachgehen. Sie müssen sich verschämt als Arme zu er-
kennen geben, die Gabe selbst aber der Initiative des Spenders anheimstellen. Sie
dürfen auch nicht durch Vorzeigen schlimmer Wunden oder ein abstoßendes Er-
scheinungsbild das Wohlwollen des Publikums, auf das sie doch angewiesen sind,
206 Armut und städtische Armutspolitik

aufs Spiel setzen. Wie in Brechts „Dreigroschenoper“ (3. Akt, 7. Szene) ruft die
„Demonstration des Elends“ (erst recht bei einem Krönungszug !) die Polizei auf
den Plan. Die Gegenleistung, die der Empfänger von Almosen zeigen muss, wenn
er den Status seiner Würdigkeit aufrechterhalten möchte, ist zunächst die der Für-
bitte für den Almosengeber; später kommen dann Auflagen des gesitteten und zu-
rückhaltenden Betragens und des ehrerbietigen Dankes hinzu, den die Armen zur
Schau zu stellen haben, und noch später die Bereitschaft, sich durch Arbeit nütz-
lich zu machen
Was nun das Verhältnis zwischen den ansässigen und den ortsfremden Armen
angeht, so gibt es in der Geschichte des städtischen Armenwesens die durchaus
rationalen Bemühungen seiner administrativen Sachwalter, den ortsfremden Ar-
men (als den potentiellen Empfängern von Gaben) Anblick und Kenntnis des lo-
kalen Spendenwesens zu verwehren und es gleichsam zum kollektiven Geheimnis
der Stadt zu machen. Spräche sich nämlich die Großzügigkeit des Armenwesens
einer Stadtgemeinde herum, dann würde dies die vagabundierenden Bettler an-
locken, was wiederum zur Überlastung der Gesamtheit der lokalen Geber führen
müsste. Um diese Unterscheidung administrativ umsetzen zu können, benötigt
man (falls es keine Bettler-Abzeichen gibt wie in Nürnberg) in der Wohlfahrts-
pflege ein Personal, das die ortsansässigen Armen von Angesicht kennt und die
Unbekannten also ausweisen kann. Das Problem der Wanderungseffekte im Ar-
menwesen wird mit der Anerkennung eines „Unterstützungswohnsitzes“ in Preu-
ßen erst 1842 überwunden; von nun an „gehören“ die Armen dem Territorialstaat,
nicht mehr der (Geburts-)Gemeinde. Bis dahin lassen sich die Wanderungsanrei-
ze des Armenwesens aber auch in umgekehrter Richtung nutzen: durch beson-
ders restriktive Spendenpraxis kann eine Gemeinde hoffen, ihr Armutsproblem
zu externalisieren, indem die Armen abwandern. Ein besonders abgefeimtes Bei-
spiel dieser Strategie bietet eine Verordnung der Stadt Lemgo vom 28. Januar 1792:

„Alles Betteln ist von Obrigkeit wegen bei Gefängnis- und alles Almosengeben bei 2 Gfl.
Strafe verboten, von welcher Strafe derjenige, der das Almosengeben anzeigt, wenn es
auch der Bettler selbst ist, die Hälfte zu genießen hat.“

Nicht nur wird durch das Verbot des Almosengebens die Barmherzigkeit der Rei-
chen unter Strafe gestellt, sondern auch der Solidarität der Armen untereinan-
der (selbst die Solidarität des einzelnen Armen mit seinem eigenen zukünftigen
Ich !). Zum Nachteil aller anderen Armen wird der einzelne Arme dazu verführt,
die Quelle zukünftiger Almosen trockenzulegen, indem er gleichsam als armen-
polizeiliche Hilfskraft in Anspruch genommen und entlohnt wird. Das angestreb-
te Ergebnis ist, dass die Armut sich gleichsam selbst abschafft und von der loka-
len Szene verbannt.
Armut und städtische Armutspolitik 207

Im Prozess der Modernisierung des Armenwesens herrscht jedoch die gegen-


teilige Richtung der Bewegung vor: nicht die Vertreibung der Armut nach außen,
sondern ihre Konzentration „nach innen“, nämlich in städtischen Armenanstal-
ten und überwachte Quartiere. Das eine wie das andere führt dazu, dass die Ar-
men aus dem Stadtbild verschwinden. Damit wird den Armen als den Empfän-
gern von Hilfe die Initiative entzogen; sie dürfen nicht mehr an Orten ihrer Wahl
betteln, und ihre Bewegungsfreiheit wird durch Einweisung in bestimmte Unter-
künfte und Aufenthaltsorte eingeschränkt. Parallel dazu wird auch den Nicht-Ar-
men die Initiative entzogen. Das Geben von Almosen wird verboten, und an sei-
ne Stelle treten Abgaben, Sammlungen, Steuern, welche ebenfalls dazu dienen, die
personale Interaktion zwischen Gebenden und Nehmenden in eine de-personali-
sierte, administrativ geregelte Beziehung zu verwandeln.
Dieser im 18. Jh. stattfindende Vorgang hat zwei Seiten. Zum einen sollen die
Armen einer zielgerichteten Behandlung zugeführt werden, mit dem Ziel nicht
nur der ökonomischen Besserung ihrer Lage, sondern der moralischen Besserung
ihrer Lebensweise. Zum anderen geht es ganz unverhohlen um die Verschönerung
des Stadtbildes und die Tilgung der moralischen wie ästhetischen Ärger­nisse, die
es verunstalten. Eine zeitgenössische Hamburger Darstellung dieser Ärgernisse
liest sich so:

„Hamburg war das Paradies der Bettler geworden, wohin sich mit Vorliebe von weit
und breit licht- und arbeitsscheues Gesindel zog. Der Bettel auf den Gassen stand in
üppigster Blüte. Am Sonntag Nachmittag wanderten oder lagen die Bettler in St. Pauli
zu Hunderten herum, ihre wirklichen oder künstlichen Gebrechen zur Schau stellend,
um das Mitleid der Spaziergänger zu erregen.“ (zit. n. Rüdiger 1901: 47)

Das aufgeklärte städtische Armenwesen des späten 18. Jh. stellt sich die neu­artige
Aufgabe, die Armut nicht nur nach Art einer Almosenordnung zu institutiona-
lisieren und auch nicht die, die Armen durch Härte aus der Stadt zu vertreiben,
sondern die Armen buchstäblich ihrer Armut zu entkleiden. Der Hamburger
Caspar von Voght (1752 – ​1839), großbürgerlicher Inhaber eines weltumspannen-
den Handelshauses und Sohn eines Senators, machte sich die „gründliche Beseiti-
gung dieses schrecklichen Zustandes“2 der städtischen Armut zur Lebensaufgabe
und erzielte mit seinen institutionellen Erfindungen europaweite Anerkennung
und Nachahmung. Ausgangspunkt war auch hier nicht das Verbot des Bettelns,
sondern das Verbot des Gebens. Die Hamburger Armenordnung vom 3. Septem-
ber 1788 bestimmt: „Jeder Bürger wurde unter Strafe genommen, der einem Bett-
ler öffentlich etwas gab.“ Routine ist auch die Externalisierung eines Teils des Pro-

2 Als Quelle für die folgenden Angaben dient mir Rüdiger 1901
208 Armut und städtische Armutspolitik

blems: „Fremde Bettler wurden entweder schleunigst aus der Stadt entfernt oder
gar nicht zugelassen.“ Gleichzeitig wird aber eine „Allgemeine Armenanstalt“ ein-
gerichtet, die wohl Schule, Beköstigungsort, Werkstätte und Beaufsichtigungs-
anstalt in einem war, nicht aber Wohnung. (Lindemann 1989)
Als Folge beider Maßnahmen verschwinden die Armen aus dem Straßenbild.
Sie sind zwar noch vorhanden, kommen den Mitbürgern aber als Arme nicht
mehr unter die Augen. Dafür richtet die Verwaltung umso aufmerksamer ihren
Blick auf den (einstweilen noch) armen Teil der Bevölkerung. Damit sie unter Be-
obachtung gestellt werden kann, wird die Armut zunächst kartographiert. Der Se-
nat teilt das Hamburger Stadtgebiet zunächst in fünf „Hauptarmenbezirke“ ein
und jeden Bezirk in zwölf Quartiere. Für die 60 Quartiere waren je drei im Quar-
tier ansässige Armenpfleger zuständig, die u. a. „mittelst Abhörungsbogen mit
40 Fragen“ herauszufinden hatten, wie der Armut im individuellen Fall abzuhel-
fen sei (z. B. durch „Mietbeihilfe“, oder durch „Nahrungs- und Feuerungszettel“
oder auch durch den „Nachweis von Arbeit“). Um die Armen für die Behörde je-
derzeit beobachtbar und ansprechbar zu machen, wurden ihre Wohnorte genau
erfasst. Zu diesem Zweck „wurden zuerst Schilder […] an allen Straßenecken und
mit Hausnummern an allen Wohngebäuden angebracht.“ Es „wurde streng dar-
auf geachtet, dass die Unterstützungen nur der zum Leben notwendige Zuschuss
seien, keineswegs die Lage der Unterstützten andern als beneidenswert erscheinen
lassen sollte.“ Die Kinder der Armen wurden „teils durch Unterricht, teils durch
Arbeit“ versorgt, auch durch Beköstigung in der Allgemeinen Armenanstalt und
einer „Suppenanstalt“.
Die Mittel für diese Leistungen wurden „noch ohne direkten staatlichen
Zuschuss“ aus „Gotteskasteneinnahmen“ der Kirchengemeinden sowie aus „wö-
chentlichen Armengeldsammlungen“ aufgebracht. Der Erfolg war durchschla-
gend: „Die Armut verminderte sich nicht mehr allein“, so berichtet der Chronist
Rüdiger, „durch die größere Sterblichkeit in diesen Familien, sondern vorzüglich
durch Hebung und bessere Erziehung der Armen zur Selbsthilfe.“ Voght hat zu
Beginn des 19. Jahrhunderts „die Prinzipien dieser Anstalt in die weitesten Kreise
Deutschlands und Europas verbreitet“. Nachahmungen des Hamburger Modells
verbreiteten sich im ersten Drittel des 19. Jh. u. a. in Berlin, Paris, Rom, Marseille
und Lissabon. An die Stelle der traditionellen „Almosenvergeudung“ war ein städ-
tisches Programm zur Abschaffung der Armut getreten. Zuerst wird die Armut
aus dem Blickfeld der Bürger verbannt und schließlich – so das Vorhaben – auch
aus der Wirklichkeit.
Die nunmehr verwaltete Armut liegt in der Hand von karitativen Organisa-
tionen und Behörden, die sowohl für die Feststellung individueller Armut wie für
die Entscheidung über die angemessene Behandlung der Armen wie schließlich
für die Aufbringung der Mittel zuständig sind, die hierfür benötigt werden. Die
Armut und städtische Armutspolitik 209

amtliche und anstaltliche Behandlung (wenn auch keineswegs definitive Beseiti-


gung) des Problems der Armut durch die Vorläufer unserer heutigen städtischen
Sozialämter hat allerdings den Effekt, Armutsprobleme für die Öffentlichkeit der
nicht-armen Bürger kognitiv zu isolieren. Das bleibt nicht ohne Folgen für die
Motive der Beteiligten. Was die Empfänger von Hilfen angeht, so wird die Bekun-
dung von Dankbarkeit nicht nur nicht mehr erwartet; es kommt auch der Adressat
und die Gelegenheit abhanden, sie ggf. zum Ausdruck zu bringen. Aber auch die
Hilfsbereitschaft des (potentiellen) Helfers kann dadurch entmutigt werden, dass
die Armut visuell entrückt ist, wie in dem Spruch „aus den Augen, aus dem Sinn“.

„Die organisierte Arbeit an der Beseitigung von Problemfällen gräbt andersartigen


Hilfsmotivationen das Wasser ab, weil sie ihnen in der Effektivität und durch eine dif-
fuse Steuerung der Belastungen überlegen ist.“ Es entsteht „die Vermutung, daß jedem
Hilfsproblem eine zuständige Stelle entspricht, und daß jemand Hilfe eigentlich nur
noch braucht, um diese zuständige Stelle zu finden.“ (Luhmann 1975: 144)

Es ist eine offene Frage, ob die Verbände der freien Wohlfahrtspflege oder andere
ehrenamtliche, karitative und Selbsthilfe-Einrichtungen in der Lage sind, die aus
dem Blick geratene Armut sichtbar zu erhalten und die scheinbar gegenstandslos
gewordene Hilfsbereitschaft zu ermutigen. Falls das nicht der Fall ist, dann hätte
die Stadt die eingangs beschriebene Funktion verloren, den Blick der Bürger für
soziale Realitäten zu öffnen und zu schärfen.

Literatur

Lindemann, Mary, 1989: Patriots and Paupers. Hamburg 1715 – ​1820. Oxford.


Luhmann, Niklas, 1975: „Formen des Helfens im Wandel gesellschaftlicher Bedingun-
gen“. In: ders.: Soziologische Aufklärung 2. Opladen: Westdt. Verlag, 134 – ​149.
Marwell, Gerald und Pamela Oliver, 1993: The critical mass in collective action: a micro-
social theory. Cambridge: Cambridge UP.
Rüdiger, Otto, 1901: Caspar von Voght. Ein Hamburgisches Lebensbild. Hamburg: Lüt-
cke und Wulff.
de Swaan, Abram, 1988: In Care of the State. Cambridge: Polity.
Teil II

Die bürgerrechtliche
Neubegründung:
soziale Sicherheit
durch bedingungsloses
Grundeinkommen ?
A Non-Productivist Design
for Social Policies (1992)
10

1 The Political Semantics of ‘Welfare’ and ‘Social Security’

The basic mission of the modern welfare state is legally to guarantee social securi-
ty (or ‘welfare’) through monetary transfers, services, physical infrastructure and
regulatory policies in the areas of health, education, housing, social insurance, so-
cial assistance, labor protection, wage determination and assistance to families.
‘Security’ is an objective that is by no means limited to the welfare state. The
quest for security dates back to the philosophical defense of the liberal state and
its principle of limiting state action. What was to be made secure through the lib-
eral principle of ‘rule of law’ [Rechtsstaat] was the enjoyment of life and proper-
ty. This security was to be safeguarded by the state’s inaction or non-interference.
In contrast, social security and welfare can be safeguarded only through state
action. The change is from prohibited state action to mandated state action. This
action takes the form of establishing positive legal obligations and entitlements to
categories of people pertaining to conditions, risks and contingencies which are rec-
ognized as requiring public regulation, transfers, the provision of infrastructure
or services. If a person belongs to category X and meets conditions a, b, c …, then
he or she is entitled to services and transfers P. The working of these three com-
ponents (categories, conditions, entitlements) is then supposed to implement the
values of security and welfare. An important logical difference between the prin-
ciple of the liberal state and that of the welfare state is this: while the inaction or
restraint principle is always operationally precise, the action or commitment prin-
ciple tends to invite the question of ‘how much’ and ‘what kind of action on behalf
of what categories of people’ (and, of course: at the expense of whom) is required
in order to actually to achieve the objectives of welfare and security. None of these
questions is easily settled. Hence the elusive nature of ‘social security’, the seman-
tics of which seem to be essentially and eternally contested.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 213
C. Offe, Der Wohlfahrtsstaat und seine Bürger, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 2, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22259-8_10
214 A Non-Productivist Design for Social Policies

The fact that the state cannot simply eliminate the problem by ignoring it and
by returning to a ‘liberal’ agenda of ‘inaction’ results from some basic features of
economic, political and cultural modernization. First, a large proportion of the
individuals who are affected by conditions of need and distress cannot justifiably
be blamed for this condition, as some part of the condition of need, however con-
tested and hard to determine, must and can always be attributed to factors be-
yond the control of those affected. Second, there is no universally valid moral
standard according to which individuals affected by the risks of social insecurity,
unmet need, or poverty could possibly be expected to accept this condition fatal-
istically as a burden that is imposed upon them, for instance, by the will of God.
Not only have the religious foundations for such acquiescence eroded; the eco-
nomic wealth that modern societies have accumulated, as well as their evidently
vast capacity for technical and administrative control, render highly contestable
the view that things must be accepted as they are, as nothing can be done about
them.1 Third, this view becomes indefensible not only in moral terms, but equal-
ly so in functional terms. That is to say, individual conditions of unmet need are
widely known to be not only caused by processes beyond the control of individu-
als, but also collectively consequential through a variety of negative externalities
(ranging from the spread of contagious diseases to disruptive social conflict) that
result from the condition of individual insecurity and poverty and all affect collec-
tive goods and interests.
As a consequence of all three of these features, the typical material risks and
insecurities of individuals (having to do with illness, inability to find or to keep a
job, inability to work due to the lack of skills or employment opportunities, lack of
affordable housing, inability to cope with the conditions of maternity and child-
bearing, death of the breadwinner of a family household, and the destruction of
life and property following from wars) must be provided for through collective ar-
rangements – and this means not through voluntary charity or mutualism, but
through the only robust and inclusive form of collective action that is available in
modern society – namely, state action based upon formal law and purposive ad-
ministrative and professional intervention (de Swaan 1988).
The inescapable politics of demanding and granting entitlements proceeds
along three evolutionary dimensions (Alber 1982): substantive growth as to catego-
ries of risk and need (i. e. income maintenance first for those affected by industrial
accidents, and only much later also for those affected by unemployment), succes-
sive inclusion of more and more groups (first civil servants, industrial workers or
war veterans; last housewives), and upward equalization of levels of benefits. As a

1 For an insightful sociological plea for ‘neo-fatalism’, however, see Glazer (1990).
A Non-Productivist Design for Social Policies 215

consequence of the dynamics of democratic mass politics, party competition and


the strategies of corporatist actors, any standard of entitlement is subject to poten-
tial upward as well as downward revision and qualitative change.
A related and similarly persistent issue in the ongoing social and political con-
flict over the operational meaning of social security and welfare concerns the sup-
ply side – the fiscal resources that are necessary to cover recognized needs. Who
is to bear the costs (through taxes, contributions, prices or ‘in kind’ services), and
how much of these costs can we afford without running the risk of inadvertently
doing more harm than good to the economy as a whole or to the moral fabric of
society ? Is it really a ‘public good’ to the production of which ‘we’ are contribut-
ing, or is it undeserved private gain by the beneficiaries of social security and wel-
fare programs ? Does everyone in fact pay a fair share, or are there opportunities
for free-riding and moral hazards ? Are existing programs sufficiently effective and
efficient, or are there better and less costly ways to meet the intended objectives ?
These questions must be continuously settled in reasonably convincing ways in or-
der to establish and maintain the necessary consensus and support for social pol-
icy programs and institutions. Given the ambiguities and the contested nature of
both the demand and supply sides, or of entitlements and burdens, the operation-
al meaning of ‘social security’ and the adequate level of welfare provision is always
a moving target.
Having reviewed some of the reasons why – and aspects in which – the pol-
itics of the welfare state does appear to be an essentially and eternally contested
matter – affecting, as it does, many of the core social and economic interests of
large and powerful groups in society – we may wonder why and in which ways
this inherent potential for conflict and controversy is in fact contained for most of
the time in most welfare states. At least on the surface, the particular social poli-
cy arrangements that characterize various national welfare states appear to be, in
the light of the above observations, surprisingly stable over long periods of time.
In some countries, such as Germany, Austria and the Scandinavian countries, re-
forms that do actually occur are usually not highly controversial and are often
supported by bipartisan alliances. How, at least in these countries, is the seman-
tic vagueness – and hence the potential political explosiveness – of the notion of
‘social security’ being overcome ? How, in spite of these dynamic forces that oper-
ate on the demand and supply sides of the welfare state, is a relative and tempo-
rarily valid political support established ? These questions must be answered, and
the often relatively calm and conflict-free nature of the politics of social policy
must be explained, with reference to a number of political, economic, institutional
and moral ingredients of consensus formation. Taken together, these ingredients
appear to work quite effectively in producing relatively stable and widely shared
views on issues concerning the distribution of welfare and its financial burdens.
216 A Non-Productivist Design for Social Policies

Any welfare state must operate upon the basis of a socially and politically val-
idated conception of ‘how much is enough under given circumstances’ – a defini-
tion which in turn implies a notion of which levels of inequality, social need and
insecurity, of which categories of people at risk must be accepted, at least for the
time being, as ‘tolerable’ and ‘affordable’ contingencies that do not require inter-
vention – because they are considered ‘minor’, or because those affected by them
are thought to be able to rely on their own social and economic resources in order
to cope with them. The practice of the welfare state is embedded in a widely shared
set of background assumptions concerning some operationally appropriate notion
of social justice which specifies the (social, temporal and substantive) limits up to
which, but not beyond which, security-enhancing public arrangements are called
for, and who is to carry the burden of such provision.
The consensus that emerges among the various collective actors that take an
interest in social policies will be an agreement concerning a set of demarcation
lines. They specify, within the space of potential programs and action, a subset
of ‘adequate’ (as opposed to ‘excessive’) provision of social security. A parallel dis-
tinction is established between ‘legitimate’ and ‘illegitimate’ cases of need and cor-
responding claims to public provision. A line is drawn between the universe of
persons and conditions that are the appropriate object of collective responsibili-
ties assigned through public policies, on the one hand, and the remainder of those
contingencies which are to be covered by private and individual responsibility
through market, family and other arrangements.2 The only policies which are like-
ly to become effective are those which ‘make sense’ (i. e. are widely accepted as
‘plausible’, ‘tolerable’ or sufficiently ‘meaningful’) in the context and by the crite-
ria established by these considerations, which would thus delimit the ‘possibility
space’ of social policies.

2 One rather ingenious and influential method of solving this boundary problem of social
policy is proposed by the Roman Catholic doctrine of Quadragesimo Anno (1931) and the
principle of ‘subsidiarity’ established therein. It basically claims that the smaller social unit
(family, local community, church, etc.) should always be given priority in providing transfers
and services, and that only after the limits of the potential of these ‘small units’ are reached
should collective and public forms of responsibility step in. The operational problems of im-
plementing this apparent solution are well known. First, it is by no means certain which kind
of ‘smaller community’ is to be given priority in concrete cases. Second, the proposal suffers
from a certain circularity in that the capacity of the ‘small’ unit (e. g. the family) to provide
help and services often itself depends upon public policies that enable it to do so.
A Non-Productivist Design for Social Policies 217

2 Determinants and Ingredients of the Social Policy


Consensus

How do the negative components of this implicit theory of justice come into be-
ing – the components defining undeserving social categories and illegitimate kinds
of claims to public provision, or excessive levels of it ? To come closer to an answer
to this complex question, I will single out four hypothetical factors which play a
role as ingredients in the formation of the operating consensus of the welfare state
and social policies:
1. The first of the factors determining the possibility space of social policies is
of a purely normative sort: it consists in the scope of moral universalism. There are
basically two thresholds which must be overcome if a high level of moral univer-
salism is to be achieved. The first threshold is passed if we stop coding members
of social categories – and the claims they can legitimately make – according to the
logic of ‘we’ and ‘them’; universalist morals require us to abstract from what peo-
ple ‘are’ (e. g. male or female, domestic or foreign, etc.) in assessing the legitimacy
of their needs and claims. The second threshold requires the further abstraction
from patterns of conduct – from what we see people doing (e. g. complying with
some notion of ‘the work ethic’ or a ‘normal conduct of life’). The roots of moral
universalism (or the lack thereof – lack of the willingness to abstract from identi-
ties and patterns of conduct) are probably to be found within the political, histor-
ical and religious traditions which determine the degree of inclusiveness of which
a society is capable.
2. The second factor is cognitive. If I deny the legitimacy of a category of claims
or claimants, I refer them, by implication, to ‘other ways’ of coping with their
needs. This in turn implies that such other ways – such as finding a job, learn-
ing the required skills, depending on one’s personal savings, relying on the help of
family members, relatives or friends, leading a healthy life – are in fact affordable
and available to them. Passing such judgements involves a lot of implicit everyday
sociology, in which perceptions about the resources and life chances of ‘ordinary
people’ under ‘normal circumstances’ play an important role. The greater these
chances, resources and opportunities are in my perception (or the more limited
my cognitive access is to pieces of relevant counter-evidence), the less I am likely
to grant the legitimacy of claims and claimants.
3. The third factor is interest-related and structural. My commitment to ex-
isting or new social policies will depend, among other things, on the subjective
probability I assign to the event that I will find myself among those whom the so-
cial policy in question is designed to serve. We may call this the ‘potential self-
inclusion’ consideration. Suppose that I happen to be a middle-aged, middle-class,
male, married, healthy, skilled, home-owning private-sector employee. The im-
218 A Non-Productivist Design for Social Policies

plication is that being in this kind of position will increase the ‘moral effort’ re-
quired to see through a ‘thick’ veil of ignorance concerning all those social policies
that are aimed at unemployed youth, foreigners, tenants of public housing proj-
ects, public-sector workers, single mothers, the chronically ill, unskilled workers,
the poor, and so on. Furthermore, the more specialized social policies become in
terms of categories of of people and kinds of need, the more they tend to under-
mine that portion of public support that derives from this probabilistic calculation
of one’s own interest. The more social structures become individualized, the more
life course patterns differ, and the more collective actors are fragmented, the less
reason exists for individuals to look upon themselves as belonging to an encom-
passing social category with a shared commonality of socioeconomic fates and
risks, and the more reasons will social policy-makers have to ‘target’ programs at
ever narrower social categories and categories of need.
4. The fourth factor that plays a hypothetical role in the ongoing formation of
a social policy consensus follows a functional or ‘consequentialist’ logic. Here, the
concern is with second-order, indirect and long-term collective consequences of
social policies. The key question is how individual social policy programs affect
not only (potential) claimants and their current need situation, on the one hand,
and the bearers of direct costs, on the other, but ‘each of us’ as actors within an
economic, political and social system. Systemic variables that are often thought
to be affected, positively or negatively, by the ‘externalities’ of social policies in-
clude the labor-market participation rate; demographic variables, including mi-
gration; the rate of economic growth, inflation, public debt or unemployment; the
level of effective demand; the terms and outcomes of party competition; and the
work ethic, the education system, the role of the professions and of public bureau-
cracies, and the viability of communal bonds, as well as the strength of the fami-
ly as an institution.
The growth and spread of social science information has probably contribut-
ed a great deal to sensitizing the general public and providing it with widely held
(if controversial) beliefs and opinions concerning such long-term repercussions
and spill-over effects of individual social policies and the welfare state in general.
The awareness of social and economic phenomena, clichés, and paradoxes such as
unintended consequences, exploitative coalitions, the dynamics of relative depri-
vation, prisoners’ dilemmas, tertius gaudens, moral hazards, rising expectations,
adverse selection, self-serving professions, budget-maximizing bureaucrats and
fiscal crises seems to be sufficiently common to have become part of the reality
which is described and observed in these terms.
So far, I have described four types of considerations that contribute to the on-
going formation of the operative social policy consensus. Needless to say, this con-
sensus and its robustness is not only a limiting parameter of what policy-makers
A Non-Productivist Design for Social Policies 219

can do, but also the object of the strategic action of political elites and collective
actors which shape and change the consensus. Interpretation of reality is itself a
political process in which not only individuals take part on the basis of their par-
ticular experience and value orientations, but also actors such as political parties,
trade unions, associations, churches and professions, all of whom are constantly
engaged in the politics of framing and highlighting or de-emphasizing the prob-
lems that are being addressed by social policies.

3 Structural Change and the Shifting Welfare State


Consensus

My analysis has focused until now on questions having to do with the way welfare
state citizens see the world, interpret the relations and dynamics inherent in it, and
arrive at reasonably coherent interpretations and perceptions; the latter are in turn
shaped by the conflicts among collective actors and political elites which draw
upon codified normative knowledge. This one-sided ‘interpretative’ view, which is
rooted in an analysis of the social and political construction of reality (or a ‘polit-
ical sociology of knowledge’ perspective), must now be complemented by a more
structural approach which focuses on the ‘raw material’ of the social and politi-
cal interpretation and ongoing ‘negotiation’ of reality. The question then becomes:
Which features and tendencies of ‘objective’ social change will give rise to (support,
favor, select, confirm, validate and confer plausibility to) certain patterns and be-
liefs about society in general and social policies and their appropriateness in par-
ticular ? The general theoretical notion from which this pair of perspectives – the
interpretative and the structural – derives is the idea that ‘social reality’ is both the
determinant and the outcome of interpretation.
A set of factual – if not outright ‘ontological’ – assumptions, all of which are
actually challenged by the experience of advanced industrial societies in the 1970s
and 1980s, belong to what one could term the ‘productivist syndrome’. Below I dis-
cuss the five most important of these empirical assumptions which have been
rendered questionable by recent trends of social and economic change. I refer to
them as ‘productivist’ assumptions because they are centered on the notion that
production, productivity and economic growth are both individually and collec-
tively desirable, and hence a morally self-evident standard of ‘good’ policy. These
assumptions are:
1. Most people live in families and derive their means of subsistence from an
income in which all members of the family (belonging to the household as a com-
munity of consumption) share; family households thus provide – and can legiti-
mately be required to provide – a precondition for productive activities or (future)
220 A Non-Productivist Design for Social Policies

productive activities of its members as well as a ‘micro’ social security network for
the benefit of family household members; at the same time, the family contributes
to the viability of the ‘macro’ social security system (in particular old age pensions)
and to the maintenance of a demographic balance through the procreation and
primary socialization of children.
2. Most families, unless they belong to the relatively small sector of the self-
employed, have at least one permanently employed breadwinner; this presupposes
as the ‘normal case’ both a prevailing (subjective) orientation towards employed
labor and the (objective) availability of employment. The income that is generat-
ed through employment helps to accumulate – individually as well as collectively –
the funds out of which the ‘social wage’ and other welfare state expenditures are to
be paid. At the same time, the fact that people are ‘normally’ employed and derive
a family wage from their employment limits the extent to which claims against the
funds for the social wage will be made. That is to say, most people can rely on their
own income (rather than transfers) for most of their needs for most of the time.
3. A societal system of collective actors, representing labor, employers, self-em-
ployed people, agriculture, the professions and public-sector employees, performs
the function of aggregating, mediating, legitimating and negotiating distribution-
al conflicts, the continuous outcomes of which constitute a ‘meso’ social security
network for those broad social categories represented by them. They also serve to
define and consolidate broad social categories within which socioeconomic fates
are relatively homogeneous.
4. The welfare state, in both its social security and its social assistance branch-
es, is a supplementary ‘macro’ social security mechanism which takes care of all
those ‘residual’ needs and deficiencies in social security that are not covered by ei-
ther the micro or the meso system. It will be able to do so, via a growth dividend
extracted by the welfare state, to an ever-wider extent the more the productive po-
tential of a national economy increases.
5. One of the main modes of operation of the welfare state – namely, its reli-
ance upon mandatory contributory schemes covering (at least) old age and health
expenditures – is in fact supported by citizens largely out of considerations of eco-
nomic prudence alone, and is hence morally undemanding, politically relatively
uncontroversial, and supported by a broad and stable consensus. This consensus
derives partly from interest-rational considerations of the broad majority of the
population and partly from the certainty that cases of risk and need that the wel-
fare state covers are not ‘behavior-contingent’ – that is, not attributable to delib-
erate (and morally objectionable) acts by those who are entitled to those benefits.
All these five ‘productivist’ assumptions concerning the ‘normal’ character-
istics of an ‘industrial’ society have become much harder to accept as valid and
reliable representations of the social and economic reality. The family as an insti-
A Non-Productivist Design for Social Policies 221

tution, the labor market, the intermediary system of negotiations between repre-
sentative collective actors, the effectiveness of social security and social assistance
in covering all social and substantive categories of need and risk – as well as, final-
ly, the consensus supporting this set of institutional arrangements – are undergo-
ing symptoms of stress and widely perceived insecurity.

4 Political Responses to the Perceived Insecurity


of Security-Generating Mechanisms

There are basically four strategic options that one would adopt in response to the
uncertainties and insecurities concerning the premises of the welfare state. I want
to specify them briefly and then explore the case for one of them, the basic in-
come proposal.
First, economic liberals propose that since the empirical premises of the wel-
fare state as itemized above are partly and progressively fading away, what remains
to be done is to bid farewell to overly generous standards and promises of securi-
ty, and let the market decide. That is to say: Maximize labor market participation,
minimize unit cost of labor, and marketize social security and other provisions
through financialization. This strategic option involves in part the outright aboli-
tion of transfers and services, in part a more narrow targeting and means-testing
of the clientele of the welfare state. It also involves a lesser role for collective actors,
particularly unions, in negotiating wage and other agreements. Fewer regulations
and less protection will in the long run, according to the market-liberal philoso-
phy, be rewarded by increases in productivity, competitiveness, employment and,
eventually, per capita income, which in turn will and should rightly be the main
resource from which individuals buy security in the market.
Second, the conservative strategy recommends the selective punishing and re-
warding of people’s attitudes towards work, education, health, the legal order and
the family. Instead of favoring a lesser role for organized labor as well as fiscal aus-
terity, conservatives set out to strengthen society’s ‘moral fiber’ and emphasize the
line that demarcates ‘deserving’ from ‘undeserving’ and illegitimate categories of
claims and claimants.
Third, the social democratic version of strategic responses, even to the extent
that it is prepared reluctantly to recognize the fragility of the assumptions under-
lying the welfare state, still denies the need for a basic reorientation and insists in-
stead upon the need and feasibility of defending and even further expanding the
welfare state and its productivist premises. All that is needed for such defense is
political determination and its potential for activating solidaristic and universalis-
tic moral and political commitments among employees and voters.
222 A Non-Productivist Design for Social Policies

Finally, there is a poorly defined and clearly undertheorized bundle of strate-


gic proposals that come from what I would like to term the ‘post-industrial Left’
and can be described as left-libertarian in their ideological orientation. These pro-
posals emphasize the values of security and autonomy and envisage the possibility
of reconciling the alleged antagonism prevailing between the two in relying upon
the idea of citizenship and the positive rights and entitlements, such as the entitle-
ment to a basic income, associated with it.
The case for citizenship-based entitlements to a basic income differs from
some or all of the preceding options in that:

a) not class, occupational status, earnings or employment record but citizenship is


the basis for granting entitlements to transfers and services;
b) not paid labor but ‘useful activities’, including activities performed outside em-
ployment and the labor market as well as outside of small business self-employ­
ment, the utility of which escapes formal measurement and price accounting,
constitute the moral justification of the claim to benefits, to the receipt of
which no behavioral preconditions are to be attached; the assumption here is
that people will ‘normally’ tend to make themselves useful to others and seek
opportunities to do so;
c) not the protection of (relative) status or the rewarding of desert but coverage of
basic needs is the criterion of justice, i. e. the prevention of poverty; and
d) not (absolute) security but a sustainable and tolerable level of risk and the
maintenance of autonomous options concerning the citizen’s responsible con-
duct of his or her life is the key value.

In contrast to this set of moral intuitions, the social democratic project of defend-
ing (on the European continent) a contributory and incomes graduated system of
transfers is based upon not citizens’, but employees’ rights and duties. Mandato-
ry contributions to the systems of old age pensions, health insurance and unem-
ployment insurance are (within upper and lower limits) tied to the legal status of
being an employee, and benefits are allocated (with the limited exception of the
case of health services) in accordance with the duration of employment and the
income earned during that employment. What reasons are there to question the
moral validity (as well as the fiscal viability) of this ‘employment-centered’ model
of the welfare state that social democrats are so eager to defend in most West Eu-
ropean countries ?
(a) The maintenance of expensive universalist social security systems, even the
mainly contributory ones, requires, due to labor-market and demographic imbal-
ances, an increasing amount of fiscal subsidies. Under the premises of an open
economy, these subsidies can be financed only by a steady process of economic
A Non-Productivist Design for Social Policies 223

growth and the growth dividend it generates for the state budget in general and
for social policy programs in particular. Economic growth, in its turn, whether
or (more likely) not it is accompanied by the attainment of full employment, has
in all its currently visible varieties and paths an unequivocally disruptive impact
upon the natural environment. The continued fiscal dependency of social security
upon economic growth conditions the immediate interests of employees in ways
which will favor growth even at the expense of environmentally and ecologically
sound policies. The productivist link that ties social security to economic growth
and fiscal growth dividends operates as an effective brake upon more stringent va-
rieties of policies aiming at environmental protection, as the clients of this type of
welfare state will naturally be inclined to prefer, in the more and more evident cas-
es of conflict between the two, economic growth over the preservation of natural
resources and the coping with climate change.
(b) The employment-centered arrangements of social security and social wel-
fare reserve the rights and entitlements of full welfare state citizenship to those en-
joying stable employment and their dependents. As the functional link between
economic growth and employment has become more uncertain due to “jobless
growth”, and as the link between the gainfully employed earning a ‘family wage’
and the family as an institution serving as a micro social security network has also
become more tenuous, the dispersion of wealth through employment and fami-
ly relations has become more restricted – for example, to the majority of what is
now referred to as the ‘two-thirds society’. At the same time, the emphasis that the
welfare state and the arrangements for social security place upon formal employ-
ment makes it counter-intuitively attractive for many to enter the labor market in
spite – or even because – of the relatively shrinking demand for labor. The influx
of those who have no other claim to the means of subsistence (and no other hope
for the recognition of their social ‘worthiness’) than through labor-market partic-
ipation, marginal and unstable employment in an increasingly ‘deregulated’ labor
market, and unemployment and other benefits that are contingent upon their ‘pre-
paredness to accept formal employment’ moves the system ever further away from
anything approaching a ‘labor-market equilibrium’. Moreover, wage- and pay-
roll-related modes of financing social security have the obvious effect of burden-
ing the market prospects of labor with the costs of its own ‘security’, thus generating
a rational incentive for employers to restrict their demand for labor still further.
Taken together, these two effects of the employment-centered social security sys-
tem – making the status of being employed relatively more attractive as compared
to other life forms outside employment and making it more costly to employ labor –
is likely to contribute positively to a permanent labor-market imbalance.
(c) Fiscal, labor-market and demographic strains will give rise to a politics of
welfare state retrenchment and consolidation which, while protecting the inter-
224 A Non-Productivist Design for Social Policies

ests of those in stable employment, deprives everyone else of welfare rights – the
unemployed, the poor, many women, adolescents, the disabled and chronically ill,
war survivors and, to an extent, even pensioners. The alleged universalism of em-
ployment-centered social policies thus turns under conditions of retrenchment
into its opposite: into a particularism favoring the productivist core of employed
members of society.
(d) The historical roots of the postwar welfare state accord are to be found in
the appreciation by the political forces representing the middle class (including
the privileged sectors of the working class: skilled male workers) that they stood
to gain significantly from the arrangement. It is probably only a slight simplifica-
tion to argue that social security universalism based upon employment status was
a means of ‘bribing’ the middle class to support the welfare state, or to buy its polit-
ical consent (or at least its political acquiescence, as suggested by the ‘hush-money’
metaphor that commentators have employed). Gains for the middle class became
the necessary precondition for making social security for the ‘underclass’ (includ-
ing the less privileged segments of the working class) politically feasible. Had such
gains not been provided for, the predictable political response of the middle class
would have been a very effective appeal for stringency and austerity in welfare
spending. To the extent that this interpretation is valid, it highlights a noteworthy
contradiction between the economic and the political rationalities of the welfare
state. From the point of view of economic efficiency, any non-selective or non-tar-
geted social policy arrangement – and certainly a fully universalistic one – is vast-
ly inefficient, in that it spreads limited resources to ‘all’ where only ‘some’ actually
need it, thereby depriving the system of its capacity to provide the latter with even
their minimum requirements. But from the point of view of politics, this blatantly
inefficient use of resources makes perfect sense, as the practice of spreading enti-
tlements to benefits to ‘all’ is an unavoidable political precondition that must first
be met in order to make the arrangement sufficiently popular with the middle class.
Thus, the consent-buying portion of total expenditures can be looked upon as a
‘political investment’ the yield of which is the benefit that is eventually channeled
to the ‘truly’ needy target group which depends upon the welfare state’s support.
Does that allow us to conclude that a return to strictly selective principles of
social welfare, based on large-scale needs tests and means tests, is called for – as is
advocated by the proponents of the neo-liberal welfare backlash ? I do not think so.
Instead, I believe that a universal and adequate basic income could be designed to
become a synthesis of the more desirable features of universalism and selectivity.
Such a synthesis would have to consist of several components:
(1) The most important component is an unconditional, subsistence-level,
tax-financed individual right to income based upon citizenship rather than labor-
market participation.
A Non-Productivist Design for Social Policies 225

(2) The extreme universalism embodied in such a basic income would have
to be complemented by a tax structure that ensured that all those who participate
in gainful employment and thus do not really depend upon the basic income will
contribute – through direct and indirect taxation and in distributively progressive
ways – to its financing.
(3) As it would not be surprising to find a massive middle-class opposition mo-
bilizing against such a scheme – which does, in fact, involve considerable down-
ward redistribution of income and income security – the arrangement would have
to be based upon legislation that provides for something like the following proce-
dural rule: revisions of the scheme that would restrict access to the basic income
and/or its (GNP-indexed) level could not be passed except by a majority equal to,
say, 90 per cent of the net contributors. For instance, if at a given point 20 per cent
of the adult population actually received the basic income as net beneficiaries, a
downward revision of levels or eligibility criteria would become effective only if
it were supported by a majority of at least 72 per cent of the legislative body. Such
procedural protection of structural minorities would decline in strength as the mi-
nority increased: the more it approached parity, the closer we would come to the
standard simple majority rule.
(4) Extensive co-operative and other institutional forms of non-wage labor
outside formal employment must be experimentally developed in order to ex-
pose the near-monopoly that the institutional arrangement of formal employment
holds over the universe of useful human activities in competition with alterna-
tive modes of ‘getting things done’. While emancipating society from the dicta-
torial imperatives of economic growth (as conventionally measured in terms of
GDP), such a scheme would not only provide individuals with the option of ‘opt-
ing out’, temporarily or permanently, of formal employment (albeit on a probably
very moderate level of state-provided subsistence), but would also free them to de-
velop their skills and their potential for useful activities, alone and in co-operation
with others, that are normally underutilized in employment in general and in un-
employment in particular (cf. Offe and Heinze 1990).

5 The Politics of Basic Income Proposals

1. The basic income cannot and should not be advocated as a panacea to open the
road to a ‘good society’. First, because, should the proposal eventually turn out to
be a strategy to that end (which I believe it is), it will be only one element in a pol-
icy package within which other elements are equally important. Second, because
we cannot claim to know enough about the short-term and long-term effects of
the proposal once it is implemented, unpleasant surprises cannot be excluded –
226 A Non-Productivist Design for Social Policies

or rather, they must be excluded in practice through thoughtful experimenta-


tion and the cautious exploration of the many questions, problems and potential
side-effects about which we simply do not yet know enough. Third, rather than
being a formula for the foundation of a new social order, it might be both more
realistic and honest to argue for basic income in terms of a defensive measure to
preserve and expand notions of social justice against a welfare backlash that has
already started and must be expected to continue in view of the above structur-
al changes.
2. The political implementation of basic income schemes involves two steps.
The first – and by far the more uncertain – step concerns the problem of how a
sufficiently broad alliance of social and political forces can be built to win support
for such a proposal of tying the right to sufficient (subsistence) income to citizen-
ship rather than employment (or the readiness to accept employment). This prob-
lem cannot be dealt with fully here (cf. Mückenberger, Ostner and Offe 1989). The
second problem concerns the question how, after the scheme has been instituted,
its proponents and direct beneficiaries might be able to withstand the foreseeable
pressure to revise it in negative ways – by outright abolition, or by gradual restric-
tions of eligibility or transfer levels.
3. The obvious question to which proponents and direct beneficiaries of basic
income will be most vulnerable is this: If ‘you’ are not engaged in gainful employ-
ment, and not even prepared to find and accept such employment once it is made
available to you, why should ‘we’ be forced to subsidize your voluntary unemploy-
ment ? To resist the tempting consequences of this Victorian logic, which are by no
means a specialty of conservative and economic liberal political authors (cf. Elster
1986), it will probably not be enough to point to the limited capacities of the labor
market, the family and the system of corporate actors effectively to spread an ad-
equate portion of society’s wealth to each and every citizen. In addition, it will be
necessary to be able to demonstrate that (a) the voluntary unemployed are actu-
ally – at least in the typical and quantitatively relevant case – involved in ‘useful’
activities such as all kinds of care work and voluntary civic engagement, although
the usefulness of these activities is not measured by the institutional procedures
of the employment contract and paid work; and (b) the labor invested in the self-
development of human resources (such as health, training and other components
of ‘human capital’) deserves to be remunerated as much as the actual utilization
of human capital in paid labor itself. If one wishes to be able to make this point as
compellingly as it will need to be made, one will have to provide for institution-
al alternatives to employed work as well as for meaningful arrangements for man-
power development, rehabilitation and training.
4. Even if the ‘Victorian’ unwillingness to reward ‘work-shyness’ could be suc-
cessfully overcome by this argument from social justice, the question remains why
A Non-Productivist Design for Social Policies 227

people should actually prefer the general idea of citizenship-based rights to in-
come over the conventional full-employment alternative. Even if the idea could
be shown to be acceptable in terms of social justice, why should it also be desir-
able in terms of individual and collective interests ? Even if the majority granted
the right, would the minority of those who directly net-benefit at any given point
in time be willing to use it without feeling marginalized by it ? What kind of con-
sideration should make a life outside formal employment desirable for relevant
proportions of the citizenship ? To answer this question, individual as well as col-
lective gains may be cited, not only the definitive ‘infeasibility’ of the supposedly
most-preferred alternative of full employment. Individual gains consist in the op-
tions that a basic income scheme would create. These options consist in the possi-
bility to choose any combination of employed work and the income that goes with
it, on the one hand, and other activities that a person wishes to pursue, on the oth-
er. This option, which amounts to the availability of a choice concerning the indi-
vidually most appropriate free time for non-market useful activities/market-income
mix, is normally precluded in a society where full social and economic member-
ship status is tied to full-time and lifelong employment, and any deviation from
this (male) standard is considered deficient (cf. Gorz 1988). My intuition is that the
taste-forming impact of the availability of this choice, once it becomes available,
will be strong enough not only to offset the losses in income from employment on
the part of (potential) employees, but also partly to neutralize employers’ obvious
and opposite interest in making the most extensive possible use of any individual
employee and the human capital embodied in him/her. To the extent that this in-
tuition turns out to be valid, the option of discontinuous participation in employ-
ment would cease to be considered second best (due to the unavailability of ‘full’
employment) and would instead be seen as the most-preferred alternative – even
under conditions where full employment was thought to be feasible.
5. As to the collective benefits of the optionality of labor-market participation
created by an unconditional basic income, three points appear to be relevant. First,
while the right to income as an unconditional citizen right would certainly not by
itself alleviate the environmental and ecological risks and dangers involved in in-
dustrial growth and the ‘full’ employment that is contingent upon such growth, it
would probably contribute in indirect ways. For it removes some of the ‘produc-
tivist’ pressures and anxieties and thus paves the political road towards targeted
and selective environmental policies, some of which are bound to entail the termi-
nation of certain lines of production and production processes. The basic income
makes an ecological critique of industrialism politically more affordable. Second,
a major impact may be expected upon the level of overall social integration: as
people who are – temporarily or permanently – outside employment lose their
stigma of deficiency and failure and are instead looked upon as legitimate citizens
228 A Non-Productivist Design for Social Policies

involved in respectable activities other than paid work, many of the symptoms and
social pathologies of marginalization would probably disappear. Third, the tempo-
rary escape from employed work that a basic income would make feasible – and,
indeed, attractive – would contribute to an ongoing process of the creative regen-
eration of skills, health and training, thus helping to maintain and enhance the
productivity of human capital.
6. The basic income would also induce conditions which amount to an indirect
strategy of work humanization. Employees would find it affordable to refuse many
of the least attractive and poorly paid jobs, as the alternative of claiming a basic in-
come without being employed on such jobs becomes an attractive alternative. As
a consequence, the recruitment of labor for such jobs would become significant-
ly more expensive to employers; this in turn would induce efforts on their part to
eliminate such jobs through technical or organizational innovation.
7. Finally, the extent to which people would actually claim the basic income to
which they are legally entitled, and for what portion of their lifetime, is an open
question. Many alarmed responses to basic income proposals seem to be based
upon the implicit fear that a wholesale defection from employed work would be
the inevitable consequence. This is by no means a plausible conjecture. First, un-
der all realistic calculations the level of the basic income, while being (by defini-
tion) sufficient for subsistence, would remain so moderate as to maintain much of
the relative preferability of employment, wherever it is in fact available at decent
wages and in decent working conditions. Thus, the disincentive effect would re-
main limited. Second, the overall incentive effect of the basic income might well
turn out to follow a logic of what could be called, in view of the mass exodus of
East German refugees during the summer of 1989, the ‘GDR paradox’. The para-
dox is this: had the government of the GDR granted its citizens the right to leave,
many of them would have stayed. The failure to grant this right was one of the im-
mediate causes of the decision of many to leave illegally. Applying this logic to the
labor market and the effects of the basic income scheme, one might arrive at the
anticipation that ‘the right to leave’ would certainly (as intended) cause many per-
sons to withdraw their labor-power from formal employment, which they could
afford to do, given the unconditional safety net of the basic income and the con-
sequent effective optionality of employment. Those marginal employees who have
stayed in the labor market mainly for fear that leaving would involve the defini-
tive decision never to come back would certainly use this option. But this ‘right to
leave’ would also – to an unknown but hardly negligible extent – be used in order
to acquire new social and technical skills and to generate energies and preferenc-
es that would eventually facilitate the return into voluntary gainful employment.
Thus, the net effect would be a more flexible and optional life pattern, on the one
hand, and a requalification of the workforce, on the other – both of which might
A Non-Productivist Design for Social Policies 229

well add up to a new condition of full employment on the basis of a significantly


reduced share of lifetime in employed work for the average person.

References

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Offe, C., & Heinze, R. G. (1990). Organisierte Eigenarbeit. Das Modell Kooperationsring.
Frankfurt am Main/New York: Campus.
Basic Income and the Labor Contract (2009) 11

1 Introduction

In current German and European debates on long term changes in labor markets,
demographics and social policies, the reform project of a basic income (BI) and
proposals for economic rights of citizens (rather than rights of workers or rights of
the poor) have come to the fore. National as well as international networks, most
prominently BIEN1, provide the setting for vivid debates and policy proposals, as
well as research agendas, involving participants of various backgrounds: public in-
tellectuals, representatives of political parties, academics, union activists, faith-
based activists and officials of international organizations.
Basic income is a radical political program aimed at implementing social jus-
tice.2 Transforming this programmatic idea into practical public policy of social
reform, however, depends largely upon addressing concerns about fiscal precon-
ditions and consequences involved in such a reform, as well as the (hard-to-deter-
mine yet arguably significant) consequences its realization would have upon labor
and capital markets.3 Basic income has an important role to play in that process in
that it is expected to assist advanced (as well as less advanced) capitalist societies
in coming to terms with some of their conflicts, structural problems and inequal-
ities in a pronounced liberal (or even “left-libertarian”, i. e. committed to the prin-

1 The acronym BIEN refers to the Basic Income Earth Network. For further information see
http://www.basicincome.org.
2 Throughout this chapter and as is common in the lively international discussion, basic in-
come refers to a tax-financed and individualized form of monetary transfer that is not bound
to any conditions (except permanent residency status), and which is disbursed on a regular
basis (or capitalized and then made available as start capital).
3 See the debate in the journal Theory and Society 15 (1986) centered on essays by Van der
Veen and Van Parijs.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 231
C. Offe, Der Wohlfahrtsstaat und seine Bürger, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 2, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22259-8_11
232 Basic Income and the Labor Contract

ciple of equal real freedom of individuals) manner and within the scope of a novel
system of economic rights of citizenship.4 In all these debates, there is ample space
for disagreement and arrangements of gradualist approaches: Should a basic in-
come cover the needs of subsistence or be just as high as “feasible” ? Should it apply
to all citizens or (at least initially) be targeted to those most threatened by poverty
or those performing caring and parental activities ? Should it be permanent for all
recipients from childhood to old age or should it start with a time account of, say,
ten years per life (Offe 1997; White 2003a) ? Should it be strictly liberated from any
notion of exchanging some useful activity for income or should it, again at least
initially, be tied to some form of active participation of recipients ? Should the ac-
cess to and level of income be tied to currently prevailing labor market situations
or should it be made independent of those ?
In this article I discuss issues that regularly take center stage in the basic in-
come debate, as well as in the larger debate that focuses on the justification and
effectiveness of German and European labor market reforms. Both the legisla-
tion that followed from the Agenda 2010, announced by Chancellor Schröder in
March 2003, and the EU’s Lisbon agenda of 2000 aim at the restoration of a condi-
tion of “full” employment by the year 2010. These and similar policy initiatives to
be found in many OECD countries in the first decade of the century have in com-
mon that they focus on the supply side of the labor market by stimulating skills
and skill acquisition, of removing subjective as well as objective barriers to labor
market participation and decreasing both wage costs and non-wage-costs of labor,
such as social insurance contributions. The highly ambitious full employment goal
of the Lisbon agenda is largely dictated, among others, by the consideration that it
is only a “fully” employed economy that can generate the fiscal resources needed
for financing an acceptable level of old age income for the growing proportion of
elderly citizens. The two debates are linked by the opposite positions the protago-
nists take on the issue of whether or not full employment at politically acceptable
levels of wages and social security benefits is in fact within the reach of what pub-
lic policies and macroeconomic steering can accomplish or not. If the stated policy
objective of full employment is in fact realistic, policy makers are right (or at least
consistent) in rejecting any proposal that is designed to expand economic rights of
citizenship, as job creation and promoting labor market integration figures as the
paramount priority – a priority which is to be pursued through lowering the cost
of labor and increasing incentives for all kinds of gainful activities. Note, howev-
er, that economic growth is the only conceivable engine that can pull the train to-
wards full employment.

4 The left-libertarian case for basic income is outlined and defended in Van Parijs (1995).
Basic Income and the Labor Contract 233

Moreover, such growth must be assessed under a positive as well as normative


perspective: Is growth likely to occur, and if so in which sectors and at what rate ?
Will it be sufficient in the face of ongoing labor-saving technical change ? And
are the ecological, psychological, social, cultural, political costs of employment-
inducing growth worth bearing ? If, on the other hand, the said objective of full
employment is deemed either entirely unrealistic, or realistic only under norma-
tively unacceptable conditions (such as forced labor, or a work force largely con-
sisting of “working poor”, or a further expansion of mindless and irresponsible
consumerism), or realistic only under institutional changes that are themselves
unrealistic (such as a radical path departure from Bismarckian principles of con-
tributory pay-as-you-go funding of social security), then the idea of an approx-
imation to fully “de-conditionalized” subsistence level transfers based upon the
principle of citizenship rights alone can well gain considerable moral and political
plausibility. Many things are obviously at issue here, including the important pro-
cedural issue of who must carry the burden of proof in this controversy.
First of all, let us try to clarify what the “full” in “full employment” may refer
to. In a modern Western economy with a given resident population, there are, at
any point in time, ten categories of persons who are legally licensed (or coerced) to
refrain from market-remunerated activities, be it in employment or self-employ-
ment. These categories are easily enumerated:

1) those who are too young to work;


2) those who are too old to perform (employed) labor;
3) those who are legally denied access to employment (e. g., illegal migrants, asy-
lum seekers, illegal workers);
4) those who are (full time) involved in higher or continuing education, net of
gainful activities performed simultaneously;
5) those who are involved in parenting (very) young children;
6) those performing military service (where mandatory service has not yet been
abolished);
7) those serving sentences in penal institutions;
8) those with a medically certified permanent disability or temporary illness;
9) those ‘voluntarily’ (including: due to discouragement) refraining from gainful
activities, living on inherited wealth or the income of a family household; and
10) those who are registered as unemployed job-seekers, live on insurance benefits
or social assistance and do not belong to any of the previous categories.

In a first approximation, full employment might be defined as a condition when


the total of the resident population minus the sum of ((1) to (9)) is gainfully active
and when category (10) is empty (except for “frictional” unemployment of short
234 Basic Income and the Labor Contract

duration needed to transit from one job to the next). However, whether or not a
person belongs to any one (and which) of these categories is the outcome of a com-
plex mix of legislated policies, factual circumstances, and decisions of individu-
als responding to values and incentives. For instance, policy makers can decide to
increase the gainfully active portion of the resident population by extending the
age threshold of (2); they can try to reduce the category (10) population by trans-
ferring some of its members into categories (4) or even (6) or (7); they can low-
er the threshold regulating access to (8); they can manipulate incentives to stay in
category (10); they can liberalize or make stricter the legal thresholds defining cat-
egory (3); and so on. All of these policy decisions are typically intensely contest-
ed. Moreover, labor market regimes are known to differ, be it in space or time, as
to their definition of (1), (2), and (8). Changing factual circumstances – think of
an epidemic spread of an illness (8), changes in the birth rate (with consequences
for (1) and (5)) or life expectancy (2), a traffic accident (8) or turns in the business
cycle (9) – may significantly alter the category a person finds herself in from one
point in time to the next and the size of the respective category. Furthermore, in-
dividuals can self-select, in response to values and incentives, their membership in
categories (3), (4), or (9). Needless to say, these categories, or institutional spaces
in which people can spend their lives, differ greatly according to their desirability,
with categories (3), (7), (8), (10) belonging to the individually and collectively least
desirable ones, while (4), (5) and (9) are widely looked upon with lesser aversion.
What this brief and schematic review is intended to remind us of is the vast
extent to which labor markets are embedded in and shaped by policies and in-
stitutions that regulate the supply of labor that is available for employment or
self-employment, as well as by decisions by individuals who respond to opportu-
nities, incentives, and values. Hence, we can speak of full employment (or its ab-
sence) only relative to the institutional structure that “sorts” people into these
categories, and the cultural values that play a role in the “self-sorting” of people.
Both these parameters, however, are wide open to change – be it change by design,
be it due to unanticipated evolutionary alteration. How many people are employed
and whether or not demand for labor matches supply is entirely contingent on
the availability, size, and attractiveness of institutional spaces that are available for
(potential) workers outside of gainful activities. In theory, for instance, the level of
unemployment could immediately be reduced to zero if an institutional space for
the unemployed were to be created in category (4); a vastly expanded educational
system would simply re-label the unemployed as “students”; but such a move may
well be at variance with the values, life plans, and interests of the unemployed, and
hence with the operational prerequisites of educational institutions. The term “full
employment” is thus virtually meaningless unless we contextualize it by looking at
the institutional as well as cultural parameters that determine the phenomenon in
Basic Income and the Labor Contract 235

question. More specifically, the size of the supply of labor that is to be “fully” em-
ployed is neither “natural” nor determined by “rational” considerations, be it at
the individual or collective level; it is a mere artifact of the two bundles of parame­
ters just mentioned – preferences and the institutional patterns that govern the
setup of our ten categories.
What proponents of market-liberal strategies of “workfare” and “activation”
mean when they call for the restoration of “full” employment is actually “maximal”
employment, as called for by a “productivist” public philosophy of order and prog-
ress (or consumerism and economic growth). For what they advocate is in fact the
demolition of as many of the “decommodified” niches as possible in which people
can spend (parts of) their life without becoming job-holders or job-seekers. Exam-
ples are policies to extend the retirement age (2), provide more day care in order
to “liberate” mothers for labor market participation (5), limit migration according
to criteria of “employability” (3), lower graduation ages in secondary and tertiary
education (4), transform defense forces into all-professional armies (5), promote
rehabilitation programs for the handicapped (8), design incomes and tax policies
so as to de-incentivize the “male breadwinner model” of family households (9),
and imposing austerity measures on the unemployed in order to enhance their
search behavior and work attitudes. To be sure, there can be no doubt that some
of these policies (e. g. those targeting categories (5), (8), and (9)) correspond to
widely shared social norms and individual values. The overall strategy, however, of
maximizing employment by driving people into the labor market has its costs, too.
These costs become evident, under conditions of shrinking demand for labor, in
the growth of the population in category (10) due to the rise of long-term unem-
ployment as well as in stressful demands for “mobility”, “flexibility”, and the toler-
ation of insecurity that those managing to escape from (10) must live up to.
To illustrate, and using data from German labor market developments since
1970, we can identify several trends (Strengmann-Kuhn 2008). The hours the av-
erage person spends on his or her job are declining-from 2,000 hours p. a. in 1970
to less than 1,500 hours in 2006. At the same time, the share of gainfully active
people in the total population rose from 44 percent in 1970 to an unprecedent-
ed 48,2 percent in 2006, indicating a massive emigration (mostly of women) from
category (9), arguably also from (4) and (5). Over the same period, the total of
hours worked in the economy of (united) Germany per year declined slightly from
60 billion hours since the early nineties to 56 billion hours in 2006, indicating
that the increase in labor market participation of persons was more than offset in
terms of total hours, by the steeper decrease of working hours per person. A fur-
ther trend is the continuous and long term, if cyclically modified, growth of un-
employment (the population of category (10)) from less than 2 percent in 1970
to more than 10 percent of the total labor force in 2006. The overall picture that
236 Basic Income and the Labor Contract

emerges is clear: As more people join the labor force, a declining volume of overall
working time is spreading over a growing number of workers, forcing a growing
portion of them to content themselves (and, on average, for a growing duration of
time) with a zero share in the total number of hours of gainful activity, while many
others remain involuntary part-timers.
Conventionally, this situation is accounted for in terms of economic catego-
ries, such as insufficient demand for labor, level of labor costs, labor saving tech-
nical change, lagging growth rates, international competition, off-shoring of jobs,
etc. Yet it can also be accounted for in institutional terms, i. e. in terms concern-
ing deficiencies of the arrangements outside the labor market and the spaces for
the conduct of life these arrangements provide for. Societies of the type we are
considering here may be held, in this institutional perspective, to be inadequate-
ly equipped to cope with the negative externalities of their economic dynamics.
These dynamics being what they are, what is missing in our repertoire of insti-
tutional arrangements is. a space where that part of the population that is being
treated as “superfluous” by the labor market can retreat and lead a reasonably au-
tonomous life above the poverty line. This is the normative intuition that much of
the Basic Income debate draws upon. Basic income is, as it were, the introduction
of a new category (11) – an institutionally provided space where people can spend
their lives for longer or (probably) shorter periods without being subjected to the
forces of the labor and other markets, administrative controls, or family and con-
jugal dependency.
Yet basic income is certainly more than a remedial adjustment to the malfunc-
tioning of a sluggishly growing and structurally underemployed capitalist econo-
my. This is just the defensive side of the argument. The reverse side amounts to the
claim that the partial (both in terms of persons and in terms of time) escape from
the forces of the (labor) market is positively welfare-enhancing. The argument
leading to that proposition is that discretionary time is an increasingly important
ingredient of overall well-being (Goodin, Rice, Parpo and Eriksson 2008). Un-
remunerated activities of all kinds – ranging from family care to voluntary third
sector activities – can increase individual as well as collective welfare. Converse-
ly, many remunerated activities, while generating monetary income, can be indi-
vidually exceedingly stressful and collectively (e. g. environmentally) harmful. At
any rate, the monetary metric, while remaining essential as a measure of some di-
mensions of individual well-being, seems to fail increasingly as a suitable measure
of overall well-being (in the same way as, arguably, economic growth is an inade-
quate measure for collective well-being).
There are, however, two “complications” with discretionary time as a mea-
sure of welfare, too, having to do with complementarity and accumulability. As to
complementarity, the time-rich (such as the unemployed) are certainly on aver-
Basic Income and the Labor Contract 237

age not better off that the money-rich – to the contrary. The reasons are twofold:
(a) money allows one to buy time (e. g. travelling by taxi rather than public trans-
port), including buying the time and services of others, while (under most condi-
tions) free time cannot easily be converted into money or into commodities that
are available only through monetized purchase; and (b) an enjoyable and useful
use of free time, as opposed to boredom and wasting time by waiting, often pre-
supposes the availability of some amount of money (e. g. for a theater ticket or a
book to read). Time by itself is perhaps only rarely welfare enhancing. As to ac-
cumulability, there seems to be a structural advantage of money over time. Mon-
ey can be accumulated through savings, while time cannot: five workdays that are
shortened by 30 minutes do not yield a weekend that lasts two and a half hours
longer. Time, as it were, has to be spent on the spot. Free time that is being provid-
ed through basic income, however, compensates for these inherent inferiorities of
time vs. money: It can provide for time in large chunks, and it provides for some
amount of a money complement to spend it in satisfactory ways. (This feature of
BI could even be enhanced if the tax fund out of which it is financed were to be
used in part for making access to means of transportation and cultural institutions
and events admission-free, as Krätke (2008) suggests.)
There are three consecutive questions that I wish to address. First, what is
the guiding normative idea of a basic income ? Second, which political and mor-
al counter-arguments, institutional traditions and socioeconomic interests must
proponents of a basic income be ready to address and defeat ? And third, what
functional contribution can introducing a basic income achieve in overcoming
acute structural and governance problems of mature capitalist societies ?

2 The Labor Contract and Its Negative Contingencies

If basic income is the answer, then what is the question ? Every economic order
is maintained and reproduced by its ability to find a solution to two core prob-
lems of social order and the ongoing reproduction of such order. The first can
be termed the production problem that is resolved by institutionally regulating
which categories of persons are being assigned to which productive task or func-
tion. The second is the distribution problem that addresses the reciprocal prob-
lem of who is entitled to which part of the total social product after, as it were, the
work is done. Capitalist societies, at least according to their idealized self-descrip-
tion, represent the only known type of economic order in which both problems
are solved uno actu, i. e. simultaneously and through the same social mechanism,
namely the market for labor. Labor contracts determine, within the legal frame-
work of contractual freedom and organizational control of the labor process, who
238 Basic Income and the Labor Contract

is to undertake which task, while simultaneously determining the remuneration


employees are entitled to in return for performing the productive task assigned
to them.
Now, the level of remuneration and hence the solution of the distribution prob-
lem seems to be constrained by two conditions: an upper limit beyond which wag-
es cannot rise and a lower limit below which they cannot sustainably be allowed to
fall. Starting with the latter, we might say that employees’ remuneration must be
sufficient to provide not only for the worker, but also, in a synchronic perspective,
for household members who are (for whatever reason) currently not employed or
self-employed. In addition, and diachronically, it must5 also be sufficient – regard-
less of the method of financing applied (e. g. private savings, social security, occu-
pational welfare, fiscal extraction and redistribution) – to provide workers with a
retirement income or pension that will ensure their future financial security when
they no longer can, want or are permitted to work.
The significance of this minimum threshold below which wage income can-
not be allowed to fall is easy to see if we take into account the shrinking portion of
time spent on gainful activity in proportion to the total life time, with the differ-
ence between these two measures of time having to be covered through some in-
tertemporal redistribution of earned income. A rough estimate of this difference
yields something like the following results. Life expectancy is close to 80 years in
the OECD world, with a still ongoing steep increase of about 3 months per year, or
6 hours per day. Eighty years makes about 700,000 hours. If we deduct a third of
this amount for sleep, we get 467,000 hours of “active” life time. If the total time
spent on gainful activity is (conservatively) estimated at 40 years per life and an
average of 1,000 hours per year per person (allowing for all time contingents of
non-employment, unemployment, early retirement, vacations, illness, part time
employment, education, training etc.), we get an average work time per active
life time ratio of 8.6 percent, which is presumably much less than the aggregated
breakfast plus lunch plus dinner share in total life time. Even if we calculate gain-
ful active hours as a proportion of the span of 50 years between age 15 and age 64,
we still get a gainful activity time share of the average working age person of as
little as 13.7 percent. The important thing to realize here is the fact that the entire
non-gainful portion of one’s life time and the needs to be met during that time, i. e.
86.3 percent or, more appropriately, the full 91.4 percent, must be covered by the
income earned during the surprisingly tiny fraction of economically active hours
of life.

5 I wish to leave it open here whether this “must” is a moral “ought” or a functional economic
imperative, implying that bot h apply.
Basic Income and the Labor Contract 239

This, incidentally, appears to be the implicit reference problem that the EU’s
Lisbon Agenda of 2000 tries to resolve by its boldly productivist (as well as
evidently highly unrealistic !) proposal that member state governments should
achieve a 70/60/50 employment record by the year 2010: 70 percent of all work-
ing age individuals, 60 percent of all working age women, and 50 percent of all the
elderly (age 55 and over) are projected to be in some kind of gainful activity. But
even if that goal were to be achieved, at most a fifth of the average adult active life
time would be filled with gainful economic activities; and the need for a vast in-
tertemporal redistribution of economic resources would clearly not decrease sig-
nificantly.
At any rate, and as far as the minimum threshold of wages is concerned, wages
must be sufficient to allow for an acceptable coverage of needs that must be cov-
ered during the economically active segments of the life course as well as, and
more significantly in quantitative terms, during the “inactive” time segments. But,
to be sure, there is also a functionally defined maximum threshold of wage rates.
That is to say, wages are “too high” if they induce employers to reduce their de-
mand for labor, be it through the use of labor saving technical and organizational
strategies, be it through relocating the place of production to less labor-costly re-
gions of the globe. As a consequence, the remuneration should not be so high that
total employment costs stifle the demand for labor within a given context of exit
options of employers. The parameters of this income range between the minimum
and the maximum threshold are not easily identified in empirical terms. It is not
even certain that such an intermediate range between the minimum and the maxi-
mum limits actually exists, or that, in case it does, it will be of a durable nature. For
what cannot be axiomatically excluded is the somewhat nightmarish condition
where the minimum income required to meet employees’ and the inactive popu-
lation’s needs may well lie above the maximum level of employment costs that are
harmless in terms of levels of employment.
To summarize, if actual employment costs exceed the labor cost maximum,
the consequence is either outsourcing (in an open economy) or increased use of
labor-saving technologies (in an innovation-intensive economy); if remuneration
falls below the minimum required to meet the needs of employees and their de-
pendents, the financing of social security systems is rendered precarious and must
increasingly be complemented by tax revenues (or outright financialization). The
ongoing labor market and social policy problems in a country like Germany seem
to suggest that both difficulties can appear simultaneously. Gross pay levels and
costs of employing labor are then “too high” because they induce further reduc-
tions of levels of employment, given the rich institutionally guaranteed availabili-
ty of exit and innovation options that employers enjoy in an “open” economy. But
pay levels are, at the same time, “too low” to cover employees’ household and so-
240 Basic Income and the Labor Contract

cial security costs under current labor market and demographic conditions. Both
problems interact in ways such that the solution for one side of the problem will
obviously diminish the chances of a solution for the other. What in neo-classical
economics textbooks is often called a “market-clearing equilibrium wage rate” is
insufficient to cover the income needs of employees, their families and pensioners,
i. e. of those who do “not yet” work as well as those who “no longer” work.6
Solving production and distribution problems simultaneously through labor
contracts has, to be sure, enormous evolutionary advantages. Contract-based la-
bor relations are not fixed as in the status order of traditional societies but can be
terminated by at least one of the two parties involved (and usually by both) ac-
cording to the shifting demand for and supply of labor. Contracts provide for a
contingent7 coupling of actors on the supply and demand sides of the market, with
this contingency being the source of collectively beneficial productivity increases.
This contingency-based solution to the dual problems of production and distribu-
tion is the great evolutionary accomplishment of capitalist market societies. Yet, it
also has its disadvantages, including, most importantly, the highly uneven distri-
bution of the risks of poverty, unemployment and loss of autonomy.
Poverty, which includes income poverty but also social marginalization and
the chronic disorganization of the conduct of life, affects those who, due to a lack
of a minimum level personal productivity (also known as employability), are un-
able to find durable access to gainful employment or self-employed forms of pro-
ductive activity, which can be due to “educational poverty”. Note that to the extent
the labor market has properties of a buyers’ market, demand side actors gain defi-
nitional power over what “employability” means in operational terms: the more
people are looking for jobs, the more demanding employers can be in hiring. Pov-
erty also affects the working poor who, due to insufficient individual productiv-
ity, quantitative effects of “excessive” supply, or their lack of capacity to organize
collectively, are unable to attain salaries that can ensure a secure subsistence. (In-
voluntary) unemployment especially affects those who, beyond short periods of
seasonal or search unemployment, are not in a position to find and enter into con-
tractual employment, in spite of the fact that the law defines them as “able-bodied”
according to age or physical and psychological conditions. Unemployment often
implies an inability to cover living expenses through independent means and thus
dependency upon various kinds of unemployment benefits and welfare transfers.

6 It may also be insufficient, incidentally, to maintain the level of effective demand that is re-
quired for the prevention of a depressive downward spiral.
7 In philosophical terminology dating back to Aristotle, events are “contingent” if they are nei-
ther impossible nor necessary.
Basic Income and the Labor Contract 241

Loss of autonomy – that is, the curtailment of the freedom to choose one’s own
way of life according to a life plan that corresponds to a sense of personal identity
and is articulated within the constraints of prevailing social and legal norms – is
not only an immediate repercussion of poverty and unemployment. It can also be
the consequence of administrative measures and programs grounded in the logic
of workfare that are intended, through the threat of negative sanctions, to “activate”
the unemployed and integrate them into an employment relationship (Handler
2004; Handler and Hasenfeld 2006; Hasenfeld, Ghose and Larson 2004). One can
speak of autonomy in a meaningful way only if actors do in fact have options the
use of which allows them to consider themselves masters of their own fate and of
meaningful choices and purposes, not simply as a ball in other agents’ economic
or administrative games.8 Losses of autonomy are, to be sure, no necessary conse-
quences of administrative intervention into the conduct of the unemployed, but
they are often perceived and criticized as such. Such perceived violations of au-
tonomy occur when some meaningful control over working conditions as well as
kind and place of work is denied in the name of “flexibility” and when the long-
term unemployed are coerced, under the threat of severe cuts of benefits, to accept
jobs of any nature, anywhere and at any wage. A key attribute of my autonomy is
doubtlessly my right to stay in my chosen place of residence and to perform a job
that I can appreciate as “suiting” me, my talents and tastes. The slogan “freedom
instead of full employment” that is used by some protagonists of basic income in
Germany9 focuses on the impact of various administrative measures of econom-
ically coercive labor market integration and the violation of standards of dignity
and recognition of those targeted by such measures. This impact will be the great-
er the more the labor market agency is under pressure to succeed with its integra-
tion efforts. The slogan of market-liberal party politics that “any job is better than
no job” leaves no doubt that the individual right to autonomous choice (such as
the elementary right to say “no” to a job offer) is subordinate to the objective of
workfare and maximization of employment. At any rate, what needs to be kept in
mind in any debate over labor market and social policy reforms is that such poli-
cies are not just about (re)distributing monetary resources and thus meeting rec-
ognized needs; they are as well about granting or denying autonomy, as they can
affect autonomy both through the process of administrative control (which can,
e. g. be stigmatizing) and through the deficiency and insecurity of income (Stand-
ing 2002).

8 This argument is prominent in the so-called republican justification of basic income (Casas-
sas 2007; Pettit 2007; Raventos 2007).
9 See for instance, Sascha Liebermann at www. FreiheitStattVollbeschaeftigung.de.
242 Basic Income and the Labor Contract

It is well known that a job that an employee must perform under material co-
ercion of an administration can not only violate the employee’s sense of dignity,
but also the economic interests of the employer, not to mention the interests of fel-
low workers and competitors for jobs who can lose their jobs because of the un-
employed being prompted by labor market agencies to take “any” job. Given the
negative motivational effect of administrative and material coercion, there is little
demand on the part of employers for workers who are coerced into employment
through the threat of strong negative sanctions. The refusal of German asparagus
farmers to hire German long-term unemployed workers, instead of the “reliable”
and “motivated” Polish temporary migrant workers who have done this kind of
hard physical work before, to harvest the annual crop illustrates that administra-
tively coerced workers tend to lack the level of personal productivity that employ-
ers require. Their deficient productivity may well be due to their unwillingness to
perform the job and the lack of identification with a given task. And neither can
such deficiencies be healed through increasing the supervision or making sanc-
tions more severe, which only leads to additional costs to be spent on supervisory
staff and further undermines the workers’ work effort. To be sure, one cannot cat-
egorically deny that such administrative disciplining of an unemployed labor force
may lead to some form of “activation”, which in future retrospect might be appre-
ciated as a gain in people’s occupational and personal lives, in spite of the fact that
such gain has been brought about in paternalistic and coercive ways. However, in
view of the current quantitative and qualitative characteristics of the demand for
labor, this would be merely a happy coincidence and not the intended and consis-
tently achieved outcome of workfare programs.
Despite variations in their institutional structures, the history of OECD wel-
fare states reveals a common development in their institutional differentiation of
organizations and programs concerned with poverty, unemployment, and loss of
autonomy, respectively. Institutions operating and often also financed through lo-
cal government are typically responsible for the problems related to poverty at
the local level. Their task is to sort the impoverished population according to so-
cial administrative categories (the “truly” poor versus the pretending poor, the
able-bodied versus the disabled, the local versus the foreign poor, etc.), to contin-
uously monitor them and disburse the benefits and services to which they are le-
gally entitled. The unemployment problem is embedded in an entirely different
set of institutional structures: public economic and employment policies are con-
ducted here by various agencies of the central and regional state(s) as well as local
agencies of the labor market administration. These organizations provide clients
who have become unemployed (after being previously employed for a stipulated
length of time) with consulting services, job placement, the transfer of benefits,
job-creation schemes, vocational retraining, continuing education, wage and em-
Basic Income and the Labor Contract 243

ployment subsidies, etc., with their clients’ reintegration into market employment
as the main objective. Finally, the issue of autonomy and dignity in the workplace
is again organized within a separate institutional domain. Here we find a long
tradition of employment-related legislative activities as well as specialized courts
implementing labor law reflected in, among other things, the legal standards reg-
ulating the physical and social protection of employees and the creation of em-
ployees’ rights of representation and co-determination (such as, in Germany, the
Betriebsverfassungsgesetz, or Works Council Act).
In spite of all this differentiation of institutional sites in which these various
categories of clients are being processed, there are also similarities in the mode of
operation of these domains. First, they all operate with the authoritative ascrip-
tion of recognized needs, legal obligations and rights to statutorily specified cat-
egories of persons. These ascriptions and standardizations of need – who counts
as “poor” ? what are “acceptable” working conditions ? who is eligible for bene-
fits and in what amount and for what duration ? etc. – are in turn highly sensitive
to changing economic and political contexts and are under constant pressure of
legislative revisions and the threat of reversals. Second, all of these social and la-
bor market policies are implemented through costly administrative apparatuses
and the transaction costs caused by them in applying and implementing relevant
standards, procedures, and criteria. These agencies typically combine principles
of bureaucratic public administration with elements of self-governance through
corporatist bodies. And third, the system of collective rights categorizes, cares
for, manages, controls, treats, supervises, integrates, takes care of, and thereby of-
ten stigmatizes clients through sanctions and reduces them to the passive status
of sheltered, paternalistically regulated objects. This treatment is often euphemis-
tically referred to as “activation”, while, in the lived experience of people on the
receiving side of such activation, it often contributes to the perception of an au-
thoritative denial of meaningful choices.
The transaction costs of the welfare state include both the direct costs of regu-
latory and supervisory bodies and regulatory agencies as well as the indirect and
less easily measured costs of such transformation of people that are being served
as passive and dependent clients. It is both of these categories of “costs” that would
arguably be avoided to a large extent with the introduction of a subsistence-level
basic income. Countless bureaucratic agencies and procedures would obviously
become superfluous and pointless if every citizen were granted a legal claim to a
regular, unconditional, individualized and tax-financed basic income.10 It would

10 For that reason alone, liberal critics of welfare state bureaucracy and its wasteful adminis-
tration of services and transfers should readily be converted into advocates of basic income
(Offe 2005).
244 Basic Income and the Labor Contract

also decrease the need for official inspection to determine whether or not persons
are “really” poor, employable, entitled to benefits according to their family status
and household composition, or if their autonomy or dignity has been unduly in-
fringed upon.
At the same time, citizens would be increasingly activated (as opposed to be-
ing “clientelized”) to make use of their rights to freedom of action and of decision,
and in this sense would be activated to discard the status of clients and to take on,
instead, the responsibility of being “masters” of their own life plans and conduct
of life. Each person would then have to decide which additional financial needs
should be covered by engaging in market employment, which activities compet-
ing for his or her time should be given priority in which period of life, and which
job with its associated working conditions is deemed suitable or acceptable, and
which not. As a consequence, the quintessence of all freedoms – the freedom to
say “no” – would be asserted on the labor market, even if, importantly, material in-
centives are by no means abolished to earn an income above the subsistence level
through all kinds of gainful as well as intrinsically acceptable activities. And with
a sufficient demand for labor, satisfactory working conditions and an adequate in-
come, citizens would also have the genuine autonomy to say “yes”.
A basic income as an economic fallback position accorded by economic rights
of citizenship would not only eliminate the problems of poverty and unemploy-
ment; it would also have a sweeping indirect effect on what used to be called in the
1970s the “humanization of work” (Ondrack and Timperley 1982). Workers would
be put in a position to reject jobs with poor wages and degrading conditions. Such
jobs could no longer be filled under basic income conditions. As a consequence,
every job an employer seeks to fill will have to be a reasonably “good” job, which
the worker can quit without the risk of poverty should this not turn out to be the
case. This effect of making work intrinsically more attractive will arguably even in-
crease labor supply – rather than motivating retreat into tax-financed “idleness”, as
is often alleged by the critics (Mead 1986, 1997).

3 Basic Income Arguments from Justice and Objections


from Their Critics

Every normative theory of social and political justice – and such a theory is behind
the idea of the basic income – first needs a theory about itself: What are the argu-
ments by which and the constituencies to whom the normative theory is likely to
make sense ? This second-order theory answers the question of which social pow-
ers and cultural norms, which causes and interests support the implementation of
the normative project or, contrariwise, diminish its chances of success. It is a mat-
Basic Income and the Labor Contract 245

ter of exploring the discourse landscape, the configuration of interests, traditions,


and arguments in which any proposed theory of justice and reform is necessarily
embedded. The second-order theory of basic income must come to terms with the
question why the proposal to introduce citizenship rights to individual income is
in fact so widely opposed.
Before we enter into a discussion of some of the pros and cons, let us briefly
consider economic citizenship rights. A moment’s reflection shows that even in
the most market-liberal political economy that we can imagine, the legal order on
which the proper operation of markets is known to be crucially dependent (Wil-
liamson 1985) is guaranteed and implemented by institutions (such as the police
and the court system) that absorb, together with public transportation, commu-
nication, education and some other elements of physical and organizational in-
frastructure, a substantial amount of state revenues. From the presence of such
non-market (and non-marketable) prerequisites of markets it follows that individ-
ual citizens are under the duty to pay taxes on their property, income or purchas-
es, which are needed, in the absence of state-owned and state-operated productive
facilities, to finance those prerequisites.11 Since any duty (at least nominally) im-
plies a right applying to those who fulfill the duty, paying taxes implies economic
rights and rightful claims on the part of citizens.
To be sure, in the case of taxes this is not a subjectively enforceable right, but
a right that is assured to the tax payer by the legal order in general and the rule-
of-law principle in specific. This principle guarantees that tax revenues are being
spent in ways that are procedurally correct and that can be challenged in courts
should such correctness come in doubt, with the ultimate legitimation of such
spending being that it serves some notion of the public interest. What is new and
controversial in basic income proposals is therefore not the idea of economic
rights as such – after all, the taxpayer has a right to get something (though noth-
ing in particular) “in return”, rather than seeing the taxes ending up in the pock-
ets of rulers – but the subsidiary idea that such rights are redeemed in the form not
just of collectively available in-kind goods (e. g. roads) and services (e. g. courts),
but partly also in the form of an individual receipt of cash that (unlike, e. g. food
stamps) can freely be spent on whatever recipients decide to spend it on (Stand-
ing 2008).
There are three serious objections that proponents of basic income must be
able to deal with in persuasive ways. First, the objection that there is no reason
and justifiable claim to reward those who – in contrast to job-holders, the self-
employed and uneployed job-seekers – “voluntarily” refrain from participating
as suppliers in labor and other markets. Allegedly, they do not deserve the trans-

11 For a compelling argument along these lines, see Holmes and Sunstein (1999).
246 Basic Income and the Labor Contract

fer. Second, the reciprocal argument that large categories of wage earners do not
need the transfer, as their level of market income allows them to cover their needs.
Third, there is the objection that an unconditional basic income scheme would
involve huge opportunity costs: As there are so many obvious and urgent things
which remain to be done in the world, nobody should be permitted to withdraw
into tax-supported “idleness” rather than contributing his or her productive ef-
forts in ways that will be made available once “full” employment conditions have
been restored and durably secured.
The increasingly common first objection to the basic income proposal – of-
ten voiced in a resentful tone – arises from a prevailing idea of distributive justice
that is equally anchored in Christian (primarily Protestant), market-liberal and
socialist traditions of the work ethic. At the core of this work ethic stands the idea
that working for the market should not just be driven by the useful consequenc-
es of such work (i. e. increments of income and wealth); it should also be driven
by a moral cause or calling that would lead people to continue working even after
they are rich enough to cover all of their needs. From this principled understand-
ing of a moral duty to work for markets, it follows that any scheme that would al-
low people to “eat” without “working” would amount to a moral scandal, as such
a scheme would function as a standing, seductive, and morally disorienting in-
vitation to neglect and positively betray one’s “calling”, as Max Weber famously
argued. Persistent material need (and, corresponding to it, the imperative of eco-
nomic growth) are thus seen as vehicles of moral rectitude. It is easy to see how
Protestant Christianity and working-class militancy converge on the “productiv-
ist” moralization of labor and the rejection of non-market and citizenship-based
modes of winning income.
According to this notion of justice that is to be implemented in the market for
labor, every individual is responsible for providing for his or her own necessities
of life through either gainful employment or any other type of useful activity.12
Conversely, whoever does not work (or is unwilling to work) should not eat, the
positive version of which would be the meritocratic maxim that a person’s salary
should be based upon the amount and (market-determined) usefulness or scarcity
of the service rendered. Basic income ideas collide not only with the basic norms
of this work ethic but also with both of its derivatives. On the one hand, with a ba-

12 This excludes only those who are exempted from employment due to one of the (only) six le-
gitimate excuses for non-participation in contractual labor and self-employment: retirement,
physical or mental illness or disability, having the legal status of a child or minor, being a par-
ent of a young child, mandatory military service, and being a prison inmate. A (decreasingly
legitimate) further excuse is the status of a “housewife” or “homemaker”, at least in the ab-
sence of a linkage to parenthood.
Basic Income and the Labor Contract 247

sic income in place, adults capable of working would be released from the materi-
al necessity and, in the absence of this vehicle, the alleged moral calling to work, as
they would be allowed to collect income at the expense of all taxpayers. Although
modest, these benefits are an unconditional income and would be paid without
there being any rendering of services in return on quid pro quo basis of equiv-
alence. On the other hand, the readiness of the proverbially hard-working and
tax-paying majority funding such unconditional income to engage in productive
efforts would be undermined and decline – with grave consequences for overall
prosperity. Taken together, these two undesirable effects might positively destroy
the moral foundations of collective wellbeing.
There are two empirical arguments that need to be considered in this context.
One is that solidarity (or the readiness of income earners to pay taxes for the ben-
efit of those who live on their basic income alone) is in fact strongly contingent
on reciprocity. Solidarity, in other words, depends upon the (able-bodied) benefi-
ciaries being perceived as people who (are willing to) do something useful “in re-
turn” without entering into a contractual obligation to do so. If this perception is
missing, solidarity becomes excessively demanding in moral terms and political-
ly precarious as a consequence. The other empirical generalization is that surveys
on “happiness” seem to suggest that the absence of opportunities to make one-
self useful correlates strongly with a strong feeling of unhappiness. Fortunately
enough, and as far as the moral economy of the basic income is concerned, these
arguments seem to cancel each other out as objections against basic income. For if
the net-contributing tax-payers are sufficiently (made) aware of the unhappiness
of the idle and their (presumable) aversion to unhappiness, then the reciprocity
condition is likely to be seen as being satisfactorily fulfilled.
In their introductory text to the basic income debate, Vanderborght and Van
Parijs (2005) have discussed to what extent this core of distributive standards in a
modern capitalist society is justified, and hence must be incorporated into a cor-
responding version of basic income entitlements and its mode of financing, and
to what extent these standards can and must be repudiated on normative grounds.
Concerning arguments that can be mustered against the standards of the work
ethic, there are three important considerations. A pragmatic one is, in a nutshell,
that the undeserved gift of income enjoyed by “idle lazybones” can be justified not
only because it cuts administrative expenses and their specific kind of loss of free-
dom that results from being ordered to accept some kind of work, but also because
the alleged scandal of a (strictly individualized and universal allocation of) income
without contractual labor is just the mirror image of the quite commonplace “scan-
dal” of work without income performed by those who supply undeniably useful
(though not market-valued and “waged”) activities such as care work within the
family household and voluntary services of all sorts. Thus the “positive” injustice
248 Basic Income and the Labor Contract

from which non-working recipients would benefit is partly offset by an abolition


of the “negative” injustice from which many non-waged “workers” suffer today.13
More important is the principle – anchored not only in the left-liberal tradi-
tion of Thomas Paine and John Stuart Mill but also in less rigid versions of Chris-
tian theology – that the earth belongs to all its inhabitants and, as a consequence,
people can claim a right to a fair share of that collective endowment, irrespec-
tive of their income or job status. As originally argued by Paine, “there is a set of
transfers to which one is entitled neither by virtue of one’s contributions nor one’s
neediness, but simply by virtue of one’s membership in the relevant community”
(Van Parijs 2001b, p. 123). A contemporary example is the transfer of payments out
of the Alaska Permanent Fund, which is financed mainly out of oil drilling reve-
nues that all residents of the US State of Alaska receive as their share in the collec-
tive endowment of that region (and perhaps in compensation of their readiness to
withstand its inclement climate conditions). This arrangement suggests that taxes
on soil and natural resources are a plausible way to finance a basic income; in ad-
dition, that is, to the massive economic and other costs that are to be saved by the
abolition of unemployment and poverty; for separate expenditures for these social
categories would no longer be needed once economic citizenship rights to an ad-
equate basic income are put in place.
The anti-meritocratic derivative of the argument from collective endowments
and a right to fair shares may well amount to a demolition of the economists’ ad-
age that “there is no such thing as a free lunch”. The counter-argument must make
reference to collectively favorable background conditions that allow productive
agents – Leistungsträger, in a popular neo-liberal German manner of speaking –
to “earn” an income through what only appears to be an effort of individual la-
bor and is actually obtained through no merit or accomplishment of their own.
As we know from John Locke’s theory of property (Locke [1689] 1988), legitimate
property rights result from the axiom of self-ownership plus the process of “mix-
ing” one’s labor power with (originally unowned, we must assume) matter. Yet the
proportions of such mixing, i. e. the level of labor productivity, and the institution-
al framework in which production is embedded, are clearly collectively inherited
background conditions rather than individually earned. These background condi-
tions consist of, e. g. the infrastructure left to us by past generations, and to a large
extent also the knowledge, technological achievements or civilizing moral stan-
dards and legal systems that the contemporary generation may claim as a free and

13 A campaign of British feminists in the 1980s used a slogan to undermine the mindless cate-
gorization of mothers into “working” mothers and “non-working” mothers. The slogan was
simply: “All mothers are working !”
Basic Income and the Labor Contract 249

public good.14 The same observation applies in relation to the synchronic (as op-
posed to the just mentioned diachronic) case of the payoffs of cooperation. The
organized cooperation effect of agents through division of labor leads to produc-
tivity gains that cannot be ascribed to any single individual – much like a repos-
itory of fossil fuels. Cooperative sources of productivity, too, represent a set of
(non-natural) resources and as such, an unearned endowment subject to a uni-
versal claim of distribution and compensation in much the same way as claims to
land and other natural resources (among those the physical and intellectual en-
dowments of persons won in a “natural lottery”15). The presence and significance
of such collectively beneficial endowments requires the lucky ones to compensate
their less advantaged fellow citizens to a certain extent, while the market incen-
tives must be kept intact that are needed to sustain productive efforts on the part
of the owners of unearned resources. It thus appears to be a moral paradox when
precisely those who benefit most from these unearned endowments take pleasure
in asking others who do not to please refrain from asking for “free lunches”.
The normative grounding of an unconditional basic income becomes most
challenging when one attempts to address the question which (“useful”) activ-
ities can or should be undertaken by those who, for whatever reasons, remain
outside the sphere of employment or self-employment. The libertarian answer is
that it should be a “freely chosen” activity, with the (supposedly) tiny minority
of those who choose no useful activity at all should – the proverbial “surfers on
the beach”16 – be allowed to do so for the sake of preventing the rise and associ-
ated costs of bureaucratic surveillance and enforcement. This answer obviously
does not seem to appreciate the restrictions imposed by modern societies on the
range of choices among which a “freely chosen” activity can be selected. We might
even say that dominant institutions and values have decimated options of mak-
ing oneself useful and feeling appreciated other than through marketed and waged
kinds of activities. Apart from work in terms of family care, voluntary work in the
nonprofit sector and various types of “personal” work (including the work of ac-
quiring skills and knowledge through training and education), there are no insti-
tutional patterns in modern “work-centered” societies that would allow people to
both integrate socially and to perform as independent and distinctive individu-
als to the same extent as those who occupy the status of employed labor, at least

14 Herbert Simon (Simon 2001, p. 36) estimated that “about 90 percent of income in wealthy
societies like those of the United States or northwestern Europe” is due to background con-
ditions “owned jointly by members of the whole society”.
15 For a radical argument along these lines, see Steiner (1992).
16 John Rawls (1993) denounces the possibility of allowing surfers a free ride within the coop-
erative order of a just society; but see Van Parijs (2003) for a robust argument why Rawls is
incoherent in his treatment of the surfer.
250 Basic Income and the Labor Contract

its better and more desirable forms. Arguably, modern societies are institutional-
ly impoverished as social esteem and material life chances are largely determined
through people’s labor market status. Hence, there seems to be a need for propo-
nents of basic income policies to link that debate with a debate concerning the cre-
ation or revival of institutional opportunities to participate in useful activities that
are not premised upon contractual labor or market-oriented self-employment.
Compared to this thorny problem of widening the range of choice and ap-
propriate incentives for recognition-conferring activities outside the labor market,
another apparent inconsistency is less problematic. While all citizens are sup-
posed to be equally entitled to a basic income, the majority of them obviously do
not need it, as they already receive an income from employment that is sufficient
or at least well above the poverty level. Proponents of this objection ask why we
should endow people who do not need them with a claim to transfers. One meth-
od to neutralize this effect would be to raise the taxes on medium and high in-
comes so that those receiving the basic income would automatically pay it back
with their tax money – a solution which in turn invites the objection of “churning”,
or senseless transfers between accounts. Michael Opielka (2005) has proposed a
more straightforward solution which, however, is at odds with the strongly uni-
versalist impetus of an unconditional basic income and rather follows the logic of
a social insurance institution: Anyone is entitled at the beginning of each fiscal
year to a subsistence-level basic income transfer. She or he will apply for this trans-
fer if it is anticipated that market income will be insufficient to cover needs. This
transfer thus serves as a personal security net, or a floor below which disposable
income cannot fall. It is based upon the bet a person makes on his or her earning
prospects. If, however, it turns out at the end of a fiscal year that the claimant has
been overly pessimistic and his or her actual income has in fact exceeded some
defined threshold (of, say, three times the basic income), all or part of the trans-
fer claimed must be paid back with interest. Given such an incentive structure, the
basic income would be largely claimed by those who need it to prevent unemploy-
ment or falling into poverty, while the incentives to accept available employment
would remain fully effective.
A final objection, as mentioned above, is an argument from opportunity costs.
Isn’t it a waste of tax money to subsidize the (potential) idleness of people who
could well perform productive functions ? Clearly, a human nature argument that
postulates a natural propensity of humans to be usefully active is not quite good
enough as a response to this objection. On the other hand, in mature economies of
the OECD world, the market for contractual labor is evidently not capable of ab-
sorbing the total of labor supply in a durable fashion – if, that is, such absorption
was to take place on the basis of “acceptable” wages and conditions. Under these
constraints, the effective demand for labor, be it in the private or public sector, is
Basic Income and the Labor Contract 251

simply not sufficient, whatever the need for it may be. These are, no doubt, con-
tested assumptions. On the meta level, they evoke the question which side of the
argument should carry the burden of theoretical and practical proof, and by when.
Yet alternatives to market labor are not easy to come by, if, again, forced labor is to
be excluded as an option on normative grounds.
There are basically four remaining institutional approaches that have been sug-
gested. The alternative that comes closest to market labor are solutions which fol-
low models of negative income tax (NIT) or earned income tax credit (EITC).
Next in line is the option of licensing parallel currencies (“green dollars”, “time
dollars”) for use in a voucher-driven barter economy (Offe and Heinze 1992). A
third alternative is the idea of a “participation wage” as suggested by Anthony
Atkinson (1996); this solution is based upon a version of basic income with some
measure of conditionality (in the form of non-market useful activities) attached
to it.17 In this family of proposals also falls the idea of a capitalized basic income
that is transferred to every person at the beginning of his or her adulthood as a
“start capital” at birth (Ackerman and Alstott 1999; Grozinger, Maschke and Offe
2006).18 Finally, there is the institutional option of creating mandatory, and at
any rate state-subsidized forms of civilian community services and similar project-
focused activities in the “third” (not-for-profit) sector in a more or less close anal-
ogy to the military draft; these would mostly be designed to absorb labor power
of young people (Dagger 2002; Gorz 1988; White 2003b). Many of the cases that
belong to this category are designed to combine useful activities with the acquisi-
tion of valued work experience and skills. Needless to say, the institutional viabil-
ity, quantitative effect, and fiscal feasibility of any of these “para-market” settings
for the performance of useful activities remain uncertain and should be further
explored.
Among these ideas for reform, the proposal of a basic capital that is to be
granted to every member of a “stakeholder society” (Ackerman & Alstott, 1999)
deserves special attention as it is more than just a capitalized version of basic in-
come. For it addresses a problem that is not, or not to an equal extent, dealt with
by the other proposals, including basic income. This problem relates to the gross-
ly unfulfilled justice norm of equality of opportunity. Equality of rights remains a
clearly deficient version of social justice, given that people’s differential endow-

17 Yet the criteria of eligible activities that count as “participation” will always be contested and,
given the transaction costs of enforcing them, will (and should) be expanded to virtually “ev-
erything”, i. e. unconditionality (Goodin 2001, but see De Wispelaere and Stirton 2007 for a
contrary view).
18 As put into effect by the British Child Trust Fund that began to operate in 2005 (LeGrand
and Nissan 2000). See Dowding et al. 2003 and Ackerman et al. 2004 for discussions of the
comparative advantages of basic income and basic capital schemes.
252 Basic Income and the Labor Contract

ment with material and other resources allows them to make differential use of
those rights. Also, gender or ethnic identities can stand in the way of equal ac-
cess to rights, rendering the latter merely nominal. The justice norm of equality of
rights stipulates not more than the negative duty of courts, lawmakers, employers
etc. to refrain from engaging in discriminatory political or legal acts or contracts.
In contrast, equalization of opportunities calls for the positive moral, legal and po-
litical duty to intervene whenever the equal access to equal rights is empirically
distorted by morally irrelevant factors such as class, family background, gender, or
ethnicity (Roemer 1998). This activist reading of what the justice norm of equali-
ty of opportunity requires thus covers a middle ground between the mere equality
of rights requirements of non-discrimination and the equality of outcomes demand
that is hardly feasible (and, even if it were, hardly desirable in light of the meth-
ods that would be required for its implementation). Compared to the idea of basic
capital, the proposal of a basic income may well be criticized for being deficient in
that it just widens choices, prevents poverty and enhances autonomy while failing
to address the problem of creating more equal opportunities as it can be solved, to
some extent, by a basic capital scheme.

4 An Excursus on Paine and Friedman

Normative arguments for the basic income proposal have often vacillated between
moral philosophy (aiming to establish the intelligible validity of rights, claims, and
duties), on the one hand, and moral psychology which explores the behavioral in-
clinations of categories of people to comply with rules of distributional justice in
specific situations. Thomas Paine ([1797]1995) and Milton Friedman (1962), who
was for a short time advocating a distributional design of a “negative income tax”
present both instructive examples of this vacillation which I briefly wish to review.
Poverty, Paine starts along Lockean lines, is neither God-made nor has it pre-
vailed “in the natural state”. It emerges from “civilization”. The principle of jus-
tice he postulates is: the condition of every person born under conditions of
civilization “ought not to be worse off than if he had been born before that peri-
od” (p. 398), presumably as nobody can be held responsible for his time of birth.
Hence the earth, even in the state of civilization, is “the common property of the
human race” (p. 398, emphasis in orig.) as it was before civilization, regardless of
the “improvement made by civilization”, as such improvement cannot possibly be
separated, and separately owned, from the land itself on which it has been made.
Nobody should be allowed to be poor just because having been born into the state
of civilization. “I care not how affluent some may be, provided that none be mis-
erable in consequence of it” (p. 405). Hence the principle of justice: “Every pro-
Basic Income and the Labor Contract 253

prietor […] of cultivated land owes to the community a ground-rent”, as “every


man, as an inhabitant of the earth, is a joint proprietor.” As land is turned into pri-
vate property and has owners, and as some are excluded from ownership, the lat-
ter are entitled to an “indemnification for that loss” – a “compensation in part for
the loss of his or her natural inheritance by the introduction of […] landed prop-
erty” (p. 400). This compensation is “a right and not a charity”. Paine now propos-
es that “the payments be made to every person, rich or poor [in order to] prevent
invidious distinctions”. (He thereby enters into the consideration of the second
normative issue I discussed above: Why should the well-to-do also receive a ba-
sic income ?) In passing, he speculates that the non-needy will be moved by the
pride of unselfishness: “Who does not chose to receive it, can throw it into the
common fund” (p. 401). This motivation might be strengthened by bestowing glo-
ry upon the unselfish: “It is proposed that an honorary register be kept in each
canton of the names of the persons thus suspending that right [to their ground
rent]” (p. 412). As to the first of our questions (why should the well-to-do be will-
ing to share their income with those unable or unwilling to care for themselves ?),
Paine offers another psychological argument, this time of a cost-benefit type: “The
sight of the misery […] [is] a greater drawback upon the felicity of affluence than
the proposed 10 per cent [property tax funding the transfer]” (p. 406). Put sim-
ply: Poverty stinks, and the rich will be willing to pay for getting rid of the smell.
The author then tries another psychological approach. Property owners are likely
to feel guilty for benefiting from arrangements that they have “unjustly obtained
in the name of civilization” (p. 407); hence they will support the author’s propos-
al in order to get rid of that unpleasant feeling. Finally, he assures the reader that
the plan will eliminate the owners’ reasons for fearing the “general mass” and its
“antipathies” (p. 410). Summarizing his psychological arguments for the proposed
principle of justice, Paine offers a candid statement on how reformist policies
work: “The success of any proposed plan […] must finally depend on the numbers
interested in supporting it, united with the justice of its principles” (p. 407; empha-
sis added). But what if the two do not “unite” ? The author leaves us with an incon-
clusive claim that they might.
The structure of Friedman’s argument for a negative income tax (NIT) is sim-
ilarly twisted. He first observes that “payment in accordance with product” is an
instrumental norm compliance with which secures allocative efficiency. But it is
also a “key institution” that “must be accepted as absolute, not simply as instru-
mental” (pp. 166 – ​167). This key institution, however, tends to leave some people
poor. As to the relief of poverty, he notes the collective action problem that “all
of us might be willing to contribute to the relief of poverty, provided that every-
one else did” (p. 191, emphasis in orig.). Rather than targeted programs that focus
upon categories of people and categories of need, he suggests a program “designed
254 Basic Income and the Labor Contract

to help people as people, not as members of particular occupational groups or


[…] industries” because such targeting would distort markets. Universalist pov-
erty prevention without distortion can be accomplished, according to Friedman,
by a negative income tax which “would set a floor below which no man’s net in-
come could fall”. But the author sees one “political” problem: The proposed system
of poor relief is one “under which taxes are imposed on some to pay subsidies to
others. And presumably, these others have a vote” (p. 194). This latter fact can con-
stitute a slippery slope – a problem to which the author “see[s] no solution”: the
hazard is that the system “will be converted into one under which a majority [of
the less well-to-do] imposes taxes for its own benefit on an unwilling minority”. In
other words, the franchise allows the poor to take unfair advantage of (i. e. exploit)
the rich. The only solution the author can think of (or rather hope for, encouraged
by the British example) is to “rely on the self-restraint and good will of the elec-
torate” (p. 194). Here, what we are offered is even less than the speculation that in-
terest and principle might eventually converge (as in Paine’s discussion); it is the
mere hope that voters will practice “good will”, whatever that may depend upon.

5 Basic Income Arguments from a Functional Perspective

It would be wrong, however, to assume that the controversy concerning an un-


conditional basic income is solely determined by conflicts about normative ideas
concerning political rights and social justice. One must also consider the easily
understood role of sociopolitical interests in the rejection of basic income mod-
els. Thus, employers’ associations consider “the unconditional basic income as a
dangerous concept. We do not want a decoupling of labor and income but rath-
er the opposite. We need to strengthen the link between income and performance.
Whoever does not accept just and reasonable work simply must be content with
less”, as a spokesperson of the German employers’ association declared (Stuttgarter
Zeitung, July 5, 2005). Similarly, and more interestingly, most trade union officials
and activists assess basic income negatively, in large part because trade unions lose
some of their responsibility for the autonomous determination of employees’ in-
come through collective bargaining (Vanderborght 2006). As individual income is
partly transformed from a reward for work into a right of citizenship, trade unions
are bound to lose parts of their competency, jurisdiction, and probably constitu-
ency. Their organizational and corporate interest in defending their domains is
often glossed over with the warning that introducing basic income would relieve
employers from their (anyway entirely fictitious) “responsibility for job creation”.
Until now, there have only been a few open-minded voices among Germany’s po-
litical parties, especially since the German Greens, in contrast to their French,
Basic Income and the Labor Contract 255

Dutch and Austrian friends, have largely dropped the subject. The widely shared
main objection of parties and unions is based on the view that the proponents of
basic income schemes are overly pessimistic in that they assume (in ways that im-
ply an embarrassment for parties and trade unions) that the issues of unemploy-
ment and poverty can no longer be resolved by the conventional “productivist”
strategies of promoting economic growth and by “activating” workers into the la-
bor market. This productivist optimism, however, is a perspective that is not easy
to support in view of a fair and unbiased evaluation of facts and prospects of labor
market developments in advanced economies.
Any normative theory, in addition to responding to normative challenges, must
be able to demonstrate that it suits the functional contexts, structural problems
and challenges of the society for which its policy recommendations are intended.
It must not just be morally right and/or compatible with individuals’ calculus of
their interest; it must also be practically affordable and demonstrably collective-
ly beneficial in its consequences. Political innovations need to be supplemented
not only by arguments from fairness, but also need to be compatible with given
situations and current problems; they need to be not only well-intentioned, but
also sufficiently intelligent as a design for public policy. Concerning its problem-
solving capacity, the proposal of a basic income fares decidedly well in this respect.
The problem of the German economy in the first decade of the 21st century is
clearly not a problem of production but one of distribution: as both individual and
social security incomes are institutionally linked to gainful employment, unem-
ployment – a high and persistent excess supply of labor force in the labor market –
leads to the question of how those persons unable to access jobs can be supplied
with an adequate income that, in turn, would enable them to perform adequately
as consumers on the demand side of markets for goods and services. Proponents
of the basic income have a clear answer to exactly that question: a tax-financed,
economic right of citizenship to a (we have to admit: at most) subsistence-level in-
come. Market-liberals have quite a different answer. They expect a “correct” (i. e.
investment-friendly) fiscal, monetary, and economic policy (I), to entail more
growth (G), the latter then leading to more employment (E), and more employ-
ment to finally solve the problem of distribution (D), i. e. the fair sharing by the
entire population in the overall social product and the prevention of poverty and
exclusion.
Yet the hegemony of this market-liberal theory is by no means a consequence
of being true or correct. Rather, it has become and remained a prevalent doctrine
due to the fact that it successfully escaped the scrutiny of its truth. Against the ev-
idence of its falsehood, its proponents can always defend themselves (provided
political elites and media are sufficiently indoctrinated). The theory survives only
because politics has spared it from having to undergo serious testing or of deliver-
256 Basic Income and the Labor Contract

ing proof of its assumptions. The deceptive argument here is as follows: If the “es-
sentially” correct theory (I) → (G) → (E) → (D) is not confirmed in practice, this
must be so because the independent variable (I) did not reach a sufficiently high
value. The practical consequence of this conclusion is a pathological learning pro-
cess which results in trying out an even more investment-friendly fiscal and mon-
etary policy with even more rigorous cutbacks in social and labor market policies.
This learning process is to be called “pathological” because it involves a sys-
tematic disregard of a number of well-known facts. Concerning the link between
economic growth and employment, a (in itself somewhat ambitious) growth rate
of about two percent is needed in order to keep the level of registered unemploy-
ment from further increasing, and only beyond that threshold will the demand
for labor expand. The total fiscal costs of unemployment alone – loss of revenues
plus statutory expenditures – in Germany add up to an annual amount of more
than € 80 billion according to the current statistics of the IAB, the research insti-
tute of the German labor market agency. Note that this total does not include costs
for the accompanying detrimental economic effects of unemployment, name-
ly the loss of income for the unemployed and the accompanying negative effects
on overall levels of demand in markets for goods and services; neither does it in-
clude the income loss resulting from the corresponding growth of types of em-
ployment in which paying social security contributions is (illegally) avoided and
which, through this competitive advantage, can outcompete regular employment
escaping the standard liability of social security contribution payments. This huge
burden on state budgets also operates as a brake on overall growth, as it hinders
federal, state, and local authorities to create jobs through investment in infrastruc-
ture. Furthermore, in microeconomic terms, the growth of industrial and service
sector companies does not consistently lead to more employment. Rather, layoffs
achieved through technical and organizational change and change of location are
generously rewarded by investors in the stock market. Rather than growth lead-
ing to employment, increments of unemployment due to layoffs can and often do
well lead to growth.
A typical response when the belief in (I) → (G) → (E) is challenged by the facts
is to turn the problem into an issue of morality: If actual outcomes deviate from
expected results, it must be due to some unethical and reproachable misconduct
on the part of the agents involved. In the moralizing spirit of much of the current
critique of capitalism, the entrepreneurs are criticized for their alleged lack of a
sense of social (or even “national”) responsibility when they fail to create domes-
tic jobs. Apart from the fact that policy makers who lament moral deficiencies of
certain categories of citizens make fools of themselves and their claim to exercise
a meaningful capacity for political control, i. e. being able to sanction and correct
“unethical” behavior, this type of reasoning also calls upon employers and inves-
Basic Income and the Labor Contract 257

tors to fulfill obligations that they never had any reason to recognize as such in the
first place. For it is undoubtedly neither an inherent organizational objective nor a
statutory duty of business enterprises to provide (more) employment. Rather, em-
ployment is a possible (if by no means automatic) side effect of these companies’
success in delivering on their quite different raison d’être, which is the perfectly le-
gitimate goal of maintaining and increasing their profitability.
Concerning the belief in (E) → (D), i. e. the possibility of continuously solving
distributional problems through the labor market and earned income, the ques-
tion of the labor absorption potential of an economy such as that of Germany must
be addressed. The issues involved in estimating this absorption capacity (under
the constraints of “acceptable” real wages and benefits) are well-known. “Mature”
economies have, among others, the following features: they are highly capital-
intensive; as “knowledge-based” economies, they have typically demanding hu-
man capital requirements; wage determination takes place largely through col-
lective bargaining; capital and other markets are liberalized; and labor-saving
technical change is extensively utilized (not least in the form of substituting waged
labor by unpaid “self-service” and other forms of digitally facilitated client labor).
Are such economies at all in a position to create a (domestic) demand for labor in
the often-invoked service sector that would be required to offset the current loss-
es in employment in the primary and secondary sectors ? (In the introduction of
this essay, I have argued that the answer to this question depends upon the insti-
tutional configuration that conditions the actual supply of labor.) Are internation-
al division of labor and global terms of competition ready to foster (and if so, for
how long) the creation of a stable balance between losses of domestic employment
and export-driven employment gains ? Are the labor markets of mature economies
able to absorb a further increasing supply of (female, migrant) labor force entrants
in the medium term at wage rates that enable the currently active generation to fi-
nance both the raising of the next as well as the support of the retired generations ?
In a nutshell, the question is whether a ‘full-employment equilibrium’ in a society
whose order is built around the labor contract and which has demolished or dis-
criminated against many extra-market forms of existence is still a credible option.
And if it turns out to be a feasible option, the next and even more serious, namely
political and moral question is whether it is worth paying the (e. g. environmental)
price for making use of that option.
Skeptical answers to these questions are not only permissible; they positive-
ly suggest themselves. The German experience over roughly 30 years of a gradual
relative decrease of the demand for labor within “standard” employment relations
(i. e. Normalarbeitsverhältnisse with full-time skilled jobs, protected by collective
agreements and social security rights) embedded in stable firms has caused a defi-
cit of jobs that must be estimated at up to 7 million, out of a labor market of 40 mil-
258 Basic Income and the Labor Contract

lion which includes “discouraged” workers, “gray” and illegal labor markets, and
those in a variety of administrative measures of training and “activating” prospec-
tive employees. Pointing out that both Anglo-Saxon and Scandinavian economies
do better in absorbing labor into employment hardly amounts to a valid counter-
argument as there are important limitations in terms of transplanting basic insti-
tutional frameworks and geographic and economic advantages. They can, that is,
at best stimulate some cross-national learning processes. From a prudential point
of view of public policy it therefore appears advisable to modify the institutions of
production and distribution in such a way that (1) a high deficit of employment op-
portunities is turned into a tolerable (i. e. a non-marginalizing, non-exclusionary,
non-impoverishing, politically non-disruptive) condition without (2) violating at
the same time the right (and incentives) of citizens to seek and enter into gainful
activities, nor interfering with (3) a general interest in realizing continuous pro-
ductivity increases.
A basic income at the subsistence level fulfils, due to its incentive and steering
effects, all three of these requirements just postulated. To be sure, it does not lead
to “full” employment, although the willingness of persons to enter into employ-
ment may in fact be enhanced by the availability of an economically acceptable
exit option that a basic income provides.19 At any rate, a universalist basic income
makes unemployment individually and collectively tolerable and thereby dimin-
ishes the productivist pressure that public policy makers otherwise face in order to
create jobs through investment-friendly fiscal, monetary, and infrastructural pol-
icies. It uncouples problems of distribution from problems of employment as they
are caused by a persistent underutilization of the overall societal labor potential –
an underutilization which is due to the fact that it is only the form of contractual la-
bor that is deemed worthy of being considered (and hence remunerated) as useful
activity. It also makes counterproductive practices of an administrative “activation”
(i. e. the coercive integration of labor into the market by means of negative admin-
istrative and economic sanctions) largely superfluous and rather “activates” people
in the sense of creating space for doubtlessly “useful” (though not marketed) vol-
untary activities in the family, the community, civil society organizations, and edu-
cational systems. At the same time, incentives to enter into labor contracts remain
fully intact for either side of the labor market – for suppliers of labor, because of

19 The argument here is that the provisions of exit options will stimulate – rather than di-
minish – entry decisions. Similar functional arguments have been used by proponents of a
liberalization of divorce law, of the “Bologna process” of the EU (supposedly increasing par-
ticipation in tertiary education by institutionalizing the BA degree in Continental universi-
ties as an intermediate certificate, rather than exposing those who do not make it all the way
to a MA to the stigma of being “drop outs” and “failures”), or the liberalization of statutory
rigidities of job tenure.
Basic Income and the Labor Contract 259

the higher income, relative to a basic income, that can be earned through paid em-
ployment; and for employers on the demand-side of the labor market because the
wage and non-wage costs of labor are reduced by the amount of the basic income
that any worker would be entitled to as a citizen. Moreover, labor productivity is
likely to increase because of the substantially “voluntary”, economically uncoerced
nature of workers’ participation in contractual employment, and also because mor-
al and legal constraints against making the fullest possible use of labor-saving tech-
nical and organizational change would be largely rendered pointless.
If we consider, in conclusion, some of the ongoing reforms and innovations in
the field of labor market and social policy of the OECD world, many of them can
even be seen as (unacknowledged and at best half-hearted) steps towards an un-
conditional basic income. Levels of disposable income of households are increas-
ingly, and arguably so as a secular trend, not just determined by the quantitative
and qualitative supply of labor, the demand for labor, and the institutionally de-
termined distribution of bargaining power of individual and collective actors on
either side of the labor market. They are increasingly determined, in addition, by
political decisions which address households as households of citizens and accord-
ing to their market income, family, health, gender, and age status. In the German
economy, the share of wage income in the total income of households has been
continuously declining, while not only the share of income from capital is increas-
ing, but similarly also the share of income in the form of net transfers (defined as
benefits and transfers minus taxes and social security contributions). State poli-
cies, in other words, are no longer confined to providing for collective consump-
tion (such as public education and public transport); in addition, they do provide
for growing shares of individual disposable income, and evidently irreversibly so.
When we calculate in proportions of the population instead of proportions of to-
tal household incomes, the same trend emerges: In 1980, 69,6 percent of the Ger-
man working age (18 – ​64) population lived from gainful activities; this figure was
down to 63.7 percent in 2006. Even more dramatically, 13.9 percent of the work-
ing age population lived on social security and other transfers in 1980, a figure that
rose to 25.7 percent in 2006.20 Current efforts and policy trends to uncouple pen-
sion and health insurance benefits from earnings and instead finance (parts of)
benefits through tax revenues point in the same direction of solving distribution
problems through political discretion rather than leaving them to the dynamics of
markets. The target group of these and similar reform initiatives is evidently no

20 Data have been compiled by Institut der Deutschen Wirtschaft, a research institute spon-
sored by German employers’ associations. See http://www.iwkoeln.de/Informationen/All-
gemeineInfodienste/iwd/Archiv/2008/1Quartal/Nrl1/tabid/2211/Item ID /21986/language/
de-DE/language/de-DE/Default.aspx
260 Basic Income and the Labor Contract

longer framed as the employed and their collective status rights as parties to a labor
contract, but as citizens with their legally defined rights and duties.
The statutory fiscal (as opposed to voluntary contractual) mode of interper-
sonal and intertemporal distribution seems currently to be on its way to eventually
including not only non-wage costs, but part of wages themselves. A case in point is
the revival of the idea of a negative income tax (NIT) as well as increasingly popu-
lar demands for the introduction of minimum wages. Here, the idea is that those
parts of the labor force which suffer from low productivity or supply-side-induced
wage depression will be employed (if they find employment at all) only at “ade-
quate” wage rates. In the case of NIT, disposable income is uncoupled from earned
income, and the effective income becomes a matter of an openly political decision.
At any rate, the game of income determination is now being played not just be-
tween the agents on the supply and demand sides of the labor market but, in addi-
tion, legislative and budgetary decision makers.
To be sure, all such political interventions into the labor market and wage de-
termination, including the complex arrangements of the Hartz IV and Agenda
2010 labor market reforms in Germany, differ widely from anything coming close
to an unconditional basic income. For rather than leaving it to citizens and their
responsible and autonomous decision whether or not they perform contractual
labor and, if so, in what portion of their time, these policies and reforms are mo-
tivated by the conventional view that politically installed positive and negative in-
centives are needed in order to generate a maximum of employment. Towards that
conventional view of social order as maximal labor market participation, non-
wage cost of labor must be alleviated, the price of labor must be uncoupled from
the workers’ actual income, workers must be deprived of protective status rights in
order to make them respond in a more “flexible” and “mobile” manner to market
contingencies, and unemployment benefits must be redesigned, both concerning
their level and the duration of entitlements, so as to bring to bear strong negative
incentives on suppliers of labor. Whether and to what extent these state-sponsored
supply-side employment policies will yield an overall labor market condition that
could be termed “full employment” and that at the same time meets “acceptable”
standards of distributive justice and social integration is an empirical question
the answer to which we will know in the near future as the target year of both the
Lisbon agenda and Gerhard Schröder’s Agenda 2010 comes close. Should the an-
swer be a negative one, the emergent logic of an openly political determination
of issues of distribution would be available for more far-reaching solutions, such
as the gradual “de-conditionalization” of citizens’ entitlement to transfers of tax-
financed income.
Moreover, if basic income as a right of citizenship were to be introduced, the
making of public policies would be able to free itself from the overpowering force
Basic Income and the Labor Contract 261

of the employment imperative. This imperative consists in the evaluative frame


according to which whatever policy (e. g. in the areas of transportation, energy,
environment, family, research, development aid, tax etc.) enhances contractual
employment is desirable, whereas policies that can be blamed to have the poten-
tial for “destroying jobs” are subject, for that reason, to a virtually automatic ban.
That is the condition that Charles Lindblom (1982) has described, many years ago,
as public policy being “imprisoned” by markets and which is also central to re-
cent writings on “post-democracy” (Bluehdorn, 2007; Crouch, 2004). Shifting and
overcoming the narrow criterion of job creation and preservation of jobs would be
an opportunity for policy makers to liberate not just parts of the labor supply, but
themselves from “prison” of the market.
Any approximation to the normative ideal of a tax-financed, unconditional,
citizenship-based, and subsistence level basic income is highly unlikely to come as
a “big bang” (as some of the less realistic enthusiasts of basic income sometimes
imply), but in a gradualist manner that extrapolates currently observable trends
towards numerous legislative alterations and supplements of incomes earned in
labor markets. Six gradients of approximation can be envisaged on the “output”
side of basic income, i. e. the statutory allocation of claims, with the “input” side,
i. e. the financial basis of basic income, offering an even greater variety of policy
choices, the simplest and most radical of which is a proposal to disburse every US
citizen $ 10,000 per year (with $ 3,000 thereof being earmarked for health insur-
ance) and to finance this redistribution out of a source summarily referred to as
“Programs to be eliminated” (Murray 2006, pp. 130 – ​139).
As to the six gradients on the output, or entitlement-conferring, side, these are
the ones I have in mind:

1) There is a “generosity scale”, which would be suitable for a gradual upward


movement: The grant would initially be fixed well below subsistence and
pushed upwards in a stepwise manner (Van Parijs 1995, 2001a).
2) There is a “conditionality scale”, which first applies a quid pro quo logic that is
subsequently diluted (Goodin 2001).
3) There is a “targeting scale” which begins with a narrow targeting of entitle-
ments to certain income, ethnic and family categories (such as income grants
awarded to poor minority parents in compensation for the opportunity costs
of their children attending school rather than contributing to household in-
come through waged work21), with a gradual approximation to universalist
standards of citizenship being a built-in dynamic driven by a “me too” logic.

21 An example of such a policy would be the Bolsa Familia in Brazil (Suplicy 2005, 2007).
262 Basic Income and the Labor Contract

4) There is a “time scale”, which comes in a chronometrical and a chronological


dimension. As to the latter, we might think of an initial age limit (say, 30 years)
which must be passed in order for a citizen to become eligible; such a limit can
be quite persuasively be argued for in terms of combating youth marginaliza-
tion and discouragement from labor market participation and skill acquisition.
As to the chronometrical dimension, the right to draw basic income may ini-
tially be limited to a “time account” of, say, 10 years per life to be drawn at any
age in units of at least 6 months (Claus Offe 1997, pp. 81 – ​108; White 2003a).
5) There is a dimension of “counter-cyclicality”, meaning that when and as long
as the labor market is reasonably balanced, the level of basic income can and
should be very moderate, with the transfer per capita (automatically) increas-
ing whenever chances to find a job deteriorate at the macro level.
6) Finally, there is another time dimension which refers to the acquisition of cit-
izenship status. Given the fact that any normatively reasonably consistent dis-
course on the foundations of basic income needs to deal with the thorny issue
of why basic income should be restricted to “citizenship” as the criterion of
claims and “the political community” as underwriter of the respective transfer
grant (cf. Freeman 2008), and further given the fact that in advanced societies
citizenship status is increasingly an acquired status (rather than a status people
are “born with”), the question must be addressed: From when on are “new” cit-
izens entitled to basic income. The respective threshold may be put very high
at the beginning (say, 15 years of legal residence) and then gradually lowered.

These dimensions of approximation can of course be mixed and combined in sev-


eral complex ways. While practical experience will lead to contested moves in one
or the other direction of these scales, a great deal of experimentation and revisions
will certainly be called for in the process.

6 Conclusion

Throughout this essay, I have argued with the German and, more generally, the
Continental European situation of labor market developments in mind, as well
as the political debates concerning these developments. Given these conditions
and prospects, the case for introducing a basic income along its many conceivable
gradualist pathways can be based not just on the justice arguments that I have re-
viewed, but even more cogently on functional arguments concerning the issues
and pathologies that the introduction of a basic income can cope with more effec-
tively than currently adopted policies and public philosophies. In the final analy­
sis, basic income is pointless in functional terms (however valid its normative
Basic Income and the Labor Contract 263

underpinnings may still be held to be) if conventional policies of pursuing the


goals of “full” employment and equitable distribution can actually deliver on their
promises; but the converse is also true.

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Wasteful Welfare transactions:
Why basic income security
12
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1 Introduction

As is the case in any other policy area, so too with policies to fight poverty and ex-
clusion: policy makers and administrators need to take decisions on what to do
and what not to do, including decisions concerning the selection of a universe of
options from which policy choices are to be made. Before making (rational) de-
cisions, we must be aware of the options at hand, as well as their costs and conse-
quences. I take it as axiomatic that decision-making, as well as the choice of the
range of choices, is costly. These costs come in numerous forms, beginning with
the salaries of decision-makers, search and information costs, the risk of making
ineffective, counterproductive or otherwise mistaken decisions, etc. The costs to
which I refer are not the amount of money to be paid out to the recipients of trans-
fers, but those incurred in running the apparatus that eventually makes these pay-
ments and establishes the relevant rules.
The cost of decision-making falls upon the decision-makers and those who are
bound by their decisions. Apart from the direct budgetary program costs them-
selves, three kinds of costs (using a highly inclusive notion of the term) can be
distinguished. First, the transaction costs that are involved in the decision itself,
including the costs of its enforcement. Second, the costs or losses of those who
have opposed the decision made and whose alternative proposal has been defeat-
ed. Third, the costs/losses of those upon whom the decision may impose burdens,
obligations or constraints, and whose freedom of action it curtails. My thesis here
is that many of these costs, losses and disutilities, not to speak of moral hypocri-
sies and irresolvable practical dilemmas involved in welfare policy (“as we know
it”) can to a large extent be avoided through the introduction of an uncondition-
al and universal basic income (BI). The argument that I am going to outline is to
substantiate the claim that BI is not only a normatively attractive answer to issues

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 267
C. Offe, Der Wohlfahrtsstaat und seine Bürger, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 2, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22259-8_12
268 Wasteful Welfare transactions

of distributive justice in the context of the labor market crises but is also the most
efficient policy to fight poverty. BI is a policy that substantially economizes on the
costs and various disutilities involved in traditional approaches to poor-relief and
its administration.
How can a policy be “efficient” ? Efficiency is increased whenever the same (or
better) overall outcome is achieved with fewer resources spent in the process of
its implementation. Note that even when a marginal loss in terms of intended ef-
fects/outcomes is the result of adopting a substantially less costly policy, the trade-
off may be efficiency-superior. For instance, some tax laws are so complicated for
the authorities to administer and to enforce (and for the taxpayer to understand
and comply with) that abolishing them would involve savings which may be far
greater than the resulting loss in tax revenues. (This loss, in its turn may well be
diminished because taxpayers are no longer frustrated and alienated by virtually
incomprehensible legal stipulations and, as a result, are now ready to comply with
rules that have been made reasonably transparent).
The costs involved in political programs can be measured at three points. The
most obvious is the administration of a program. These costs come in the form of
offices, the wages of administrative officers, the costs of their training, the costs of
settling complaints in court, etc. Costs come also in the less tangible form of the
complaints, frustration, stigma and perceived loss of freedom experienced by cli-
ents in the course of interaction with officers. Second, before a program can be
administered, it must be decided upon at the legislative level, which precedes ad-
ministration and usually involves a time- and manpower-consuming process of
gathering information, buying the resources that experts and analysts bring to
bear upon the program design, exploring policy options, building coalitions, rec-
onciling political conflict, etc. Third, and subsequent to the administrative stage,
some programs at least must be implemented over time. The rights and duties of
clients as determined through administrative decision must be continuously su-
pervised, monitored and enforced, people must be “processed”, and overall pro-
gram outcomes must be registered and evaluated as to their conformity with
stated program objectives, a process that often results in a critical assessment of
policy outcomes and a feedback into policy revision and reform.
While all these different kinds of costs (transaction costs, program costs, costs
in terms of conflict, frustration and “process disutilities”) defy overall quantifica-
tion, the argument that I will pursue relies on the possibility of making plausible
estimates of “more” or “less”.
Wasteful Welfare transactions 269

2 Micro-transactions: The Administration of Welfare

Let us start with the micro-level of welfare transactions, which is located at the
interface of the administration and the individual claimant/client. First, if peo-
ple claim to be poor and apply for transfers, the claims they make and the condi-
tions they report are not necessarily true. They may well own property or savings
by which they are able to support themselves. Hence administrators need to ap-
ply a means test.
Even if they turn out to be poor as the result of the means test administered,
they may be poor in a way that does not entitle them to social assistance because,
according to welfare laws, there are others on whose resources they are entitled to
rely, e. g. spouses or other family members. Hence, we need a family-support test.
If no such family members can be found, chances are that the person is well
able to support him/herself through income earned in labor or other markets.
Hence proof must be provided that this is not the case (employment or employ-
ability test, including the policing of “black” and other illegal forms of employ-
ment).
If the proof can be provided, the question as to whether or not the by now pos-
itively “poor” person does in fact have claims against the welfare administration
must be settled. This is normally not the case (or if so, to a much more limited ex-
tent) if the person is a foreigner and asylum-seeking refugee (test of nationality
and residence status).
After an answer to this question is found, the remaining question is what needs
to be done to lift the person out of the condition of poverty and need, which usu-
ally involves a check of household size, dependent children, housing status, health
status, etc. (needs test).
These five transactions concern just the micro-level of the on-the-spot admin-
istration of legal rules to individual claimants. Administrators act as gatekeepers
checking who is admissible and has legal claims and who is not. These rules help to
decide the two questions that are at the root of any welfare administration, name-
ly (a) how do we tell the “truly” poor from the non-poor, and (b) how do we tell,
among the poor thus certified, the deserving from the non-deserving poor ? To be
sure, some of these testing procedures can be made less costly by standardization,
such as when the nationality test is performed by asking clients to present a valid
passport, or if an individualized needs test is substituted for by a standardized as-
signment of need in monetary terms. Others among the above tests may involve a
detailed documentation and proof of the claimant’s family relations or education,
health, and employment conditions, a procedure that is costly not only in terms
of the internal costs of administration, but also in terms of the typically underac-
counted-for “external process disutilities” of administration, such as stigmatiza-
270 Wasteful Welfare transactions

tion, invasion of privacy, the time wasted while waiting in lines, and the sense of
powerlessness experienced by the claimant.
Basic Income (BI) is an alternative to welfare policy that radically economiz-
es on the administrative overhead costs of fighting poverty, provided that the BI
transfer is sufficient to afford the basic means of subsistence. By its definition of
being “unconditional”, BI allows for four of the five tests to be done away with,
with the only remaining one being the test of (national or European) citizenship
or residence rights. To be sure, and following its definition of being universal, BI
would be available not just to the poor, but to all citizens, the vast non-poor ma-
jority of whom would have to pay back, through direct or indirect taxes or/and
lower wages and in a distributionally neutral way, the “undeserved” transfer pay-
ment received.

3 Macro-Transactions: Making and Revising


Welfare Policy

Before this costly micro-interaction between the administration and the indi-
vidual client can take place, there is a macro-transaction in the process by which
the legal rules and strategies of welfare policy are set up and, typically, continu-
ously revised and reformed in response to feedback information concerning its
effectiveness and efficiency. Let us now look at what is involved, in terms of deci-
sion-making and other transaction costs, at the stage of designing and deciding on
welfare and poverty policy. In the rich democracies of the OECD – the only coun-
tries where reasonably elaborate state policies for poverty relief are likely to ex-
ist, as poor societies typically cannot afford a welfare policy and tend to leave care
for the poor to families and religious communities – poverty is a matter that must
be dealt with through formal mechanisms such as legislation, administration, ad-
judication, the professional practice of trained social workers, as well as statisti-
cal documentation and scientific analysis of poverty-related data. This apparatus
of formal policies and agencies is brought into being and driven by a mix of mor-
al norms of care and compassion, on the one hand, and prudential considerations,
on the other.
There is first the “deontological” moral and legal commitment of public policy,
inspired by a sense of compassion, to the relief of the poverty of those who cannot
be held responsible for caring for themselves. Before this principle can be applied, it
must be transformed, typically through a contentious political process, into an op-
erational set of rules specifying who are admissible claimants, how we define pov-
erty, how we recognize incapacity for self-help, and what must be done, according
to some moral point of view that is sometimes built into constitutional principles.
Wasteful Welfare transactions 271

Second, a large number of “consequentialist” and prudential considerations


enter into the political process of welfare policy. The standard consequentialist
assumptions add up to a dilemma. On the one hand, poverty needs to be ad-
dressed, because if we fail to do so, its persistence and potential further growth
will cause negative externalities (ranging from public-health issues to crime) that
affect “all of us”. On the other hand, neither considerations of moral obligation
nor those of negative externalities can commit us to (a) adopt ineffective policies
(let alone counterproductive ones) or (b) adopt policies that involve burdens that
are deemed unacceptable1 by those upon whom they fall, such as local taxpayers.
Generally speaking, social policy makers must regularly face three types of ar-
guments (reminiscent of what Albert Hirschman2 has described as the three topoi
of the “rhetoric of reaction”). First, welfare spending does not have the desired im-
pact on the incidence, level and prevalence of poverty; it thus fails to live up to its
stated objective. Second, if anything, the impact is even negative in that it magni-
fies the problem, e. g. by the “me too” effect of attracting additional claimants (as
in the case of cities or states offering free methadone programs for heroin addicts,
thus causing the inward migration of clients). Third, even if either of these out-
comes were demonstrably untrue, voters may simply turn out to be unwilling to
shoulder the burden of welfare. As a consequence, they may punish in the voting
booth governments and policy makers who propose to impose that burden upon
them, thus putting a fragile “welfare consensus” into jeopardy. All welfare policy is
thus chronically entangled in the contradictory imperatives of what “needs” to be
done (following the combined concerns of compassion and/or avoiding collective
negative externalities of poverty) and what can be done in terms of both effective-
ness (winning the “war” on poverty) and political feasibility (maintaining the tax
toleration of business as well as the political support of a vast majority of tax pay-
ers who tend to see themselves, with the limited exception of public pension sys-
tems, as net contributors to welfare spending). Thus, welfare policy is a constant
debate between those who bring forward moral and prudential reasons for welfare
spending and those who argue against such spending for its lack of effectiveness
or fiscal feasibility. What is being tested here is not the neediness, employability

1 Claims of unacceptability of welfare burdens are ambiguous. One might assume that the
claim is unlekly to be brought forward, given that the “deserving poor” in whose favor re-
sources must be redistributed are defined in such a way that they make up a relatively small
minority. As a consequence, the burden can be shared among a large majority and therefore
should not be perceived as particularly painful. However, this large majority will find it easy
to bring its political weight to bear upon the issue, thus transforming minor individual pains
into a powerful collective political complaint.
2 Albert O. Hirschman, The Rhetoric of Reaction. 1991 Cambridge, Mass.: Harvard UP.
272 Wasteful Welfare transactions

etc. of welfare recipients (which occurs at the micro-level discussed before), but
the norms and beliefs underpinning welfare policy itself.
Note that the parties to this debate are unequally armed. Proponents of (more
generous) welfare spending must appeal to compassion and prudence, which, in
the latter case, means making the (necessarily somewhat speculative) argument
that unless we do X, the undesirable consequences of the failure to do so will be
more costly than the costs of X itself. Who knows whether that is right ? Who can
possibly know it ? How much time must pass to gather sufficient evidence one way
or the other ? Opponents, by contrast, are in the much more comfortable position
of relying on what passes for currently available “facts”, which provide evidence
supporting any or all of the assertions that welfare is ineffective, counterproduc-
tive, or politically unsupportable. These facts do not need to be “true”; it suffices
that they are widely believed to be true or just preferred to be true, even when easily
exposed as myths.
Participants in this policy discourse bring to bear upon the production of the
operational rules of welfare policy cognitive resources ranging from hard social
science knowledge to more or less explicit cognitive frames including assumptions
and prejudices about “human nature” and “facts of life”. In addition to the truth
content (validation through independent empirical and analytical research) of the
knowledge employed in making prudent choices, the adoption of such knowledge
units (either of the kind “p is a fact” or “x is likely to contribute to y”) is also deter-
mined by their “popularity”.
Social scientists have even used the analogy of a “knowledge market”, suggest-
ing that if policy makers adopt and publicly invoke some knowledge unit A, they
are much more likely to be “remunerated” in terms of attention, consent and sup-
port than if they were relying upon some less popular knowledge unit B, which it
thus may be politically wise to ignore or repress. By “knowledge market”, I do not
mean the familiar phenomenon of data and analysis being purchased for money
from academic and commercial research organizations. The concept of a “knowl-
edge market” refers rather to the fact that some beliefs fare better than others in
terms of the disposition of audiences to listen, to accept a belief as valid, to take it
for granted that other people will be persuaded by its validity as well, and to sup-
port actors who express their commitment to this belief and propose to adopt it as
a premise for action. Beliefs compete with each other for such favorable responses
from mass audiences, and the currency in which preferred beliefs are rewarded is
that of attention, consent, support and acceptance. Some beliefs are popular with
particular audiences, others highly unwelcome. Regardless of their truth content,
policy-relevant propositions have what might be called “political exchange value”.
This differential exchange-value of knowledge units is conceivably quite indepen-
dent of their truth content, particularly so as the latter can be hard to determine
Wasteful Welfare transactions 273

by mass audiences or may be easily forgotten due to its complexity. The denial of
climate change or, for that matter, major atrocities committed by ancestors are ob-
vious cases in point.
What determines the political exchange-value of beliefs ? Preferences for be-
lief A over belief B may result from considerations of its intrinsic or instrumen-
tal value, such as avoidance of cognitive dissonance (“if B were true, I would have
to revise some other firmly held belief ”) or anticipated utility for the prudential
foundation of a particular policy option (“if B were true, it could be used as an
argument in support of policy P that I dislike because of its distributional impli-
cation”). Hence the beliefs that are promulgated in welfare policy discourses are
likely to be jointly determined by their truth-value and their exchange-value. One
can save money while preserving a good conscience in terms of deontological and
prudential commitments if one disseminates and adopts beliefs that suggest the
ineffectiveness, counter-productivity, or fiscal unfeasibility of welfare programs.
To the extent that these beliefs can be validated either through objective mea-
surement and analysis or through public acceptance and widely shared interpre-
tive consensus, we can live in the best possible world of remaining faithful to our
principles while having a perfect excuse for not living up to them. This is what one
might call the equilibrium of hypocrisy: “We would love to do something about
poverty, but unfortunately we have reason to believe that there is no effective way
to actually do it.”
These considerations lead us to expect a dynamic demand for impossibility,
counter-productivity, and unacceptability theorems – a demand that, if supplied
with appropriate beliefs and frameworks, will trump or weaken many prudential
and moral policy motivations. In the field of welfare policy and welfare reform,
some of the scholarly findings and widely-shared interpretive frameworks which
cater to this demand, are the following:

■■ Poverty trap: If we really were to lift the deserving poor to a level high enough
to take them permanently out of poverty, there would be a disincentive for
them to seek and accept low-wage jobs. Generous welfare spending will cre-
ate a permanent “welfare class”, while low-wage/low-productivity jobs will re-
main unfilled;
■■ Dependency culture: People become used to living on welfare and lose the hab-
its and virtues that are required in labor markets – another effect inflating and
perpetuating (near-) poverty outside the labor market;
■■ Budgetary effects: The burden that poverty-related welfare systems impose
upon (local) budgets drains resources available for investment, local employ-
ment and job creation, which in turn swells the ranks of the unemployed and,
as a consequence, welfare claimants;
274 Wasteful Welfare transactions

■■ Administrative failure: Welfare offices are insufficiently equipped to effectively


filter out fraudulent welfare claims of clever but “unworthy” poor (or, further,
are staffed by people who side with their clients out of excessive generosity or
out of self-interest in perpetuating their bureaucratic role);
■■ Political effects: If welfare transfers were sufficiently generous to seriously put
an end to poverty, taxpayers would resent the fiscal burden of paying for oth-
er people’s “free lunches”. It is thus in the best interest of the poor themselves,
as well as of the advocates of welfare policy, to avoid provoking such a welfare
backlash by not being overly serious about ending poverty;
■■ Migration effects: If poor people (such as potential asylum-seekers) “elsewhere”
learn that generous welfare is provided “here”, they will migrate to benefit from
this provision, which will inflate the ranks of welfare claimants to unafford-
able levels;
■■ Population effects: If single mothers can receive welfare, this incentive struc-
ture will encourage young single women to have children, and more children
than they would have for “intrinsic” reasons or that they can care for ade-
quately. These children are likely to grow up in near-poverty and will eventu-
ally form the core of the next generation’s welfare class, a segment of the pop-
ulation whose very existence is undesirable from the point of view of society
at large;
■■ Moral demonstration effects: Providing a near-comfortable level of subsistence
through welfare entitlements will generate negative “moral externalities” by
demonstrating that it is feasible to make a living without entering the labor
market and/or without getting married. This will mislead morally weak per-
sons into imitating the model.

It is easy to fill bookshelves with the theoretical, empirical, and political litera-
ture on each one of these proposition and beliefs, many of which are highly in de-
mand in the knowledge market while often lacking valid and consistent empirical
support. Taken together, these beliefs amount to a logical muddle of the following
sort: “If you want to fight poverty, do not do it in a serious way. For if you were to
do it seriously, you would end up increasing rather than eliminating the ranks of
the poor.” The management of this multidimensional dilemma absorbs the activi-
ties and energies of experts, policy makers, interest groups, academic researchers,
journalists, etc., all of whom busy themselves with criticizing, designing, evaluat-
ing, financing, economizing, revising, fine-tuning, reforming, and advocating pol-
icies and programs, building coalitions, feeding public opinion with appropriate
beliefs, and attaching, in a way that is politically as well as morally often highly di-
visive, various kinds of evaluative labels and cognitive frames (laziness, irrespon-
sibility, fraud, etc.) to various segments of the client population of welfare (women,
Wasteful Welfare transactions 275

the elderly, asylum-seekers, the long-term unemployed, single mothers, the un-
skilled). These activities make up the substance of the politics of welfare reform.
One of the attractions of BI is that it would relieve us from having to ask and an-
swer these essentially unanswerable questions.
As long as they are being asked and answered, the outcomes of these gen-
erally unappealing, often entirely futile, and essentially wasteful policy debates
and decisions result in one of three approaches. One is the market liberal idea
that “welfare does not work, workfare does not work, only work works”. In oth-
er words, it is the virtual absence of statutory welfare provisions and social rights
of the poor that forces people to earn their own means of subsistence, thus “end-
ing” poverty via the dictates of the market. On the way to implementing this ideal,
both entitlements to welfare and the level of welfare transfers must be cut. A sec-
ond one is the conservative approach of creating a moral sanctuary for “worthy”
claimants – basically (single) mothers and their children, plus women whose per-
formance of mothering in the past has prevented them from earning adequate
pensions – while denying entitlements to all those who are (deemed to be) able to
work. The third approach is that of “Third Way” social democrats who propose to
“activate” the poor, male and female alike, so as to enable, encourage and pressure
them to practice self-reliance through labor market participation.
For the remainder of this paper, I am going to discuss the merits of this latter
approach, which comprises most cases of welfare reform of the 1980s and 1990s in
both the USA and Europe. Its proponents base their case on two considerations,
one macro-economic and one micro-moral. The macroeconomic argument states
that it is always preferable to subsidize productive activity (whatever its level of
productivity) than to subsidize idleness. The corollary moral argument claims that
if the poor claim social rights from society, they have an “obligation” to do some-
thing useful for society in return. Social rights must be “earned”. In order to im-
plement this quid pro quo, it is not enough to transfer money to people. Instead,
people must be treated, transformed, challenged, enabled etc. to earn the rights
that they should no longer be given access to “for nothing”. This notion of process-
ing and treating people, so that they eventually, at the end of some possibly lengthy
process of rehabilitation, become “normal” members of a society of self-reliant
individuals, involves a complex mix of sticks and carrots. Should they refuse to
enter into a state-sponsored process of work-centered normalization and to co-
operate with the authorities supervising this normalization, they must expect to
be punished by the reduction of their welfare claims to a bare minimum. If, how-
ever, they are willing to cooperate, they can expect to be helped and rewarded ap-
propriately.
The reinterpretation of welfare rights as something that must be “earned” rath-
er than something on which citizens can rely unconditionally and as part of their
276 Wasteful Welfare transactions

original endowment with the rights of citizenship has parallels in other fields of
social policy. This reinterpretation has been criticized for blurring the line that
separates the rights tied to citizenship from the rewards tied to activities valued
in the market, or from status to contract. Now there are two (and only two, I sub-
mit) philosophical arguments available that could be cited in defense of this tran-
sition.
One is an argument from civic duty – the moral imperative that “thou shalt not
rely on fellow citizens’ resources unless absolutely necessary, and even then, only
to an extent and for a duration of time that is also absolutely necessary”. While
arguably perfectly valid in principle, this moral imperative of civic duty is noto-
riously hard to translate into an uncontested operational meaning. How do we
decide, and who has the right to decide, whether or not something is “absolutely
necessary” ? Moreover, it can be questioned whether there is in fact a unidirection-
al flow of benefits from the vast majority of contributors/taxpayers to recipients of
transfers; there is always the possible argument that people who rely on transfers
without “earning” them provide some reciprocal benefit to those having to pay for
those benefits. For instance, the non-working poor serve the working non-poor
in that they make the supply side of labor markets less crowded than it otherwise
would be. Also, they perform a service as they obey the rules of civilized conduct,
which they would find difficult to do if they had no access to benefits. Further-
more, they provide reason for the working non-poor to entertain the satisfying
belief that they live in a reasonably just society. Moreover, if a moral rule of civic
austerity applies, it should apply not only to the poor, but also to all citizens with
equal force – including, for instance, the recipients of agricultural subsidies.
If this argument for having to “earn” welfare rights remains somewhat nebulous
and will be essentially contested for the reasons just mentioned, proponents of the
“Contractualization of Welfare” who believe in “Third Way” methods of “activat-
ing” social and labor market policies might rely on the only other argument avail-
able. This is the argument from liberal paternalism. “You will see”, or so the moral
intuition guiding this argument can be summarized, “that if “we” ration your rights
according to the obligations you fulfill in return, this is not primarily in “our” inter­
est (that of saving welfare expenditures), but in “your own” long-term self-interest,
properly understood.” This kind of “we-know-better-what-is-good-for-you”-ar-
gument in support of the contractarian reinterpretation of welfare rights is one
that liberalism typically reserves for children who, by definition, are not yet able
to make responsible judgments for themselves. Its validity is contingent on the
strength of the assumption that once they are grown-up, they will accept pater-
nalist practices as reasonable and thus retrospectively validate the conditions they
have been exposed to. But that does not serve as an equally valid argument when
applied to people who are adults already ! To be sure, mandatory continuing edu-
Wasteful Welfare transactions 277

cation and life-long upgrading of skills may be a good idea (i. e. one that may be
appreciated in retrospect by those having undergone training). If so, the question
becomes: why limit such mandatory training to poor adults, rather than extend-
ing it to all adults ? Arguably, society as a whole could benefit much more if the
employability, flexibility, skills and work habits of those already in stable employ-
ment were systematically enhanced than if such programs were selectively target-
ed at those whose labor market potential is limited in the first place.
In spite of the weaknesses of the moral foundations of “activating” workfare
programs, such programs aiming at increasing the employability of welfare recip-
ients have become the rule through the welfare reforms that were introduced in
OECD countries since the 1980s which are still continuing in many countries. The
poor are no longer seen as being in need of transfer payments; they are cases be-
ing in need of treatment and motivational steering that will eventually help them
to overcome their dependence on transfer payments. As I have tried to show, the
implementation of this philosophy of workfare and activation involves a number
of costly transactions, which could be saved by switching to a policy of basic in-
come.

4 The Meso-Level: The Costs of Running Workfare


Programs

The state-sponsored management of the mass exodus from welfare into work is
clearly a project that is as ambitious concerning its intended outcome (i. e. inte-
grating the poor into the labor market and gainful employment that allows them
to become self-reliant) as it is costly concerning the arrangements, expenditures,
and administrative measures required. The assessment of the success of a policy
and hence its effectiveness is partly a matter of the time horizon adopted; it is al-
ways possible to argue that a policy had no time yet to prove its effectiveness, and
that the absence of demonstrable success even suggests a response of administer-
ing the policy in higher doses. Without therefore addressing the issue of effects,
let me concentrate on costs of policies of labor market integration of the poor
through “activation” and workfare.
First, the poor living outside the labor market on welfare must be “freed” for
the labor market. This involves the costs of day-care services (single mothers are
targeted for labor market integration) as well as transport from home to work and
back. People who suffer from chronic health conditions and handicaps may need
special provisions in order to make them available for employment. While there
is of course nothing wrong with spending on (public) day-care and (public) trans-
port, these facilities tend to be particularly scarce in residential areas where the
278 Wasteful Welfare transactions

poor are concentrated. As a consequence, some targeted build-up of these facili-


ties is typically called for.
Second, welfare-to-work programs usually start with measures designed to
provide the target population not only with appropriate skills, but also with desir-
able work habits to make them motivationally fit for employment. While reason-
ably reliable social technologies (namely formal training through schooling and
courses) are available for most skills, the disposition of poor people to spend the
requisite effort on skill acquisition and/or to endure the discipline of work can-
not typically be taken for granted. Neither can it be easily and reliably “taught”.
Hence motivating people to learn and work, to habituate them to what it means to
be a worker through counselling, case assessment, the communication of promis-
es and threats, as well as actual administration of negative and positive sanctions,
are seen to be an important ingredient of the treatment eventually leading to em-
ployability.
Third, the transition must be engineered from the “employability” thus cre-
ated to actual employment. This step involves not only the search- and match-
ing-activities of private and public labor exchanges and employment offices. It also
involves the creation of the jobs to be filled. As far as the public sector is concerned
(and depending on the budgetary situation of the respective municipality), it will
be relatively easy to create low-income/low-skill jobs, such as cleaning parks. But
considerable enforcement costs will be entailed in making workfare clients to per-
form jobs that they have not chosen freely and that they are hence unlikely to find
rewarding and fulfilling.
Fourth, private sector jobs are no less costly to come by, depending on the
quantity